A mecnica do federalismo

Adalberto Pimentel Diniz de Souza

1. Introduo. 2. Histria do federalismo: nos Estados Unidos e no Brasil. 3. O Estado federal. 4. Perspectivas sobre o federalismo. 5. Concluso.

Sumrio

1. Introduo
Na viso de Aristteles, o homem era um animal poltico. Partindo dessa premissa, possvel construir teorias e idias capazes de decifrar o comportamento do homem em sociedade, uma vez que, no mbito das relaes sociais, as atitudes se apresentam de forma absolutamente complexas. As Cincias Sociais procuram explicar e buscar solues para a convivncia humana, que exige a imposio de regras comportamentais, as quais possibilitam a pacificao entre os seres para o alcance do bem comum. O papel do Direito fixar limites, estabelecer regras, distines e mecanismos capazes de estruturar frmulas que proporcionem aos que vivem em sociedade maneiras eficazes de organizao e relacionamento mtuo. E na Histria so encontrados os subsdios para o estudo dos fenmenos sociais que ocorreram para a formao do mundo como se apresenta atualmente. Vale dizer: a origem do federalismo absolutamente perceptvel no Estado RomaAdalberto Pimentel Diniz de Souza no. Os exrcitos romanos conquistavam Advogado e Professor de Direito Civil. Mestre novos territrios e ao grupo de pessoas que pela Faculdade de Direito da Universidade de neles viviam impunham uma nova ordem jurdica, subordinada a Roma. So Paulo.
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A palavra federao originria do latim foedus, que quer dizer aliana, pacto, tratado. Assim, no difcil afirmar que a federao o resultado da unio, da aliana entre Estados, membros de um todo. Somente com a primeira Constituio dos Estados Unidos da Amrica, em 1787, foi criado o federalismo, fruto dos anseios populares de valorizao da liberdade como grande virtude, prpria das idias revolucionrias dos Iluministas. Dessa forma, o primeiro Estado federal foi o americano. Na poca, inmeras argumentaes a favor do federalismo foram expostas por Hamilton, Madison e Jay, no clebre The Federalist, em favor da ratificao da Constituio de 1787 (criadora do Estado federal), entre as quais a necessidade de separao dos poderes em legislativo, administrativo e judicirio, bem como a necessidade de dividir os poderes entre o governo federal e os governos estaduais, tudo para que os Estados se unissem para a consecuo de objetivos comuns, a exemplo da somatria de foras contra ameaas externas e contra os problemas polticos, administrativos e econmicos internos. O Estado federal surgiu, na verdade, em repugnncia ao absolutismo, regime centralizador do poder, que, alm de opressor, representava a corrupo, limitao de direitos, desigualdades sociais absurdas, desmandos, injustias entre muitas outras facetas que submetiam o povo a uma situao deplorvel e ao jugo de insanos. Com a noo de federalismo, surgiu a idia de descentralizao e limitao do poder, que permite uma maior proximidade do governo com a populao, seus problemas e necessidades, sem prejuzo do estabelecimento da liberdade, fator preponderante para a busca de uma nova concepo de forma de Estado. Conforme apontou Bernard Schwartz (1984, p. 10), o federalismo nos Estados Unidos da Amrica comporta as seguintes caractersticas:
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(i) como em todas as federaes, a unio de um nmero de entidades polticas autnomas (os estados) para fins comuns; (ii) a diviso dos poderes legislativos entre o Governo nacional e os estados constituintes, diviso esta governada pela regra de que o primeiro um governo de poderes enumerados, enquanto os ltimos so governos de poderes residuais; (iii) a atuao direta, na maior parte, de cada um destes centros de governo, dentro de sua esfera designada, sobre todas as pessoas e todas as propriedades existentes dentro de seus limites territoriais; (iv) o aparelhamento de cada centro com o complexo mecanismo de imposio da Lei, tanto executivo quanto judicirio; e (v) a supremacia do Governo nacional, dentro de sua esfera designada, sobre qualquer informao conflitante de poder estadual. Sem dvida, as caractersticas acima descritas so capazes de delinear o perfil do que seja o federalismo, ao menos teoricamente. uma forma de Estado que visa conciliar esforos, prerrogativas, competncia e poder entre a Unio e os Estados. Conceituar o federalismo no tarefa das mais fceis, at porque no existe um conceito universal do que seja federalismo. Mas possvel afirmar que se trata de uma forma de organizao do Estado em que o poder exercido em dois planos, o primeiro exercido pela Unio soberana e o segundo pelos Estados autnomos. Note-se, por oportuno, que federalismo e federao so institutos distintos. O primeiro fruto da teoria, do mundo de valores, e o segundo nada mais que aplicao concreta daquele. Estudar o federalismo exige que se faam distines e sejam traados perfis desse tipo de Estado, at porque, aps a criao do federalismo em 1787, vrias outras adaptaes do federalismo foram adotadas por muitos outros pases de realidades diversas, entre os quais o Brasil.
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2. Histria do federalismo: nos Estados Unidos e no Brasil

Inicialmente, vale lembrar que as terras estadunidenses foram colonizadas e dividas em treze colnias pelos ingleses. Em razo da colonizao, a Gr-Bretanha, por bvio, deteve a condio de Metrpole. Com o decorrer do tempo, paulatinamente, surgia nos habitantes das treze colnias a inteno de se livrar das imposies britnicas, criando Estados independentes, capazes de decidir sobre seus prprios interesses. Assim, em 1776 as colnias firmaram a Declarao de Independncia que originou, em 1781, o tratado conhecido como Artigos de Confederao. Esses Artigos de Confederao deram origem aos Estados Unidos Reunidos em Congresso, rgo pelo qual as antigas treze colnias (agora como Estados participantes de uma confederao) tomavam decises a respeito de interesses comuns, como por exemplo a adoo de medidas de defesa contra ataques externos, tendo em vista a constante ameaa representada pela Gr-Bretanha. As antigas colnias passaram a ser Estados independentes, dotados de autonomia e soberania. Mas esse objetivo alcanado, ao mesmo tempo em que representava uma conquista, tambm expressava um problema a ser resolvido, qual seja: em razo da soberania, seria perfeitamente possvel ao Estado retirar-se da Confederao, o que ensejaria um enfraquecimento de poder e fora. Como soluo a esse quadro, representantes dos Estados participantes da Confederao reuniram-se na Conveno de Filadlfia, em 1787, com a ausncia apenas do representante de Rhode Island. Naquela reunio, ficou estabelecido que a soluo seria a adoo da forma federativa de Estado. Criou-se o Estado federal com a Constituio elaborada por Washington, Franklin, Madison e Hamilton (os pais da ptria norte-americana), inspirados nos ideais ilumiBraslia a. 42 n. 165 jan./mar. 2005

nistas que norteavam os pensamentos contemporneos da poca. Essa arquitetura poltico-jurdica do federalismo s um modelo de excelncia porque seus notveis autores souberam interpretar e modelar um governo essencialmente humano (SORTO, 1996, p. 157). E da inicial forma federativa de Estado surgiu o que chamamos hoje de Democratas e Republicanos (os grandes partidos polticos dos Estados Unidos da Amrica), em que os primeiros defendiam ampla liberdade aos Estados membros e os segundos, um governo forte e centralizador. No se pode deixar de fazer referncia Guerra de Secesso (1861-1865) havida entre os Estados do Norte e do Sul, em que os pontos de conflitos giravam em torno de problemas relativos escravatura e autonomia dos Estados membros. E, com o fim da guerra, com a derrota dos sulistas, restaurou-se a federao e foi abolida a escravatura, preservando-se uma marcante caracterstica autonomista entre os Estados. Essa autonomia ainda hoje marcante naquele pas. A Unio possui competncia legislativa limitada, e os Estados membros possuem ampla competncia legislativa; o que no deixa de representar o forte sentimento de muitos que chegam a propugnar pela completa independncia perante a Unio. Sobre os fortes sentimentos autonomistas que permeiam os Estados membros, j disps a Corte Suprema dos Estados Unidos em 1868: a perpetuidade e a indissolubilidade da Unio, de modo algum implica a perda da existncia distinta e individual ou do direito de auto governo pelos estados... Sob a Constituio, embora os poderes dos estados fossem muito restritos, ainda assim todos os poderes no delegados aos Estados Unidos nem proibidos aos estados so reservados aos respectivos estados ou ao povo. E j tivemos ocasio de observar a este respeito que o povo de
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cada estado compe um estado, tendo seu prprio governo e sendo dotado de todas as funes necessrias para uma existncia separada e que sem os estados em unio no poderia haver um corpo poltico como os Estados Unidos. Portanto, no somente no pode haver perda de autonomia separada e independente para os estados, atravs de sua unio sob a Constituio, como tambm no se pode dizer incessantemente que a preservao dos estados e a manuteno de seus governos esto inseridas nos propsitos e nos cuidados da Constituio do mesmo modo que a preservao da Unio e a manuteno do Governo nacional. A Constituio, em todas as suas disposies, cuida de uma Unio indestrutvel, composta de estados indestrutveis [Caso Texas versus White, 7 Wall, 700, 725 (EUA, 1868) apud SCHWARTZ, 1984, p. 1112]. Enquanto nos Estados Unidos da Amrica, por meio da unio das colnias, foi constituda a federao, no Brasil ocorreu o contrrio: o poder central subdividiu o poder entre as Provncias, que passaram a ser denominadas Estados, perfazendo dessa forma a descentralizao do poder. Assim, houve uma cpia do sistema criado pelos norte-americanos. Enquanto l houve o que os tericos chamam de atuao de uma fora centrfuga, aqui no Brasil atuou a fora centrpeta para a adoo do federalismo. Nesse sentido, A evoluo do sistema demonstra a permanente revitalizao histrica da matriz poltica original baseada numa frmula de agregao que se opunha ao estado centralizado e que vem caminhando para a configurao de estruturas centrfugas, marcadas em maior ou menor grau pela repartio de competncias e rendas entre os entes federados, e pela repre172

sentao poltico-partidria dos Estados-Membros no Poder Central (RANIERI, 1994, p. 87). A federao foi adotada pelo Brasil mediante o Decreto n o 1 de 15 de novembro de 1889, juntamente com a Proclamao da Repblica. E assim dispunha a Constituio de 1891: Art. 1 o A Nao Brasileira adota como forma de governo, sob regime representativo, a Repblica Federativa proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se por unio perptua e indissolvel de suas antigas provncias, em Estados Unidos do Brasil. Dessa forma, o Brasil adotou o modelo norte-americano de forma de governo, de forma tripartida, com a Unio, Estados membros e Municpios dividindo as trs esferas do Poder Pblico. Tradicionalmente, as demais Cartas Magnas brasileiras mantiveram o federalismo como forma de governo, at mesmo com o Estado Novo em 1937; e mais, sempre se proibiu expressamente qualquer tentativa de vedao federao. E assim tambm dispe o art. 60, 4 o, da Constituio de 1988: 4 o No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir: I a forma federativa de Estado; Exposta a realidade, possvel constatar que o federalismo foi uma frmula adotada, ou melhor, importada, que na verdade no possui as mesmas caractersticas da orientao fornecida pela experincia norte-americana. Basta exemplificar com a limitada autonomia (poltica, legislativa, administrativa e financeira) dos Estados membros da Repblica Federativa do Brasil, que est longe de ser aquela apregoada pelo verdadeiro modelo de federao. E mais, as prprias Constituies Estaduais so pouqussimo usadas, prova de um desvirtuamento do federalismo, que apregoa equilbrio de poderes entre o Poder Federal e os Poderes Estaduais.
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Vale lembrar que a autonomia impede a hierarquizao entre as esferas de poder, o que na verdade no ocorre na prtica, pois aqui existe a idia de que o federal melhor que o estadual, ou o municipal, ou ao menos tem maior importncia. Assim, a forma de Estado brasileira na verdade marcada por uma certa centralizao de poder, o que de maneira alguma favorece a democracia, que exige descentralizao, que por sua vez permite uma maior proximidade do povo com o poder. A centralizao retarda decises e distancia a vivncia do problema da competncia decisria. A descentralizao pode dar-se em vrios graus e o mnimo aquele em que somente a criao de normas individuais conferida a rgos perifricos. a chamada descentralizao administrativa (GRASSO, 1993, p. 60).

3. O Estado federal
Conforme aponta Dalmo Dallari (1986, p. 15): A diferena fundamental entre a unio de Estados numa confederao ou numa federao est na base jurdica. Na confederao os integrantes se acham ligados por um tratado, do qual podem desligar-se a qualquer momento, uma vez que os signatrios do tratado conservam sua soberania e s delegam os poderes que quiserem e enquanto quiserem. Bem diferente a situao numa federao, pois aqui os Estados que a integram aceitam uma Constituio comum e, como regra, no podem deixar de obedecer a essa Constituio e s tm os poderes que ela lhes assegura. Assim, no Estado federal tem-se um poder central (com base na Constituio Federal), com aplicabilidade em todo territrio nacional, e outro local (baseado na Constituio Estadual), composto por regras locais (dos Estados membros). Portanto, correta a afirmativa de que, aumentando-se a cenBraslia a. 42 n. 165 jan./mar. 2005

tralizao, restringe-se a competncia dos Estados membros. Particularmente, o Brasil apresenta uma variante ao federalismo, que o Municpio, com competncias e rendas asseguradas pela Constituio. A diviso poltica e econmica atual representa um alto grau de descentralizao. a esfera de poder em que o povo se encontra mais prximo, possibilitando aos governantes o contato direto com os problemas locais da comunidade, o que facilita solues. O federalismo cooperativo, entendido como a forma de governo em que a Unio estende recursos aos Estados e Municpios, deve ser restringido, de forma tal que os Estados membros possam aumentar sua autonomia e com isso a administrao de seus gastos de acordo com seus prprios recursos. Para a realidade brasileira, isso pode representar uma grande guinada, que at agora no foi muito discutida, mas que a nosso ver tende a diminuir a incidncia de muitos problemas, entre eles o da corrupo e o das constantes reclamaes de alguns Estados membros sobre a desigualdade na distribuio de recursos federais. Ao se criar um Estado federal, as unidades componentes perdem soberania, passam a integrar uma nova ordem jurdica, que deve seguir os preceitos estabelecidos pela Constituio Federal, que de forma alguma poder ser sobreposta por norma originada do Estado membro, cuja competncia h que ser estabelecida pela Carta Magna. Uma vez criado o Estado federal, no h que se falar em dupla cidadania, que porventura coexistisse com a do Estado membro. No existe cidado paranaense, gacho, paulista e assim por diante, existe o cidado brasileiro. Um outro ponto de fundamental importncia no federalismo a proibio de retirada de qualquer Estado membro, ou seja, no se reconhece o direito secesso. Na verdade, essa foi a soluo encontrada pelos norte-americanos para o fortalecimento
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da nova forma de governo instituda com a Constituio de 1787; e que destoa do sistema disposto pela Confederao, que permite o direito de secesso. A questo da soberania cabe nica e exclusivamente ao Estado federal quando da criao do mesmo, o que de forma alguma impede que Estados membros tenham seus governantes, legisladores e membros do Poder Judicirio, mas tudo deve ser guiado conforme o quanto for permitido pela Constituio Federal. Relativamente fixao dos nveis de competncia entre Unio e Estados membros, preciso que a Constituio delimite o campo de atuao a cada um, sem que haja o rompimento do equilbrio que proporciona a federao. No Brasil impera como j foi dito a idia de hierarquizao entre nveis de Poder Federal, Estadual e Municipal. Com efeito, entendemos que preciso excluir esse pensamento das pessoas, e at mesmo das disposies legislativas, uma vez que preciso valorizar o que local, o que verdadeiramente est ao alcance da populao. Devese valorizar o preceito que nem a Unio superior aos Estados, nem estes so superiores quela. As tarefas de cada um so diferentes mas o poder poltico de ambos equivalente (DALLARI, 1986, p. 22). So idias fundamentais que devem nortear o estabelecimento dos nveis de competncia: 1 o) indispensvel que no se estabelea a supremacia da Unio ou das unidades federadas, devendo-se procurar uma distribuio de competncias equilibrada (...) 2 o) como regra, Unio so atribudas competncias para as matrias de interesse geral (...) 3 o) conveniente que se faa a enumerao das competncias na prpria Constituio (DALLARI, 1986, p. 19). Uma vez estabelecidos os nveis de competncia, por via de conseqncia dispese de poderes e encargos tanto da Unio
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como dos Estados membros. Assim, h que haver equilbrio entre encargos e receitas, que sero estabelecidas em razo dos tributos competentes a cada um.

4. Perspectivas sobre o federalismo

Como foi acentuado, o federalismo foi criado como forma a combater o absolutismo, que era um imperativo da poca, portanto, uma caracterstica que a ele deve ser atribuda a noo de liberdade dos povos, tudo que no era previsto pelo antigo sistema centralizador de poder. No federalismo, a noo de solidariedade entre os Estados membros constitui outro fator que deve ser observado atualmente. Cada qual fornece recursos prprios para a manuteno do federalismo; dessa maneira, forma-se a unio de todos para garantia da segurana e democracia, alm da acomodao dos objetivos econmicos e de fortalecimento do poder federal. Na realidade ptria, a solidariedade fica muito bem demonstrada quando a prpria Unio distribui recursos financeiros para unidades federativas. Como por exemplo: a construo e manuteno das estradas federais que percorrem o pas, bem como a criao e fomento s universidades federais. Note-se, ainda, atravs da histria, que possvel constatar a preocupao demonstrada pelos povos no que concerne segurana. Ningum quer perder ou ao menos sofrer ameaas com relao ao que de seu domnio. Nessa linha de pensamento, a adoo do federalismo uma maneira de fortalecer tambm o poder militar. Porventura, qualquer agresso a um Estado membro entendida como agresso ao prprio pas. E a exemplo do fortalecimento militar, tambm o fortalecimento poltico e econmico constituem fatores preponderantes para que o federalismo seja to difundido mundialmente. A livre circulao de mercadorias, pessoas e capitais entre os Estados membros proporciona criao de riquezas; e a unio dos entes federados impe o fortaRevista de Informao Legislativa

lecimento poltico, pois a federao dispe de soberania, que na verdade resulta da soma da delegao de soberania de cada Estado membro. A descentralizao do poder governamental um fator que tambm deve ser lembrado, pois caracteriza-se exatamente pela existncia de vrios centros de poder poltico, o que faz presumir a existncia do regime democrtico. Nos dias de hoje, as formas ditatoriais ou centralizadoras de poder realmente perderam seus papis, salvo algumas insistncias que, a nosso ver, podero subsistir pelas transformaes sociais, polticas e econmicas que devem ocorrer no mundo, assim como ocorreu no Brasil na dcada de 80, quando ruiu o regime ditatorial que disfarava a existncia do federalismo pela mera citao constitucional. O federalismo, observados seus pressupostos de democracia, autonomia dos Estados membros e de descentralizao de poder poltico, a forma de Estado que melhor se amolda nova ordem mundial: ao mercado mundial, concorrncia econmica, ao aperfeioamento crescente dos meios de comunicao, de transportes, formao de blocos econmicos a exemplo da Unio Europia e do Mercosul, enfim, da globalizao. O Estado federal traz as vantagens da Unio sem que se percam as vantagens locais de cada Estado membro, assim como a autonomia poltica, repartio de competncia, atribuio de rendas prprias. Ainda sobre o federalismo brasileiro, alguns tericos chegaram a propor que o atual sistema fosse reformulado de modo a organizar os entes federativos por regies, tal o nvel de caractersticas regionais que abrangem at mesmo vrios estados. Assim, como exemplo, poder-se-ia supor um ente federal formado pelos Estados membros do sul, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paran. E a reforar esse pensamento, A Constituio de 1988 mantm os casos de alteraes territoriais incorBraslia a. 42 n. 165 jan./mar. 2005

porao, subdiviso, desmembramento, anexao, para formao de novos Estados ou Territrios Federais , requerendo para isto a aprovao de populao diretamente interessada, atravs do plebiscito, e a do Congresso Nacional, por lei complementar (art. 18, 3 o) (Horta, 1990, p. 70). Mas a verdade que caminhamos para uma certa homogeneidade entre a populao brasileira; as caractersticas culturais de nosso pas esto se consolidando. O esprito de unio federativa maior do que o de autonomia de Estado membro.

5. Concluso
Cada Estado que se disps a adotar o federalismo, na prtica, amoldou-o s suas prprias caractersticas. No existe um sistema idntico ao criado e mantido de acordo com o que se v nos Estados Unidos da Amrica. bom deixar claro que a adoo do federalismo se deve ao sucesso ocorrido quando da sua implantao, graas s idias iluministas, fundamentadas em princpios de liberdade, democracia e descentralizao de poder. O federalismo, em suma, representa uma forma de Estado extremamente moderna, capaz de se adaptar s transformaes sociais, polticas e econmicas do mundo atual. No Brasil, os municpios completam o sistema federal, possuem prerrogativas e encargos prprios, bem como receitas para a realizao de suas tarefas; e tudo estabelecido pela Constituio Federal. E, apesar de o federalismo ter sido uma frmula importada, esse sistema j faz parte, como idia at indissolvel, da realidade social e poltica nacional. A idia de Federao j est to arraigada na concepo poltica dos nacionais que at com a discusso sobre a elaborao da Constituio de 1988 a forma federativa de Estado j estava assegurada, sem maiores oposies.
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Vale afirmar, por oportuno, que no h hierarquia entre as leis federais, estaduais ou municipais. O que existe so diferentes reas de competncia, que possuem limites. Ou seja, gozam os Estados de autonomia, sendo o seu Poder Constituinte livre para fazer ou estabelecer o que no lhes vedou o direito supremo, o da Constituio brasileira (FERREIRA FILHO, 1991, p. 120). Em razo da estrutura organizacional do federalismo brasileiro, at pela tradio que se formou em torno da instituio federal, a tendncia aprimorar o fortalecimento de caractersticas prprias e peculiares ao sistema nacional, dessa forma, conduzindo coexistncia harmnica entre os poderes exercidos nos nveis federal, estadual e municipal. o que se espera.

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