Luiz Guilherme da Boamorte Silveira

A Integrao do Tribunal de Contas da Unio com os rgos de Controle Interno da Administrao Pblica Federal no Exame e Julgamento dos Processos de Tomada e Prestao de Contas e de Tomada de Contas Especiais

Trabalho de concluso do Curso de Especializao em Direito Pblico e Controle Externo, ministrado pela Universidade Federal de Braslia, em convnio com o Instituto Serzedello Corra - TCU Orientador: Professor Mamede Said Maia Filho

BRASLIA maro/ 2006

A Integrao do Tribunal de Contas da Unio com os rgos de Controle Interno da Administrao Pblica Federal no Exame e Julgamento dos Processos de Tomada e Prestao de Contas e de Tomada de Contas Especiais
Luiz Guilherme da Boamorte Silveira Sumrio: 1. Introduo; 2. Procedimentos do Tribunal de Contas da Unio; 3. Procedimentos do Controle Interno; 4. Consideraes Finais e Sugestes.

1. Introduo A Assemblia Nacional Constituinte de 1988, inspirada no Direito Constitucional norte-americano, que representa um desdobramento das doutrinas de Montesquieu, definiu nossas principais instituies polticas segundo os ensinamentos daquele autor: a Repblica; a diviso dos poderes em Legislativo, Executivo e Judicirio; e a garantia suprema dos direitos individuais. Comungando, ainda, com o entendimento de Montesquieu de que para que no haja abuso de poder, preciso que o poder detenha o poder, instituiu, no art. 70 da Carta de 1988, um sistema de fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio, a ser exercido pelo Congresso Nacional, mediante o Controle Externo, e pelo Sistema de Controle Interno de cada poder. Essa fiscalizao tem como objetivo principal verificar a retido e a eficincia dos agentes pblicos na prestao dos servios devidos pelo Estado aos cidados brasileiros, como forma de garantir seus direitos individuais ou coletivos, sociais e polticos, em cumprimento ao que os autores contratualistas1 denominam de contrato social. Segundo esses autores, os homens se submetem ao Estado e este passa a atuar segundo o interesse e a vontade geral. Hodiernamente, o entendimento de que o gestor pblico deve dar conta de seus atos sociedade est relacionado ao conceito de accountability, que segundo Malaxecheverria,
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Os contratualistas no foram unssonos em suas explicaes com relao ao motivo pelo qual foi formada a instituio denominada sociedade. Contudo, existe entre eles um ponto comum: todos os seus adeptos negam o fundamento do impulso associativo natural e argumentam ser a vontade humana a nica justificativa para a existncia da sociedade.

representa a obrigao legal e tica que tem o governante de informar ao governado como se utiliza do dinheiro e outros recursos que lhe foram entregues pelo povo para empreg-los em benefcio da sociedade e no em proveito do governante2. Conforme mencionado, o Controle Externo no Brasil esta a cargo do Congresso Nacional. Nessa misso, a Casa Legislativa conta o auxlio do Tribunal de Contas da Unio TCU3, cujas competncias esto estabelecidas no art. 71 da Constituio Federal, bem como em sua Lei Orgnica, Lei 8.443, de 16/7/1992. Entre as aludidas competncias, merece especial destaque o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, e daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio. O Controle Interno, por sua vez, com fulcro no art. 74 da Carta Magna, exercido por entidades ligadas aos poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, tendo inserido em suas competncias o dever de atestar a legalidade e avaliar os resultados da gesto oramentria, financeira e patrimonial dos rgos e entidades da administrao federal, bem assim de levar ao conhecimento do TCU qualquer irregularidade ou ilegalidade, prestando-lhe o apoio necessrio ao desempenho de sua misso constitucional. As contas anuais dos administradores e responsveis da administrao direta e indireta da Unio so constitudas sob a forma de processos de tomada ou prestao de contas, respectivamente, enquanto que, nos casos de omisso no dever de prestar contas ou de dano ao errio causado por agentes pblicos que no esto obrigados a prestar contas na forma anteriormente definida, so instaurados processos especficos denominados de com ressalvas, irregulares ou iliquidveis5. Tomada de Contas Especial -TCE4. O Tribunal, ao julgar, pode considerar essas contas regulares, regulares

Malaxecheverria, Angel Gonzles. Os Objetivos da Informao Financeira Proveniente do Governo Nacional. Congresso Internacional de Auditoria Integrada, 1995, Buenos Aires. 3 Segundo Celso Ribeiro Bastos, De rigor, os aspectos tcnicos so todos levantados pelo Tribunal de Contas, fornecendo seu pareceres ao Congresso Nacional, que os acatar ou no, tendo, todavia, na atual Constituio, poder execucional superior quele que detinha na ordem anterior, em determinadas hipteses. BASTOS, Celso Ribeiro . Comentrios Constituio do Brasil, Volume 4, tomo II: arts. 70 a 91/Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins. 3. ed., atual.So Paulo: Saraiva, 2002. p.4. 4 Jorge Ulisses Jacoby conceitua Tomada de Contas Especial como um processo excepcional de natureza administrativa que visa apurar responsabilidade por omisso ou irregularidade no dever de prestar contas ou por dano

Est a cargo do Controle Interno a emisso de relatrio de auditoria e de parecer conclusivo sobre a regularidade ou no das contas em questo. Destarte, correto afirmar que grande parte dos julgamentos proferidos pelo Tribunal baseado nos elementos apresentados pelo Controle Interno, razo pela qual torna-se bvia a necessidade da integrao entre essas duas instncias do controle. Por esse motivo, ao submeter um relatrio de auditoria ao TCU, os agentes do Controle Interno devem preocupar-se em fornecer todas as informaes necessrias correta apreciao do objeto do processo, da mesma forma que, ao apreciar um feito dessa natureza, o Tribunal no pode deixar de avaliar a qualidade das informaes elaboradas pelo Controle Interno, mantendo-o informado a respeito do resultado de tal avaliao. Deve ser ressaltado que esses procedimentos no representam uma subordinao de uma instncia de controle outra, mas, sim, uma forma dessas duas instncias conhecerem suas limitaes e adequarem seus procedimentos ao alcance de suas competncias institucionais. Do ponto de vista jurdico, em consonncia com a Constituio Federal, temos diversas normas infraconstitucionais que regulamentam, de forma bastante satisfatria, a competncia e a operacionalizao dos rgos de controle. Tais normativos estabelecem uma concatenao de atividades a serem desenvolvidas pelos integrantes desses rgos, que, se efetivas, os tornaria capazes de evitar e, no o fazendo, de reparar a grande maioria dos prejuzos causados aos cofres pblicos. Entretanto, somos surpreendidos a cada dia com novos escndalos relacionados aplicao de recursos pblicos. Quando esses acontecimentos vm tona, as instituies responsveis pelo controle vem-se em situao muito delicada, pois, na maioria das vezes, ou
causado ao errio. Jacoby Fernandes, Jorge Ulisses. Tomada de Contas Especial: processo e procedimento nos Tribunais de Contas e na Administrao Pblica. 3 ed., ver., atual. e ampl. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 678. 5 http:www.tcu.gov.br. No site do TCU, as possibilidades de julgamento dos processos de contas so definidas da seguinte forma: A regularidade ocorre quando a prestao de contas expressa, de forma clara e objetiva, a exatido dos demonstrativos contbeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gesto do responsvel. As ressalvas, por sua vez, decorrem da existncia de impropriedades ou falhas de natureza formal de que no resultem danos ao errio. J a irregularidade das contas advm da omisso no dever de prest-las; da prtica de atos de gesto ilegal ilegtimo, antieconmico ou infrao a norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou patrimonial; de dano ao errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ou antieconmico; de desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores pblicos e de reincidncia no descumprimento de determinao do Tribunal. Por fim, as contas sero consideradas iliquidveis quando caso fortuito ou fora maior tornar materialmente impossvel o julgamento de mrito.

no tm conhecimento dessas irregularidades ou ainda no se posicionaram com relao a elas. A situao fica, ainda, mais delicada quando nesses escndalos esto envolvidos gestores que tiveram suas contas relativas ao perodo de ocorrncia dos fatos consideradas regulares pelo Tribunal. Verifica-se, assim, que, em termos de Controle, a experincia brasileira est longe de realizar aquilo que prev a Constituio e os dispositivos legais a ela subordinados, ou seja, estamos vivenciando uma falta de conexo do direito positivado com o que realmente vivido pela sociedade. Tal situao permite-nos inferir a existncia de falhas no Sistema de controle da Unio, sobre as quais a sociedade brasileira e as instituies polticas e administrativas encarregadas devem se debruar, com vistas a encontrar solues. Este artigo no tem a pretenso de esgotar o assunto; pretende, to somente, trazer ao debate uma dessas deficincias: a falta de integrao dos trabalhos a cargo do Tribunal de Contas da Unio e dos rgos de controle interno. 2. Procedimentos do Tribunal de Contas da Unio No mbito do TCU, no exerccio de 1998, foi constitudo um Grupo de Pesquisa composto por servidores do Tribunal - Grupo de Pesquisa Tendncias de Controle -, sob a superviso do Ministro Humberto Souto, com o objetivo de estudar as tendncias do controle da gesto pblica e avaliar os procedimentos do Tribunal em relao s suas demandas. Nesse estudo, foram identificados, inicialmente, os dois principais problemas que dificultavam os resultados do exame e o julgamento das contas anuais: a intempestividade e a baixa contribuio dos processos de contas para a efetividade do controle externo. Relativamente ao produto oferecido pelos rgos de Controle Interno, o Grupo concluiu que as informaes constantes dos relatrios por eles produzidos eram restritas e pouco confiveis, fato que acarretava a constante necessidade das unidades tcnicas do TCU despenderem esforos extras, no sentido de obterem informaes imprescindveis apreciao do mrito dos processos. Por essa razo, o Grupo sugeriu fosse mantido um registro dos pareceres do Controle Interno, a serem sistematicamente comparados com os respectivos julgamentos do

Tribunal, bem como fossem realizadas auditorias com o intuito de avaliar o contedo e a qualidade das informaes contidas nos referidos pareceres. Como desdobramento dos trabalhos do Grupo de Pesquisa, foi estabelecido um novo modelo para o controle, segundo o qual a atuao da Corte de Contas deve voltar-se para aes que aumentem sua efetividade. Com base nesse modelo, quando da definio das tarefas a serem desenvolvidas pelas Unidades Tcnicas do Tribunal, deve ser observado o princpio da seletividade, seguindo os critrios de materialidade, risco, relevncia social, interesse do Congresso Nacional, entre outros. Mais recentemente, como resultado do Projeto de Certificao da Gesto Pblica, instalado junto Secretaria Adjunta de Contas do TCU - Adcon, foi expedida a Instruo Normativa TCU n 47, de 27/10/20046, instituindo novas regras de organizao e apresentao dos processos de tomada e prestao de contas e revogando a Instruo Normativa TCU n 12/1996, que tratava da matria at ento. A alterao de maior relevncia em relao ao normativo anterior foi a previso de que o Tribunal, por meio de deciso normativa, definir, ao final de cada exerccio, as unidades sob sua jurisdio que devem apresentar contas, havendo a possibilidade de, consoante o art. 6 da Lei 8.443/1992, c/c o art. 6 da nova Instruo Normativa, algumas unidades, em razo dos critrios de seletividade anteriormente comentados, serem liberadas dessa responsabilidade. As aludidas decises normativas anuais definiro, ainda, as peas que comporo os processos e os seus contedos, com o propsito de desonerar os rgos envolvidos na constituio dos processos da obrigao de elaborar e fornecer informaes de pouca relevncia, possibilitando que direcionem suas manifestaes para as matrias que o TCU pretende focar em um determinado exerccio.

Instruo Normativa aprovada pelo Acrdo TCU n 1681/2004 plenrio, Processo TCU TC n 013.493/2004, por meio do qual foi apreciado o anteprojeto de Instruo Normativa destinado a redefinir e detalhar o modelo de controle de contas

Com base na nova Instruo Normativa, j foram expedidas as Decises Normativas TCU ns 62/2004 e 71/20057, que tratam das prestaes de contas dos exerccios de 2004 e 2005, respectivamente. No voto emitido pelo Relator do processo no qual foi discutido o projeto que resultou na Deciso Normativa TCU n 62/2004, Ministro Lincoln Magalhes da Rocha, foi registrado o entendimento de que as inovaes trazidas pela Instruo Normativa TCU n 47/2004 deveriam ocorrer de forma gradual de modo a no causar tumulto ou grande impacto no cotidiano das organizaes8. O Relator do processo por meio do qual foi aprovada a Deciso Normativa TCU n 71/2005, Ministro Valmir Campelo, por sua vez, registrou sua anuncia ao posicionamento da Adcon de que no fossem realizadas mudanas significativas em relao Deciso Normativa anterior, nos seguintes termos:
Anota a Adcon que, tendo em vista que ainda no houve tempo razovel nem quantidade expressiva de processos analisados pelas unidades tcnicas ou submetidos manifestao do Ministrio Pblico junto ao TCU e, menos ainda, julgados pelo Tribunal, o mais adequado seria realizar o mnimo possvel de mudanas em relao citada Deciso Normativa n 62/2004.9

As dificuldades atinentes grande quantidade de contas a serem apresentadas anualmente ao Tribunal e ao volume de informaes que os respectivos processos devem conter devero ser atenuadas com a aplicao progressiva da Instruo Normativa TCU n 47/2004. Por outro lado, resta carente de soluo uma antiga dificuldade relacionada aos processos de contas, qual seja, a baixa confiabilidade das informaes, relatrios e pareceres emitidos pelas entidades responsveis pela constituio dos autos.
Deciso Normativa TCU n 71, de 07/12/2005: Define, para 2006, as unidades jurisdicionadas cujos responsveis devem apresentar contas relativas ao exerccio de 2005, especificando as organizadas de forma consolidada e agregada; os critrios de risco, materialidade e relevncia para organizao dos processos de forma simplificada; o escalonamento dos prazos de apresentao; o detalhamento do contedo das peas que compem os processos de contas; e critrios de aplicabilidade e orientaes para a remessa de contas por meio informatizado; na forma estabelecida pelos artigos 4, 7, 8, 14, 15 e 19 da Instruo Normativa TCU 47, de 27 de outubro de 2004. 8 Item 46 do Voto do Ministro Lincoln Magalhes da Rocha que deu origem ao Acrdo TCU n 1681/2004 Plenrio de 27/10/2004, que aprovou a DN TCU n 62/2004.
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Uma das primeiras providncias do Tribunal visando solucionar essa deficincia foi adotada em 1996, com a edio das Instrues Normativas TCU ns 1210 e 13/199611, que estabeleciam que os processos de contas anuais e as tomadas de contas especiais, respectivamente, somente seriam considerados entregues de forma oficial ao Tribunal se, aps anlise preliminar feita pelas unidades tcnicas, fosse constatada a existncia de todas as peas exigidas nas referidas normas, devidamente formalizadas. Caso contrrio, os processos seriam devolvidos origem, situao em que o rgo permaneceria inadimplente em relao ao dever de prestar contas. A Instruo Normativa TCU n 13/1996 continua em vigor, enquanto que a Instruo Normativa TCU n 12/1996, como j dito, foi substituda pela de Instruo Normativa TCU n 47/200412. Muito embora o novo normativo tenha deixado mais claro que a anlise preliminar do processo de tomada e prestao de contas deveria abranger a existncia das peas e os seus respectivos contedos, no houve, na prtica, nenhuma inovao em relao Instruo Normativa TCU n 12/1996, na medida em que esta, ao definir que o processo deveria conter todas as peas devidamente formalizadas13, j possibilitava sua devoluo origem, caso as mesmas no satisfizessem s imposies relativas aos contedos. Entretanto, na vigncia da Instruo Normativa TCU n 12/1993, a grande maioria dos servidores do Tribunal encarregados da anlise preliminar desses processos limitava-se a verificar a existncia dos documentos exigidos, no se dedicando anlise da formalizao das peas. Por
Item 4 do Voto do Ministro Valmir Campelo que deu origem ao Acrdo 2159/2005 Plenrio de 07/12/2005, que aprovou a DN TCU n 71/2005. 10 Art. 8 da Instruo Normativa TCU n 12, de 24/04/1996: As tomadas e prestaes de contas somente sero consideradas entregues oficialmente ao Tribunal se contiverem todas as peas exigidas nesta Instruo Normativa devidamente formalizadas, podendo o setor competente, descumprida essa condio, recusar o registro de protocolo e devolver o processo origem, permanecendo o rgo ou entidade em situao de inadimplncia do dever de prestar contas. 11 Art. 4, da Instruo Normativa TCU n 13/1996: art. 4 Integram o processo de tomada de contas especial,... V- Certificado de auditoria emitido pelo rgo de Controle Interno competente, acompanhado do respectivo Relatrio que trar manifestao expressa acerca dos seguintes quesitos: a) adequada apurao dos fatos, indicando inclusive as normas ou regulamentos eventualmente infringidos; b) correta identificao de responsvel; c) precisa quantificao do dbito e das parcelas eventualmente recolhidas; 12 Art. 11, caput e 1 da Instruo Normativa TCU n 47/2004: os processos de contas somente sero considerados entregues ao Tribunal se contiverem todas as peas e contedos exigidos nesta instruo normativa, formalizados de acordo com o estabelecido no Ttulo III desta Instruo Normativa. 1Nos casos de inadimplemento das condies previstas no caput deste artigo, o processo ser devolvido ao rgo de controle interno competente, para comunicao dos responsveis, e adoo das medidas necessrias, ..., permanecendo os respectivos responsveis em situao de inadimplncia no dever de prestar contas. 13 Formalizar, neste caso, deve ser interpretado no sentido de Executar conforme as regras ou clusulas.
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esse motivo, eram freqentemente autuados, no Tribunal, processos que deveriam ser devolvidos, uma vez que, mesmo contendo todas as peas exigidas, deixavam de trazer dados imprescindveis ao correto exame das contas. Muitas vezes, essas falhas, como veremos mais adiante, eram cometidas nos relatrios e pareceres emitidos pelo prprio Controle Interno. Quando fato dessa natureza ocorria, a autuao indevida do processo s era identificada na etapa de instruo e, como na referida etapa no havia previso do feito ser devolvido origem, algumas unidades tcnicas deixavam de faz-lo, assumindo o nus de obter, por meio de diligncias ou inspees, informaes que j deveriam constar do processo. Tal procedimento atrasava o julgamento dos autos e aumentava, significativamente, os seus custos. Esses prejuzos tambm so significativos nas Tomadas de Contas Especiais, nas quais, rotineiramente, no se encontram precisamente identificados pelo Controle Interno, nos termos do inciso V do art. 4, c/c o art. 8 da Instruo Normativa TCU n 13, de 04/12/1996, os responsveis, o valor do dbito, e, at mesmo, a irregularidade que o gerou. No difcil imaginar, a ttulo exemplificativo, o trabalho que exigido das Secretarias Regionais do Tribunal, para, em casos como esses - em respeito aos princpios da ampla defesa, do contraditrio, da verdade material e do devido processo legal, aplicveis matria - suprir as deficincias de informaes das TCEs que tratam de irregularidades praticadas por gestores municipais na aplicao de recursos federais, notadamente quando os municpios so afastados das capitais e os responsveis, em razo do lapso de tempo decorrido entre o fato gerador e a constituio do processo, no podem ser encontrados na localidade ou no tm mais acesso documentao comprobatria das alegaes que so instados a apresentar. No mbito do Tribunal, a questo do exame preliminar dos processos de tomada e prestao de contas foi analisada pela ltima vez no processo que deu origem Deciso Normativa n 71/2005, ocasio em que a Adcon relatou os obstculos que se apresentaram s unidades tcnicas do Tribunal, para implementao da suposta inovao trazida pelo art. 11 da Instruo Normativa TCU n 47/2004:
o exame preliminar que era realizado, via de regra, pelos servios de administrao, passaria exigir conhecimento especializado no apenas de processos de contas em geral mas, em alguns casos, da prpria unidade

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jurisdicionada; alm disso e em razo da maior complexidade do exame, o esforo e, conseqentemente, o tempo requerido para essa etapa seriam significativamente aumentados inviabilizando o cumprimento dos prazos estabelecidos para autuao dos processos; por fim, o exame quando da anlise do processo implica duplicidade de esforos comprometendo a produtividade da unidade, o que de todo indesejvel. 14

Com vistas a superar essas dificuldades, a Adcon, no exerccio de 2005, orientou as unidades tcnicas a autuarem os processos que contivessem todas as peas relacionadas nos novos normativos, deixando o exame detalhado dos seus contedos para a fase de anlise das contas. Para as contas a serem apresentadas no exerccio de 2006, visando evitar os transtornos anteriormente comentados e melhorar o procedimento de recebimento dos processos de contas no Tribunal, a Adcon sugeriu, e foi aprovado pelo Tribunal, que o exame de peas e contedos passasse a ser feito pelas unidades de controle Interno, mediante o exame das peas produzidas pelos gestores, com posterior manifestao sobre seus contedos. Aquela SecretariaAdjunta defendeu seu posicionamento nos seguintes termos:
Ao contrrio da unidade tcnica do Tribunal que, quando do exame preliminar, est tendo o primeiro contato com o processo, as unidades de controle interno realizaro a conferncia de peas e a certificao dos contedos ao final de sua atuao no processo, momento em que j detm pleno conhecimento acerca do mesmo.13

Nesse sentido, a Deciso Normativa TCU n 71/2005, traz, em seu anexo XI, o Roteiro de Verificao de Peas e Contedos, por meio do qual os rgos de controle interno atestaro se os processos de prestao e tomada de contas foram constitudos com as peas e contedos exigidos pela Instruo Normativa TCU n 47/2004. Esse roteiro, vai, apenas, uniformizar e deixar assente nos autos um procedimento que os rgos de controle interno sempre estiveram obrigados a realizar, visto que no se pode admitir que os processos fossem encaminhados ao TCU sem a devida checagem dos documentos.
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Item III.2.1 do Relatrio do Ministro Valmir Campelo, Acrdo TCU n 2159/2005, de 07/12/2005.

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Todavia, no est explicitado, na Deciso Normativa TCU n 71/2005, se as unidades tcnicas do TCU deixaro de realizar a anlise preliminar dos processos, tampouco se est suspensa a aplicabilidade do 1 do art. 11 da Instruo Normativa TCU n 47/2004. Se assim o for, o Tribunal estar desperdiando um dos melhores mecanismos de interao com os rgos do controle interno, sem contar a oportunidade de ver resolvidas, de forma gil e tempestiva, questes de extrema importncia para o exame e o julgamento dos autos, notadamente a qualidade e a pertinncia dos trabalhos desenvolvidos por aquela instncia de controle. 3. Procedimentos dos rgos de Controle Interno Segundo o art. 74 da Constituio Federal, os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio devero manter, de forma integrada, o Sistema de Controle Interno 15. Cada rgo dos Poderes Legislativo e Judicirio possui sua unidade de controle interno, no havendo, apesar de alguns estudos iniciais nesse sentido, qualquer tipo de integrao entre eles. Os responsveis pelos controles internos desses poderes so diretamente subordinados s autoridades a quem devem fiscalizar. Tendo em vista as peculiaridades relativas a cada uma dessas unidades e o fato de existir um sistema de controle nico no Poder Executivo, abrangendo a grande maioria do gestores, a anlise dos procedimentos do controle interno, para efeito deste artigo, ater-se- a esse sistema. A formao do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo foi recentemente alterada pelo Decreto Presidencial n 5.683, de 25/01/2006, tendo como rgo central a Controladoria-Geral da Unio - CGU, dirigida pelo Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, cujas atribuies foram definidas no art. 1, caput e pargrafo nico do citado

Sobre o Sistema de Controle Interno, Jos Afonso da Silva afirmou que Trata-se de controle de natureza administrativa, exercido sobre funcionrios encarregados de executar os programas oramentrios e da aplicao de dinheiro pblico, por seus superiores hierrquicos (...), dentro das estruturas administrativas de qualquer dos Poderes, de sorte que no mais um controle s do Poder Executivo, como diziam as Constituies passadas, e lgico, porque, se a Constituio alarga a autonomia administrativa dos outros Poderes, coerente que tambm exija, de cada um deles, o exerccio do controle interno, que tem como uma de suas finalidades apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional. SILVA, Jos Afonso da, Curso de Direito Constitucional Positivo. 26. Ed., ver, atual. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 751.

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Decreto16, entre as quais destacamos: assistir direta e imediatamente o Presidente da Repblica, nos assuntos relativos defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, preveno e ao combate corrupo e exercer a superviso tcnica dos rgos que compem o Sistema de Controle Interno. Consoante a estrutura regimental da CGU, aprovada pelo Decreto n 5.683/2006, a Secretaria Federal de Controle Interno - SFC exerce, na prtica, as atividades de rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e composta por diretorias com atribuies especficas, a saber: Auditoria da rea Econmica; Auditoria da rea Social; Auditoria da rea de Infra-Estrutura; rea de Produo e Emprego; Planejamento e Coordenao das Aes de Controle; e Auditoria de Pessoal e de Tomada de Contas Especial. Com vistas a orientar tecnicamente as Diretorias acima relacionadas e as Unidades Estaduais da Controladoria-Geral, quanto aos procedimentos de auditoria anual e avaliao de gesto dos processos de tomada e prestao de contas do exerccio de 2005, a serem enviados apreciao do TCU no exerccio de 2006, o Secretrio Federal de Controle Interno baixou a Portaria n 01, de 26/01/2006. A mesma autoridade, mediante a expedio das Normas de Execuo ns 04/2004 e 01/2005, orientou tecnicamente os rgos e entidades da Administrao Pblica sujeitos ao Controle Interno do Poder Executivo sobre a formalizao dos processos de tomada e prestao de contas dos exerccios de 2004 e 2005, respectivamente. O nvel de detalhamento dos atuais normativos do Sistema de Controle Interno do Executivo Federal representa um considervel avano no sentido de divulgar a seus destinatrios as novas exigncias do controle, deixando-os cientes da obrigatoriedade de fornecer ao TCU
Art. 1, caput, e pargrafo nico do Decreto n 5.683, de 24/01/2006, publicado no DOU de 25/01/2006: Art. 1o A Controladoria-Geral da Unio, rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal e integrante da estrutura da Presidncia da Repblica, dirigida pelo Ministro de Estado do Controle e da Transparncia, tem como competncia assistir direta e imediatamente o Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, quanto aos assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo, sejam atinentes defesa do patrimnio pblico, ao controle interno, auditoria pblica, correio, preveno e ao combate corrupo, s atividades de ouvidoria e ao incremento da transparncia da gesto no mbito da administrao pblica federal. Pargrafo nico. Compete ainda Controladoria-Geral da Unio exercer a superviso tcnica dos rgos que compem o Sistema de Controle Interno, o Sistema de Correio e das unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal, prestando, como rgo central, a orientao normativa que julgar necessria.
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processos devidamente formalizados, amparados por relatrios de auditoria com informaes precisas e devidamente acompanhadas da documentao comprobatria. A relevncia dessas medidas reside no fato de persistir, em alguns processos encaminhados ao TCU nos exerccios de 2004 e 2005, a necessidade de serem feitas solicitaes de cpias de documentos para que as Unidades Tcnicas procedam aos exames que deixaram de ser feitos ou no foram devidamente consignados pelo Controle Interno nos relatrios de auditoria. Essas solicitaes no se limitam a simples documentos que no puderam ser encontrados nos autos. Muitas vezes, so solicitadas cpias integrais de inquritos policiais, procedimentos licitatrios, sindicncias, contratos e termos aditivos, cujas anlises podem resultar em novas solicitaes, procedimentos que, como j dito, oneram e procrastinam, ainda mais as aes do controle. Com o mesmo objetivo e mesmas conseqncias, so realizadas inmeras inspees para sanear processos de contas e de tomada de contas especiais. Foi por esse motivo que o TCU, por intermdio do Acrdo n 1.224/2005 2 Cmara17, proferiu uma srie de determinaes Secretaria Federal de Controle Interno, que vo desde a correta observncia da IN TCU n 47/2004, at a necessidade de serem devidamente analisadas as falhas apontadas no relatrio elaborado pela entidade organizadora do processo. Na mesma assentada, a Corte de Contas recomendou que aquele rgo de controle evitasse o encaminhamento de Relatrio de Auditoria com informaes parciais, uma vez que tal procedimento compromete o exame preliminar e a anlise de mrito dos autos, bem assim que se abstivesse de propor a regularidade com ressalvas de contas nas quais ficasse evidenciada a necessidade de apurao de fatos que poderiam comprometer a gesto dos responsveis arrolados nos autos. O processo em comento refere-se a uma prestao de contas consolidada. O analista responsvel por sua instruo, alm de propor que fossem apartados dos autos documentos relativos a trs Unidades Gestoras, para constituio de processos especficos, que devero ser objeto de inspees complementares, registrou sua estranheza com relao ao procedimento

Processo TCU n 015.275/2004-1, que trata da prestao de contas do Consolidada do Fundo Constitucional do DF, relativa ao exerccio de 2003, Acrdo TCU n 1.224/2005 2 Cmara Relao n 223/2005 Ata n 28/2005.

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adotado pelo Controle Interno ao analisar ocorrncias que possuam indcios fortes de irregularidades, nos seguintes termos:
Interessante deixar assente que o procedimento da Secretaria Federal de Controle Interno para as constataes mencionadas no item 7.14 recomendar a apurao de irregularidades e emitir certificado pela regularidade com ressalvas no me parece o mais adequado. Pois, uma vez detectada a ocorrncia de atos visando frustrar os objetivos da Lei de Licitaes e no descartada a participao dos gestores (...) em tais atos, no h como o Tribunal julgar regulares com ressalvas as suas contas, sob pena de, posteriormente, as mesmas terem que ser reabertas para alterao de mrito.18

Interessante registrar que o processo envolve um volume de recursos altamente significativo, e foi considerado, no mbito do Tribunal, aps o exame preliminar, em condies de ser enviado para anlise da Diretoria Tcnica. Ainda com relao ao trabalho desenvolvido pelo Controle Interno, em 31/08/2005, foi solicitada ao TCU, pelo Congresso Nacional, uma auditoria na Controladoria-Geral da Unio. Segundo o autor da solicitao, Senador Csar Borges, a auditoria deveria abranger o perodo de maio de 2002 a agosto de 2005 e avaliar se os critrios de seleo de fiscalizaes utilizados pela CGU esto prejudicando a identificao de grandes desvios de recursos pblicos. Como justificativa para o requerimento, o parlamentar aduz o fato de que os ilcitos nos Correios, o caso GTHEC, os vampiros do Ministrio da Sade e as irregularidades no programa da Bolsa Famlia, s chegaram ao conhecimento da sociedade por intermdio da imprensa. Ele afirma, ainda, que essa possvel falha do Controle Interno pode ter sido resultado do direcionamento de parte dos recursos daquele rgo para a fiscalizao de verbas repassadas s prefeituras, em detrimento do exame de contratos milionrios firmados pela Unio, que estariam sofrendo dilapidao e desvios jamais vistos. Por meio do Acrdo TCU n 2.251/2005 Plenrio19, foi conhecida a solicitao em comento e determinado 6 Secretaria de Controle Externo que, com o auxlio da SecretariaProcesso TCU TC 015.275/2004-1, fl. 1244 Acrdo 2.251/2005 Plenrio, TC 015.390/2005-1, solicitao do Congresso Nacional, Sesso de 13/12/2005, DOU 03/01/2006.
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Adjunta de Fiscalizao e da Secretaria de Avaliao de Programas de Governo, realizasse, no primeiro semestre de 2006, com a abrangncia requerida, auditoria de natureza operacional na Secretaria Federal de Controle Interno, com o propsito de avaliar a atuao do sistema de controle interno na fiscalizao de irregularidades e desvios de recursos pblicos. De acordo com o Plenrio do TCU, os trabalhos de auditoria devem considerar as atribuies, competncias e instrumentos de controle do referido rgo em relao sua capacidade operacional e alocao de recursos entre as diferentes aes de controle. A referida auditoria encontra-se em curso. 4. Consideraes Finais e Sugestes Verifica-se, em funo dos elementos apresentados neste artigo, que, nos ltimos anos, o TCU tem empreendido esforos no sentido de aprimorar o servio que presta sociedade, mediante os processos de tomada e prestao de contas e tomada de contas especial. Da mesma forma, o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal vem procurando adequar-se a esses esforos, normatizando internamente seus procedimentos de auditoria. As providncias adotadas pelas instncias do controle trouxeram e, certamente, traro grandes avanos no que se refere organizao dos processos de contas e ao julgamento das contas simplificadas, agregadas e consolidadas. Entretanto, observa-se, em alguns processos de contas autuados nos exerccios de 2004 e 2005, que permanece inalterada uma das situaes de maior relevncia no que tange s deficincias do controle, a baixa confiabilidade das informaes que compem esses processos. Deve ser ressaltado que o impeditivo do xito das medidas que visam solucionar essa situao no a falta de propriedade dos normativos, mas, sim, a falta de observncia dos procedimentos neles estabelecidos por parte dos servidores que atuam nas diversas etapas do processo. Para que estes normativos surtam os efeitos desejados, necessrio um maior comprometimento desses servidores, uma vez que, em razo do carter de subjetividade que permeia as aes de controle, esses normativos possuem baixo poder de coero. No caso dos processos de contas, a qualidade das informaes que compem os autos no deve ser uma preocupao apenas de quem vai analisar o mrito do processo; deve, inicialmente, representar o compromisso dos agentes pblicos envolvidos com o mister que lhes

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confiado, seja na coleta de documentos, na realizao das auditorias de campo ou na emisso de certificados e pareceres conclusivos. Nesse sentido, faz-se necessria a implementao de medidas que estimulem e criem condies para que os servidores do controle interno concorram para uma maior integrao dos trabalhos daquela instncia com os do TCU, proporcionando-lhes os conhecimentos devidos, a necessria autonomia, meios e prazos condizentes com a complexidade do trabalho, bem assim adequando, se necessrio, os quadros funcionais da CGU sua efetiva demanda20. O Presidente do Tribunal de Contas da Unio, Ministro Adylson Motta, em conferncia realizada no XXIII Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil e I Congresso Internacional dos Sistemas de Controle Externo Pblico, em outubro de 2005, defendeu a integrao dos rgos de controle num trabalho coordenado de combate corrupo, declarando que esses rgos deveriam se intercomunicar, por meio de sistemas informatizados que permitissem o acompanhamento dos trabalhos investigativos no curso das providncias.. Sua Excelncia voltou a defender essa integrao, em 16/02/2006, em pronunciamento na Comisso Parlamentar Mista de Inqurito dos Correios, apresentando como alternativa para a melhoria do controle da administrao pblica, entre outros, o aperfeioamento do Controle Interno e sua integrao com o Controle Externo. A necessidade de tal integrao foi, tambm, objeto da palestra do Ministro Ubiratan Aguiar, no IV Frum Global de Combate Corrupo, promovido pela ONU, ocasio em que apontou uma srie de medidas para reduzir a corrupo na Administrao Pblica e garantir o uso eficiente dos recursos pblicos em benefcio da sociedade. Essa integrao, segundo o Ministro, daria mais celeridade no andamento dos processos. A despeito da pertinncia dos pronunciamentos anteriormente citados, a integrao em anlise no deve se limitar a eventuais trabalhos coordenados e a troca de experincias e informaes. Seu ponto de partida deve ser a conscientizao dos agentes do controle da
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Sobre a obrigatoriedade do controle interno nos trs poderes da Unio, Jorge Ulisses Jacoby acrescenta que No suficiente, porm, estatuir. Indispensvel estruturar os rgos de modo a que possam cumprir adequadamente as funes que lhes so reservadas, Alis, no faria sentido que o constituinte houvesse se preocupado em definir amplo leque de atribuies e responsabilidade se, no cotidiano da Administrao Pblica, no fosse o mesmo dotado de recursos necessrios e suficientes atuao requerida para o cumprimento do elevado mister. Jacoby Fernandes. Tribunais de Contas do Brasil: Jurisdio e Competncia. 2 ed. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 90.

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imprescindibilidade da qualidade do trabalho da SFC para o correto e tempestivo julgamento dos processos de contas pelo TCU21, sendo, na outra via, indispensvel que a Corte de Contas realimente aquela Secretaria com a constante avaliao dos produtos por ela oferecidos. Outro passo importante seria o reconhecimento das limitaes operacionais de cada uma dessas instituies, de forma a serem consideradas quando da definio de quem deve prestar contas e da quantidade de informaes a serem juntadas aos respectivos processos, juntamente com os critrios estabelecidos em razo do princpio da seletividade. Com isso, evitar-se-ia que a atuao dos rgos de controle ficasse restrita ao cumprimento da burocracia que lhes legalmente imposta, e, conseqentemente, se dedicasse ao alcance dos interesses da sociedade. Vale lembrar que o resultado da auditoria operacional que est sendo realizada pelo Tribunal na Secretaria Federal de Controle Interno ser de muita valia para o alcance da integrao tratada neste artigo. A primeira providncia no sentido da integrao aqui defendida, poderia ser a simples alterao da sistemtica utilizada no exame preliminar dos processos de contas. Ao invs de suprimir definitivamente essa fase no mbito do Tribunal, este poderia restringi-la aos processos de contas no simplificados, consolidados e agregados e s tomadas de contas especiais, bem como determinar que sua realizao ficasse a cargo das Diretorias Tcnicas do TCU, de forma que pudesse ser verificada no s a existncia das peas que devem compor os autos, como tambm a qualidade e a preciso das informaes nelas contidas, avaliando-se, inclusive, a razoabilidade dos pareceres emitidos em relao aos fatos apurados. Feito isso, o servidores responsveis pelo exame tero condies de propor, de forma fundamentada, a efetiva restituio do processo origem, nos termos das Instrues Normativas TCU ns 13/1996 e 47/2004, em todos os casos em que for constatada ausncia de documentos ou superficialidade dos dados gerados. Essa sugesto poderia suscitar, como em outras oportunidades, um sentimento de acrscimo da carga de trabalho dos Analistas de Controle Externo do TCU. Entretanto, na medida
Jacoby declara que Exercendo a funo de controle, o rgo de controle interno j estar naturalmente auxiliando os Tribunais de Contas Jacoby Fernandes, Tribunais de Contas do Brasil: Jurisidio e Competncia. 2 ed. Belo
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em que mantiver os rgos de controle interno e seus servidores tempestivamente informados a respeito da expectativa do Tribunal em relao ao trabalho que desenvolvem, garantindo que faam, tambm de forma tempestiva, as adaptaes necessrias ao pleno atendimento dessas expectativas, sero eliminadas outras fases do processo, mais trabalhosas e onerosas, resultantes das sucessivas diligncias e inspees realizadas para saneamento dos autos. A adoo sistematizada do procedimento acima sugerido derrubaria os obstculos que hoje se apresentam para uma maior integrao entre o Controle Externo e os rgos de Controle Interno da Administrao Pblica Federal, porquanto abriria um canal de comunicao contnuo entre o TCU e praticamente todos os agentes do controle interno que atuam nos processos de contas anuais e nas tomadas de contas especiais. Por fim, na medida em essa integrao for se solidificando, os exames preliminares realizados pelas unidades tcnicas do Tribunal tornar-se-o menos dispendiosos, podendo, at mesmo, resultar na extino definitiva dessa etapa processual.

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Horizonte: Frum, 2005, p.95.

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