WEIMER, David; VINING, Aidan. Policy Analysis: Concepts and Practice. 4th ed.

CORRECO DE FALHAS DE MERCADO E DO GOVERNO: POLTICAS GENRICAS A compreenso das formas pelas quais as aces privadas ou colectivas resultam em condies sociais insatisfatrias, oferecem-nos uma base conceptual para o diagnstico de problemas de polticas pblicas. O presente captulo constitui porm uma mudana de foco. Ao invs de incidirmos a nossa ateno para os problemas de polticas, enfocaremos aqui sobre as solues de polticas. Ao se falar em solues de polticas, a nossa ateno deve recair logo partida sobre as chamadas polticas genricas que constituem os vrios tipos de aco que os governos podem desencadear para lidar com problemas de poltica percebidos. As polticas genricas representam um conjunto de estratgias gerais que entretanto para produzirem alternativas de polticas viveis, devem ser adaptadas s circunstncias especficas pois os problemas de polticas so geralmente complexos e sempre contextuais. Raramente os problemas de poltica tem perfeitas solues, mas algumas polticas so melhores que outras de tal forma que a tarefa bsica de um analista justamente de identificar essas polticas que tem maiores probabilidades de melhorar as condies sociais. Para facilitar esta tarefa, este captulo aponta as falhas de mercado, as falhas de governo e as questes de equidade para as quais as polticas genricas devem se orientar. Por outro lado, levantam-se as limitaes comuns e as consequenciais indesejveis associadas ao uso de cada uma das polticas genricas.

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Em suma este texto apresenta uma checklist de macro-alternativas s quais os analistas podem recorrer para uma busca sistemtica de polticas candidatas e consequentemente desenhar solues especficas.

As polticas genricas podem ser agrupadas em cinco categorias gerais: Liberalizao, facilitao e Simulao de mercados; Uso de impostos e subsdios para alterao de estruturas de incentivos; Fixao de regras; Proviso de bens por via de mecanismos no de mercado; Proviso de seguros e amortecedores (proteco econmica).

I. LIBERALIZAO, FACILITAO E SIMULAO DE MERCADOS Falhas de mercado, falhas de governo, questes distributivas e limitao do quadro competitivo, esto na base dos problemas de poltica percebidos. Partindo do pressuposto de que o mercado tem potencial para alocar eficientemente os bens, e de que o mercado oferece-nos as referncias em relao as quais podemos medir as intervenes do governo, esta poltica genrica prope trs abordagens gerais de como se podem capitalizar as transaces privadas (ou as transaces de mercado entre agentes privados e governamentais) na soluo de problemas de polticas: liberalizao de mercados, facilitao de mercados e simulao de mercados. Cada uma destas abordagens pode ser adequada e ter as suas vantagens na soluo de um determinado tipo de problema. Por outro lado, cada uma das abordagens apresenta igualmente as suas limitaes e consequncias colaterais que devem ser tidas em conta.

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1. LIBERALIZAO DE MERCADOS A liberalizao de mercado pode ser levantada como uma soluo alternativa de problemas, nas situaes em que se pode esperar que dessa deciso resulte um mercado eficaz, ou seja nas situaes em que no ocorrem inerentemente falhas de mercado. Na verdade, a ausncia de mercados nessas situaes (em que no existem inerentemente falhas de mercado), revela ou uma falha do governo ou ento mudanas tecnolgicas e de preferncias no acomodadas. Trs conceitos afiguram-se chaves para a compreenso do processo de liberalizao de mercados: Desregulamentao, Legalizao e Privatizao.

1.1. Desregulamentao Independentemente das justificativas, a regulamentao envolve complexas questes distributivas e de eficincia. Isto significa que a desregulamentao no apenas determinada pela questo da eficincia. Em alguns pases (como os E.U.A e Nova Zelndia), as reformas regulatrias (incluindo a desregulamentao) alteraram os padres distributivos: o padro de vida de alguns grupos foi reduzido enquanto de uma maneira geral, o padro de vida da populao aumentava.

1.2. Legalizao Refere-se a liberalizao de um mercado por via da remoo de sanes criminais. Existem passos intermedirios para a legalizao do mercado tais como a descriminalizao, atravs da qual as penas criminais so substitudas por penas civis como o caso das multas. A descriminalizao reduz estigma e a condenao associada a uma actividade mas no sanciona na totalidade a aco como socialmente aceite. A descriminalizao e a legalizao resultam:
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Da mudana de atitudes sociais (ex: legalizao da prostituio); Da necessidade do governo de novas fontes de tributao (ex. legalizao dos jogos de fortuna e de azar). Da percepo de que a criminalizao uma poltica ineficaz com significativas consequncias indesejveis.

1.3. Privatizao A palavra privatizao usada de diversas formas: Remoo de subvenes de agncias (subvenes governamentais) e sua substituio por taxas de utilizao (pagamento de propinas pelos utilizadores); Contratao de fornecimento de bens que fossem antes produzidos por uma agencia governamental (outsourcing); Desnacionalizao ou des-socializao (venda de empresas estatais ao sector privado); Desmonopolizao (processo pelo qual o governo reduz ou elimina as restries que impedem as firmas privadas de competir com as agencias governamentais ou empresas estatais); Entretanto, apenas estas duas ltimas formas de privatizao esto directamente relacionadas com a liberalizao de mercados. A presena ou ausncia de falhas de mercado uma questo crucial na avaliao da privatizao. Em vrios pases (inclusive ocidentais), a percepo das falhas inerentes as grandes empresas estatais tem estado por detrs de amplos programas de privatizao. Tanto em pases desenvolvidos como nos pases em desenvolvimento, a privatizao tem sido promovida na base das evidncias de que ela traduz-se em ganhos/benefcios na eficincia tcnica e alocativa.

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2. FACILITAO DE MERCADOS Em espaos em que os mercados no existem, ento no faz sentido falar em liberalizao de mercados. Importa sim, falar em facilitar a criao de mercados funcionais ou por via da criao de direitos de propriedade para bens previamente existentes ou atravs da criao de novos bens transaccionveis. 2.1. Alocao de Bens Existentes A alocao de direitos de propriedade pode ser extremamente oneroso e invivel diante de problemas estruturais. Esta poltica genrica pode ser mais prtica diante de problemas institucionais. Sob ponto de vista da eficincia, so desejveis os mecanismos de alocao que limite a competio poltica por novos direitos de propriedade evitando as ineficincias distributivas e o rent-seeking. Entre os mecanismos adequados para uma alocao eficiente de direitos de propriedade constam o leilo e a alocao aleatria.

2.2.

Criao de novos Bens transaccionveis.

Em algumas circunstncias, possvel o governo criar novos bens transaccionveis. A forma mais comum desses bens so as permisses negociveis, geralmente para emisses ambientais (poluio). O primeiro acordo global sobre permisses negociveis foi negociado em Kyoto em 1997 em relao aos gases de efeito estufa tais como o dixido de carbono.

3. SIMULAO DE MERCADOS Nas situaes em que os mercados eficientes no podem operar, possvel o governo simular processos de mercado. A simulao de mercados baseia-se no pressuposto de que quando a competio no pode ser assegurada dentro do mercado, possvel garantir a
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competio pelo mercado. Em outras palavras, o direito para fornecer um bem pode ser vendido atravs do leilo. Um dos contextos em que o leilo pode garantir uma adequada simulao de mercados na competio pelo fornecimento de bens com caractersticas de monoplio natural. Entretanto, Oliver Williamson apontou um grave potencial inconveniente do uso do leilo para a alocao do direito de operar monoplios naturais. O concorrente vencedor, tem uma oportunidade e incentivo para abusos, reduzindo a qualidade do bem. Para evitar este resultado, necessrio que as especificaes do bem sejam delineadas e controladas. O leilo tambm largamente usado na alocao de direitos para explorao de recursos naturais de domnio pblico. Neste contexto, o leilo permite evitar que o governo simplesmente atribua os direitos de explorao, fazendo com que os rendimentos incidam apenas sobre os concessionrios e no para o pblico situao de rendas de escassez. Por outro lado, o leilo permite que se evite uma subestimao do valor do recurso devido a escassez ou imperfeio de informao (para estimao da qualidade do recurso, para a estimao do valor do recurso, para estimao da futura demanda e preos do recurso, para estimao da futura demanda e preos dos bens substitutos).

Entretanto se os concorrentes do leilo forem poucos, eles podem combinar um limite de preo (baixo) pondo em causa os interesses pblicos. Por outro lado se os concorrentes forem muitos e o nmero de pacotes (unidades) em disputa tambm forem muitas, ento no ser possvel gerar propostas (ofertas de pagamento) concorrentes. Portanto, caso os leiles no sejam inteligentemente concebidos, os concorrentes tendero a se comportar oportunisticamente. No obstante, o leilo vem se provando como uma til ferramenta alocativa em situaes em que o governo deve alocar qualquer recurso escasso.
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II. USO DE IMPOSTOS E SUBSDIOS PARA ALTERAO DE ESTRUTURAS DE INCENTIVOS A primeira poltica genrica (liberalizao, facilitao ou simulao de mercados) pode ser inadequada quando as falhas de mercado so endmicas ou outros valores para alm da eficincia so relevantes. Nestes casos, tornam-se necessrias abordagens mais intervencionistas e intrusivas.

1. SUBSDIOS E IMPOSTOS Os impostos e subsdios so polticas que visam induzir o comportamento (e no comanda-lo) sendo por isso formas directas de interveno governamental compatveis com o mercado. Como uma poltica genrica, estes mecanismos (impostos e subsdios), so usados em situaes em que o objectivo corrigir falhas de mercado ou alcanar a equidade. A abordagem dos impostos enquanto polticas genricas incide sobre os impostos e subsdios que provocam uma mudana da estrutura de incentivos por via da alterao do preo relativo de bens. Em outras palavras, a aplicao de os subsdios e impostos como uma poltica genrica consiste no uso de impostos para aumentar o custo privado das coisas que so demasiado abundantes sob ponto de vista social, e uso de subsdios para baixar o custo privado das coisas que so demasiado escassas sob ponto de vista social. Em geral, os impostos e taxas podem ter os seguintes tipos de impacto sobre a eficincia: Quando orientados para a correco de externalidades em determinados mercados, o seu impacto pode reforar a eficincia; Quando orientados para fins puramente redistributivos, conduzem inevitavelmente a alguma perda de peso morto liquido; A tentativa de extraco de rendas de escassez (que derivam da extraco de recursos naturais) atravs de impostos, com informao limitada sobre a
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magnitude dessas rendas, conduz geralmente a distores do mercado e perdas de eficincia. Enquanto uma poltica genrica, os impostos e subsdios podem ser divididos em quatro grandes categorias: Impostos sobre a oferta: so impostos governamentais que visam equalizar os custos sociais e os benefcios sociais por via internalizao das externalidades negativas. Os impostos sobre a oferta podem ser: impostos sobre produto e direitos aduaneiros. Ex: Imposto Pigouviano Subsdios da oferta: subsdios que incidem sobre os fornecedores de um bem com vista a estimular o aumento da oferta desse bem. Os subsdios da oferta podem ser: pequenas subvenes, despesas fiscais. Subsdios da demanda: visam aumentar o consumo de determinados bens atravs da reduo dos preos sobre os consumidores finais. Estes subsdios podem ser: subsdios em espcie, Abonos, despesas fiscais (dedues pessoais e crditos). Impostos sobre a demanda. Embora com uma distino pouco clara, so conhecidas duas categorias de impostos sobre a demanda: impostos sobre mercadorias e propinas de taxas de utilizao.

III. FIXAO DE REGRAS As regras so a forma mais invasiva de polticas governamentais nas nossas vidas. Tal como as outras polticas genricas, as regras tem vantagens e desvantagens. O governo aplica as leis para coagir certos comportamentos. A observncia dessas regras garantida por sanes criminais e civis. As regras podem ser divididas em duas grandes categorias:
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Regras de base (Legislao Quadro): lei civil e criminal; Regulamentos: restries no preo, restries de quantidades, restries de qualidade, restries de informao e fornecimento directo/indirecto de informao para registo, certificao, licenciamento dos actores do mercado.

IV. PROVISO DE BENS POR VIA DE MECANISMOS NO DE MERCADO Contrariamente ao argumento de vrios economistas, existem casos em que a proviso de bens atravs de agncias pblicas constitui uma resposta adequada as falhas de mercado. Embora seja difcil explica-la (pelo menos na base da teoria econmica) e seja uma das menos entendidas questes de polticas, a produo pblica de bens existe e sua importncia tender nos prximos tempos a aumentar. Uma das razes para a viabilidade da produo pblica de alguns bens/servios (defesa nacional, emisso de moeda, coleco de impostos, administrao da justia) o facto de uma possvel privatizao da sua produo ser susceptvel de imputar ao Estado graves problemas agente principal, decorrentes de comportamento oportunista dos agentes privados. Uma vez tomada a deciso de prover publicamente um bem, o governo pode faze-lo directamente (atravs de instituies/agencias governamentais) ou indirectamente (atravs de agencias independentes do Estado como o caso das Empresas/Corporaes Pblicas bem como Terceirizao/Outsourcing).

V. PROVISO DE SEGUROS E AMORTECEDORES. Algumas intervenes do governo visam prover proteco ao capital. Intervenes governamentais nesse sentido podem ser divididas em duas categorias gerais: seguros e amortecedores. As polticas genricas desta categoria (proviso de seguros e

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amortecedores) so: seguros obrigatrios, seguros subsidiados, estoques, assistncia tradicional e donativos financeiros.

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