O paradoxo da internet regulada: a desregulao dos servios de valor adicionado no Brasil

Miriam Wimmer 1 Universidade de Braslia

miriam.wimmer@yahoo.com.br

Octavio Penna Pieranti 2 Fundao Getulio Vargas

octavio.pieranti@gmail.com

Mrcio Iorio Aranha 3 University of Southern California / Universidade de Braslia

iorio@unb.br

ABSTRACT The article examines to which extent the concept of value-added services (VAS) remains adequate in a scenario of convergence between telecommunications, media and the internet, specifically as far as audiovisual content distribution services over the internet are concerned, having in view that in Brazil, the characterization of a service as VAS implies exclusion from the ordinary regulatory jurisdiction. Such characterization and consequent immunity to general regulatory rules tend to become more controversial as new services emerge that are
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Miriam Wimmer doutoranda em Comunicao na Universidade de Braslia, mestre em Direito Pblico pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro e bacharel em direito formada pela mesma instituio. pesquisadora do Grupo de Estudos em Direito das Telecomunicaes da Faculdade de Direito da Universidade de Braslia (GETEL/UnB) e autora de artigos publicados em revistas nacionais e estrangeiras.
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Octavio Penna Pieranti doutorando em Administrao, mestre em Administrao Pblica pela Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas (EBAPE/FGV) e jornalista formado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). autor do livro Polticas Pblicas para Radiodifuso e Imprensa (Ed. FGV, 2007) e organizador e autor dos livros Estado e Gesto Pblica: Vises do Brasil Contemporneo (Ed. FGV, 2006) e Democracia e Regulao dos Meios de Comunicao de Massa (Ed. FGV, 2008).
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Mrcio Iorio Aranha Visiting Fellow na University of Southern California. Professor de Direito Constitucional e Administrativo da Universidade de Braslia. Coordenador do Grupo de Estudos em Direito das Telecomunicaes da UnB (GETEL) e Membro fundador do Centro de Polticas, Direito, Economia e Tecnologias das Comunicaes da UnB (CCOM).

increasingly similar to traditional (tele)communication services, subject to State regulation. Underlying the research is the question if and to which degree State regulation of the internet is legitimate, considering that for many, a high level of freedom and the absence of rules are central elements for the configuration of the internet as a democratic space. KEY-WORDS Mass communication; internet; regulation. Value-added services.

RESUMO O trabalho examina at que ponto o conceito de servio de valor adicionado (SVA) permanece adequado num cenrio de convergncia entre setores de telecomunicao, mdia e internet, notadamente no que se refere a servios que distribuem contedo audiovisual sobre a plataforma da internet, tendo em vista que, no Brasil, a caracterizao de determinado servio como SVA implica sua excluso da jurisdio regulatria comum. Essa caracterizao e a conseqente imunidade s regras regulatrias gerais tendem a se tornar mais controversas na medida em que surgem e se fortalecem servios que guardam cada vez mais semelhanas com servios tradicionais de (tele)comunicaes, objeto de regulao estatal. Subjacente ao problema de pesquisa est a questo de saber se e at que ponto legtima a incidncia de regulao estatal sobre a internet, tendo em vista que, para muitos, um elevado grau de liberdade de expresso e ausncia de regras so elementos centrais para sua configurao como espao democrtico.

PALAVRAS-CHAVE Comunicao de massa; internet; regulao; servios de valor adicionado. RESUMEN En el texto se cuestiona si el concepto de servicio de valor aadido (SVA) an es apropiado en un escenario de convergencia entre los sectores de telecomunicaciones, medios de comunicacin y de Internet, especialmente con respecto a los servicios que distribuyen contenidos audiovisuales en la plataforma de Internet. En Brasil, la caracterizacin de determinado servicio como SVA implica su exclusin de la jurisdiccin comn de reglamentacin de los servicios de telecomunicaciones. Esta caracterizacin y la consiguiente
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inmunidad a las normas generales de regulacin tienden a ser ms controvertidas en un escenario en lo cual se consolidan, en Internet, plataformas similares a otras tradicionales en las (tele) comunicaciones, sujetas a la regulacin estatal. El problema subyacente de la investigacin es la legitimidad de la regulacin estatal en Internet, ya que, para muchos, un alto grado de libertad de expresin y la ausencia de normas son elementos claves para la configuracin de la red como un espacio democrtico.

Comunicacin de masas; internet; regulacin; servicios de valor aadido. Introduo

No contexto dos debates sobre o futuro da regulao das tecnologias de informao e comunicao (TICs), tem ganhado importncia a discusso sobre como regular servios inovadores que se caracterizam por sua semelhana com servios de (tele)comunicaes tradicionais e pela especificidade de serem prestados, em geral, com base em redes caracterizadas por progressiva ubiquidade (Saccol e Reihnard, 2007) e modularidade (Cowhey e Aronson, 2009), capazes de trafegar inmeros servios de telecomunicaes por comutao de pacotes em banda larga na internet. As dvidas acerca do tema decorrem, entre outros motivos, da dificuldade de conciliar a lgica da regulao setorial tpica do setor de telecomunicaes com a lgica da internet, muitas vezes compreendida como um territrio essencialmente livre. O Brasil experimenta um fenmeno global, na medida em que servios prestados com suporte na internet tm sido, em geral, compreendidos como servios de valor adicionado (SVA), ou seja, servios que acrescentam, a um servio de telecomunicaes que lhes d suporte e com o qual no se confundem, novas utilidades relacionadas ao acesso, armazenamento, apresentao, movimentao ou recuperao de informaes.

Tradicionalmente essa interpretao tem ocasionado um vcuo regulatrio, representado pela ausncia de obrigaes sobre as prestadoras, visto que os SVA no se sujeitam regulao tpica dos servios de telecomunicaes e de radiodifuso. Em outras palavras, um site que distribua contedos audiovisuais em formato semelhante ao de uma emissora de televiso no

se submete regulao aplicada sobre a radiodifuso. Este trabalho examina at que ponto o conceito de SVA permanece adequado num cenrio de convergncia entre setores de telecomunicaes, mdia e internet, notadamente no que se refere a servios que distribuem contedo audiovisual, tendo em vista que, no Brasil, a caracterizao de determinado servio como SVA implica sua excluso da jurisdio regulatria comum. Essa caracterizao e a consequente imunidade s regras regulatrias gerais tendem a se tornar mais controversas na medida em que surgem e se fortalecem servios que guardam cada vez mais semelhanas com servios tradicionais de telecomunicaes e de comunicao de massa, objeto de regulao estatal. Subjacente ao problema de pesquisa est a questo de saber se e at que ponto legtima a incidncia de regulao estatal sobre a internet, tendo em vista que para muitos um elevado grau de liberdade de expresso e ausncia de regras quanto a contedos veiculados so elementos centrais para sua caracterizao como espao democrtico de discusso pblica. Dentre as principais consideraes do estudo, encontra-se a constatao de que, no Brasil, o trfego de servios de (tele)comunicaes tradicionais sobre a internet tem gerado efeitos variados no que se refere ao postulado jurdico de caracterizao da internet como livre e desregulada, abrindo-se espao para novas abordagens regulatrias incidentes sobre os servios de valor adicionado.

Por que regular a comunicao de massa? Antes do debate sobre a regulao de novos meios, preciso explorar uma outra questo: por que a comunicao de massa deve ser regulada? A despeito de outras tantas respostas possveis, este texto concentra-se em quatro interpretaes no excludentes. A primeira diz respeito fora dos meios de comunicao de massa na contemporaneidade. Evidncias desse poder no faltam: no sculo XX, o rdio chegou a promover pnico ao anunciar uma invaso extraterrestre, no clebre caso protagonizado por Orson Welles; jornais e revistas impulsionaram a queda de presidentes nos Estados Unidos (Richard Nixon), no Brasil (Fernando Collor) e em outras naes; e a televiso serviu e serve de sustentculo a diversos regimes polticos, dita costumes e preferncias, cria mitos e estimula crticas e elogios.

No plano terico, no h consenso sobre a real dimenso de poder dos meios de comunicao. Durante dcadas, ganhou relevncia a interpretao largamente defendida pela Escola de Frankfurt de que as mensagens dos meios de comunicao eram absorvidas, de forma pouco crtica, pela sociedade. Com o tempo, fortaleceram-se teses cujo enfoque centrava-se na possibilidade de resistncia por parte da sociedade ou nas fragilidades inerentes aos prprios meios de comunicao. Na primeira categoria enquadra-se, por exemplo, Habermas (2003) e sua defesa dos meios como instncias de mediao das demandas originadas na esfera pblica. Na segunda, figuram Luhmann (2005), ao entender que os meios so hermticos participao da sociedade e que a esfera pblica um espao para a disputa por poder, e autores brasileiros que, a exemplo de Sodr (1999) e Barbosa (2004), preferiram enfatizar a dependncia que a imprensa mantm em relao a recursos pblicos graas a uma permanente penria financeira. Por mais que sejam diferentes as interpretaes, nenhuma corrente terica relevante ousou negar o poder, em maior ou menor grau, dos meios de comunicao e ignor-los como ator social importante para a compreenso da contemporaneidade. Assim, ao regular a comunicao de massa, o Estado assim procede menos por f cega na regulao, e mais pela convico de que uma explorao no apropriada dessa atividade ameaa, alm dos cidados, o seu prprio status quo. falsa, portanto, a percepo de que regular a comunicao o mesmo que regular os setores de cosmticos ou de fabricao de biscoitos, dentre outros exemplos similares. Como nenhum desses pode induzir caminhos e descaminhos de uma nao, a eles se aplicam exclusivamente regras naturais da regulao; o mesmo, porm, no recomendvel em relao comunicao de massa. Como explicita Canela:
A diferena entre regular a mdia e regular outras indstrias reside, sobretudo, no contedo veiculado e nas suas implicaes: a oferta de acesso s telecomunicaes a uma regio remota traz impactos para milhares de pessoas e para a economia local; a oferta de cobertura miditica equilibrada acerca das diferentes opes poltico-partidrias que se apresentam em uma eleio presidencial pode alterar os rumos do pas e de sua democracia (CANELA, 2008, p. 152-3).

A segunda justificativa para a regulao da comunicao de massa quase a negativa da primeira: se a regulao pensada como forma de proteger Estado e cidados, a no regulao pode implicar em prejuzos a direitos fundamentais. Sucintamente, o reconhecimento da liberdade de expresso como um dos pilares das sociedades modernas costuma ser identificado com a reflexo de John Stuart Mill no texto Da Liberdade, de 1859. Nesse escrito, Mill aponta a falibilidade humana, principalmente porque a verdade depende do contexto em que cada indivduo est inserido. Da advm uma necessria abertura ao permanente questionamento de manifestaes individuais:
A completa liberdade para contradizer e refutar nossa opinio a genuna condio que nos autoriza a consider-la verdadeira para objetivos de ao: e no h outras condies que permitam a um ser com faculdades humanas ter qualquer garantia racional de estar certo (Mill, 1974, p. 7).

Originalmente a liberdade de imprensa seria uma extenso da liberdade de expresso: como cada indivduo podia imprimir seu prprio jornal, a ser lido por uma minoria alfabetizada e preponderantemente residente no meio urbano, a imprensa deveria ser defendida como alternativa para a expresso individual. Com o passar do tempo, no entanto, a atividade de imprensa ganha complexidade e demanda recursos crescentes, tornando-se empreitada para poucos. Alguns autores, percorrendo trilha inicialmente esboada por Marx, passam, ento, a descolar a liberdade de imprensa moderna da concepo de liberdade de expresso prpria do sculo XIX. Para Lenin (1976), em naes capitalistas a liberdade de imprensa era entendida apenas como a ausncia de censura explcita, o que garantia a publicao de jornais produzidos por empresas grandes e lucrativas. Restava ao Estado, para intervir no setor, a alternativa de deter o monoplio da publicidade, recurso essencial ao financiamento da comunicao de massa. Para garantir a liberdade de expresso como um direito fundamental e dar voz a todos os cidados, cabia ao Estado proporcionar alternativas concentrao dos meios de comunicao de massa nas mos de poucos proprietrios. Para a corrente marxista, isso significava a expropriao dos meios de produo e a estatizao da comunicao de massa,

considerando-se que o Estado era o legtimo representante da sociedade. Para as democracias formais ocidentais, por bvio, a interpretao desse objetivo dizia respeito ao mximo de pluralismo possvel, sem que isso implicasse em estatizao. Note-se que mesmo autores liberais, a exemplo de Kelley e Donway (1990), reivindicavam o pluralismo; no entanto, entendiam que a simples existncia simultnea de diversos jornais, emissoras de radiodifuso e de outros meios j garante o pluralismo objetivado por uma regulao democrtica. Uma terceira justificativa para a regulao da comunicao de massa, tambm relacionada com a primeira, a percepo de que a atuao livre dos meios poderia impactar a defesa nacional, na medida em que expe o pas a um iderio nem sempre amigvel do ponto de vista da diplomacia. Essa preocupao ganhou relevncia com o desenvolvimento de meios de comunicao de longa distncia, a exemplo de emissoras de rdio em ondas curtas. Na Segunda Guerra Mundial, por exemplo, a BBC inglesa produzia programas em cinco idiomas e, em pouco tempo, acrescentaria outros 38 lista inicial; a Alemanha transmitia em seis idiomas; a Itlia, em dezoito; e a Unio Sovitica, em sessenta em vrios casos, as emissoras fingiam ser estaes de pases inimigos, destinando-se a atividades de propaganda e contrapropaganda (Romais, 1994). No presente, resistem ao tempo antigos servios nacionais de divulgao por ondas curtas, como, por exemplo, a Voz da Amrica, e propaganda anticomunista continua sendo destinada, a partir de pases vizinhos, a naes como Cuba e Coria do Norte. Note-se que as emisses em ondas curtas guardam uma interessante similaridade com novos meios de comunicao, como a internet: ambas ignoram fronteiras fsicas e cruzam naes com informaes originadas em pases vizinhos. No caso das ondas curtas, isso no significou um abandono da regulao por parte do Estado, mas o estudo de alternativas regulao tradicional; no caso da internet, tampouco devem ser abandonados os mecanismos regulatrios, ora submetidos a um novo enfoque. Por fim, uma quarta justificativa para a regulao, nesse caso, da comunicao de massa eletrnica a escassez de recursos. O espectro eletromagntico finito, logo nem todas as emissoras podem instalar-se livremente sob pena de haver interferncia na programao e consequente prejuzo para a comunicao de massa. A responsabilidade de regul-lo do Estado, j que a ONU entende o espectro como bem natural integrante do patrimnio de cada nao. No caso da imprensa, a defesa de uma regulao tcnica similar da radiodifuso

pouco frequente, principalmente porque inexistem elementos que possam ser definidos consensualmente como escassos. O Estado no precisa obstaculizar a ao de novos entrantes, logo todos os interessados podem operar o servio, e recorrente a concepo de que no so vlidos modelos como o trusteeship model (Geller, 1990), apesar de alguns autores, baseados em teorias econmicas, argumentarem que todos os recursos so escassos a comear pelos investimentos necessrios produo de jornais e revistas (Lichtenberg, 1990). No caso da internet, existem, ainda, outros recursos escassos, como nomes de domnio e endereos IP, o que gera uma demanda por regulao tcnica. Com base em justificativas de natureza similar a essas, a grande maioria dos pases hoje regula os meios de comunicao de massa tanto com relao sua estrutura e propriedade, quanto com respeito ao prprio contedo veiculado. Embora no Brasil, por fora de circunstncias histricas, polticas, econmicas e sociais, a regulao dos meios de comunicao de massa tenha se dado de forma limitada e parcial, deve-se registrar que a Constituio Federal de 1988, com base nos seus artigos 221 e 222, 3, prev regras e princpios claros relativos produo e programao de todos os meios de comunicao social eletrnica com vistas a assegurar preferncia a finalidades educativas, artsticas, culturais e informativas; adequado grau de regionalizao e de produo independente; e respeito aos valores ticos e sociais da pessoa e da famlia.

Regulao da Internet: Evoluo no mundo e no Brasil

Embora haja relativo consenso de que legtimo que os meios de comunicao de massa tradicionais, como a televiso, sejam submetidos a algum grau de regulao quanto ao contedo veiculado e quanto estrutura de propriedade, tal concepo ainda gera polmicas quando aplicada aos contedos veiculados por meio da internet. As resistncias regulao de contedo na internet explicam-se pela prpria histria de desenvolvimento da rede, marcada, pelo menos inicialmente, por um forte esprito colaborativo e dedicao a finalidades no comerciais, notadamente pesquisa acadmica e a aplicaes militares. Foi com esse esprito que John Barlow (1996) escreveu seu conhecido manifesto pela independncia do ciberespao, no qual proclama aos governos do mundo

industrial que o espao ciberntico, o novo lar da Mente, imune soberania, tirania e s regras que os governos tentam fazer prevalecer. A concepo libertria da internet teve forte acolhida durante vrios anos, compreendendo-se a rede como o espao da cultura livre, do anarquismo, da total liberdade individual para postar, acessar, copiar e distribuir qualquer tipo de contedo, gratuitamente. Visualizava-se a rede como um espao onde o poder econmico no teria vez, um espao regulado somente pelas novas regras que seriam definidas pelos prprios internautas. A popularizao e a massificao da rede, entretanto, que se intensificou a partir da segunda metade da dcada de 1990, teve por efeito revelar sua atratividade do ponto de vista comercial. Comearam a se formar alianas estratgicas entre grandes grupos de comunicao e empresas de internet com vistas disponibilizao de contedo online que, com lgica muito parecida da TV aberta, serviria para a conquista do pblico e consequentemente para a intermediao de negcios e arrecadao de receitas publicitrias. Verificou-se, igualmente, a macia reformulao de estratgias empresariais com vistas insero nesse novo mercado mundial, livre de barreiras fsicas e, em alguns casos, jurdicas. Em 1998, o governo Clinton publicou um documento no qual, reconhecendo a fora dos interesses comerciais presentes na internet e a necessidade de que os mecanismos de registro de domnios tivessem uma estrutura mais competitiva, se propunha completa reformulao dos mecanismos de financiamento e de direo da internet. A criao da Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN), em 1998, uma empresa privada norte-americana responsvel pelo sistema de registro de nomes de domnio da internet, pode ser compreendida como o marco da morte da viso ingnua da internet como um ambiente estritamente colaborativo, reconhecendo-se definitivamente a lgica mercantil que passou a permear e orientar a grande rede. Alguns autores, como Bolao (2007), denominam essa fase como a da privatizao da grande rede. A dcada de 1990 foi, tambm, o perodo em que ganhou fora a privatizao de antigos monoplios estatais, tais como as redes de telecomunicaes. Em meio presso por parte de organismos internacionais como a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e sob a lgica de que a introduo da competio traria efeitos positivos no que concerne universalizao e modicidade dos servios, muitos pases, inclusive o Brasil, promoveram

processos de desestatizao e abertura do setor de telecomunicaes ao capital privado e estrangeiro. Nesse processo, a prpria OMC, ao pressionar por amplos compromissos de abertura de mercados nacionais, adotou diferenciao entre os servios telefnicos bsicos, compreendidos como todos os servios de telecomunicaes, pblicos ou privados, que envolvam transmisso de informaes dos consumidores ponto-a-ponto; os servios de valor adicionado, definidos como todos aqueles que acrescentam valor informao do consumidor, incrementando sua forma ou contedo (como as mensagens SMS) ou fornecendo seu armazenamento ou recuperao (como caixas postais); e os servios audiovisuais, abrangendo servios de produo e distribuio de contedo audiovisual, como cinema, vdeo, rdio e televiso (OMC, 1991; 1998). Enquanto muitos compromissos de liberalizao foram ofertados com relao aos servios de telecomunicaes e de valor adicionado, diversos pases tm se mostrado refratrios plena remoo de barreiras de acesso ao setor dos servios audiovisuais, notadamente em razo de sua forte relao com aspectos culturais e de soberania das naes, caracterizando-se como um dos setores tipicamente mantidos no mbito da exceo cultural. No Brasil, o tratamento da internet seguiu, grosso modo, a lgica internacional. Por ocasio da privatizao do antigo monoplio estatal de telecomunicaes o Sistema Telebrs , a lei promulgada para regular o setor explicitamente distinguiu entre servios de telecomunicaes4 e servios de valor adicionado5, esclarecendo que apenas os primeiros se submeteriam jurisdio da agncia reguladora criada em 1997. Mesmo antes disso, as primeiras normas a tratar da internet no Brasil, em 1995, definiam o Servio de Conexo Internet como um servio de valor adicionado, incluindo no mesmo grupo servios de informao acessveis por telefone, como servios de disque-piada, hora-certa e disquehorscopo. Pretendia-se, assim, separar nitidamente a explorao do servio telefnico
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Lei n. 9.472/97. Art. 60. Servio de telecomunicaes o conjunto de atividades que possibilita a oferta de telecomunicao. 1 Telecomunicao a transmisso, emisso ou recepo, por fio, radioeletricidade, meios pticos ou qualquer outro processo eletromagntico, de smbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informaes de qualquer natureza. (...). 5 Lei n. 9.472/97. Art. 61. Servio de valor adicionado a atividade que acrescenta, a um servio de telecomunicaes que lhe d suporte e com o qual no se confunde, novas utilidades relacionadas ao acesso, armazenamento, apresentao, movimentao ou recuperao de informaes. 1 Servio de valor adicionado no constitui servio de telecomunicaes, classificando-se seu provedor como usurio do servio de telecomunicaes que lhe d suporte, com os direitos e deveres inerentes a essa condio.

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pblico o servio bsico e a prestao de SVA servios adicionais , que agregariam rede pr-existente de telecomunicaes meios ou recursos que criavam novas utilidades especficas, ou novas atividades produtivas, relacionadas com o acesso, armazenamento, movimentao e recuperao de informaes sem, entretanto, caracterizar-se como servio de telecomunicaes. No h, no Brasil, regras definidas sobre como devem ser prestados servios de valor adicionado, nem rgo governamental dotado de competncias explcitas para regul-los. A prpria regulao da internet no Brasil seguiu um caminho parecido com aquele trilhado nos EUA. Em 1995 foi criado, por simples Portaria Interministerial, o Comit Gestor da Internet (CGI), entidade dirigida por um colegiado formado por representantes do setor pblico e privado e da sociedade, incumbido de gerenciar a alocao de nomes de domnios na internet no Brasil. Embora o modelo tenha evoludo em anos mais recentes, crticas foram levantadas contra a forma como essa regulamentao ocorreu, fundada sobre peculiaridades tcnicas e impulsionada pelas urgentes demandas dos interesses sociais e econmicos envolvidos, passando, porm, ao largo da reflexo e escrutnio dos canais democrticos, como mereceria uma questo estratgica e importante para o desenvolvimento do pas (Lemos, 2005). Alm disso, chama ateno que, de forma anloga ao que ocorria no setor de telecomunicaes, houve preocupao com a regulao da estrutura que daria suporte internet no primeiro caso, o sistema fsico denominado rede; no segundo, o sistema de indexao e endereamento denominado sistema de nomes de domnio mas no com o contedo que seria por ela veiculado, compreendido, de modo geral, como servio de valor adicionado. De certa forma, essa preocupao com a infraestrutura e o descaso com a regulao de contedo encontra precedente, tambm, na radiodifuso. Digno de nota, tambm, o fato de que no obstante a viso de segmentos da sociedade civil de que o futuro estava nas redes convergentes de alta velocidade naquela poca conhecidas como redes digitais de servios integrados (Ramos, 1999) , os setores de telecomunicaes, informtica e comunicao de massa permaneceram sujeitos a tratamento normativo inteiramente distinto6.
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Observe-se que tal diferenciao produz inclusive impactos tributrios distintos para servios de telecomunicaes e de valor adicionado.

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Regulao da Internet face emergncia de servios inovadores de distribuio de contedo

A cristalizao de tal concepo no cenrio regulatrio brasileiro tem suscitado novos desafios na medida em que surgem servios inovadores de transmisso de contedo sobre a internet, dificilmente enquadrados nos compartimentos estanques e incomunicveis criados pela regulamentao nacional. Exemplos muito comentados em todo o mundo so as diversas variantes do uso da tecnologia de voz sobre protocolo IP para comunicao interpessoal e as complexas questes associadas interconexo com a rede comutada, tarifao, regulao de preo e qualidade, neutralidade de rede e ao prprio regime de licenciamento. A depender das caractersticas do servio, ele pode ser classificado como mero servio de valor adicionado prestado sobre a internet teoricamente imune, portanto, s exigncias regulatrias de qualidade e preo a que esto sujeitos os servios de telecomunicaes convencionais , ou como tecnologia de suporte a servios tradicionais de telefonia, no isentando a prestadora do cumprimento das exigncias pertinentes ao regime regulatrio geral. Questo mais emblemtica para a discusso neste artigo o tratamento regulatrio a ser dado a servios de distribuio de contedo audiovisual pela internet. Diversos modelos se anunciam. Em uma vertente, consolidada a tendncia de produo e distribuio de contedo audiovisual pelo prprio usurio. De outra, amplamente conhecida a possibilidade de acessar, na internet, contedos ou pacotes de contedos por demanda, em um modelo assemelhado ao tradicional pay-per-view da TV por assinatura. Ganham fora modelos emergentes de distribuio contnua de contedo audiovisual na forma de canais televisivos que podem ser acessados (ou digitalmente sintonizados) na internet. Verifica-se tanto a distribuio dos canais abertos de televiso, quanto a distribuio dos canais fechados veiculados pelos servios de TV por assinatura. O acesso a esses canais e pacotes de contedo na internet pode se dar conforme diferentes modelos de negcios, como a gratuidade de acesso suportada por receitas publicitrias, a exemplo do que ocorre na radiodifuso; o acesso mediante assinatura mensal, nos moldes do que ocorre com a TV paga tradicional; ou modelos

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hbridos, combinando contedos gratuitos e onerosos. Observa-se que servios dessa natureza guardam notveis semelhanas com os servios tradicionais de distribuio de contedo audiovisual radiodifuso e TV por assinatura , deles se diferenciando pouco quanto essncia, mas significativamente quanto forma pela qual so acessados pelo usurio. Enquanto os servios tradicionais so distribudos sobre uma rede de telecomunicaes fsica ou radioeltrica que pode ser acessada diretamente pelos usurios, gratuitamente ou mediante contratao, os servios inovadores de distribuio de contedo poderiam ser chamados de meta-servios, na medida em que sua fruio condicionada prvia contratao de servios de acesso internet, a chamada rede das redes. Em um cenrio de convergncia entre setores, em que a internet substitui a infraestrutura bsica de telecomunicaes como suporte para a prestao de servios de distribuio de contedo, necessrio questionar (i) at que ponto o conceito de servio de valor adicionado permanece adequado, considerando seus efeitos limitadores no que diz respeito possibilidade de regulao estatal de tais servios; e (ii) que efeitos se produzem no que se refere ao postulado jurdico de caracterizao da internet como essencialmente livre e desregulada. preciso, nesse sentido, realar alguns pontos. Em primeiro lugar, quando se considera a tendncia de migrao de servios tradicionais de telecomunicaes e de distribuio de contedo para a plataforma da internet, o conceito de servio de valor adicionado, se interpretado da forma totalitria que tem prevalecido ao longo do ltimo decnio, produz o efeito de que cada vez menos servios sero regulados, deslocando-se o objeto de regulao estatal dos servios prestados ao usurio final para a simples infraestrutura fsica que os suporta. Em segundo lugar, a persistir tal interpretao, os servios de distribuio de contedo audiovisual, quando prestados sobre a internet, tendem a ser absorvidos pelo conceito de servios de valor adicionado, suprimindo-se da regulao estatal uma seara sobre a qual tradicionalmente os pases tm lutado para manter soberania, em razo das fortes implicaes para a cultura local, soberania nacional e democracia, como exposto na primeira parte deste artigo. Cabe, nesse sentido, questionar se os servios de distribuio de contedo sobre a

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internet possuem diferenas estruturais com relao aos servios de distribuio de contedo tradicionais que justifiquem tal supresso de competncias. pertinente, ademais, indagar se os servios de distribuio de contedo pela internet constituem um valor adicionado a um servio bsico de telecomunicaes, como pressupe o conceito de SVA, ou se, ao contrrio, constituem o prprio servio buscado pelo cidado. Pelo que se procurou esboar nos pargrafos anteriores, a segunda opo a mais provvel. Por fim, deve-se ressaltar que a prpria discusso terica sobre a natureza supostamente livre e desregulada da internet advogada pela corrente liberal tem sofrido um recuo, reconhecendo-se a necessidade de regras para enderear temas to diversos como direitos autorais, e-commerce, tributao, resoluo de conflitos sobre nomes de domnio, crimes digitais, pluralismo e democracia. Autores como Lessig (2006) afirmam que mesmo que no haja regulao estatal explcita, a prpria arquitetura do ciberespao se constitui em regulador, na medida em que determina guiada, em geral, por interesses comerciais o nvel de privacidade do usurio, as informaes a que ele tem acesso, suas possibilidades de ao, sua conduta pretrita e futura e sua prpria identidade. Biegel (2003), por sua vez, comenta que o grau de liberdade que um usurio experimenta na internet resulta de escolhas conscientes por parte dos diversos rgos governantes e gestores no sentido de manter determinado nvel de independncia e autonomia para os cidados virtuais. A questo, ao seu ver, no se o ciberespao como um todo deve ou no ser regulado, mas apenas se e em que medida reas problemticas pontuais devem ser endereadas via ao regulatria. Sunstein (2001), por fim, voltando sua ateno para os impactos potencialmente antidemocrticos da possibilidade de filtragem e seleo de informaes aberta pela internet, sustenta que essa rede, assim como outras formas de comunicao de massa, deve estar sujeita a certas regras de convivncia, de modo a permitir uma comunicao democrtica e equilibrada. Nesse sentido, abordando o importante papel do pluralismo de informaes em um regime democrtico, prope alternativas como o estabelecimento de regras de must carry na forma de links de incluso obrigatria em pginas da internet.

Necessidade de novas abordagens regulatrias

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As ponderaes precedentes conduzem concluso de que a tendncia de transposio dos servios de distribuio de contedo audiovisual para a plataforma da internet abre espao para novas abordagens regulatrias quanto regulao da internet, apontando a necessidade de repensar o conceito de servio de valor adicionado luz da evoluo da tecnologia e das cambiantes necessidades sociais, considerando as especificidades dos servios de distribuio de contedo audiovisual. Em outras palavras, relevante repensar a regulao da internet de acordo com parmetros inerentes aos meios de comunicao de massa tradicionais. Cabe, nesse momento, uma ressalva: tanto a internet tem suas prprias peculiaridades que precisam ser levadas em considerao, quanto o debate sobre a sua regulao no pode ser confundido com outro referente s falhas da regulao no mbito da radiodifuso. Por um lado, algumas questes relativas comunicao de massa, como a expedio de outorgas em funo da escassez do espectro, no se aplicam internet (por mais que haja recursos escassos, o cenrio presente ainda comporta uma quantidade significativa de novos entrantes). Por outro, a regulao de contedo disponvel na internet, que vez ou outra j evocada no Brasil, deve ser efetiva, tambm, em relao radiodifuso. Vale, assim, lembrar que o pas ainda precisa avanar muito no que se refere regulamentao da Constituio Federal e reviso dos instrumentos normativos ora vigentes para garantir direitos fundamentais e assegurar a observncia de princpios constitucionais que dependem da ao dos meios de comunicao de massa. Em vista das regras legais e constitucionais que estabelecem regras e princpios aplicveis comunicao eletrnica de massa, impe-se a necessidade de avaliao de mecanismos que permitam aplicar tais normas tambm internet, endereando, quando cabvel, questes como licenciamento, qualidade, remunerao e direitos dos usurios; e possibilitando o cumprimento de princpios constitucionais relativos, por exemplo, proteo da infncia e da famlia contra contedos inapropriados, a um adequado grau de promoo da cultura nacional e regional, a regras com relao veiculao de propaganda de produtos, prticas e servios nocivos sade e ao meio ambiente e limitao ao monoplio e ao oligoplio. O esmaecimento de fronteiras entre setores e o surgimento de novos servios que desafiam a estrutura regulatria vigente constitui uma oportunidade para abandonar antigos

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dogmas e redefinir conceitos que no mais se mostram adequados ao cenrio que hoje se apresenta. Assim, um desafio de pesquisas futuras sugerir alternativas regulao da internet que, mesmo respeitando as suas especificidades, sejam capazes de inseri-la no ordenamento regulatrio natural comunicao de massa.

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