ANDRE V A N O N I DE G O D O Y

A EFICÁCIA DO
LICENCIAMENTO
AMBIENTAL C O M O
UM INSTRUMENTO
PÚBLICO DE GESTÃO
DO MEIO AMBIENTE

EDITORA
A E FIC Á C IA D O LICENCIAM ENTO AMBIENTAL
C O M O UM INSTRUMENTO PÚBLICO
DE GESTÃO D O MEIO AMBIENTE
i
 ANDRÉ VANONI DE GODOY

A EFICÁCIA DO
LICENCIAMENTO AMBIENTAL
C O M O UM INSTRUMENTO PÚBLICO
DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE

EDITORA
 R oberto A n to n io Busato
P re s id e n te da O A B e P re sid e n te H o n o rá rio d a O A B E D IT O R A

Jeffe rso n L uis K ra vcfiychyn

P re sid e n te E xe c u tiv o d a O A B E D IT O R A

Francisco Jo sé Pereira
E d ito r

R odrigo Pereira
C a p a e P ro je to G ráfico

Usina da Imagem
D ia g ra m a ç à o

Potyra Vaiezin e A guiar

R e visã o

A lin e Machado Costa Timm

S e cre tária E xe cu tiva

C o n se lh o E d ito ria l
Je ffe rso n L u is K ra vchychyn (P reside n te )
A lbe rto de Pauia M achado
Ana Maria M orais
Cesar Luiz Pasoid
Hermann A ssis Baeta
Oscar O távio C oim bra A rg oilo
Paulo Bonavides
Rubens A p pro b a te (Machado
Sergio Ferraz

G589e Godoy, André Vanoni de

A eficácia do licenciamento ambiental como
um instrumento público de gesião do meio
ambiente / André Vanoni de Godoy . - Brasília :
OAB Editora, 2005.
80 p.

1. Direito Ambiental. I. Titulo

577.4

ISBN • 85-87260-59-6

EDITORA
SAS Quadra 05 • Lote 01 • Bloco M
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 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO .................................................................................7

C a p ítu lo 1

A POLÍTICA NACIONAL DE MEIO AM BIENTE.....................9

1.1 A L e i n “ 6 .9 3 8 /8 1 ....................................................... 9
1.2 A R esolução n “ 237 do CONAMA......................... 17

C a p ítu lo 2

O LICENCIAMENTO AMBIENTAL...........................................25

C a p ítu lo 3

A LÓGICA NORMATIVA DO ESTA D O ................................... 33

3.1. O n o rm ativ ism o c o n stitu c io n a l b r a s i le i r o 37
3.2. O p a ra d ig m a do c o n flito ........................................ 41

C a p ítu lo 4

A LÓGICA ECONÔMICA DO MERCADO

NO USO DOS RECURSOS NATURAIS..................................49

C a p ítu lo 5

DESENVOLVIMENTO SUSTENTADO E UM
MODELO MODERNO DE GESTÃO AMBIENTAL;
O PARADIGMA DA COOPERAÇÃO........................................ 57
5.1 Os m e c a n ism o s de regulação e controle
d a s a tiv id ad e s p o lu id o r a s .............................................. 61
 5.2 Um m odelo m o d e m o de gestão a m b i e n t a l 63

CONCLUSÃO.................................................................................71

BIBLIOGRAFIA.............................................................................75
A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO M ElO AMBIENTE --------- 7

INTRODUÇÃO

in te re s s e pelo te m a su rg iu , b a sic a m e n te , de d u a s o b ­
O servações p rá tic a s . A prim eira, e m q u e p e se a s u a re la ­
tiv a n o v id a d e n o p a ís , é a r á p i d a i n te g r a ç ã o do D ireito
A m biental ao s a s s u n to s d a p a u ta d iá ria d a vida d a nação. A
s e g u n d a é a e x istên cia de u m d ista n c ia m e n to m u ito g ra n d e
e n tre os órgãos de controle do meio a m b ie n te e o s e m p re e n ­
dedores, o q u e tem c a u sa d o a tra s o s no desenvolvim ento do
p aís. E ste d ista n c ia m en to , e n tre o u tro s fatores m en o s rele­
v a n te s, é provocado pela existência de u m a visão p rec o n c e i­
tu o sa . q u e im pede q u e o licenciam ento a m b ie n ta l seja u m a
p rá tic a eficaz de proteção e indução do desenvolvim ento s u s ­
tentado, ten d o sido. a té agora, ao contrário do q u e se pode
imaginar, u m pesado óbice jurídico-burocrático enfrentado pelas
e m p re s a s n a concepção e aprovação de s e u s em p re e n d im e n ­
tos. Surge a co n sta taç ã o de que a variável ideológica tem im ­
p o rtâ n c ia fu n d am e n ta l p a ra o tem a, j á q u e é m otivadora de
g ra n d e p a rte d a s discordãncias que p o n tu a m a s d isc u ssõ e s a
respeito n o s m eios político, governam ental e em presarial.
O q u e aco n tece então, é u m de dois re s u lta d o s . O u o
meio a m b ie n te segue preservado em d e trim e n to do d esen v o l­
vim ento ou, contrario se n su , o desenvolvim ento a v a n ç a em
d e trim e n to do m eio am biente, tal é a se p a ra ç ã o , n a prática,
d a s r e s p o n sa b ilid ad e s, e a falta de u m a visão in te g ra d o ra dos
a g e n te s econôm icos e g o v ern am en tais a respeito do tem a. A
 8 ANDRE VANO NIDE GODOV

c o n sciên cia de q u e e sse pro b lem a n ã o é exclusivo de n e n h u m

ag en te iso la d a m e n te é vital p a ra o início do s e u equ acio n a-
m ento, pois é de tal relevância que seria im pensável a trib u ir
s u a tu te la a u m a só responsabilidade.
O e s tu d o foi desenvolvido com b a s e n a a n á lise d a legis­
lação p á tr ia so b re o te m a e em p e s q u is a bibliográfica de a u to ­
res e d o u trin a d o re s n ac io n a is e estrangeiros, n u m a co n fro n ­
ta ç ã o s is te m á tic a de s u a s opiniões p a ra . ao final, c h e g ar à
posição que parece s e r a m ais a d e q u a d a ao e n c a m in h a m e n to
d a q u e s tã o do licenciam ento a m b ie n ta l no país. Nos capítulos
iniciais (1 e 2) d á -s e ênfase á an á lise d a legislação so b re o
a s s u n to , fazendo-o com o auxílio dos a u to re s e d o u trin a d o re s
p esquisados. No C apitulo 3 teoriza-se sobre a q u e stã o de como
a n o rm a é tr a ta d a form alm ente no o rd en a m e n to ju ríd ic o uis-
à-vis a s u a a d e q u a ç ã o ã realidade. A p erspectiva e m p re sarial
sobre o u s o dos re c u rs o s n a tu r a is com o fator de p ro d u ç ã o foi
tr a ta d a n o C apítulo 4. no qual e n c o n tra -se u m a p leto ra de
a rg u m e n to s e c o n tra -a rg u m e n to s a respeito do tem a. F in a l­
m ente. no C apítulo 5, faz-se a an á lise de u m a visão m o d e rn a
do g e ren ciam en to am b ien tal, se n d o o ca p ítu lo de fe c h a m e n ­
to, ao longo do qual é a p re s e n ta d a u m a experiência p rá tic a
q u e coincide com a visão que p rete n d e -se p a s s a r a favor d a
a tu a ç ã o sinérgica do Poder Público e d a iniciativa privada.
 C A P ÍT U L O 1

A POLÍTICA NACIONAL DE MEIO AMBIENTE

“P ara nós, bra sileiro s, m e io a m b ie n te e d e s e n v o l v i m e n ­

to s ã o a m e s m a coisa. N ã o p o d e m o s m a i s s e p a r a r de u m
la d o o s q u e c u id a m do m e io a m b ie n te e d o o u tr o os que
c u id a m d o d e s e n v o lv im e n to . N ã o se t r a ta m a is , c o m o no
p a s s a d o , de u m a g uerra en tre o s que q u e ria m d e s e n v o l­
v i m e n t o e os que q u eria m p reserva çã o. H o je, é u m a in t e ­
gração. É p res e rv a r p a r a p o d e r d e s e n v o lv e r em benefício
da m a io r ia e d a s g erações f u t u r a s " ' .

1.1 A Lei n° 6.938/81

A Política Nacional de Meio A m biente foi In stitu íd a pela
Lei 6.938. de 31 de agosto de 1981. com fu n d a m e n to no a rti­
go 23. incisos VI e VII, e artigo 235 d a C o n stitu içã o Federal de
1988, com o objetivo de p reservar, m e lh o ra r e r e c u p e r a r a
q u a lid a d e a m b ie n ta l propícia à vida. v isan d o a s s e g u ra r, no
país. condições ao desenvolvim ento sócio-econôm ico, ao s in ­
te re s s e s d a s e g u ra n ç a n acional e à proteção d a d ignidade d a
vida h u m a n a ^ .
A despeito d a existência a n te rio r de o u tro s m a n d a m e n ­
to s legais so b re o tem a. a edição de ta l D iplom a é tid a por

' Ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, na comemoração da Semana do Meio Ambiente, ju ­

nho de 1995, in http://www.mma.gov.br/se/agen21.

' Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, art 2-, caput.

10 ANDRÉ V A N O N iO e GODOV

Leme M achado^ e Séguin'* como o m arco zero d a consciência

a m b ie n ta l no Brasil. S u a im p o rtâ n c ia é tal q u e a p a rtir de s u a
edição p a s s a m a fazer p a rte do vocabulário ju ríd ic o p á trio os
conceitos de m eio am biente, Direito A m biental, desenvolvi­
m en to su ste n tá v e l, equilíbrio ecológico, e n tre o u tro s term o s
q u e s u rg irã o ao longo d e s ta obra. S éguin c h e g a m esm o a c o n ­
sid e ra r a edição d a Lei 6 .9 3 8 /8 1 com o a "certidão d e nasci­
m ento do Direito A m biental Brasileiro"^, ta m a n h a é a s u a im ­
p o rtâ n c ia p a r a a c o n s tru ç ã o de u m a nova e n e c e s s á ria cons-
ciência jurídico-econôm ica-social, c u ja influência u ltr a p a s s a
a s fronteiras a tu a is do Direito, d a n d o origem a u m novo ram o,
com alc a n c e m ais am plo do que a s sim ples relações de direito
até e n tã o conhecidas. Nesse sentido, o Direito A m biental c o n ­
grega u m m osaico de vários ram o s do Direito e é u m a á re a
ju ríd ic a q u e p e n e tra h o rizo n talm en te vários ra m o s d e d isc i­
p lin a s tradicionais® - é o viés ju ríd ico tra n s d is c ip lin a r do Di­
reito Am biental.^ S egundo Leme Machado®, o Direito A m bi­
e n ta l t r a t a de evitar o isolam ento dos te m a s a m b ie n ta is e s u a
a b o rd a g e m antagônica; é u m Direito sistem atizad o r. que faz
a a rticu la ç ão d a legislação, d a d o u trin a e d a ju ris p ru d ê n c ia
c o n c e rn e n te s ao s elem entos q u e in te g ram o am b ie n te , b u s ­
ca n d o in te rlig a r e s s e s te m a s com os in s tr u m e n to s ju ríd ic o s
de prevenção e de rep aração , de inform ação, de m o n ito ra ­
m en to e de participação. E e s s a nova visão m u ltid isc ip lin a r

^ Paulo Affonso Leme Machado, D ire ito A m b ie n ta l B ra s ile iro , pág. 140.

' Elida Séguin, 0 D ire ito A m b ie n ta l: Nossa Casa Planetária, pág. 51.

® Ibid., mesma página.

^ José Rubens Morato Leite e Patryck de Araújo Ayala, D ire ito A m b ie n ta l na S o cie d a de d e Risco,
pág. 54.

' Ibid., pág. 55.

® Paulo Affonso Leme Macfiado, op. cít., págs. 139/140.

A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE JJ

do Direito A m biental deverá e ste n d e r-se a té m esm o à co n c ep ­

ção d o s R eg u lam en to s que visam o rie n ta r a execução d a polí­
tic a de m eio a m b ien te, u m a vez q ue se e n te n d e n ã o s e r sufici­
en te a e x istên cia de m ec a n ism o s de c o m a n d o e controle por
p a rte do E stad o , com o parece se r a o rie n taç ã o d o m in a n te n a
Lei 6 .9 3 8 /9 1 .
A Política N acional de Meio A m biente b ra s ile ira privile­
gia o controle direto d a s atividades econôm icas v isan d o à p ro ­
teção do a m b ie n te p ela restrição ao s e u uso, m a is do que a s ­
s u m ir u m a a titu d e incen tiv ad o ra de novos u s o s d o s re c u rso s
n a tu r a is e d a tecnologia como in s tru m e n to s de a m p liaç ã o e
proteção do m eio am b ien te. Como b e m a p re e n d e u C a rn e iro ^ ,
n ã o h á u m a utilização em e scala de m e c a n ism o s de n a tu re z a
econôm ica n a gestão a m b ie n ta l pública. E s ta te n d ê n c ia d a
Lei pode s e r facilm ente c o n s ta ta d a p ela e n u m e ra ç ã o dos in s ­
tru m e n to s d a Política N acional de Meio A m biente igrifos do
autor):

D o s I n s t r u m e n t o s (art. 9"):
I - o esta b e le c im e n to d e p a d r õ e s d e q u a l id a d e a m b ie n ta i;
II - o z o n e a m e n to am b ien tal;
iii - a av alia ç ã o d e im p a c to s am b ie n ta is;
IV - o licen ciam en to e a rev isão d e a t iv id a d e s efetiv a o u
p o te n c ia lm e n te p o lu id o ra s ;
V - o s in c e n ti v o s à p r o d u ç ã o e in s ta la ç ã o d e e q u i p a ­
m e n t o s e a criação o u a b s o r ç ã o d e te c n o lo g ia , v o lta d o s
p a ra a m e l h o r i a d a q u a l i d a d e a m b ie n t a l;
VI - a criação d e e sp aço s te rrito riais e sp e c ia lm e n te p r o ­
te g id o s p e lo P o d e r Piiblico fed eral, e s t a d u a l e m u n i c i­
p al, tais c o m o á re a s d e p ro te ç ã o a m b ie n ta l, d e re le v a n te
in teresse ecológico e re s e rv a s e x trativ istas;

^ Ricardo Carneiro, D ire ito A m b ie n ta l: Uma A b ord a g em E conôm ica, pág. 104.
12 ANDRÉ VANONI DE GODOY

VII - O s is te m a n acio n al d e in f o rm a ç õ e s s o b re o m elo

am b ien te;
VIII - o C a d a s t r o Técnico F e d eral d e A tiv i d a d e s e I n s t r u ­
m e n to d e D efesa A m b ie n tal;
IX - as p e n a l id a d e s d is c ip lin a re s o u c o m p e n s a tó r ia s ao
n ã o - c u m p r i m e n t o d a s m e d id a s n e c e ss á ria s à p r e s e r v a ­
ção o u co rreção d a d e g r a d a ç ã o a m b ien tal;
X - a in s titu ição d o R elatório d e Q u a li d a d e d o M e io A m ­
b ie n te , a ser d i v u l g a d o a n u a l m e n t e p e lo In s titu to Brasi­
leiro d o M eio A m b ie n te e R ecu rso s N a tu r a i s R e n o v á v e is
- IBAMA;
XI - a g a ra n tia d a p resta ç ã o d e in fo rm a ç õ e s re lativ as ao
m e io a m b ie n te , o b rig a n d o -s e o P o d e r P ú b lic o a p r o d u z i-
las, q u a n d o in existentes; e
XII - o C a d a s tro Técnico F e d e ra l d e a tiv id a d e s p o te n c ia l­
m e n te p o lu i d o r a s e / o u u tiliz a d o ra s d o s re c u rso s a m b i ­
entais.

E sse foco no controle do u so dos re c u rso s n a tu r a is m ais

do que n o s m e c a n ism o s de incentivo ao desenvolvim ento eco­
nôm ico n ã o chega a s u rp re e n d e r, Já que é princípio originário
d a n o rm a servir de balizad o ra d a s ações d a sociedade, e s ta ­
belecendo o s lim ites d e n tro dos q u a is o in te re s s e coletivo
m a n té m -s e integro. D e ssa form a, se g u n d o C a rn e iro '°, "tais
ínsírurnentos convergem p a ra d u a s fo rm a s d e atuação do Po­
der Público n a condução d a Política Nacional do Meio A m b ien ­
te: a d is c ip lin a d a s a tiv id a d e s e fe tiv a e p o te n c ia lm e n te
poluidoras ou degradadoras e o planejam ento e a im plem enta­
ção d e ações públicas d e proteção e conservação d o s recursos
am bientais".

Ricardo Carneiro, op. cit.. pág. 105.

A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE --------- J 3

V ê-se ao longo do e s tu d o que, a despeito d e s s a s d u a s

o rie n taç õ e s d a Lei, j á h á iniciativas p ú b lic a s c o n c re ta s que
a m p liam e din am izam a a tu a ç ã o do Poder Público, com o é o
c aso d a FEAM‘' , cujo modelo de gestão a proxim ou o Poder
Público e a sociedade civil n u m geren ciam en to c o m p a rtilh ad o
do meio am biente, in co rp o ran d o o enfoque do c o m p ro m eti­
m en to à s políticas de controle e incentivo ao desenvolvim ento
su ste n tá v e l, indo n a direção d a q u e la tra n sd isc ip lin a rie d a d e
d efen d id a pelos j á citados a u to res.
No e n ta n to , o m ais im p o rta n te é o d e s ta q u e p a r a o c a ­
r á te r de divisor de á g u a s que deve se r reservado á Lei 6 .9 3 8 /
81, resp o n sáv el pela cristalização d a c o n sciên cia ecológica n a
sociedade civil brasileira. Sem ela. a siste m a tiz a ç áo d o s p ro ­
cedim entos, a b u s c a pela excelência e m p re sarial sob o ponto
de vista de “lim par" a s e m p re s a s e s e u s s is te m a s de p r o d u ­
ção, b e m com o a c re sc e n te c o b ra n ç a d a so cied ad e p a ra os
c u id a d o s com o m eio a m b ie n te e s ta ria m a in d a em s e u s p a s ­
so s iniciais. Talvez e s te seja u m c aso em blem ático de como
u m a lei b e m concebida pode o rie n ta r a sociedade, m o stra n -
do-lhe o ru m o correto p a r a q ue possa, e n tão , de m a n e ira r e s ­
ponsável. trilh a r o c am in h o m ais a d e q u a d o á realização de
se u b e m -e sta r. Sob e ste aspecto, m erece d e s ta q u e o e n s in a ­
m en to de P aulo W eschenfelder'^ q u a n d o coloca q u e e s ta r e s ­
p o n sa b ilid a d e n ã o deve se r a trib u to exclusivo de u m ou o u ­
tro. j á q u e a C o n stitu ição Federal de 1988 c o n sa g ro u a a t u a ­
ção c o n ju n ta do Poder Público e d a coletividade n a defesa e
preservação do meio am biente. É bem v erdade que. como lem-

” Fundação Estadual do Meio Ambiente do Estado de Minas Gerais.

Paulo Natalício Weschenfelder, M eio A m biente: um D ireito, um Bem e um Dever, in Revista da

OAB/Caxias do Sul, pág. 7.
2 4 ANDRÉ VANONI DE GODOY

b r a S éguin. a p rim eira d é c a d a de vigência d a Lei n ã o foi sufi­

cien te p a r a q u e b ra r a inércia dos brasileiros q u a n to ao seu
c o m p o rta m e n to passivo d ian te d a q u e s tã o am b ie n ta l. Lem ­
b ra com p ro p rie d ad e a a u to ra '^ o relevante papel q u e a C o n ­
ferência d a s Nações U nidas p a r a o Meio A m biente e D e se n ­
volvim ento (CNUCED)*'*, conhecida como Rio-92, teve n o d e s ­
p e rta r d e s se pro cesso de evolução d a c o n sciên cia a m b ie n ta l
nacional.
É im p o rta n te d e s ta c a r que a Política N acional do Meio
A m biente c o n sid e ra a q u e s tã o a m b ie n ta l com o a s s u n to de
s e g u ra n ç a n a c io n a l (art. 2", caput], e b u s c o u no terceiro p r in ­
cípio c o n stitu c io n a l (art. 1°, III, C o n stitu içã o F ederal de 1988
- C F /88) a s u a inspiração m ais nobre: a proteção d a dignidade
d a vida h u m a n a . E ste destaque tem im portância fundam ental
p a ra o estu d o do tem a proposto, u m a vez que a dignidade da
vida h u m a n a está vinculada de m aneira indissociável à qualida­
de do meio am biente como repositório de todas a s ações h u m a ­
n a s e s e u s efeitos sobre s u a vltaliciedade. Não deve se r por outro
motivo que e s tá lá. elencada nos princípios d a Política Nacional
do Meio A m biente (art. 2°, X), a e d u c aç ã o a m b ie n ta l como
m ec a n ism o de cap ac ita ç ã o p a r a a p a rticip ação ativa d a co­
m u n id a d e n a defesa do meio a m b ie n te e, c o n se q ü e n te m e n te ,
de s u a dignidade. Diz a Lei, ín verbis (grifos do auíor):

A rt. 2" A Política N acio n al d o M e io A m b ie n te te m p o r

ob jetiv o a p re s e rv a ç ã o , m e lh o ria e r e c u p e r a ç ã o d a q u a li­
d a d e a m b ie n ta l p ro p ícia à v id a, v is a n d o a s s e g u ra r, n o

” Elida Séguin, op. cit., pág. 53.

Conferência realizada na cidade do Rio de Janeiro, em junho de 1992, reunindo delegações de

179 países e que deu origem à Agenda 21, acordo que previu a reconversão da sociedade industrial
pela reinterpretarão do conceito de progresso, contemplando maior harmonia e equilíbrio holístico
entre o todo e as partes, e promovendo a q u a lid a d e , não apenas a q u a n tid a d e do crescimento.
A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE --------- J5

p a ís, c o n d iç õ e s a o d e s e n v o l v i m e n t o só c io -e c o n ô m ic o ,
a o s in te re s se s d a se g u r a n ç a n a c io n a l e à p r o t e ç ã o d a d i g ­
n i d a d e d a v i d a h u m a n a , a t e n d i d o s o s s e g u i n t e s p r i n c í­
pios:
( .. .)

X - e d u c a ç ã o a m b i e n t a l a to d o s o s n í v e i s d o e n s i n o , i n ­
c lu siv e a ed u cação da c o m u n id a d e , o b je tiv a n d o
ca p a c itá -la p a r a p a r tic ip a ç ã o a t iv a n a d e f e s a d o m e io
a m b ie n t e .

E n c o n tra -se em C a p r a ‘S u m forte aliado n a exegese do

s u p r a colacionado dispositivo. Assim, e n te n d e -se a p ro p riad o
fazer a equivalência do que o legislador tra to u p o r educação
am biental com o q u e o físico c h a m o u d e "educação ecológi-
ca”"". o u seja, “a com preensão dos princípios d e organização
que os ec o ssiste m a s desenvolveram p a ra su s te n ta r a teia d a
vida". P a ra C ap ra, a sobrevivência d a h u m a n id a d e vai d e p e n ­
d e r d e s s a e d u c aç ã o ecológica, ou seja, d a n o s s a cap ac id a d e
de c o m p re e n d er os princípios b ásico s d a ecologia e viver de
acordo com eles. Assim como revelado no princípio legal e n u n ­
ciado, vale-se a q u i de Friljof C a p ra p a ra e n te n d e r q u e a e d u ­
cação d a com unidade deve se tra d u z ir n a “qualificação e s s e n ­
cial d o s políticos, líderes em presariais e projissionais d e todas
a s esferas, e tem d e ser. em todos os níveis, a p a rte m ais im ­
portante d a educação - d e s d e a s escolas prim árias e s e c u n d á ­
rias até a s fa c u ld a d e s, a s universidades e os institutos d e e d u ­
cação continuada e d efo rm a çã o projissional". N esse sentido, a
Política Nacional do Meio Ambiente prestou u m inestim ável ser-

Fritjoí Capra, Uma C iência Para a Vida Sustentávei, ECO-21 - Revista de Ecologia do Século
21, ed. 75.

No original: ecoliteracy.
16 ANDRÉ VANONI DE GODOY

Viço ao país. cujo alcance se rá sen tid o pelas próxim as g e ra ­

ções de brasileiros.
Ao esta b e le c e r a Política N acional do Meio A m biente, a
Lei 6 .9 3 8 /8 1 c o n s titu iu o S iste m a N acional do Meio A m b ien­
te - SISNAMA (art. 6°), com posto pelos órgãos e e n tid a d e s d a
União, d o s E stad o s, do D istrito Federal, dos territó rio s e dos
m unicípios, bem como a s fu n d açõ es in stitu íd a s pelo Poder
Público, resp o n sá v e is pela proteção e m elhoria d a q u a lid a d e
am b ien tal, e d a s q u a is faz p a rte o CONAMA- C onselho N aci­
onal do Meio A m biente (art. 6®, II), resp o n sáv el p e la edição d a
R e s o lu ç ã o n° 2 3 7 , q u e r e g u l a m e n t o u o L ic e n c ia m e n to
A m biental, objeto d e s ta m onografia.
O CONAMA é o ó rg ão c o n s u ltiv o e d e lib e ra tiv o do
SISNAMA. e tem a finalidade de a s se s s o ra r, e s tu d a r e pro p o r
a s diretrizes de políticas g o v ern am en tais p a ra o meio a m b i­
e n te e os re c u rs o s n a tu ra is , além de deliberar, no â m b ito de
s u a com petência, sobre n o rm a s e p a d rõ e s com patíveis com o
meio a m b ie n te ecologicam ente equilibrado e e sse n c ial à s a d ia
q u a lid a d e de vida.
D e n tre a s com petências do CONAMA, e s tá a q u e la que
in te re s s a d ire ta m e n te à p re s e n te obra, e e s tá a s sim definida
n o a rt. 8 “. I, d a Lei 6 .9 3 8 /8 1 [grifo do autor]:

Art. 8 “ C om pete ao CONAMA:

I - estab elecer, m e d ia n te p r o p o s ta d o IBAMA*^, n o rm a s
e critério s p a r a o li c e n c i a m e n t o d e a t i v i d a d e s efetiv a o u
p o te n c ia lm e n te p o lu id o ra s , a ser c o n c e d id o p e lo s E sta­
d o s c s u p e r v is i o n a d o p e lo IBAMA.

Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis, órgão do SISNAMA, cuja fina­
lidade é a execução e o controle, como órgão federal, da política e das diretrizes governamentais
fixadas para o meio ambiente.
A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTÃO DO MElO AM BlENTE --------- J7

Im p o rta n te fazer ver que n ã o c abe ao CONAMA licenciar

a s atividades, m a s tão so m en te estabelecer a s norm as p a ra
q u e a licença seja concedida. V erem os, logo a d ia n te , q u e a
resp o n sa b ilid a d e de licenciar com pete ao s E s ta d o s e m u n ic í­
pios, a d e p e n d e r d a localização do em p re e n d im e n to ou ativi­
d a d e do re q u e re n te d a licença.

1.2 A Resolução n° 237 do CONAMA

Como s u p ra c ita d o , o CONAMA é o órgão do SISNAMA
resp o n sáv el, e n tre o u tra s atribuições, p e la pro p o sição e deli­
b e ra ç ã o so b re n o rm a s e p a d rõ e s com patíveis com o m eio a m ­
b iente equilibrado. F ruto d e s ta s co m p etên cias, e d ito u a Re­
so lu ção n° 237. em 19 de dezem bro de 1997, com o s objetivos
de re g u la m e n ta r o licenciam ento a m b ie n ta l - c o m p reen d en d o
a í a in teg ração d e ste in stru m e n to ao sis te m a de lic e n c ia m en ­
to a m b ie n ta l c ria r reg ra s de in teg ração p a r a a a tu a ç ã o c o n ­
j u n t a dos órgãos c o m p eten tes do SISNAMA n a execução da
Política N acional do Meio A m biente e e sta b e le c e r os critérios
de c o m p e tê n cia territorial p a ra o licenciam ento d a s a tiv id a­
d es a que se refere o artigo 10 d a Lei 6 .9 3 8 /8 1 .
S obre e ste últim o aspecto, Leme Machado*® faz u m a
a d v e rtê n cia sobre a in co n stitu c io n a lid a d e dos artig os 4° a 7°
d a R esolução, que tra ta m e x a ta m en te d a p a rtilh a d a c o m p e ­
tên c ia a m b ie n ta l a d m in istrativ a. O artigo 4° dispõe q u e o li­
c e n cia m e n to a m b ie n ta l deve se r feito pelo IBAMA; o artigo 5°
esta b e le c e u a s com petências dos E sta d o s e D istrito Federal:
o artigo 6° d e te rm in o u a á re a de com p etên cia d os m unicípios:
e o artigo 7° e sta b e le c e u que “os e m p re e n d im e n to s e a tiv id a­
d e s se rã o licenciados em u m nível dc com petência". S egundo

Paulo Atfonso Leme Machado, op. cit., págs. 99/101.

18 ANDRÉ VANONI DE GODOY

O a u to r, a a lu d id a in co n stitu c io n a lid a d e n a s c e do fato de que

n ã o c a b e ria ao CONAMA e s ta p a rtilh a , j á que a s reg ra s p a r a a
c o n c essã o do licenciam ento e stã o e le n c a d a s n o s artigos 8° e
10° d a Lei 6 .9 3 8 /8 1 . e d e te rm in a m a c om p etên cia p a r a licen­
c ia r a o s E s ta d o s e ao s órgãos e s ta d u a is , so m a d o ao fato de
q u e a c o m p e tê n cia do CONAMA. p ela m e s m a Lei, restrin g e-se
à in stitu iç ã o de n o rm a s e critérios p a r a o licenciam ento, n ã o
se c o n fu n d in d o e s ta prerrogativa com a a trib u iç ã o d e c o m p e ­
tên c ia p a ra os e n te s federativos licenciarem , com o faz a R eso­
lução em tela. P a ra M achado, u m a resolução federal n ã o pode
a lte ra r u m a lei federal.
Não o b s ta n te a a lu d id a in c o n s titu c io n a lid a d e . Leme
M achado a c a b a po r adm itir, c o n q u a n to n ã o e x p re ssa m e n te,
q u e o s e u re s u lta d o não é de todo nefasto, pois a s re g ra s c o n ­
tid a s n a R esolução convergem p a r a o “princípio d a s u b sid ia -
riedade" po r ele defendido p a r a a re d u ç ã o dos conflitos no
licenciam ento a m b ien tal, pelo q u a l q u e m deve resolver o p ro ­
b lem a in icialm ente é q u e m e s tá p erto dele, q u e é e x a ta m e n te
o q u e d e te rm in a m aq u e le s artigos d a R esolução.
Sobre este aspecto d a repartição d a s c o m p etên cias t a m ­
bém se deteve Séguin, q u a n d o faz considerações sobre a com ­
p e tê n c ia co n c o rre n te dos e n te s federativos p a r a d isp o r sobre
a s q u e stõ e s am bientais'® , afirm ando q u e a c o m p e tê n cia fede­
ral n ã o exclui a com p etên cia dos E sta d o s e m u n icíp io s sobre
o m esm o tem a. M as e ste en te n d im e n to n ã o é u n â n im e , e s p e ­
cialm ente se c o n sid erad o s os conflitos e m a n a d o s d a in te r p re ­
tação d a C F /8 8 uis-à-uis o disposto n a Resolução do CONAMA.
Além d a s d is c o rd â n c ia s q u a n to à c o n s titu c io n a lid a d e dos
s u p ra c ita d o s artigos d a R esolução, com o a b o rd a d o p o r Leme
Elida Séguin, op. cit., pág. 213.
A EFICÁCIA 0 0 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MElO AMBIENTE ----------- ] 9

M achado. F ra n cisc o Sampaio^® a p o n ta u m a o u tr a in c o n s is ­

tên c ia d a n o rm a in fraconstitucional, e n te n d e n d o q u e a c o m ­
p e tê n c ia co n c o rre n te em m a té ria a m b ie n ta l com o c o n s ta n a
R esolução n"" 2 3 7 r e s ta inviabilizada p ela a u s ê n c ia d a re g u la ­
m e n ta ç ã o p rev ista no p arágrafo ú n ico do artigo 2 3 d a C F /8 8 ,
o nde se lê q u e "Lei com plem entarjbcará norm as p a ra a coope­
ração entre a União e os E stados, o Distrito Federal e o s m u n i­
cípios. tendo e m v ista o equilíbrio do desenvolvim ento e do bem-
e sta r em âm bito nacional". A falta d a q u e la re g u la m e n ta ç ã o
im p o ssib ilita o licenciam ento único previsto no artigo 7° d a
R esolução do CONAMA, pois n ã o é c o m p e tê n cia d a R e so lu ­
ção. e sim de lei com plem entar, a fixação d a s n o rm a s p a r a a
cooperação e n tre os e n te s federativos, com o c rista liz a o d is ­
positivo co n stitu c io n a l ínsito no citado p a rág rafo do artigo 23
d a C F /8 8 .
No â m b ito d e s s a d isc u ssã o ac erc a d a d e te rm in a ç ã o d as
com p etên cias, d a d a a com plexidade do te m a a m b ie n ta l cola-
cíonam -se dois q u a d ro s sitem atizad o res d a s n o rm a s c o n s ti­
tu c io n a is sobre o te m a elaborados por Sêguin, n ã o com o fito
de e s g o ta r a divergência - o que n ã o é objetivo d e ste e stu d o ,
m a s a p e n a s p a r a m a p e a r os co m a n d o s f u n d a m e n ta is a p a rtir
do s q u a is deverão p a rtir os e stu d o s v isan d o s o lu c io n a r tais
c o ntrovérsias. P a ra facilitar s e u en te n d im e n to , é preciso que
se d e s ta q u e m os conceitos de com petência m aterial, ou a d m i­
n istrativ a, e de com p etên cia legislativa. O p rim eiro confere ao
Poder Público o exercício de d e te rm in a d a s atividades, to rn a n ­
do-o resp o n sáv el p e la s ações e om issões, e lhe a trib u i a p r á ti­
ca de a to s ad m in istrativ o s e de atividades a m b ie n ta is , seja de
form a exclusiva ou c o m u m a todos os e n te s d a F ederação. O

^ in Elida Séguin, op. cit., pág. 213.

20 ANDRE VANOM DE GODOY

se g u n d o confere com p etên cia legislativa ao s e n te s d a F e d e ra ­

ção, e m razão do a to de legislar, com lim ites im p o sto s a todos
eles, c o n sistin d o n a cap acid ad e de e d ita r n o rm a s de m a n e ira
privativa ou concorrente. Por e s ta últim a, a U nião e n u n c ia
n o rm a s gerais, cabendo ao s E stad o s c o m p lem en tar e s s a s leis,
d e ta lh a n d o o c aso genérico ã s p ecu lia rid a d es regionais. S u b ­
divide-se em com plem entar, q u a n d o a U nião legislou a s n o r ­
m a s gerais, e s u p le m e n ta r, q u a n d o cabe ao s E s ta d o s e m u n i­
cípios su p rir, d e n tro de s u a com petência, a s la c u n a s e x iste n ­
tes. E ntão, os q u a d ro s ^ ':

COMPETÊNCIA

MATERIAL LEGISLATIVA

E x c lu s iv a - A rt. 21 , XII, “ b", C F /8 8 P r i v a t i v a - A r t . 22 , C F /8 8

A rt. 21 . X III e X IX , C F /8 8

C o m u m - A r t . 2 3 , V II, C F /8 8 E x c lu s iv a - A rt. 25 . § § 1 - e 2 -, C F /8 8

C o n c o rre n te - A rt. 2 4 , V I, C F /8 8

O u, te n d o com o referencial de correlação o e n te fe d e ra ­

tivo e o tipo de com petência:

ENTE LEGISLATIVA LEGISLATIVA EXECUTIVA

PRIVATIVA CONCORRENTE COMUM

U N IÃ O A rts . 21 , 2 2 e 2 2 5 , § 6 ^ A rt. 24 , § 1 ^ A rts . 2 3 e 2 2 5 ,

in c is o s e § 4°

ESTADOS Art. 25 , § 1 ^ A rt. 2 4 A rts. 2 3 e 2 2 5 ,

s a lv o § 6°

M U N IC ÍP IO S Art. 30,1 S u p le tiv a art. 30, A rts . 2 3 e 22 5,

II
s a lv o § 6°

Elida Séguin, op. cit., pág. 216.

A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MElO AMBIENTE --------- 2 1

Ao p re s e n te e s tu d o in te re s s a d a r d e s ta q u e à q u e s tã o d a
c o m p e tê n cia e n tre os e n te s federativos, que e s tá c o n s u b s ta n ­
c ia d a n a p a rte a in d a vigente do Decreto-Lei n'^ 2 0 0 /1 9 6 7 , e s ­
pecificam ente q u a n to à com petência executiva com um . Lá.
seg u n d o Séguin, “a delegação d e com petência/oi utilizada como
instrum ento d e descentralização adm inistrativa, com o objetivo
d e a sseg u ra r m aior rapidez e objetividade à s decisões, situ -
a n d o - a s n a p r o x im i d a d e d o s f a t o s , p e s so a s ou problem as a
atender"^^ [grifos do autor^.
A lgum as definições a d o ta d a s pelo CONAMA n a R esolu­
ção em com ento (art. 1°, 1. II, III e IV} m erecem s e re m d e s ta ­
c a d a s aq u i, pois facilitam a c o m p reen são do tem a:
L ic e n c ia m e n to am biental; proced im en to a d m in is tr a ­
tivo pelo q u a l o órgão a m b ie n ta l com p eten te licencia a locali­
zação, in stalação , am pliação e o p eração de e m p re e n d im e n to s
e a tiv id ad e s utilizadores de re c u rs o s a m b ie n ta is c o n s id e ra ­
dos efetiva ou poten cialm en te poluidores ou d a q u e le s que,
so b q u a lq u e r form a, p o s s a m c a u s a r d e g ra d a ç ã o am b ien tal,
co n sid e ran d o a s disposições legais e re g u la m e n ta re s e a s n o r­
m a s té c n ic a s aplicáveis ao caso.
L icen ça am biental: a to ad m in istrativ o pelo qual o ó r­
gão a m b ie n ta l com p eten te estabelece a s condições, restrições
e m e d id a s de controle a m b ie n ta l que deverão s e r obedecidas
pelo em p reen d ed o r, p e sso a física ou ju ríd ic a , p a r a localizar,
in sta la r, a m p lia r e o p e ra r e m p re e n d im e n to s ou ativid ades
utilizadores d o s re c u rs o s a m b ie n ta is c o n sid e ra d o s efetiva ou
p o ten c ia lm e n te poluidores ou aq u e le s que, so b q u a lq u e r for­
m a. p o s s a m c a u s a r d e g rad ação am biental.

Elida Séguin, op. cif., pág. 216.

22 ANDRE VANONI DE GODOY

L icen ça P révia (LP) - concedida n a fase p relim in a r do

planejam ento do em preendim ento ou atividade, aprovando s u a
localização e concepção, a te s ta n d o a viabilidade a m b ie n ta l e
esta b e le c e n d o os req u isito s b ásico s e c o n d ic io n a n te s a serem
a te n d id o s n a s próxim as fases de s u a im plem entação.
L ic e n ç a de In sta la çã o (LI) - a u to riz a a in sta la ç ã o do
e m p reen d im en to ou atividade de acordo com a s especificações
c o n s ta n te s d o s p lan o s, p ro g ra m a s e projetos apro v ad o s, in ­
cluindo a s m e d id a s de controle a m b ie n ta l e d e m a is condicio­
n a n te s , d a q u a l c o n s titu e m m otivo d e te rm in a n te .
L ic e n ç a de O peração (LO) - a u to riz a a o p e ra ç ã o d a a ti­
vidade ou e m preendim ento, ap ó s a verificação do efetivo c u m ­
p rim en to do q ue c o n s ta d a s licenças an te rio re s, com a s m ed i­
d a s de controle a m biental e condicionantes d ete rm in a d o s p a ra
a operação.
Até a concessão final d a Licença A m biental, existem e ta ­
p a s a s e re m vencidas, conform e d e te rm in a o artigo 10 d a Re­
solução. a saber:

I - D efin ição p e lo ó r g ã o a m b ie n ta l c o m p e te n t e , c o m a
p a rtic ip a ç ã o d o e m p r e e n d e d o r , d o s d o c u m e n to s , p ro je ­
to s e e s t u d o s a m b ie n ta is, n e c e ss á rio s ao início d o p r o c e s ­
s o d e l i c e n c i a m e n t o c o r r e s p o n d e n t e à lic e n ç a a s e r
re q u e r id a ;
II - R e q u e rim e n to d a licença a m b ie n ta l p e lo e m p r e e n d e ­
d o r, a c o m p a n h a d o d o s d o c u m e n to s , p ro je to s e e s t u d o s
a m b ie n ta is p e rtin e n te s, d a n d o - s e a d e v i d a p u b lic id a d e ;
I I I ' A n álise p elo ó rg ã o a m b ie n ta l c o m p e te n te , i n t e g r a n ­
te d o S IS N A M A , d o s d o c u m e n to s , p ro je to s e e s t u d o s
a m b ie n ta is a p r e s e n ta d o s e a re alização d e v is to ria s téc­
nicas, q u a n d o n ecessárias;
A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE ----------- 2 3

IV - Solicitação d e escla re c im e n to s e c o m p le m e n ta ç õ e s
p elo ó rg ão am b ien tal com petente, in teg ran te d o SISN A M A ,
u m a ú n ic a vez, e m d e c o rrê n c ia d a a n á lis e d o s d o c u m e n ­
tos, p ro jeto s e e s t u d o s a m b ie n ta is a p r e s e n ta d o s , q u a n d o
co u b e r, p o d e n d o h a v e r a re ite ra ç ã o d a m e s m a solicita ­
ç ã o ca so o s escla re c im e n to s e c o m p le m e n ta ç õ e s n ã o te­
n h a m sid o satisfatórios;
V - A u d iê n c ia p ú b lic a , q u a n d o co u b e r, d e a c o r d o c o m a
r e g u la m e n ta ç ã o p ertin e n te ;
VI - S o licitação d e e s c la re c im e n to s e c o m p le m e n ta ç õ e s
p e lo ó rg ã o a m b ie n ta l c o m p e te n te , d e c o r r e n te s d e a u d i ­
ên cias p ú b licas, q u a n d o co u b er, p o d e n d o h a v e r re ite r a ­
ção d a solicitação q u a n d o o s e s c la re c im e n to s e c o m p le ­
m e n ta ç õ e s n ã o t e n h a m s id o satisfató rios;
VII - E m issão d c p a r e c e r técnico c o n c lu s iv o e, q u a n d o
co u b e r, p a re c e r jurídico;
VIII - D e fe rim e n to o u in d e fe rim e n to d o p e d i d o d e licen­
ça, d a n d o - s e a d e v id a p u b lic id a d e ,

U m o u tro a sp ec to d a Resolução n"* 2 3 7 q u e se q u e r d e s ­

t a c a r po r e s ta r e strita m e n te relacionado ao te m a c e n tra l do
e s tu d o e n c o n tra -s e no parágrafo S'* do artigo 12, onde lê-se
q u e “deuerdo s e r estabelecidos critérios p a ra agilizar e sim pli­
fic a r os procedim entos d e licenciam ento am biental d a s a tivid a ­
d e s e em p reendim entos q u e im plem entem p la n o s e program as
voluntários d e g e stã o a m b ie n ta l visando a m elhoria contínua e
o aprim oram ento do d e sem p e n h o am biental". Isto p o rq u e é
objetivo d e s ta o b ra su g e rir ca m in h o s e a b o rd a g e n s que indi­
q u e m a s u p e ra ç ã o do conflito e x isten te e n tre os a g e n te s p ri­
vados e g o v e rn a m e n ta is no tra to d a q u e s tã o a m b ie n ta l, como
p a re c e s e r a orien tação c o n tid a no p arágrafo 3° s u p ra c ita d o ,
q u e a p o n ta a cooperação com o u m in s tr u m e n to eleito pelo
24 ANORÉVANONI DEGOOOY

legislador p a ra to m a r m ais pró sp ero o rela c io n a m en to e n tre

os a g e n te s g o v ern am en tais d e controle do m eio a m b ie n te e os
e m p re e n d e d o re s.
Por fim. u m registro sobre o artigo 20 d a R esolução em
com ento, p a ra en fatizar q u e a com petência licenclatória dos
e n te s d a F ederação deve s e r exercida a tra v é s dos C onselhos
de Meio A m biente, os q u a is devem s e r po r eles im plem entados
e c o n ta r com a p a rticip ação social em s u a com posição. Vê-se
a q u i n o v a m e n te a p reo c u p a ç ã o do legislador com o c a rá te r
c o m p a rtilh ad o do g erenciam ento a m b ien tal, prevendo, como
b e m lem b rad o po r W eschenfelder, a so m a de re s p o n s a b ilid a ­
des e n tre o s vários seg m en to s d a sociedade no d e s e n h o d a s
açõ es de controle e proteção do m eio am biente.
 C A P ÍT U L O 2

O LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Nos term o s do artigo 10 d a Lei n° 6 .9 3 8 /8 1 , o licencia­

m en to a m b ie n ta l é o procedim ento ad m in istrativ o pelo q u a l o
órgão a m b ie n ta l com p eten te licencia a c o n s tru ç ã o , in s ta la ­
ção, a m p liaç ã o e fu n cio n a m e n to de e s ta b e le c im e n to s e ativi­
d a d e s u tilizad o res de re c u rs o s a m b ie n ta is, c o n sid e ra d o s efe­
tiva e p o ten c ia lm e n te poluidores e d a q u e le s que, so b q u a l­
q u e r form a, p o s s a m c a u s a r d egradação a m b ie n ta l, c o n sid e ­
ra n d o a s d isposições legais c re g u la m e n ta re s e a s n o rm a s téc ­
n ic a s aplicáveis ao caso. É u m meio de controle preventivo de
atividades p o ten cialm en te po lu id o ras que condiciono u a ex­
ploração ou u so de u m bem a m b ie n ta l ao c u m p rim e n to de
req u isito s de proteção do meio am biente.
O licenciam ento am b ie n ta l é assim , u m a m an ifesta çã o
do P oder de Policia A dm inistrativa, cujo p rin cip al se n tid o é o
d a prevenção do dano am biental, re p re se n ta n d o , p o r isso, u m
dos p rin c ip a is in s tru m e n to s d a s políticas p iib lic a s de meio
am biente. S u a im p o rtâ n c ia é ta m a n h a que, com o b e m lem ­
b ra d o p o r Leme Machado^^, o artigo 2 2 5 d a C F /8 8 c o n sid e ­
ro u a defesa do meio a m b ien te pelo Poder Público com o u m
dever c o n stitu c io n a l, m u ito além de u m a m e ra faculdade.
O lic e n c ia m en to a m b ie n ta l e n q u a n to p r o c e d im e n to
adm inistrativo não tem eficácia im ediata, a q u a l se o p era a t r a ­
" Paulo Affonso Leme Machado, op. cit., pág. 258.
2 6 ANDRÉ VANOM OE GODOV

vés do a to a d m in istrativ o do órgão com p eten te c o n s u b s ta n c i­

a d o n a licença a m b ien tal, que estabelece a s condições, re s tri­
ções e m e d id a s de controle a m b ie n ta l que deverão s e r o bede­
c id a s pelo em p re e n d ed o r p a r a localizar, in sta la r, a m p lia r ou
o p e ra r e m p re e n d im e n to s o u atividades u tiliz a d o ras d o s r e ­
c u r s o s a m b ie n ta is c o n s id e ra d o s efetiva e p o te n c ia lm e n te
p o lu id o ra s o u a q u e la s que. sob q u a lq u e r form a, p o s s a m c a u ­
s a r d e g ra d a ç ã o am biental.
Q u a n to à n a tu r e z a ju ríd ic a d a licença, h á a lg u m a s d i­
vergências d o u trin á ria s e ju ris p ru d e n c ia is q u e a co n fu n d em
o ra com o a utorização, ora com o licença. E lida S éguin d e s ta c a
q u e “a m aioria d a d o u trin a atribui à licença a m b ien tal a natu-
re za ju ríd ic a d e licença, ‘im plicitam ente d o ta d a d e u m a verda­
deira cláusula r e b u s sic s ta n tib u s ’, a fa sta n d o o tratam ento d e
autorização ou d e permissão"'^'^. S egundo ela. a diferença e s tá
em q u e a licença é ato vinculado à p reex istên cia de u m direito
subjetivo ao exercício d a atividade, co n d icio n ad a a o a te n d i­
m en to d e d e te rm in a d a s exigências p re v ista s e m lei, e n q u a n to
q u e a a u to riza ç ã o é ato precário e discricionário. Por e s ta ló­
gica. a revogação d a licença q u a n d o s u a m otivação n ã o é de
resp o n sa b ilid a d e do e m p re e n d ed o r e n seja ind en ização do i n ­
vestim en to feito, lucro c e ss a n te e p e rd a s e d a n o s. O u seja, o
e m p re e n d ed o r tem direito de exercer s u a a tividade d u r a n te o
prazo de vigência d a licença, d esd e q u e o b ed ecid as a s co n d i­
ções de fu n c io n a m e n to q u e lhe foram im p o sta s. Contrario
sen su , a autorização d aria perm issão a que o órgão concedente
a revogasse q u a n d o a s sim e n te n d e s s e a d e q u ad o , a fro n ta n d o
de form a a rb itrá ria o direito do e m p re e n d ed o r ao pleno e x e r­
cício de s u a atividade.

Elida Séguin. op. cit., pág. 279,

A EFICÁCIA 0 0 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTÃO 0 0 MEIO AMBIENTE -----------2 7

N esta d ireção t a m b é m vai a opinião de R icardo C a rn e i­

ro. q u a n d o a firm a q u e o licenciam ento a m b ie n ta l, c o n c re tiz a ­
do n a expedição d a respectiva licença, “é um ato adm inistrati­
vo p len a m e n te vinculado, pelo qual a A dm inistração Pública
fa c u lta a u m em preendedor o exercício d e u m a determ in a d a
atividade, u m a vez dem onstrado pelo in teressa d o o preenchi­
m ento d e todos os requisitos exigidos, d e s c a b e n d o a o P o d e r
P ú b lic o n e g a r a e x p e d iç ã o d a lic e n ç a , caso cum pridas inte­
gralm ente a s exigências legais” [grifos do autor]^^. E s s a p ro te ­
ção ao direito subjetivo do em preendedor, a in d a se g u n d o C a r­
neiro, n ã o o b s ta n te se e n c o n tre ele ao abrigo do direito de
p ro p rie d ad e e so b a égide do princípio c o n stitu c io n a l d a livre
iniciativa, n ã o afigura risco ao m eio am b ie n te , j á q u e p r e s s u ­
põe q u e a licença só s e rá concedida a p ó s o c u m p rim e n to de
c o n d ic io n a n te s sociais e a m b ie n ta is im p o sta s pela C o n s titu i­
ção e pela legislação ordinária.
Do o u tro lado. Paulo Affonso Leme Machado^®, em b asa-
do em decisão e x a ra d a pelo TJSP, prefere u tiliz a r a e x p re ssã o
“licenciam ento am biental" com o equivalente a "autorização
a m b ie n ta l”, m esm o q u a n d o o term o utilizado s e ja sim p le s­
m en te “licença”: ”0 exa m e d e s s a lei (6 .9 3 8 /8 1 ) revela que a
licença e m tela tem n atureza juridica d e autorização, tanto que
o § 10 d e s e u art. 10 f a la e m p ed id o d e renovação d e licença,
indicando, a ssim , que s e trata d e autorização, pois. s e fo s s e
ju rid ica m en te licença, seria ato definitivo, s e m n e c e ssid a d e de
renovação. A alteração é ato precário e não vinculado, sujeito
sem p re à s alterações d ita d a s pelo in teresse público. Q uerer o
contrário é p o stu la r que o Judiciário confira à e m p re sa um che-

25 Ricardo Carneiro, op. cii., pág. 113/114.

^ Op. cit., pág. 258.

28 ANDRE VANONI DÊ GOOOY

que em branco, perm itindo-lhe que, com b a se e m licenças con­

c e d id a s a n o s a trá s , c a u s e to d a e q u a lq u e r d e g r a d a ç ã o
am biental .
A reforçar e sse e n tendim ento, a in d a se g u n d o Leme M a­
chado. e s tá a red a ç ã o do inciso IV do artigo 9° d a Lei 6 .9 3 8 /
81, q u e prevê a revisão de atividades efetiva ou p o te n c ia lm e n ­
te p oluidoras, a in d ic a r que a A dm inistração P ública pode
intervir p e riodicam ente p a ra c o n tro lar a q u alid ad e a m b ie n ta l
d a atividade licenciada. Assim, n ã o h á como e n c o n tr a r c a r á ­
te r de ato adm in istrativ o definitivo no c o n te ú d o d a licença
am b ien tal, o q u e a fa s ta o conceito de “licença” tal com o co­
n hecido n o Direito A dm inistrativo brasileiro.
É possível e n c o n tra r razões em a m b a s a s c o rre n te s. A
refo rçar a tese de q u e a licença tem n a tu re z a autorizatória,
e s tá t a m b é m o art. 19 d a R esolução n° 237 do CONAMA. que
p erm ite ao órgão c o m petente s u s p e n d e r ou c a n c e la r u m a li­
cença a m biental expedida m ed ian te d ecisão m otivada, q u a n ­
do h o u v e r violação ou in ad e q u a ç ã o de q u a is q u e r condicio-
n a n te s ou n o rm a s legais, om issão ou falsa d escrição de infor­
m ações relev an tes q u e s u b s id ia ra m a expedição d a licença e
n a su p e rv e n iê n c ia de graves riscos a m b ie n ta is e de s a ú d e . De
o u tra p arte, é razoável c rer que o e m p re e n d e d o r n ã o p o s s a
s e r a rb itra ria m e n te onerado pela c a ss a ç ã o de u m direito a d ­
quirido s e m q u e s u a a tu a ç ã o te n h a dado c a u s a a prejuízos
ad v in d o s do exercício d a atividade licenciada, m o rm e n te c o n ­
sid e ra n d o q u e a expedição d a licença d ecorreu de u m p ro c e s ­
so de a n á lise criterioso por p a rte do Órgão competente^®.

TJSP, 7^ C., AR de Ação Civil Pública 178.554-1-6, rei. Des. Leite Cintra, j. 12.5.1993 (Revista de
Direito Ambiental 1/200-203, janeiro-março de 1996).

Em nosso en\eritiim en\o, a co n e n ie que delende te i o licenciam enlo caráter de licença é mais
A EFICÁCIA 00 LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE ----------- 2 9

A in stitu iç ão do licenciam ento a m b ie n ta l deve s e r a n a ­

lisa d a s o b o abrigo do p arágrafo único do a rtigo 170 d a C o n s­
titu iç ã o Federal de 1988, pelo qual o exercício d a s atividades
econôm icas no B rasil é livre, in d e p e n d e n te m e n te de a u to riz a ­
ção de órgãos públicos, salvo n o s c a so s p revistos em lei. E é
este princípio que d e te rm in a que a in terv en ção do Poder P ú ­
blico n ã o deve reger-se pelo siste m a d a p re s u n ç ã o , o q u e r e ­
força a idéia a n te rio rm e n te defendida de que o licenciam ento
deve s e r e n c a ra d o como licença, e n ã o au to rização . Razoável
concluir-se, en tão , que a s licenças só p o s s a m s e r c ria d a s por
lei ou a lei deverá prever a s u a in stitu iç ão p o r o u tro meio
infralegal. Daí q ue os e n te s federativos so m e n te poderão criar
u m a licença a m b ie n ta l se a lei a n te rio r e x p re s s a m e n te com e­
ter-lhe ta l tarefa. Este ta m b é m é o e n te n d im e n to de Ricardo
C arneiro, q u a n d o , b a s e a d o no m esm o princípio c o n stitu c io ­
n a l em com ento, afirm a que "em princípio, o exercício d e ativi­
d a d e s industriais e comerciais so m en te po d erá se r disciplina­
do, ou por algum m odo restringido, s e a s s im e x p re ssa m e n te o
previr a .

adequada, muito especialmente porque preserva um dos pilares do Estado Democrático de Direito
consubstanciado na segurança jurídica. Conforme Hely Lopes Meirelles (Direito Administrativo Bra­
sileiro, pág. 170), “ a lic e n ça re su lta d e u m d ire ito s u b je d v o d o in te re s s a d o , ra z ã o p e la q u a l a Admirais-
tra ç ã o n ã o p o d e n e g á -la q u a n d o o re q u e re n te s a tis fa z to d o s o s re q u is ito s le g a is p a ra s u a o b ten çã o ,
e. u m a ve z e x p e d id a , tra z a p r e s u n ç ã o d e d e f in itiv id a d e . S u a in v a lid a ç ã o s ó p o d e o c o rre r p o r
ile g a lid a d e n a e x p e d iç ã o d o a lva rá , p o r d e s c u m p rim e n to d o titu la r n a e x e c u ç ã o d a a tiv id a d e o u p o r
in te re s s e p ú b lic o s u p e rv e n ie n te , c a s o e m q u e s e im p õ e a c o rr e s p o n d e n te in d e n iz a ç ã o . A lic e n ç a
n ã o s e c o n t u n d e c o m a a u t o r iz a ç ã o , n e m c o m a a d m iss ã o , n e m c o m a a u lo r iz a ç ã ó ’. Assim, por
um lado, a licença preserva o direito do empreendedor, garantindo-lhe a certeza òa reparação em
caso de perda ou retirada Qe seu direito e, por outro, enseja a revisão da licença por parte do órgão
concedente, preservando também o interesse público. Querer dar ao licenciamento caráter de auto­
rização introduz um fator de incerteza muito grande ao processo, inibindo o investimento a ser feito
por receio de que o Estado se aproprie dele e dos recursos investidos para o desenvolvimento do
empreendimento já concebido e implantado (grifos do autor).

Ricardo Carneiro, op. cit., pág. 113.

30 ANDRÉ VANONI DE GODOY

J á se falou q u e a Política Nacional de Meio A m biente

c o n sid e ro u a q u e s tã o a m b ie n ta l como de s e g u ra n ç a nacional,
tal é a s u a im p o rtâ n c ia p a ra o fu tu ro do país. Por isso o p r o ­
ce dim ento do licenciam ento a m b ien tal, ou a s u a renovação, é
de e x tre m a relevância, e a intervenção do Poder Público n a
atividade p riv a d a a tra v é s dele só é adm issível pela C o n s titu i­
ção Federal em raz ã o do in te re sse geral. O s reflexos n a vida
d a n a ç ã o são evidentes: “s e houver relaxam ento d a p a rte do
Poder Público o licenciam ento am biental transform a-se n u m a
im postura - d e um lado. su b m e te o em presário h onesto a um a
d e s p e s a inócua e. d e outro lado, acaireta iryustificável prejuízo
p a ra um uasto núm ero d e p e sso a s, que é a população que p a g a
tributos"^^.
Sob este aspecto, é conveniente n o s d e te rm o s n a q u e s ­
tão do prazo de validade do licenciam ento concedido, s u a d e ­
c a d ên c ia e revogação. A Lei 6 .9 3 8 /8 1 previu, com o j á visto, a
p o ssibilidade de revisão d a licença, in d icando q u e a m e s m a
n ã o é válida p o r prazo ind eterm in ad o . E ste dispositivo a p re ­
s e n ta v a n ta g e n s ta n to p a ra o e m p re e n d e d o r q u a n to p a r a o
P oder Público. P a ra o prim eiro, a validade tem p o ral é u m a
s e g u ra n ç a de que, d u r a n te a s u a vigência, e s ta r á se g u ro de
p o d er ex ercer s e u direito de form a plena, pois, ã exceção de
motivo grave, n ã o p o d e rá o ó r g ã o Público revogá-la ao s e u
livre arb ítrio e discricionariedade. P a ra o seg u n d o , é g a ra n tia
de q u e n ã o te rá s e u p o d er m a n ie ta d o frente ã s m u d a n ç a s n a s
condições de funcionam ento d a atividade que a revele d a n o s a
ao ambiente, dando-lhe a possibilidade de corrigir e ssa distorção
no m o m e n to d a re n o v a ç ã o d a licen ça. Ê o q u e s e lê no

“ Paulo Leme Machado, op. cif., pág. 261.

A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO 0 0 MEIO AMBIENTE -----------3 í

e n sin a m en to de Paulo de B essa A ntunes^*: "quando um a licen­

ça fo r vigente, a eventual m o d ^ a ç ã o de padrões am bientais
não pode ser obrigatória: e um a vez encerrado o prazo de vali­
dade da licença am biental os novos padrões são imediatamente
exigiveis".
A v alidade d a licença e s tá p rev ista n o artigo 18 d a Re­
solu ção n° 2 3 7 do CONAMA, cujos p razos s ã o a trib u íd o s p a ra
c a d a fase do licenciam ento, a saber:

a) O p r a z o d e v a Jid a d e d a L icen ça P ré v i a (LP) d e v e rá

ser, n o m ín im o , o estab e lec id o p e lo c r o n o g r a m a d e ela­
b o ra ç ã o d o s pla n os, p r o g r a m a s e p ro jeto s re lativo s a o e m ­
p r e e n d i m e n t o o u a tiv id a d e , n ã o p o d e n d o ser s u p e r io r a
5 (cinco) anos.

b) O p r a z o d e v a l id a d e d a L icença d e I n s ta l a ç ã o (LI) d e ­
v e rá ser, n o m ín im o , o e sta b e le c id o p e l o c r o n o g r a m a d e
in stalaç ão d o e m p r e e n d i m e n t o o u a tiv id a d e , n ã o p o d e n ­
d o ser s u p e r io r a 6 (seis) anos.

c) O p r a z o d e v a l id a d e d a L icen ça d e O p e r a ç ã o (LO) d e ­
v erá c o n s i d e r a r o s p la n o s d e c o n tro le a m b ie n t a l e será
d e, n o m ín im o , 4 (qu atro ) a n o s e, n o m á x im o , 10 (dez)
anos.

A s e g u ir é a p re s e n ta d o u m q u a d ro re s u m o elaborado
p o r E lida S é g u ín sobre a validade d a s d iv ersa s fases do licen-
ciam ento^^:

InPaulo Leme Machado, op. cit., pág. 266.

“ E lida Séguín, op. d r , pág. 282.
3 2 ANDRÉ VANONI DE GODOY

TIPOS DE PRÉVIA INSTALAÇÃO OPERAÇÃO

LICENÇA
A té s e is a n o s
P ra z o A té c in c o a n o s M ín im o d e q u a tro a n o s ;

m á x im o d e d e z a n o s
S e foi c o n c e d id a
P o s s ib ilid a d e S e fo i c o n c e d id a n o p ra z o m á x im o N a re n o v a ç ã o p o d e m
d e re n o v a ç ã o n o p ra z o m á x im o não pode haver s e r fo r m u la d a s e x ig ê n c i­
não pode haver re n o v a ç ã o a s n ã o p r e v is ta s n a L O
re n o v a ç ã o a n te rio r
O b r a s n e c e s s á ri­
A tiv id a d e s E la b o ra ç ã o de a s a o fu n c io n a ­ In íc io d a s a tiv id a d e s
p e rm itid a s / e s tu d o s , E P IA / m e n to do
R IM A , a u d iê n c ia s e m p re e n d im e n to
e x ig id a s
p ú b lic a s
 — 3 3

C A P ÍT U L O S

A LÓGICA NORMATIVA DO ESTADO

I

A n a tu r e z a a d m in istra tiv a d a A d m in istração Pública,

se g u n d o Hely Lopes Meirelles^^, é a de “um m im u s público
para quem a exerce, isto é. a d e u m encargo d e d e fe sa , conser­
vação e aprim oram ento dos bens. serviços e in teresses d a cole­
tividade". P artin d o d e s s a prem issa, o a d m in is tra d o r público
só pode agir se g u n d o o q ue lhe d e te rm in a m a s leis, o s re g u la ­
m e n to s e a to s especiais, d en tro do Direito e d a m oral a d m i­
n istra tiv a q u e regem a s u a atu a ç ã o , pois ta is s ã o os preceitos
q u e e x p re s s a m a v o n tad e do titu la r dos direitos a d m in is tra ti­
vos - o povo e condicionam os a to s a s e re m p ra tic a d o s no
d e s e m p e n h o do múrius público q ue lhe é confiado.
P o rtan to é o fim, e n ã o a v o n tad e do a d m in istra d o r, que
d o m in a to d a s a s form as de a d m in istraç ã o , que, p o r s u a vez,
c o m o j á m e n c io n a d o a n te r io r m e n t e , só é p o s s ív e l p e la
p reex istên cia de u m a regra ju ríd ic a q u e lhe reco n h ece u m a
fin a h d a d e própria. C o n se q ü e n te m e n te , a a d m in istra ç ã o jaz
sob a legislação, que deve e n u n c ia r e d e te rm in a r a re g ra de
Direito a s e r se g u id a e aplicada.
Sob e s ta ótica, é im p o rta n te re le m b ra r os princípios
b á sic o s q u e regem a a d m in istra ç ã o p ública, c u ja s reg ra s são
de o b se rv â n c ia p e rm a n e n te e obrigatória p a ra o b o m a d m i­
n istra d o r. conform e d eterm in ad o pelo artigo 37 d a C F /8 8 :

Hely Lopes Meirelles, D ire ito A d m in is tra tiv o B rasileiro, pág. 80.
34 ANDRÉ VANONI DE GODOY

legalid ad e, im p e sso a lid a d e , m oralidade, p u b licid ad e e e fi­

ciê n c ia .
N esse contexto, faz-se p e rtin e n te u m a a n á lis e d a v oca­
ção n o rm a tiv a do E sta d o no âm bito d a sociedade d e m o c rá tic a
de direito. P a ra tan to , h á ex p o sta u m a sín te se d a teo ria d e ­
senvolvida p o r K onrad Hesse^“ sobre a força n o rm a tiv a d a
C o n s t it u i ç ã o , e m r e s p o s t a a p r o n u n c i a m e n t o feito p o r
F erd in an d Lassale^'" sobre a essên cia d a C onstituição. H á a in ­
d a reflexões de J ü r g e n Habermas^® sobre o m esm o tem a, fu n ­
d a m e n ta lm e n te relacionado ã form ação d a n o rm a e a s u a
in tegração à vida d a sociedade.
S e gundo H esse, a n o rm a c o n stitu c io n a l n ã o tem e x is­
tên c ia a u tô n o m a em face d a realidade, u m a vez q u e s u a e s ­
sê n c ia reside n a pró p ria vigência d a n o rm a , d e n tro d a idéia
d a p reten sã o d e ejicácia n e la contida. Tal p re te n s ã o só se c o n ­
cretiza n u m a relação de in te rd ep e n d ê n c ia d a n o rm a em si
com a s condições h istó ric a s de s u a realização, a s q u a is criam
re g ra s p ró p ria s que n ã o podem s e r d e s c o n s id e ra d a s . Não
o b s ta n te e s s a ligação de in terd ep en d ên cia, a p re te n s ã o de efi­
cácia d a n o rm a n ã o se c o nfunde com a s condições de s u a
realização, m a s a elas se a sso c ia com o elem ento autô n o m o ,
n ã o se n d o ela a p e n a s u m a e x pressão de u m ser, m a s ta m b é m
de u m d ever ser. A n o rm a significa, assim , m ais do q u e o
sim ples reflexo d a s condições fáticas de s u a vigência, p a rti­
c u la rm e n te a s forças políticas e sociais - a q u i a g ra n d e diver­
gência de H esse com F e rd in a n d Lassale, p a r a q u e m a C o n sti­
tu ição real é a q u e tra d u z a n o rm a efetiva, pois n ã o é possível

Konrad Hesse. A Força N orm ativa da C on stitu içã o.

Ferdinand Lassale, A Essência da C on stitu içã o.

Jürgen Habermas, D ire ito e D em ocracia: E ntre Faticida d e e Validade, voi i, pág. 211 e ss.
A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE ----------- 3 5

im a g in ar u m a n a ç ã o onde n ã o e x istam os Jatores reais d e

poder, q u a isq u e r que eles sejam , sendo e stes os ú n icos vetores
in flu e n cia d o re s d a p re te n sã o de eficácia d a n o rm a com o d e s ­
c rita po r H esse. H esse, c o n q u a n to considere os fatores reais
de p o d e r n a form ação d a norm a, n ã o os c o n sid e ra, com o faz
Lassale. os ú nicos fatores d e te rm in a n te s de s u a validade. Para
ele. a n o rm a é d e te rm in a d a pela realidade social e, ao m esm o
tem po, é d e te rm in a n te em relação a ela, n ã o s e n d o possível se
definir com o fu n d am e n ta l nem a p u r a norm atividade, n e m a
simples eficácia d as condições sócio-políticas e econômicas. E ssa
noção de in terd ep en d ên cia do direito n orm alizado com a s c o n ­
dições fáticas que o geram é p a rtilh a d a po r H aberm as, q u a n d o
afirm a que a idéia do E stad o de Direito exige, e m c o n tr a p a rti­
da, u m a organização do p o d er público que obriga o p o d er po­
lítico. c o n stitu íd o conform e o Direito, a se legitim ar, po r seu
tu rn o , pelo Direito legitim am ente instituído.
Com b a s e n e s s a idéia é que K onrad H esse s u s te n t a que
a p e n a s a C o n stitu içã o que se v incula a u m a s itu a ç ã o h istó ri­
ca c o n c re ta e s u a s condicionantes, d o ta d a de u m a o rd en a ç ã o
ju ríd ic a o rie n ta d a pelos p a râ m e tro s d a razão, pode, efetiva­
m en te, desenvolver-se. No e n ta n to , é preciso a te n ta r- s e a que
a razão po r si só, a in d a que ca p az de d a r form a ã m a té ria
disponível, n ã o dispõe de força p a r a p ro d u z ir s u b s tâ n c ia s
novas. Assim, “io d a Consíiíuição, a in d a que considerada como
sim ples construção teórica, d eve encontrar u m germ e m aterial
d e s u a fo rç a vital no tempo, nas circunstâncias, no caráter n a ­
cional n ecessitando a p e n a s d e desenvolvim ento”.
É e specialm ente im p o rtan te p a ra e ste e s tu d o a c o m p re ­
e n sã o de q u e se a n o rm a p rete n d e s e r algo m a is do que e te r­
n a m e n te estéril, não deve p ro c u ra r c o n stru ir o E stad o e balizar
3 6 ANDRÉ VANONI DEG O DOY

s u a s relações com a sociedade de form a a b s tr a ta e teórica,

pois ela n ã o logra p ro d u zir n a d a q u e j á n ã o esteja a s s e n te n a
n a tu r e z a s in g u la r do p resen te. F a ltando-lhe ta is p r e s s u p o s ­
tos. a n o rm a n ã o tem força p a ra conform ar a realidade, tor-
n a n d o -s e im p o ten te p a ra e m p re sta r-lh e direção. A ssim dito.
se a s “leis" culturais, sociais, políticas e econôm icas im perantes
são ig n o ra d a s pela norm a, carece ela do im prescindível g e r­
m e de s u a força vital. Como c o n seq ü ê n c ia disso, a disciplina
n o rm ativ a c o n trá ria a e s sa s “leis" n ã o logra concretizar-se.
Não se pode olvidar, no e n ta n to , como j á defendido p o r Hesse.
que n ã o b a s ta r á que a n o rm a seja g e ra d a a p a rtir d a leitu ra
d a realidade, d o s fatores reais dc poder de Lassale. d a üonta-
d e d e p o d er de H esse, m a s d everá ela m e s m a converter-se em
força ativa, o que só s e rá possível d ian te d a q u e la q u e H esse
c h a m o u de a vo n ta d e d e Constituição, que aqui red u z iu -se
p a ra a vontade d e nonnatizaçáo, no sentido de que a so c ie d a ­
de p re c isa e s ta r d isp o sta a d a r legitim idade ã n o rm a , m uito
além do s e u reco n h ecim en to teórico. E s ta é a co ncepção d e ­
fendida po r H a b e rm a s q u a n d o a n a lis a a d in â m ic a d a a d m i­
n istra ç ã o p ú b lic a d e n tro d a co m p reen são de s u a n e c e s s á ria
in te g ra ç ã o com a so c ie d a d e , a fim de le g itim a r-s e com o
co n d icio n an te d a s ações so c ia is^ ':

" N o e n ta n to , essas relações d e troca a lim e n ta m -se d e u m a

n o rm a ti z a ç ã o le gítim a d o Direito, a q u a l (...) te m p a r e n ­
tesco c o m a fo rm a çã o d o p o d e r c o m u n ica tiv o , C o m isso,
o c o n ceito d e p o d e r p olítico se diferencia, N o s iste m a da
a d m in is tr a ç ã o p ú b lica c o n ce n tra -se u m p o d e r q u e p re c i­
sa re g e n e r a r-s e a ca d a p a s s o a p a r t ir d o p o d e r c o m u n ic a ­
tivo. P o r esta razão , o D ireito n ã o é a p e n a s c o n s titu tiv o

Jürgen Habermas, op. cil., pág. 212.

A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE -----------3 7

p a r a o c ó d ig o d o p o d e r q u e d irig e o p r o c e s s o d e a d m i ­
n istração: ele (sic) fo rm a s i m u l ta n e a m e n te o medium p a ra
a tra n s fo r m a ç ã o d o p o d e r c o m u n ic a tiv o e m a d m i n i s t r a ­
tivo. P or isso, é p ossív el d e s e n v o l v e r a idc ia d o E sta d o
d e D ireito com o auxílio d e p rin c íp io s s e g u n d o os q u a is
o D ire ito le g ítim o é p r o d u z i d o a p a rtir d o p o d e r c o m u n i ­
cativ o e este ú ltim o é n o \ a m e n te t r a n s f o r m a d o e m p o d e r
a d m in is tr a tiv o p elo c a m in h o d o D ireito le g itim a m e n te
n o r m a tiza d o ".

P a ra os objeüvos d e s ta obra. tal ex p la n a ç ã o é co n sid e ­

r a d a suficiente p a r a os fins a que se d e stin a . Im p o rtan te,
d e sta rte , fixar a e ssê n c ia do raciocínio que se q u e r a q u i d e ­
senvolver. c o n s u b s ta n c ia d a n a c o m p re e n sã o de q u e a p re s e r­
vação d a d in â m ic a existente n a in te rp re ta ç ã o c o n s tru tiv a d a
n o rm a c o n s titu i condição f u n d a m e n ta l d a s u a força n o rm a ti­
va e, po r c o n seguinte, de s u a estabilidade ju ríd ica.

3.1. O normativismo constitucional brasileiro

A o rie n taç ã o estab elecid a n a C F /8 8 com relação aos
princípios gerais d a atividade e conôm ica no Brasil foi to d a no
sentido de d a r liberdade a o s a gentes econôm icos de e m p re e n ­
der se g u n d o s u a s conveniências e in te resse s, privilegiando a
livre iniciativa. É o q u e se lê no artigo 170, caput, e s e u p a r á ­
grafo único, do D iplom a C onstitucional [grifos do autor):

Art- 170. A o r d e m eco n ô m ica , f u n d a d a na v a lo riz aç ão

d o tr a b a lh o h u m a n o e n a li v r e in ic ia tiv a , te m p o r fim
a s s e g u r a r a to d o s existência d ig n a , c o n fo r m e os d ita m e s
d a justiça social (...)
P a rá g ra fo único. É a s s e g u r a d o a to d o s o li v r e exercício
d e q u a l q u e r a t i v i d a d e e c o n ô m ic a , in d e p e n d e n t e m e n t e
 ANDRÉ VANONI DEG O DOY

d e a u to riz a ç ã o d e ó rg ã o s p ú b lico s, sa lv o n o s ca so s p r e ­
v is to s e m lei.

M as e s ta orien tação não significa q u e o legislador, ao

o p ta r pelo regim e d a livre iniciativa, te n h a deixado o E sta d o à
deriva, s e m n e n h u m meio de controle sobre a s açõ es d o s e m ­
p ree n d e d o res. A lógica de controle e s ta ta l ficou pro teg id a n a
rese rv a de p o d er conferida ao E stad o p a r a re g u la r e c o n tro lar
a atividade econôm ica, fiscalizando a s ações do s e to r privado
n a p reserv ação do in te re sse d a coletividade. A ssim o c a p u tá o
artigo 174 d a C F /8 8 estabeleceu:

Art. 174. C o m o a g e n te n o r m a ti v o e r e g u l a d o r d a a t i v i d a ­
d e e co n ôm ic a, o E sta d o exercerá, n a f o r m a d a lei, as f u n ­
ções d e fiscalização, in c en tiv o e p la n e ja m e n to , s e n d o este
d e t e r m i n a n te p a r a o s eto r p ú b lic o e i n d ic a tiv o p a r a o s e ­
tor p riv a d o .

Igualm ente a atividade n o rm ativ a e reg u lató ria do E s ta ­

do n ã o e s tá s o lta no o rd en a m e n to ju ríd ic o p átrio, j á q u e t a m ­
b é m o governo e s tá lim itado em s e u agir, só p o d e n d o se m ovi­
m e n ta r d e n tro dos lim ites e dos po d eres q u e a lei e x p re s s a ­
m e n te lh e confere. E s ta ta m b é m é a lógica do agir a d m in is ­
trativo do E stad o , n a in te rp re ta ç ã o d a “Teoria d o s Motivos
D e te rm in a n te s ”, com o e n s in a Hely Lopes Meirelles^®, f u n d a ­
d a n a co n sid e raç ã o de q u e os a to s adm in istrativ o s, q u a n d o
tiverem s u a p rá tic a m otivada, ficam v in cu lad o s ao s m otivos
expostos p a ra todos os efeitos jurídicos. '"Tais m otivos é que
determ inam eJustificam a realização do ato. e, por isso m esm o,
d eve haver perjeita correspondência entre eles e a realidade.

Op. cit,, pág. 181.

A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE ----------- 3 9

(...) H aven d o desconform idade entre o s m otivos d eterm in a n tes

e a realidade, o ato é inválido".
N este estágio de no sso estu d o , j á deve te r ficado claro
q u e d e n tre a s fu n çõ e s do E stad o , a s q u e m a is n o s i n te r e s ­
s a m s ã o a s m is s õ e s de intervir e fo m e n ta r a a tiv id ad e e c o n ô ­
m ica, a s a b e r, fu n çõ es a d m in istra tiv a s do E stad o . N esse s e n ­
tido é q u e se d e s ta c a a relevância d a lei n a m a n u te n ç ã o do
E s ta d o D em ocrático de Direito, pois é só m e d ia n te e la q u e o
E s ta d o te m co n d içõ es de realizar in te rv en ç õ e s q u e r e s u lte m
em u m a a lte ra ç ã o n a s itu a ç ã o d a c o m u n id a d e . Isso im plica,
se g u n d o J o s é Afonso d a Silva^®, dizer q u e a lei n ã o deve fi­
c a r n u m a e sfe ra p u r a m e n te n o rm a tiv a , n ã o pode s e r a p e n a s
lei de a rb itra g e m , pois p re c is a in flu ir n a re a lid a d e social,
ao s m o ld es do q u e defendem K onrad H e sse e J . H a b e rm a s
n a s s u a s o b ra s a n te s a n a lis a d a s . A ssim , a in d a s e g u n d o J o s é
Afonso d a Silva:

"Se a C o n stitu iç ã o se a b re p a r a a s tr a n s fo r m a ç õ e s p o líti­

cas, e c o n ô m ic a s e sociais q u e a s o c ie d a d e b ra s ile ira re ­
q u e r, a lei se elev a rá d e im p o rtâ n c ia , n a m e d i d a e m q u e,
s e n d o f u n d a m e n ta l e x p re s sã o d o d ir e ito p o sitiv o , c a ra c ­
teriza-se c o m o d e s d o b r a m e n t o n e c e ss á rio d o c o n t e ú d o
d a C o n s ti tu i ç ã o e aí exerce fu n ç ã o tr a n s f o r m a d o r a d a
so c ie d a d e , i m p o n d o m u d a n ç a s sociais d e m o c rá tic a s , a i n ­
d a q u e p o s s a c o n t in u a r a d e s e m p e n li a r u m a fu n ç ã o c o n ­
se r v a d o r a , g a r a n t in d o a s o b re v iv ê n c ia d e v a lo re s s o cial­
m e n te aceitos".

E specificam ente q u a n to ao te m a d e s ta m onografia, e n ­

c o n tra m -s e no artigo 2 2 5 d a C F /8 8 a s re g ra s de convivência

José Afonso da Silva, C urso de D ireito C o n s titu cio n a l P o sitivo , pág. 125.
40 ANDRÉ VANONI DEG O DOY

do Poder Público e d a iniciativa privada. E s tá lá, no caput do

artigo:

Art. 225- T o d o s tê m d ireito ao m e io a m b ie n t e e c o lo g ic a­

m e n te e q u ilib ra d o , b e m d e u s o c o m u m d o p o v o e e s s e n ­
cial à sadia q u a l id a d e d e v id a, im p o n d o - s e a o P o d e r P ú ­
blico e à c o le tiv id a d e o d e v e r d e d e fe n d ê - lo e p rc s e r\'á -lo
p a r a a s p re s e n te s e fu t u r a s gerações.

I n te re s s a -n o s e sp ecialm en te o d isp o sto do p a rág rafo

prim eiro, inciso IV {grifo do autor):

§ 1" P ara a s s e g u r a r a e fe tiv id a d e d e ss e direito , in c u m b e

ao P o d e r Público:
(.. .)

IV - exigir, n a fo rm a d e lei, p a ra in s ta la ç ã o d e o b ra ou
a tiv id a d e p o te n c ia lm e n te c a u s a d o r a d e s i g n if i c a t iv a d e ­
g ra d a ç ã o d o m e io a m b ie n te , e s t u d o p ré v i o d e im p a c to
a m b ie n ta l, a q u e se d a r á publicidade;(.-.)

Q u e r-s e a q u i c h a m a r a a te n ç ã o p a r a u m a fragilidade
c o n tid a no inciso s u p ra , motivo do d e s ta q u e feito, q u a n d o
re s s a lv a q u e a a tividade deve s e r p o te n c ia lm e n te c a u s a d o r a
de s i g n ^ c a t i v a a g re s s ã o ao meio am b ie n te . A m e u ver. tra -
ta -s e de u m a a m p liação p erig o sa d a s p o ssib ilid a d e s de in ­
te r p r e ta ç ã o d a g rav id a d e do d a n o - p o rq u e o e m p re e n d e d o r
pode t r a n s i t a r d e n tro do e sp ec tro do signiflcante, e s g rim in ­
do d ia n te d a n e b u lo s id a d e d e c o rre n te d a a m p litu d e do t e r ­
mo, d ific u lta n d o s u a resp o n sa b iliza ç ã o , e p o rq u e co n c ed e ã
a d m in istraç ã o u m poder discricionário desm edido, o q ue ta m ­
b é m n ã o é s a u d á v e l e n e m c o n trib u i p a r a o equilíbrio d a
relação.
A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO M EIO AMB-ENTE 4J

Ainda sobre este aspecto, percebe-se n a orientação c o n s­

titu cio n al u m c a r á te r preventivo d a a tu a ç ã o d a a d m i n i s t r a ­
ção, c o n c re tiz a d o n a legislação in fra c o n s titu c io n a l, e s p e c i­
a lm e n te n a Lei n° 6 .9 3 8 / 8 1 e n a R e s o lu ç ã o n ‘" 2 3 7 do
CONAMA, a m b a s j á a n a lis a d a s a n te rio rm e n te . T a m b é m c u i­
d o u o legislador d e e s ta b e le c e r n o rm a p u n itiv a ao exigir a
re c u p e ra ç ã o do m eio a m b ie n te d e g ra d a d o p o r a tiv id a d e s re-
g u lare s. e e sp ec ia lm e n te ao s u je ita r a s c o n d u ta s e a tiv id a ­
d es lesivas ao m eio a m b ie n te a s a n ç õ e s p e n a is e a d m in is tr a ­
tivas. s e m prejuízo d a obrigação de r e p a r a r os d a n o s c a u s a ­
dos. A b a s e de tal m ec a n ism o re p a ra d o r e n c o n tr a -s e no a r t i ­
go 173. § 5" d a C F /8 8 , q u e prevê a p o ssib ilid a d e de r e s p o n ­
sabilização d a s p e sso a s ju ríd ic a s, in d e p e n d e n te m e n te d a r e s ­
p o n s a b ilid a d e de s e u s dirigentes, s u je ita n d o -s e à s p u n iç õ e s
c o m patíveis com s u a n a tu r e z a n o s a to s p r a tic a d o s c o n tr a a
o rd em econôm ica, q u e tem com o u m de s e u s p rin c íp io s a
d e fe sa do m eio am b ie n te .

3.2. O paradigma do conflito

Em q u e p ese a o rientação do diplom a c o n stitu c io n a l em
favor d a livre iniciativa como b a se do s is te m a econôm ico e s ­
colhido pelo legislador, não podem os ig n o rar a ex istên cia do
p a ra d ig m a do conflito, que contrapõe o q u e se e n te n d e como
o fim ú ltim o do E stad o - a s s e g u ra r a todos ex istê n cia digna,
conform e os d ita m es d a ju s tiç a social - com o objetivo de q u a l­
q u e r atividade em p re e n d ed o ra privada - o lucro.
D essa forma, a e fic á c ia do lic e n c ia m e n to a m b ien tal
c o m o um in s tr u m e n to p úb lico de g e s tã o do m e io a m b ie n ­
te - e x a ta m e n te o te m a d e s ta obra - tem p adecido pe la s p r á ­
tic a s d iscricio n árias dos órgãos responsáveis, c u ja inclinação
4 2 ANDRE VANONIOE GODOY

p re d o m in a n te m e n te p u n itiv a tem , se n ã o im pedido, provoca­

do a tr a s o s n o desenvolvim ento econôm ico do país. A e x istê n ­
cia de u m a visão p rec o n c e itu o sa im pede q u e o licenciam ento
a m b ie n ta l seja u m a p rá tic a eficaz de proteção e in d u ç ã o do
desenvolvim ento s u s te n ta d o , se n d o a n te s d isso u m p e sad o
óbice ju ríd ic o -b u ro c rá tic o e n fren tad o pe la s e m p re s a s n a c o n ­
cepção e aprovação de s e u s em p reen d im en to s.
Ê claro q u e tal preconceito n ã o n a s c e e se localiza n a
q u e stã o a m b ie n ta l m as, a n te s disso, e s tá im p reg n ad o n a s
concepções relativas ao siste m a econôm ico a d o ta d o pelo B ra ­
sil, d a s q u a is em ergem a s distorções filosóficas q u e c o n ta m i­
n a m g ra n d e p a rte do se to r público nacional. O s is te m a c a p i­
ta lista , com s u a lógica de m áx im a eficiência e a p ro p ria ç ã o
privada dos fatores de produção, tem sido a pontado com o p rin ­
cipal resp o n sáv el pelas m azelas d e c o rre n te s do desenvolvi­
m en to desig u al d a n a ç ão e, so b re tu d o , d a s distorções n a d is ­
tribuição d a re n d a entre a população. E sse p aradigm a se t r a n s ­
fere p a ra to d a s a s ações p riv ad as no c am po do desenvolvi­
m e n to econôm ico, m o m ento em que, en tão , a c o n te c e m os
a b u s o s d e c o rre n te s de u m poder discricionário excessivo c o n ­
c e n tra d o n a s m ão s dos a g e n te s g o v ern am en tais q u a n d o t r a ­
ta m de c u id a r d a regulação d a s iniciativas privadas. Visões
com o a e x te rn a d a p o r J o s é Afonso d a Silva, n a q u a l “a histó­
ria m ostra que a injustiça é inerente ao m odo d e produção capi­
talista. m orm ente o capitalism o periférico"‘^°, a ju d a m n a for­
m aç ã o de u m a m b ie n te hostil à iniciativa privada, esp ec ia l­
m e n te em te m a s delicados como o são a s q u e s tõ e s ligadas ao
m eio a m biente. E m u ito p a rtic u la rm e n te porque, ao lado d a
ex ecração do capitalism o, c o s tu m a se esta b e le c e r u m a rela-

Op, cit,, pág. 763.

A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE ----------- 4 3

ção a b so lu ta m e n te in ju s ta e p e n e rs a ao se c o m p a ra r u m siste ­
m a ideal de coletivismo - n u n c a alc a n ç a d o e m n e n h u m m o­
m e n to d a h isto ria d a h u m a n id a d e e u m ca p ita lism o p re ­
sente. cujos benefícios sobejam em d e trim e n to d a s inevitá­
veis d isp a rid a d e s in e re n te s à lim itada oferta de b e n s à d isp o ­
sição de todos os cidadãos. E, c o n q u a n to a C o n stitu içã o d a
R epública B rasileira de 1988 te n h a estabelecido de m a n e ira
p rec isa os d ita m e s n e c essá rio s d a ju s tiç a social p a r a a s s e g u ­
r a r a todos u m a e xistência digna, o com plexo de inferioridade
n a c io n a l dificu lta a in afastáv el e Im prescindível In teg ração
e n tr e os a g e n te s privados e pú b lico s p a r a p e rm itir a rea liz a ­
ção d a p o ssib ilid a d e de u m desenvolvim ento m a is h a r m ô n i ­
co do p a ís. E s s a o rie n taç ã o fica m u ito c la ra n o s p ró p rio s
p rin c íp io s d a o rd em econôm ica, e n tre eles a d e fe sa do meio
am b ie n te .
U m a d a s c o n se q ü ê n c ia s m ais d a n o s a s a d v in d a s desse
a n ta g o n ism o atávico e n tre a de seja d a ju s tiç a social e o n e fa s ­
to capitalism o, é que os ag e n te s econôm icos s ã o alie n a d o s do
p ro ce sso de form ulação d a s políticas a m b ie n ta is, cabendo-
lh es ex clu siv am en te o ô n u s de te r que a elas se s u b m e te r ou
d eixar de e m p reen d er, fato que. m ais do q u e p re ju d ic a r o p r ó ­
prio em p reen d ed o r, c a u s a prejuízos m uito m aio res ao d e s e n ­
volvim ento do país. Como escreveu o p ro fe s s o r d a UFRJ.
F e rn a n d o Almeida'” . p resid e n te executivo do CEBDS - C on­
selho E m p re sa ria l B rasileiro p a ra o D esenvolvim ento S u s t e n ­
tável: “a o m esm o tem po e m que o p a ís s e conscientiza d a n e ­
c e ssid a d e d e fa z e r fr e n te à situação d o s s e u s 5 0 m ilhões de
m iseráveis e cria program as como o Fome Zero. o em perram ento
d o s s is te m a s d e licenciam ento conduz à fo m e . (...) Os empre-

Fernando Almeida, Q uando o L ice n cia m e n to A m b ie n ta l é In s tru m e n to da Fome.

44 ANDRE VANONl DE GODOY

endedores. em m uitos casos, d e siste m ou m u d a m d e local e

a té d e pais. Lim ita-se a ssim a geração d e em prego e renda,
indispensável para tom ar su ste n tá ve is os program as sociais
d e com bate à miséria".
É grave pe rc e b e r q u e m uito d e sse alijam ento im posto
ao s e m p re e n d ed o re s ê fruto do preconceito e x iste n te q u a n to
à s s u a s rea is m otivações n a concepção de novos projetos. Mas
ta m b é m é r e s u lta d o de falta de visão do p rocesso de evolução
com o u m todo, q u e c a u s a tem ores q u a n to ao fu tu ro d a h u ­
m a n id a d e pelo a vanço do desenvolvim ento econôm ico, cien ti­
fico e tecnológico [grijbs do autor):

" D e s d e os (...) p r i m ó r d io s d a R ev o lu ç ão In d u s tria l a té os

a m b ie n ta lis ta s e x tre m a d o s d e hoje, a o p o siç ã o à i n t r o d u ­
ção d e q u a l q u e r coisa n o v a s e m p r e foi u m a m a n e ir a de
d e f e n d e r o s ta tu s q uo. As vezes, a o p o s i ç ã o v e m d a q u e ­
le s c u ja v i d a v a i s e r a f e t a d a - c o m o foi o c a s o d o s
S ab o te u rs, cujo n o m e d e riv a d a lática d e jo g a r s e u s ta ­
m a n c o s (sabots) n a s m á q u in a s q u e os e s t a v a m s u b s t i t u ­
in d o . O u tr a s vezes, a o p o s iç ã o le m o r i g e m n o m e d o d o
d e s c o n h e c i d o , n o m e d o d o q u e p o d e ac o n te c e r. Isto tal­
v e z e x p liq u e a crença, la rg a m e n te aceita n o início d e ste
sécu lo n o m e lo r u ra l a m e ric a n o , d e q u e o u so d o telefone
d u r a n t e u m a te m p e s ta d e era m u i to p e r i g o s o p o r q u e o
a p a r e l h o fu n c io n a ria c o m o c o n d u t o r d e raios e p o d e ria
a r r e m e s s a r lo n g e o u s u á r io " ^ \

E ainda:

" M u ita s so lu çõ e s co n se rv a c io n ista s e s t e n d e r i a m o c o n ­

trole g o v e r n a m e n ta l n ã o a p e n a s às e m p re s a s , m a s tam-

Dixy Lee Ray, e Lou Guzzo, Sucateando o Planeta, pág. XI.

A EFICÁCIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTÁO DO MEIO AMBIENTE ----------- 4 5

b é m a os estilos d e v id a s in d i v id u a i s e às d e cisõ es d e c o n ­
su m o . E ssas m u d a n ç a s n ã o sã o n e c e ss á ria s (em se n tid o
técnico), n e m d e sejáveis (p ara nós, e m s e n t id o n o r m a t i ­
vo). Políticas am bientais racionais não precisam re d u ­
z ir o â m b ito da economia de mercado. E p o ssív e l q u e os
d e fe n s o re s d o c o n se rv a c io n ism o te n h a m -s e a p e g a d o às
q u e s tõ e s a m b ie n ta is c o m o u m p re te x to p a r a a u m e n t a r o
co ntro le estatal sobre a eco no m ia, algo q u e d e f e n d e m com
b a se c m ra zõ e s ideolc3gicas"-*\

A percepção do cun h o ideológico é p a rtilh a d a por F e rn a n ­

do A]meida‘‘^, q u a n d o afirm a que {grijbs do autor):

" A o m e s m o te m p o e m que, a c a d a d ia , a p a r e c e m n o v o s
a s s u n to s d e m a n e jo técnico-científico d e s c o n h e c i d o s o u
d e lic a d o s e m te rm o s d e respo sta , u m n o v o a to r a p a r e c e u
n o c e n á rio a p a r t ir d a C o n stitu iç ã o d e 1988, c o m o fo r ta ­
le c im e n to e a im p o rtâ n c ia q u e g a n h o u o M in isté rio P ú ­
blico. Este tem a p r o f u n d a d o o exercício d a d e m o c ra c ia e
d a c id a d a n ia e m v á rios setores, mas na área am bie n tal,
em m u ito s casos, p rim a m suas decisões m ais p e lo viés
id eo lóg ico que pela base cie n tífic a " .

A serviço d a q u e s tã o ideológica su rg e e s se g ran d e p ro ­

blem a, típico d a s sociedades b a s e a d a s n a ciuü com o é o
caso d a brasileira, c o n s u b sta n c ia d o n u m o u tro tipo de confli­
to, q u a l seja, aquele em ergente d a c o n fro n taç ã o d a n o rm a
com a realidade, gerado pelo d e sc o m p a sso tem p o ral e n tre os
avanços d a sociedade e o m om ento em que a n o rm a foi redigida.
" Donald G. McFetridge et al.. Econom ia e Meio A m b ie n te : a R eco n ciliaçã o , pág. 119.

" Op. cit.

Civil law; expressão em língua inglesa que identifica a doutrina jurídica que estabelece a cogéncia
da norma codificada em detrimento dos costumes como reguladora das relações juridicas em uma
determinada sociedade.
4 6 ANDRE VANONi DE GODOV

Sob ta l a specto, a form ulação do m a n d a m e n to legal tra z c o n ­

sigo, sem p re, dois vícios de origem talvez in sa n á v e is d o ponto
de v ista d a elaboração d a s leis. O prim eiro é que, e m u m a
sociedade e m m ovim ento acelerado com o a a tu a l, o legislador
n ã o poderá, com o ja m a is pôde, ela b o ra r n o rm a fec h a d a p e re ­
ne, u m a vez q u e p a r a is s o s e r i a n e c e s s á r io t e r c a r á t e r
a tem poral, o que n á o é possível se n ão que idealm ente. E s e ­
g u n d o que. p a r a te n ta r m inim izar e s s a im possibilidade, u m
do s c a m in h o s p e rs e g u id o s - o q u a l r e c o m e n d a a té c n ic a
legislativa - é p r o c u r a r d o ta r a n o rm a de u m c a rá te r genérico
e u n iversal, com o form a de q u e v e n h a a incidir sobre o m aior
n ú m e ro de c a so s co ncretos que o seu alc a n c e p e rm ita - m a s
como c o n seq ü ê n c ia tem -se o prejuízo ao p a rticu la r. E po r isso
diz-se e s ta r e s ta a serviço daquela: a generalidade d a n o rm a a
serviço d a s u a ideologízação.
O problem a do conflito d a norm a “congelada” pelo texto
legal é tão proem inente que não se restringe ã legislação infra-
constitucional. O próprio texto constitucional enfrenta tal difi­
culdade. Konrad Hesse^® abordou e s ta q u estão (gnfos do autor]:

"(...) A q u e s tã o q u e se a p re s e n ta d iz re s p e ito à força n o r ­

m a tiv a d a C o n stituição . Existiria, ao la d o d o p o d e r d e ­
te r m i n a n te d a s re la çõ e s fáticas, e x p r e s s a s p e la s forças
p o lítica s e sociais, ta m b é m u m a força d e t e r m i n a n t e d o
D ireito C o n stitu c io n a l? Q u a l o f u n d a m e n t o e o alcan ce
d e ss a força d o D ireito C o nstitu c io n a l? Não seria essa fo r­
ça um a ficção necessária para o co n stitu cio n a lista , que
tenta c ria r a suposição de que o d ire ito d o m in a a vid a
do Estado, quando, na realidade, outras forças m ostram -
se determ inantes?

Konrad Hesse, op. cit., pág. 11.

A EFiCACiA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PUBLICO DE GESTÃO DO M ElO AMBIENTE -----------4 7

Aceitem os q ue o te m a a m b ie n ta l é m u lto a p a ix o n a n te, e

que com e s ta to n a lid a d e tem evoluído m u ito ra p id a m e n te ,
se rv in d o de a rg u m e n to p a r a m u ito s d is c u r s o s rea c io n ário s.
E é q u e s tã o de difícil e n c a m in h a m e n to , p o sto q u e c a rre g a
e m si o in ata c áv e l ideal d a p rese rv aç ã o d a vida, to rn a n d o
q u a lq u e r a rg u m e n to q u e “p a re ç a ” a ta c á -lo difícil de s e r d e ­
fendido.
C hega-se a s sim a u m a e n c ru z ilh a d a , m a r c a d a p o r u m
falso dilem a: é possível conciliar desenvolvim ento econôm ico
com p reserv ação do melo a m b ie n te ? Não h á d ú v id a s q u e sim,
e este é o enfoque principal de ste tra b a lh o . É preciso, n o e n ­
ta n to . que se d issipe o conflito ideológico e c o n c eitu ai e x iste n ­
te sobre o tem a. Como fazer isso? U m a boa p ista n o s d á C haim
Perelman^^ [grifos do autor):

T o d a d efin içã o d e iim a n o ç ã o f o r te m e n te colorid a

d o p o n to d e vista afetivo t r a n sp o rta essa co lo ração afetiva
p a r a o s e n t id o co n ceitn al q u e se d e c i d e a trib u ir-lh e . (...)
Q u a n t o m a is co n sistê n cia a d q u i r e o s e n t id o c o n ce itu ai
d a s p a l a v r a s e m to d a s a s m e n te s, m e n o s se d is c u te s o b re
o s e n t id o d e s s a s p a la v ra s , m a is se e s f u m a s u a co lo ra çã o
e m o tiv a . (...) T e n ta n d o esta b ele ce r o a c o r d o d a s m e n te s
so bre o s e n tid o co n ceitu ai d e u m a n o ç ã o a ssim , s e r e m o s
in e v ita v e lm e n te le v a d o s a d im in u i r - l h e o p a p e l afetivo:
é a p e n a s a e s s e p re ç o q u e se c o n s e g u i r á r e s o lv e r o p r o ­
b l e m a , se é q u e se c o n s e g u i r á is s o u m d ia (...) ".

S e rá útil ã p re se n te an á lise e n te n d e r com o o conflito

pode te r origens c o m p o rtam e n ta is, que se explicam pela a ti­
tu d e d a q u e le s q u e se vêem Irente ao dilem a de te r q ue decidir

" Chaim Perelman, Ética e D ireito, págs. 5/7.

4g ANDRE VANOMI DE GODOV

en tre o sta tu s quo vigente e o futuro; e n tre a d m in is tr a r a r e a ­

lidade p re s e n te ten d o em m en te o fu tu ro ou a d m in istrá -la
ten d o em m e n te o pa ssa d o .
A a titu d e típica do agente público que t r a ta o e m p re e n ­
d ed o r com o u m vilão em potencial tem raízes sociológicas n a
razão de u m derrotism o endêm ico, que c o n sid e ra a a ç ão p ri­
v a d a com o u m vetor do prejuízo inevitável r e s u lta n te do in ­
v e stim ento cap italista. No no sso caso, eqüivale a dizer que
in d e p e n d e n te m e n te d a razão do em preendedor, s e u r e s u lta ­
do se rá se m p re d a n o so ao meio am biente. É q u a s e com o se
to rc e s se p a r a isto, n u m a a titu d e de d e s e s p e ro d ia n te d a
c o n s ta ta ç ã o de que a iniciativa p riv a d a é fu n d a m e n ta l p a ra o
avanço do p rogresso econôm ico d a nação. Não p odendo im p e ­
di-lo, faz o q u e pode p a ra “c o b ra r caro" po r s u a concessão.
S eu te m o r e s tá fixado em conclusões, a titu d e s e h á b ito s , e.
n e s s a s condições, fica p aralisado, colocando-se em a titu d e
a rro g a n te d ia n te dos fatos. Não se t r a ta de te m e r o futuro,
p o rq u e j á n ã o a c re d ita m ais nele; tra ta -s e , a n te s , de q u e re r
que a s c o isas a n d e m m al a fim de ju stific a r s u a c re n ç a p a r a si
e p a ra a sociedade**®.

Para uma compreensão mais aprofundada desta visão, é sugerida a leitura de Norberto Bobbio,
em A s Id e o lo g ia s e o P oder em Crise, págs.182/186.
 C A P ÍT U L O 4

A LÓGICA ECONÔMICA DO MERCADO

NO USO DOS RECURSOS NATURAIS

" N e n h u m h o m e m c u m a ilha, in teiro e c o m p le t o e m si

m e sm o ; c a d a h o m e m é u m a p a r t e d o c o n t in e n t e , u m a
p a rte d o tod o . Se u m to rrã o for le v a d o p e io m a r, a E u r o ­
p a ficará m e n o r e in c o m p le ta, ta n to q u a n t o se u m p r o ­
m o n t ó r i o o tivesse sido, d a m e s m a form a c o m o se a p r o ­
p r i e d a d e d e u m a m ig o o u a s u a p r ó p r ia o tiv esse sido. A
m o r te d e q u a l q u e r h o m e m d im in u i - m e a m im , p o is eu
s o u p a r t e d a h u m a n i d a d e , e p o r isto digo-lhe: n u n c a p r o ­
c u re sa b e r p o r q u e m o sino d o b ra ; ele d o b r a p o r você.
(John D o n n e [1,572-1.631], M e d ita ç ã o XVII).^"

De início, é a d e q u a d o esclarecer q u e a s críticas feitas

c o m u m e n te ao siste m a dc m ercado, ao m odo de p ro d u çã o
capitalista, ao a ssim cham ado liberalismo, confundem -se. aqui
tam b é m , com a in tro d u ç ão de u m vetor ideológico/em otivo
n a d isc u ssã o , n o s m oldes do que P erelm an c h a m o u de com ­
p o n e n te afetivo, o que a c a b a por d isto rce r a v e rd a d e ira a n á li­
se d a s razões econôm icas do siste m a dc m ercado, Na v e rd a ­
de. o tão criticado capitalism o, a p o n ta d o com o o c u lp a d o pela
in ju stiç a social, n u n c a existiu como criticado foi. A b a s e te ó ­
rica do capitalism o c a d a concorrência perfeita, onde os fato­
re s de p ro d u çã o são ap ro p riad o s de m a n e ira eq u ilib ra d a p e ­

in Donald G. McFetndge, op. cit., pág. 90.

50 ANDRÉ VANONI DE GODOY

los a gentes privados, produzindo resu lta d o s lineares p a ra toda

a sociedade. Não é o que a contece - os m erc a d o s s ã o im perfei­
tos e, por isso, falham . Alguns tém u m c u sto operacional m uito
elevado, e s u a s u b s titu iç ã o po r m ec a n ism o s alte rn a tiv o s de
alocação de re c u rs o s é m ais do que a p ro p ria d a . E m c e rta s
ocasiões, os m erc a d o s n ã o fu n cio n am p o rq u e o s g overnos i n ­
tervém de m odo a im pedir que operem a d e q u a d a m e n te . O que
im p o rta c o m p re e n d e r é que, m esm o n a s u a im perfeição, o
m erc a d o é m a is eficiente n a criação de riqueza do q u e os go­
v ern o s 0 são com a s u a distribuição.
O m ecanism o econômico fu n d am e n ta l é o em prego de
recu rso s e s c a s s o s ^ n a produção de b e n s e serviços v a ria d o s^ '.
E s ta e scassez leva os a gentes econôm icos a p ro c u ra re m a m á ­
x im a eficiência produtiva e alocativa d e sse s recu rso s. A efici­
ê ncia p ro d u tiv a diz respeito à a d e q u a d a mobilização dos fato­
res de produção, com binando os rec u rso s disponíveis sob p a ­
drões ótim os de desem penho e de organização do processo pro ­
dutivo. J á a eficiência alocativa refere-se à escolha dos b e n s e
serviços que a econom ia deverá produzir, u m a vez que a e s c a s ­
sez to rn a c o nceitualm ente impossível a satisfação de to d a s as
n e c essid ad e s sociais existentes e de todos os desejos individu­
ais m anifestados.^^ D essa forma, o problem a básico de toda
sociedade é o de m e n s u r a r o que e em que q u a n tid a d e p r o d u ­
zir, como p ro d u z ir e p a ra quem p ro d u zir ta is b e n s e serviços.
V ejam os o q u e dizem S a m u elso n e Nordhaus®^:

“ Segundo Ricardo Carneiro, a noção de escassez em Economia não se relaciona necessariamente

com a idéia de raridade de um recurso, e sim com a oferta ou disponibilidade limitada de um determi­
nado bem necessário ao ser humano.

Ricardo Carneiro, op. cit., pág. 59.

“ Ibid., págs. 60/61.

" Ibid., mesma página.

A EFICACIA DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE ----------- 5 2

" A s q u e s tõ e s d e que p r o d u z i r , como e para qiicni n ã o le­

v a n t a r ia m p r o b l e m a s se o s re c u r s o s fo s se m ilim itad os.
N o ca so d e ser p o ssív e l p r o d u z i r - s e u m v o l u m e infinito
d e to d o s os b e n s o u d e ser p o ssív el s a tisfa z e r c o m p le t a ­
m e n te as n e c e s s id a d e s h u m a n a s , e n tã o n ã o teria i m p o r ­
tâ n c ia se se p r o d u z i s s e u m a q u a n t i d a d e e x a g e r a d a d e
q u a l q u e r bem . A ssim c o m o n ã o te ria im p o r t â n c ia se se
c o m b in a s s e o s m a te ria is e a m ã o - d e - o b a d e u m m o d o
p o u c o eficaz. C o m o to d o s p o d e r i a m ter t u d o o q u e q u i ­
s esse m , a m a n e ir a c o m o os b e n s e o s r e n d i m e n t o s fos­
s e m d is tr i b u íd o s e n tre os d iv e rs o s i n d i v í d u o s e classes
d eix a ria ta m b é m d e ter im p o rtâ n c ia .
N e ssa situação, d eix aria m d e existir b e n s eco nô m ico s, isto
é, b e n s q u e fo ssem r e l a tiv a m e n te escassos. E, m u i t o p r o ­
v a v e lm e n te , já n ã o h a v e ria n e c e s s id a d e d e se re a liz a r e m
e s t u d o s ec o n ô m ic o s o u d e se 'e c o n o m i z a r'" .

E m Econom ia, todos os b e n s econôm icos s ã o e scasso s,

m a s n e m todos os b e n s e s c a sso s são econôm icos. A lguns c a ­
recem de “precificaçào”, a inda que relativam ente - isto é, dentro
de u m a d e te rm in a d a relação de m ercado, o n d e a d e m a n d a
po r ele p o s s a s e r avaliada em term o s u tilitários. S ão os c h a ­
m ad o s bens e s c a s s o s e m te r m o s a b s o lu to s , tais como a ág u a
e o ar. ou a in d a b e n s liv re s, os q u a is têm com o c a ra c te rís tic a
o fato de que s u a utilização n ã o im plica c u sto s, n ã o lh es a tr i­
b u in d o v a lo r econôm ico. A m a io r p a rte d e s s e s b e n s é de
titu la rid a d e coletiva, ou de a cesso c om um , p o sto q u e s u a u ti­
lização po r u m a gente n ã o im plica que o u tro deixe de fazê-lo
porque alguém dele j á se apoderou. E s s a disponibilidade ínsita
tra z u m c o m p o n e n te potencial de ineficiência de u so , u m a
vez q ue a s u a n ão -o n e ro sid a d e como fator de p ro d u ç ã o a c a b a
gerando, po r vezes, a alocação ineficiente de a lg u n s deles den-
5 2 ANDRÉ VANONI DE GODOY

tro do p rocesso produtivo. É q u a n d o su rg e m o q u e o s econo­

m is ta s c h a m a m de “externalidades negativas", q u e n a d a m ais
são do que a diferença e n tre o c u sto privado e o c u s to social
dos p ro ce sso s econôm icos, c u ja lógica é d e sc rita em D onald
McFetridge^^:

" Q u a n d o h á c u sto s in c u rso s o u d e r i v a d o s q u e n ã o estão

refle tid o s n o p re ç o p a g o p e lo c o n s u m id o r , o u q u a n d o
c a d a e m p re s a , c on sc ien te o u in c o n sc ie n te m e n te , e x te rn a -
liza se u s c u sto s {no ar, na á g u a o u n o r u í d o p r o v o c a d o
n a c ircu n \'iz in h an ç a), os p re ç o s n ã o refletem , e n tão , to ­
d o s os c u s t o s , e s u r g e a p o s s i b i l i d a d e d e h a v e r m á
alocação d e recu rsos. N a m e d i d a e m q u e os c u sto s são
e x te rn a liz a d o s e se to r n a m sociais e n ã o m a is p riv a d o s ,
o u são p o s t e r g a d o s p a ra o f u tu ro , o s p re ç o s ficam e m u m
p a t a m a r abaix o d a q u e l e e m q u e d e \ e r i a m localizar-se.
C o m p re ç o s m e n o re s, te n d e m o s a p r o d u z i r e a c o n s u m ir
m a is d o q u e se os p re ç o s refletissem to d o s o s c u sto s".

Tal raciocínio leva-nos forçosam ente à c o n sid e raç ã o d a

im p o rtâ n c ia d a p ropriedade p riv a d a n a a n á lise d o s critérios
q u e a sociedade c o n sid e ra p a r a a p rese rv aç ã o dos re c u rso s
disponíveis, e specialm ente no que toca ao s b e n s livres, e n ­
ten d id o s a s sim os re c u rs o s n a tu ra is , foco de in te re sse deste
trab alh o . Não deve e s c a p a r do c onhecim ento geral q u e a cole­
tividade te n d e a s e r m en o s c riterio sa no c u id a d o com a s
m ac ro q u e stõ e s am b ie n ta is, u m a vez q ue a s u a percepção é a
de que n ã o com pete ao indivíduo isoladam en te zelar pelo todo.
m a s s o m e n te pelo q ue lhe é próprio. E s s a c oncepção e s tá c la ­
r a n a e x p re ssã o po r dem ais conhecida: o q u e p e r te n c e a to ­

Op, cit., pág, 92.

A 6 F IC Á C IÍ DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL COMO UM INSTRUMENTO PÚBLICO DE GESTÃO DO MEIO AMBIENTE -----------5 3

d o s n ã o p e r te n c e a n in g u é m . Assim, com o no exem plo t r a ­

zido po r C arneiro, é possível que alguém rea ja com g ran d e
a rr e b a ta m e n to c o n tra a su jeira que o cào do vizinho c a u s a
em s e u ja rd im , m a s pouco ou n a d a se im p o rte se a fábrica
a d m in is tr a d a po r e sse m esm o vizinho esteja, a quilôm etros
dali, la n ç a n d o to n e la d a s de p o lu en tes tóxicos n o a r e n o s rios.
Do m esm o m odo, a in d a com Ricardo C arneiro, ocorre com o
pro b lem a do lixo, em relação ao q u a l a m aio r p a rte d a s p e s s o ­
a s a p e n a s se p re o c u p a em a fa s ta r os d e trito s de s u a s c a sa s,
n ã o se im p o rta n d o com a d e stin a ç ã o final q u e e ste ja sendo
d a d a pelo Poder Público m u n icip al q ue o coleta, m u ita s vezes
sim p lesm e n te dispondo-o a céu aberto, sem q u a lq u e r tipo de
tra ta m e n to , e c a u s a n d o co n ta m in a ç ã o do solo e de m a n a n c i­
ais d e s tin a d o s ao a b a ste c im e n to público.
Sob este ponto de vista econômico, a s ex te rn a lid a d es
negativas de n a tu r e z a a m biental su rg e m em fu n çã o d a in e ­
x istê n c ia ou indefinição de direitos de p ropriedade, to m a n d o
im possível o estabelecim ento de m ercad o s e de s is te m a s de
preços que p e rm ita m o u so eficiente do m eio a m b ie n te . Assim
é que os p ro b le m as a m bientais, p a ra g ran d e p a rle dos e cono­
m ista s, su rg e m em razão de u m divórcio e n tre a p ropriedade
e a escassez, j á que a s ex tern alid ad es neg ativ as c o rre s p o n ­
dem a c u s to s incom p en sad o s, ou seja, tra n s fe rid o s s e m p re ­
ço. Os a g e n te s econôm icos servem -se, assim , de b e n s e s c a s ­
sos com o se fossem a b u n d a n te s , levando-os à e x a u s tã o ou à
d e g ra d a ç ã o em s u a qualidade, revelando, n e s ta lógica, a raiz
d a questão: a e scassez impõe u m a contenção no u s o dos bens,
d e te rm in a d a pelo s e u preço, o que, em princípio, n ã o é p o ssí­
vel n a a u s ê n c ia ou indefinição de direitos de p ropriedade.
V ejam os m ais a lg u n s exem plos d e s s a lógica d a a p ro p riação
54 ANDRÉ VANO NI DE GOOOY

privada dos re c u rs o s n a tu r a is como prova de q u e a p ro p rie ­

d a d e ten d e a reg u la r o s e u uso. M u ita s esp écies selvagens
estã o se n d o ex tin tas, e n q u a n to o u tra s - s u je ita s à a p ro p ria ­
ção p riv a d a e à d om esticação - têm s u a s p o p u laç õ e s a u m e n ­
ta d a s p a r a o a te n d im e n to d a s n e c e ssid a d e s com erciais. No
preço de u m frango abatido, po r exemplo, j á e s tá e m b u tid o o
c u s to de s u a reposição, ou seja, o c u s to do ovo fecundado. A
c a ç a e a p e s c a predatória, ao contrário, n ã o se p re o c u p a m
com a q u a n tid a d e n a tu r a l ou a c a p ac id a d e de re p ro d u ç ã o de
indivíduos p e rte n c e n te s à espécie c a ç a d a ou p e sca d a , h a v e n ­
do q u a s e se m p re a ten d ê n c ia de c a p tu r a de ta n to s a n im a is
q u a n to s e stiverem disponíveis. Assim, e n q u a n to a s m a n a d a s
de elefantes a fricanos estã o d e sap a re ce n d o em razão do valor
com ercial do m arfim , os re b a n h o s bovinos crescem p a r a s a ­
tisfazer a s d e m a n d a s do m erc a d o c o n su m id o r de carn e. Q ual
s e rá e n tã o o motivo pelo q u a l o valor econôm ico do m arfim é
u m a a m e a ç a p a r a o elefante, ao p a sso que o valor com ercial
d a c a rn e é u m d e fe n so r d a p e rp e tu a ç ã o d a s v a c as? A explica­
ção d o s ec o n o m ista s é que e n q u a n to os elefantes c o n stitu e m
u m re c u rs o n a tu r a l livre e de acesso com um , a s v a c as n o r ­
m a lm e n te são b e n s privados, in te g ra n te s do p a trim ô n io dos
fazendeiros criadores.
E stabelecidos os p a râ m e tro s d a lógica econôm ica p a ra
o u s o d o s r e c u rso s, a solução p a ra a p reservação ou u s o r a c i­
onal d o s b e n s livres n ã o segue o m esm o c a m in h o - isso p o r ­
que a m aio r p a rte dos re c u rso s a m b ie n ta is in te g ra n te s d e s s a
categoria n ã o s ã o p assíveis de sujeição ã exclusividade in e ­
re n te ao regim e de propriedade, s e ja e m raz ã o d a n a tu r e z a
fluida, d isp e rs a ou difu sa d e sse s rec u rso s, seja pelos eleva-
“ Ricardo Carneiro, pág. 70.
A EF IC A C IA D O LIC E N C IA M E N T O A M B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N TO PU B L IC O DE G E S T Ã O D O M E lO A M B IE N T E ----------5 5

d o s c u s to s in e re n te s à s u a apropriação, q u e s e ria m s e g u ra ­
m e n te m aio res que o s benefícios auferidos. É forçoso reco­
n h e c er. p o rta n to , que a s q u e stõ e s ligadas à a trib u iç ã o de d i­
reitos de p ro p ried ad e n ã o se a ju s ta m à n a tu r e z a in trín se c a
d e d e te rm in a d o s b e n s livres, m o m ento em q u e s u rg e m a s fa­
lh a s do m odelo econôm ico b a s e a d o n a s relações de m ercado
p a r a a p licação à s q u e stõ e s de utilização econôm ica dos b e n s
n a tu r a is . Como, então, s u p rir e s sa la c u n a d e ix a d a pelo m e r­
cado, d e te rm in a n d o -se a possibilidade de u s o d o s b e n s n a t u ­
rais s e m co m p ro m ete r o desenvolvim ento e o p ro g re sso d as
n a ç õ es? É o que a n a lis a re m o s a seguir, no c a p ítu lo final.
 CAPÍTULO 5

DESENVOLVIMENTO SUSTENTADO E UM
MODELO MODERNO DE GESTÃO AMBIENTAL:
O PARADIGMA DA COOPERAÇÃO

Na b u s c a de u m m odelo m oderno de g e stã o a m b ie n ta l

o prim eiro p a s so a s e r d ado vai n a direção do ro m p im e n to do
p a ra d ig m a do conflito em beneficio do e sta b e le c im e n to de
outro: o p a ra d ig m a d a cooperação; isso p o rq u e n u m a socie­
d a d e de m o c rá tic a n ã o h á , a priori, n e n h u m a c o n tra d iç ã o e n ­
tre o s in te r e s s e s do E sta d o e os d a iniciativa privada. Q u a n d o
e s s e tip o de a r g u m e n to é u tiliz a d o p a r a j u s t i f i c a r a ç õ e s
reta lia tó rias de p a rte a p arte, m a s c a ra m -s e in te re s s e s políti­
cos difu so s que em n a d a c o n trib u em p a ra a n e c e s s á ria h a r ­
m o n ia q u e deve prevalecer n a s relações in te g rativ as q u e re ­
d u n d e m em benefícios a toda sociedade. Por c a u s a disso, e
em face do g ra n d e in te re sse s u s c ita d o pela q u e s tã o d a p re ­
servação a m b ie n ta l, m u ito s p ro b le m as são colocados como
a m e a ç a s ao m eio am biente, m esm o q u a n d o este n ã o é o p o n ­
to ce n tra l. Na verdade, o q ue se deve fazer é u m b a la n ç o en tre
a s n e c e ssid a d e s econôm icas e ecológicas, j á q u e é inegável
q u e lere m o s de conviver com u m certo nível de poluição. Por
isso m esm o c ria ra m -se m ec a n ism o s de controle q u e p r o c u ­
r a m m inim izar os efeitos e reduzir o s im p a c to s d a p ro d u ç ã o
d e p o lu iç ã o , c o m o é o c a s o d a s l i c e n ç a s a m b ie n t a is .
C o n s e n tã n e a com a o rientação de n o s s a C o n stitu içã o a favor
58 A N D R É VA N O N I D E G O D O Y

d a livre iniciativa, a a doção de m ed id a s de c ontrole d o s níveis

de poluição a tra v é s de u m s is te m a de im p o sto s e p e rm issõ e s
to rn a -s e m a is eficiente e eficaz do que p e rm itir q u e o governo
d ecida q u e m deve p ro d u zir o q uê e em q u e q u a n tid a d e s. C o n ­
form e a D o u to ra J o Kwong^*^: "program as d e ‘m ercado’ patro­
cinados pelo governo, tais como a comercialização d e p e rm is­
sões, s ã o m uito úteis em áreas onde não há direitos d e propri­
e d a d e claram ente definidos - fa cilm en te negociáveis, portanto
- e o n d e a s a m ea ça s ao meio am biente sã o considerad as g ra ­
ves. Q uando e s s a s condições estã o p resen tes, tais program as
p o d e m propiciar g ra n d e m otivação aos em presários p a ra que
encontrem p rocessos m enos poluidores”.
E m q u e p e se n ã o existir em n o s s a legislação u m i n s t r u ­
m en to de ta is c a ra c te rístic a s, o E stad o b rasileiro re sp o n d e a
e s s a lógica a tra v é s d a form ulação d e políticas p ú b lic a s te n ­
d e n te s a convencer os ag e n te s econôm icos a c o n s id e ra r os
c u s to s sociais d a deg ra d a ç ã o a m b ie n ta l em s e u s c álculos p ri­
vados. Tais políticas, seg u n d o R icardo C am eiro^^, po d em se r
e x p r e s s a s a tr a v é s de d o is m e c a n is m o s f u n d a m e n ta i s : a
regulação d ireta do c o m p o rtam e n to dos a g e n te s econôm icos
e a a doção de incentivos e in s tru m e n to s de n a tu r e z a econô­
m ica que te n h a m a cap acid ad e de in d u zir o po lu id o r a c o n ­
tro la r s e u s níveis de c o n su m o de re c u rs o s n a tu r a is e o g ra u
de s u a s em issões. Sob o ponto de v ista em p resarial, e ste s
dois m ec a n ism o s se c o a d u n a m com dois fatos que condicio­
n a m a a ç ão dos e m p re sário s no sen tid o d a p reserv ação do
m eio a m b ie n te e d a racional utilização dos r e c u rs o s n a tu ra is .
O prim eiro é a persp e c tiv a de p u n içã o a p ro ce sso s p ro d u tiv o s

* Jo Kwong, M ito s S o bre P o lítica A m b ie n ta l, pág. 24.

Op. cit, pág. 73.

A E F IC Á C IA D O LlC Ê N C lA M E N T O AM B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N T O P Ú B L IC O D E G E S T Ã O D O M E IO A M B IE N T E ----------5 9

OU atividades que extrapolem os p a râ m e tro s legais, que os

leva a investir p e s a d a m e n te em m ed id a s preventivas à e m is­
são de p o lu e n te s que a ju d a m a m a n te r os níveis de poluição
e m p a ta m a re s toleráveis e a té m esm o m elh o ra n d o a s c o n d i­
ções em d e te rm in a d o s casos. O seg u n d o é q u e a s e m p re s a s
p re c isa m s e r lucrativas. Sob e s ta concepção, a e m p re s a p ri­
v ada. n a realidade, evita a rá p id a dim in u ição d o s re c u rs o s
n a tu r a is , pois é de s e u m aio r in te re sse levar e m c o n sid e raç ã o
os p reços d o s vários re c u rs o s n a tu r a is q u e utiliza. Assim, se
u m d e te rm in a d o re c u rs o se t o m a e sca sso , s e u preço ten d e a
se to r n a r m a is elevado do q u e o de o u tro s re c u rs o s n a tu r a is
m a is facilm ente disponíveis. Não faz sentido, en tão , p a r a u m
p ro d u to r, u s a r o u d e sp erd iça r u m re c u rs o caro. a n ã o s e r que
n ã o te n h a s u b s titu to s . E, a in d a a ssim , n e s te s caso s, o alto
preço e s tim u la rá a p e s q u is a e o desenvolvim ento de a lte rn a ti­
vas a p ro p ria d a s . A b u s c a do lucro é, p o rta n to , u m a d a s for­
ça s q u e c o n trib u e m p a ra a c o n serv a ç ão d o s re c u rs o s
am b ientais.
Aqui tem o s u m a indicação de que governo e iniciativa
p riv a d a tém m u ito a g a n h a r se agirem in te g ra d a m e n te , m as
p a r a que isso se dê de m a n e ira m ais in te n s a é preciso d e r r u ­
b a r o m ito j á a n te s referido de que o desenvolvim ento econô­
m ico e a p reserv ação do m eio a m b ie n te são e x clu d en tes. Ao
contrário, a p ro sp e rid a d e que re s u lta do c re sc im e n to econô­
m ico p ro d u z a d e m a n d a po r m elh o ria d a s condições a m b ie n ­
tais. Veja-se o exem plo dos antigos p a íse s c o m u n is ta s n a fa­
lácia do a rg u m e n to de que crescim en to econôm ico c a u s a p o ­
luição. O s p a íse s do leste e u ro p e u estã o e n tre a s á re a s m ais
p o lu íd a s do mundo^®, a p e s a r de p o s s u íre m p a d rõ e s de vida
Jo Kwong, op. cit., pág. 30.
60 ANDRÉ VA NO Ni DE G ODOY

m u ito inferiores a o s dos p aíses d a E u ro p a Ocidental. De modo

sim ilar, a s n a ç õ e s in d u stria liz a d a s d a E u ro p a e d a Am érica
do Norte p o s s u e m a r e á g u a m a is p u ro s e p o p u laç õ e s m ais
s a u d á v e is do q u e a s dos p a ís e s m en o s desenvolvidos d a Ásia,
d a África e A m érica Latina. V ejam os o gráfico abaixo^^:

A poluição nos países do leste europeu

Rios p o l u í d o s n a
P o lôn ia

Rios p o lu í d o s n a
R e p ú b lic a T c h e c a e O . '- ' ^ ^ . i
E s lo v a ca

F l o r e s t a s d a n i f ic a d a s
n a R ep ú b lica T c h e c a e
E slo vaca

F l o r e s t a s d a n if ic a d a s
n a Bulgária

L a g o s m o r t o s na
a n t ig a A l e m a n h a

( 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

P ercen tag em

A e s ta g n a ç ã o e c o n ô m ic a n o L e s te E u ro p e u c a u s o u d a n o s s ig n ific a tiv o s a o s

re c u rs o s n a tu ra is : 3 3 % d o s la g o s d a a n tig a A le m a n h a O rie n ta l, 3 3 % d a s

flo re s ta s b ú lg a ra s , 5 0 % d a s flo re s ta s tc h e c a s , 7 0 % d o s rio s tc h e c o s e 9 5 % d o s

rio s p o lo n e s e s fo r a m d a n ific a d o s .

Fonte: União Internacional para Conservação da Natureza e dos Recursos Naturais, in Jo Kwong,
op. cit,, pág. 31.
A EF IC A C IA DO L IC E N C IA M E N T O A M B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N TO PÚ B L IC O DE G E S T Ã O D O M E lO A M B IE N T E g ]

Fica fácil perceber, então. que. g ra ç a s ao crescim ento

econôm ico, c o n q u ista m o s u m estilo de vida n ã o a p e n a s m ais
conveniente, com o ta m b é m m ais próspero. E s ta p ro s p e rid a ­
de. com o a d u z J o Kwong. é p rec isam e n te a força q u e move a
consciência q u e tem os hoje d a im p o rtâ n c ia d a p reserv ação do
meio a m biente. Não devem os, po rtan to , c o n s id e ra r o c re sc i­
m en to econôm ico como u m inimigo, m a s com o u m poderoso
com p o n en te d a n o s s a habilidade de lid a r com p ro b le m as tão
críticos q u a n to o d a poluição.

5.1 Os mecanismos de regulação e controle

das atividades poluidoras
Como su p ra c ita d o , o E stad o m o d ern o d ispõe de dois
m ecanism os de regulação e controle d a s atividades poluidoras.
O prim eiro é o d a regulação direta, a tra v é s d a q u a l são e s ta ­
belecidos lim ites legais à s ex te rn a lid a d es negativas, os q u a is
ten d em a se r observados em razão d a e x istên cia de u m s is te ­
m a de fiscalização c dc penalização aos e v e n tu a is a g e n te s eco­
nôm icos infratores, no que se conhece com o política d e co­
m ando e controle, no dizer de Ricardo Carneiro'^". A través dela
o E stad o p ro c u ra discip lin ar o c o m p o rtam e n to dos ag e n te s
econôm icos, im pondo ou proibindo d e te rm in a d a s c o n d u ta s e
estab elecen d o lim ites m áxim os p a ra o u s o dos re c u rs o s n a t u ­
rais ou p a ra a geração de efluentes.
O se g u n d o m ecanism o e stá c o n s u b sta n c ia d o n a u tiliza­
ção de in s tru m e n to s econôm icos que. com o j á dito, b aseiam -
se n a c a p ac id a d e de in d u zir o poluidor a c o n tro lar s e u s níveis
de c o n su m o de re c u rs o s n a tu r a is e o g ra u de s u a s em issões.
E m síntese, podem -se a ssim identificar a s p rin c ip ais catego-

Op. cit., pág. 74.

6 2 A N D R E V A N O N I DE G O D O Y

ria s de i n s tr u m e n to s econôm icos à disposição d e u m governo

p a r a a c o n d u ç ã o d a s políticas de p ro te ç ã o ao m eio a m b ie n ­
te®' : trib u to s a m b ie n ta is, s is te m a s de c o b ra n ç a pelo u s o de
r e c u r s o s a m b ie n ta is , s u b s íd io s públicos, s is te m a s de devo­
lu çã o de dep ó sito s, lic e n ç as o u c ré d ito s negociáveis e seg u ro
ou c a u ç ã o a m b ie n ta l. Não é d e m a is le m b ra r q u e n o B rasil
e s te s i n s tr u m e n to s e conôm icos são, a in d a , de p o u c a u tiliz a ­
ção - se n ã o in e x is te n te s d a d o q u e a p olítica d e m eio a m ­
b ie n te n a c io n a l privilegia o controle pela re g u la ç ã o d ire ta
m a is do q u e a ad o ç ão de m e c a n ism o s de m erc a d o n a s u a
im p le m e n taç ã o e controle.
D entro do objetivo principal de ste tra b a lh o , é reconfor­
ta n te a visão coincidente d e Ricardo Carneiro®^ q u a n d o a fir­
m a que a relação dos in stru m e n to s econôm icos e de regulação
dire ta é de a b s o lu ta com plem en tarid ad e, n a m ed id a em que
tra d u z e m a m otivação econôm ica q u e a m e ra d isciplina de
c o m p o rta m e n to s n ã o consegue enfocar. E, c o n sid e ra n d o a
re ssa lv a feita de que os in s tru m e n to s econôm icos a in d a são
pouco desenvolvidos no B rasil, o p a p e l d e s e m p e n h a d o pelo
CONAMA e pelos c o n s e lh o s e s ta d u a is e m u n ic ip a is d e m eio
a m b ie n te n o e sta b e le c im e n to d a s m e ta s, p ro g ra m a s , m e d i­
d a s e s o lu ç õ e s c o n c re ta s p a r a os p ro b le m a s re la c io n a d o s ao
m eio a m b ie n te e à q u a lid a d e de v ida - d e fin id as de m a n e ira
n e g o c ia d a e pa rticip a tiv a , com re d u ç ã o d a s b a rre ira s à b a r ­
g a n h a social a tra v é s d a a ç ão c o o rd e n a d a e n tre órgãos, e n ti­
d a d e s e in stitu iç õ es d a sociedade civil - a s s u m e im p o rtâ n c ia
relevante no desenvolvim ento de u m a política eficaz de meio
am biente.

Ricardo Carneiro, op. cit., pág. 77.

Idem, págs. 76/90.

A E F IC Á C IA D O L IC E N C IA M E N T O A M B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N TO P U B L IC O OE G E S T Ã O D O M E IO A M B IE N T E ----------6 3

P a ra que e s s a a ç ão c o n ju n ta re s u lte em u m a política

eficaz de m eio am biente, é preciso e n te n d e r q u e a legislação
de proteção ao m eio a m b ie n te deve s e r c o m p re e n d id a como
u m c o n ju n to de reg ra s voltado p a ra a s relações socioeconó-
m icas, e n ã o com o u m a e s tr u tu r a de a s s is tê n c ia a o s e c o ssis­
te m a s n a tu r a is e a s e u s elem entos constitutivos. A p a rtir d e ssa
cara c te rístic a , a legislação a m b ie n ta l fixa n o r m a s q u e i n s t r u ­
m en ta liz a m e d elim itam a e x te n sã o do d e b a te social em torno
d a s ten sõ es dialéticas entre a conveniência econôm ica de a p ro ­
priação d o s re c u rs o s n a tu r a is e a n e c e s s id a d e de c o n s e rv a ­
ção dos p ro c e sso s ecológicos básicos. E m o u tra s p a la v ra s, a
legislação a m b ie n ta l n ão objetiva q u e s tio n a r os p re s s u p o s to s
do desenvolvim ento econôm ico e n e m a s b a s e s do m odelo de
a p ro p ria ç ã o d a s reservas de capital n a tu r a l, n e la n ã o se e n ­
c o n tra n d o dispositivos q u e proscrevam to d a e q u a lq u e r for­
m a de poluição ou vedem in te g ralm en te a g eração de efeitos
m odificadores dos a trib u to s f u n d a m e n ta is do m eio am biente.
Isso inviabilizaria a m aio r p a rte d a s ativ id ad es econôm icas
hoje ex isten tes, lim itando os p a d rõ e s m o d ern o s de b e m -e s ta r
e conforto material®^.

5.2 Um modelo moderno de gestão ambientai

Com os in stru m e n to s previstos n a legislação p á tria, a in ­
d a q ue incom pletos sob o p onto de v ista d a q u e le s econôm icos
j á utilizados larg a m e n te em o u tra s nações, é p e rfeitam ente
possível ao governo e ao s órgãos de controle a m b ie n ta l a t u a ­
re m de form a sinérgica com a iniciativa privada, pois a s p re ­
visões legais j á e x iste n te s co n te m p la m m e c a n ism o s q u e p e r­
m item e s ta a ç ão co ordenada.

Ricardo Carneiro, op.cit., pág. 99.

6 4 A N D R É VA N O N I D E G O D O Y

E n tre e s ta s previsões, e n c o n tra m o s no texto do artigo

13 d a Lei n° 6 .9 3 8 / 8 1 o fu n d a m e n to principiológico que
e m b a s a ta l p re m is s a {grifos do aulor):

Art. 13. O Poder Executivo incentivará as a tiv id a d e s \ oi-

ta d a s a o m e io a m b ie n te , visan do ;
I - ao d e s e n v o lv im e n to , n o I^aís, d e p e s q u i s a s e p ro c e s so s
tecnológicos d e s t in a d o s a r e d u z i r a d e g r a d a ç ã o d a q u a ­
li d a d e a m b ie n ta l;
II - a fabricação d e e q u i p a m e n t o s a n tip o lu id o re s ;
III - a o u tr a s iniciativas q u e p r o p ic ie m a ra cio n aliza çã o
d o u so d c rec u rso s am b ie ntais.

T a m b ém no corpo d a R esolução 237 do CONAMA p o d e ­

m os e x tra ir tal o rie n taç ã o {grijbs do autor):

A rt. 12 - O ó rg ã o a m b ie n ta l c o m p e te n t e d e finirá, se n e ­
cessário, p ro c e d i m e n t o s específicos p a r a as licenças a m ­
b ie n ta is, o b s e r v a d a s a n a t u r e z a , cara cterística s e p e c u l i­
a r i d a d e s d a a t i v i d a d e ou e m p r e e n d i m e n t o e, a i n d a , a
c o m p a tib iliz a ç ã o d o p ro c e s s o d e lic e n c ia m e n to c o m as
e t a p a s d e p la n e ja m e n to , im p la n ta ç ã o e o pe ra çã o .
(...)

§ 3" - Deverão ser estabelecidos crité rio s para a g iliz a r e

s im p lific a r os procedim entos de licen ciam e n to a m b i­
ental das atividades e em preendim entos que im p le m e n ­
tem planos e program as vo lu n tá rio s de gestão a m b ie n ­
ta l, visan do a m e lh o ria contínua e o a p rim o ra m e n to do
desem penho am biental.

V eja-se que n e s te s dois artigos, s e u s incisos e p a r á g r a ­

fo, e n c o n tra m o s a s condições p a r a que o Poder Público e a
iniciativa p riv a d a esta b e le ç a m u m a convivência com patível
A E F IC Á C IA D O LIC E N C IA M E N T O A M B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N TO PU B L IC O D E G E S T Ã O D O M E lO A M B IE N T E ---------- 5 5

com o c re sc im e n to econômico e a p reserv ação do m eio a m b i­

e n te - ta n to q u e h á pelo m enos u m caso e m que a sinergia
r e s u lta n te d e s s a a tu a ç ã o c o n ju n ta e s tá p ro d u zin d o r e s u lta ­
dos p rático s m u ito satisfatórios. O exem plo aqui trazido é o
d a FEAM®'^, que p e rcebendo o avanço d a s q u e s tõ e s a m b ie n ­
ta is j u n t o à sociedade, a ssim como o fato de que. n o s últim os
a n o s, po r iniciativa própria, a lg u n s e m p re e n d e d o re s p a s s a ­
r a m a to m a r providências que d im in u ís s e m e co n tro lasse m
os Im p a c to s c a u s a d o s ao m eio a m b ie n te p o r s u a s atividades
p ro d u tiv a s, criou, em j u n h o de 1999, o Program a Sobre a
N ova E str a té g ia d e R e la c io n a m e n to c o m o s E m p reen d e­
dores. Im p la n ta d o , o p ro g ra m a valorizou a s iniciativas bem
s u c e d id a s e tro u x e a M inas G erais u m a nova e stra té g ia de
a tu a ç ã o , onde o q u e varia é a form a de rela c io n a m en to e m ­
p re e n d e d o r/F E A M , c a ra c te riz a d o po r trê s fac e s do órgão
am biental:

a) face f is c a liz a d o ra , p a ra a c o m p a n h a r o c u m p r i m c n t o
d a lei;
b) face a s s e sso ra , p a r a a q u e le s q u e d e m o n s t r a m v o n t a ­
d e d e c u m p r i r a lei e d e a v a n ç a r c m d ir e ç ã o a o d e s e n v o l ­
v im e n to s u ste n tá v e l; e
c) face c o l a b o r a d o r a , p a ra a q u e le s q u e já a v a n ç a r a m e
d e m o n s t r a m v o n ta d e d c c o n t rib u ir p a r a a m e lh o ria da
q u a l i d a d e an ib ien tai d o Estado.

O p ro g ra m a é v o luntário e a s e m p re s a s de to d o s os p o r ­
te s poderão s e r classificadas, m e d ia n te avaliação d a FEAM,
se g u n d o trê s critérios básicos: resp o n sa b ilid a d e a m b ien ta l
d o em p reen d ed or, p r o c e d im e n to s de m o n ito r a m e n to da

FEAM - Fundação Estadual do Meio Ambiente do Estado de Minas Gerais.

66 A N D R É VA N O N I D E G O D O Y

q ualidade a m b ie n ta l e c o m p ro m isso s a m b ie n ta is v o lu n tá ­
rios. De a co rd o co m a p o n tu a çã o alc a n ç a d a, o e m p re e n d e ­
d o r/e m p re e n d im e n to é classificado com o colaborador, a s s e s ­
so rad o ou controlado. O e m p re e n d e d o r/e m p re e n d im e n to que
for classificado com o colaborador rec eb erá u m selo expedido
pela FEAM e s e rá reconhecido pela sociedade com o u m a o rg a ­
n ização q u e s e p reo c u p a e age em favor d a s q u e s tõ e s a m b ie n ­
tais.
As v a n ta g e n s p a ra o em preendedor, e p o r via de c o n s e ­
q ü ê n c ia p a ra to d a a sociedade, são a s se g u in te s, se g u n d o a
p ró p ria avaliação d a FEAM:

- p a r a os e m p r e e n d e d o r e s / e m p r e e n d i m e n t o s q u e fo re m
classificad o s c o m o colaboradores:
• m e lh o ria n o re la c io n a m e n to c o m a FEAM ;
• r e c o n h e c im e n to d a s o c ie d a d e c o m o u m a o r g a n i z a ­
ç ã o / e m p r e e n d i m e n t o q u e se p r e o c u p a e a g e e m fa-
\'o r d a s q u e s tõ e s a m b ie n ta is;
• re ce b im e n to d e u m selo d e c o la b o ra d o r e x p e d i d o pela
FEAM, q u e p o d e r á ser u ti li z a d o p e la o r g a n i z a ç ã o /
e m p r e e n d i m e n t o e n q u a n t o o b tiv e r esta classificação;
• acrésc im o d e 2 (dois) a n o s n o p e r í o d o d e v a l id a d e d a
licença d e op eração;
• r e d u ç ã o n o p e r í o d o d e a n á lis e d a s solic ita çõ e s d e
licença, o u seja, a FEAM analisará os licenciamentos n u m
p r a z o d e 60, 90 o u 120 dias (d e p e n d e n d o d o p o rte d o
e m p re e n d im e n to ) e n ã o m ais e m 90,120 o u 180 dias.

- p a r a os e m p r e e n d e d o r e s / e m p r e e n d i m e n t o s q u e forem
classificados c o m o assessorados;
• m e lh o ria n o re la c io n a m e n to c o m a FEAM e c o m a s o ­
cied ad e ;
A E F IC Á C IA D O LIC E N C IA M E N T O AM B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N TO P U B L IC O D E G E S T Ã O D O M E IO A M B IE N T E S7

• re c e b im e n to d e u m selo d e a s s e s s o r a d o e x p e d i d o pela
FEAM, q u e p o d e r á ser u tiliz a d o p e la o r g a n i z a ç ã o /
e m p r e e n d i m e n t o e n q u a n t o o b tiv e r esta classificação;
• a cré s c im o d e 1 (u m ) a n o n o p e r í o d o d e v a l i d a d e da
licença d e operação .

J á o s con trolad os serão vistos lan to pela sociedade como

p e la FEAM c o m o p o u c o p r e o c u p a d o s c o m a s q u e s tõ e s
am b ie n ta is. Sendo assim , poderá h a v e r a b u s c a pela m elhoria
de s u a classificação, m elh o ran d o d e s s a form a o m eio a m b ie n ­
te no E s ta d o de M inas Gerais.
O s a v a n ço s m en c io n a d o s d e c o rre n te s d e s s a nova visão
de rela c io n a m en to e n tre os órgãos de controle a m b ie n ta l e os
e m p re e n d ed o re s foram possíveis g ra ç a s à im p la n ta ç ã o de s is ­
te m a s de g e stã o am b ie n ta l (SGA) eficientes, perm itin d o , em
m u ito s caso s, a com patibilizaçáo e n tre desenvolvim ento eco­
nôm ico e p reserv ação am biental, ou seja, a b u s c a po r u m
desenvolvim ento su ste n táv e l. Assim, a q u e le s e m p re e n d e d o ­
res q u e p o s s u e m s iste m a s de gestão a m b ie n ta l m ais d e s e n ­
volvidos, q u e se p re o c u p a m re a lm e n te com a m e lh o ria d a
q u a lid a d e de vida, vêm desenvolvendo p a rc e r ia s com o go­
verno - n e s te caso, o de M inas G erais - ou com a sociedade,
v isa n d o desenvolver novas tecnologias q u e visem d im in u ir o
im p a c to c a u s a d o ao a m b ie n te pelo d esen v o lv im en to d a s a ti­
v id a d e s p o lu id o ra s. S en d o a ssim , e s s a s o rg an iz a çõ e s devem
s e r va lo riza d a s, pois agem com o c o la b o ra d o ra s do m eio a m ­
biente.®^
Infelizm ente a visão do órgão a m b ie n ta l no E sta d o do
Rio G ra n d e do S u l tem d e m o n stra d o n ã o s e r a re ja d a como

“ m Nova Estratégia de Relacionamento Empreendedor/FEAM, Manual de Orientação ao Empreen­

dedor, pág. 12.
68 A N D R É VA N O N I DE G O D O Y

a q u e la do E sta d o m ineiro - b a s ta u m a a n á lise d a RESOLU­

ÇÃO CONSEMA N° 0 3 8 / 2 0 0 3 . d e 18 d e ju lh o d e 2 0 0 3 p a ra
perceberm os a total au sên cia de q u a lq u e r referência, p o r m ais
tê n u e q u e seja, à im p o rtâ n c ia de se d a r u m tra ta m e n to a d e ­
qu ad o ao s e m p reen d ed o res, cujos e m p re e n d im e n to s s ã o t r a ­
ta d o s ex clu siv am en te com o “fonte de poluição". E s s a p e rc e p ­
ção, a n te s d e se c o n s titu ir em u m a visão p rec o n c e itu o sa , r e ­
flete a rea lid a d e do Rio G ran d e do Sul, o q u e pode s e r c o m ­
provado pela seg u in te m a té ria p u b lic a d a em rep o rtag e m e s ­
pecial pelo J o m a l Zero Hora^^ ignfos do autor):

"A le n tid ã o d e ó rg ã o s oficiais n a a n á lise d e p ro je to s q u e

p o d e m afe ta r o m e io a m b ie n te te m c o m p r o m e t id o e sf o r­
ço s d o p r ó p r i o g o v e rn o e m a ce le ra r o d e s e n v o l v im e n to
e c o n ô m ic o d o E stado. N a F u n d a ç ã o E s ta d u a l d e P r o t e ­
ção A m b i e n t a l (FEPAM ), h á m a is d e 18 m il p r o c e s s o s
d e li c e n c i a m e n t o d e e m p r e s a s e m tr a m ita ç ã o . A e s p e r a
p e la a p r o v a ç ã o p o d e d u r a r m a is d e três an o s",

"(...) V la d im ir Ortiz, e x - d i r e t o r d o D e p a r t a m e n t o d e M e i o
A m b ie n te - ó rg ã o q u e p re c e d e u a F E P A M - e n t r e 1981 c
1987, alerta; 'E s ta d o s q u e m o d e r n i z a r a m o li c e n c ia m e n ­
to to r n a ra m -s e m a is in t e re s sa n te s p a r a e m p r e s á r i o s d o
q u e o Kio G r a n d e d o Sul. Q u a n d o d á ê n f a s e à b u r o c r a ­
cia, o E sta d o i m p õ e b a r r e ir a s q u e i m p e d e m o d e s e n v o l ­
v im e n to . O q u e se d e v e ria fa ze r é facilitar a in s ta la ç ã o d e
n o v o s e m p r e e n d im e n to s e m e lh o r a r a e s t r u t u r a d e fisca­
lização d o s ó rg ã o s a m b ie n ta is'".

A inda n a m en c io n a d a reportagem , h á u m exem plo gri­

ta n te dos prejuízos c a u sa d o s à sociedade:

^ Reportagem Especial do Jornal Zero Hora de Porto Alegre, em 9/6/2003, pág. 4.

A EF IC A C IA D O LIC E N C IA M E N T O A M B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N TO PU B L IC O D E G E S T Ã O D O M E IO A M B IE N T E ----------6 9

P R O J E T O B U JU R U
■ E m p reen d im en to
O P a r a n a p a n e m a , p r i n c ip a l g r u p o m i n e r a d o r d o pais,
p r e t e n d ia e x p lo ra r ja z id as n a t u r a is n o su l d o E sta d o , em
Lim c o m p le x o m i n e r a d o r na lo c a lid ad e d e B uju ru, e m São
José d o N o rte , e d e u m a fábrica e m Rio G r a n d e . O e m ­
p r e e n d i m e n t o g e r a r ia 175 e m p r e g o s d i r e t o s e m B u ju ru ,
550 e m R io G r a n d e e 4 m il in d i r e t o s n a reg ião .

■ I n v e s tim e n to p rev isto

U S $ 516 m i lh õ e s

■ S itu a ç ã o
O p e d i d o d e licenciam ento, a c o m p a n h a d o d e e s t u d o de
im p a c to am b ie n ta l, foi e n c a m i n h a d o à F E P A M e m 1999.
Em 2001, a in d a sem a licença, a Justiça F e d e ra l d e t e r m i ­
n o u o r e p a s se d o p ro c es so a o IB A M A e a c o m p le m e n ta -
ção d o e s t u d o e m pe lo m e n o s 50 exigências. S e g u n d o Luiz
A r th u r C o rrê a D ornelles, c o n s u lto r d a P a r a n a p a n e m a no
E sta do , a b u ro c r a c ia e a p e r d a d o i n v e s t i m e n t o e x te rn o
le v a r a m a e m p r e s a a a n u n c i a r a d e s i s tê n c ia , e m m a rç o
d e 2003.

■ O q u e d i z a FE P A M
A e x p licação é q u e q u a n d o a FE P A M c o n clu ía a an álise
d o p e d i d o d e licença prév ia, a Justiça r e p a s s o u ao IB AMA
a re s p o n s a b il id a d e p elo lice n cia m en to , o q u e a t r a s o u o
p ro c e s s o e c u l m in o u n a desistência.

A m e s m a rep o rtag e m traz u m "box ' com su g e stõ e s d a

p ró p ria FEPAM, de ex-dirigentes de órgãos a m b ie n ta is e de
p rofessores u n iversitários sobre a s m ed id as q u e p o d eriam ser
to m a d a s p a r a a c ele ra r o licenciamento*^^:
Fontes: Cláudio Dilda, presidente da FEPAM: Eleazar Volpato, professor do Departamento de
Engenharia Florestal da Universidade de Brasília (UnB); Samuel Ribeiro Giordano, professor de
Gestão Ambiental do Programa de Agronegócios da Universidade de São Paulo (USP); Vladimir
Ortiz, ex-diretor do Departamento de Meio Ambiente do Estado.
70 A N D R É V A N O N ; DE G O D O Y

• d e sce n tra liz a r a an á lise de projetos: órgãos a m b ie n ­

tais d o s m u n icíp io s se ria m a u to riza d o s a licenciar e m p re e n ­
d im e n to s de im pacto local:
• e lim in ar a exigência de licenciam ento a n u a l, p e rm i­
tindo a renovação em períodos m ais longos, de a té cinco anos:
• c o m p e n s a r o fim d a renovação a n u a l com fiscalização
p e rm a n e n te :
• rev isar o s m odelos de licenciam ento, a d a p ta n d o a lei
à s c a ra c te rís tic a s de c a d a setor:
• b u s c a r a s s e s s o ria de fu n d açõ es e in s titu to s de p e s ­
q u isa p a ra a a d m in istra ç ã o dos órgãos a m b ie n ta is e a u m e n ­
t a r o q u a d ro funcional:
• c riar reg ra s tra n s p a re n te s n a relação e n tre órgãos
públicos e em presários: e
• fiscalizar prazos dos órgãos resp o n sá v e is pelo licenci­
am ento.
A EF IC Á C IA 0 0 LIC E N C IA M E N T O A M B IE N T A L C O M O LIM IN S T R U M E N TO PÚ B L IC O D E G E S T Ã O D O M E IO A M B IE N T E -------- 71

CONCLUSÃO

Após o longo c a m in h o p e rcorrido a tra v é s d a s p á g in a s

a n te c e d e n te s , p o d e -se c h e g a r à c o n c lu s ã o geral d e q u e o o b ­
jetivo a q u i p ro p o sto - d e m o n s tra r q u e o lic e n c ia m en to a m b i­
e n ta l, e n q u a n to in s tr u m e n to de gestão, só te r á eficácia n a
p ro te ç ã o e in d u ç ã o do desenvolvim ento s u s te n t a d o q u a n d o
e n te n d id o o c a r á te r de c o m p le m e n ta rid a d e d a g e stã o a m b i­
e n ta l e n tr e o governo e a so ciedade civil - foi p le n a m e n te
atingido.
E. po r tu d o q u a n to se expôs no d e c o rre r d e s te e stu d o ,
é b a s t a n t e claro que, seja q u a l for a a b o rd a g e m d a d a ao d e ­
senvolvim ento econôm ico uis-à-uis a p reserv ação do meio a m ­
bien te, p re c is a m o s te r p re s e n te d u a s p r e m is s a s f u n d a m e n ­
tais: a) é in d efe n sáv e l q u a lq u e r idéia o u co n c ep ç ã o q u e p r e ­
conize a não participação do E s ta d o n a form ulação, a p lic a ­
ção e c ontrole d a s p olíticas de p re se rv a ç ã o do m eio a m b ie n ­
te: e b) é indefen sáv el q u a lq u e r idéia ou c o n c e p ç ã o q u e p r e ­
conize a e x clu siva participação do E s ta d o n a fo rm u la ç ã o ,
ap lic a ç ã o e c ontrole d a s p olíticas de p re s e rv a ç ã o do m eio
a m b ie n te .
A n o rm a a m b ie n ta l b rasileira, e sp ec ia lm e n te a Lei n°
6 .9 3 8 /8 1 e a R esolução n" 2 3 7 / 9 7 do CONAMA, c u ja in s p ir a ­
ção r e p o u s a no D iplom a C onstitucional, esp ec ia lm e n te nos
Títulos d a O rdem E conôm ica e F in a n ce ira e d a O rdem Social,
72 A N D R E VA N O N I 0 £ G OO OY

com d e s ta q u e p a ra os Princípios G erais d a Atividade E conô­

m ica e do Meio A m biente, respectivam ente, teve s u a c o n c e p ­
ção fertilizad a pelo binôm io d e sen volvim ento e c o n ô m ic o /
s u s te n ta b ilid a d e am b ien tal, naquilo que c o m u m e n te se c o ­
n h e c e com o d e se n v o lv im e n to su ste n tá v e l. E s s a o rientação
e s tá de acordo com a m o d ern a ad m in istraç ã o , q u e exige u m a
convivência h a rm o n io sa e n tre a gestão d a coisa p ú b lic a e a
iniciativa privada, ú n ic a form a de prom over o desenvolvim en­
to econôm ico d a n a ç ão d ian te do desafio c a d a vez m aio r de
conciliar o crescim en to econôm ico com condições a d e q u a d a s
de p reserv ação do meio am biente. Conforme d e m o n stra d o , a
lógica do progresso econômico tra z ín sita a p ro d u ç ã o de c e r­
to s níveis de poluição, realidade fática inegável e, p o r isso
m esm o, incontom ãvel, não re sta n d o o u tra s a íd a se n ã o p ro ­
c u r a r a lte rn a tiv a s de controle do processo. N esse sentido, os
m e c a n ism o s c ontidos n a legislação ã disposição do P oder P ú ­
blico, q u a n d o a n a lisa d o s de form a a b s tr a ta , e stã o d o ta d o s de
todo o fe rram e n ta l n e c essá rio ao correto d im e n sio n a m e n to
d a q u e stã o a m b ie n ta l em c o n c o rd â n c ia com os princípios d a
livre iniciativa.
N esse contexto, o In stitu to do Licenciam ento A m biental
veio p a ra in stru m e n ta liz a r a sociedade de form a a p e rm itir a
prom oção do desenvolvim ento su ste n táv e l, residindo aí s u a
e x tre m a relevância. Portanto, deve s e r p rese rv ad o e defendi­
do. d esd e q u e considere os fatores sociais, c u ltu ra is e ec o n ô ­
m icos vigentes, sob p e n a de que o licenciam ento v e n h a a se
to rn a r, com o em m u ito s c asos acontece, u m óbice ao d e s e n ­
volvim ento do país.
M as, em que pese a a d e q u a ç ã o d a n o rm a , a s u a exis­
tência isolada não basta, como bem n o s en sin o u K onrad Hesse.
A EF IC A C IA D O LIC E N C IA M E N T O A M B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N TO PÚ B L IC O DE G E S T Ã O D O M E IO A M B IE N T E ---------- 7 3

P a ra a perfeita c o n sec u ç ã o dos fins a q u e se d e s tin a to d a a

n o rm a tiv a a m b ie n ta l, e n c o n tra m -se d u a s q u e s tõ e s c e n tra is a
se re m e q u a cio n a d a s. A p rim eira é que, a desp eito de tu d o
q u a n to se d isse no corpo d e s ta m onografia, n ã o s e te m a ilu ­
são de q u e todos os e m p re e n d ed o re s têm a e x a ta co nsciência
d a im p o rtâ n c ia econôm ica e social de desen v o lv erem s u a s
atividades de form a m enos agressiva ao meio a m biente. Nessa
p e r s p e c tiv a , é s a b id o q u e o d e s e n v o lv im e n to d e n o v a s
tecnologias p a r a m elh o ria d a q u a lid a d e a m b ie n ta l e s tá g e ­
ra lm e n te ligado a in iciativas iso la d a s de m e m b ro s d a c o m u ­
n i d a d e c ie n t íf i c a , e m p r e s a s q u e c o m e r c i a l i z a m e s s a s
tecnologias, e, c a d a vez em m aio r n ú m e ro , e m p r e s a s que
e m p re g a m ta is tecnologias em s e u s p ro c e s s o s pro d u tiv o s.
A lg u m as o rganizações a in d a e s tã o p o u c o envolvidas n e s s a
q u e s tã o , te n d o e m v ista q u e m u ita s agem a p e n a s p a r a c u m ­
p rire m a legislação vigente (quando s ã o c o b ra d a s ), p o u c o se
d e d ic a n d o ao a p rim o ra m e n to a m b ie n ta l d e form a v o lu n tá ­
ria. A s e g u n d a q u e s tã o diz resp e ito à a titu d e d o s órg ão s a m ­
b ie n ta is no q u e c o n c e rn e ao p reconceito à s m o tiv a çõ e s dos
e m p re e n d e d o re s, que p e r tu r b a e a tr a p a lh a o fluxo a d e q u a d o
do lic e n c ia m en to a m b ie n ta l, re s u lta n d o , e m ú ltim a i n s t â n ­
cia. em g raves p rejuízos p a ra to d a a sociedeide. T ra ta -s e do
po n to defendido ao longo de to d a a m onografia: a prevalência
do p a ra d ig m a d a cooperação em d e trim e n to do p a ra d ig m a
do conflito.
H à a convicção dc que so m e n te a sa tisfa ç ã o d e s s a c o n ­
dição de congregação dos m ú tu o s in te re s s e s d o s envolvidos
n a q u e s tã o a m b ie n ta l é que p o d e rá g a ra n tir a c o n tin u id ad e
do progresso de form a inteligente, a te n d e n d o s u a vocação
n a tu r a l de m e lh o ra r a qu a lid a d e de vida de to d a a sociedade.
7 4 A N D R E V A N O N I DE G O D O V

O exem plo trazido do E stad o de M inas G erais é e scla re c e d o r e

digno de s e r louvado, pois prova, n a p rática , q u e a convivên­
cia s a lu t a r e n tre o Poder Público e a iniciativa p riv a d a não só
é possível, com o pode re n d e r b o n s fru to s p a ra todos.
O q u e talvez falte, a in d a , é u m a reflexão a m ais so b re o
tem a, o q u e com certeza virá n a m ed id a em que a sociedade
progrida e e sta b e le ç a novos p a d rõ e s d e exigências q u a n to à
q u a lid a d e d e v ida d e seja d a - no q u e a s soc ie d a d e s m a is evo­
lu íd a s têm m u ito a co n trib u ir, b a s ta q u e p re s te m o s a te n ç ã o
n o s m odelos j á desenvolvidos e os a d a p te m o s à n o s s a re a lid a ­
de. R efere-se a q u i e sp ecialm en te ao desenvolvim ento m ais
ac en tu a d o daqueles in stru m e n to s econômicos de controle, cuja
previsão j á e s tá n a legislação pátria, faltando a p e n a s b o a v o n ­
ta d e p a ra q u e p o s s a m s e r desenvolvidos - o que a ju d a rá , por
certo, a m e lh o r a r a p erform ance n acional n a g e stã o do d e s e n ­
volvim ento s u s te n tá v e l que todos alm ejam os.
A EF IC Á C IA D O LIC E N C IA M E N T O A M B IE N T A L C O M O UM IN S T R U M E N TO PÚ B L IC O D E G E S T Ã O D O M E IO A M B IE N T E ---------- 7 5

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