Trabalho Medicamentos

TRIBUTAO E DISPNDIO COM SADE DAS FAMLIAS BRASILEIRAS: AVALIAO DA CARGA TRIBUTRIA SOBRE MEDICAMENTOS
Lus Carlos G. de Magalhes Frederico Andrade Tomich Fernando Gaiger Silveira Salvador Werneck Vianna
Tcnicos de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos Setoriais do Ipea *
Leandro Safatle Alexandre Batista de Oliveira Rodrigo Dourado

Assistentes de Pesquisa da Diretoria de Estudos Setoriais do Ipea *
Neste trabalho estimou-se a carga tributria de um conjunto de 614 medicamentos, classificados segundo sua classe teraputica. Foram considerados: (i) o Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios ICMS; (ii) o Imposto de Importao II; o Imposto sobre Produtos Industrializados IPI; (iii) a Contribuio para o Programa de Integrao Social PIS; e (iv) a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social Cofins. A carga tributria total mdia e modal estimada oscila entre 20% e 30% do preo final da maioria dos medicamentos em questo. Foram tambm analisadas as caractersticas e a evoluo do gasto com sade, e com medicamentos, das famlias dos grandes centros urbanos brasileiros a partir de dados das Pesquisas de Oramentos Familiares POF, de 1987/1988, e de 1995/1996 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE. Os gastos com medicamentos constituem dois teros do gasto total com sade das famlias mais pobres. Por fim, estimou-se a carga tributria sobre o gasto familiar com medicamentos. A evidncia encontrada mostra que a tributao sobre esses bens essenciais regressiva.
1 INTRODUO
As famlias brasileiras tm sido afetadas pelo aumento dos custos de aquisio de medicamentos. Os preos dos medicamentos tiveram, entre 1996 e 1998 (Fipe-USP), 1 um aumento mdio de 29,60% em termos reais, e esse item responde por praticamente dois teros do dispndio com assistncia sade das famlias cuja renda de at dois salrios mnimos mensais, as quais residem nas grandes regies urbanas brasileiras (POF 1995/1996/IBGE) e gastam em torno de 3% de sua renda na aquisio de remdios contra doenas crnicas, tais como hipertenso e diabetes. A questo do acesso da populao
* Agradecemos a Andr Martins de Souza, a Cleids M. L. Cardoso Soares e a Cesar Travassos, a consultoria no processamento das bases de dados. 1. Essa pesquisa no incorporou a variao de preos de novos medicamentos.
planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 24 | dez 2001
de baixa renda a medicamentos central na agenda de polticas pblicas. Recentemente o governo aprovou a Lei no 10 147, que a partir de sua regulamentao reduzir a zero o PIS/Cofins incidentes sobre antibiticos e medicamentos de uso continuado. Com isso o governo pretende reduzir e estabilizar os preos dos medicamentos. Entretanto, outros impostos, como ICMS e II, continuam incidindo sobre esses mesmos medicamentos. Portanto, objetiva-se aqui analisar a tributao sobre medicamentos, bem como a carga tributria incidente sobre os gastos familiares com esses produtos. Mais especificamente, procurar-se- o que se segue. a) Levantar as alquotas legais do Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), do Imposto de Importao (II), do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), da Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS) e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) antes da nova lei, bem como as formas de incidncia desses tributos sobre uma cesta selecionada de medicamentos. b) Calcular a carga tributria, ou seja, a soma das alquotas efetivas daqueles tributos para cada produto da referida cesta de medicamentos construda. c) Analisar as caractersticas e a evoluo dos gastos com medicamentos, das famlias, e estimar a carga tributria, sobre esses gastos, das unidades familiares das grandes regies urbanas do pas. ICMS, IPI, II e PIS/Cofins foram os tributos selecionados em virtude de sua representatividade na composio da carga tributria nacional. Segundo os dados da Secretaria da Receita Federal (SRF), esses tributos indiretos cerca de 49% da carga fiscal bruta, e mais de 90% do total dos tributos indiretos representavam, em 1999. A carga deles foi majorada, em razo do aumento da alquota da Cofins, para 3% em 1998. O trabalho organizado da seguinte forma. A seo 2 traz a metodologia do levantamento e da sistematizao da incidncia tributria do ICMS, do IPI, do II e do PIS/Cofins sobre medicamentos; tributos esses que embasaram o clculo da carga tributria desses produtos. So apresentados tambm os critrios que orientaram a construo do banco de dados da cesta de produtos selecionados. A partir desse banco foi possvel analisar a incidncia tributria, estimar a carga tributria por produto, a carga mdia por classe teraputica e por grupos de produtos, bem como a carga mdia total das cestas de produtos. Na seo 3 so apresentados os resultados da incidncia tributria sobre medicamentos, e tambm discutidas as alquotas legais, os benefcios fiscais e
Tributao e dispndio com sade das famlias brasileiras ...
as formas de operao do mecanismo dos crditos/dbitos tributrios desses produtos. A sistematizao dessas informaes possibilitou associar a incidncia tributria sobre cada um dos produto dos bancos de dados e, portanto, estimar a carga tributria de cada um deles. Na seo 4 feita uma anlise das caractersticas dos gastos com assistncia sade das famlias das grandes regies urbanas do pas, a partir de informaes da Pesquisa de Oramento Familiar (POF) do IBGE, no perodo de 1995/1996 e de 1987/1988. Foi tambm calculada a carga tributria paga pelas famlias em suas aquisies de medicamentos, com base nos dispndios familiares e segundo estratos de renda e regies metropolitanas. A ltima parte do estudo recupera os principais resultados obtidos e apresenta ainda as principais concluses deles resultantes.
2 METODOLOGIA E BASE DE DADOS 2.1 Clculo da carga tributria conjunta de II, IPI, ICMS e de PIS/Cofins
Para o clculo da carga tributria total, resultante da incidncia de II, de IPI e de ICMS, tomou-se como referncia o preo final do produto, fazendo-se a decomposio desse valor em termos de percentual do valor total que poderia ser atribudo a cada etapa de comercializao. Na primeira etapa incidiriam o II e o IPI, e nela o valor do II integra a base de clculo do IPI. Desse modo, o valor total da transao dessa primeira etapa de comercializao estaria incluindo esses dois impostos. Ento, para calcular a base de incidncia de cada um deles necessria a deduo do IPI pago do valor total da etapa, obtendo-se, assim, a base de clculo do IPI. Dessa base de clculo seria deduzido o valor do II pago, e obter-se-ia a base de incidncia do II. Quanto ao ICMS, o valor total da etapa final de comercializao compe a base de clculo, incluindo-se a todos os impostos pagos nas etapas anteriores e o prprio ICMS. O fato de o ICMS compor a prpria base de clculo resulta em alquotas efetivas superiores s alquotas nominais.2 Calculados os impostos pagos em cada etapa de comercializao tem-se, por fim, a carga total constituda por eles por simples soma: II + IPI + ICMS (i) carga tributria; (ii) base de clculo do II = valor aduaneiro; II = (valor aduaneiro x alquota de II); (iii) base de clculo do IPI = (valor aduaneiro + II); IPI = [(valor aduaneiro + II) x alquota IPI]; (iv) base de clculo do ICMS = (valor aduaneiro + II + IPI); (v) ICMS = (valor aduaneiro + II + IPI) x alquota ICMS.
2. fcil verificar que a alquota efetiva dada por: t e = t nominal / (1- t nominal). Uma alquota legal de 18% corresponde, dessa forma, a uma alquota efetiva de 21,24%.
No caso do ICMS, sups-se o funcionamento perfeito dele como um imposto sobre valor adicionado, ou seja, como uma total recuperao dos crditos tributrios nas diferentes etapas de produo/comercializao, o que implica uma carga efetiva que independe tanto da agregao de valor em cada etapa de produo/comercializao, como do nmero de etapas. Considerou-se a hiptese de total transferncia para o preo final do ICMS, do IPI e do II: procedimento usual dos trabalhos que procuram calcular a carga tributria dos tributos indiretos nos preos finais, justificado pela existncia de evidncias empricas que confirmam a transferncia plena para os preos finais, bem como por argumentos tericos3 que corroboram a adoo dessa hiptese. A caracterstica de incidncia, em cascata, das contribuies PIS/Cofins, faz que suas alquotas efetivas isto , embutidas no preo final do produto variem em razo do nmero de etapas de produo/comercializao e da agregao de valor que ocorre em cada uma delas. Assim, quanto maior for o valor adicionado nas etapas iniciais maior ser a alquota efetiva; e quanto maior o nmero de etapas maior tambm tal alquota. Como essas contribuies incidem sobre a receita bruta das empresas, o valor total de cada etapa, incluindo-se a os demais impostos, constitui a base para o clculo do montante pago por elas. Na tabela 1 so apresentadas algumas estimativas de alquotas efetivas de PIS/Cofins, sob diferentes hipteses de agregao de valor e de quantidades de etapas de produo/comercializao a partir da alquota nominal de 3,65%. Nas compras feitas por famlias, foram consideradas trs etapas com hipteses de agregao de valor na seqncia de 40%, de 30% e de 30%, respectivamente.4 Estimou-se, ainda, a carga tributria total, levando-se em conta duas situaes: o produto como totalmente importado ou como totalmente produzido internamente, isto , considerando-se a incidncia ou no de II, e com alquota-padro do ICMS de 18% e de 17%, respectivamente. Obteve-se, assim, uma estimativa do intervalo inferior e superior da carga fiscal dos produtos considerados. As cargas tributrias totais, mdia e por produto, foram obtidas pela soma da carga conjunta de: ICMS, IPI e II com a carga estimada do PIS/
3. Para uma discusso mais completa da questo da transferncia dos impostos indiretos, ver Eris et alii (1983, p. 102-103). Souza (1996) e Siqueira, Nogueira e Souza (1998) apresentam evidncias empricas sobre as alquotas efetivas dos tributos indiretos no caso brasileiro. 4. Essas hipteses foram levantadas a partir de contatos com tcnicos de Secretarias Estaduais de Fazenda. Agradecemos especialmente a Eduardo Friedman e a Ernesto Ricca.
Cofins. No foram consideradas as situaes de isenes prevista na Lei no 10 147, pois tal lei no teve ainda efeito na carga tributria dos medicamentos, e s a incluso desses tributos permitir uma avaliao posterior da sua eficcia. Para esse clculo foi elaborado um programa em SAS (Statistical Analysis System), o qual permite estimar a carga tributria segundo diferentes hipteses: sobre o nmero de etapas, sobre o valor agregado por etapa, e sobre as alquotas nominais dos produtos.
TABELA 1
Estimativas de alquotas efetivas de PIS/Cofins sob diferentes hipteses de nmero de etapas de produo/comercializao e de agregao de valor em cada uma delas
(alquota nominal: 3,65%) Alquota efetiva estimada (%) 12,23 11,86 10,95 10,22 9,13 8,76 8,03 7,67 No de etapas 4 4 4 4 3 3 3 3 Percentual do valor final atribudo a cada etapa Etapa 1 60 60 40 40 60 60 40 40 Etapa 2 20 15 30 20 30 20 40 30 Etapa 3 15 15 20 20 10 20 20 30 Etapa 4 5 10 10 20 0 0 0 0 Valor final 100 100 100 100 100 100 100 100
Fonte: Clculos dos autores.
2.2 Metodologia de clculo da carga tributria sobre o gasto familiar com medicamentos
Na estimativa da carga tributria incidente sobre os gastos das famlias com medicamentos, foram utilizados os dados da POF/IBGE 1995/1996, e tambm as cargas tributrias agregadas dos impostos aqui considerados. A estimativa usou tambm os dados individualizados (microdados) da POF de 1995/1996, que abrangeu os onze maiores centros urbanos do pas, para o clculo dos dispndios familiares com medicamentos.5 Isso decorreu do fato de nos dados tabulados (agregados), disponibilizados pelo IBGE, os dispndios com remdios estarem somados, no estando ainda neles somados os gastos com anticoncepcionais e aqueles em relao aos quais famlias no discriminaram o tipo de medicamento. Os gastos com esses dois itens foram tabulados, na rubrica outros da POF 1995/1996, entre o conjunto dos dispndios familiares com assistncia sade. Por este motivo foi necessrio reorganizar os dados relativos aos gastos, das famlias pesquisadas pela POF, com medicamentos, discriminando-os por
5. Porto Alegre, Curitiba, So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Recife, Fortaleza, Belm, Goinia e Braslia.
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classes e conforme classificao presente nos microdados (questionrio individualizado da unidade de consumo). Nessa pesquisa, originalmente so discriminados 36 classes de medicamentos, a incorporados, como j se disse, os itens anticoncepcional/hormnio e um agregado de produtos farmacuticos no discriminados. Como exemplos, da POF da desagregao dos medicamentos por classes teraputicas podem ser citados os antiinflamatrios, os antiinfecciosos, os antibiticos, os vasodilatadores, os antialrgicos, etc. A classificao POF permitiu a adequao dos medicamentos com as classes teraputicas utilizadas na construo do banco de dados deste estudo. Dessa forma foi possvel utilizar as cargas tributrias mdias para elas estimadas para obteno da carga tributria dos gastos com medicamentos por parte das famlias. Nos casos em que houve problemas de adequao da classificao POF com a classificao utilizada no banco de dados deste trabalho, aplicouse a carga tributria mdia total estimada para todos os medicamentos. Para cargas tributrias aplicadas considerou-se a hiptese de incidncia do II ou seja, a importao de medicamentos ,6 aplicando-se, no caso do ICMS, a alquota-padro, isto , 18%, salvo, evidentemente, nos casos de medicamentos isentos por convnios. Esse procedimento implica uma sobrestimativa da carga tributria incidente nos dispndios familiares, o que, contudo, pode estar sendo compensado pelo fato de o presente estudo ter adotado hipteses conservadoras em relao incidncia dos tributos considerados.7
2.3 Procedimentos de organizao da bases de dados de medicamentos
O banco de dados anteriormente referido foi construdo a partir de informaes do Banco de Preos do Ministrio da Sade (BP/MS), da Federao Brasileira de Hospitais (FBH) e do Grupo de Compras Hospitalar (GCH/FBH). O BP/MS abarcava 105 medicamentos, os quais foram escolhidos a partir de sua relevncia no consumo de um conjunto selecionado de hospitais. O banco de dados da FBH apresentava 61 medicamentos, e a lista de medicamentos da GCH/FBH englobava 531 itens. A comparao entre essas bases de dados indicou que muitos medicamentos no eram comuns. O critrio adotado para construir o banco de dados deste trabalho foi o de incorporar os medicamentos comuns e aqueles especficos a cada uma das referidas bases; ou seja, procurou-se elaborar uma lista que fosse a mais extensa possvel. O nmero final de produtos selecionados foi de 614 os quais foram classificados pela funo teraputica e pelo cdigo de Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM).
6. Essa hiptese no irrealista. Silva (1999) identificou um aumento substantivo das importaes no somente de princpios ativos, como tambm de medicamentos prontos para venda, entre 1992 e 1998. 7. Por exemplo, no se considerou a possibilidade de cumulatividade do ICMS ou um maior nmero de etapas no caso do PIS/Cofins.
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Para a classificao dos medicamentos por suas funes teraputicas foi utilizado o cdigo Alfa (alfabtica/teraputica), o que se trata de uma catalogao, por uso teraputicos, de produtos comerciais e genricos. O cdigo Alfa subdivide-se em grupos e em subgrupos teraputicos. Por exemplo, medicamentos cardiovasculares so subdivididos em dez classes teraputicas. Alm das classes constantes da classificao Alfa, criou-se outra denominada de mltiplas funes teraputicas, pois existem medicamentos que tratam de patologias diferentes. Uma ilustrao disso o medicamento clorafenicol, utilizado para quimioterapia sistmica, oftalmologia e otologia. A classificao dos medicamentos, por classes e subclasses teraputicas, foi realizada por meio de um guia,8 que informa o nome comercial e o nome genrico do medicamento, os fabricantes, as apresentaes, a frmula completa e a classe teraputica. O nome apresentado no rtulo de alguns medicamentos do banco de dados no constava no referido guia. Tal problema foi solucionado, salvo em alguns casos, com a utilizao de um dicionrio de medicamentos genricos,9 o qual descreve os nomes comerciais, genricos, os usos teraputicos e os sinnimos dos medicamentos. Os cdigos numricos utilizados na base de dados pertencem NCM que, por sua vez, baseia-se no Sistema Harmonizado de Designao de Mercadorias (SH) verso 1996. A cada cdigo numrico, composto por oito dgitos, corresponde a descrio de um produto, segundo um critrio de agrupamento por gnero, espcie ou derivao. No banco de dados de medicamentos constam as seguintes variveis: classe teraputica, NCM, nome do medicamento, diferentes formas de apresentao, alquotas legais dos tributos ou benefcios fiscais e, finalmente, observaes sobre a legislao do II, do IPI e do ICMS (convnios Confaz). Quanto natureza, essas observaes permitem diferenciar as situaes de tributao normal das isenes e/ou de outros benefcios fiscais concedidos aos tributos federais e ao ICMS. A principal dificuldade encontrada na realizao deste trabalho estava na compatibilizao das nomenclaturas da classificao Alfa com as da classificao NCM, pois essas ltimas apresentam funes e objetivos diferentes. Serviu de base para esse processo de compatibilizao um trabalho anteriormente realizado pela Associao Brasileira da Indstria Farmoqumica (Abiquif), no Index 2000.
8. Utilizou-se, nesse caso, o Guia de Medicamentos Zanini-Oga de 1997/1998. 9. Consultou-se o Dicionrio de Medicamentos Genricos Zanini-Oga.
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3 TRIBUTAO SOBRE MEDICAMENTOS: ALQUOTAS LEGAIS E CARGA TRIBUTRIA
O clculo da carga tributria incidente sobre os medicamentos foi feito mediante a suposio da aquisio deles por parte das famlias, e levando-se em conta diferentes hipteses de incidncia do ICMS e do Imposto de Importao (TEC). Primeiramente foram consideradas as hipteses de no incluso da TEC e a incidncia da alquota legal de 17% para o ICMS. Posteriormente, calculou-se a carga tributria considerando-se a incluso da TEC e uma alquota legal de 18% para o ICMS. Tal cuidado se faz necessrio pelo fato de se ter de considerar as diferenas tributrias entre produtos produzidos internamente e aqueles importados em parte ou em sua totalidade. Deve-se ter ainda em conta que a alquota-padro de ICMS em So Paulo, em Minas Gerais e no Rio de Janeiro de 18%, enquanto os demais estados praticam alquotas de 17%. As diferentes hipteses de incidncia dos tributos possibilitaram calcular um intervalo de carga tributria mnima e mxima para os medicamentos, como antes comentado. Buscou-se, posteriormente, avaliar que impostos, e respectivas alquotas legais, eram importantes para explicar a carga tributria estimada. Procurouse, ainda, identificar as situaes em que os produtos gozavam de algum tipo de benefcio, no que concerne aos tributos federais e ao ICMS, por meio de convnios do Confaz. A tabela 2 apresenta os resultados relativos carga tributria incidente sobre as aquisies de medicamentos por parte das famlias, considerando-se a alquotas-padro, de 17%, do ICMS. No foi considerada, nesse caso, a hiptese de incidncia da TEC. Ou seja, por hiptese todos os medicamentos so produzidos domesticamente. Essa situao corresponde ao limite inferior da carga tributria incidente sobre medicamentos. Como se pode constatar, as cargas tributria mdias so elevadas em todas as classes teraputicas, situando-se, em sua maioria no patamar superior a 21%. Figuram como exceo os medicamentos relacionados a mltiplas funes teraputicas, quimioterapia sistmica, aos digestivos, aos hormnios e anti-hormnios, ao sangue e hematologia, bem como aqueles classificados no grupo vrios. Os produtos classificados nessas classes teraputicas apresentam cargas tributrias mdias inferiores a 21%. Vale notar ainda que a carga tributria mdia incidente nas classes teraputicas de medicamentos cardiovasculares, de hormnios e de anti-hormnios, os quais combatem doenas crnicas, tais como hipertenso e diabetes, so, respectivamente, de 22,54% e de 20,42%. Assim, em medicamentos de uso contnuo incide em mdia, uma carga fiscal que corresponde a mais do que um quinto do preo final pago pelas famlias.
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TABELA 2
Carga tributria sobre medicamentos adquiridos pelas famlias sem incidncia da TEC
(em %)
Alquota de ICMS de 17% Grupos Analgesia e anestesia Cardiovascular Digestivo Eletrlitos e nutrio Geniturinrio Hormnios e anti-hormnios Imunologia e alergia Mltiplas funes teraputicas Neurologia Oftalmologia e otologia Psiquiatria Quimioterapia sistmica Respiratrio Sangue e hematologia Tpicos para pele e mucosas Vrios Total Mxima 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 27,63 24,67 27,63 Mnima 7,67 7,67 7,67 24,67 24,67 7,67 24,67 7,67 24,67 24,67 24,67 7,67 24,67 7,67 24,67 7,67 7,67 Moda 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 24,67 7,67 24,67 Mdia 22,84 22,54 19,88 24,67 24,67 20,42 24,67 19,00 24,67 24,67 24,67 18,32 24,67 20,42 24,81 14,82 21,26 DP 5,29 5,69 7,77 0,00 0,00 7,60 0,00 8,11 0,00 0,00 0,00 8,25 0,00 7,69 0,66 8,51 6,81 CV 0,23 0,25 0,39 0,00 0,00 0,37 0,00 0,43 0,00 0,00 0,00 0,45 0,00 0,38 0,03 0,57 0,32
Fonte: Secretaria da Receita Federal, Secretarias Estaduais de Fazenda e Confaz.
Os valores da carga tributria sobre medicamentos comprados pelas famlias so ainda maiores quando se considera a moda. O valor modal da carga tributria de 24,67%. Essa estatstica apresenta o mesmo valor para todas as classes de medicamentos, exceto no caso daqueles classificados em vrios. Em suma: considerando-se o valor modal, e supondo-se a produo totalmente nacional, praticamente um quarto do preo da maioria dos medicamentos, de todas as classes teraputicas, comprados pelas famlias brasileiras, formado pela carga tributria. Por outro lado, cabe observar ainda que medicamentos da base de dados de sete classes teraputicas apresentam carga tributria homognea, no incidindo neles alquotas legais diferenciadas. Isso se traduz em cargas tributrias mnimas idnticas aos valores mximos e em um mesmo valor para as estatsticas de variabilidade, o que ocorre em: eletrlitos e nutrio; geniturinrios; imunologia e alergia; neurolgicos; oftalmolgicos e otolgicos;
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psiquiatria e respiratrios, e indica que no h, para esses medicamentos, nenhum tratamento tributrio diferenciado. Por exemplo: os de uso psiquitrico, considerados na base de dados, apresentam todos a mesma tributao. Para todas as demais classes teraputicas verificam-se medidas de disperso diferentes de zero, fruto de valores diferenciados de carga tributria dos medicamentos intraclasses. A incidncia tributria no igual para produtos de mesma funo teraputica. Isso decorre basicamente da iseno do ICMS para um determinado nmero de medicamentos, em razo de convnios firmados no mbito da Confaz. No entanto, as cargas tributrias por classes teraputicas no apresentam uma disperso significativa, o que indica a incidncia de um nmero reduzido de alquotas legais sobre a maioria de medicamentos. A tabela 3 apresenta as cargas tributrias incidentes sobre as compras, por parte das famlias, de medicamentos cujo valor engloba a introduo da TEC e da alquota de 18% do ICMS. Pode-se constatar que, em relao ao apresentado na tabela 2, as medidas de tendncia central da carga tributria de todas as classes teraputicas tm seus valores aumentados. A TEC incide sobre todas elas, no caso de medicamento importado, aumentando-lhes de forma no desprezvel a carga tributria. A carga tributria estimada da maioria das classes teraputicas situa-se no patamar mdio prximo dos 30%, a carga mdia para o total dos medicamentos fica em torno de 26%, e a moda acima de 29%. Dessa forma, ao se considerar a incidncia da TEC e a hiptese de alquotapadro de 18% do ICMS nota-se que a maior parte dos produtos possui cargas mdias entre 25% e 31%. As classes de medicamentos que apresentam cargas mdias inferiores a 25% so: mltiplas funes teraputicas, quimioterapia sistmica, sangue e hematologia e vrios. interessante observar que, com a incidncia da TEC, os medicamentos de sangue e hematologia tm uma carga tributria abaixo de 25%. A alquota de importao provoca impacto reduzido na constituio da carga tributria total dessa classe teraputica. Considerados os valores modais das classes teraputicas, as cargas tributrias ficam mais prximas dos 30%. E, se observados os valores mximos, constata-se que em praticamente todas as classes teraputicas h medicamentos cuja carga tributria superior a 30%. Isso ocorre, por exemplo, no caso dos cardiovasculares, muitas vezes de uso contnuo. As estatsticas de variabilidade da carga tributria com incidncia da TEC e da alquota de 18% do ICMS indicam ainda um disperso relativamente pequena. No entanto, observa-se uma reduo das classes teraputicas que apresentavam uma tributao idntica para todos os medicamentos classificados, na
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hiptese de no incidncia da TEC. Somente aqueles contra doenas respiratrias tm um desvio-padro igual a zero. A TEC apresenta uma maior variabilidade de alquotas legais incidindo sobre medicamentos.
TABELA 3
Carga tributria sobre medicamentos adquiridos pelas famlias com incidncia da TEC
(em %) Grupos Analgesia e anestesia Cardiovascular Digestivo Eletrlitos e nutrio Geniturinrio Hormnios e anti-hormnios Imunologia e alergia Mltiplas funes teraputicas Neurologia Oftalmologia e otologia Psiquiatria Quimioterapia sistmica Respiratrio Sangue e hematologia Tpicos para pele e mucosas Vrios Total Alquota de ICMS de 18% Mxima 31,48 31,48 31,48 32,05 31,48 31,48 31,48 31,48 31,48 31,48 31,48 31,48 29,63 29,63 33,14 30,88 33,14 Mnima 8,83 11,63 11,63 26,83 29,63 11,63 26,83 8,83 27,57 29,63 27,57 8,83 29,63 10,97 29,63 8,83 8,83 Moda 29,63 31,48 30,27 32,05 29,63 29,63 29,63 29,63 29,63 31,48/29,63 29,63 29,63 29,63 29,63 29,63 11,63 29,63 Mdia 28,08 28,35 25,11 29,62 30,09 25,71 29,44 23,78 29,77 30,55 30,06 23,05 29,63 24,73 30,78 18,75 26,27 DP 6,44 6,46 8,60 1,80 0,92 8,43 1,65 9,54 1,43 1,31 0,89 9,42 0,00 8,34 1,37 9,55 7,80 CV 0,23 0,23 0,34 0,06 0,03 0,33 0,06 0,40 0,05 0,04 0,03 0,41 0,00 0,34 0,04 0,51 0,30
A TEC , portanto, um tributo no irrelevante na composio da carga tributria final dos medicamentos, embora com um peso menor que o do ICMS. Considerando-se a carga mdia, bem como a hiptese de todo medicamento comprado pelas famlias ser importado, mais de um quarto do seu preo final seria pago em tributos. Quando se adota a moda, esse valor fica prximo de um tero dos gastos das famlias com medicamentos. Se um laboratrio importa o medicamento, na maioria dos casos as pessoas pagaro, cerca de 30% em tributos. Portanto, depreende-se desses resultados o fato de o peso dos tributos incidentes nas aquisies de medicamentos ser muito elevado para as famlias, considerando-se sobretudo o grau de essencialidade desses produtos e a renda per capita do pas.
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A tabela 4 informa sobre a estrutura de alquotas legais dos tributos analisados, o que possibilita identificar as situaes diferenciadas de tributao estadual e federal, que explicam a carga tributria e a variabilidade de cada classe teraputica.
TABELA 4
Alquotas legais do ICMS, do IPI e da TEC sobre medicamentos
ICMS Grupos Mxima 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 Mnima 0 0 0 17/18 17/18 0 17/18 0 17/18 17/18 17/18 0 17/18 0 17/18 0 0 Modal 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 17/18 0 17/18 Mxima 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 8 0 8 IPI Mnima 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Modal 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Mxima 17 17 17 19 17 17 17 17 17 17 17 17 11 11 23 15 23 TEC Mnima 3 11 5 3 11 11 3 3 5 11 5 3 11 3 7 3 3 Modal 11 17 11 19 11 11 11 11 11 17/11 11 11 11 11 11 11
Analgesia e anestesia
Cardiovascular Digestivo Eletrlitos e nutrio Geniturinrio Hormnios e anti-horm. Imunologia e alergia Mltiplas funes teraputicas Neurologia Oftalmologia e otologia Psiquiatria Quimioterapia sistmica Respiratrio Sangue e hematologia Tpicos p/ pele e mucosa Vrios Total
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No caso de incidncia do ICMS, os medicamentos so beneficiados por isenes especficas, autorizadas por convnios da Confaz. Os Convnios 104/ 1989 e 51/1994, com suas posteriores atualizaes, regulam a maioria dos casos de iseno do ICMS sobre tais produtos. No h outros benefcios fiscais como reduo de base de clculo ou de crdito outorgado para o consumidor final, quer seja ele famlias quer seja instituies.10 O Convnio 104/1989 concedia, a princpio, a iseno de ICMS importao de bens destinados ao ensino, pesquisa e aos servios mdico-hospitalares por parte entidades da administrao pblica, de instituies beneficentes ou de assistncia social. 11 Posteriormente, no Convnio 95/1995 foi
10. Vale ressaltar o fato de vrios estados oferecerem benefcios fiscais para a instalao de laboratrios e de centros de distribuio de medicamentos. 11. A maioria dos hospitais privados goza de certificado de assistncia social ou de instituio beneficente, o que lhe garante uma srie de isenes e de imunidades tributrias.
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incorporado o quarto pargrafo, e a nova redao do Convnio 104/1989 passou ento a autorizar a iseno para um grupo de 51 medicamentos. Esse benefcio fiscal condicionado fixao de alquotas ou de iseno do II ou do IPI, para os mesmos produtos, pelo governo federal. Os medicamentos isentos por tal convnio explicam, nas classes teraputicas nas quais isso ocorre, o valor da alquota igual a zero, como mostra a tabela 4. O Convnio 51/1994 concede iseno a medicamentos contra a Aids, os quais esto classificados nos grupos de quimioterapia sistmica (viroses) e de medicamentos variados. 12 Os medicamentos contra neoplasias, relacionados no grupo de quimioterapia sistmica, ainda gozam, em tese, de iseno tributria do ICMS. O Convnio 162/1994 autoriza o Estado do Rio de Janeiro a conceder iseno nas operaes internas de produtos destinados ao tratamento do cncer. As outras unidades da Federao e o Distrito Federal podem conceder o mesmo benefcio por meio do Convnio 34/1996. No entanto, a aplicao da iseno para esses medicamentos no clara. Diversos deles, como a daunorrobicina, apresentam tributao normal do ICMS, segundo as Edies Aduaneiras TEC, de maio de 2000. Aparentemente, o ICMS continua incidindo em um nmero expressivo de produtos contra neoplasias, exclusive em um pequeno nmero de medicamentos contra o cncer tratados expressamente no Convnio 104/1989. Em relao ao IPI, a quase totalidade dos medicamentos constantes da base de dados est isenta de imposto. A nica exceo a vaselina lquida, produto da classe teraputica tpicos para pele e mucosas, cuja alquota de 8%. A TEC o tributo com maior variabilidade de alquotas legais incidindo sobre os medicamentos. A alquota mxima identificada foi de 23%, e, a mnima, de 3%. A alquota legal que incide na maioria das classes teraputicas de 11%. Os medicamentos cardiovasculares, os eletrlitos e os de nutrio so os mais gravados pela TEC, com alquota modal de 17% e de 19%, respectivamente. H, no Rio Grande do Sul,13 especificidades em relao incidncia do ICMS sobre medicamentos, e consumidores de produtos gozam de tratamento tributrio diferenciado em relao ao resto do pas. Nessa unidade da Federao, a legislao estadual do ICMS concede benefcio tributrio de reduo da base de clculo para 41,17% nas sada interna
12. A zidovudina est classificada como medicamento de quimioterapia sistmica contra vrus, e se enquadra tambm na classe medicamentos variados. As drogas contra a Aids esto classificadas como medicamentos variados, como, por exemplo, a lamivudina. 13. A pesquisa tambm levantou aspectos especficos da tributao interestadual do ICMS para um conjunto de estados. Uma anlise prvia do material mostra a existncia de uma guerra fiscal visando a atrair laboratrios e distribuidoras de medicamentos por parte de alguns estados. No entanto, a alquota do ICMS continua sendo 17% ou 18% nas operaes internas para o consumidor final.
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das mercadorias que compem a cesta bsica de medicamentos;14 reduo essa que implica uma alquota efetiva do ICMS de 7% para o consumidor. A cesta de medicamentos do Estado do Rio Grande do Sul, beneficiada pela reduo da carga tributria do ICMS, composta dos seguintes produtos: cido acetil saliclico; ampicilina; cimetidina; cinarizina; eritromicina; furosemida; hidroclorotiazida; insulina NPH-100; isossorbida; metildompa; nifedipina; propanolol; salbutamol; sulfametoxazol; trimetoprima e verapamil.15
4 CARGA TRIBUTRIA SOBRE GASTOS DAS FAMLIAS COM MEDICAMENTOS 4.1 Caractersticas e evoluo dos gastos das famlias com assistncia sade e medicamentos
Na tabela 5 so apresentadas as alteraes ocorridas entre 1987 e 1996, para todos os estratos de renda, na participao dos gastos com assistncia sade no oramento global das famlias, estando tambm presente a representao percentual das mudanas de cada faixa de renda familiar. Como se pode notar, os maiores crescimentos situaram-se nas classes de renda inferiores e nas intermedirias, chegando a representar quase 10% do oramento das famlias cuja renda de at dois salrios mnimos. Esse comportamento concedeu posio de maior destaque a esses gastos no oramento familiar, tornando-os o quarto principal item de despesa na mdia das classes de renda familiar, atrs somente de alimentao, de habitao e de transporte. No caso das famlias com renda de at dois salrios mnimos, tais gastos subiram da quinta para a terceira posio no ranking dos itens de despesa familiar. A composio dos dispndios em assistncia sade, segundo estratos selecionados de renda familiar, constante na tabela 6, aponta claramente a existncia de diferentes perfis de gasto. Enquanto nas famlias de menor renda as despesas com remdios respondem pela maior parcela, para as famlias localizadas no topo da distribuio a cesta dos dispndios em sade bastante ampla, predominando, em 1996, os gastos efetuados com planos de sade. As mudanas de composio no gasto das famlias com sade, entre 1987 e 1996, ocorrem, de fato, no estrato de renda superior a 30 salrios mnimos. Nessa classe, observa-se um crescimento vertiginoso da participao dos gastos com seguro-sade, que se reflete numa diminuio dos gastos com profissionais de sade, exames e hospitalizao que, de modo geral, so aqueles que ganham
14. Decreto no 39 276 (Art. 495) de 9/2/1999 publicado no DOE de 10/2/1999. 15. O Distrito Federal, pelo Decreto n o 18 955/1997, concedeu base de clculo reduzida, entretanto, o Decreto n o 20 931 de 30/12/ 1999 modificou o benefcio de reduo da base de clculo equiparando a carga fiscal dos medicamentos beneficiados com a vigente no resto do pas.
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cobertura quando da aquisio de um plano ou seguro-sade. De modo contrrio, observa-se que, as famlias com recebimentos de at dois salrios mnimos aumentaram o dispndio com profissionais de sade e hospitalizao.
TABELA 5
Percentual da despesa mdia mensal familiar em assistncia sade no desembolso global para o total das reas POF 1987/1988 e 1995/1996 Classes de recebimento mensal familiar (s. m.) Mdia At 2 Mais de 2 a 3 Mais de 3 a 5 Mais de 5 a 6 Mais de 6 a 8 Mais de 8 a 10 Mais de 10 a 15 Mais de 15 a 20 Mais de 20 a 30 Mais de 30 1987 5,31 6,30 5,45 5,21 4,61 5,07 5,67 5,36 5,80 5,72 5,04 1996 6,50 9,59 7,29 6,65 6,54 6,57 7,04 6,84 7,55 6,76 5,80 Variao percentual 22,41 52,22 33,76 27,64 41,87 29,59 24,16 27,61 30,17 18,18 15,08
Fonte: Pesquisa de Oramento Familiar ( POF), do IBGE, de 1987/1988 e de 1995/1996.
TABELA 6
Composio percentual do gasto mensal em assistncia sade, para estratos selecionados de renda familiar para o total das reas POF 1987/1988 e 1995/1996
(em %) Tipo de despesa 1988 Remdios Seguro-sade Tratamento e prod. dentrios Profissionais de sade Tratamento e prod. oftalmolgicos Hospitalizao Exames Outros servios de sade Material mdico Produtos de puericultura Outros prod. farmacuticos 70,9 2,4 8,5 7,7 5,8 1,9 2,4 0,3 0,0 0,0 0,0 At 2 1996 58,9 10,9 3,8 17,4 1,3 5,0 1,3 0,5 0,3 0,4 0,2 Classes de recebimento mensal familiar Mais de 5 a 6 Mais de 10 a 15 1988 58,6 6,3 13,2 8,7 7,0 1,9 3,0 0,1 1,0 0,0 0,0 1996 56,6 23,3 11,1 2,1 1,7 0,2 2,3 1,4 0,8 0,5 0,2 1988 44,6 9,4 20,5 10,4 5,4 2,2 5,2 1,9 0,4 0,0 0,0 1996 42,0 29,3 14,5 5,5 3,2 1,3 1,3 1,6 0,9 0,2 0,2 Mais de 30 1988 21,1 17,6 20,7 23,2 5,2 4,9 4,5 2,1 0,6 0,0 0,0 1996 24,8 32,0 21,0 12,3 3,1 3,3 2,0 1,1 0,3 0,0 0,1
Fonte: Pesquisa de Oramento Familiar ( POF), do IBGE, 1987/1988 e de 1995/1996.
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Avaliando-se esses gastos em termos absolutos, percebe-se que patente a insuficincia dos dispndios particulares com assistncia sade nas famlias de menor renda. Concretamente, no primeiro estrato de renda familiar o gasto mdio mensal per capita com sade, em 1996, foi pouco inferior a R$ 8,00, sendo desprezveis os gastos, em termos absolutos, no efetuados com remdios. Esse quadro se reproduz, em linhas gerais, nas classes intermedirias de renda, especialmente quanto ao peso dos gastos com remdios e a pouca importncia absoluta de gastos com seguro-sade. Situao bem diversa da observada aquela das famlias de maior renda, para as quais o oramento com assistncia sade atinge R$ 77,13 mensais per capita, com uma participao de quase um tero dos gastos destinados a planos de sade. A comparao entre os gastos familiares com medicamentos e seus recebimentos totais mostra, com clareza, o peso que este item do oramento tem na renda das famlias mais pobres. Em 1996, para a mdia das regies metropolitanas total das reas, conforme a tabela 7 , os dispndios com medicamentos foram responsveis pelo comprometimento de quase 10% do recebimento total nas famlias cuja renda mensal era de at dois salrios mnimos, quadro que muda radicalmente medida que se avana na escala de renda familiar mensal. De fato, para as famlias com renda mensal superior a trinta salrios mnimos os dispndios com medicamentos representaram somente 2,1% do recebimento familiar total.
TABELA 7
Participao dos gastos familiares com medicamentos no recebimento mensal familiar, segundo estratos selecionados de renda familiar, nos principais centros urbanos brasileiros 1987/1988 e 1995/1996
(em %)
Regies Metropolitanas Belm Belo Horizonte Braslia Curitiba Fortaleza Goinia Porto Alegre Recife Rio de Janeiro Salvador So Paulo Total das reas
At 2 1987 8,0 8,1 7,5 11,1 3,9 8,4 8,4 5,1 6,5 5,7 10,9 7,4 1996 6,9 8,8 5,9 13,0 4,7 10,6 9,7 6,3 10,5 6,6 12,8 9,4
Mais de 5 a 6 1987 4,1 2,6 2,5 3,2 2,5 4,1 2,5 3,1 3,4 2,9 2,7 3,0 1996 3,3 4,1 3,9 3,4 2,9 3,6 3,8 4,0 4,1 3,3 3,8 3,8
Mais de 10 a 15 1987 2,8 2,1 2,9 2,6 2,5 2,6 1,9 2,1 1,9 1,9 2,5 2,3 1996 3,1 3,3 1,6 3,4 2,3 3,4 2,5 2,4 2,8 2,3 2,5 2,7
Mais de 30 1987 1996 1,0 0,9 1,0 0,8 0,8 0,9 1,2 0,8 0,8 1,0 0,8 0,8 1,0 1,0 1,3 1,3 0,9 1,0 1,1 1,0 1,0 1,0 1,1 1,1
Mdia 1987 1996 2,2 1,8 1,6 1,9 1,7 1,8 1,9 1,6 1,6 1,6 1,7 1,7 2,2 2,2 1,6 2,4 2,0 2,3 2,1 2,3 2,2 2,2 1,9 2,1
Fonte: Pesquisa de Oramento Familiar ( POF), do IBGE, de 1987/1988 e de 1995/1996.
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A avaliao da composio dos gastos com remdios, segundo grupos de medicamentos, por faixas de renda familiar, como mostra a tabela 8, indica a existncia de diferentes cestas de medicamentos conforme o nvel de renda das famlias. Nas famlias de menor renda, o consumo de medicamentos apresenta-se mais concentrado em alguns grupos de remdios, como antiinflamatrios, vasodilatadores, analgsicos e antitrmicos, que, juntos, respondem por quase 50% dos gastos. Conforme se avana na estratificao, observa-se um processo de diversificao dos gastos, sendo que, nas classes de maior renda, ganham importncia os antibiticos e os anticoncepcionais. Cabe observar que, em termos absolutos, h uma enorme diferena entre os gastos com medicamentos das famlias de menor renda e daquelas de maior renda. Assim, esse gasto mdio mensal familiar per capita no ltimo estrato (mais de trinta salrios mnimos) 4,1 vezes superior ao efetuado pelas pessoas de renda familiar de at dois salrios mnimos.
TABELA 8
Composio dos dispndios com remdios, segundo tipos de medicamentos, por faixas selecionadas de renda familiar total das reas (onze maiores centros urbanos) 1996
(em %) Grupo de medicamentos Antiinflamatrio Vasodilatador e para presso arterial Antiinfeccioso e antibitico Analgsico e antitrmico Antigripal e antitussgeno Calmante e estimulante Antialrgico Vitamina (exceto B12) Dermatolgico Anticido Contra diabetes Anticoncepcional e hormnio Outros
1
At 2 12,2 18,7 7,6 9,1 6,0 7,3 1,7 3,4 3,7 1,8 7,6 1,8 6,5 12,7
Mais de 5 a 6 11,3 17,6 8,0 11,9 9,7 4,1 3,7 3,0 4,6 2,8 0,8 2,9 9,5 10,2
Mais de 10 a 15 12,2 14,7 10,0 8,5 6,4 4,7 3,4 4,2 4,5 2,3 1,4 2,8 5,7 19,2
Mais de 30 9,1 13,8 10,3 7,0 5,2 5,1 3,4 3,4 4,8 2,8 1,9 6,4 3,7 23,0
Mdia 11,2 14,6 10,3 9,0 6,1 5,0 3,8 4,7 3,7 2,7 1,7 3,3 5,0 18,9
Agregado de produtos farmacuticos2
Fonte: Pesquisa de Oramento Familiar ( POF), do IBGE, de 1996. Notas: 1Contra doenas dos rins (renal), do fgado (heptico); fortificante; vermfugo; para controle do colesterol; moderador de apetite; contra osteosporose; antiasmtico; anticonvulsivo; laxante e purgativo; quimioterpico; vitamina B12; anti-refluxivo gstrico; anti-reumtico.
2
Compra sem discriminao do tipo de produtos, podendo-se supor sua composio como semelhante apurada.
22
4.2 Carga tributria sobre o gasto familiar com medicamentos por faixa de renda e Regio Metropolitana
Os gastos das famlias, por grupos de medicamentos, foram associados s correspondentes cargas tributrias. Dessa forma, estimou-se a participao dos tributos sobre os gastos com esse produtos na renda mensal familiar per capita. Isso foi feito para cada um dos centros urbanos abrangidos pela POF, e segundo as classes de renda. Diante da renda familiar, os resultados mostram uma alta regressividade na carga tributria de medicamentos, como mostra o grfico 1. Dito de outra forma: a evidncia obtida demonstra que os tributos pagos na aquisio de medicamentos recaem mais pesadamente sobre as famlias mais pobres do que sobre as famlias mais ricas. Isso ocorre essencialmente por dois motivos. Em primeiro lugar, pela acentuada disparidade na distribuio de rendimentos que se verifica entre o universo de famlias pesquisadas. Considerando-se o total das reas (mdia das regies urbanas), constata-se, pelos dados da POF/IBGE, de 1995/1996, que o recebimento mdio familiar per capita da classe de renda mais elevada (superior a 30 salrios mnimos) 37 vezes maior que o da primeira classe (at dois salrios mnimos).16 Como j mencionado, os rendimentos mdios das famlias de estratos inferiores de renda so muito reduzidos. Assim, os impostos indiretos tm, de modo geral, um peso expressivo sobre a renda dessas famlias e reduz seu poder de compra. Em segundo lugar, a alta regressividade dos tributos incidentes sobre medicamentos decorre ainda do fato de esses produtos representarem, como foi visto, um peso muito maior para as famlias mais pobres do que para as mais ricas. Por esse motivo, os impostos indiretos sobre medicamentos pesam mais, relativamente renda, para as famlias pobres. Em termos regionais, e conforme se pode observar pelo grfico 1, o grau de regressividade mais elevado em Curitiba e em So Paulo, onde as famlias cuja renda de at dois salrios mnimos destinam pouco mais de 3,5% dela para o pagamento de tributos incidentes sobre os medicamentos; enquanto nas famlias do ltimo estrato esse percentual cerca de 0,25%. J no Distrito Federal e em Fortaleza, verifica-se uma regressividade menos pronunciada em relao aos tributos sobre medicamentos, o que representa cerca de 1,5% da renda nas famlias mais pobres. Contudo preciso ponderar, a esse respeito, que isso se deve basicamente ao fato de os gastos com medicamentos, feitos pelas famlias de baixa renda, especialmente em Fortaleza, ser bastante inferiores aos observados nas demais regies.
16. Para maiores detalhes acerca da distribuio de rendimentos com base nos dados da POF, do IBGE, 1995-1996, ver Werneck Vianna et alii (2000).
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GRFICO 1
Tributos sobre medicamentos, em relao renda, por Regio Metropolitana
4,0 3,5 3,0 2,5 %2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 Belm Belo Braslia Horizonte Curitiba Fortaleza Goinia 5a6 Porto Alegre Recife Rio de Janeiro
Salvador So Paulo
At 2
10 a 15
Mais de 30
Fonte: Pesquisa de Oramento Familiar (POF), do IBGE, de 1996.
5 PRINCIPAIS CONCLUSES
Neste trabalho, inicialmente se estimou a carga dos principais tributos indiretos incidentes sobre medicamentos. A mdia da carga tributria que grava os medicamentos de 21%, no caso de compras familiares e considerando-se tanto a alquota-padro do ICMS, de 17%, quanto a no incidncia da TEC. Os medicamentos relacionados a mltiplas funes teraputicas, quimioterapia sistmica, digestivos, bem como aqueles com utilidades teraputicas variadas apresentam cargas tributrias inferiores a 21%. Os valores da carga tributria sobre medicamentos comprados pelas famlias so ainda maiores quando se considera a moda. O valor modal da carga tributria de 24,67%. Vrias classes teraputicas relacionadas com medicamentos de uso contnuo, como no casso dos cardiovasculares, no so contempladas com uma carga mdia mais reduzida. Considerando-se uma alquota-padro de 18%, do ICMS, e a incidncia da TEC, as famlias so gravadas por uma carga tributria estimada, para maioria das classes teraputicas, em aproximadamente 30%, e a carga mdia para o total dos medicamentos fica em torno de 26%. O ICMS o tributo que mais conta na composio da carga tributria desses produtos. reduzido o nmero de medicamentos isentos. Isso ocorre basicamente em relao queles contra a Aids (Convnio Confaz 51/1994) e aos quimioterpicos (Convnio Confaz 104/1989).
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Os resultados apontam para o peso significativo da tributao na formao do preo final dos medicamentos adquiridos pelas famlias brasileiras, mais ainda quando se considera a essencialidade desses produtos e o nvel da renda per capita da grande maioria da populao. Avaliou-se, neste trabalho, a participao da carga tributria sobre medicamentos na renda das famlias, utilizando-se dados da POF/IBGE, de 1995/ 1996. Em 1996, para a mdia das regies metropolitanas total das reas , os dispndios com medicamentos eram responsveis pelo comprometimento de quase 10% do recebimento total das famlias com renda mensal de at dois salrios mnimos; quadro esse que muda radicalmente medida que se avana na escala de renda familiar mensal. De fato, para as famlias com renda mensal superior a 30 salrios mnimos os dispndios com tais produtos representaram somente 1,1% do recebimento total. Naquelas de menor renda, o consumo de medicamentos apresenta-se mais concentrado no que diz respeito a alguns grupos de remdios, como os antiinflamatrios, os vasodilatadores, os analgsicos e os antitrmicos que, juntos, respondem por quase 50% dos gastos. Conforme se avana na estratificao de renda familiar, observa-se um processo de diversificao dos gastos, sendo que, nas classes de maior renda, ganham importncia os antibiticos e os anticoncepcionais. O gasto mdio mensal familiar per capita com medicamentos no ltimo estrato (mais de trinta salrios mnimos) 4,1 vezes superior ao efetuado pelas pessoas de renda familiar de at dois salrios mnimos. Os gastos das famlias, por grupos de medicamentos, foram associados s correspondentes cargas tributrias. Dessa forma, estimou-se a participao dos tributos sobre os dispndios com esses produtos na renda mensal familiar per capita. Isso foi feito para cada um dos centros urbanos abrangidos pela POF, segundo classes de renda. O grau de regressividade mais elevado em Curitiba e em So Paulo, onde as famlias cuja renda de at dois salrios mnimos destinam pouco mais de 3,5% dela para o pagamento de tributos incidentes sobre os medicamentos; ao passo que, nas famlias do ltimo estrato, esse percentual cerca de 0,25%. Os resultados apontam, portanto, para o peso significativo da tributao na formao do preo final dos medicamentos adquiridos pelas famlias brasileiras, principalmente quando se considera a essencialidade desses produtos e o nvel de renda per capita da maioria da populao. Mostram, tambm, que uma das faces ocultas das desigualdades da sociedade brasileira uma tributao excessiva em relao a bens essenciais, tais como medicamentos.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ERIS, I. et alii. A distribuio de renda e o sistema tributrio no Brasil. In: ERIS, C.C. et al. Finanas pblicas. So Paulo: Estudos Econmicos Fipe/Pioneira, 1983. SILVA, R.I. Indstria farmacutica brasileira: estrutura e a questo dos preos de transferncia (Tese de doutorado). Rio de Janeiro: Escola de Qumica/ Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), 1999. SIQUEIRA, R.B.; NOGUEIRA, J.R. e SOUZA, E. S. Uma anlise da incidncia final dos impostos indiretos no Brasil. Recife: Departamento de Economia, Universidade de Pernambuco, 1998 (mimeo). SOUZA, M.C.S. Tributao indireta no Brasil: eficincia versus eqidade. Revista Brasileira de Economia, v. 50, n. 1, p. 3-20, 1996. WERNECK VIANNA, S.T. et alii. A carga tributria direta e indireta sobre as unidades familiares no Brasil: avaliao de sua incidncia nas grandes regies urbanas em 1996. Braslia: Ipea (Texto para Discusso, n. 757), ago. 2000.
DESCENTRALIZAO DO ENSINO FUNDAMENTAL: AVALIAO DE RESULTADOS DO FUNDEF*

Marcos Mendes
Doutorando em Economia IPE/USP, consultor de economia do Senado Federal e pesquisador do Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial
Analisa-se aqui um caso importante no processo brasileiro de descentralizao fiscal: o ensino fundamental. Mostra-se que essa rea obteve avanos em virtude da substituio de transferncias fiscais no vinculadas por transferncias vinculadas, mediante a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (Fundef). No s houve progresso em todas as regies do pas como tambm ocorreu reduo de desigualdades, com municpios mais pobres e regies mais atrasadas tendo uma melhor performance relativa. No obstante, h evidncias de que sobretudo nesses municpios, em especial naqueles que recebem recursos complementares da Unio, que se concentram as fraudes e a m gesto dos recursos do Fundef.
1 INTRODUO
Desde 1988 tem ocorrido no Brasil uma grande descentralizao de recursos fiscais da Unio para estados e municpios. Em um primeiro momento houve transferncia de recursos sem uma clara transferncia de atribuies. O resultado foi, de incio, o desequilbrio fiscal da Unio. Alm disso, a ampla liberdade de aplicao dos recursos recebidos por estados e por municpios nem sempre levou ao investimento em reas estratgicas, tais como sade pblica e ensino fundamental. 1 Uma correo de rota comeou a ser esboada em meados dos anos 1990. Um dos principais instrumentos desse ajuste foi a vinculao de parte dos recursos transferidos aos estados e municpios, com destaque para o ensino fundamental. 2 A criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef) representou no s a vinculao de transferncias como tambm a de receitas prprias dos governos subnacionais para o gasto com educao pblica de 1a a 8a srie.
* Agradeo as sugestes dos participantes do Workshop de Descentralizao Fiscal realizado em Braslia, pela Fundao Getlio Vargas, em outubro de 2001, bem como os comentrios dos pareceristas annimos desta revista. Os erros, como de praxe, so de minha responsabilidade.
1. Para uma anlise dos problemas da descentralizao fiscal promovida pela Constituio de 1988 ver Shah (1990); Afonso (1995); Afonso, Raimundo e Arajo (1998); Afonso e Mello (2000); Mendes (1998); Banco Mundial (2000); Ter-Minassian (1997); Souza (1996); Shikida (1998) e Silva (1995). 2. Outros mecanismos de aperfeioamento da descentralizao so: a Lei de Responsabilidade Fiscal; a Emenda Constitucional de vinculao de recursos rea da sade; a Emenda Constitucional que restringe os gastos das Cmaras de Vereadores; e os programas de aperfeioamento da administrao fiscal de estados e de municpios.
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O presente artigo pretende avaliar se essa vinculao de recursos fiscais se traduziu, efetivamente, em aumento da qualidade e da quantidade dos servios pblicos municipais de ensino fundamental. Inicia-se com uma descrio do mecanismo do Fundef e com a indicao como se deu a vinculao de recursos, dos principais objetivos dessa poltica e das possveis falhas. Nas duas sees seguintes so analisados dados do Censo Escolar realizado anualmente pelo Ministrio da Educao, com o objetivo de averiguar o progresso qualitativo e quantitativo desse nvel de ensino sob a vigncia do Fundef. Analisa-se, por fim, o problema de fraude e da m gesto dos recursos desse fundo, com base em informaes levantadas pela Comisso de Educao da Cmara dos Deputados. A concluso da anlise a de que o Fundef parece ter atingido seus objetivos e exercido, pois, importante impacto sobre o ensino fundamental, principalmente por propiciar a mudana do grau de escolaridade dos professores, o aumento da durao dos turnos de aula, do total de alunos matriculados, do nmero de professores em atividade, bem como promover a reduo do atraso escolar ao substituir prioridades (favorecendo, com isso, as despesas com professores e com alunos em detrimento das despesas com infra-estrutura); alm de estimular a municipalizao do ensino. Em especial, o Fundef parece estar permitindo que as reas mais atrasadas do pas (a Regio Nordeste e os municpios com baixo ndice de Condio de Vida ICV) reduzam a distncia de seus indicadores em relao aos da mdia nacional, em um processo no qual todos os municpios melhoram os seus indicadores, o que se d, em relao aos municpios mais pobres, em ritmo bem mais acelerado. No que diz respeito aos casos de fraude e de m gesto, as informaes disponveis parecem apontar principalmente para os municpios dos estados que recebem complementao financeira da Unio. Como tais recursos so distribudos com base no nmero de alunos matriculados, parece estar havendo nesses municpios uma superestimao de matrculas como forma de se extrair vantagem financeira.
2 O FUNDEF
O Fundef 3 formado por 15% dos recursos estaduais e municipais relativos a: Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS); Fundo de Participao dos Estados (FPE); Fundo de Participao dos Municpios (FPM); Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) transferido aos estados na pro3. Lei no 9 424/1996.
Descentralizao do ensino fundamental: avaliao de resultados do Fundef
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poro de sua exportao de produtos industrializados; compensaes financeiras pagas pela Unio aos estados, em razo da Lei Complementar no 87/1996 (Lei Kandir), que isentou as exportaes da incidncia de impostos estaduais. Isso significa que, a princpio, no h dinheiro novo da Unio destinado ao Fundef (caso haja isso ser comentado adiante). O que ocorre o fato de um dinheiro, j pertencente aos estados e aos municpios (receita prpria e transferncias recebidas) passar a ter seu uso vinculado ao ensino fundamental. O Fundef constitudo em mbito estadual. Ou seja, em cada estado forma-se um bolo de recursos a ser dividido entre as escolas estaduais e municipais de ensino fundamental l instalados. No existe, portanto, transferncia de recursos de um estado para outro. O que ocorre so transferncias interna em cada estado. Os recursos desse fundo so distribudos de acordo com o nmero de alunos matriculados em cada municpio e na rede estadual; mecanismo esse gerador de duas importantes conseqncias. Como primeira delas tem-se que antes do estabelecimento do fundo cada municpio e cada estado precisavam financiar as despesas com educao a partir das prprias disponibilidades de recursos. Municpios e estados com boa arrecadao podiam gastar mais com o ensino fundamental, ao passo que aqueles com menor arrecadao no dispunham de verba suficiente para financiar um ensino de qualidade. Com o fundo, a disponibilidade de recursos ficou associada ao nmero de alunos e no mais capacidade financeira local, o que tanto permitiu elevar a qualidade da educao nos locais de menor disponibilidade de recursos como tambm estimulou os municpios a levar, para a escola, crianas que antes no a freqentavam. Segunda: o estabelecimento desse fundo facilitou a municipalizao do ensino fundamental servio pblico cujas caractersticas recomendam uma administrao da forma mais descentralizada possvel. No trivial administrar, de maneira centralizada, um grande nmero de escolas dispersas por todo o pas. Pode haver ganhos significativos de qualidade quando a gerncia descentralizada permite o envolvimento dos pais na administrao das escolas. Antes da existncia desse fundo, a desejvel transferncia de alunos da rede estadual para a rede municipal exigia discusses, entre as duas esferas de governo, sobre o financiamento dos custos adicionais transferidos aos municpios. Com ele, ao se transferir alunos da rede estadual para a rede municipal os recursos so automaticamente transferidos com os alunos, visto a distribuio do Fundef se dar pelo nmero de matrculas.
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Outra importante caracterstica do Fundef o fato de o governo federal fixar um valor mnimo anual a ser gasto por aluno. Para o ano de 2001, por exemplo, foi estabelecido a quantia de R$ 363,00.4 Nos estados, em que o valor total do fundo no suficiente para que se tenha um montante por aluno, equivalente a esse mnimo, a Unio entra com uma complementao de recursos para garantir um padro mnimo de ensino em todo o pas. Essa complementao constitui-se no nico caso de a criao do Fundef implicar novas transferncias da Unio para estados e municpios. Na prtica, os fundos estaduais que tm recebido complementao so: os do Par, os de Alagoas, os da Bahia, os do Cear, os do Maranho, os da Paraba, os de Pernambuco e os do Piau.5 Tal mecanismo permite a esses estados, e a seus respectivos municpios, recuperar o atraso na abrangncia e na qualidade de suas redes pblicas de ensino fundamental. O Fundef procura, ainda, atuar sobre um problema histrico da educao pblica no pas: o da baixa prioridade dada pelos governantes locais ao salrio e formao dos professores. Desde a Constituio de 1967 estados e municpios so obrigados a aplicar um percentual mnimo de suas receitas em educao. Tal dispositivo, contudo, no foi suficiente para estimular a melhoria da qualidade do ensino. A predileo dos polticos por realizao de obras em detrimento dos gastos correntes introduziu um vis no sentido de que os gastos em educao priorizassem a construo de escolas e de quadras esportivas em detrimento das despesas correntes, em especial da remunerao dos professores. Por isso ficou estabelecido que 60% dos recursos desse fundo devem ser usados, pelos estados e pelos municpios no pagamento de salrios de professores em efetivo exerccio em sala de aula (o que tambm desestimula a tradicional prtica de transferir professores para servios burocrticos fora das salas de aula). Tendo em vista o grande contingente de professores com baixa qualificao, principalmente na Regio Nordeste, ficou estabelecido que nos primeiros cinco anos de vigncia do fundo esses 60% poderiam ser aplicados, alternativamente, na capacitao dos chamados professores leigos, ou seja, aqueles que lecionam sem o diploma que os habilite para tal. Um ponto fraco do Fundef parece estar na sua vulnerabilidade fraude. Como a distribuio de recursos determinada pelo nmero de matrculas, municpios e estados ficam estimulados a falsificar suas estatsticas e inflam o nmero de matrculas com vistas em receber mais recursos. Isso no s gera
4. Decreto no 3 742, de 1/2/2001. 5. Dados mais recentes disponibilizados pelo MEC, para o ano de 1999, indicavam uma previso de transferncia a esses Fundos estaduais no total de R$ 849 milhes (Brasil, Ministrio da Educao, 1999).
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distoro na alocao de recursos, com conseqente perda de eficcia da poltica, como tambm compromete a qualidade das estatsticas disponveis. Para tentar coibir esse tipo de comportamento, alm das sanes penais e administrativas de praxe foram institudos conselhos municipais e estaduais de fiscalizao, formados por professores, por pais de alunos e por dirigentes de entidades pblicas e sindicais da rea de educao. Tais conselhos devem supervisionar no s o uso dos recursos como tambm a fididignidade dos dados enviados, pelos municpios e pelos estados, para o Censo Escolar. Esse levantamento anual, feito pelo Ministrio da Educao, tem a finalidade de avaliar o ensino fundamental e obter dados relativos s matrculas para definir a distribuio dos recursos do Fundef.
3 RESULTADOS QUALITATIVOS E QUANTITATIVOS DO FUNDEF
O Censo Escolar, anteriormente referido, permite que sejam avaliados os principais indicadores do ensino fundamental. Embora possa haver distores resultantes de comportamento estratgico dos estados e dos municpios na informao dos nmeros de matrculas, no h, a princpio, estmulos para que esses entes de governo falseiem outras informaes como, por exemplo, aquelas relativas ao grau de formao de professores ou durao dos turnos escolares. So comparados diversos indicadores extrados dos censos escolares de 1996 e de 2000, de incio com o nmero de matrculas e de turmas. Como visto na tabela 1, h um aumento de 8% no total do nmero de matrculas entre os dois anos, o que representa a incluso de 2,6 milhes de alunos no ensino fundamental. O nmero de turmas de 1a a 8a srie cresceu 38%.
TABELA 1
Nmero de matrculas em toda a rede de ensino fundamental 1996 Matrculas de 1 a 4 srie
a a
2000 20 024 414 15 295 853 35 322 267 614 069
Variao 1% 19% 8% 38%
19 817 575 12 906 795 32 726 366 444 628
Matrculas de 5a a 8a srie Total de matrculas Total de turmas
Fonte: Brasil, Ministrio da Educao Censo Escolar.
Analisando-se separadamente o nmero de matrculas das diferentes redes, percebe-se ter havido uma forte municipalizao do ensino. O percentual daquelas de 1a a 4a srie, na rede municipal, subiu de 43% para 62% do total, e o das de 5a a 8a srie cresceu de 18% para 28%. Esse fato positivo pelos aspectos de eficincia na gesto do ensino fundamental; o qual ento facilita-
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do pelo mecanismo financeiro do Fundef, e faz que o financiamento acompanhe o aluno se este transferido da rede estadual para a municipal.
TABELA 2
Nmero de matrculas de 1a a 4a srie nas redes estadual, federal, municipal e particular Rede Estadual Federal Municipal Particular Total 9 270 034 13 032 8 580 025 1 954 484 19 817 575 1996 47% 0% 43% 10% 100% 5 923 939 7 800 12 467 198 1 625 477 20 024 414 2000 30% 0% 62% 8% 100% Variao -36% -40% 45% -17% 1%
TABELA 3
Nmero de matrculas de 5a a 8a srie nas redes estadual, federal, municipal e particular Rede Estadual Federal Municipal Particular Total 8 867 041 18 949 2 336 463 1 684 342 12 906 795 1996 69% 0% 18% 13% 100% 9 558 930 18 510 4 221 208 1 497 205 15 295 853 2000 62% 0% 28% 10% 100% Variao 8% -2% 81% -11% 19%
H visvel progresso no que diz respeito ao tempo de permanncia das crianas na escola municipal. Em 1996, 19% dos alunos da rede municipal ficavam menos de 4 horas na escola. Em 2000 esse percentual j havia cado para 11%. Ressalte-se, ainda, que no foi o tradicional turno de 4 horas que ganhou espao, mas sim o turno de 4 a 5 horas que pulou de 19%, em 1996, para 39% das matrculas, em 2000. A melhoria na qualificao dos professores tambm expressiva. Nas turmas de 1a a 4a srie os professores sem o ensino fundamental completo, ou seja, que no tinham cursado at a 8a srie, representavam, em 1996, 8% do total de docentes. J em 2000 esse percentual era de apenas 3%, o que parece ser reflexo direto do estmulo do Fundef ao treinamento de professores leigos. O aumento da remunerao dos professores, viabilizado pelo direcionamento de 60% dos recursos do Fundef para esse fim, tambm deve ter contribudo para atrair profissionais mais qualificados para os quadros do ensino fundamental. importante observar o fato de ter crescido mais, com uma expanso de 28% no perodo o grupo de professores com nvel superior completo.
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TABELA 4
Nmero de matrculas de 1a a 8a srie em escolas municipais por durao dos turnos de aulas 1996 Menos de 4 horas 4 horas Mais de 4 at 5 horas Mais de 5 horas Total 2 057 030 6 536 800 2 050 746 271 922 10 916 498 19% 60% 19% 2% 100% 1 778 792 8 160 552 6 455 539 293 311 16 688 194 2000 11% 49% 39% 2% 100% Variao -14% 25% 215% 8% 53%
TABELA 5
Nmero de docentes de 1a a 4a srie em toda a rede por grau de escolaridade 1996 Fundamental incompleto Fundamental completo Mdio Superior Total 63 192 55 125 493 733 153 526 765 576 8% 7% 64% 20% 100% 21 774 44 429 543 417 196 674 806 294 2000 3% 6% 67% 24% 100% Variao -66% -19% 10% 28% 5%
Em relao ao perfil de escolaridade dos docentes de 5a a 8a srie no se observa melhoria, porque j em 1996 predominavam aqueles com escolaridade mdia e superior. Nesse caso, o que chama ateno a expanso do quadro de professores, que cresce 23% no perodo.
TABELA 6
Nmero de docentes de 5a a 8a srie em toda a rede por grau de escolaridade 1996 Fundamental incompleto Fundamental completo Mdio Superior Total 526 5 634 153 738 439 543 599 441 0% 1% 26% 73% 100% 536 4 067 188 977 545 939 739 519 2000 0% 1% 26% 74% 100% Variao 2% -28% 23% 24% 23%
O Censo Escolar no fornece um dado preciso sobre atraso escolar, como por exemplo o percentual de alunos com idade superior padro em cada srie. No entanto, estatsticas agregadas permitem que se tenha uma idia a respeito do tema. A tabela 7 mostra o nmero dematrculas de 1a a 4a srie por faixa etria. O primeiro grupo, de alunos com at 10 anos, compe-se dos
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estudantes sem atraso (o que uma medida imprecisa, pois 10 anos a idade de um aluno de 4a srie que, na estatstica dessa tabela, poderia estar cursando a 1a ou 2a srie). De qualquer forma possvel observar progresso. O percentual desse grupo passa de 62% para 65% enquanto o do grupo de alunos de 11 a 14 anos cai de 31% para 26%. Alm disso, o leve aumento do percentual do grupo de alunos de mais de 14 anos pode estar refletindo o retorno de estudantes de mais idade que tinham abandonado os estudos.
TABELA 7
Nmero de matrculas de 1a a 4a srie em toda a rede por faixa etria 1996 At 10 anos 11 anos 12 anos 13 anos 14 anos Mais de 14 anos Total 12 263 591 2 373 210 1 649 47 1 255 587 923 830 1 351 886 19 817 575 62% 12% 8% 6% 5% 7% 100% 13 028 021 2 225 855 1 376 064 959 693 687 308 1 747 473 20 024 414 2000 65% 11% 7% 5% 3% 9% 100%
curioso observar que, apesar do aumento do nmero de turmas e de matrculas, no cresce o nmero de escolas. Esse um dado significativo em face da tradicional preferncia dos administradores pblicos pela realizao de obras. O nmero de escolas estaduais caiu 21%, entre 1996 e 2000, em razo da municipalizao do ensino. Embora tenham absorvido 5,8 mil alunos as escolas municipais no expandiram a sua rede, tendo sofrido, alis, um encolhimento de 1%. Esse resultado tanto pode ser conseqncia do aproveitamento de instalaes antes ociosas quanto pode advir de matrculas fantasmas lanadas pelos municpios. Excetuada essa segunda possibilidade, a no expanso da rede de escolas um resultado coerente com a poltica do Fundef, cujo objetivo priorizar a canalizao dos recursos para a remunerao e para a formao dos professores em detrimento da expanso da rede fsica. Em resumo, o Fundef parece ter produzido impacto positivo significativo relativo ao aumento do grau de escolaridade dos professores, da durao dos turnos de aula, do total de alunos matriculados, do nmero de professores em atividade; reduo do atraso escolar, ao substituir prioridades (favorecendo, com isso, as despesas com professores e com alunos em detrimento das despe-
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sas com infraestrutura); e ao estmulo municipalizao do ensino. Contudo, essa viso agregada dos dados mascara um dos maiores mritos do Fundef, qual seja, o de proporcionar avanos significativos nas reas mais carentes. Esse ponto analisado na prxima seo.
TABELA 8
Nmero de escolas municipais e estaduais de ensino fundamental 1996 Municipais Estaduais Total 131 412 41 867 173 279 2000 129 602 33 067 162 669 Variao -1% -21% -6%
4 RESULTADOS DO FUNDEF POR REGIO GEOGRFICA E POR NDICE DE CONDIO DE VIDA
O propsito desta seo avaliar se os progressos dos indicadores do ensino fundamental ocorreram de forma diferenciada nas cinco regies geogrficas do pas, e nos municpios, cujo ndice de Condio de Vida (ICV) seja diferente.6 O motivo para desdobrar a informao por regies, e por ICV, o fato de o prprio mecanismo do Fundef ser desenhado para privilegiar municpios e estados mais pobres. A complementao, por parte da Unio, aos fundos estaduais que no atingem o valor mnimo nacional, permite que estados e municpios beneficiados por esse mecanismo tenham um acrscimo de recursos, em relao situao pr-Fundef, proporcionalmente maior que o do restante do pas. Trata-se, pois, de averiguar se tal fundo tem conseguido ou no promover a desejvel reduo das desigualdades na oferta de ensino fundamental. A tabela 9 ilustra a performance das diferentes regies no que diz respeito aos turnos escolares com menos de quatro horas, e mostra a posio de cada regio em relao mdia nacional. Assim, a Regio Nordeste tinha, em 1996, 30% dos seus alunos estudando menos de quatro horas por dia. Como a mdia nacional era de 19%, o Nordeste estava 11 pontos percentuais acima da mdia do pas. J a Regio Sudeste, essa estava em situao oposta, pois apenas 8% dos seus alunos estudam em turnos de menos de quatro horas, o que a deixava 11 pontos percentuais abaixo da mdia nacional.
6. O ICV um indicador calculado sob a mesma metodologia do ndice de Desenvolvimento Humano, porm incorpora um conjunto maior de dimenses e de indicadores de desempenho socioeconmico. Resulta da combinao de vinte indicadores bsicos agregados em cinco dimenses: renda, educao, infncia, habitao e longevidade. Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud, 1998, p. 5).
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TABELA 9
Nmero de matrculas de 1a a 8a srie em escolas municipais com turnos de menos de quatro horas por regio
1996 Menos de 4 h (A) SE S NE N CO Total 213 867 140 349 1 476 123 153 612 73 079 2 057 030 Todos os turnos (B) 2 803 312 1 622 184 4 947 896 926 204 616 902 10 916 498 (A)/(B) 8% 9% 30% 17% 12% 19% Menos de 4 h (A) 79 248 68 279 1 377 420 176 860 76 985 1 778 792 2000 Todos os turnos (B) 4 675 423 1 854 509 7 561 512 1 717 546 879 204 16 688 194 (A)/(B) 2% 4% 18% 10% 9% 11%
Em 2000 essa diferena entre as regies j havia sido bastante reduzida. Todas elas melhoraram nesse sentido, mas s o Nordeste teve um progresso mais intenso. Nesse ano, no Nordeste a participao dos turnos de menos de quatro horas havia cado para 18% do total de matrculas, de modo que a sua diferena em relao mdia do pas passou a ser de apenas 8 pontos percentuais. O grfico 1 ilustra a queda das diferenas regionais. O Nordeste fica em situao menos desprivilegiada, enquanto as demais regies se tornam menos privilegiadas. A vantagem da Regio Sul, por exemplo, que em 1996 era de 10 pontos percentuais em relao mdia nacional, cai para 7 pontos, em 2000.
GRFICO 1
Percentual de matrculas em escolas municipais de 1a a 8a srie com turno de menos de quatro horas por regio: diferena em relao mdia nacional
Fonte: Brasil, Ministrio da Educao. Censos escolares de 1996 a 2000.
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Um quadro semelhante emerge quando os municpios so divididos em grupo de ICV. O grfico 2 mostra que os municpios mais pobres do pas (com ICV abaixo de 0,5) reduziram a sua diferena, em relao mdia nacional, de 8%, em 1996, para 4% em 2000.
GRFICO 2
Percentual de matrculas em escolas municipais de 1a a 8a srie com turno de menos de quatro horas por ICV: diferena em relao mdia nacional
Tambm quando se analisa o grau de escolaridade dos professores de 1a a 4a srie percebe-se a reduo das desigualdades regionais, bem como a reduo da diferena entre municpios ricos e pobres. Em 1996, 16% dos professores do Nordeste no tinham o ensino fundamental completo. Na Regio Norte esse percentual era de 15%; no Sul e no Sudeste, no entanto, no passava de 2%. Em 2000 essa diferena havia cado drasticamente: o Norte e o Nordeste conseguiram reduzir esse contingente de baixa formao para 5% do quadro de professores, de modo que sua diferena em relao mdia nacional caiu, de 8% para 3% e de 7% para 2%, respectivamente. Quando se agrupa os municpios por nvel de ICV percebe-se ainda mais nitidamente a melhoria da qualificao dos professores. As cidades mais pobres (ICV<0,5) reduziram sua distncia, em relao ao resto do pas, de 21% para 6% pontos percentuais. Na seo anterior mostrou-se que, no que diz respeito aos docentes de 5a a 8 srie, o progresso mais notvel no foi na melhoria do grau de formao, mas sim no aumento de 23% do contingente de professores contratados. Ao analisarmos essa expanso, por regio e por ICV, percebemos, mais uma
a
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vez, que os maiores avanos se deram nos municpios mais pobres e nas regies mais atrasadas, como mostram os dois grficos a seguir.
GRFICO 3
Percentual de docentes de 1a a 4a srie com formao inccompleta no ensino fundamental por regio: diferena em relao mdia nacional
GRFICO 4
Percentual de docentes de 1a a 4a srie com formao incompleta no ensino fundamental por ICV: diferena em relao mdia nacional
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No Nordeste o nmero de docentes de 5a a 8a srie aumentou em 33% contra apenas 23% no Sudeste. Nos municpios de baixo ICV esse indicador aumentou em 45% em face dos 14% das cidades com ICV maior que 0,7.
GRFICO 5
Percentual de docentes de 5a a 8a srie em toda a rede por regio: variao no perodo 1996/2000
Percentual de docentes de 5a a 8a srie em toda a rede por ICV: variao no perodo 1996/2000
GRFICO 6
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No percentual das matrculas de 1a a 4a srie, as Regies Norte e Nordeste lideraram o processo de expanso com crescimento de 12% e de 8%, respectivamente, para o total da rede estadual, municipal e particular. Em ambos os casos o crescimento se deu em razo do nmero de matrculas na rede municipal. O mesmo padro se repete com mais intensidade em relao s matrculas de 5a a 8a srie: 25% de crescimento na Regio Norte e 44% na Regio Nordeste.
GRFICO 7
Percentual de matrculas de 1a a 4a srie nas redes municipal, estadual e particular: variao no perodo 1996/2000
GRFICO 8
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Analisando-se do ponto de vista do ICV tem-se, mais uma vez, os municpios com ICV abaixo de 0,5 motivando o processo de expanso: 10% de aumento nas matrculas de 1a a 4a srie e 67% nas de 5a a 8a srie.
GRFICO 9
GRFICO 10
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Em suma: esta seo mostrou que os municpios mais pobres e aqueles das regies mais atrasadas tm apresentado maior ritmo de melhoria dos indicadores do ensino fundamental que o da mdia do pas, o que tem permitido reduzir as desigualdades nessa rea. Tal resultado coerente com as regras de distribuio de recursos do Fundef, que busca garantir um nvel mnimo qualitativo e quantitativo no ensino fundamental. Resta analisar os casos de fraude e de m gesto ocorridos no desenvolvimento do Fundef. At que ponto as estatsticas apresentadas, em especial aquelas referentes a nmero de matrculas, no estariam sendo distorcidas pelos municpios para que recebam mais recursos? Ser que os municpios de baixo ICV, ou aqueles das Regies Norte e Nordeste, teriam maior propenso a incorrer em fraudes e em m gesto dos recursos desse fundo? A prxima seo analisa esse ponto.
5 PERFIL DA FRAUDE E DA M GESTO NO FUNDEF
Indcios de fraude no uso dos recursos do Fundef geraram tanta preocupao no meio poltico, a ponto de a Comisso de Educao da Cmara dos Deputados instalar uma subcomisso para estudar o assunto. O relatrio7 produzido por essa iniciativa aqui utilizado como uma tentativa de se traar o perfil do municpio que tipicamente incorre em fraude ou em m desse fundo. A teoria da descentralizao fiscal indica que os municpios com muita concentrao de pobres tendem a ser mais propensos a incorrer em desvios de recursos e em m gesto de programas descentralizados. Uma grande quantidade de eleitores mal informados e sem condies de acompanhar os atos da administrao municipal facilitaria, para a elite local, desviar em proveito prprio, os recursos recebidos. Como argumentam Bardhan e Mookherjee (1999, p. 136-137):
... political awareness is closely related to socioeconomic position and education level (...) An increase in the fraction of the population that is poor will accordingly imply a lower fraction of informed voters in the population as a whole. (...) [This] explains why capture increases with illiteracy, poverty, and inequality.
O referido relatrio apresenta uma lista de municpios denunciados por diferentes tipos de irregularidades. preciso enfatizar, como o faz tal relatrio, que se trata de denncias e no de comprovao jurdica ou factual dessas irregularidades. Para efeito da anlise aqui empreendida, essas foram divididas em dois grupos: fraude e m gesto. As fraudes consistem em procedimentos
7. Brasil, Cmara dos Deputados (2001).
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ilegais cuja finalidade obter explcitas vantagens financeiras, tais como: superfaturamento de obras e de servios, cadastros fictcios de alunos e desvio do dinheiro em favor de terceiros. J a m gesto, essa vai desde casos associados incapacidade administrativa (falhas contbeis e no cumprimento de determinaes dos tribunais de contas) at o desvio de finalidade de recursos (pagamento de professores de outros nveis que no o do ensino fundamental, atraso no pagamento de salrios dos professores e no prestao de contas aos conselhos de acompanhamento do fundo). O Anexo I apresenta uma lista das irregularidades consideradas em cada caso. O relatrio lista 245 municpios denunciados por m gesto e 111 por fraude, considerando-se a o fato de um mesmo municpio poder estar includo nas duas categorias. Levando-se em conta o total de municpios com denncias de fraude e/ou de m gesto, inclusive aqueles em relao aos quais no foi possvel enquadrar a denncia em nenhuma das duas categorias,8 chega-se a um total de 340 cidades. Dado constar no relatrio uma lista de denncias, no se pode considerar que inclua todos os municpios em que h fraudes. No houve uma investigao de todos os municpios para que se isente de irregularidades aqueles no constantes do relatrio, por isso tal lista deve ser vista como uma amostra. Porm, no se sabe at que ponto possvel tratar essa amostra como aleatria, uma vez que as caractersticas dos municpios, nela includos, podem ser verificadas no restante do pas. Se a populao e os rgos de fiscalizao de todo o pas responderam de maneira uniforme aos apelos da Comisso para apresentao de denncias, ento a amostra estaria prxima de ser aleatria. Por outro lado, um clima de grande disputa poltica em determinado estado, por exemplo, poderia levar a um maior nmero de denncias e gerar a impresso de que ali existiriam mais fraudes, o que significaria a introduo de um vis na amostra. Se tratarmos os dados como uma amostra aleatria, depreenderamos da um quadro em que as fraudes e a m gesto estariam maciamente concentradas nos municpios nordestinos de baixo ICV. A tabela 10 mostra que, embora possua apenas 32% dos municpios do pas, a Regio Nordeste contm 80% dos municpios denunciados por m gesto e 87% daqueles denunciados por fraude. Em termos de ICV, 54% dos denunciados por fraude tm tal ndice abaixo de 0,5, enquanto essa categoria de municpios representa apenas 21% de todas as cidades do Brasil. Os municpios com ICV entre 0,5 e 0,6
8. Esse tipicamente o caso em que o relatrio informa haver inqurito aberto pelo Ministrio Pblico Estadual para apurar irregularidades, sem contudo especific-las.
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tambm esto a includos como representativos de 23% dos municpios em relao aos quais h denncia de m gesto, quando a sua representatividade , no total desses municpios, de apenas 16%.
TABELA 10
(em %)
Distribuio dos municpios denunciados por fraude e por m gesto do Fundef por regio
M gesto SE S NE N CO Total 5 1 80 12 2 100
Fraude 6 1 87 5 1 100
M gesto e/ou fraude 5 3 80 10 2 100
Todos os municpios 21 16 13 32 19 100
Fonte: Brasil, Cmara dos Deputados (2001).
TABELA 11
(em %)
Distribuio dos municpios denunciados por fraude e por m gesto do Fundef por ICV
M gesto ICV<0,5 0,5<=ICV<0,6 0,6<=ICV<0,7 ICV>=0,7 ICV no disp. Total 57 30 4 3 5 100
Fraude 54 23 5 4 15 100
M gesto e/ou fraude 54 29 5 4 8 100
Todos os municpios 21 16 13 32 19 100
Esse tipo de interpretao daria suporte viso de que os municpios em reas mais carentes estariam mais sujeitos a fraudes e a manipulaes praticadas pelos dirigentes locais. Nesse caso, parte dos resultados positivos por eles alcanados (analisados na seo anterior) poderiam ser, na verdade, conseqncia de nmeros fraudados e no de conquistas reais. H que se explorar, porm, o fato de as denncias estarem fortemente concentradas em trs estados. Como mostra a tabela 12, no Cear e na Bahia se concentram municpios que, juntos, representam 72% dos denunciados por m gesto. E, no caso das fraudes municpios do Cear, da Bahia e do Piau somam 82%.
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O que chama ateno esses trs estados terem uma caracterstica comum: todos eles recebem complementao de verbas da Unio, o que permite levantar uma outra hiptese sobre o estmulo fraude. Nos estados onde o Fundef no recebe complementao da Unio, se um municpio frauda o nmero de matrculas ele estar prejudicando os demais municpios desse estado, bem como o prprio governo estadual. Os recursos adicionais que tal municpio receber em razo da fraude representaro menos dinheiro para os outros municpios e para a rede estadual de ensino fundamental do estado em que se localiza. Por isso provvel que o governo estadual e os principais municpios desse estado exeram presso e fiscalizao contra a fraude. J nos estados onde h complementao de recursos pela Unio, ao manipular matrculas fantasmas um municpio no estar tirando recursos de outros municpios de seu estado, e sim aumentando o fluxo de recursos, da Unio, para esse estado. Com isso no h estmulo para que estado e municpios fiscalizem e pressionem uns aos outros.
TABELA 12
(em %)
Distribuio dos municpios denunciados por fraude e por m gesto do Fundef por estado
Estado AC AL AM BA CE GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RS SC SP TO Total
M gesto 1 0 9 42 30 0 2 4 1 0 0 0 1 4 0 0 0 1 0 1 1 100
fraude 4 0 0 31 29 1 5 3 0 0 1 0 1 22 1 1 1 0 0 3 0 100
M gesto e/ou fraude 1 2 8 41 24 0 2 3 1 0 1 0 1 8 2 0 0 1 1 1 1 100
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Se esse raciocnio for correto, haver uma maior tendncia manipulao de matrculas fantasmas nos municpios receptores de complementao da Unio. Uma forma de se testar essa hiptese comparar a performance dos municpios que no recebem complementao daqueles que a recebem. Como todos esses municpios concentram-se na Regio Nordeste ( exceo do Par), a comparao ficar mais precisa se fizermos a contraposio da situao dos estados nordestinos recebedores da complementao com a dos nordestinos que no a recebem (o Rio Grande do Norte e Sergipe). A idia bsica comparar a evoluo dos indicadores menos sujeitos a fraude (grau de escolaridade dos professores e durao dos turnos) com o indicador mais sujeito a fraude (nmero de matrculas) nos dois grupos. Se a performance dos municpios que recebem complementao for semelhante dos demais, no caso dos indicadores menos sujeitos a fraude, e diferente no caso do nmero de matrculas, teremos ento indcios de municpios recebedores de complementao so mais estmulados a fraudar o nmero de matrculas. Parece ser exatamente isso o que ocorre. Quando analisarmos as estatsticas de turnos com menos de quatro horas percebemos que a performance dos municpios nordestinos com e sem complementao de verbas bastante similar. O grfico 11 mostra que os com complementao reduziram os turnos de menos de quatro horas de 30% do total, em 1996, para 18% em 2000. J os sem complementao os reduziram de 32% para 19%.
GRFICO 11
Percentual de matrculas em turno de menos de quatro horas em escolas municipais de 1a a 8a srie
NE com complementao
NE sem complementao
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Tambm similar a performance dos dois grupos quando se observa o percentual de professores com formao incompleta no grau de ensino fundamental. Nota-se, no grfico 12 que, entre 1996 e 2000, os municpios com complementao reduziram a participao dos docentes de baixa escolaridade de 17% para 6%, j os sem complementao reduziram-na de 9% para 2%. Ou seja, os sem complementao tiveram uma performance at um pouco superior, pois realizaram uma reduo de 74% dos professores de baixa formao, enquanto no caso dos com complementao, essa reduo foi de 68%. Quando analisamos o total de matrculas, contudo, constatamos que essa performance dos dois grupos j no mais similar. O aumento do nmero de matrculas muito maior nos municpios com complementao de verbas da Unio. Como mostra o grfico 13, esse grupo aumentou o nmero de matrculas da rede municipal de 1a a 4a srie em 40% contra apenas 21% do grupo sem complementao. primeira vista poder-se-ia dizer que essa diferena foi compensada por uma maior reduo das matrculas da rede estadual nos municpios com complementao. Mas preciso observar que o resultado final um aumento de 9% no total de matrculas, no grupo com complementao, contra 0% para aqueles sem complementao.
GRFICO 12
Percentual de docentes de 1a a 4a srie com formao incompleta no grau de ensino fundamental
NE com complementao
NE sem complementao
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GRFICO 13
50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% -30% -40% -35% NE com complementao Municipal -15% -31% -35%
40% 21% 9% Estadual Particular 0% Total
NE sem complementao
A disparidade se repete em relao s matrculas de 5a a 8a srie. O grupo com complementao apresentou um aumento de 46% no total de matrculas contra apenas 29% dos sem complementao.
GRFICO 14
NE com complementao
NE sem complementao
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Em suma: embora no se possa refutar completamente a hiptese de que a fraude e a m gesto estejam concentradas no Nordeste e nos municpios de baixo ICV, o que parece ocorrer uma maior concentrao desses problemas nos municpios situados em estados em que esse fundo recebe complementao da Unio. Nesse caso seria importante, nesses estados, maior rigor da fiscalizao federal.
6 CONCLUSO
Este artigo analisou um caso importante no processo brasileiro de descentralizao fiscal: a descentralizao do ensino fundamental. Mostrou que a substituio de transferncias fiscais no vinculadas por transferncias vinculadas, mediante a criao do Fundef, viabilizou significativos avanos qualitativos e quantitativos no ensino fundamental. O Fundef parece ter atingido seus principais objetivos ao exercer importante impacto sobre o ensino fundamental, principalmente por meio da elevao do grau de escolaridade dos professores, do aumento da durao dos turnos de aula, do total de alunos matriculados, do nmero de professores em atividade, bem como da reduo do atraso escolar ao substituir prioridades (favorecendo, com isso, as despesas com professores e alunos em detrimento das despesas com infra-estrutura), alm de estimular a municipalizao do ensino. possvel que o procedimento similar na rea de sade pblica, adotado a partir do ano 2000, tambm venha a trilhar o mesmo caminho de sucesso, o que mostra que a descentralizao brasileira se encontra em processo de evoluo. interessante observar que, alm de ter havido progresso dos indicadores em todas as regies do pas, houve tambm uma ntida minimizao das desigualdades nacionais, com os municpios de regies atrasadas e de baixo ICV tendo uma melhor performance relativa. No obstante, h evidncias de que justamente nesses municpios, em especial naqueles que recebem recursos complementares da Unio, que se concentram as fraudes e a m gesto dos recursos do Fundef, o que constitui indicao para que haja um maior direcionamento dos sistemas de fiscalizao, dos programas de treinamento e da gesto municipal patrocinados pelo governo federal.
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ANEXO I
Classificao de irregularidades listadas no relatrio da Cmara dos Deputados relativo ao Fundef. I) M gesto: desorganizao administrativa e contbil; desconsiderao de orientaes do Tribunal de Contas; desconhecimento de princpios bsicos de gesto financeira e de tcnica oramentria; desvio de finalidade dos recursos sem que se caracterize de apropriao indbita (pagamento de outras despesas da administrao com recursos do Fundef que no aquelas determinadas pela lei); atraso no pagamento de professores; prestao de servio de qualidade inadequada (por exemplo, transportar alunos em carrocerias de caminho); aplicao de menos de 60% dos recursos do Fundef em salrios de professores e na formao de professores leigos; pisos salariais em desacordo com as diretrizes do Conselho Nacional de Educao; pagamentos de multa, de taxas e de juros, provenientes de movimentao da conta bancria, com recursos do Fundef; prestao de contas Cmara de Vereadores e ao Conselho do Fundef inexistente ou insuficiente; inexistncia, ou no aplicao, de plano de cargos e carreira de professores e de funcionrios; inexistncia, falta de condies de trabalho ou irregularidades na nomeao dos membros do Conselho do Fundef; dispensa de licitao indevida sem evidncia de fraudes ou superfaturamento. II) Fraude: licitao viciada ou fraudada; emisso de notas fiscais frias; superfaturamento de obras e de servios; obras ou servios fantasmas; cadastros fictcios de alunos, de professores e de escolas; apropriao indbita de recursos do Fundef. III) Irregularidade que no pode ser enquadrada nos itens anteriores: existncia de inqurito ou de investigao, por parte do Ministrio Pblico ou Tribunal de Contas, sem que haja especificao da irregularidade em questo.
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AFONSO, J.R. A questo tributria e o financiamento dos diferentes nveis de governo. Rio de Janeiro: BNDES, 1995. _____ . Raimundo, J.C.M. e ARAJO, E.A. Breves notas sobre o federalismo fiscal no Brasil, 1998. Disponvel em: <http://www.bndes.gov.br/banco federativo> _____ . e MELLO, L. Brasil: An Evolving Federation. In: IMF/FAD SEMINAR ON DECENTRALIZATION TO BE HELD. Washington, D.C., 2000 (mimeo). BANCO MUNDIAL. Decentralization: Rethinking Government, Entering the 21th Century: World Development Report 1999/2000. Washington, D.C.: World Bank, 2000. BARDHAN, P. e MOOKHERJEE, D. Relative Capture of Local and Central Governments: An essay in the Political Economy of Decentralization, 1999 (mimeo). BRASIL. CMARA DOS DEPUTADOS. Minuta do Relatrio Final da Subcomisso Especial para Anlise de Irregularidades do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). Deputado Gilmar Machado. Braslia, 2001 (mimeo). _____ . MINISTRIO
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_____ . Balano do primeiro ano do Fundef, 1999 (mimeo). Disponvel em: http://www.mec.gov.br _____ . Censo Escolar 2000, 2001. MENDES, M.J. Incentivos eleitorais e desequilbrio fiscal de estados e municpios. Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial, 1998. Disponvel em: <http://www.braudel.org.br> SHAH, A. The New Fiscal Federalism in Brazil. Country Economics Department. Washington, D.C.: World Bank, 1990. SHIKIDA, C.D. Emancipao de distritos em Minas Gerais (1995) como conseqncia de um federalismo no to preservador de mercados. In: SEMINRIO NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL. So Paulo: FEA/USP, 1998. SILVA, V.M. da. Os municpios paulistas e o federalismo fiscal brasileiro. So Paulo: Imesp/Cepam, 1995. SOUZA, C. Redemocratization and Decentralization in Brazil: The Strength of the Member States. Development and Change, v. 27, p. 529-555, 1996. TER-MINASSIAN , T. Fiscal Federalism in Theory and Practice. Washington, D.C.: International Monetary Fund, 1997.
AVALIAO DO PROCESSO DE GASTO PBLICO DO FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO (FNDE)

Jorge Abraho de Castro
Gerente de pesquisa da Diretoria de Estudos Socias do Ipea
O objetivo deste artigo analisar o processo de gasto do (antigo) Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) e da Fundao de Assistncia ao Estudante (FAE) ocorrido at 1997, centrando-se no perodo de 1995 a 1997, e tambm o processo de gasto desenvolvido pelo (novo) FNDE, considerando, para tanto, o novo marco estratgico previsto para a gesto da capacidade de gasto do Ministrio da Educao (MEC). O seu foco analtico privilegia, como elementos interpretativos, os aspectos polticos e institucionais presentes no processo decisrio e os aspectos quantitativos dos gastos. A pergunta-chave para o desenvolvimento deste trabalho : que papel pode desempenhar o (novo) FNDE no processo de gasto do MEC? Para responder a tal indagao, este estudo procura verificar a hiptese de que a criao desse rgo procurou eliminar os conflitos interburocrticos que existiam entre o (antigo) FNDE e a FAE e reforar a implementao de uma poltica de descentralizao de recursos que reafirmasse a estratgia de redefinio do papel do MEC. Os resultados do trabalho indicam que o novo eixo estruturador do processo de gasto, ao procurar a desestruturao da correlao de foras regionais e locais que vinham se moldando desde o incio da dcada de 1980, convergiu com as intenes polticas iniciais do novo governo. Para fazer que as linhas de conflito, a interao e as alianas fossem refeitas na direo pretendida, os novos dirigentes precisaram efetuar grandes alteraes no processo de gasto, mediante a criao de mecanismos decisrios, bem como por meio de mudanas nos herdados da gesto anterior.
1 INTRODUO
A expectativa dos dirigentes do Ministrio da Educao (MEC) com o (novo) Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) era a de que o processo de gasto ganhasse maior eficcia e eficincia, uma vez que a fuso diminui, em termos organizacionais e administrativos, os conflitos interburocrticos entre as duas instituies, torna possvel a unificao da poltica de gasto para o ensino fundamental e permite comprimir gastos de pessoal e de custeio operacional. Alm disso, essa fuso poderia unificar procedimentos e trmites operacionais na gesto dos programas, superando, assim, os desperdcios, os desvios e a morosidade administrativa vigente. Essa redefinio institucional se inscreve na estratgia central do MEC de redefinir seu papel no processo de gesto pblica atual e, particularmente, no sistema de educao. Nesse sentido que foi reafirmado o papel desse ministrio como coordenador das polticas nacionais, deixando-se a execuo
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delas a cargo dos governos estaduais e municipais. Refora-se, ainda, que o mecanismo bsico do processo de gasto deve ocorrer mediante a descentralizao dos recursos e, nesse caso, o MEC deve ter um carter redistributivo. Este artigo tem como objetivo geral analisar o processo de gasto do antigo FNDE e da Fundao de Assistncia ao Estudante (FAE) que ocorreu at 1997, centrando-se no perodo 1995/1997, e o processo de gasto desenvolvido pelo novo FNDE, considerando, para tanto, o novo marco estratgico previsto para a gesto da capacidade de gasto do MEC. O seu foco analtico privilegia, como elementos interpretativos, os aspectos polticos e institucionais presentes no processo decisrio, bem como os aspectos quantitativos dos gastos, a partir da concepo de que o principal propsito de uma srie de gasto servir de subsdio para a (re)formulao de polticas existentes, e/ou como base de projeo para as aes futuras. A pergunta-chave para o desenvolvimento do trabalho aqui proposto : que papel pode desempenhar o novo FNDE no processo de gasto do MEC? Para responder a tal indagao, este estudo procura verificar a hiptese de que a criao desse rgo procurou eliminar os conflitos interburocrticos que existiam entre o antigo FNDE e a FAE, e reforar a implementao de uma poltica de descentralizao de recursos reafirmando, para tanto, a estratgia de redefinio do papel do MEC. A anlise que aqui se pretende desenvolver procura compreender como ocorreu o processo de gasto a partir da dinmica especfica dos interesses dominantes que se manifestaram ao longo das diferentes conjunturas que compuseram o perodo em anlise. Alm de apresentar e de analisar os resultados, em termos de capacidade de gasto, da ao governamental ligada educao, a abordagem aqui adotada privilegia o carter emulativo e contraditrio do processamento das polticas de gastos pblicos admitindo, principalmente, que o Estado no uma entidade monoltica a servio de um nico sujeito, a ter interesses e a efetuar solitariamente as decises no ato de planejar e de executar programas, mas, e isto sim, que sobre ele repercutem as demandas e as contradies de diversos atores sociais e polticos sujeitos diligentes, criativos e dinmicos com capacidade de articular e de reivindicar seus interesses lutando por eles de forma que influencie a distribuio dos recursos pblicos, seja para mantla sem mudana, seja para introduzir alterao em seu favor. Portanto, admite-se que no decorrer do processo coexistem vrios atores que planejam e atuam a partir de posies distintas, de acordo com a compreenso e a explicao da realidade que responde a suas necessidades, exigncias e propsitos, bem como a partir das diferentes capacidades de ao de cada um, dadas pelos recursos de poder sob o seu comando. Em seu processo de
Avaliao do processo de gasto pblico do FNDE
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articulao, esses atores confrontam-se e organizam (ou no), consensualmente, as decises no campo de interaes polticas, arenas decisrias, em torno da manuteno e/ou da ampliao de seus respectivos espaos no controle dos recursos de poder disposio do Estado. Em cada uma dessas arenas so definidos centros de deciso das polticas em formulao e em implementao. Considera-se, tambm, que especfica a natureza da articulao das aes polticas e dos atores voltados para promover ou impedir mudanas na estrutura jurdico-institucional e nos processos poltico-administrativos. A reconstruo do processo de gasto pblico deve, a partir desta compreenso, no somente considerar as estruturas jurdico-institucionais e os processos poltico-administrativos formalmente estabelecidos, como deve levar em conta tambm a organizao e a dinmica poltica das relaes informais entre os diversos atores e a mquina estatal, as quais orientam a distribuio dos benefcios resultantes do gasto pblico. Nesse caso, mais do que verificar se a formulao e a implementao das aes de apoio e desenvolvimento da educao e da assistncia ao educando foram adequadas s necessidades educacionais brasileiras interessa identificar, e compreender, as arenas decisrias e os atores relevantes, a capacidade de ao e as regras de interao que prevalecem entre eles no processo de gasto do programa, tomando por base o perodo 1995/1997.
2 PROCESSO DE GASTO PBLICO
O processo de gasto que permite o desenvolvimento das aes de responsabilidade do MEC foi compreendido, para efeito deste estudo, essencialmente como a tomada de deciso e as prticas administrativas de dirigentes e de burocratas que, a partir de uma dada estrutura jurdico-institucional,1 operam a captao de parte dos recursos arrecadados pelo governo federal efetuando, em seguida, a distribuio deles para os diversos setores e programas, at chegar s unidades de gastos que, ento, encarregam-se da execuo do dispndio final. Para melhor compreenso desse processo, apresenta-se, na figura 1, o fluxo decisrio dele atentando-se para um aspecto fundamental: o processo do MEC estava inserto no de gasto pblico mais geral do governo federal, o qual compreendia, por sua vez, o conjunto de procedimentos que efetuavam a previso e articulavam a extrao de um certo montante de poder de compra dos agentes
1. A estrutura jurdico-institucional consiste nas restries impositivas do aparato jurdico-institucional e compe-se de: regras, normas e parmetros de partilha e de vinculao definidos na legislao fiscal e oramentria, e contidos na Constituio Federal e na legislao complementar e ordinria subseqente; normas e critrios de prioridade estabelecidos em planos nacionais e setoriais; regras e normas de elaborao e de execuo oramentrias. Esses elementos so mais estveis na dimenso temporal.
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privados, por parte do Estado, sob a forma de tributos (o que configura a retirada desse montante dos circuitos exclusivamente privados das trocas mercantis), at a previso da capacidade e execuo de gasto final tambm por parte do Estado (salrios, transferncias ou aquisio de bens e de servios), o que pode ser visto como uma devoluo desse poder de compra ao circuito de trocas mercantis (Prado, 1991). O ordenamento lgico do fluxo decisrio apresentado na figura 1 mostra tambm que o processo de gasto do MEC tem incio no momento da formulao do oramento anual (tempo t -1), cuja primeira etapa comea com a definio das bases da proposta oramentria da Unio, mediante a determinao da receita estimada para a Unio, e a fixao da capacidade de gasto2 por grandes agregados econmicos (pessoal, outros custeios e capital) para o ministrio. A definio da capacidade de gasto do MEC tomava como base cada fonte de recursos e suas correspondentes estruturas de partilha e de vinculaes definidas na estrutura de financiamento da rea de educao legislao fiscal e oramentria contidas na Constituio Federal, e na legislao complementar e ordinria subseqente ; na poltica oramentria do governo federal; e nas negociaes e procedimentos poltico-administrativos3 verificados entre os dirigentes do ministrio e os da rea econmica do governo federal. Aps essa definio, os dirigentes centrais (ministro, secretrio-geral e assessores) e a burocracia especializada do MEC iniciavam os procedimentos poltico-administrativos que davam forma ao oramento do ministrio para ano posterior (tempo t). Iniciava-se, ento, uma srie de atividades cujo objetivo era a repartio da capacidade de gasto entre os vrios setores e programas de atuao do ministrio levando-se em considerao as seguintes variveis: a) tipificao dos gastos (dvida, pessoal e encargos, operaes de crdito, outros custeios e capital); b) normas de distribuio estabelecidas no conjunto legal que d base estrutura de financiamento; e c) interesses dos dirigentes do MEC e dos atores que tm fortes recursos de poder, e cuja presena vista como desejvel por esses dirigentes.
2. Capacidade de gasto aqui entendida como poder de dispndio oramentrio e financeiro colocado disposio de cada esfera de governo de acordo com a estrutura jurdico-institucional prevalecente. essa capacidade que faculta a uma determinada unidade de gasto dispor de recursos oramentrios e financeiros para execuo de seus programas, projetos e atividades de trabalho. No caso deste trabalho, o poder de dispndio proveniente da arrecadao tributria e dos demais recursos, sob responsabilidade direta do governo federal, de acordo com as disposies constitucionais e demais leis complementares vigentes. 3. Procedimentos poltico-administrativos so processos decisrios e rotinas burocrticas que ocorrem sob as restries estabelecidas pelos elementos estruturais. Incluem, tambm, aspectos de uma certa cultura burocrtica e mecanismos informais de articulao entre os diversos atores participantes, principalmente os da burocracia estatal com os agentes privados. Essas variveis podem sofrer alteraes mais rapidamente.
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FIGURA 1
O processo de gasto pblico do MEC 1990/1997
Tempo
Presidente da Repblica
diretrizes plano de desenvolvimento estabelece tetos oramentrios capacidade de gasto dos ministrios define diretrizes e a capacidade de gasto setorial e programtico define diretrizes e distribui a capacidade de gasto setorial define diretrizes e distribui a capacidade de gasto programtico elabora proposta oramentria parcial
Ministrio da Fazenda
Ministrio do Planejamento
Ministrio da Educao Central Setorial Programtica Unidade de Gasto
Congresso Nacional
Tribunal de Contas
estima a receita
N examina aprova elabora, analisa e consolida proposta elabora, analisa consolida proposta
(t-1)
examina e aprova proposta de lei do oramento S
proposta oramentria parcial
N analisa aprova
S proposta oramentria
N sanciona lei lei do oramento define diretrizes de execuo oramentria e financeira e fixa os duodcimos estabelece capacidade de gasto adicional realiza receitas e repassa os recursos financeiros; reestima a receita recebe, faz, repassa, gasta e acompanha os recursos libera, acompanha e gasta os recursos libera, acompanha e gasta os recursos gasta os recursos elabora cronograma de desembolso e registros contbeis elabora cronograma de desempenho e registros contbeis
analisa e aprova S
elabora cronograma de desembolso
elabora cronograma de desembolso
(t)
faz controle oramentrio, financeiro e contbil
faz controle oramentrio, financeiro e contbil
controla e acompanha a programao
controla e acompanha a programao
faz controle financeiro e contbil
documentos de acompanhamento controle
documentos de acompanhamento controle
documentos de acompanhamento
documentos de de controle
controla a execuo oramentria e financeira
(t+1)
acompanha e controla acompanha plano de desenvolvimento
acompanha plano de educao
contas do governo analisa controla e aprova
controla e acompanha as contas
Fontes: Constituio Federal e leis complementares e ordinrias; elaborao do autor.
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As decises tomadas no ncleo central do ministrio (ministro, secretrio-geral e assessores), considerando-se essas variveis e, principalmente, a influncia dos diversos atores cujos interesses giram em torno dos gastos setoriais, determinavam a distribuio da capacidade de gasto entre os vrios setores de gastos no MEC. Essa determinao tinha como produto a matriz fonte/tipo de gasto setorial que detalhava, para cada rgo secretarias que tratam de tpicos especficos da poltica de educao , as fontes de financiamento e os respectivos tipos de gastos em grandes agregados econmicos. Tomando-se como base essa matriz, determinava-se a capacidade de gasto dos programas e das unidades de gastos, e compunha-se a matriz fonte/tipo de gasto programtico relao entre as fontes de financiamento e os correspondentes tipos de gastos realizados nos programas desenvolvidos em cada rgo setorial. As variaes, em termos reais dos valores de cada elemento dos vetores componentes da matriz, ficaram na dependncia da estrutura jurdicoinstitucional e dos procedimentos poltico-administrativos. Portanto, a resultante da ao dos atores, nesse momento do processo, gerava uma determinada capacidade de gasto entendida aqui como o poder de dispndio autorizado na lei oramentria, no tempo t -1, que estava disponvel para realizao dos gastos no perodo de tempo t. Essa permisso polticoinstitucional facultava a uma determinada unidade de gasto dispor de recursos financeiros, no tempo t, para a execuo de seus projetos e atividades. No caso dos setores e dos programas, representava a transformao de uma proposta poltica em inteno objetiva de governo, a qual se manifestava de forma oramentria. As resultantes eram expressas no oramento anual como prioridades monetizadas e detalhadas em projetos e em atividades do ministrio a ser executados no ano posterior. No momento da execuo oramentria e financeira (tempo t), os dirigentes e a burocracia ministerial operavam um conjunto de rotinas e de processos decisrios de gesto do caixa sob as restries das normas dessa execuo e do oramento anual. Essas regras de execuo oramentria ditavam o grau e o rigor com os quais o oramento anual devia ser seguido, as regras de repasses, os contingenciamentos e as regras de controle, em geral de carter mais burocrtico e administrativo. Nesse momento os operadores do processo essencialmente tomavam as decises que determinavam os fluxos de recursos financeiros para a realizao do gasto pblico. Nesse instante de implementao do oramento havia uma resultante oramentria: a capacidade de gasto adicionada representante da capacidade de gasto no tempo t -1 e ajustada, quando era o caso, por lei que autorizasse a abertura de crditos adicionais com base em eventual excesso de arrecadao;
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bem como uma resultante financeira: o gasto efetivo representante da devoluo, ao circuito de trocas mercantis, do poder de compra captado pelo Estado. Na perspectiva temporal, esses momentos tinham caractersticas prprias e ocorriam de forma seqencial, com os momentos t -1 e t formando um ciclo contnuo cujo incio era a transformao das polticas pblicas em programas, projetos e atividades com capacidade de gastos estabelecida no oramento anual. Em seguida, ocorria a implementao desses programas, projetos e atividades, os quais necessitavam ou no de revises. Quando essas ocorriam, o fluxo decisrio se repetia n vezes at que, ao final do exerccio, os gastos efetivos eram obtidos. O momento t +1 no possua uma resultante em termos de gasto, pois correspondia ao acompanhamento e ao controle ex-post do processo de gasto: o controle interno, realizado pelos poderes Executivo, Legislativo e Judicirio; e o controle externo, realizado pelo Congresso Nacional com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio (TCU). A distino do processo de gasto em fluxo composto por trs momentos contnuos, apresentada na figura 1, no foi considerada apenas por uma questo temporal, e sim por serem eles momentos de decises distintos constituintes de situaes particulares, nas quais se condensaram conflitos, disputas por alternativas e oportunidades especiais de afastamento ou de aproximao entre metas, meios e estratgias. Alm dos elementos formais,4 o processo de gasto comportou tambm outros, paralelos e informais,5 representados, na figura 1, pelas linhas tracejadas, os quais foram estabelecidos entre os diversos atores e no obedeceram linha de autoridade formalmente estruturada pelos vrios ncleos decisrios. Embora aparentemente predominasse o ethos burocrtico no decorrer do processo de gasto pblico do ministrio, a face mais visvel do processo foi a operacionalizao dos recursos pblicos sob direto comando da burocracia pblica federal a partir das normas e da estrutura administrativa do aparelho do Estado a tomada
4. O elemento formal dado pela estrutura jurdico-institucional, a qual estabelece as regras do jogo de modo mais permanente. Essa estrutura, no entanto, produto histrico da ao de atores que, ao juntarem foras suficientes, em vez de participar do jogo, de acordo com as regras preestabelecidas, partem para efetuar modificaes nas regras com o intuito de favorecer a si prprios de forma mais permanente. Por isso as estruturas so elementos estveis a curto e a mdio prazo, os quais podem, porm, sofrer a ao desestabilizadora dos atores na defesa de seus interesses a longo prazo. No processo de gasto pblico, considera-se, ainda, a existncia de um grau de determinao que faz que os procedimentos poltico-administrativos dos atores estejam, em parte, sujeitos s restries de um aparato jurdico-institucional que d, em grande medida, o grau de liberdade com que os atores podero atuar nos loci decisrios. Quanto mais a estrutura jurdico-institucional condicionar os usos dos recursos aos setores, aos programas ou s aes especficas, em cada fonte, menor ser o grau de interferncia informal dos atores no procedimento polticoadministrativo de determinao da capacidade de gasto desse ou daquele programa, assim como pode significar, tambm, um aporte seguro de recursos para o programa que estiver sendo privilegiado pela estrutura legal. 5. Para Kenis e Schneider (1991), do ponto de vista da network, as modernas tomadas de deciso polticas no podem ser adequadamente entendidas com o foco nos arranjos polticos formais, exclusivamente. As polticas so formuladas e implementadas em grau crescente nas infra-estruturas polticas informais fora dos canais convencionais, tais como Legislativo, Executivo e organizaes administrativas.
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de deciso sofreu influncias dos procedimentos poltico-administrativos informais que estavam fora dos canais convencionais, o que reforou a formao de trama de interesses6 em torno dos setores e dos programas de gasto ministerial. Isso significa que o acesso dos atores ao loci decisrio no foi definido apenas por normas e por mecanismos formalmente estabelecidos, mas tambm por regras informais praticadas pelos grupos de interesses, pelos dirigentes e pela burocracia pblica de cada conjuntura. O processo possua, tambm, modos e mecanismos de intermediao e de articulao de interesses prprios, e estava sob influncia direta da ao dos atores polticos e sociais que, na defesa de seus interesses, disputavam a capacidade de gasto disponvel como concorrentes no jogo travado nas instncias decisrias sobre os gastos do ministrio. Por isso, o que imprimia movimento ao processo de gasto era a ao dos atores, os quais procuravam impor seus interesses no campo de fora formado em torno do gasto ministerial. O processo de gasto foi condicionado, portanto, pela ao dos diversos atores sociais e polticos que procuravam impor seus interesses na determinao, na realizao e na temporalidade dos gastos, na definio dos contornos dos princpios estruturadores do processo de cada setor ou rea programtica que se quis manter, reestruturar e implantar. Essa ao dos atores tinha uma direo associada capacidade de atuao de cada ator e ao conjunto de alternativas polticas, diante dos quais eles se posicionavam para concretizao de determinados objetivos. Tal direo delimitava um campo de foras em que se definiam as formas de interao possveis entre os atores participantes sempre que um determinado interesse particular fosse objeto de disputa. Esse campo de fora podia assumir algumas formas peculiares em relao aos interesses em jogo, em conformidade com a natureza dos processos de negociao/interao entre os atores.7 Foi como resultante da ao direcionada que a capacidade de gasto do MEC se dirigiu para esse ou aquele setor, programa, projeto ou atividade.
6. A noo de trama de interesse aqui utilizada se aproxima, de certa forma, do conceito de rede de polticas (policys network) utilizado por Heclo (1978), e que significa a forma especfica que as relaes assumem entre um conjunto de atores participantes ou interessados em uma determinada interveno estatal setorial. Segundo Heclo, essas redes abrangeriam segmentos da burocracia pblica, grupos de interesse, especialistas e intermedirios de tipo diverso, conforme o setor de interveno considerado e constituiriam uma jurisdio decisria fechada relativamente autnoma em relao coordenao central do governo (Silva, 1992). De acordo com Kenis e Schneider (1991) a policys network no uma teoria stricto sensu, antes uma ferramenta aceitvel para descrever e para medir a policy making caracterizada pela predominncia de relaes informais, descentralizadas e horizontais no processo poltico, cujo domnio analtico est no nvel setorial da poltica, e cuja lgica dominante de tomada de deciso segue mais o estilo da barganha do que o da confrontao. 7. Tendo-se em vista o jogo de valores e recursos de poder, pode-se ter um campo de foras no qual se distribuem os seguintes tipos de reao dos atores: (i) cooperao (recursos fortes/valores pr-poltica); ( ii) oposio (recursos fortes/valores contra poltica); ( iii) conformidade (recursos fracos/ valores pr-poltica); e (iv) desinteresse (recursos fracos/valores contra poltica) (Draibe, 1991).
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3 ARENAS, ATORES E INTERESSES 3.1 Definio das arenas decisrias
Nos anos 1990, o processo de gasto pblico do MEC, apresentado na figura 1, ocorria em um conjunto de arenas decisrias localizadas no vrtice federal do sistema de educao brasileiro, nas quais, diante de seus interesses, vrios atores sociais e polticos procuravam manter ou modificar as decises relativas poltica de gastos. Essas
... arenas decisrias eram campos de interaes organizadas segundo regras especficas, reunindo atores sociais e polticos interessados em um dado setor ou programa da policy. Essas interaes tm como objetivo influenciar tanto o processo como os resultados da interveno estatal (Silva, 1992).
Assim, e tal como Tapia (1993), faz-se conveniente sublinhar aqui que nem todas as arenas relevantes para uma determinada policy fazem parte do sistema de decises estatal, e o exame de tais arenas tem que ver com as possibilidades e com os limites oferecidos pelo aparelho de Estado, e pelo sistema de decises, ao processo de gasto pblico do ministrio.8 A rede entrelaada de arenas decisrias (apresentadas na figura 2), em que ocorreu a ao dos atores na defesa de seus interesses, e a qual determinou, na dcada de 1990, a dinmica decisria a respeito da capacidade de gasto do MEC, foi gerada como resposta s transformaes das estruturas jurdicoinstitucionais, identificando-se a trs linhas bsicas de deciso: (i) o estrato central e superior, cujas decises eram presididas pelo Ministro de Estado, com uma secretaria geral encarregada de planejar e de coordenar as aes; (ii) o estrato setorial, cuja incumbncia era atuar nas diversas linhas de ao em que se dividia a poltica de educao e as quais eram desenvolvidas pelos rgos de direo superior; e o (iii) estrato autnomo e autrquico, o qual se incumbiu de desenvolver itens das agendas setoriais. A estrutura e a qualidade das decises resultantes dessa institucionalidade se fizeram sentir em conceitos, mtodos e tcnicas de planejamento e de oramento traduzidos em processos poltico-administrativos condizentes com uma viso globalizante dos recursos fsicos, institucionais e financeiros, e traaram metas e prioridades a partir de modelos de desenvolvimento preestabelecidos que se coadunavam com planos setoriais de durao plurianual e se desdobravam em programas.
8. Uma discusso a respeito do conceito de arenas decisrias se encontra em Lowi (1966) e em Silva (1992).
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Considerando-se esses aspectos do meio institucional do perodo em que se realizou o trabalho, admite-se que o sistema decisrio do processo de gasto foi composto por trs tipos qualitativamente diferentes de arenas decisrias:9 a central, as setoriais e as programticas.
FIGURA 2
Central
Ministro (Gabinete do Ministro)
Arenas decisrias e centros de deciso do MEC 1995/1996
Secretaria Executiva (SE e SPO)
FNDE Demecs
Setorial
Educao Fundamental (SEF) Educao a Distncia Educao Superior (Sesu) Educao Mdia e Tecnolgica (Semtec) Educao Especial (Sespe) Assistncia ao Educando (Fae)
Programtica
Acordos Internacionais (Projeto Nordeste)
Fonte: MEC; elaborao do autor.
Ps-Graduao (Capes)
Apoio Alimentar (Daan)
Apoio Didtico (DADP)
Apoio Complementar (Diacon)
No primeiro tipo, denominado arena decisria central, localizava-se o vrtice superior do sistema de deciso, representante do mais amplo campo de interao e de conflitos de interesses, o qual podia abrigar e dar acesso a todos os atores. Tinha como especificidade condensar a maioria dos conflitos e das disputas por alternativas e oportunidades de aproximao entre os interesses defendidos pelos atores e a capacidade de gasto ministerial disponvel. Alm disso, procederam-se nessa arena s negociaes que permitiram acomodaes, integraes ou expurgos das diversas propostas, fossem elas inovadoras, fossem elas rotineiras e tradicionais, resultantes ou no de decises oriundas das arenas decisrias subordinadas setoriais e programticas da rea de educao. Nessa
9. Em cada um dos tipos de arenas decisrias, desenvolveram-se atividades e conformaram-se tramas de interesse que tiveram suas especificidades nos mecanismos de deciso, no tipo de interao estruturada entre os atores e na arbitragem dos interesses e da qualidade das decises a ser tomadas.
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arena, as decises cruciais,10 tomadas nos diversos momentos do processo de gasto pblico, determinavam a distribuio dos recursos disponveis na matriz fontes/gastos agregados, de responsabilidade do MEC, estabelecendo-se assim a capacidade de gasto associada aos diversos setores. O segundo tipo, denominado arena decisria setorial, era constitudo de um campo de interao em que se condensava a maioria dos conflitos de interesses e das disputas por alternativas e oportunidades relativas aos gastos pblicos diretamente envolvidos nas aes de educao, em seus vrios nveis (educao bsica, de adultos, superior, mdio, especial e educao e desporto), e nas aes de assistncia social destinadas aos estudantes. A estrutura e a qualidade das decises tomadas nessas arenas hierarquias, graus de autonomia dos decididores, agilidade e velocidade na tomada de decises , assim como a capacidade de gasto de cada ao desenvolvida, dependiam da resoluo dos conflitos de interesse que as circundavam, e tambm estavam condicionadas s determinaes cruciais da arena central quanto ao valor da capacidade de gasto setorial negociada junto ao ministro e ao secretriogeral. Para a determinao de quais seriam as arenas setoriais relevantes para o processo de gasto do MEC, trs critrios foram adotados: (i) a diferenciao setorial definida pelo MEC, em que eram admitidos como rea fim os seguintes nveis de educao: bsico, de adultos, superior, mdio, especial e educao e desporto; (ii) a complexidade e a distino dos mecanismos de deciso e do modo de interao entre os atores cujos interesses circundavam cada setor; e (iii) a existncia de uma organizao especializada em polticas de gasto. O terceiro tipo, qualificado como arenas decisrias programticas, era constitudo de campos de interao nos quais se condensava a maioria dos conflitos e das disputas por alternativas e oportunidades, cuja preocupao era a realizao de gastos em programas de certa autonomia em relao s decises da arena setorial. O fluxo decisrio do processo, determinante para que se estabelecesse a capacidade de gasto dos programas, perpassava as diversas arenas decisrias que compunham a rea da educao. Os atores, cujos interesses giravam em torno dos programas, disputavam recursos diretamente com os demais na arena setorial e, de forma indireta, tambm com os outros atores cujos interesses perpassavam as demais aes de governo, como interesses concorrentes no jogo travado nas instncias centrais de deciso sobre os gastos associados ao MEC. Na qualificao das arenas programticas dois critrios de definio foram adotados: (i) elas tinham de ser um campo de interao entre interesses especficos com grande autonomia na tomada de deciso em
10. As decises cruciais so todas aquelas que, na formulao das polticas de gasto, estabelecem a estratgia inicial e, ao longo da implementao, execuo dos gastos, alteram a estratgia inicial ou condicionam a continuidade dos programas (Nepp, 1993).
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relao ao centro de deciso setorial; e (ii) deveriam existir em razo de itens muito especficos das aes setoriais. Configuraram-se, em cada um dos tipos de arenas decisrias, centros de deciso que eram o loci para o qual as demandas e as presses dos diversos atores envolvidos eram dirigidas, e nos quais as decises eram efetivamente tomadas.11 Os centros de deciso podem ser monolticos ou fragmentados, conforme componham-se de uma ou mais agncias burocrticas (Santos, 1989). A definio da capacidade de gasto e a conseqente realizao dos gastos de uma poltica ou de um programa podiam ter de perpassar um ou mais centros de deciso. Na maior parte do perodo analisado as instituies (administrao direta e indireta) do MEC foram o loci crucial para o exerccio da presso formal e informal dos atores no governamentais e governamentais no federais.
3.2 Atores e interesses
No processo de gasto pblico, a capacidade e a realizao de gastos em programas, setores e reas da policy s passavam a existir ou, se j existentes, a manterse ou a crescer , a partir da ao de atores sociais e polticos dotados de capacidade para tanto, a qual determinada pela disposio de recursos institucionais, tecnolgicos, gerenciais, financeiros e poltico-ideolgicos. Nesse sentido tornouse importante compreender e determinar quem eram esses atores, a capacidade de ao deles e os interesses que os moviam. Na definio aqui utilizada, de acordo com Luciano Martins, apud Tapia (1993), atores sociais e polticos eram todos aqueles dotados de capacidade de articular interesses, formalizar reivindicaes e convert-las em iniciativas, prescrever solues, promover sua soluo ou impedir que as decises fossem implementadas. Dado o grande nmero de atores que intervinham nas diversas arenas que compunham o processo de gasto pblico, sero seguidas aqui as sugestes de Draibe (1991), segundo as quais devem ser privilegiados, na anlise, os atores que efetivamente cumpriam funes principais, tanto no plano intelectual quanto em relao dimenso do poder12 de que dispunham, o que pos11. A noo de centro de deciso deve ser tomada como um recurso analtico utilizado neste trabalho, uma vez que os atores privados, principalmente, no percebem centros para decidir questes prprias da policy, mas sim agncias burocrticas individualizadas no um conjunto de aes formando um centro , cada qual a cargo de aspectos especficos da policy alvo de suas demandas (Santos, 1987). 12. Para Gouvia (1994), poder a capacidade que uma classe social ou um grupo tem de atuar sobre a vontade alheia para realizar seus interesses especficos, atravs de instrumentos de sano e coero que afetam outras classes sociais ou grupos. Um grupo pode ter apenas influncia, quando atua sobre a vontade alheia sem os instrumentos de sano e coero: este pode ser o caso da burocracia, em muitas situaes concretas. Alm disto, devemos considerar o conceito de dominao, mais geral, que se reporta estrutura da sociedade e que pressupe a idia de subordinao de um grupo em relao ao outro. Por ltimo, h a questo da legitimidade, que envolve o consentimento de quem obedece sobre quem manda.
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sibilitar a identificao dos grupos que assumiam a hegemonia no centro de cada arena decisria aqui enfocada. O interesse13 defendido por cada ator nas arenas decisrias do processo de gasto do MEC entendido, para efeito deste estudo, como aquele que
... correspondia ao conjunto de preferncias manifestas e latentes resultantes da combinao de uma dada posio estrutural ou funcional na sociedade e das interaes concretas dentro de um dado sistema de decises (...) no campo das relaes polticas concretas que os interesses se constituem, atravs da mediao da ao coletiva e das estruturas organizacionais. Essa opo conceptual pretende oferecer uma concepo dinmica da formao e o desenvolvimento das interaes, necessria para os propsitos de captar a constituio e a transformao do sistema de atores, a construo e os deslocamentos no campo das alianas polticas (Tapia, 1993).
Do ponto de vista analtico, trs aspectos foram considerados para a seleo dos atores. O primeiro foi o institucional, representado pelas arenas decisrias especficas central, setorial e programtica , as quais se materializavam nos respectivos centros de decises em que ocorria a atuao concreta dos atores e significa, nesse caso, mais que simples setorizao administrativa. Tais arenas definiam, dada a especificidade da rea de educao federal, a forma predominante de organizao dos interesses e os objetivos estratgicos dos atores,14 uma vez que se admite, assim como Silva (1992), que a fragmentao do aparato estatal e a constituio de conexes burocrticas, como forma predominante de representao de interesses no perodo autoritrio, fizeram que atores e arenas decisrias se organizassem semelhana da estrutura burocrtica estatal. O segundo aspecto estava relacionado aos momentos temporais (ver figura 1) do processo de gasto pblico durante os quais os atores agiam. Esses momentos comportavam uma distino em trs partes de um mesmo processo, segundo a qual h, para cada uma dessas partes, regras, normas e mecanismos decisrios especficos que envolvem os atores em aes diferenciadas na defesa de seus interesses. O terceiro aspecto era representado pela capacidade de ao de cada ator determinada, por sua vez, pelas caractersticas dos prprios atores sociais e polticos que interagiam nas arenas decisrias e define-se pelo tipo e pela importncia dos recursos institucionais, tecnolgicos, gerenciais, financeiros e
13. Salienta-se que os interesses que os atores defendiam eram de vrios tipos, desde aqueles ligados realizao de gastos destinados a suprir as reais necessidades educacionais do pas, queles mais particularistas ligados ao clientelismo e ao corporativismo de categorias profissionais. 14. Nas relaes que se desenvolvem entre interesses e instituies do processo decisrio, referentes aos gastos pblicos, de acordo com Castro (1991), h duas dimenses que do conta dos principais modos de articulao de interesses: (i) grau de excluso/incluso dos interesses organizados no processo decisrio; e (ii) grau de integrao ou de segmentao do processo decisrio.
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poltico-ideolgicos que cada um dispunha, os quais podem estar associados a pessoas, a grupos ou a organizaes. Para os fins deste trabalho, entende-se, como Silva (1992), que:
... (i) recursos institucionais de um ator so aqueles decorrentes de suas atribuies ou direitos formais, tal como definido em leis, normas e outros diplomas legais, como contratos, concesses, etc., proporcionando o controle de uma jurisdio ou de um servio; (ii) recursos tecnolgicos so aqueles decorrentes do domnio de um saber especfico, que permite o controle de um processo de trabalho ou de uma base tcnica especfica, garantindo uma posio diferencial do ator diante de concorrentes; (iii) recursos gerenciais so aqueles decorrentes da experincia, tecnologia gerencial ou domnio de determinado processo de operao que proporcionam a capacidade de viabilizar alternativas que envolvem a gesto de produtos, servios ou programas/projetos complexos; (iv) recursos financeiros so aqueles que proporcionam capacidade autnoma de gerao de recursos ou de controle sobre fontes especficas de financiamento pblico ou privado; e (v) recursos poltico-ideolgicos so aqueles que possibilitam a determinado ator mobilizar ou suportes particulares relevantes ou a opinio pblica.
A capacidade de ao dos atores foi analisada, para cada arena decisria, mediante o exame da disponibilidade integral de recursos e de sua importncia estratgica para o processo decisrio em questo. Esse procedimento tornou-se necessrio para o estabelecimento do nvel de recursos (alto, mdio, baixo) que cada ator poderia utilizar, em razo do interesse particular que requereria o seu posicionamento concreto no processo de gasto do MEC. A partir desses trs aspectos institucional, temporal e da capacidade de ao foi possvel selecionar, para anlise, os atores que objetivamente possuam influncia, quer no plano intelectual quer no plano do poder real do processo decisrio, e os quais podiam assumir posies de conduo hegemnica em setores e em programas da poltica de educao federal. Em grandes categorias, os atores selecionados foram os dirigentes e a burocracia do MEC, dirigentes regionais e locais, parlamentares governistas e especialistas, empresrios, professores e alunos. Aps identificadas as arenas decisrias e estabelecido o delimitador dos atores sociais e polticos relevantes que interferiram direta ou indiretamente no processo de gasto, procurar-se- determinar a abrangncia, as regras de funcionamento, os atores e os interesses envolvidos, os recursos disponveis e os arranjos de interesses predominantes em cada arena decisria do MEC. Somente depois desse trabalho de restaurao que foi iniciada a reconstituio de como ocorreu o processo de gasto pblico do MEC, e de quais foram as especificidades dos mecanismos decisrios e das tramas de interesse que se formaram em torno de cada uma das referidas arenas.
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4 ARENAS DECISRIAS: ABRANGNCIA, ATORES E INTERESSES 4.1 O (antigo) FNDE: abrangncia, atores e interesses
Para cumprir o papel de captador de recursos foi criado, pela Lei no 5 537, de 21/ 11/1968, como uma autarquia federal vinculada Secretaria Geral do MEC, o Instituto Nacional de Desenvolvimento da Educao e Pesquisa (Indep), o qual foi transformado em Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) pelo Decreto-Lei no 872, de 15/9/1969. O art. 1o da Portaria no 655, de 4/12/ 1981, regulamentou, como sua finalidade,
... captar recursos financeiros e canaliz-los para o financiamento de projetos educacionais e culturais, notadamente nas reas de ensino, pesquisa, planejamento, currculos, alimentao, material escolar, livro didtico e bolsas de estudos, observadas as diretrizes do planejamento nacional da educao.
Como responsvel pelo gerenciamento de uma das fontes de recursos mais importantes do MEC, o salrio-educao,15 esse rgo se tornou um loci decisrio estratgico. Funcionava como rgo arrecadador, fiscalizador e gerente, e podia realizar a aplicao dos recursos arrecadados do salrio-educao em Ttulos do Tesouro Nacional junto ao Banco Central, com a atribuio de transferir dois teros da arrecadao desse salrio aos estados e ao Distrito Federal, execuo do Sistema de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (SME); ao financiamento de projetos educacionais; ao Plano de Trabalho Anual (PTA) de diversas instituies federais, estaduais, municipais e no governamentais; ao gerenciamento do Programa de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE) e do Programa de Apoio Tecnolgico (PAT). Por essa amplitude de finalidades e, principalmente, pelo controle de uma fonte de recursos exclusiva, o FNDE tinha um papel importante na determinao da capacidade de gasto de quase todos os setores, sobretudo os ligados ao ensino bsico. Esse rgo localizava-se no estrato central (e superior) do arranjo institucional do MEC relativo ao processo de gasto , no qual ocorriam a formulao e a implementao da poltica geral de gasto desse ministrio, e constitua-se de uma arena decisria que reunia atores interessados predominantemente nas atividades de: (i) coordenao e desenvolvimento das aes para a captao de recursos oramentrios e financeiros; e (ii) definio de critrios para distribui15. Observa-se, no regimento interno do antigo fnde, expresso na Portaria n o 655, de 4/12/1981, uma diviso apenas para realizar as operaes com o salrio-educao, com competncia para coordenar e supervisionar as atividades de administrao, de aplicao de recursos, de anlise e de acompanhamento de projetos.
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o e alocao de recursos entre os diversos setores e programas de atividades da poltica de educao federal.16 Portanto, ligado diretamente a esse centro de deciso o loci decisrio de grande importncia era o FNDE, que mesmo vinculado Secretaria Executiva tinha abertura para a tomada de decises cruciais, principalmente referentes estimativa da arrecadao e determinao das despesas com a contribuio social do salrio-educao uma das principais fontes de financiamento das aes do ensino de primeiro grau. No processo de gasto dessa arena setorial, os principais atores podem ser reunidos em trs grupos. O primeiro era formado por responsveis pela direo e pela superviso ministerial: o Ministro de Estado, o secretrio-executivo, os dirigentes do rgo central de direo superior e os dirigentes e burocratas das Delegacias do MEC (Demecs). O segundo grupo era composto pelos dirigentes do antigo FNDE e por seus burocratas especialistas, e pelo Instituto Nacional de Seguro Social (INSS). O terceiro grupo bastante heterogneo em quantidade e em qualidade de interesses era formado pelos atores que se encontravam fora do espectro institucional federal, os quais tinham interesses diretos, e/ou indiretos, sobre a determinao da capacidade de gasto e podiam ser caracterizados em trs tipos: (i) o poltico: formado pelos dirigentes do Executivo estadual (governadores e secretrios de educao) e municipal (prefeitos), e parlamentares, tanto da bancada governista quanto da bancada dos especialistas; (ii) o econmico: formado pelos prestadores de servios locais, especializados ou no, por fornecedores nacionais dos mais diferenciados produtos; e (iii) o social: definido pelos interesses dos usurios dos servios. Participava do Conselho Deliberativo do antigo FNDE rgo mximo de deciso o Ministro de Estado. Como ator de maior importncia de todo o processo de gasto do MEC, competia a ele tomar as decises cruciais sobre a direo dos gastos do MEC e captar recursos junto ao vrtice do sistema decisrio federal. Alm de ser o rbitro em ltima instncia da maioria dos conflitos existentes no ministrio, tanto dessa arena quanto das demais arenas setoriais
16. Para Schik (1978), as decises de gasto (distribuio) dependem da escassez de recursos (captao). Nesse sentido, ele distingue quatro graus de escassez aos quais se associam diferentes processos decisrios. Trata-se, o primeiro deles, de uma escassez moderada: quando o governo possui recursos para manter e para expandir novos programas. Os decididores so induzidos a conceber programas de longo prazo, bem como a se despreocupar dos projetos existentes, e a nfase recai ento na racionalizao do futuro e na desateno relativa utilidade da aplicao dos recursos j comprometidos. No segundo, o da escassez-crnica, quando h recursos para que se d continuidade, com expanso limitada, aos programas existentes, porm eles no so suficientes para que se d incio a programas mais amplos. Pode ocorrer ainda o negligenciamento da avaliao dos programas existentes, desde que haja fundos para mant-los no cabe a racionalizao do futuro. O terceiro o da escassez aguda, isto , quando os recursos disponveis no cobrem o aumento incremental dos custos dos programas. Os decididores so levados a promover cortes, nos programas a evitar iniciar outros e a avali-los com cuidado. No quarto grau, o da escassez total, no h disponibilidade de recursos nem mesmo para a execuo de alguns dos programas bsicos que deveriam ser executados. Nesse contexto, oramentos e planejamentos escapistas so elaborados pra atender estratgia poltica do governo.
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e programticas, tinha como interesse principal transformar a misso institucional do MEC em defesa dos interesses da coalizao governante e de seus prprios projetos polticos. Os recursos desses atores eram principalmente de natureza poltica em razo do espao ocupado por seu grupo de apoio junto coalizao governante e institucional e da delegao de competncia legal por parte da Presidncia da Repblica para ser o rbitro em ltima instncia da maioria dos conflitos do MEC. O secretrio-executivo, enquanto dirigente da Secretaria Executiva (SE) do MEC, era a segunda fora na hierarquia de poder no ministrio e como, em geral, seus interesses coincidiam com os do ministro, cabia-lhe a direo das aes administrativas e gerenciais. Era comum se mencionar que o ministro era o poder poltico e o secretrio-executivo o poder administrativo, ou seja, este era responsvel pela viabilizao dos interesses polticos do Ministro de Estado. No entanto, no resta dvida de que a figura desse ministro era fundamental. O principal recurso de poder desse secretrio era sua proximidade ao ministro e a atribuio formal de direo das aes administrativas e gerenciais do ministrio. Alm do ministro e do secretrio-executivo, participavam do Conselho Deliberativo os dirigentes do rgo central de direo superior ligados aos ensinos fundamental, mdio e superior, os quais tinham como interesse principal a definio da capacidade de gasto para o desenvolvimento das atividades sob sua responsabilidade. A maioria desses dirigentes, no perodo analisado, veio de fora da mquina, e suas indicaes partiram do grupo que dominava o MEC ou, ento, de atores com grande poder de penetrao no arranjo setorial de interesses. Portanto, seus interesses coincidiam com os do Ministro da Educao e seus recursos estavam disposio da estratgia e de tticas de atuao do patrono correspondente. Entretanto, quando esses dirigentes pertenciam aos quadros partidrios regionais, tendiam a beneficiar suas regies de origem, mantendo lealdades regionais com o segmento poltico originrio. Os dirigentes das Demecs e seus burocratas tinham um papel de intermediao entre as unidades federadas e o ministrio, quando da apresentao do PTA e, tambm, entre os municpios e o ministrio, assim como realizavam o acompanhamento fsico-financeiro e avaliavam os resultados em nvel local mediante a anlise da prestao de contas e a verificao in loco dos resultados. Os interesses desses dirigentes eram a ampliao de seu espao de poder local e o atendimento a seus patronos. Seus recursos de poder eram principalmente de natureza poltica, dependentes da fora de seus patronos, e institucionais, provenientes da delegao de competncia para acompanhar, supervisionar, avaliar e executar as atividades do MEC na sua rea de jurisdio e promover a articulao com setores educacionais dos estados.
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No outro grupo, os dirigentes do antigo FNDE eram relevantes na tomada de deciso sobre os gastos e competia a eles a coordenao global das aes ligadas ao FNDE, principalmente o que se refere administrao da arrecadao e da distribuio dos recursos da contribuio social do salrioeducao. Eram dois os interesses principais desses dirigentes no perodo: (i) transformar o antigo FNDE no principal rgo arrecadador de todos os recursos do salrio-educao; e (ii) determinar a capacidade de gasto dos programas desenvolvidos com tais recursos, de acordo com sua previso da arrecadao. Esses atores possuam recursos de natureza poltica, determinados pelo espao ocupado por sua base de apoio junto ao grupo poltico que dominava o MEC; de natureza institucional, determinados pelas atribuies formais de coordenao; e de natureza gerencial e tecnolgica, decorrentes do maior conhecimento e das habilidades na administrao dos recursos do salrio-educao. Os burocratas especialistas do antigo FNDE defendiam os interesses especficos de sua carreira funcional por meio do monoplio dos procedimentos tcnico-burocrticos que, por sua vez, envolviam principalmente a arrecadao e a distribuio dos recursos da contribuio social do salrio-educao. Esse monoplio constitua o conjunto de recursos de carter institucional e tcnico-gerencial por meio do qual tais burocratas exerciam grande influncia sobre os dirigentes do FNDE. Na questo da captao dos recursos do salrio-educao, existia, alm dos atores j citados, o INSS, como um rgo pblico federal cujo interesse era manter sob sua responsabilidade a arrecadao de parte do salrio-educao, uma vez que, com isso, ganhava 1% do volume arrecadado, a ttulo de taxa de administrao Decreto-Lei no 1 422, de 23/10/1975. Tal rgo tambm pretendia a permanncia da sistemtica de arrecadao vigente no perodo, pois esta dava abertura utilizao do salrio-educao como fonte de financiamento para seus prprios interesses. Os recursos de poder desse rgo eram, principalmente, de natureza institucional, determinados pela atribuio de coordenao estabelecida por instrumento legal e de natureza gerencial e tecnolgica, mediante o domnio dos procedimentos e da base tcnica necessrios operao de captao dos recursos do salrio-educao. Outro importante grupo era formado pelos dirigentes das secretarias de educao das unidades federadas, os quais eram responsveis pelas propostas de projetos consolidados das necessidades estaduais para a operacionalizao do PTA e do gerenciamento do PMDE e do PAT. Esses atores tinham como interesse fundamental romper a limitao ao seu espao de deciso no que se refere s definies de quais projetos deveriam ou no ser apresentados, mediante um processo de descentralizao das decises de gastos para as secretarias de educao. Outro inte-
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resse relevante era garantir uma participao nos recursos geridos pelo antigo FNDE, principalmente em parte das quotas federal e estadual do salrio-educao e nos programas do antigo FNDE. Contavam com recursos de natureza principalmente poltico-ideolgica, materializados na capacidade de negociao e de presso de seus dirigentes e no poder de influenciar parlamentares, dirigentes regionais e nacionais, e opinio pblica por meio da mdia, sensibilizando-os sobre a importncia de uma nova forma de operao dos recursos pblicos. Tambm possuam o recurso institucional dado pela atribuio legal de participar em dois teros da arrecadao do salrio-educao. A partir de 1984, estruturou-se um ator coletivo: o frum de secretrios, que se transformou no Conselho dos Secretrios de Educao (Consed), e cumpriu um papel importante como frum de debates a respeito das questes educacionais, principalmente quanto aos problemas de financiamento dos gastos em educao. Teve um papel ativo na defesa dos interesses estaduais ao pressionar por espao e ao criticar as decises do MEC que afetavam o sistema educacional. Os dirigentes das secretarias de educao das prefeituras municipais, que tinham na dcada de 1980 papis bastante operacionais e subordinados s secretarias de educao estaduais, ganharam, no decorrer da dcada de 1990, fora e participao nas decises de gastos efetuados nessa arena decisria. Esse grupo objetivava aumentar sua capacidade de gasto mediante a descentralizao de recursos financeiros estaduais ou federais. Contou para isso com recursos de natureza, principalmente, poltico-ideolgica, materializados na capacidade de negociao e de presso de seus dirigentes e no poder deles de influenciar parlamentares e dirigentes locais, regionais e nacionais. A partir de outubro de 1986, foi criado um ator coletivo denominado Unio dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), induzido pelos dirigentes do MEC no bojo de uma poltica de atuao direta nos municpios, os quais procuravam fugir intermediao dos estados que, por sua vez, eram ocupados, em sua maioria, pelo partido adversrio (PMDB), embora ambos integrantes da mesma coalizo governante (Aliana Democrtica).17 Os dirigentes das escolas passaram a ter importncia a partir da poltica estimulada pelo antigo FNDE, qual seja: a de transferir recursos diretamente para as escolas por meio das Associaes de Pais e Amigos dos Excepcionais (Apaes), da Caixa Escolar e dos conselhos. O interesse deles era aumentar sua capacidade de gasto mediante a descentralizao de recursos financeiros federais e at estaduais sem intermediao. Contavam com recursos polticoinstitucionais relacionados aos dispositivos dos instrumentos legais que garantiam sua participao nos recursos do antigo FNDE e com os de natureza
17. Cunha (1991) chama ateno de que a presena na Undime de secretrios de educao dos municpios capitais de estados que tiveram seus prefeitos eleitos em novembro de 1985 , aliados aos secretrios de outras cidades, acabou por levar a composio da Undime para outras orientaes diferentes das iniciais.
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gerencial e tecnolgica, mediante o domnio dos procedimentos e da base tcnica necessrios operao de gastos dos recursos transferidos. Por ltimo, o grupo das entidades privadas de ensino tinha dois interesses centrais: (i) manter ou ampliar sua participao no oramento do antigo FNDE; e (ii) manter ou ampliar o programa de bolsas de estudos mantido pelo SME, uma vez que os gastos com aquisio de vagas representavam fontes de lucratividade. Para tanto, tal grupo dispunha de recursos de natureza poltico-ideolgica, materializados na capacidade de negociao e de presso de seus dirigentes, e institucional, em razo dos dispositivos dos instrumentos legais que garantiam sua participao nos recursos do salrio-educao. Essas entidades usavam, na defesa de seus interesses, suas representaes coletivas por meio dos sindicatos estaduais e, principalmente, da Federao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino (Fenen).
4.2 FAE: abrangncia, atores e interesses 4.2.1 A poltica, de responsabilidade do MEC, de assistncia ao estudante
O assistencialismo tem-se caracterizado pela concesso e pela implementao de polticas voltadas para segmentos pauperizados da populao. Na medida em que esses segmentos no tm, a rigor, capacidade contribuinte, os recursos so aplicados a fundo perdido (Medici e Braga, 1993). Para Silva (1992), a componente assistencialista tem-se reforado ao longo do tempo de constituio do aparato estatal de proteo social, funcionando, assim, como um mecanismo suplementar, ainda que no completamente residual, ao conjunto mais orgnico da interveno estatal nas questes sociais. As tendncias mais recentes de universalizao das polticas e dos programas pblicos centraram-se, na maioria dos casos, nesse componente. Como ao desenvolvida pelo Estado, o assistencialismo pode ser qualificado de duas formas: (i) como um subprograma subordinado a outros setores de determinada poltica pblica; ou (ii) como uma ao que d forma a uma poltica pblica setorial especfica. Na primeira situao, a assistncia social torna-se, em geral, um subprograma ou mesmo uma atividade atrelada a determinados programas setoriais, na qualidade de ao complementar, para que sejam atingidos os objetivos especficos pretendidos por outras polticas. Nesse caso, as decises sobre a capacidade de gasto das aes assistenciais estavam sujeitas a restries e a alternativas de ao provenientes das decises que tratam dos interesses dominantes nos diversos programas setoriais, o que no permitia que se estabelecesse ou se reduzisse, a partir dessas aes, a trajetria da poltica de assistncia, dado o grau de subordinao dessas aes e a pouca importncia a elas destinada.
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No MEC esse tipo de assistncia social ocorreu em quase todos os setores da poltica educacional: no ensino bsico, por intermdio da assistncia financeira e residencial prestada ao educando pelo FNDE; no ensino superior e no mdio, mediante alimentao e bolsas de estudos oferecidas pelas universidades e pelas escolas tcnicas; assistncia financeira a entidades educacionais, culturais, sociais assistenciais oferecidas pelo Conselho Nacional de Servio Social (CNSS). Em relao ao processo de formao das decises envolvidas nesses programas, observa-se que, dada a diversidade de tipos de assistncia desenvolvida, alm dos inmeros setores e rgos envolvidos, no possvel captar os procedimentos polticos e administrativos gestores da distribuio dos recursos e da realizao dos gastos. Assim, inexiste uma proposta ou uma poltica mais ampla de prestao de servios assistenciais que explicite competncias e recursos dos diversos rgos e dos programas envolvidos. Portanto, a desarticulao e a fragmentao predominaram como tendncia na tomada de deciso a respeito do atendimento assistencial das vrias carncias apresentadas pelos estudantes. A assistncia social, se qualificada como setor especfico da poltica pblica, tende a ser tratada como um instrumento de ao governamental articulado para alcanar objetivos especficos e a se apresentar, de acordo com Tapia (1993), sob dois aspectos: (i) como imagem social, isto , como representao do sistema sobre o qual pretende intervir; e (ii) como conjunto de meios organizacionais, financeiros e administrativos, jurdicos, humanos e de relaes de poder. A assistncia social recebe, portanto, diferentes designaes. No caso da educao o ministrio a denominou de assistncia ao educando, cujo objetivo o desenvolvimento de um conjunto de aes a ser realizadas para proporcionar, principalmente aos alunos carentes, condies para sua participao nas atividades de ensino. Nessa situao existe uma tendncia de se criar um suporte institucional parte para dar conta dos excludos, seja como um rgo especfico no aparelho governamental, seja como programa especial dentro dos rgos existentes (Sposati et alii, 1992). Assim, o processo de deciso a respeito dos gastos passa a estar sujeito sua prpria lgica e dinmica especfica dos interesses que se organizam em torno da poltica de assistncia ao educando. Ao tratar a assistncia social como um setor especfico das preocupaes governamentais, por meio de campanhas e de programas deflagrados ao longo dos anos e desenvolvidos como atividades de responsabilidade de instituies criadas unicamente para esses fins, a poltica de assistncia ao educando se afirmou e articulou uma ampla gama de interesses. Alm disso, essas aes tiveram sempre, no ministrio, um suporte administrativo explcito para sustentao dos programas. Isso se verifica pelo fato de as principais aes de assistncia ao educando, antes de serem integradas
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FAE, eram desenvolvidas pela Fundao Nacional de Material Escolar (Fename) e pelo Instituto Nacional de Alimentao do Educando (Inae), criado em 1981, a partir da Campanha Nacional de Assistncia ao Educando (Cnae) que, por sua vez, j incorporava as atividades do ex-Departamento de Assistncia ao Estudante (DAE). Cada um desses rgos tinha sob sua alada a responsabilidade de desenvolver aes especficas de assistncia ao educando. Assim, competia ao Inae desenvolver as aes necessrias execuo do programa de alimentao escolar (merenda) e Fename definir as diretrizes e executar os programas referentes aos materiais escolar e didtico e ao livro didtico. Ou seja, nesse momento a execuo da poltica de assistncia ao estudante do MEC estava entregue institucionalmente a agncias pblicas distintas, as quais concorriam entre si e executavam polticas de assistncia ao estudante de forma desintegrada.
4.2.2 A criao da FAE
Em 1981, a disperso da ao assistencial praticada no ministrio foi percebida como negativa aos propsitos educacionais. O diagnstico constante no relatrio da reforma administrativa do MEC admitia que os esforos empreendidos na trajetria da poltica de assistncia ao educando acabaram por configurar um quadro difuso, construdo margem de uma poltica oficial deliberada, prioritria e adequadamente articulada nos seus aspectos operacionais, reafirmando que a disperso da ao assistencial em alguns segmentos distintos devia-se, em grande medida, extino, em 1978, do antigo DAE. Essa reflexo mostrava que as mudanas estabeleceriam um novo desenho para a poltica de assistncia ao educando, quer na sua concepo quer na execuo, visto representarem a consolidao dessa poltica em uma perspectiva setorial, o que implicaria uma concentrao de poder e de influncia para os responsveis pelo encaminhamento da assistncia ao educando. A proposta de soluo, conduzida no processo de reforma administrativa pelo qual passou o ministrio em 1981, foi a de integrar em uma nica agncia governamental todas as atividades relativas assistncia ao estudante, eliminando duplicaes de funes e de atividades. A definio das funes do novo rgo procurava estabelecer uma nova postura poltica diante da problemtica da assistncia ao educando, afirmando-se a necessidade de esse rgo ter um papel mais poltico que operacional e ampliar as aes a ser desenvolvidas, de forma que fossem incorporados ao longo do tempo novos elementos de apoio s atividades de educao. No entanto, a lentido do processo de legalizao das mudanas no Congresso Nacional forou o MEC a criar o Inae, como uma soluo transitria,
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at a FAE ser instituda pela Lei no 7 091, de abril de 1983, como um rgo subordinado ao MEC e produto da alterao da denominao da Fename, a qual teve suas funes ampliadas com a incorporao do Inae (ver figura 3). A finalidade bsica da FAE era apoiar a Secretaria de Ensino de 1o e 2o grau (Seps) por meio do desenvolvimento de programas de assistncia ao estudante nos nveis pr-escolar e de 1o e 2o grau, para facilitar o processo didticopedaggico. Cabe tambm FAE apoiar os estados e os municpios na adoo de estratgias de atendimento ao educando, por meio de programas suplementares de material escolar e didtico, de alimentao e de assistncia sade, propiciando as condies para o acesso e a permanncia do aluno na escola. A FAE foi estruturada tendo como rgos de direo um conselho deliberativo e outro fiscal, a presidncia e quatro diretorias (trs de apoio -alimentar e nutricional, didtico-pedaggico, e complementar e uma de planejamento). Integrava, ainda, a estrutura da FAE o Instituto de Recursos Humanos Joo Pinheiro (antigo Centro de Recursos Humanos Joo Pinheiro CRHJP). A presidncia e as diretorias, principalmente as de apoio, exerciam papis de grande importncia na coordenao dos procedimentos polticos e administrativos.
FIGURA 3
Transformaes institucionais das quais se originou a FAE 1978/1996

FAE
Fename
Inae
Cnae
CRHJP
Cnae
Fonte: FAE; elaborao do autor.
DAE
Nos anos 1980 esse arranjo institucional permitiu uma conduo para a poltica de assistncia ao educando que incidiu diretamente sobre o processo decisrio relativo aos gastos pblicos: (i) centralizao das decises mais globais
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sobre a capacidade de gasto;18 (ii) manuteno da desintegrao decisria quando se trata da realizao dos gastos nas diretorias; (iii) ampliao dos programas a ser desenvolvidos; e (iv) ampliao da abrangncia dos programas existentes. As aes especficas de assistncia ao estudante desenvolvidas como responsabilidade da FAE esto organizadas na forma de programas em que se articulam interesses distintos. Para efeito deste estudo, esses programas podem ser reunidos em trs blocos programticos determinados pela confluncia dos interesses em jogo, pelo peso de suas capacidades de gastos no montante geral da assistncia ao estudante, e pela sua correspondncia s trs diretorias principais. O primeiro bloco o do apoio alimentar e nutricional, o qual composto exclusivamente do Programa Nacional de Alimentao do Escolar (Pnae). Os interesses predominantes referem-se manuteno e expanso de recursos que possibilitem o fornecimento de bens (gneros alimentcios formulados ou no formulados) e de servios ligados alimentao escolar. Esse programa tem maior peso nas aes de assistncia social ligadas educao, determina o eixo da interveno setorial e aglutina os principais interesses, principalmente por manipular em mdia 75% dos recursos da FAE. O segundo bloco o do apoio didtico-pedaggico, o qual formado pelos programas relativos ao fornecimento de livro didtico (distribuio de livros para alunos e para bibliotecas) e de material escolar (distribuio de material escolar) e pelo Programa Nacional Salas de Leitura (PNSL). Esses programas responderam pelo segundo eixo da interveno setorial e para tanto foi utilizado um montante expressivo de recursos. Em mdia 15% dos recursos da instituio, desde o incio dos anos 1980 at hoje, foram aplicados nessas atividades. O terceiro e ltimo bloco o do apoio complementar ao escolar, o qual composto de programas que nunca conseguiram articular mais de 5% dos recursos destinados a aes de assistncia ao educando. So eles: o Programa Nacional Sade do Escolar (PNSE) e o Programa Nacional de Transporte Escolar (PNTE). Desde a criao da FAE, o centro de deciso para a definio da capacidade de gasto de cada programa estava alojado na sua presidncia, que contava, para negociaes, arbitragem dos interesses e tomada de deciso, com o auxlio do Comit de Consultores, formado por especialistas nas reas finalistas; do Comit Interno de Coordenao; e da Diretoria de Planejamento, que tinha sob sua responsabilidade a formulao das polticas e das diretrizes da assistncia ao estudante.
18. Tanto que uma das primeiras incumbncias da FAE, diante da desintegrao institucional das aes assistenciais anteriores, foi o desenvolvimento de um plano integrado de assistncia ao educando que procurasse organizar, coordenar e controlar, em nvel local, os recursos fsicos, humanos, financeiros e institucionais, com o objetivo de responder ao desafio de integrar, de forma concreta, as aes de assistncia ao estudante que estavam dispersas.
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Para esse centro de deciso convergia a maioria dos conflitos de interesses referentes aos blocos programticos, pois os atores pretendiam, predominantemente, que a capacidade de gastos dos programas representantes de seus interesses fosse maximizada. O que est em jogo aqui so os grandes nmeros relativos capacidade de gastos da assistncia ao educando que j foram acordados no nvel central do MEC. Nesse caso, a estratgia central dos atores procurar obter a matriz fonte/uso programtico que possua o maior determinante possvel diante das demais matrizes programticas. Tal matriz deve espelhar a combinao das fontes de financiamento com os agregados de despesa de forma detalhada por programa. Os agregados de despesa que oferecerem um maior nvel de disputa so os de custeio e de capital. Quando se tratar das decises relativas aos gastos efetivos, o centro de deciso se desloca para cada diretoria responsvel por um dos blocos programticos. O que est em jogo, nesse caso, so as determinaes que garantiam os recursos necessrios ao processo de aquisio-distribuio-consumo de cada um dos bens e dos servios envolvidos nos programas e envolviam uma diversidade muito grande de interesses, tanto governamentais quanto no governamentais. As estratgias e os movimentos dos atores para a viabilizao de seus interesses determinavam e eram determinados, simultaneamente, pelas formas burocrticas e pela estrutura organizacional mediante as quais os gastos eram estabelecidos. Uma das razes para que a dinmica decisria tenha se mantido nesse formato deve-se ao fato de a integrao institucional, ocorrida com a criao da FAE, ter, em grande parte, reunido recursos fsicos, humanos e financeiros que estavam dispersos institucionalmente. Os dados confirmam que continua internamente nessa nova instituio a mesma desintegrao em termos de direo da ao, s que agora cada programa no est em sua prpria instituio, mas sim ligado a uma diretoria no organograma da FAE, com certa liberdade para desempenhar suas funes, sem que haja a necessria integrao das diversas aes.
4.2.3 Atores e interesses da assistncia ao estudante
Os atores relevantes dessa arena podiam ser reunidos em trs grupos. O primeiro era formado por aqueles que se encontravam na FAE: o seu presidente, os dirigentes das diretorias e os burocratas especialistas. O segundo grupo localizava-se no FNDE instituio controladora de grande parte dos recursos utilizados nos programas e era composto dos dirigentes e da burocracia especialista desse fundo. O terceiro grupo era formado por atores que se encontravam fora da FAE. Tais atores tinham interesses diretos e/ou indiretos na determinao da capacidade de gasto da FAE e dos respectivos programas, e podem ser caracterizados em trs tipos: (i) o poltico, formado pelos dirigentes do Executivo estadual (governadores, secretrios de educao) e municipal
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(prefeitos), e por grande parte dos parlamentares da bancada governista; (ii) o econmico, formado pelos prestadores de servios locais, especializados ou no, e pelos fornecedores locais e nacionais dos mais diferentes produtos; e (iii) o social, definido pelos interesses da clientela dos programas. O presidente da FAE era o responsvel pela ao integrada do processo de gasto pblico ligado assistncia ao estudante, quer pela via da coordenao, quando visava a obter, na utilizao do fundo pblico federal, a plena sustentao de seus interesses e de seus patronos, quer pela via do suporte tcnico-operacional, quando dava condies para o funcionamento da mquina e para a existncia de um sistema de assistncia social ligado rea educacional. O interesse principal desse ator estava na definio da capacidade de gasto dos diversos programas que compunham a assistncia ao estudante, de acordo com a direo que ele pretendia para as aes referentes a essa assistncia. Esse dirigente dispunha de dois tipos de recursos de poder para tentar exercer essa coordenao: o de natureza poltica, que era o espao ocupado por suas bases de apoio no arranjo ministerial de interesses; e o de natureza institucional, em que a atribuio de coordenao era estabelecida por instrumento legal. Destacavam-se, ainda, os dirigentes das diretorias da FAE (Diretoria de Apoio Alimentar e Nutricional Daan), Diretoria de Apoio Didtico-Pedaggico DADP, e Diretoria de Apoio Complementar Diacom), os quais possuam especificidades que os colocavam, por um lado, em completa sintonia com os interesses que circundavam a sua diretoria e, por outro, como concorrentes com os dirigentes das demais diretorias, visto a integrao institucional ocorrida com a criao da FAE no ter passado de uma reunio de recursos fsicos, humanos e financeiros dispersos. O grupo da burocracia especializada da FAE constitua tambm um ator importante nessa arena. Era composto de tcnicos de carreira que atuavam nas diretorias que, por sua vez, defendiam os interesses especficos de sua carreira funcional mediante o monoplio dos processos tcnicos e burocrticos que envolviam, principalmente, a determinao das aquisies e das distribuies de alimentos, de livros e de materiais didticos. Esse monoplio era o principal recurso gerencial e tecnolgico que esse subgrupo dispunha para atuar. Outro ator com papel importante nessa arena era o grupo formado pelos parlamentares governistas, cujo interesse principal era procurar interferir na distribuio dos bens e servios para seu espao de atuao poltica. Os atores que participavam de cada uma das arenas programticas, descritas a seguir, podiam atuar na arena setorial desde que tivessem seus interesses ameaados. Em geral, eles se julgavam representados pelos dirigentes e pelos burocratas das diretorias programticas, mas, se necessrio s suas estra-
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tgias de atuao, podiam intervir em qualquer uma das arenas, desde que seus recursos de poder lhes possibilitassem o acesso.
4.2.3.1 Arena programtica do apoio alimentar e nutricional ao escolar 19
O apoio alimentar e nutricional ao escolar que se realizava, principalmente, pelo desenvolvimento do Pnae, constitua uma arena decisria na qual os atores relevantes defendiam interesses relativos, primordialmente, aos recursos financeiros que possibilitavam a aquisio de bens gneros alimentcios bsicos ou formulados como parte integrante do processo da prestao de servios assistenciais que visavam a satisfazer s necessidades bsicas dos estudantes. O centro de deciso dessa arena foi posicionado na Diretoria de Apoio Alimentar e Nutricional (Daan), a quem competia propor e desenvolver a poltica de apoio nutricional, coordenar as atividades de repasse de recursos financeiros, bem como acompanhar e avaliar a execuo dos objetivos dos convnios. Os atores da FAE envolvidos mais diretamente nessa arena eram os dirigentes e os burocratas especialistas da Daan.20 Nos anos 1990, a poltica de aquisio centralizada de gneros alimentcios para o Programa de Emergncia para o Nordeste, surgido em 1980 em decorrncia de uma situao de necessidade, foi eliminada. A nova poltica predominante passa a ser a descentralizao de recursos: a FAE somente os aloca e os gerencia, e a execuo deles realizada por estados, municpios e escolas. Essa direo da poltica tem incio em novembro de 1992, quando se oficializou a descentralizao para os estados; no ano seguinte, para os municpios, tendo como estratgia principal na municipalizao as capitais; e, em seguida, para as cidades com populao acima de 50 mil habitantes. Em 1994, a Lei no 8 913 estendeu a poltica de descentralizao a todos os municpios do pas que tivessem infra-estrutura operacional e administrativa capaz de gerenciar o programa. Essa alterao na poltica de alimentao do escolar eliminou alguns atores que tinham grande importncia nessa arena decisria, como as organizaes implementadoras intermedirias (Conab e SAB), as quais compravam e distribuam gneros alimentcios para o programa. Os atores interessados nos gastos do programa com armazenagem, com transporte e com controle de qualidade as unidades armazenadoras (Cibrazem), as empresas transporta-
19. A recuperao da origem histrica e da trajetria da alimentao escolar no Brasil, principalmente a relao entre a poltica e as instituies at fins dos anos 1970, foi muito bem descrita e analisada por Coimbra et alii (1982). Consultar, para os anos 1990, o relatrio da auditoria do Tribunal de Contas da Unio TCU (1993). 20. Para Coimbra et alii (1982), uma das fontes de expanso do Pnae era interna sua burocracia, (denominada presso burocrtica) e derivada da constituio de um vasto corpo de funcionrios que, para sobreviver, precisava explicar sua existncia e sua permanncia sempre com maiores nveis de atendimento, mostrando servio e justificando seu emprego.
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doras privadas e as instituies de controle de qualidade (universidades, centros de pesquisas, etc.) tambm foram eliminados (Castro, 1997). Por um lado, em razo da nova poltica, a oferta de produtos passou a ser feita no mais FAE, que deixou de ter o papel central e gerenciador da compra e da distribuio de gneros alimentcios para os programas de alimentao escolar, e tambm de possuir a capacidade de influir na determinao do horizonte de atividade de uma parte pondervel dos produtores de gneros alimentcios do pas: os produtores privados de alimentos formulados, subsetor da indstria de alimentos que se concentrava na produo de alimentos enriquecidos; e os produtores privados de alimentos bsicos, os quais englobavam um conjunto heterogneo de produtores de alimentos cooperativas, frigorficos, agroindstrias, empresas industriais e pequenos produtores rurais. Com isso esses dois grupos passaram a atuar na defesa de seus interesses junto aos poderes estaduais e locais. Por outro lado, essa poltica fortaleceu o papel de outros atores nesse espao decisrio os dirigentes das secretarias de educao das unidades federadas , os quais passaram a ser os responsveis pela operacionalizao e pela administrao da execuo do programa. Esses atores tinham como interesse fundamental ampliar seu espao de deciso no que se refere s definies das aquisies de produtos, mediante um processo de descentralizao das decises de gastos para as secretarias de educao. Contavam com recursos de natureza principalmente poltico-ideolgica, materializados na capacidade de negociao e de presso de seus dirigentes e no poder de influenciar parlamentares, dirigentes regionais e nacionais e opinio pblica por meio da mdia, sensibilizando-os sobre a importncia de uma nova forma de operao dos recursos pblicos. Ganha fora o papel dos dirigentes das secretarias de educao das prefeituras municipais, os quais passaram tambm a ser responsveis pela operacionalizao e pela administrao da execuo do programa. Esse grupo tinha como interesse aumentar sua capacidade de gasto mediante a descentralizao de recursos financeiros, estaduais ou federais e contou para isso com recursos de natureza, principalmente, poltico-ideolgica, materializados na capacidade de negociao e de presso de seus dirigentes e no seu poder de influenciar parlamentares e dirigentes locais, regionais e nacionais. A partir da implementao da poltica de transferncia direta de recursos para as escolas escolarizao,21 passaram a ter importncia crescente os seus dirigentes cujo interesse era aumentar sua capacidade de gasto mediante a
21. A escolarizao, de acordo com MEC/FAE (1996), um avano no processo de municipalizao do Programa de Alimentao do Escolar, e tem como premissa a autonomia das escolas na aquisio dos alimentos, possibilitando a melhoria da qualidade e a reduo dos custos do programa.
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descentralizao de recursos financeiros federais sem intermediao dos dirigentes estaduais ou municipais. Contavam com recursos poltico-instituticionais relacionados aos dispositivos constantes dos instrumentos legais que garantiam sua participao no processo de descentralizao promovido pela FAE, e com recursos de natureza gerencial e tecnolgica, mediante domnio dos procedimentos e da base tcnica necessrios operao de gastos dos recursos transferidos. Por ltimo, existia a clientela aluno da merenda escolar representada pelos pais dos alunos , cujos interesses eram a continuidade e a expanso da oferta da merenda. Os recursos de poder comandados por esse grupo foram ampliados com a criao dos conselhos de alimentao e com a possibilidade de criao das unidades executoras (UEXs) estruturadas nas escolas a partir dos seguintes tipos de representao: Caixa Escolar; Cooperativa Escolar; Associao de Pais e Professores; Associao de Pais e Mestres (APM) e Crculo de Pais e Mestres. Com isso, a capacidade de resposta a polticas desse gnero, em geral, foi bastante ampliada.
4.2.3.2 Arena programtica do apoio didtico-pedaggico
Em torno das aes de apoio didtico-pedaggico constituiu-se uma arena decisria cujos atores relevantes defendiam interesses relativos ao fornecimento de bens livros didticos e material escolar como parte da assistncia social ao alunado carente brasileiro, principalmente o do ensino fundamental. Tal arena objetivava, portanto, proporcionar meios que tornassem mais acessvel o processo de ensino-aprendizagem e, assim, colaborar para o desenvolvimento socioeducacional e para a integrao desses alunos na escola e na comunidade. Esse apoio didtico-pedaggico realizava-se, principalmente, com o desenvolvimento de duas bases prioritrias: o Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD)22 e o Programa Nacional do Material Escolar (PNME, ex-mdulo escolar). Nos anos 1990, a DADP continuou sendo o centro de deciso a respeito de todas as aes relativas aos dois principais programas desenvolvidos na rea. Competia a ela, de acordo com o regimento interno da FAE, propor e desenvolver a poltica de apoio didtico-pedaggico, mediante a melhoria da qualidade do material de apoio ao ensino, contribuir para o equilbrio dos custos de mercado dos materiais de apoio ao ensino, bem como coordenar as atividades de seleo/indicao dos ttulos, de aquisio, de distribuio e de controle de qualidade dos livros didticos. Nessa arena decisria, o PNLD gerava um processo de gasto cujos atores relevantes defendiam interesses relativos ao fornecimento e distribuio de livros
22. A respeito da poltica do livro didtico, sua histria e suas implicaes at princpios da dcada de 1980, consultar Oliveira et alii (1984). Para o perodo mais recente, e com foco de anlise no processo de gasto do programa, ver Castro (1996).
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aos estudantes matriculados nas escolas pblicas e comunitrias de ensino fundamental, como parte integrante do processo de prestao de servios assistenciais que visavam a satisfazer s necessidades bsicas dos estudantes.23 As decises a ser efetuadas sobre os quantitativos fsicos e financeiros do programa subordinavam-se quelas tomadas pela presidncia da FAE em conjunto com os dirigentes centrais do ministrio, principalmente com o Ministro de Estado. Essas decises diziam respeito ao detalhamento das necessidades de aquisio dos ttulos e quantidade por escola, assim como s negociaes das bases contratuais e de contratao de fornecimento de livros por editora, alm da administrao da distribuio dos livros didticos. Os principais atores que participavam diretamente dessa arena eram os dirigentes e os burocratas especialistas da DADP, os produtores privados, a clientela e as empresas transportadoras. Os dirigentes e burocratas da DADP tinham como interesses principais a definio de uma crescente capacidade de gasto para a aquisio de livros didticos, a manuteno da negociao das bases comerciais e dos quantitativos por editora sob seu controle e a contratao das editoras. Ao assumir um papel central de alocador de recursos e de gerenciador da compra de livros didticos, a FAE ganhou a capacidade de influir na determinao do horizonte de atividade de uma parte pondervel dos atores que atuavam na rea de produo livreira do pas. Assim, os atores pblicos e privados tentavam interferir na definio ou na manuteno de espaos estratgicos referentes aquisio e distribuio de livros didticos. Mais que isso: esses atores procuraram influenciar o processo decisrio estatal para viabilizar uma posio vantajosa FAE e compatvel com a maximizao de seus prprios interesses. Esses atores formavam o grupo dos produtores privados de livros didticos editoras grandes e pequenas ligadas produo de livros didticos no pas 24 e atuavam de forma fragmentada e independente. No entanto, quando necessrio eram representados pelo Sindicato Nacional das Editoras de Livros (SNEL).
23. A disponibilidade do livro didtico era considerada de grande importncia para garantir uma boa condio de aprendizagem, enquadrando-se no objetivo de melhoria qualitativa do ensino. O Ipea (1988) enfatizava que os estudos realizados em vrios pases, e tambm no Brasil, demonstram que a existncia do livro didtico to mais importante quanto mais precrias as condies de ensino. Por isso, a disponibilidade e qualidade do livro afetam todas as crianas matriculadas nas escolas de 1 o grau. O Conselho dos Secretrios de Educao Consed (1992) considerava que os livros e os materiais didticos eram de grande importncia no processo educacional. Pases desenvolvidos que j equacionaram seus problemas educacionais chegavam a gastar cerca de 10% de suas despesas anuais correntes com livros e com materiais didticos, sendo que os livros geralmente representavam 5% desses gastos. Para o Consed, o Brasil gastava pouco e mal, visto alocar os recursos de maneira errtica e imprevisvel e distribu-los por critrios arbitrrios. 24. Para algumas editoras, os programas federais so a sua razo de ser, ou sua condio de sobrevivncia no importa em que termos a negociao se d. Para outras, constituem apenas um incentivo marginal. Embora nossos estudos no sejam conclusivos a respeito do papel da poltica governamental para a conformao empresarial do setor de livros didticos, vem se notando, com muita clareza, uma ntida tendncia oligopolista, com cerca de cinco editoras concentrando mais da metade do mercado, inclusive o mercado de encomendas viabilizado pelo poder pblico (Oliveira et alii, 1984).
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Esses produtores apresentavam explcita e formalmente objetivos de lucratividade (materializada em sua forma jurdica de organizao) e seu principal interesse era manter e garantir o maior nmero de vendas de livros com a maior rentabilidade. O preo do livro era outro fator de grande interesse desses produtores e estava, de certa forma, sob sua esfera de deciso, mesmo quando a FAE usava o poder de mercado para a reduo dos valores dos livros.25 Os recursos de poder desse grupo eram de natureza poltico-ideolgica e se traduziam na capacidade de mobilizar a indstria livreira para a manuteno desse mercado cativo sempre que os valores das unidades a ser adquiridas ou as formas de contratao contrariavam os seus interesses empresariais. Seus recursos institucionais eram provenientes do formato dos contratos, os quais mantinham a margem de lucro desse segmento estvel em 15%. Possuam, tambm, recursos gerenciais, expressos na importncia de seu parque industrial, na sua capacidade comercial e de marketing e no nmero de ttulos disponveis. Interagia nessa arena, tambm, o grupo da clientela assistida pelos bens e pelos servios do programa, a quem estavam destinados os livros didticos para a prtica educacional. Esse grupo subdivide-se em dois: a clientela professor e a clientela aluno. A clientela professor foi incorporada ao processo de deciso sobre a aquisio dos livros didticos a partir de 1985, com a implementao do PNLD, quando ento passou a escolher os livros didticos26 e defendia a indispensabilidade dos livros didticos, visto serem esses fatores que afetavam suas condies de trabalho. Esses professores, influenciados pelo sistema de marketing estruturado pelas editoras, formavam um grupo bastante heterogneo e a partir de 1996 passaram tambm a ser influenciados pelo MEC, que elaborou e publicou um Guia de livros didticos 1a a 4a srie para o PNLD/1998. Possuam recursos de natureza institucional materializados na regulamentao do PNLD, que, por sua vez, atribui-lhes legalmente a escolha dos livros didticos vinculados ao programa. A clientela aluno pais dos alunos era a mais diretamente afetada pela quantidade e pela qualidade dos livros didticos oferecidos. Seus interesses recaam na disponibilidade de livros em qualidade e em quantidade suficiente para todos. No entanto, para que esses interesses pudessem se manifestar, eles teriam de ocor-
25. Para Oliveira et alii (1984), embora se trate de um mercado reduzido, o livro didtico representa mais de 50% do total de livros produzidos no pas que, em 1981 conforme o Sindicado Nacional dos Editores de Livros ( SNEL), produziu pouco mais de 200 milhes de livros e fascculos. 26. Os professores, confrontados com uma autonomia que nunca tiveram, declararam-se desorientados, mal informados, incompetentes para fazerem a escolha. Mas preferem enfrentar as responsabilidades da nova autonomia concedida a voltarem tutela anterior. Foram estas algumas confidncias ouvidas durante a pesquisa de campo realizada na periferia urbana de Braslia e na rea rural de Gois (Freitag, 1986).
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rer por meio da famlia dos alunos, o que de alguma forma exigiria certo grau de organizao. Somente a partir dos anos 1990, com a constituio das UEXs, esse grupo comea a ter mais possibilidades de participao e voz mais ativa nas decises. No entanto, a despeito do grande nmero de alunos envolvidos, os recursos de poder comandados por esse grupo ainda eram bastante reduzidos, o que levava a uma reao de passividade diante dessa poltica. A distribuio dos livros para as diversas escolas do pas era uma atividade de vital importncia para o programa. Para distribuir os livros e lev-los das editoras s escolas mais longnquas do pas, contou-se com a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (EBCT) do Ministrio das Comunicaes. A EBCT, como empresa transportadora pblica, tinha interesse em transportar os livros como qualquer empresa privada, visto sua forma de organizao ser dotada de personalidade jurdica de direito privado. Possua recursos poltico-ideolgicos que dependiam do espao ocupado pelo presidente da EBCT e de suas bases de apoio na coalizo governante, recursos gerenciais e tecnolgicos, provenientes do maior conhecimento, bem como recursos para o aperfeioamento do processo de distribuio dos livros, j que sua rede de servios atingia a maioria das cidades do pas. No PNME, os atores relevantes defendiam interesses referentes ao fornecimento de material escolar distribuio gratuita de mdulos escolares, de obras de consulta e de cadernos escolares aos alunos e aos professores da rede pblica do ensino fundamental, como parte integrante do processo de prestao de servios assistenciais que visavam a satisfazer s necessidades bsicas dos estudantes.27 Em 1987 foi criado o PNME, que representou uma sensvel expanso e uma mudana na concepo de atendimento ao educando por reconhecer as carncias materiais do aluno, do professor, da escola e da sala de aula. Assim, alm do mdulo do aluno, esse programa destinou um mdulo para a sala de aula, que continha itens bsicos indispensveis ao processo ensino-aprendizagem e, finalmente, outro para a escola, que continha materiais permanentes e de consumo. Em 1995, esse programa sofreu uma redefinio na sua linha de ao, e todos os seus recursos foram aplicados na execuo do projeto Cesta Aluno, Escola e Professor, e seu atendimento foi vinculado aos municpios selecionados para a primeira etapa do Programa Comunidade Solidria. Esse projeto consistiu no repasse de recursos financeiros aos municpios selecionados para a aquisio da cesta bsica para aluno, professor e escola
27. A disponibilidade de material escolar, assim como de livro didtico, era considerada de grande importncia para garantir uma boa condio de aprendizagem. Tendo-se em vista que, em geral, o nvel de renda das famlias, a qualidade da escola e a condio dos professores em termos de carreira, de remunerao e de preparo eram deficientes, a existncia do material didtico tinha um grande peso entre os fatores que influenciavam a melhoria da qualidade do ensino.
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da rede pblica de 1a a 4a srie. O custo da cesta bsica foi definido pela FAE e no PNME era de: R$ 12,50 por aluno, R$ 200 por escola e R$ 70 por professor. Os principais atores desse programa eram os dirigentes e a burocracia da DADP, que passaram a definir o valor da cesta bsica de material a partir do conhecimento das especificaes tcnicas, os produtores privados e pblicos, a clientela formada pelos professores e pelos alunos e as transportadoras. Como o desenvolvimento do PNME ocorria em articulao com o Comunidade Solidria, houve a participao, nessa arena, dos dirigentes desse programa na seleo dos municpios que participariam de suas estratgias de interveno. Esses dirigentes tinham como interesse romper a atual situao, na qual seu espao de deciso era, em grande parte, operacional, mediante um processo de descentralizao do programa. Com isso os dirigentes das secretarias de educao dos municpios do Comunidade Solidria tiveram um papel de destaque, pois seu interesse era a municipalizao do programa, ou seja, a transferncia aos municpios dos recursos financeiros necessrios aquisio das cestas bsicas. Essa alterao no PNME eliminou dessa arena decisria os atores ligados produo de material escolar e aos servios grficos: os produtores privados de material escolar empresas grandes e pequenas ligadas ao setor grfico brasileiro que formavam um conjunto heterogneo. Com isso e a partir da, esses produtores tiveram de se relacionar com os poderes locais para venda e formao de preos de seus produtos. Foram eliminadas tambm as empresas transportadoras privadas.
4.2.3.3 Arena programtica do apoio complementar ao escolar
A rea de apoio complementar constitua uma arena decisria cujos atores relevantes defendiam interesses relativos ao fornecimento de bens e de servios cuidados primrios de sade e transporte escolar como parte da assistncia social ao alunado carente brasileiro, proporcionando, assim, meios que tornassem mais acessvel o processo de ensino-aprendizagem e colaborando para o desenvolvimento socioeducacional e para a integrao dos alunos carentes na escola e na comunidade. Esse apoio complementar ao escolar realizava-se mediante o desenvolvimento de dois programas: o PNSE e o PNTE. O centro de deciso estava localizado em uma diretoria da FAE, criada exclusivamente para o desenvolvimento dessas aes, a Diacom, a quem competia propor e desenvolver a poltica de apoio complementar, coordenar as atividades de repasse de recursos financeiros para aquisio de cestas bsicas e de veculos (nibus, micronibus, perua ou barco) para o transporte do escolar, bem como acompanhar e avaliar a execuo dos objetivos dos convnios.
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Os atores relevantes envolvidos mais diretamente no processo de gasto dessa arena eram os dirigentes da Diacom e os burocratas, cujos interesses e recursos de poder pareciam com os das demais diretorias, s que o seu foco de ao estava ligado s aes de apoio complementar ao escolar. Uma observao importante a ser feita que esses atores tinham a tendncia de sempre desejar mais recursos para implementar os programas sob sua responsabilidade. O PNSE foi criado em 1984, com o objetivo de promover a sade na escola de nvel fundamental da rede pblica de ensino, desenvolvendo aes educativas, preventivas e curativas nas reas de sade geral, de odontologia e de oftalmologia. Em 1995, o PNSE passou por um processo de reformulao com o objetivo de concentrar aes e recursos em determinadas localidades mais carentes, da passou a atender apenas os municpios selecionados pelo Programa Comunidade Solidria e foi estabelecida uma nova sistemtica de operacionalizao mediante a transferncia de recursos financeiros para compra de cestas bsicas para a escola e para o aluno. Alm dos dirigentes e burocratas da Diacom, como o desenvolvimento desse programa ocorria em articulao com o Comunidade Solidria, houve a participao, nessa arena, dos dirigentes desse programa na seleo dos municpios que participariam de suas estratgias de interveno. Com isso os dirigentes das secretarias de educao dos municpios do Programa Comunidade Solidria tiveram um papel de destaque na transferncia aos municpios dos recursos financeiros necessrios aquisio das cestas bsicas, pois a utilizao poltica desses recursos podia fortalecer sua posio regional e local. O PNTE, criado em 1993, foi concebido como um facilitador do acesso e da permanncia da criana da zona rural na escola, bem como um meio eficaz para elevao da taxa de concluso do ensino fundamental. Seu objetivo principal era contribuir financeiramente com os municpios para a aquisio de veculos para o transporte dirio da populao escolar, primordialmente a da zona rural. Os atores envolvidos eram, alm dos dirigentes e dos burocratas da Diacom, os dirigentes das secretarias de educao dos municpios, os quais tinham interesses na transferncia aos municpios dos recursos financeiros necessrios aquisio de veculos, pois isso podia ser revertido em termos de capital poltico, fortalecendo, ento, sua posio regional e local.
4.3 O (novo) FNDE: abrangncia, atores e interesses 4.3.1 O (novo) FNDE
Esse novo rgo surgiu da reformulao institucional pela qual o MEC passou aps 1997 e representa a juno institucional e administrativa de duas instituies do MEC: o antigo FNDE e a FAE, cujas abrangncias, atores e interesses
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foram explicitados anteriormente. Essa reformulao consta da Medida Provisria no 1 549-27, de 14/2/1997, que, em seu art. 18, estabelece a transferncia das competncias da FAE para o FNDE e, no art. 19, extingue a FAE. A expectativa dos dirigentes do MEC com o novo FNDE era de que o processo de gasto ganhasse maior eficcia e eficincia, uma vez que a fuso diminui em termos poltico-administrativos os conflitos interburocrticos entre as duas instituies, tornando possvel a unificao da poltica de gasto para o ensino fundamental e permitindo comprimir gastos de pessoal e de custeio operacional. Alm disso, pode unificar procedimentos e trmites operacionais na gesto dos programas, superando, dessa forma, os desperdcios, os desvios e a morosidade administrativa vigente. Essa nova estrutura institucional inscreve-se na estratgia central do MEC de redefinio de seu papel no processo de gesto pblica atual e particularmente no sistema de educao. Nesse sentido, foi reafirmado o papel do ministrio como coordenador das polticas nacionais, entendendo-se que a execuo delas deva ser deixada a cargo dos governos estaduais e municipais. Assim, reafirmase que ao MEC cabe formular polticas que auxiliem a atuao dos demais nveis de governo, e implementar programas de carter supletivo e redistributivo, visando atenuar as desigualdades existentes no mbito do sistema educacional (MEC/FNDE, 1997a). Refora-se, ainda, que o mecanismo bsico do processo de gasto deve ocorrer mediante a descentralizao dos recursos e que nesse caso o ministrio deve ter um papel redistributivo. Ao lado dessa estratgia, o MEC
... vem se empenhando em estimular a autonomia escolar e a participao da comunidade. Nesse sentido, os programas desenvolvidos no atual governo procuram oferecer mecanismos de repasse direto de recursos s unidades escolares, tomando como referncia o nmero de alunos matriculados (MEC/FNDE, 1997a).
O novo FNDE se manteve como uma autarquia federal, sendo vinculado diretamente ao Ministro de Estado, posio essa que localiza esse rgo no estrato central (e superior) do arranjo institucional do MEC. A finalidade bsica captar recursos financeiros e canaliz-los para o financiamento de projetos e de programas educacionais, notadamente nas reas de ensino, pesquisa, planejamento, currculos, alimentao, material escolar, livro didtico, e transporte escolar, observadas as diretrizes do planejamento nacional da educao. O novo rgo continuou a ser loci decisrio estratgico, visto ser responsvel pelo gerenciamento de uma das fontes de recursos mais importantes do MEC, o salrio-educao. Manteve-se como rgo arrecadador, fiscalizador e gerente, podendo realizar a aplicao dos recursos arrecadados do salrio-edu-
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cao em Ttulos do Tesouro Nacional junto ao Banco Central e com a atribuio de transferir dois teros da arrecadao do salrio-educao aos estados e ao Distrito Federal, alm de realizar a execuo do SME, o financiamento de projetos educacionais, PTA, de diversas instituies federais, estaduais, municipais e no governamentais, o gerenciamento do PMDE e do PAT. Alm disso, incorporou todas as finalidades bsicas da FAE: desenvolver os programas de assistncia ao estudante, nos nveis pr-escolar, fundamental e mdio, para facilitar o processo didtico-pedaggico; apoiar os estados e municpios na adoo de estratgias de atendimento ao educando, mediante programas suplementares de material escolar e didtico, de alimentao e de assistncia sade, propiciando as condies para o acesso e para a permanncia do aluno na escola. Por essa amplitude de finalidades e, principalmente, pelo controle de uma fonte de recursos exclusiva, o FNDE tinha um papel importante na determinao da capacidade de gasto de quase todos os setores, principalmente os ligados ao ensino bsico. O novo FNDE est funcionando mediante uma estrutura organizacional ainda no formalizada (ver figura 4). Nessa estrutura, o novo rgo tem como direo superior um Conselho Deliberativo, uma Secretaria Executiva e quatro diretorias: a de administrao, a financeira, a de programas de apoio e desenvolvimento da educao e a de programas assistenciais. A secretaria executiva, a diretoria de apoio e de desenvolvimento da educao e a de programas assistenciais exerciam papis de grande importncia na coordenao dos procedimentos polticos e administrativos de gesto dos principais programas do rgo. As aes especficas de responsabilidades do novo FNDE esto organizadas na forma de programas em que se articulam interesses distintos, como pode ser observado na figura 4. Para efeito deste trabalho, esses programas podem ser aglutinados em dois blocos programticos determinados pela confluncia dos interesses em jogo, pelo peso de suas capacidades de gastos no montante geral, e pela sua correspondncia s duas diretorias principais. O primeiro bloco o assistencial, que composto de Pnae, PNTE e PNSE.28 Os interesses predominantes referem-se manuteno e expanso de recursos, as quais possibilitem a transferncia deles para a aquisio de bens (gneros alimentcios formulados ou no formulados) e de servios ligados alimentao escolar, aquisio de veculos para o transporte dirio da populao escolar e ao desenvolvimento de aes educativas, preventivas e curativas nas reas de sade geral, de odontologia e de oftalmologia. O Pnae tem o maior peso nas aes de assistncia social ligadas educao, ao determinar o eixo da interveno setorial e ao aglutinar os principais interesses, principalmente por manipular um montante expressivo de recursos do novo rgo.
28. O PNTE e o PNSE tinham anteriormente seu centro de deciso alojado na Diacom da FAE.
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FIGURA 4
Estrutura burocrtica e administrativa do FNDE 1997
Conselho Deliberativo Secretaria Executiva Procuradoria Geral
Coord. Geral de Planejamento
Auditoria
Diretoria de Administrao
Diretoria Financeira
Execuo Oramentria Financeira Arrecadao do SalrioEducao Gerenciamento do SME
Diretoria de Programas de Apoio e Desenvolvimento da Educao

PNLD
Diretoria de Programas Assistenciais

PNTE
PMDE
PNSE
PTA
Pnae
Fonte: FNDE.
O segundo bloco o de apoio e desenvolvimento da educao, que formado por PNLD, PMDE e PTA e pela gerncia do Fundo de Desenvolvimento da Educao e Valorizao do Magistrio (Fundef) e cujos interesses predominantes so relativos ao fornecimento e distribuio de livros aos estudantes matriculados nas escolas pblicas e comunitrias do nvel fundamental, transferncia de recursos para a manuteno das escolas pblicas estaduais e municipais, ao financiamento de projetos de obras, de equipamentos, capacitao e aquisio de material escolar e aos recursos do Fundef. O centro de deciso para definio da capacidade de gasto de cada programa estava alojado na Secretaria Executiva do novo FNDE, que contava, para negociaes, arbitragem dos interesses e tomada de deciso, com o auxlio de uma Coordenao de Planejamento, que tinha sob sua responsabilidade a formulao das polticas e das diretrizes para o apoio e o desenvolvimento da
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educao e para a assistncia social aos estudantes. Para esse centro de deciso convergia a maioria dos conflitos de interesses relativos aos blocos programticos, com os atores atrados, predominantemente, pela maximizao da capacidade de gastos dos programas que representam seus interesses. Esto em jogo, ento, os grande nmeros relativos capacidade de gastos do novo FNDE acordados no nvel central do ministrio , nesse caso, a principal estratgia dos atores a obteno de uma matriz fonte/uso programtica que possua maior capacidade de gasto possvel diante das demais matrizes programticas. Essa matriz deve espelhar a combinao das fontes de financiamento com os agregados de despesa de forma detalhada por programa. Os agregados de despesa que oferecem um maior nvel de disputa so os relativos aos gastos de custeio e capital. Quando se trata das decises relativas s definies dos valores a ser alocados para as transferncias financeiras para os programas, o centro de deciso se desloca para cada diretoria responsvel por um dos blocos programticos. Esto em jogo, nesse caso, as determinaes que garantiam os recursos necessrios ao processo de aquisio de cada um dos bens e servios e a definio dos montantes de recursos a ser transferidos para os programas e que envolvia uma diversidade muito grande de interesses, tanto governamentais quanto no governamentais. As estratgias e os movimentos dos atores para viabilizar seus interesses, simultaneamente, determinavam e eram determinados pelas formas burocrticas e pela estrutura organizacional por meio das quais eram estabelecidos os gastos.
4.3.2 Atores e interesses do novo FNDE
Os principais atores que participavam diretamente da arena do novo FNDE, aps sua criao em 1997 quando ento as aes diretas, assim como a determinao da capacidade de gasto e os gastos efetivos da assistncia ao estudante e de apoio ao desenvolvimento da educao, foram reunidas em uma mesma arena , podem ser aglutinados em trs grandes grupos. O primeiro era formado pelos responsveis pela direo e pela superviso ministerial: o Ministro de Estado, o secretrio-executivo do MEC, os dirigentes do rgo central de direo superior e os dirigentes e burocratas das Demecs. O segundo grupo era composto de secretrio-executivo, dirigentes do novo FNDE e burocratas especialistas, cabendo certa diviso entre aqueles que eram do antigo FNDE e da FAE e os dirigentes do INSS. O terceiro grupo bastante heterogneo em quantidade e em qualidade de interesses era formado por aqueles atores que se encontravam fora do espectro institucional federal e tinham interesses diretos e/ou indiretos sobre a determinao da capacidade de gasto do novo FNDE e podiam ser caracterizados em trs tipos: (i) o poltico, formado pelos dirigentes do Executivo estadual (governadores, secretrios de educao), municipal (prefeitos) e das escolas (diretores), alm dos parlamentares, tanto da bancada governista,
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como dos especialistas; (ii) o econmico, formado pelos prestadores de servios locais, especializados ou no, fornecedores locais e nacionais dos mais diferenciados produtos; e (iii) o social, definido pelos interesses dos usurios dos servios. O secretrio-executivo e os dirigentes do novo FNDE eram os responsveis pela ao integrada do processo de gasto pblico ligado assistncia ao estudante, pelo apoio ao desenvolvimento da educao, pela administrao da arrecadao deles e pela distribuio dos recursos do salrio-educao, quer pela via da coordenao, quando visavam a obter, na utilizao do fundo pblico federal, a plena sustentao de seus interesses e de seus patronos, quer pela via do suporte tcnico-operacional, quando davam condies para o funcionamento da mquina e para a existncia de um sistema de assistncia social e apoio ao desenvolvimento ligado rea de educao. O interesse principal desses atores estava na definio da capacidade de gasto dos diversos programas de acordo com a direo que eles pretendiam, alm de continuar sendo o principal rgo arrecadador dos recursos do salrio-educao e direcionar os gastos dos programas desenvolvidos com tais recursos de acordo com sua previso da arrecadao. Esses dirigentes dispunham de dois tipos de recursos de poder para tentar exercer essa coordenao: de natureza poltica, que era o espao ocupado por suas bases de apoio no arranjo setorial de interesses; e de natureza institucional em que a atribuio de coordenao era estabelecida por instrumento legal. Destaca-se que duas diretorias do novo FNDE (a de apoio e a de assistncia) possuam especificidades que as colocavam, por um lado, em completa sintonia com os interesses que as circundavam e, por outro, distanciadas da outra diretoria, visto a integrao institucional ocorrida com o novo FNDE ter alojado os dois rgos, nesse primeiro momento, em cada uma das diretorias. Com isso a burocracia especializada dessas diretorias foi composta separadamente de tcnicos de carreira que atuavam nas diretorias do antigo FNDE os quais foram para a diretoria de apoio e desenvolvimento e da FAE diretoria de assistncia onde passaram a defender os interesses especficos de sua carreira funcional mediante o monoplio dos processos tcnicos e burocrticos que cada grupo dominava anteriormente como principal recurso gerencial e tecnolgico que cada subgrupo dispunha para atuar.
4.3.2.1 Arena programtica da assistncia ao estudante
Nessa arena programtica, o apoio alimentar e nutricional ao escolar que se realizava, mediante o desenvolvimento do Pnae, constitua uma arena decisria na qual os atores relevantes defendiam interesses relativos, primordialmente, aos recursos financeiros que possibilitavam a aquisio de bens gneros alimentcios bsicos ou formulados como parte integrante do processo de
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prestao de servios assistenciais, os quais visavam a satisfazer s necessidades bsicas dos estudantes. Completando as aes de assistncia foram incorporados nessa arena as decises a respeito dos recursos financeiros destinados s aes de aquisio de veculos para o transporte dirio da populao escolar e o desenvolvimento de aes educativas, preventivas e curativas nas reas de sade geral, odontologia e oftalmologia. O centro de deciso dessa arena foi posicionado na Diretoria de Programas Assistenciais, e competia a ela propor e desenvolver a poltica de apoio nutricional, coordenar as atividades de repasse de recursos financeiros, acompanhar e avaliar a execuo dos objetivos dos convnios. Os atores envolvidos nessa nova arena decisria so os mesmos j mencionados anteriormente: os do Pnae, programa esse desenvolvido na Daan, e aqueles envolvidos no PNTE e no PNSE, programas desenvolvidos na Diacom da FAE. Essa arena basicamente foi constituda pela juno dessas duas diretorias da FAE.
4.3.2.2 Arena programtica de apoio e desenvolvimento da educao
Em torno das aes de apoio e de desenvolvimento da educao, constituiu-se uma arena decisria cujos atores relevantes defendiam interesses referentes ao fornecimento e distribuio de livros aos estudantes matriculados nas escolas pblicas e comunitrias de nvel fundamental, transferncia de recursos para a manuteno das escolas pblicas estaduais e municipais, ao financiamento de projetos de obras e de equipamentos, capacitao e aquisio de material escolar e gerncia dos recursos do Fundef. Esse apoio se realizava, principalmente, com o desenvolvimento de dois programas prioritrios: o PNLD, que anteriormente era desenvolvido na DADP, da FAE, e tinha grande parte de seu financiamento realizado pelo antigo FNDE, e o PMDE, que era desenvolvido no antigo FNDE. Alm disso, havia uma linha de financiamento de aes do PTA, programa que era desenvolvido no FNDE, com a intervenincia da Secretaria de Ensino Fundamental (SEF), e que foi incorporado gerncia do Fundef. O centro de deciso dessa arena foi posicionado na Diretoria de Programas de Apoio e Desenvolvimento da Educao, a quem competia propor e desenvolver a poltica de apoio ao desenvolvimento da educao, coordenar as atividades de repasse de recursos financeiros, e acompanhar e avaliar a execuo dos objetivos dos convnios. Nessa arena os atores envolvidos no PNLD so os mesmos mencionados anteriormente. A novidade foi a constituio de estruturas gerenciais, no estilo das que vigoravam para os programas da FAE, para o PMDE e para o PTA,
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que anteriormente eram administradas conjuntamente, na diviso de anlise e de aplicao de recursos da diretoria de operaes do FNDE. Nesse caso constitui-se uma estrutura decisria com a incorporao e o reposicionamento nessa arena de alguns atores, principalmente os gerentes dos programas e a burocracia especializada. Com isso passa a ser ator importante nessa arena o grupo formado pelos dirigentes das secretarias de educao das unidades federadas, que eram responsveis pelas propostas de projetos consolidados das necessidades estaduais para a operacionalizao do PTA e do gerenciamento do PMDE. Esses atores tinham como interesses fundamentais romper a limitao ao seu espao de deciso mediante um processo de descentralizao das decises de gastos para as secretarias de educao e uma participao maior nos recursos geridos pelo novo FNDE, principalmente em parte das quotas federal e estadual do salrio-educao e nos programas do novo FNDE. Contavam com recursos de natureza principalmente poltico-ideolgica, materializados na capacidade de negociao e de presso de seus dirigentes e no poder de influenciar parlamentares, dirigentes regionais e nacionais e opinio pblica por meio da mdia, sensibilizando-os sobre a importncia de uma nova forma de operao dos recursos pblicos, alm de possuir o recurso institucional dado pela atribuio legal de participar em dois teros da arrecadao do salrio-educao. Um outro grupo, formado pelos dirigentes das secretarias de educao das prefeituras municipais, tinha interesse em aumentar sua capacidade de gasto mediante a descentralizao de recursos financeiros, estaduais ou federais, contando, para isso, com recursos de natureza principalmente poltico-ideolgica, materializados na capacidade de negociao e de presso de seus dirigentes e no poder de influenciar parlamentares e dirigentes locais, regionais e nacionais. Os dirigentes das escolas passaram a ter importncia a partir da poltica estimulada pelo MEC de transferir recursos diretamente para as escolas, por meio de Apaes, Caixa Escolar e Conselho Escolar, e tencionavam aumentar sua capacidade de gasto mediante a descentralizao de recursos financeiros federais e at estaduais sem intermediao. Contavam com recursos relacionados s polticas institucionais e de descentralizao de recursos do MEC em razo dos dispositivos dos instrumentos legais que garantiam sua participao nos recursos do novo FNDE de natureza gerencial e tecnolgica, mediante domnio dos procedimentos e da base tcnica necessrios operao de gastos dos recursos transferidos. Por ltimo, o grupo das entidades privadas de ensino tinha interesse central de manter ou de ampliar sua participao no oramento do novo FNDE. Para tanto, dispunha de recursos de natureza poltico-ideolgica, materializados na capacidade de negociao e de presso de seus dirigentes, e institucional,
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em razo dos dispositivos dos instrumentos legais que garantiam sua participao nos recursos do salrio-educao.
4.3.2.3 Arena programtica da arrecadao do salrio-educao e gerenciamento do Sistema de Manuteno do Ensino Fundamental (SME)
Em torno das aes de arrecadao do salrio-educao e de gerenciamento do SME, constituiu-se uma arena decisria cujos atores relevantes defendiam interesses referentes arrecadao, aplicao e distribuio dos recursos do salrio-educao e execuo do SME. O desenvolvimento dessas aes passou a ocorrer nas gerncias de arrecadao do salrio-educao e do SME. Anteriormente, esse gerenciamento era desenvolvido na Diviso de Arrecadao e Cobrana da Diretoria Financeira e na Diviso do Sistema de Manuteno do Ensino Fundamental da Diretoria de Operaes, respectivamente, do antigo FNDE. Essa arena basicamente foi constituda pela juno dessas divises do antigo FNDE. O centro de deciso dessa arena foi posicionado na Diretoria Financeira, responsvel pela execuo oramentria e financeira do novo FNDE, pela arrecadao e pela cobrana do salrio-educao e pela administrao do SME. Nessa arena os atores envolvidos e seus interesses so os mesmos mencionados na arena decisria do antigo FNDE, destacando-se: o secretrio-executivo, os dirigentes das diretorias, os gerentes e a burocracia especializada do novo FNDE, os dirigentes das secretarias de educao das unidades federadas, o INSS e as entidades privadas de ensino.
5 PROCESSO DE GASTO PBLICO DO (ANTIGO) FNDE 5.1 O processo de gasto do (antigo) FNDE no comeo dos anos 1990
No comeo dos anos 1990, ainda estavam conservadas as bases da estrutura de financiamento, idealizadas no bojo da reforma universitria e mantidas nos anos 1980, as quais davam ao FNDE uma caracterstica que o tornava singular no interior do MEC: a manuteno, sob seu controle, de um amplo espectro de fontes de financiamento.29 Isto o transformava em um dos mais importantes rgos federais encarregados do financiamento da educao. Essa importncia pode ser aquilatada pelos dados apresentados em Castro (1997), que mostram o fnde como responsvel por cerca de 10% a 20% da capacidade de gasto do ministrio e sua grande importncia para a assistncia ao educando durante toda a dcada de 1980, e no incio da primeira metade da dcada de 1990.
29. Na Lei n o 5 537, de 21/11/1968, que criou o FNDE, ficou estabelecido que, de acordo com o art. 4 o , o FNDE contaria, para fazer face aos seus encargos, com: recursos oramentrios ordinrios do Tesouro Nacional, incentivos fiscais, 20% do fundo especial da Loteria Federal (Lei n o 5 525, de 5/11/1968), 30% da receita lquida da Loteria Esportiva Federal (Decreto-Lei n o 594, de 27/5/1969) e dos recursos provenientes do salrio-educao (Lei n o 4 440, de 27/10/1964), juros bancrios, e recursos de outras fontes.
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Em razo dessas condies, o FNDE manteve no incio da dcada de 1990 duas caractersticas fundamentais que o distinguiam dos demais rgos do MEC: (i) era utilizado como agente intermedirio encarregado da administrao, da aplicao e da regulao dos recursos financeiros de outros rgos do ministrio; e (ii) tinha capacidade de gasto prpria, uma vez que eram de sua responsabilidade a arrecadao e a gesto de parte dos recursos do salrioeducao destinado educao fundamental. Quando o FNDE era compreendido como agente intermedirio, os rgos do MEC o utilizavam para a realizao de gastos em duas situaes distintas. A primeira estava relacionada aos recursos ordinrios do Tesouro Nacional, que no foram gastos no decorrer da execuo anual dos programas, e seriam cancelados oramentariamente, implicando perda de recursos. Com o FNDE, esses recursos ficavam inscritos em restos a pagar conta desse rgo, ou seja, os recursos ficavam ficticiamente comprometidos com gastos a ser realizados no exerccio seguinte, no pelo FNDE, como era de se esperar, mas sim pelos dirigentes do rgo que inscrevia o saldo oramentrio. A utilizao do FNDE para essas atribuies fugia mas no colidia de suas finalidades e de sua competncia institucional previstas na Lei no 5 537, de 21/11/1968, e em seu regimento interno aprovado pela Portaria no 655, de 4/12/1981. A segunda situao estava relacionada captao de recursos efetuada mediante acordos internacionais junto s agncias de fomento BID e Bird. Na dcada de 1990 ocorreu o Projeto Nordeste junto s agncias de financiamento externas (Bird),30 com o objetivo de proporcionar reforo financeiro a projetos e a atividades considerados prioritrios, dando atendimento a necessidades no passveis de ser supridas total ou parcialmente com dotaes oramentrias. O Projeto Nordeste, de acordo com MEC/FNDE (1996b), tem como objetivo a melhoria da qualidade do ensino fundamental na Regio Nordeste, por meio da elevao do nvel de aprendizagem dos alunos, da reduo da repetncia e da evaso escolar e do aumento do ndice de concluso das quatro primeiras sries desse nvel de ensino. Com durao prevista para o perodo 1993/1998, esse projeto rene recursos financeiros no valor total de US$ 737 milhes, sendo US$ 419 milhes do Banco Mundial, US$ 168 milhes dos Estados do Nordeste e US$ 150 milhes do FNDE/MEC, a ser destinados ao financiamento das seguintes aes: a) melhoria da gesto nas secretarias, mediante a introduo de instrumentos que facilitem e agilizem o gerenciamento do sistema educacional;
30. Nas negociaes com o Banco Mundial, esse projeto foi dividido em dois: o Nebe II (acordo 3 604/BR) no valor de US$ 370 milhes e o Nebe III (acordo 3 663/BR) no valor de US$ 367 milhes, assinados em 16 de fevereiro de 1994.
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b) aquisio de livros e de material de ensino-aprendizagem que forneam insumos bsicos s salas de aula; c) capacitao de recursos humanos responsveis pelo treinamento de professores, diretores e tcnicos; d) inovaes pedaggicas que apiem iniciativas locais para a reduo da repetncia e da evaso, bem como para a melhoria da aprendizagem; e) reforma, ampliao e construo de escolas, alm da aquisio de equipamentos escolares que aumentem a capacidade de atendimento da rede escolar pblica e melhorem o aparelhamento dessas escolas; f ) aprimoramento da capacidade de atendimento do ministrio. O MEC, ao contratar esses recursos em vez de efetuar os gastos diretamente pelo seu oramento, realizava o processo de gasto a partir do FNDE, no qual os recursos transitavam para serem depois repassados aos respectivos rgos executores. Esse processo de gasto31 se justificava por dois motivos bsicos. O primeiro se deveu ao aparato jurdico-institucional do FNDE, que, como rgo autnomo, favorecia a existncia de um processo de gasto mais flexvel e vantajoso, em que: (i) podia-se trabalhar com mais flexibilidade na alocao dos recursos (tipo de gasto mais global); (ii) na execuo financeira e oramentria, os recursos podiam transitar com maior rapidez; (iii) podia-se reutilizar os saldos oramentrios para cobrir outros interesses; (iv) o FNDE no exigia nenhum tipo de taxa de administrao; e (v) eram mais livres os gastos relativos s despesas de pessoal dos acordos. O segundo motivo era de que a maioria dos US$ 150 milhes da contrapartida nacional ao Projeto Nordeste provinha do salrio-educao. Estabelecido para cuidar do fluxo oramentrio e financeiro dos gastos de outros rgos do ministrio, esse arranjo institucional levou a uma flagrante diviso de tarefas, pois determinava a existncia de dois centros de decises. No primeiro realizava-se o processo de planejamento, de administrao e de execuo dos gastos, sob a responsabilidade da gerncia do acordo criado para esse fim ou seja, a do projeto ; enquanto no segundo cuidava-se das atividades de administrao, de aplicao e de regulao dos recursos financeiros correspondentes ao papel que o FNDE assumia. Esse tipo de estrutura fragmentada do processo decisrio era bastante conflituoso, o que causava perda de poder das partes envolvidas e fomentava sobremaneira o conflito interburo-
31. A execuo oramentrio-financeira dos recursos externos e da contrapartida do FNDE ocorre mediante celebrao de convnios pelo FNDE, com as secretarias de educao dos estados, prefeituras municipais e com rgos e instituies do prprio MEC, com a intervenincia da direo geral do Projeto Nordeste, a quem compete: a coordenao das aes relativas ao projeto e, como intervenientes dos convnios firmados pelo FNDE, a cooperao tcnica aos convenentes, observadas as diretrizes fixadas no acordo internacional firmado com o Bird.
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crtico, pois cada rgo, mesmo com suas atribuies estabelecidas, procurava adentrar na rbita do outro.32 Com isso, os atores que atuavam em setores especficos do processo de gasto do ministrio construam e participavam de um espao decisrio em torno de gastos que refletiam interesses e solues de seus problemas especficos que, por sua vez, no entanto, ocorriam externamente a suas organizaes, mas sobre as quais tentavam manter o controle do processo de gasto, exigindo a cooperao tcnica do FNDE e no intromisso na tomada de deciso sobre os gastos. Havia uma multiplicidade de demandas e de decises no integradas que era produto de um complexo mecanismo de acesso movido pela interao de atores que, de forma individual e informal, se dirigiam ao FNDE conforme as regras prprias de sua respectiva arena decisria. Nesse sentido, a postura de passividade imposta aos dirigentes do FNDE no era confortvel e gerava constantes conflitos, uma vez que, mesmo cumprindo papel de importncia, nunca foi permitida a eles a tomada de decises cruciais quanto distribuio desses recursos alocados em seu prprio oramento, enquanto cabiam a eles o nus da realizao dos procedimentos poltico-administrativos e as responsabilidades jurdico-institucionais a respeito da utilizao dos recursos. A importncia desses recursos perde peso no oramento do FNDE: no ano de 1995, de acordo com a tabela 1, eles chegaram a representar cerca de 16% de seu oramento. A execuo foi de R$ 192,792 milhes, sendo 71% junto s secretarias de educao dos Estados do Nordeste e 29% junto a rgo e a instituies do MEC. Na seqncia observa-se tambm que essa fonte perde bastante importncia no decorrer dos anos: caiu para 1,3% (R$ 17,1 milhes) do oramento, em 1996, e para 0,4% (R$ 7,2 milhes) em 1997. Para os dirigentes do FNDE, esses recursos no significavam uma capacidade de gasto a ser direcionada por eles. Eram apenas nmeros, abstraes que consumiam parte do seu esforo tcnico-burocrtico, e sobre os quais tinham pouco poder para efetuar alteraes. Como reflexo do desconforto da situao, os dirigentes e a burocracia especializada do FNDE nem sempre se adequaram a esse papel secundrio, e como reao, procuravam dar, principalmente no momento da execuo oramentria e financeira, um tratamento, no seu entender, normal aos trmites do processo burocrtico dos recursos.
32. Esse tipo de diviso de tarefas mantm-se durante grande parte da dcada e o que mostram os comentrios da auditoria operacional do Tribunal de Contas da Unio (TC.014.833/93) para as contas do FNDE de 1991/93: A forma como se d a anlise dos projetos tambm favorece a ocorrncia de distores. Embora seja o secretrio-executivo do FNDE o ordenador de despesa, responsvel, portanto, pela liberao dos recursos e por sua aplicao, a SEF que estabelece os beneficirios e o valor a ser concedido a cada um deles. Assim, o rgo responsvel, de fato, pela liberao de recursos no o mesmo rgo responsvel pela prestao de contas, criando-se um conflito de competncia, assim como um vcuo de responsabilidade, com conseqncias danosas para o Sistema ( TCU, 1994).
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TABELA 1
Demonstrativo das principais fontes de financiamento do FNDE 1995/1997

1995 Valor (a) Valor (b) Valor (c) (b/a) 1,34 4,18 1,29 1,16 0,09 0,05 1,08 2,8 3,7 15,1 0,2 11,0 153 947 21 340 1 599 661 9,6 1,3 100,0 5,27 (c/a) 1,59 16,45 1,34 1,16 0,04 71,55 1,26 5,40 1 424 374 239 196 1 185 178 718 714 7 172 31 696 80 288 44 091 58 431 241 295 3 491 175 287 5,0 2,0 0,4 44,9 74,1 15,0 89,0 Participao (%) 1 201 806 60 793 1 141 013 718 320 17 119 23 68 600 42 996 190 293 765 21,7 0,0 3,2 5,1 0,0 1,3 53,0 84,1 4,5 88,6 Participao (%) 896 780 14 540 882 240 617 074 192 792 443 63 767 8 164 0,7 5,3 0,0 16,0 51,3 73,4 1,2 74,6 Participao (%) 1996 1997 (c/b) 1,19 3,93 1,04 1,00 0,42 1 378,09 1,17 1,03
(em R$ mil)
Especificao
1 Recursos do Tesouro
1.1 Ordinrios
1.2 Vinculados
1.2.1 Salrio-educao (quota federal)
1.2.2 Operao de crdito externa
1.2.3 Contribuio social sobre lucro das pessoas jurdicas
1.2.4 Recursos diretamente arrecadados
1.2.5 Recursos do Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF)
1.2.6 Renda lquida de concursos de prognsticos

305 656 297 656 8 000 1 202 436 100,0 1 356 293 100,0 0,7 24,8 154 487 11,4 25,4 154 487 11,4

0,51 0,52

0,57 0,52
307,53 0,82
1.2.7 Saldo de exerccios anteriores
1.2.8 Contribuio para o financiamento seguridade social
1,13 1,00
2 Outras fontes
2.1 Produto da aplicao do salrio-educao
2.2 Recursos diversos
1,13
2,67 1,33
1,18
Total
Fonte: FNDE.
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Por outro lado, quando o FNDE se firmava como gestor de sua prpria capacidade de gasto, a estrutura jurdico-institucional reguladora de sua principal fonte de financiamento salrio-educao estipulava um processo de gasto complexo. O processo de deciso iniciava-se a tomada de deciso crucial por parte das empresas contribuintes no processo de gasto do salrio-educao: recolher a contribuio ao INSS ou ao FNDE. Ao tomar essa deciso, as empresas indiretamente definiam mecanismos de deciso e modalidade de gastos diferentes para os recursos do salrio-educao.33 A figura 5 mostra o fluxo decisrio desencadeado a partir da deciso das empresas.
FIGURA 5
Fluxo da arrecadao, da distribuio e da aplicao do salrio-educao 1990/1997
GOVERNO EMPRESAS
FNDE
arrecada salrioeducao paga bolsa do SME transf. rec. p/atend. alunos da com. Recolhe Saldo 1/3 quota federal 25% (mnimo) se destinam aos munic. financia programas o de 1 grau aplicam em programas o do 1 grau aplicam em programas o do 1 grau paga bolsas da comunidade
FEDERAL IAPAS TES. NAC.

arrec. destaca sal. educ. da contrib. prev. classifica e contabiliza os recursos
SG/MEC
direciona os recursos
ESTADUAL SEC. EDUC.

2/3 quota estadual
MUNICIPAL PREF. MUNIC.
SISTEMA DE ENSINO
recolhem o salrioeducao
atende emp empre. Cont. e sua prole no o 1 grau atende alunos da comunidade escola prpria o de 1 grau p/emp. e sua prole atende alunos de o 1 grau
financiam o o ensino de 1 grau
aplicam diretamente
indenizaes
Fonte: MEC/FNDE. Salrio-Educao. Sries histricas.
Caso a deciso das empresas recasse na contribuio via INSS, os dirigentes do FNDE enfrentavam, logo de incio, um conflito com os dirigentes e com a burocracia do INSS na questo do montante a ser transferido anualmente e nos prazos de transferncia dos recursos, uma vez que para esse rgo
33. Nos anos 1980 alguns autores, como Melchior et alii (1988), chegaram a sugerir que a contribuio ao INSS estava mais associada a gastos direcionados escola pblica, enquanto a contribuio ao SME estava associada ao direcionamento dos recursos s escolas privadas. Essa tambm era a opinio da Subcomisso de Educao e Desporto da Cmara Federal no Ato de convocao do ministro Bornhausen para depor na CPI da Emenda Calmon: O MEC deflagrou, em fins de 1986, uma campanha de fortalecimento do SME (vejam-se as declaraes de Mrio Amato na TV e os anncios do MEC / FNDE em jornais e revistas), convidando as empresas a optarem pelo SME, em vez de recolher atravs do INSS. Por que o MEC prefere que as empresas optem pelo SME, cujos recursos so destinados em boa parte ao ensino privado em vez de estimular que elas optem pela arrecadao atravs do INSS, com recursos alocados ao ensino pblico?
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a urgncia de cobrir dficit da previdncia e assistncia social (...) levava a adotar mecanismos que produziam subestimao dos montantes e a transferir anualmente e, como conseqncia, a entrega de duodcimos irrealistas, muito abaixo da arrecadao (Silva et alii, 1983). Alm disso, os dirigentes desse rgo tinham interesse em manter e em aumentar seu valor arrecadado, uma vez que sua remunerao de servio (taxa de administrao de 1%) estava condicionada ao montante arrecadado. Os dados apresentados na tabela 2 mostram que o valor envolvido na taxa de administrao, em 1995, foi de R$ 9,83 milhes, subiu 36%, em 1996, quando atingiu R$ 13,4 milhes, e desceu para R$ 11,9 milhes em 1997. Na distribuio dos gastos, os mecanismos de deciso eram automticos e estabelecidos no aparato institucional: dois teros eram transferidos automaticamente a cada unidade da Federao e os restantes ficavam entre R$ 1,23 bilho e R$ 1,43 bilho (ver tabela 2); e um tero era destinado ao FNDE para ser gasto em programas de livre iniciativa do MEC, com os valores envolvidos ficando entre R$ 617 milhes e R$ 718,7 milhes. A tomada de deciso a respeito da distribuio desse um tero destinado ao FNDE ocorria com ingerncias variveis dos dirigentes e da burocracia da SEF, e dependia da conjuntura e do arranjo setorial de interesses. Prevaleceram, nos anos 1990, as principais alteraes estabelecidas nos mecanismos de deciso do salrio-educao, realizadas nos anos 1980, as quais fortaleceram a centralizao do processo de gasto do SME no fnde. Conseqentemente, o FNDE passou a ter uma ao mais direta, ganhando status de rgo arrecadador e de centro de deciso na distribuio dos recursos. Esperava-se, em contraste com a prtica anterior, diminuir os casos de malversao dos recursos pblicos e sujeitar a tomada de deciso aos interesses da poltica educacional e no aos interesses privados.34 Uma das principais conseqncias dessas alteraes foi o FNDE ter-se tornado agncia intermediria entre o interesse das empresas (cumprir o mandamento constitucional) e o das escolas privadas (vender servios de educao). Ao mesmo tempo, quase exterminou a relao direta empresa versus escola privada no processo de deciso dos gastos, e o FNDE passou a ser um rgo relevante para a tomada de decises das escolas privadas.
34. Por exemplo, o programa alunos da comunidade, posto em prtica nos anos 1980, apresentou muitas fraudes lesivas ao errio pblico, as quais utilizaram-se dos seguintes mecanismos: (i) empresas fantasmas, mediante o uso de documentos forjados, ou empresas j falidas para se beneficiarem do dispositivo de financiamento de bolsas; (ii) alunos fantasmas, a escola declarava maior nmero do que realmente tinha Demec ou inclua na relao de bolsistas alunos pagantes; (iii) escolas fantasmas, montadas ou inexistentes, mas que obtinham registro e se habilitavam legalmente ao benefcio das bolsas de estudos; e (iv) duplicidade de bolsas, utilizao do mesmo aluno como beneficirio de vrias bolsas, alm das concedidas pelo SME. Refletindo indignao diante desses problemas, assim se pronunciou o ministro do TCU, Ewald S. Pinheiro: Em face da extrema rede de irregularidades e abusos, muitas vezes difcil ao julgador, na tarefa complexa de apreciar atos e fatos atinentes coisa pblica, que lhe cabe resguardar e defender, manter a serenidade diante de certas prticas e procedimentos que somente podem ser classificados de criminosos (...) com recursos do FNDE , como narra o relatrio, fez-se de tudo quanto ilegal e irregular possam a fraude, o ardil e o artifcio conceber e pr em prtica ( TCU, 1985).
TABELA 2
Desdobramentos dos recursos do salrio-educao 1995/1997

1995 Valor (a) Participao (%) (b/a) 1,17 1,34 1,16 1,36 95,8 2,8 18,6 74,4 1 437 429 718 714 49,6 24,8 1,16 1,08 1,17 1,16 1,16 1,16 100,0 4,5 95,5 0,4 95,2 2,6 18,5 74,1 49,4 24,7 718 320 24,6 1 436 641 49,1 2 154 961 73,7 538 740 18,4 68 600 2,3 80 288 539 036 2 156 143 2 762 301 94,4 2 775 467 13 412 0,5 11 931 0,4 2 775 713 94,9 2 787 398 96,2 149 293 5,1 110 360 3,8 2 925 006 100,0 2 897 758 100,0 Valor (b) 2 496 915 111 210 2 385 705 9 833 2 375 872 63 767 460 882 1 851 223 1 234 149 617 074 Valor (c) (c/a) 1,16 0,99 1,17 1,21 1,17 1,26 1,17 1,16 1,16 1,16
(em R$ mil) 1996 Participao (%) 1997 Participao (%)
Especificao
(c/b) 0,99 0,74 1,00 0,89 1,00 1,17 1,00 1,00 1,00 1,00
a) Salrio-educao gerado
b) Manuteno de escolas prprias e indenizao de empregados e dependentes
c) Salrio-educao recolhido arrecadado (c = a/b)
d) Taxa de administrao devida ao INSS (1% do valor arrecadado pelo INSS)
e) Salrio-educao, arrecadao lquida (e = c/d )
f) Pagamento de vagas (bolsas) do SME
g) FundosSocial de emergncia
h) Salrio-educao, arrecadao lquida final (h = e/ f g)
h.1) Quota estadual (h.1 = h.2/3)
h.2) Quota federal (h.2 = h.1/3)
Fonte: FNDE.
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Os dirigentes e a burocracia do FNDE tinham, enfim, conseguido uma estrutura jurdico-institucional para o salrio-educao que colocava esse rgo como o loci decisrio para onde convergiam as presses dos atores em busca de uma parte significativa dos recursos obtidos com essa contribuio social, visto que arrecadava a contribuio das empresas, definia a clientela habilitada ao benefcio, estipulava a quantidade de vagas a ser adquiridas, credenciava as escolas para serem prestadoras de servio junto ao SME e fixava o valor mensal das bolsas. Assim, por um lado, os dirigentes do FNDE conseguiram atingir seus objetivos, estruturando um processo de gasto que, alm de os colocar em posio de domnio de grande parte dos recursos do salrio-educao os arrecadados pelo FNDE, que representavam apenas 16%, no comeo da dcada de 1980, passaram para cerca de 60% na metade dos anos 1990 ,35 tambm possibilitou a expanso das aplicaes financeiras, cujos rendimentos se transformavam em recursos prprios, sem vinculao ao ensino fundamental, podendo ser gastos no atendimento das demandas de interesse dos dirigentes do FNDE e da direo ministerial. Constata-se que no processo de gasto do FNDE sempre houve a prtica de se realizar aplicaes financeiras com seus recursos, sendo o produto dessas aplicaes tomado como recursos prprios do rgo, os quais perdia suas vinculaes originais, podendo ser aplicados em qualquer nvel de ensino, distorcendo claramente os objetivos jurdico-institucionais das fontes de financiamento. Essa prtica, que sempre foi explcita e conhecida por todos, foi finalmente detectada pelo TCU em junho de 1990, que determinou a imediata suspenso das aplicaes financeiras efetuadas pelo FNDE. No entanto, a medida saneadora atingiu diversos programas do MEC, haja vista a importncia assumida por tal fonte de recurso no financiamento do FNDE. Nesse sentido, os dirigentes do ministrio, na defesa de seus programas e interesses, conseguiram que o Presidente da Repblica encaminhasse ao Congresso Nacional a Medida Provisria (MP) no 194, que tinha como objetivo legalizar a irregularidade detectada pelo TCU. Essa MP autorizava o FNDE a aplicar as contribuies sociais em Ttulos do Tesouro Nacional, permitindo que o produto da aplicao fosse utilizado no financiamento em outros nveis de ensino, vinculando o mnimo de 50% ao ensino fundamental.
35. Para maior detalhamento sobre os dados de arrecadao do INSS e do FNDE, distribuio e aplicao do salrio-educao, consultar Castro (1997) e os relatrios anuais do FNDE das dcadas de 1980 e de 1990. Por exemplo, de acordo com FNDE (1997) o comportamento da arrecadao no apresentou divergncias se comparado com as sries passadas. Verifica-se que o FNDE recolheu 56,7% (R$ 1,57 bilho) contra 43,3% (R$ 1,2 bilho) recolhido pelo INSS em 1996.
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Aps muita discusso e negociaes no Legislativo Federal, essa MP foi alterada pelas MP nos 203, 213 e 274. Essa ltima foi finalmente votada e transformada na Lei no 8 150, de 28/12/1990, que regularizou a situao por meio dos seguintes dispositivos: (i) autoriza o FNDE a realizar aplicaes financeiras; (ii) obriga que o destino das aplicaes se direcione ao ensino fundamental e pr-escola; e (iii) possibilita o uso dos recursos resultantes das aplicaes no s por estados e por municpios como tambm por entidades. As negociaes entre os dirigentes do MEC e o Congresso Nacional resultaram no fato de os recursos no poderem ser aplicados nos ensinos mdio e superior, mas para o financiamento do pr-escolar, o que legalizou o desvio da finalidade original dessa contribuio.
Como a pr-escola tem sido cada vez mais assumida pelos municpios, isso, sem dvida, veio a reforar a estratgia de relaes diretas entre o governo federal, prefeituras e/ou governo federalentidades (...) abriu-se a possibilidade de esses recursos serem repassados a entidades no necessariamente de ensino, provavelmente assistenciais, ampliando-se ainda mais a distoro. Foi a Lei no 8 150, de 28/12/1990, que criou as condies propcias para que na Instruo-FNDE de 8/3/1991 se introduzissem as entidades como beneficirias dos recursos do salrio-educao. (Mello e Silva, 1992).
A importncia dessa fonte pode ser medida pelos dados apresentados na tabela 1, que mostram que, em 1995, o produto da aplicao do salrio-educao, formado principalmente pelos juros de ttulos de renda, significou 25% das receitas do FNDE, cerca de R$ 297,6 milhes, o que representava quase metade do valor da quota federal do salrio-educao. Em 1996, esse valor caiu para R$ 154,5 milhes, o que significava 11,4% do oramento do FNDE. Em 1997 o valor caiu mais ainda e chegou a R$ 153,9 milhes. A partir dessa alterao a legislao a respeito do salrio-educao e do FNDE sofreu poucas modificaes no comeo dos anos 1990. Para Pacheco (1994), o arcabouo institucional foi de estabilidade, com os principais pontos de sua estrutura jurdico-institucional se mantendo sem alteraes, o que no impediu que o procedimento poltico-administrativo se mostrasse bastante dinmico, o que se refletiu, como se observa na tabela 1, na diferenciao de crescimento relativo e absoluto entre as vrias fontes de financiamento do FNDE.
5.2 O Processo de gasto pblico do (antigo) FNDE e o ensino fundamental
At a primeira metade da dcada de 1990 a SEF era a estrutura organizacional responsvel pela formulao e pela implementao da poltica de educao fundamental. Entre suas principais responsabilidades estava a cooperao tcnicofinanceira aos sistemas de ensino das unidades federadas, no entanto, havia um
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agravante para o desenvolvimento dessa funo: o fato de a SEF no possuir uma estrutura de financiamento com fontes de recursos sob seu comando e independncia na gesto do gasto. Ou seja, afirmava-se o papel da secretaria como centro de deciso e principal rgo para a interveno estatal federal na educao fundamental e, ao mesmo tempo, no lhe davam condies materiais efetivas para desenvolver esse papel, o que limitava bastante seu poder de atuao. Por outro lado, fazia parte da estrutura institucional do MEC outro rgo, o FNDE, que de acordo com o art. 4o, Letra (e) da Lei no 5 537, de 21/11/1968, tinha a tarefa de financiar os programas do ministrio com os diversos graus de ensino e conceder assistncia a estados, Distrito Federal, territrios e municpios mediante a utilizao, principalmente, da quota federal do salrio-educao, que tinha destinao exclusiva ao financiamento de gastos com a educao fundamental, com grande poder arrecadador e que dava grande margem de manobra aos dirigentes do ministrio para distribuio e realizao dos gastos.36 Portanto, essas caractersticas mostram que a educao fundamental possua uma fonte especfica de financiamento que permitia a alocao automtica de recursos e constituiu um arranjo institucional bastante conflituoso para implementao dos gastos, que inclua a existncia de dois centros de decises. O primeiro, localizado na SEF, efetuava a distribuio de recursos e estava ligado coordenao e superviso ministeriais e cooperao tcnico-financeira. O segundo, no FNDE, cuidava das atividades de administrao, de aplicao e de regulao dos recursos financeiros. Essa flagrante diviso de tarefas causava perda de viso global dos problemas e fomentava, sobremaneira, o conflito interburocrtico, pois cada rgo, mesmo tendo suas atribuies estabelecidas, procurava adentrar na rbita do outro. O acirramento dos conflitos ocorria no processo de distribuio dos recursos, com o FNDE atropelando a SEF, j que na parte relativa captao e administrao dos recursos o grau de especialidade tcnico-burocrtica exigido estruturou um nicho preenchido pelos tcnicos do FNDE. O controle sobre esses recursos era de vital importncia para a sobrevivncia das duas instituies. Para a SEF, que possua o controle institucional sobre a poltica de educao fundamental, a distribuio desses recursos sem sua direta participao colocava em risco sua prpria identidade institucional. Para o FNDE, no controlar a distribuio dos seus prprios recursos era abrir mo de um dos mais fortes recursos de poder que os dirigentes dispunham para gerar vantagens, para si e para seus patronos, o que o torna um sujeito passivo
36. A Constituio Federal de 1967, no seu art. 17, determinava que o salrio-educao financiaria a manuteno do ensino primrio gratuito. Pela Lei n o 4 440, de 27/10/1964, essa contribuio destinava-se a complementar as despesas com educao elementar e sua utilizao seguia as determinaes do Decreto-Lei n o 1 422, de 23/10/1975, que mostrava que a aplicao de um tero dos recursos de responsabilidade do FNDE ocorreria em programas de iniciativa do MEC, relacionados ao ensino de fundamental e concesso de auxlios.
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no jogo poltico, com grande perda de status.37 O conflito interburocrtico era inevitvel e foi uma constante, com idas e vindas, tendo como focu principal a disputa pela liderana na formulao e na implementao dos gastos. At o fim da dcada de 1970, os conflitos eram resolvidos no conselho deliberativo do FNDE, que delegava SEF competncia para gerir recursos do salrio-educao. Como o processo de gasto tinha as caractersticas de rigidez alocativa e de dirigismo da programao, no havia restries, por parte dos dirigentes do FNDE, quanto ao controle dos gastos ser efetuado pela SEF, nos limites impostos pela previso de arrecadao efetuada pelo FNDE. Apesar de o arcabouo jurdico-institucional que envolvia a poltica de educao bsica, no fim da dcada de 1970, estabelecer algumas regras38 para concesso de auxlio federal s unidades federadas, elas, geralmente, no eram obedecidas pois limitavam o grau de liberdade decisria dos dirigentes do MEC. No decorrer dos anos 1980, estruturou-se um processo de gasto para o ensino fundamental que no abria mo de manter o comando das decises de gasto com a SEF, mesmo comportando alguma forma de partilha nas decises.39 Esse processo foi mantido nos anos 1990, mediante um sistema operacional cujo sistema decisrio tomava como base uma detalhada programao oramentria, financeira e fsica, a ser realizada pelas unidades federadas. Os objetivos bsicos eram a consolidao e a unificao de projetos em um instrumento racionalizador denominado PTA,40 que apresentava os pedidos de recursos das unidades federadas organizados de forma racional, em um nico documento, disciplinando, dessa forma, o processo de expectativas, e diminuindo incertezas e as barganhas polticas nas transferncias de recursos. A figura 6 retrata o fluxo do processo de gasto envolvido na sistemtica do PTA.
37. A Lei n o 5 537, de 21/11/1968, que criou o FNDE, especificava no 1 o do art. 3 o que a assistncia financeira, a ser deliberada e concedida pelo FNDE, ficar sempre condicionada aprovao de programas e projetos especficos, e ser reembolsvel ou no, e far-se- mediante convnio, consoante estabelecer a regulamentao; isso se aplicava, tambm, ao salrio-educao. O Decreto no 76 923, de 26/12/1975, que regulamentava o Decreto-Lei n o 1 422/1975, determinava que a programao dos recursos desenvolver-se-ia sob a forma de projetos e de atividades constantes do oramento do FNDE. 38. A Lei n o 5 692, de 11/4/1971 diretrizes e bases para o ensino de 1 o e de 2 o grau , estabelecia em seu art. 54 que no direito aos auxlios financeiros os planos dos sistemas de ensino deveriam estar em consonncia com as normas e com os critrios do planejamento nacional da educao. Estabelecia, tambm, algumas regras que deveriam ser levadas em considerao para a concesso do auxlio federal: (i) a renda per capita; (ii) a populao a ser escolarizada; (iii) o estatuto do magistrio; (iv) a remunerao condigna e pontual dos professores; e (v) o progresso quantitativo e qualitativo dos servios de ensino verificado no binio anterior. Essas regras procuravam nortear a distribuio dos recursos com o objetivo de corrigir as diferenas regionais. A concesso dos recursos ocorria mediante convnios, com base em planos e em projetos apresentados pelas respectivas administraes e aprovados pelos conselhos de educao. 39. Para maiores esclarecimentos sobre o processo de gasto relativo ao ensino fundamental realizado pelo MEC nesse perodo, ver Castro (1997). 40. O PTA, como instrumento de programao, era composto de uma viso global dos problemas ucacionais da unidade federada e dos projetos a ser financiados com recursos geridos pela SEF, cujas aes procuravam minimizar os problemas levantados. O roteiro bsico para a elaborao do PTA continha os seguintes itens: (i) sntese do plano global de ao da unidade federada; (ii) sntese do plano de trabalho da unidade federada com recursos da SEF; (iii) detalhamento dos projetos; (iv) cronograma de desembolso para projetos/atividades; e (v) instrumentos de programao e de instruo.
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FIGURA 6
Tempo
Fluxo1 do processo de gasto pblico associado ao PTA 1984/1994

MINISTRO diretrizes plano de desenvolvimento estima a receita do salrio-educao (t-1) examina e aprova PTA estabelece tetos oramentrios e fornece instrues define diretrizes e estabelece os tetos das UFs N examina e aprova REA CENTRAL FNDE SE/SPO e Demec ARENA EDUCAO FUNDAMENTAL UNIDADE FEDERATIVA SEF
elabora PTAs parciais PTAs parciais
N analisa e consolida S (t) transfere recursos s UFs transfere recursos s UFs
analisa e elabora o plano de aplicao solicita empenho da despesa
gasta os recursos
Demecs acompanha execuo presta conta dos gastos (t+1)
prestao de contas analisa e aprova contas analisa e aprova contas
Fonte: MEC/SEF; elaborao do autor. Nota: 1 tomou como base o Fluxo de Anlise, Execuo, Reformulao e Acompanhamento do PTA.
Essas alteraes no plano operacional, de fato, no efetuavam grandes modificaes nos procedimentos administrativos, pois as transferncias continuavam a ser feitas de acordo com a solicitao dos recursos, mediante a apresentao de projetos e de planos de aplicao, e muito menos no contedo da poltica. O objetivo central dessa estratgia era convencer os executivos estaduais de que sua participao no processo ocorreria em novas bases tcnicas, com a garantia de que suas demandas seriam consideradas e negociadas pela direo ministerial, abandonando-se a antiga regra:41 inflexibilidade na montagem dos valores iniciais e barganhas por suplementao ao longo de todo o perodo de execuo.
41. Essa regra condicionava a canalizao dos recursos adicionais para programas nos quais ocorressem presses polticas ou para aqueles nos quais os demandantes pudessem representar apoio poltico, diante dos propsitos e dos interesses dos dirigentes do ministrio.
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Na nova sistemtica decisria, como pode ser observado na figura 1, a partir da definio da capacidade de gasto teto de recursos estabelecida pelos dirigentes ministeriais na arena central, iniciava-se uma etapa de deciso sobre os tetos das unidades federadas na SEF. Em seguida, os estados, diante dos seus tetos globais, detalhavam seus gastos em projetos e/ou em atividades fsico-financeiras de forma flexvel e livre que, por sua vez, eram consolidados no PTA, o que dava margem montagem de cronogramas de desembolso, os quais estipulavam no tempo os repasses de recursos financeiros necessrios para viabilizar a execuo da programao. Nessa sistematizao da programao, a burocracia especializada da SEF se manteve at o princpio dos anos 1990 como a grande definidora do processo de gasto, pois, no primeiro momento, cabia a ela o exame e a aprovao de cada PTA no que diz respeito aos aspectos tcnicos, enfocando os critrios de coerncia, de consistncia e de viabilidade financeira. Depois cabia a ela, de acordo com a sistemtica de programao do PTA, o acompanhamento da execuo fsico-financeira e de resultados, que deveria processar-se trimestralmente em dois nveis: (i) local, pela burocracia da Demec, por meio da anlise e de parecer sobre as informaes prestadas pelas secretarias de educao, analisando as prestaes de contas e fazendo a verificao in loco; e (ii) central, pela SEF, criticando os relatrios parciais e finais da Demec e fazendo a avaliao de impacto do conjunto de aes desencadeadas pelo PTA, verificando as mudanas ocorridas em determinados problemas evidenciados. Os interesses na implementao do PTA eram especficos para cada ator diretamente envolvido. Assim, para a burocracia da SEF, a soluo encaminhada representava uma tentativa de criar certa institucionalidade sobre o seu controle, aumentando seu poder. O acirramento do conflito com o FNDE e o desarranjo das decises sobre os gastos pela manipulao poltica poderiam trazer como efeito a perda de poder desse segmento burocrtico. Pode-se dizer que a lgica impulsionadora dessa proposta pela burocracia era, ao mesmo tempo, autodefensiva, no sentido do conflito interburocrtico com o FNDE e, no conflito com as unidades federadas, era pela manuteno de espaos de participao nas decises. Para os dirigentes da SEF, o PTA dava uma grande margem de poder e procurava enfraquecer a autoridade do FNDE sobre a utilizao dos recursos do salrio-educao, transferindo para a SEF o controle efetivo sobre os recursos. As instrues para a elaborao do PTA nesse momento demonstravam que a estratgia era reduzir o papel do FNDE a um simples rgo de execuo financeira e oramentria, o que pode ser constatado, tambm, na figura 1. O interesse desses dirigentes estava na transformao da SEF em nico e indiscutvel centro de deciso vlido para o processo relativo aos gastos pblicos na rea de educao bsica. Entretanto, os dirigentes do FNDE
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no ficaram parados. A sua estratgia fundamental reforava o controle sobre as aplicaes financeiras do salrio-educao,42 recuperando o controle sobre grande parcela de recursos oramentrios. No comeo dos anos 1990, embora houvesse critrios tcnico-burocrticos do FNDE, prevaleceu o pragmatismo poltico na seleo final dos projetos, em que o maior peso era dado ao patrocnio dos pleitos, efetuados por parlamentares, altos burocratas e dirigentes locais e regionais. Ou seja, adaptou-se ao processo de gasto um modo de representao de interesses que exacerbou a intermediao dos parlamentares federais e estaduais na representao dos interesses locais e regionais, principalmente daqueles que se aproximavam, ou eram participantes da coalizo governante.43 Lateralmente, incrementou-se a intermediao de interesses realizada por uma srie bem estruturada de escritrios de negcios, os quais representavam os interesses locais e regionais junto ao ministrio. Esses escritrios muitas vezes geravam a demanda indo atrs de determinada prefeitura, oferecendo seus servios de intermediao para conseguir as verbas, utilizando-se para isso de canais de acesso privilegiados no FNDE e de seus conhecimentos dos procedimentos burocrticos, que muitas vezes eram fatores de inibio de dirigentes locais. A necessidade de cumprimento das exigncias e dos requisitos tcnicos para a obteno dos recursos serviu, isto sim, aos interesses dos escritrios de negcios, pois funcionou como barreiras entrada em razo do grau de complexidade tcnica que representava para um grande nmero de municpios. Mesmo quando houve por parte do ministrio uma simplificao das regras para aceitao dos pedidos, muitas solicitaes foram indeferidas por conta desses requisitos, principalmente as das prefeituras com menor capacidade administrativa.44 A estratgia de ao dos dirigentes do MEC para os estados ocorreu a partir da abertura burocracia especializada da SEF para incrementar os aparatos de controle e de gesto dos recursos destinados ao estado por meio do
42. O saldo da aplicao financeira do salrio-educao perdeu a vinculao educao fundamental e passou a ser recurso prprio do FNDE, o que tornou possvel a realizao de gastos em qualquer ao de interesse dos dirigentes do MEC. 43. Os resultados de Gomes (1991) mostram que a Prefeitura de Blumenau, ao ter um contexto poltico favorvel o prefeito era do mesmo partido do governador e do ministro , conseguiu que cinco de 14 projetos fossem aprovados, sendo que a verba referida resultou de despacho direto do governador e de um deputado federal com o ministro. 44. Gomes (1991) demonstrou que municpios de pequeno porte, tais como Penedo/Alagoas e Nova Trento/Santa Catarina, tiveram muitas dificuldades na obteno dos recursos federais, em parte porque intimidavam-se diante da administrao federal e porque a liberao de verbas dependia de complexa engenharia. As prefeituras viam os critrios empregados pelo MEC como uma burocracia complicada, com formulrios to complexos que pareciam s vezes desenhados para que no fossem pedidos recursos. Nesse caso, as prefeituras contratavam empresas especializadas escritrios de negcios para a realizao dos planos de aplicao dos recursos, os quais eram uma das exigncias para o financiamento das aes.
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PTA. Assim, se at 1983 os critrios de alocao dos recursos do PTA eram abrangentes e gerais, a partir dessa data o modelo ganhou tecnicamente alguns critrios de distribuio. Os novos procedimentos para o desenvolvimento do PTA traziam como conseqncia exigncias burocrticas rgidas e complexas, as quais causaram constantes atrasos na execuo dos projetos, uma vez que o modelo organizacional no favorecia um bom desempenho no ritmo da elaborao e da execuo. Levava-se cerca de 11 meses para sua elaborao e 18 para a execuo, totalizando aproximadamente 2,5 anos entre o comeo e o fim do processo (Melchior et alii, 1988). Essa estratgia disciplinadora do processo de gasto na direo dos estados procurava no s controlar o fluxo de demanda poltica, como tambm conferir maior legitimidade a reparties de recursos, uma vez que os parmetros eram claros, racionais e serviam bem criao de uma imagem de gesto no-poltica necessria aos decisores centrais para contrabalanar os efeitos negativos provenientes da redefinio de ao ministerial. A racionalidade tcnica proposta tinha, tambm, um sentido de autodefesa para os burocratas da SEF e funcionava como instrumento com o qual os dirigentes dessa secretaria se utilizaram para controlar os recursos que no estavam diretamente subodinadas sua competncia administrativa, como o caso da quota federal do salrio-educao. Na direo dos municpios, observa-se que o governo iniciado em 1990 suprimiu a necessidade de que os programas dos municpios a ser financiados pelo fnde (quota de 25% do salrio-educao) fossem aprovados pelos conselhos estaduais de educao, teoricamente responsveis pelos planos estaduais de educao, medida essa cujo objetivo era a integrao ao planejamento educacional estadual do setor. Essa exigncia foi suprimida e a competncia de avaliao e de encaminhamento dos programas apresentados pelas prefeituras foi deslocada para as Demecs. A nova sistemtica foi formalizada na Instruo Normativa no 1, de 8/3/1991, do FNDE. Com isso passou a haver uma linha direta do MEC com as prefeituras de seu interesse, via Demecs, sem qualquer integrao com as secretarias estaduais ou em colaborao com elas, dependendo do caso. O planejamento integrado estado-municpio torna-se, normalmente, inviabilizado, mas pode ser eventualmente fortalecido, dependendo do poder central. Essa sistemtica continua, em ltima instncia, determinando o tipo de relao estado-municpio. Pode mesmo ocorrer nesse padro de gesto um alijamento do prprio dirigente municipal de educao, uma vez que institucionalmente so possveis acertos diretos do prefeito com o MEC via delegado ou delegada da Demec, em parceria ou no com o deputado cuja clientela municipal o prefeito ajuda a atender. Mas o aspecto mais bizarro da nova sistemtica que sequer as Demecs detm com exclusividade a competncia de avalizao dos pedidos, uma vez que a referida instruo afirma que estes
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devero ser entregues preferencialmente na Delegacia Regional do MEC. Ou seja, diante de alternativas diversificadas de negociao, nada impede que deputados e prefeitos entreguem diretamente ao ministro ou ao presidente da Repblica seus pleitos de recursos, o que evidencia o padro mximo de centralizao e de atrelamento poltico das decises educacionais, talvez nunca antes existente no pas (Mello e Silva, 1992). Completando o quadro das possveis parcerias polticas e dos arranjos institucionais pretendidos pela direo do MEC, havia a possibilidade explcita aberta pela instruo normativa de concesso de recursos a projetos de entidades particulares, o que legalizou o atendimento de interesses relativos lgica poltica particularista e imediatista da direo ministerial. Mello e Silva (1992) destacam que o padro de gesto desse incio da dcada caracteriza-se pelo fato de uma nica resoluo (Instruo Normativa 1), vlida para estados e para municpios de realidades dspares como o Brasil, sequer se d ao trabalho de indagar se a pr-escola e a educao especial j no esto eventualmente bem atendidas, ou mesmo no estando, se constituem prioridades nas suas pautas e nos planos governamentais. Ou seja, como no se acionam instncias ou mecanismos intermedirios de acordos para que o pas chegue a algum consenso sobre suas prioridades, o padro de gesto, alm de fragmentado e de autoritrio, desrespeita o princpio federativo. Portanto, em torno do FNDE se estruturou um aparato institucional complexo, em que se adaptou um sistema de representao de interesses que inclua desde representaes coletivas Fenen, Fiesp e Consed e individualizadas, que podiam ter acesso formal ou informalmente, s decises de gasto, prevalecendo, no entanto, o acesso, informal mediante negociaes polticas que envolviam, principalmente, os gastos para a construo e para a compra de equipamentos para as escolas. O centro de deciso ficou claramente definido, indicando a todos os atores a direo de suas reivindicaes e de suas presses para o atendimento de suas demandas. Entre os atores mais importantes e capazes de influenciar o processo de gasto, constatou-se, na dcada de 1980, que as empresas contribuintes estavam satisfeitas com a estrutura de deciso estabelecida. As escolas privadas, mesmo no completamente satisfeitas, no conseguiram reunir foras suficientes para reverter o quadro institucional vigente a fim de que seus interesses de expanso do sistema fossem atendidos e, sua lucratividade, aumentada. Os dirigentes e a burocracia do FNDE no tinham do que reclamar, e, mesmo diante dos conflitos interburocrticos constantes com a SEF, mantinham o processo de gasto sobre seu controle. Para os dirigentes centrais do MEC, esse formato permitiu o atendimento de grande parte das demandas de sua clientela poltica.
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5.3 O processo de gasto do (antigo) FNDE a partir de 1995
Em 1o de janeiro de 1995, iniciava-se o governo Fernando Henrique Cardoso e as primeiras declaraes dos novos dirigentes do MEC reiteravam sua proposta dos cinco compromissos bsicos, elegendo como prioridade a educao fundamental, introduzida na agenda pblica brasileira como amplo reconhecimento de que o problema educacional uma questo central para o desenvolvimento e exige inovaes urgentes, com a participao de amplos segmentos da sociedade para seu enfrentamento. Para cumprir essa determinao e assegurar uma educao de qualidade para todos, de acordo com o MEC/FNDE (1997), seria necessrio redirecionar sua atuao com base nas seguintes diretrizes: a) o papel central do MEC consiste na estimulao e na coordenao do processo de melhoria da qualidade do ensino, promovendo a eqidade; b) o MEC dever executar cada vez menos e exercer cada vez mais uma funo de articulao na coordenao da ao dos estados e dos municpios; c) o papel redistributivo do MEC ser orientado para a diminuio das desigualdades regionais e locais, priorizando o atendimento da populao mais pobre; d) todas as aes sero orientadas com vistas na descentralizao crescente, com o objetivo ltimo de atingir diretamente a escola, contribuindo para o fortalecimento da sua gesto. Tal proposta tinha declaradamente os alicerces nos princpios de acesso, de qualidade e de eficincia do sistema educacional, combinados descentralizao e reduo das desigualdades regionais. A partir desses princpios gerais, o processo de gasto desse setor deveria ser regido por trs grandes diretrizes. A primeira era a afirmao do papel do MEC, que foi alado a uma funo normativa, redistributiva e supletiva. A segunda consistia na regularizao e na expanso do fluxo de recursos para o financiamento de educao fundamental, por meio da efetivao das obrigaes de estados e dos municpios para com a educao da populao, fazendo que os limites mnimos estabelecidos na vinculao prevista no art. 212 da Constituio Federal fossem respeitados. A terceira consistia na descentralizao e na desconcentrao mediante o reordenamento do uso dos recursos institucionais e legais em vigor, estabelecendo-se novos padres de relacionamento e de desempenho do instrumental que opera a ao no setor e adequando-os s idias de descentralizao administrativa e de desconcentrao do poder, com especial destaque para
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que, nas articulaes interinstitucionais, fosse ressaltado o papel preponderante da escola como foco principal de atuao e grande agente mobilizador. 45 Essa proposta, pelo lado da afirmao do papel normativo, redistributivo e supletivo do MEC, tinha respaldo nos novos princpios que vieram a ser estabelecidos pela EC no 14,46 que determinou uma nova diretriz para o ensino fundamental ao reescrever o art. 211, pargrafo 1o :
A Unio organizar o sistema federal de ensino dos Territrios, financiar as instituies de ensino pblicas federais e exercer, em matria educacional, funo redistributiva e supletiva de forma a garantir equalizao de oportunidades educacionais e padro mnimo de qualidade do ensino mediante assistncia tcnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos municpios.
Essa uma estratgia empregada pela nova coalizo frente do MEC a fim de forar a consolidao de um bloco de recursos para, com isso, buscar solues para a manuteno e para o desenvolvimento do ensino fundamental e para a valorizao do magistrio, alm de revelar desconfianas e preocupaes dessas foras no que diz respeito ao efetivo cumprimento das disposies constitucionais pelos representantes das instncias governamentais estaduais e municipais. A grande expectativa de que um melhor desempenho educacional pode ser atingido mediante o aumento dos recursos destinados educao e o aumento da eficincia com que estes so utilizados,47 ou seja, o MEC espera que, com a criao do fundo, as medidas de desempenho, tais como taxa de repetncia e de evaso, venham a se reduzir, a proporo de crianas fora da escola seja eliminada e haja melhoria substancial no rendimento escolar dos alunos, com aumento da escolaridade da populao brasileira e melhoria da qualidade da educao. Quanto expanso e regularizao do fluxo de recursos, tinha respaldo nas novas caractersticas da estrutura de financiamento dos gastos do ensino
45. A centralizao de recursos na escola um dos 42 projetos do programa de governo do presidente Fernando Henrique Cardoso: Brasil em Ao. Esse procura destacar, a partir do Plano Plurianual e entre um conjunto de projetos, aqueles que realmente mereciam ateno especial por parte do governo. 46. Uma das linhas de ao prioritria adotada pelo MEC foi a criao de um fundo contbil no qual transitariam os recursos relevantes para o financiamento do ensino fundamental. Para tanto, em 1996, o governo encaminhou e foi aprovada pelo Congresso Nacional a Emenda Constitucional n o 14 (EC-14/96) que modificou os artigos 34, 208, 211 e 212 da Constituio Federal de 1988 e deu nova redao ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT). Essa emenda reafirmou a necessidade de os estados, o Distrito Federal e os municpios cumprirem os dispositivos da Constituio de 1988 relativos vinculao de 25% de suas receitas de impostos e das que lhes forem transferidas na manuteno e no desenvolvimento do ensino, alm de obrigar esses entes federados, a partir de 1998, a alocar 60% desses recursos no ensino fundamental, ao estabelecer uma subvinculao de 15% das receitas de impostos ao ensino fundamental. 47. Draibe (1992) salientava que, desde meados dos anos 1980, tornou-se moeda corrente a afirmao de que, no Brasil, gasta-se muito e mal. Ou, menos drasticamente, que se despende um significativo volume de recursos, mas de forma errada, mediante distores e perverses tanto da estrutura de financiamento, quanto da forma e dos mecanismos de alocao dos recursos, o que estaria comprometendo a efetividade e a eficcia do gasto.
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fundamental por parte dos estados e dos municpios, a qual sofrera uma alterao fundamental: a subvinculao efetuada pela Emenda Constitucional no 14/1996 e sua conseqente regulamentao infraconstitucional. Essas modificaes indicavam grande possibilidade de expanso e de regularizao da capacidade de gasto para o ensino fundamental. A descentralizao do processo de gasto estava garantida apenas nas regulamentaes das fontes de financiamento e nos programas a ser desenvolvidos pelo MEC, os quais eram bastante genricos e, at ento, haviam permitido a estruturao de um sistema decisrio que dava ampla liberdade alocativa aos dirigentes ministeriais para o atendimento de demandas particularistas. A estratgia dos dirigentes do MEC era a desestruturao da correlao de foras vigentes, mediante a utilizao de todos os recursos de poder que estivessem disponveis no ministrio, para favorecer ou prejudicar de modo diferenciado os diversos atores, medida que os interesses destes coincidissem ou no com seus objetivos. Nessa perspectiva, tais dirigentes perceberam que a estrutura de financiamento tinha algumas caractersticas que indicavam a possibilidade de gerao de uma capacidade de gasto adicional que, por sua vez, poderia funcionar como importante elemento alavancador para o convencimento e para a cooptao de polticos e de dirigentes de executivos regionais e locais, sem a necessidade de contrariar os interesses dos diferentes atores que interagiam com a poltica de educao fundamental. Exerceram, principalmente, seus poderes para efetuar alteraes profundas na estrutura jurdico-institucional de financiamento, sem necessidade de maiores discusses, podendo, assim, realocar grande parte da capacidade de gastos de estados e de municpios sem precisar tocar profundamente em seus prprios recursos e sem grandes alteraes em sua programao este foi o caso da criao do Fundef pelo MEC.48 Esses aspectos tornaram possvel o desenvolvimento de um sistema decisrio sobre os gastos para educao fundamental que eliminou as negociaes polticas. Com isso a representao de interesses dos executivos estaduais e municipais e do sistema poltico teve de diminuir suas presses e continuar,
48. A criao do Fundef, segundo Negri (1997), representou ...uma minirreforma tributria, introduzindo nos critrios de partilha e de transferncias de parte dos recursos de impostos uma varivel educacional o nmero de alunos, equalizando o valor a ser aplicado por aluno, no mbito da unidade da Federao. Essa varivel, com certeza, vai reduzir as disparidades na qualidade do ensino, nas condies fsicas das escolas e nos salrios dos professores, pelo simples fato de a dependncia administrativa do sistema escolar dos municpios ter sua disposio o mesmo valor por aluno/ano. Assim, o poder pblico ficou obrigado, em termos de gasto, a dar prioridade ao ensino fundamental obrigatrio de oito anos com a pretenso de: a) aperfeioar o processo de gerenciamento oramentrio e financeiro no setor; b) garantir aumento de recursos; c) implementar uma poltica redistributiva de correo de desigualdades regionais e sociais; d) dar visibilidade gesto dos recursos; e) valorizar o magistrio. Para maiores esclarecimentos sobre o Fundef, ver Castro (1998).
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em bem menor escala, a depender da criao e da manuteno de canais de comunicao e de articulao com o vrtice superior do sistema, autorizados e geridos diretamente pelo ministro. Esse eixo estruturador do processo de gasto, quando procurava a desestruturao da correlao de foras regionais e locais que vinham se moldando desde o incio da dcada de 1980, convergia com as intenes polticas iniciais do novo governo. Para que as linhas de conflito, de interao e de alianas fossem refeitas na direo pretendida, os novos dirigentes precisaram efetuar grandes mudanas no processo de gasto da educao fundamental, alterando mecanismos decisrios herdados da gesto anterior e criando outros. Um dos exemplos mais claros desse encaminhamento foi a criao do PMDE e as alteraes processadas no Pnae. Nesse sentido, o governo FHC criou o Comunidade Solidria, a partir do Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea), como uma estratgia de articulao e de coordenao das aes governamentais de combate pobreza e excluso social (Decreto no 1 366, de 12/1/1995). Tratou-se de um mecanismo utilizado pela esfera federal para estimular a parceria entre os trs nveis de governo e a sociedade em suas diversas formas de organizao e de expresso, para a melhoria da gesto dos programas selecionados em razo de seu impacto positivo sobre as condies de vida da populao mais pobre; o incentivo a novas formas de parceria; e a focalizao das aes em favor das reas e das populaes mais necessitadas. Os programas do MEC que passaram a fazer parte do Comunidade Solidria estavam localizados em duas reas especficas: (i) apoio educao infantil e ao ensino fundamental, que inclua os seguintes programas: Educao Bsica Projeto Nordeste; Educao Infantil (SEF); repasse direto s escolas PMDE (FNDE); Educao Aberta Distncia (FNDE); Material Escolar (FAE); Transporte Escolar (FAE); Sade do Escolar (FAE); e (ii) alimentao com o Programa da Merenda Escolar. Os princpios que regeriam o processo de gastos desses programas deveriam ser o da solidariedade, o da parceria e o da descentralizao. Tratava-se de um processo dinmico, construdo coletivamente, em que o governo federal buscava uma nova forma de gerenciar um elenco de programas prioritrios, executados em diversos ministrios setoriais, buscando evitar a centralizao das decises, a superposio das aes e a pulverizao de recursos prticas que sempre redundaram em ineficincia, descontinuidade, desperdcio de recursos e clientelismo. A operacionalizao dessa proposta garantida pela interao permanente entre Conselho, Secretaria Executiva, ministrios setoriais, governos estaduais e municipais e sociedade civil, os quais formam a rede Comunidade Solidria.
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Assim, no primeiro ano de sua implementao, 1996, a Secretaria Executiva do Comunidade Solidria agiu de acordo com as seguintes linhas de atuao: (i) visita aos estados e reunies de trabalho com os interlocutores ministeriais para consolidar a rede de parceria do Comunidade Solidria e encontrar solues conjuntas para os diversos entraves que emperravam o bom desempenho dos programas; (ii) busca de solues para o problema da inadimplncia dos estados e dos municpios; (iii) acompanhamento do oramento, que permitiu que, em 1996, dos recursos oramentrios da agenda bsica 83 fossem comprometidos; e (iv) melhoria do sistema de acompanhamento e de divulgao das aes de forma que fossem permitidas correes de rumo nos programas e o controle social fosse facilitado. No primeiro momento (at 1996), foram mantidas, no MEC, a fragmentao e a baixa articulao institucional dos rgos responsveis pelo desenvolvimento da educao fundamental, mas procurou-se fortalecer o papel do FNDE, com o conseqente enfraquecimento da SEF. A direo inicial da ao ministerial na arena setorial do ensino fundamental consistiu na manuteno, no mbito interno do ministrio, de parte da estrutura institucional de deciso vigente, sem a criao de inovaes ou de transformaes institucionais que poderiam representar fatores de conflitos. Por isso, rgos como FAE, FNDE, SEF e a gerncia dos acordos,49 que tratavam de fragmentos da poltica de educao fundamental, seriam alinhados nova poltica, mas mantendo seus canais prprios e independentes de comunicao e estratgias de trabalho diversificadas. Por outro lado, o FNDE foi incentivado a ampliar seu controle sobre suas fontes de financiamento, principalmente com medidas ligadas arrecadao do salrio-educao.50 Nessa perspectiva de aperfeioar os procedimentos arrecadatrios, procurou-se implantar programas automatizados que possibilitassem o cruzamento de informaes com vistas na identificao de contribuintes em situao de irregularidade e na conseqente emisso de cobranas. Alm disso, procurou-se estabelecer, junto ao Banco do Brasil, procedimentos operacionais relativos definio da nova sistemtica de processamento de informaes, via documentos de arrecadao, de modo que fossem atendidas as peculiaridades do FNDE, possibilitando, assim, a transmisso on line das informaes relativas arrecadao diria do salrio-educao. Com isso, a
49. Nessa mesma linha estavam as estruturas burocrtico-administrativas de implementaes de acordos internacionais, as quais se transformaram em estruturas paralelas e independentes, em geral mantendo suas decises diretamente vinculadas ao Ministro de Estado. 50. Desde o incio da dcada de 1990 tem-se observado um constante crescimento real do salrio-educao. Assim, de acordo com MEC/ FNDE (1996a), no perodo 1992/1995, a arrecadao cresceu 42,9%, e os maiores nveis ocorreram nas Regies Norte e Nordeste, respectivamente, 57% e 51,6%, enquanto a Regio Sudeste apresentou, no perodo, o menor ndice de crescimento (40,2%).
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arrecadao, que tinha sido de R$ 2,26 bilhes, em 1994, saltou para R$ 2,52 bilhes em 1995, correspondendo a um crescimento de 13,74% em termos reais (MEC/FNDE, 1996). Em virtude dessa estratgia, observa-se, de acordo com os dados da tabela 3, que o FNDE, que representava, em 1995, 13% da capacidade de gasto do MEC passou a quase 17% em 1997, fato esse que reflete o seu maior controle de recursos e o crescimento acelerado de sua capacidade de gasto, uma vez que os recursos do MEC cresceram apenas 4% enquanto os do FNDE chegaram a 33%, o que o manteve como um dos mais importantes rgos federais de financiamento da educao, principalmente da fundamental.
TABELA 3
(em R$ mil)
Gastos efetivos do MEC e do FNDE 1995/1997 MEC Anos Valor (a) 9 278 708 9 517 306 9 642 719 Participao (%) 100,0 102,6 103,9 Valor (b) 1 202 436 1 356 293 1 599 666 FNDE Participao (%) 100,0 112,8 133,0 (b/a) 0,13 0,14 0,17
1995 1996 1997

Fonte: FNDE.
Na relao do MEC com as demais esferas de governo, as alteraes do sistema decisrio encaminhadas ao FNDE, principalmente as decorrentes do PMDE, dificultavam as negociaes caso a caso e o atendimento dos interesses particularistas, uma vez que os recursos eram distribudos diretamente para as escolas, o que diminua bastante a capacidade de os estados e os municpios procurarem captar recursos de forma desarticulada e fragmentada, apresentando projetos para financiamento de itens especficos das suas necessidades educacionais. A promoo das inovaes incentivou maior descentralizao na mecnica de tomada de deciso por parte da direo das escolas. Com isso, o conflito interburocrtico entre o FNDE e a SEF perdeu impulso e forneceu ingredientes que favoreceram a posio do FNDE que, por sua vez, passou a contar com mais independncia e fora na tomada de deciso, em razo, principalmente, de sua proximidade ao Ministro de Estado. Conseqentemente, ocorreu um progressivo enfraquecimento da posio da SEF tanto no nvel da formulao quanto no do controle das suplementaes dos gastos do PTA. Assim, as atividades de distribuio dos recursos para a educao fundamental que no fossem decididas na elaborao do PTA passaram, de fato, ao controle do FNDE,
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tanto na figura de seu diretor executivo, quanto na do ministro. O FNDE, revigorado em seu papel, tinha como principal funo prover fundos compatveis com as demandas de gastos relativos a obras e aquisio de equipamentos escolares, do interesse poltico dos dirigentes do ministrio e dos parlamentares ligados a essa faco da coalizo governante quanto aos programas de descentralizao de recursos do tipo do PMDE. Os dirigentes do MEC, naquele momento, conseguiram diminuir a comunicao diretamente com as instncias poltico-administrativas, de modo que os benefcios polticos advindos da aplicao dos recursos no seriam mais divididos entre os dirigentes municipais fiis ou cooptados e seus patronos federais, subtraindo-se a influncia dos executivos estaduais, antigos depositrios da confiana dos dirigentes locais, o que diminuiu a magnitude da utilizao da transferncia de recursos, via cooperao financeira para os municpios, como mecanismo que possibilitava a montagem e o desenvolvimento de um poderoso sistema de atendimento de clientela. A operao dessa poltica de gasto no ocorreu sem conflito, pois ficou evidente aos governos estaduais, principalmente queles no alinhados com os dirigentes do MEC e com sua extenso parlamentar, que teriam dificuldades para negociar e para aprovar projetos de seus interesses. Nesse sentido, a descentralizao para as escolas foi criticada por alguns dirigentes, pois ao privilegiar o seu contato direto com as escolas, sem respeitar as decises e as opes polticas traadas pelas unidades federadas, o MEC, em sua atuao direta, afrontou a autonomia dos estados de organizar seus sistemas de ensino em antagonismo com a suposta inteno de descentralizao. Apesar desse nvel de discordncia, da quantidade de conflitos, atritos e presses dos dirigentes estaduais e daqueles parlamentares que viam seus pedidos negados, em nenhum momento a posio dos dirigentes do ministrio tornou-se insustentvel. Foi criado no interior do FNDE, pelo seu conselho deliberativo, em 10 de maio de 1995, mediante Resoluo Normativa no 12, o Programa de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (PMDE), que ficou conhecido por Programa de Repasse de Recursos Diretamente s Escolas (dinheiro na escola), sendo, para 1996, disciplinado pela Resoluo no 04, de 14/2/1996, com o objetivo de iniciar a correo de rumos dos mecanismos de transferncias de recursos do FNDE e, primordialmente, aportar recursos diretamente s escolas pblicas estaduais e municipais do ensino fundamental, para atendimento de suas necessidades imediatas de manuteno e de projetos educativos especficos de sua iniciativa. Para modificar o padro vigente de gesto escolar, fundado na passividade da escola e de sua comunidade, procurou-se substituir a anterior prtica clientelista e de balco de negcios, que pautava a distribuio
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de recursos da quota-parte federal do salrio-educao,51 por critrios universalistas e, simultaneamente, redistributivos de transferncias federais negociados. O aparato jurdico-institucional de sustentao do PMDE permite que, em seu processo poltico-administrativo, sejam transferidos, anualmente, recursos financeiros s escolas pblicas municipais e estaduais de ensino fundamental, destinados a agilizar pequenas despesas com o funcionamento da escola e com a manuteno fsica dos prdios escolares. Para tanto, os dirigentes ministeriais no pouparam esforos e mobilizaram, de acordo com a tabela 4, um montante de recursos que cresceu 22% entre 1995 e 1997: passou de R$ 230 milhes, em 1995, para R$ 280 milhes em 1997.
TABELA 4
Especificao 1 Total de escolas 1.1 Escolas com UEX Estadual Municipal ONG 1.2 Escolas sem UEX Estadual Municipal 2 Nmero de alunos 3 Recursos transferidos (R$ mil) UEXs Secretarias estaduais Prefeituras municipais Fonte: FNDE.
Resultados do PMDE 1995/1997

1995 (a) 144 306 11 643 7 017 4 626 1996 (b) 167 760 27 426 20 322 7 104 1997 (c) 106 711 48 266 28 550 19 045 671 58 445 9 090 49 355 26 672 800 279 428 212 991 18 077 48 360 (b/a) 1,16 2,36 2,90 1,54 (c/a) 0,74 4,15 4,07 4,12 (c/b) 0,64 1,76 1,40 2,68
132 663 33 892 98 771 28 350 229 229 348
140 334 22 974 117 360 31 287 583 259 743
1,06 0,68 1,19 1,10 1,13
0,44 0,27 0,50 0,94 1,22
0,42 0,40 0,42 0,85 1,08
O PMDE destina a cada escola um montante de recursos definido segundo o porte do estabelecimento e sua localizao regional. Os valores, como pode ser observado na tabela 5, variam, por escola, de um mnimo de R$ 500 (para escolas com 100 alunos ou menos) a um mximo de R$ 10,5 mil (para escolas com 2 mil alunos ou mais) nas Regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste, em 1995. Os valores por escola em 1997 chegaram a atingir R$14,5 mil. Nas Regies Norte e Nordeste, o valor 50% maior, variou de R$ 600 a R$ 15 mil em 1996. No ano seguinte, de acordo com a tabela 5, esses valores foram alterados: atingiram R$ 19 mil. Assim, o primeiro critrio garante uma orientao universalista ao repasse de recursos, enquanto o segundo enfatiza a ao redistributiva e compensatria de desigualdades regionais por parte do governo federal.
51. A respeito das prticas poltico-administrativas existentes no processo de gasto do salrio-educao na dcada de 1980, ver Castro (1997).
TABELA 5
Valor anual por escola do PMDE 1995/1997

1995 SE/Sul Norte/NE/CO (%) (a/c) (%) 100 217 450 650 1 050 1 483 1 717 2 400 8 3 167 1 800 2 700 4 500 6 200 8 200 10 000 14 500 1 100 500 20 15 10 7 7 7 7 6 6 120 143 143 143 143 143 143 143 143 19 000 14 400 8 10 300 8 8 900 10 6 300 10 3 900 10 2 700 15 1 300 17 600 24 100 140 280 420 700 980 1 120 1 540 2 100 Total (e) (%) 100 220 360 540 900 1 240 1 640 2 000 2 900 Mdio (f) Total (g) Mdio (h) SE/Sul (f/h) 1,20 1,18 1,50 1,44 1,40 1,44 1,26 1,44 1,31 (e/a) 1,00 1,30 1,35 1,30 1,26 1,27 1,29 1,31 1,27 (g/c) 1,00 1,57 1,29 1,29 1,29 1,27 1,46 1,30 1,38 (%) 100 167 333 500 833 1 167 1 333 1 833 2 500 10 500 5 7 700 4 5 600 4 4 900 6 3 500 6 2 100 6 1 400 8 700 9 500 20 Total (c) Mdio (d) 1997
(em R$)
Alunos/escola
Norte/NE/CO
Total (a)
Mdio (b)
<50
600
24
51-100
1 000
13
101-250
2 000
11
251-500
3 000
501-750
5 000
751-1000
7 000
1001-1500
8 000
1500-2000
11 000
>2000
15 000
Fonte: FNDE.
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Os novos dirigentes do ministrio entendiam que, no processo de gasto do PMDE,

... a melhor poltica para o uso eficiente dos recursos em benefcio dos alunos consiste em repass-los diretamente s escolas, uma vez que os diretores, professores e a comunidade escolar em geral, por se acharem mais prximos da realidade local, renem melhores condies para definir as necessidades das unidades escolares a que estejam vinculados e, por conseguinte, a racional utilizao dos recursos. (...) Este procedimento alicera-se nos princpios da moderna teoria pedaggica que recomenda a garantia de maior autonomia administrativa para as escolas (MEC/FNDE, 1995).
Alm disso, essa poltica de gasto correspondia a uma perspectiva adotada pela nova direo ministerial, a qual reconhecia que o papel do governo federal no pode nem deve ser o de criar e de manter escolas e nem o de remunerar professores. sua incumbncia, entretanto, prestar assistncia financeira supletiva aos sistemas estaduais e municipais de ensino mediante alguns tipos de processos de descentralizao de recursos financeiros.52 O diagnstico da situao do processo de gasto desenvolvido no FNDE, efetuado pela nova direo ministerial, mostrava que ocorriam grandes perdas de recursos entre as pontas do sistema, em grande parte, em razo das complicaes dos processos poltico-administrativos que envolviam os gastos comandados pelo FNDE,53 da a necessidade de serem adotadas medidas racionalizadoras que resultem na simplificao e celeridade dos procedimentos operacionais, de forma que os recursos no se percam em longos trmites burocrticos antes de chegarem s escolas (MEC/FNDE, 1995). A estratgia de implementao e de operacionalizao do PMDE teve como princpio a configurao de parcerias, o que exigiu dos dirigentes centrais a predisposio para a conformao de entendimentos com os demais dirigentes das secretarias estaduais e municipais de educao, na perspectiva de que a soma de esforos das trs esferas de governo garantissem a melhoria das condies de funcionamento das escolas, visando a universalizar a acessibilidade das escolas ao programa, independentemente de sua forma organizacional, de sua localizao ou de sua capacidade de atendimento, e a dar celeridade s aes.
52. Os processos de descentralizao so entendidos como fluxos dos recursos financeiros que perpassam a estrutura federativa do governo e as respectivas redes educacionais. Os procedimentos de descentralizao entendidos como formas de atuao das secretarias estaduais e das prefeituras municipais , foram estabelecidos na Resoluo n o 12, de maio de 1995, e detalhados pelo FNDE no Manual de Procedimentos Procedimentos Relativos s Transferncias de Recursos s Escolas das Redes Estadual e Municipal de Ensino Fundamental. 53. Necessidade de apresentao de projetos tcnicos detalhados para obteno, s vezes, de parcos recursos financeiros, interminveis intermediaes polticas para conquista e recebimento dos recursos.
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Nesse sentido, o PMDE previa, para as secretarias estaduais de educao e para as prefeituras municipais, as seguintes formas de alternativas de participao: a) a secretaria estadual a convenente/executora, ou seja, ela celebra convnio (convenente) com o FNDE (concedente) e ao mesmo tempo responsabiliza-se pelo recebimento e pela execuo (UEX) dos recursos destinados ao atendimento das escolas estaduais que no tenham UEXs prprias. Nesse caso, o FNDE libera os recursos financeiros globais diretamente Secretaria de Educao (Seduc), que se responsabiliza pela execuo fsico-financeira deles. Podem ocorrer dois tipos de aes: (i) a Seduc compra e/ou contrata de forma centralizada os bens e servios e os transfere para as escolas que foram includas no pedido de recursos; e (ii) a Seduc transfere os recursos financeiros e a execuo (compra e contratos de servios) para algumas escolas de acordo com os interesses predominantes; b) a secretaria estadual de educao atuava como convenente e a executora a UEX prpria de cada escola a secretaria celebra convnio (convenente) com o FNDE, formalizando o atendimento s escolas estaduais, municipais ou municipalizadas que tenham UEXs prprias, bem como o atendimento s escolas municipais ou municipalizadas cuja UEX seja a prpria prefeitura municipal, e esta tenha optado pela celebrao de convnio com a secretaria de educao; nesse caso, a execuo fsico-financeira realizada diretamente pelas unidades de execuo prprias. De acordo com o Manual de Procedimentos, as liberaes de recursos sero efetuadas pelo FNDE diretamente s UEXs, de acordo com a programao financeira, ou seja, os recursos financeiros seriam repassados diretamente para as contas dessas unidades de execuo, sem passar pelos cofres estaduais. Apesar disso, as secretarias estaduais de educao seriam as encarregadas de realizar a prestao de contas junto ao FNDE; c) a secretaria estadual de educao atuava como convenente e a prefeitura atua como subconvenente e como UEX situao em que o municpio opta pela participao no programa por intermdio do governo estadual, o qual subconvenciona com a prefeitura (subconvenente) que, por sua vez, recebe e executa os recursos destinados ao atendimento das escolas municipais ou municipalizadas que no tenham UEXs prprias. A figura da subconvenente permite que os municpios possam participar do programa por intermdio do governo estadual nesse caso o convnio com o FNDE realizado pela secretaria estadual de educao, que ento subconvenciona com a prefeitura. Este um caso tpico realizado por prefeituras que esto inadimplentes junto ao governo federal, as quais, ao se utilizar desse expediente, conseguem obter recursos federais; d) a prefeitura a subconvenente/executora situao em que os municpios optam pela participao no programa por intermdio do governo estadual, o qual subconvenciona com a prefeitura (subconvenente), interessada nessa forma de
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participao, de modo que seja formalizado o atendimento das escolas municipais e municipalizadas que tenham UEXs prprias; e) a prefeitura atuava como convenente e como UEX. Essa forma de participao ocorre quando a prefeitura opta pela celebrao de convnio (convenente) diretamente com o FNDE, alm de receber e executar fsica e financeiramente (executora) os recursos destinados ao atendimento das escolas municipais ou municipalizadas que no tenham UEXs prprias; e f) a prefeitura atuava como convenente e a executora a UEX prpria de cada escola situao em que a prefeitura optou pela celebrao de convnios (convenente) diretamente com o FNDE, formalizando o atendimento s escolas municipais ou municipalizadas que tenham UEXs prprias. A execuo fsico-financeira realizada diretamente pelas unidades de execuo prprias, e o FNDE efetua o repasse dos recursos financeiros diretamente para a conta dessas unidades de execuo, sem passar pelos cofres municipais. No entanto, as prefeituras so encarregadas de realizar a prestao de contas junto ao FNDE.
Se as escolas que possuem entes representativos capazes de administrar essas atividades APMs, Caixa Escolar ou Conselho Escolar, que dirigiam as UEXs54 prprias das escolas recebem repasses diretos dos recursos correspondentes; se no, mediante uma sistemtica prpria de formao de parcerias, o FNDE e as secretarias estaduais de educao ou prefeituras passam a atuar como convenentes,55 mediante a celebrao de convnios a fim de que tais recursos possam chegar s escolas, efetivando o princpio de descentralizao da gesto educacional linha mestra do programa. Dessa forma os dirigentes do ministrio incluram e deram poder de comando sobre uma parcela razovel de recursos, procurando destruir, por um lado, as estruturas de poder vigentes e, por outro, fortalecer a autoridade de um novo ator no processo de gasto do ministrio. Essa estratgia poltica vai se refletir no grande impulso que os dirigentes do FNDE vo dar para a criao das UEXS nas escolas, por isso, de acordo com os dados da tabela 4, de um universo de 11 643, em 1995, as UEXs passaram a 27 426 em 1996, o que
54. Existem dois tipos: (i) UEX prpria quando se refere s entidades de direito privado, sem fins lucrativos, representativas da comunidade escolar. Em geral so consideradas representantes da comunidade escolar e participantes do processo as caixas escolares, os conselhos escolares ou a APM; (ii) a convenente/executora quando a prpria convenente secretaria estadual de educao ou prefeitura municipal que assume esse papel como convenente/executora na inexistncia da referida entidade responsabilizase pelo recebimento e pela execuo dos recursos financeiros transferidos pelo concedente. 55. Entidade responsvel governo estadual, representado pela secretaria estadual de educao ou pela prefeitura municipal por firmar convnio com o concedente, que neste caso o FNDE, como autarquia vinculada ao MEC, responsvel pelo financiamento do programa, mediante transferncia dos recursos s UEXs, pelo acompanhamento e pela fiscalizao.
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representou um acrscimo de 15 783 UEXs, o que corresponde a um crescimento de 136%, sendo que a maior parte deste refere-se a UEXs estabelecidas em escolas estaduais (307%, sendo criadas cerca de 13 mil UEXs). Os resultados da avaliao do PMDE, realizada por Nepp (1998), mostram que a implementao do programa experimentou vrias modalidades de descentralizao dos recursos, uma vez que uma proporo de escolas no possua a adequada estrutura de um rgo colegiado apto a operar como UEX. Entretanto, j no segundo ano de operao do programa, predominaram acentuadamente as formas mais radicais de descentralizao e de autonomizao gerencial das escolas. Como pode ser observado na tabela 6, 53,8% das escolas brasileiras j se encontram na modalidade mais acentuada de descentralizao do programa (repasse direto para as UEXs), 29,7% executaram os gastos sob a forma de suprimento de fundos e apenas 14% delas ficaram restritas a uma modalidade fraca e passiva de descentralizao (recursos que ficam inteiramente na esfera de administrao superior). Portanto, em 1996, segundo ano de implementao do programa, a forma indita de gesto autnoma de recursos por parte das escolas pblicas (repasse direto e suprimento de fundos) foi generalizada para 83,5% das escolas. Observa-se, ainda na tabela 6, que a descentralizao tem especificidades ligadas dependncia e ao porte das escolas. Assim, as escolas estaduais (65,6%) e grandes (61,9%) foram mais radicais no processo de descentralizao que as escolas municipais (27,4%) e pequenas (39,8%).
TABELA 6
Modalidades de descentralizao segundo as formas de recebimento dos benefcios, por dependncia administrativa, porte da escola e dos municpios 1996
(% das escolas urbanas)
Categorias de escolas UEX Total de escolas Escola estadual Escola municipal Escolas grandes Escolas mdias Escolas pequenas Municpios grandes Municpios mdios Municpios pequenos
Fonte: Nepp/Unicamp.
Formas de recebimento Suprimentos de fundos 29,7 29,5 30,3 28,7 32,9 25,0 34,2 29,6 22,4 Materiais e servios 14,1 3,1 38,7 8,6 13,9 30,7 14,9 15,3 11,9
53,8 65,6 27,4 61,9 49,9 39,8 48,3 52,8 63,5
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De acordo com Nepp (1998), os indicadores de eficincia social demonstram que o PMDE desde seu incio foi acompanhado de forte adeso por parte dos agentes implementadores localizados no mbito das escolas, assim como vinha apresentando acentuados graus de satisfao dos que dele mais diretamente se beneficiavam. Assim, o programa ganhou ampla base de apoio expressa pela opinio dos diretores das escolas, os quais eram fortemente favorveis sua concepo e ao seu desempenho, uma vez que cerca de 86% deles achavam que o programa atendeu total ou parcialmente s maiores prioridades de suas escolas e apenas 7% manifestaram-se contrariamente. quase consensual o reconhecimento de que as escolas necessitam de um programa nesses moldes, visto que trs quartos dos diretores entendem que h melhor atendimento das necessidades das escolas quando estas gozam de maior autonomia de gesto, o que desejo de 95% dos diretores de escolas que no a possuem.56 Por outro lado, o programa tambm estimulou fortemente a institucionalizao da participao social, ao determinar que, a partir de 1997, apenas receberiam recursos as escolas que j tivessem criado e registrado suas UEXs.57 Na realidade esse aporte adicional de recursos financeiros para gesto das unidades de ensino tem duplo efeito. Primeiro, fortalece a capacidade de iniciativa dos diretores e dos docentes das escolas e a participao dos pais e de membros da comunidade na definio dos objetivos e dos rumos da gesto escolar, na medida em que precisam discutir e tomar decises que configurem seus projetos. Segundo, elimina grande parte dos tortuosos caminhos burocrticos seguidos pelas transferncias operadas pelo PTA, o que permite que o dinheiro esteja disposio da escola mais rapidamente, isto porque de fato esses recursos se destinam a complementar aqueles dispndios efetuados pelos estados e pelos municpios no custeio das escolas, mas que tinham de ser pleiteados e aguardar o processamento das transferncias intergovernamentais e das licitaes, as compras e a distribuio, at poderem ser repassados, j em espcie, para as unidades escolares.
56. De acordo com Nepp (1998), o panorama social das escolas encontrado na pesquisa revelou-se bastante razovel, sugerindo ter-se tornado mais densa a malha do tecido social em que se apia a comunidade escolar. Verificou-se que: a) 83,3% das escolas urbanas brasileiras contavam com um ou com mais rgos representativos; b) 58% das escolas contavam com rgos que j cumpriam funes de UEX; c) 28,5% das escolas estavam em processo de institucionalizao de sua UEX; d) cerca de 70% das escolas j acumulavam experincia na gesto de recursos financeiros; e e) 74,1% das escolas que receberam os recursos via UEX afirmaram que suas unidades foram atuantes e auxiliariam na execuo do programa. 57. At 1996 no PMDE mostrava-se ainda muito formal a participao da UEX na gesto dos recursos. Examinada, por exemplo, a distribuio das funes do programa no interior da unidade escolar, verificou-se que em mais de dois teros das escolas era o diretor quem as executava de fato. Apenas 10% das escolas contavam com um rgo colegiado que, na opinio do diretor, exercia plenamente as tarefas do PMDE. Como condio de efetividade do programa, a participao da comunidade escolar no havia ainda desempenhado, at 1996, o papel central que lhe foi atribudo na concepo original do programa (Nepp, 1998).
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Tendo-se em vista a natureza supletiva desse programa, a utilizao dos recursos deve ser direcionada ao custeio das despesas das escolas, os quais podero ser utilizados em quaisquer das seguintes finalidades: (i) manuteno e conservao do prdio escolar; (ii) aquisio de material necessrio ao funcionamento da escola; (iii) capacitao e aperfeioamento de profissionais da educao; (iv) avaliao de aprendizagem; (v) implementao de projeto pedaggico; (vi) aquisio de material didtico-pedaggico; e (vii) desenvolvimento de atividades educacionais diversas. Como os recursos se destinam ao custeio das despesas administrativas da escola, procurou-se vetar expressamente a utilizao dos recursos no pagamento de pessoal, qualquer que seja o regime empregatcio, medida essa que pretendia evitar a qualquer custo que os gastos fossem utilizados para o atendimento de novas clientelas. Por outro lado, evitou-se o favorecimento das escolas maiores e mais bem organizadas ou o de estados e municpios cuja burocracia especializada tivesse melhor desenvoltura na preparao de projetos e na penetrao nos crculos decisrios federais em razo dos laos polticos de seus dirigentes regionais e locais fato esse que marcou a existncia do PTA, como bem mostrou Gomes (1991) ao se estabelecer um critrio de distribuio dos recursos que levou em conta o tamanho do alunado atendido pelas escolas participantes e o nvel de desenvolvimento da regio geogrfica em que esto situadas, critrios esses baseados no princpio redistributivo do salrio-educao, de modo que seja oferecido um valor mais expressivo para as escolas localizadas nas regies mais carentes, conforme se verifica na tabela 5. Assim, medida que nos sistemas estaduais e municipais foram aperfeioados os mecanismos de identificao e de elaborao de projetos escolares e mais escolas foram selecionadas para que se incorporassem ao programa o qual alcanou, em 1997, um total de 106 711 estabelecimentos o volume de recursos repassados cresceu em todos os anos, de acordo com a tabela 4, o que mostra a inteno dos dirigentes do MEC de o PMDE ser um bom substituto dos mecanismos tradicionais do tipo PTA. Apesar dessa prioridade, a poltica de gasto das esferas administrativas estadual e municipal continuou a ser, em grande parte, tcnico-administrativa, o que dava seqncia estratgia anterior, visto os novos dirigentes manterem a sistemtica da programao do PTA e o mesmo nvel de detalhamento para a distribuio dos recursos. Passava-se a idia, de acordo com a Sistemtica de Financiamento do Ensino Fundamental 1997, de o PTA ser por excelncia o instrumento para a realizao do planejamento das aes dos estados que seriam financiadas pelo FNDE. Utilizava-se a estratgia de procurar a racionalidade tcnico-burocrtica para conferir maior legitimidade repartio dos recursos, diminuir as presses dos dirigentes estaduais e manter o espao de realizao e a existncia da burocracia do ministrio, permitindo, dessa forma, a continuidade de seus trabalhos e de seus salrios.
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O PTA e o SME so as linhas de financiamento mais antigas administradas diretamente pelo antigo FNDE, sendo que o PTA era a de maior diversificao de interesses, destinando-se complementao de meios para projetos de outros rgos do MEC, para o atendimento de propostas de programas e de projetos oriundos de estados, Distrito Federal e municpios. De acordo com a tabela 7, foram gastos R$ 406,3 milhes em 1995, 47,45% destinados aos estados da Regio Nordeste.
TABELA 7
(em R$ mil) Unidade federada BRASIL Regio Norte Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins Regio Nordeste Maranho Piau Cear Rio Grande do Norte Paraba Pernambuco Alagoas Sergipe Bahia Regio Sudeste Minas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Regio Sul Paran Santa Catarina Rio Grande do Sul Regio Centro-Oeste Mato Grosso do Sul Mato Grosso Gois Distrito Federal Fonte: FNDE. 1995 Valor (a) 406 290 16 898 323 143 737 12 233 1 726 224 1 512 192 768 35 524 21 526 22 852 12 761 15 359 24 463 11 924 19 432 28 927 28 498 5 748 1 440 11 560 9 750 15 206 5 702 5 444 4 060 152 920 7 811 3 337 395 141 377 (%) 100,00 4,16 0,08 0,04 0,18 3,01 0,42 0,06 0,37 47,45 8,74 5,30 5,62 3,14 3,78 6,02 2,93 4,78 7,12 7,01 1,41 0,35 2,85 2,40 3,74 1,40 1,34 1,00 37,64 1,92 0,82 0,10 34,80 Valor (b) 998 824 67 793 5 369 3 916 11 041 18 772 10 624 4 483 13 588 300 213 15 899 32 202 45 635 20 895 20 864 46 378 16 882 20 756 80 702 114 381 36 436 15 916 17 944 44 085 79 085 31 097 19 376 28 612 437 352 30 764 43 440 22 270 340 878 1996 (%) 100,00 6,79 0,54 0,39 1,11 1,88 1,06 0,45 1,36 30,06 1,59 3,22 4,57 2,09 2,09 4,64 1,69 2,08 8,08 11,45 3,65 1,59 1,80 4,41 7,92 3,11 1,94 2,86 43,79 3,08 4,35 2,23 34,13 (c = b/a) 2,5 4,0 16,6 27,4 15,0 1,5 6,2 20,0 9,0 1,6 0,4 1,5 2,0 1,6 1,4 1,9 1,4 1,1 2,8 4,0 6,3 11,1 1,6 4,5 5,2 5,5 3,6 7,0 2,9 3,9 13,0 56,4 2,4
Financiamento de PTAs 1995/1996
Em 1996 os recursos gastos no PTA dobraram e chegaram a R$ 998,8 milhes, representando aproximadamente 75% do oramento do FNDE. Observa-se que, de um ano para outro, os recursos dobraram, o que pode ser explicado pela incluso de alguns programas no plano de 1996.
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Alm disso, durante a tramitao do Projeto de Lei do Oramento Geral da Unio numerosas emendas incidiram na proposta de dotao oramentria do PTA. Os pleitos por seus recursos eram encaminhados ao FNDE e SEF, ou, por vezes, diretamente ao Ministro de Estado. Em geral, a seqncia operativa bsica iniciava-se pelo ministrio que, por meio das Demecs, recebia grande quantidade de solicitaes de recursos para o financiamento de aes ligadas ao ensino fundamental. A demanda era bastante superior disponibilidade de recursos do FNDE, o que tornava necessria a realizao de uma triagem dos projetos apresentados no primeiro momento, a habilitao documental e, em seguida, a avaliao tcnica da solicitao apresentada.58 Assim, por serem pleitos muito variados e pontuais, seu atendimento e a efetivao das emendas parlamentares ficaram condicionados s oscilaes das disponibilidades oramentrias e financeiras do FNDE ao longo do exerccio e aos interesses da direo ministerial, o que dava margem de manobra at para a interferncia da burocracia especializada quando da avaliao tcnica.59 O atendimento s demandas apresentadas para essa linha de financiamento das aes de educao, segundo portaria do MEC e resoluo do Conselho Diretor do Fundo, 60 deveria obedecer seguinte ordem de prioridades: (i) concluso de escolas; (ii) equipamentos para unidades escolares; (iii) reforma de escolas; (iv) ampliao de escolas; (v) capacitao de professores; (vi) aquisio de material escolar; (vii) aquisio de material didtico-pedaggico; (viii) capacitao de pessoal tcnico-administrativo das escolas; e (ix) construo de escolas. Segundo relatrio do FNDE, essa ordem de atendimentos de demandas foi direcionada particularmente aos financiamentos de aes pretendidas por estados, Distrito Federal e municpios e encabeada pela ao de concluso de
58. Refletindo a complexidade tcnico-burocrtica envolvida nesse tipo de processo de gasto, observa-se que em 1996, de acordo com MEC/FNDE (1997a), foram realizados: a anlise de documentos comprobatrios de habilitao de rgos/entidades em aproximadamente 6 850 projetos de solicitaes de recursos para financiamento da educao bsica; anlise e parecer em 3 722 projetos da rea de educao bsica, dos quais 1 819 (50%) no foram financiados em razo de alegada insuficincia de dotao oramentria; 6 450 processos de concesso de recursos tinham de ser acompanhados pelo FNDE (setor de prestao de contas) e pelas Demecs. 59. De acordo com Castro (1997), nos anos 1980 este processo racionalizador, em geral, se aplicava apenas ao oramento inicial, esta estratgia, em perodo de inflao ascendente e de oramento inicial subestimado, permitia aos dirigentes do MEC uma capacidade de gasto suplementar para efetuar barganhas polticas ao longo do exerccio, ou seja, apenas uma parte dos recursos destinados aos estados recebia tratamento tcnico-racionalizador. Com isso, os recursos adicionais eram canalizados para aqueles estados e programas nos quais ocorriam presses e intermediaes, para que se garantisse a sua realizao, o que permitia as negociaes caso a caso to ao gosto da direo do ministrio. Era uma forma de minar a ao do Consed, pois o ministro negociava diretamente com cada secretrio de educao, dispensando a intermediao do Consed e reforando a influncia das presses de natureza poltica no momento de discusso e negociao dos crditos suplementares. 60. Em 1995, todas as orientaes acerca dessa forma de atendimento de demandas por recursos para educao constaram da Sistemtica de Financiamento do Ensino Fundamental, de que tratam a Portaria/MEC no 99 e a Resoluo/CD/FNDE no 19, ambas de 26/7/1995.
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escolas, em razo do propsito ministerial de se reduzir o elevado quantitativo de escolas inacabadas no pas (aspectos relacionados ampliao do acesso s escolas). Essa prioridade foi complementada pelas duas seguintes (a de equipamentos e a de reformas de escolas) a fim de que fossem asseguradas, de forma prioritria, a ampliao da capacidade de atendimento (outra ao ligada ampliao do acesso), mediante a concluso e a equipagem das escolas j iniciadas, e a melhoria das condies de funcionamento das escolas, as quais se encontravam prejudicadas, mediante a recuperao de suas instalaes fsicas (aspectos relacionados qualidade e eficincia da escola). A partir da anlise da aplicao dos recursos com base na modalidade financiada (ver tabela 8), observa-se que havia grande preocupao dos dirigentes do MEC com as questes de acesso, pois se constata que, juntas, as aes voltadas ampliao da oferta do nmero de salas de aula concluso, ampliao e construo de escolas foram contempladas com cerca de R$ 352 milhes, 35,2% dos recursos do PTA desse valor, R$ 152,2 milhes financiaram a concluso dos Caics, o que corresponde a 71,7% dos gastos realizados no item concluso de escola (MEC/FNDE, 1997b).
TABELA 8
(em R$ mil)
Financiamento do PTA por finalidade 1996 Especificao Concluso de escolas Equipamentos Reforma escolas Ampliao de escolas Capacitao de recursos humanos Construo de escolas Material didtico Censo educacional Outros Total
Fonte: FNDE.
Valor 212 861 99 977 109 138 82 076 16 329 56 794 157 749 367 263 532 998 823
Participao (%) 21,31 10,01 10,93 8,22 1,63 5,69 15,79 0,04 26,38 100,00
Isso evidencia um forte atendimento das demandas tradicionais ligadas s questes de acesso educao fundamental, pois, por um lado, mostra a preocupao dos dirigentes do MEC de assegurar a todas as crianas do pas o ensino fundamental, o que garantido pela Constituio Federal, e, por outro, serve aos interesses polticos eleitorais de dirigentes locais e regionais. Observa-se, na tabela 8, que a finalidade Capacitao de Recursos Humanos, que seria de fundamental importncia nesse momento, absorve R$ 16,32 milhes, apenas 1,63% dos recursos do PTA.
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Cabe destacar que, em razo do dispositivo constante na Resoluo CD/ FNDE no 01/1996, os projetos contemplados com recursos em 1996 ficaram restritos queles apresentados em 1995. No entanto, houve uma centralizao decisria para os novos projetos, de modo que seu atendimento ficou na dependncia da deliberao exclusiva do ministro. O Sistema de Manuteno do Ensino (SME), desde seu incio, foi um dispositivo compensatrio e visava a garantir o acesso escola aos estudantes de renda mais modesta e que no dispunham de vagas nas escolas pblicas prximas a suas reas de residncia. Sua importncia deve-se, principalmente, ao fato de ter estendido, nos anos 1970, a escolaridade fundamental para oito anos, quando ainda era escassa a oferta de ensino de 5a a 8a srie. No atual momento, a oferta pblica praticamente suficiente para cobrir a demanda por essas sries e seu ritmo de crescimento tende a dispensar esse tipo de mecanismo, tanto que, dos mais de 400 mil alunos mantidos por tal modalidade de poltica pblica a cada ano na dcada de 1980, o efetivo caiu atualmente para 118,5 mil alunos em cerca de 2,3 mil escolas em todo o pas. A gesto dessa modalidade de financiamento enfrentou persistentes dificuldades durante seus 20 anos de vigncia em virtude, principalmente, das distores de distribuio s quais estava sujeita e de uma recorrente vulnerabilidade a desvios de recursos. Pelo acmulo de tais problemas e pelo fato, mais essencial, de haver perdido significado como instrumento de melhoria do acesso escola, a Medida Provisria no 1 518, de 19/9/1996, determinou que o SME seria paulatinamente extinto e que seus benefcios, no entanto, seriam garantidos aos alunos regularmente atendidos na data de edio da MP, sendo vetado o ingresso de novos alunos no sistema. A operao do sistema baseava-se no estabelecimento, pelo FNDE, de um valor da bolsa pela qual a vaga concedida pelas escolas participantes seria adquirida, de um convnio disponibilizando os recursos para as secretarias de educao e do repasse s escolas do montante correspondente ao nmero de alunos nela admitidos. Desde 1995, esse valor por aluno/ano passou de R$ 15,29 (durante o primeiro semestre) para R$ 21.61 Em 1996 o SME contava com 189,8 mil estudantes entre seus beneficirios, quase dois teros localizados no Nordeste (embora o total de alunos do ensino fundamental dessa regio represente apenas 32% do total de alunos do pas). Essa participao aumenta ainda mais em 1997, quando somente 118,5 mil alunos permanecem no programa, e esse nmero tende a diminuir celeremente nos prximos anos. Em decorrncia disso, os recursos gastos vm-se reduzindo ano a ano (ver tabela 9).
61. Observe-se que o valor de aquisio de vagas corresponde ao custo marginal de um aluno para a escola que o recebe e no anuidade cobrada dos clientes da escola, que est relacionada ao custo total para o estabelecimento de ensino.
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TABELA 9
Escolas, alunos e valores gastos no SME 1995/1997

1996 Valor (a) 6 071 58 900 80 814 18 639 8 178 172 602 100 2 973 782 278 197 134 100 2 448 556 506 5 135 47 095 11 868 6 99 36 855 9 568 147 916 11 112 87 128 21 956 11 85 68 555 17 434 47 481 331 618 83 568 42 407 241 698 62 696 42 12 6 100 34 2 148 283 922 71 548 36 1 788 187 524 52 435 35 4 97 32 515 8 194 4 69 21 874 5 783 4 ( %) Escolas (b) (%) (c) (%) (b/a) 0,9 0,7 0,9 1,1 1,2 0,9 Alunos* Escolas Alunos* Valor Valor 1997 (c/a) 1,0 0,9 0,8 0,9 1,2 0,9 (c/b) 1,0 1,2 0,9 0,8 1,0 1,0
(em R$ mil)
1995
Regio
Escolas
Alunos*
Norte
113
27 562
Nordeste
2 071
270 542
Sudeste
899
363 010
Sul
240
84 924
Centro-Oeste
191
36 924
Total
3 514
782 962
Fonte: FNDE.
Obs.: *Corresponde ao atendimento dos bolsistas do SME, nas seguintes modalidades: escola prpria; indenizao de dependentes; e aquisio de vagas.
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6 PROCESSO DE GASTO PBLICO DA FAE (ASSISTNCIA AO EDUCANDO) 6.1 O processo de gasto pblico da FAE na primeira metade da dcada de 1990
O processo de gasto pblico da assistncia ao educando, no incio da dcada de 1990, sofreu grandes transformaes no que se refere ao aparato jurdicoinstitucional e aos processos poltico-administrativos, o que condicionou o espao de articulao de interesses e de poder dos grupos, principalmente em razo de algumas mudanas de grande importncia: (i) nova Constituio Federal, de 1988; (ii) alteraes e destruio de programas assistenciais no governo Collor; e (iii) alteraes dos programas processadas no governo Itamar Franco. No incio da dcada de 1990, as caractersticas bsicas do aparato jurdico-institucional regulador do processo de gasto, associado assistncia ao educando, eram as seguintes: a) o item VII do art. 208, do captulo III,62 fixa que o Estado responsvel pelo atendimento ao educando no ensino fundamental, mediante programas suplementares de material didtico-escolar, de transporte, de alimentao e de assistncia sade;63 b) as aes relativas aos programas de suplementao de material didtico-escolar e de transporte no tm fontes especficas de recursos, de acordo com o texto constitucional;64 c) os programas de alimentao e de sade do educando podem ser financiados pelos recursos do oramento da seguridade social; d) as aes de assistncia ao educando estavam reunidas na FAE; e) a legislao da FAE que gerenciava os programas no apontava fontes de financiamento especficas que dessem garantia de recursos para o desenvolvimento das atividades especficas de cada programa. Em geral, eram determi62. A Constituio de 1988 (Inciso VII do art. 208) determinou que algumas aes ligadas assistncia ao educando seriam dever do Estado: ... o dever do Estado com a Educao ser efetivado mediante a garantia de atendimento ao educando, no ensino fundamental, mediante programas suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao e assistncia sade. 63. O aparato jurdico-institucional do processo de gasto pblico relativo s aes de assistncia ao educando no sofreu alteraes at que, em 1988, como desfecho da transio democrtica, foi convocada a Assemblia Nacional Constituinte para a elaborao de uma nova Constituio para o pas, que acabou alterando o processo de gastos da assistncia ao educando, principalmente no aspecto relativo estrutura de financiamento. Uma das principais alteraes da nova Constituio que afetou diretamente o processo de gasto da assistncia ao educando foi a criao do oramento da seguridade social, e a conseqente vinculao, principalmente, do F INSOCIAL aos gastos com as obrigaes relacionadas seguridade social. Vetava-se a utilizao dos recursos dessa fonte em alguns programas que anteriormente eram financiados por ela, pois no se enquadravam no conceito de seguridade social, como foi o caso do PNLD e do PNME. 64. Antes da Constituio de 1988, para qualquer ao ligada assistncia ao educando, podia-se pleitear recursos do Finsocial, pois no havia nenhum constrangimento legal para auferi-los, bastando que as aes pudessem ser enquadradas no conceito de assistncia social ligada a alguma das reas prioritrias constante da Lei n o 1 940/82.
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naes vagas que diziam ser as receitas provenientes de dotaes destinadas pelo poder pblico ou, ento, provenientes de rendas de aplicaes, de prestaes de servio ou de aplicaes de bens patrimoniais; f ) a legislao que tratava da regulamentao dos programas envolvidos na assistncia ao educando no especificava qual deveria ser a fonte bsica de recursos a ser utilizada no financiamento; e g) as regulaes das fontes de financiamento da rea de educao federal, pelo lado da relao fonte/gasto, mostravam que at mesmo o salrio-educao, que tinha sido uma fonte que mencionava, explicitamente, a possibilidade de destinao de recursos para os programas de assistncia ao educando,65 deixou de destin-los aps as alteraes na sua regulamentao em 1983. 66 As demais fontes no mencionavam, mas tambm no restringiam sua aplicao ao setor de gasto do MEC. Essas caractersticas mostram que o processo de gasto na assistncia ao educando no tinha, naquele momento, uma estrutura jurdico-institucional favorvel que permitisse a alocao automtica de recursos. A determinao da capacidade de gasto, alm de fragmentada em duas instituies (FAE e FNDE), tambm estava entregue aos procedimentos administrativos de responsabilidade dos dirigentes e da burocracia e influncia dos produtores e dos fornecedores de bens e servios dos programas e dependia, principalmente, do grau de importncia que essa ao governamental assumia na estratgia de cada ministro e de sua coalizo governante. Esses fatores eram os determinantes para a fixao da prioridade da assistncia ao educando na agenda ministerial e para o acesso aos recursos do FNDE, o qual fornecia grande parte dos recursos para a efetuao dos gastos nesse setor, exceto os recursos que financiavam a alimentao e a sade do escolar. No ano de 1995, por exemplo, de acordo com MEC/FNDE (1996), os programas do livro didtico, de salas de leitura, de biblioteca do professor, de distribuio gratuita de material escolar e de aquisio de veculos escolares eram financiados pelo FNDE, o qual destinou FAE, responsvel pela execuo desses programas, a soma de R$ 209,17 milhes. No valor destinado em 1996, observa-se um incremento de recursos para esses programas, recursos esses que chegaram ao valor de R$ 294,65 milhes, sendo que aos programas do
65. A assistncia ao educando podia ser financiada pelo salrio-educao, como era mencionado no art. 8 o , alnea a do Decreto no 76 923, de 26/12/1975, que regulamentou o Decreto-Lei n o 1 422, 23/10/1975, ao introduzir alteraes na Lei n o 4 440/1964, que havia criado o salrio-educao. 66. Nas alteraes efetuadas pelo Decreto n o 87 043, de 22/3/1982, foi retirada a meno assistncia ao educando como setor a ser financiado pela contribuio do salrio-educao.
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livro e de biblioteca foram destinados R$ 238,20 milhes, para o programa transporte escolar foram destinados R$ 25 milhes e, para o programa material escolar, R$ 31,45 milhes. Nessas circunstncias, os rgos responsveis pelas aes de assistncia ao educando detinham, institucionalmente, o monoplio dos instrumentos de formulao e de implementao da poltica do setor, consignado na legislatura vigente, alm de exercer o controle sobre os recursos tecnolgicos e gerenciais relativos aos processos de aquisio e de distribuio dos bens e dos servios envolvidos, mas faltava-lhes um dos recursos de poder bsico controle dos recursos financeiros , o qual poderia proporcionar a esses rgos grande autonomia na tomada de decises cruciais na determinao dos gastos sob sua influncia. Por no deter uma estrutura de financiamento que lhe vinculava uma fonte de recursos tributrios e, tambm, por no conseguir gerar as receitas suficientes de forma patrimonial ou por meio de vendas de servios, a FAE s desenvolvia suas aes mediante receitas provenientes de dotaes destinadas pelo poder pblico, o que significava que a captao (financiamento) teria de passar necessariamente pelas instncias centrais do ministrio. Para isso, havia quatro opes: (i) os recursos seriam provenientes da fonte de recursos do ordinrio do Tesouro; (ii) os recursos sairiam do oramento do FNDE, que gerenciava o salrio-educao, cuja legislao permitia gastos nas aes de assistncia ao educando; (iii) os recursos seriam provenientes do oramento da seguridade; e (iv) os recursos seriam formados por diversas fontes de financiamento. Essas opes de captao de recursos mostravam que, naquele momento, os atores e interesses relativos a essa poltica estavam expostos a um jogo no qual a determinao de sua capacidade de gasto dependia, em grande parte, do confronto com os interesses j cristalizados em cada setor de gasto ministerial, das prioridades de cada ministro, bem como dos interesses de cada coalizo governante. Quando se tratava dos recursos do ordinrios do Tesouro Nacional, os conflitos decorreram do enfrentamento dos interesses das Instituies Federais de Ensino Superior (Ifes), as quais tinham grande capacidade de ao e defendiam seu status quo na diviso da capacidade de gasto ministerial. De acordo com os dados de Castro (1997), as Ifes exerceram, na dcada de 1980, o domnio de cerca de 80% dos recursos do Tesouro ordinrio. Essas instituies dificilmente aceitariam passivamente perdas de recursos que abalassem sua capacidade de gasto, principalmente da expressividade requerida pelas aes de assistncia ao educando. A utilizao de recursos de operaes de crdito era ainda mais difcil, pois os recursos dessas fontes, em geral, destinavam-se ao desenvolvimento de projetos integrados e nunca ao de aes especficas s
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se destinaram recursos quando a assistncia entrou como componente de algum projeto integrado. A captao de recursos do FNDE era a opo factvel, em razo do carter da aplicao dos recursos e porque os interesses quanto a esse rgo eram os mais diversificados, o que facilitava a tomada de deciso. Portanto, a estratgia adotada pelos dirigentes ministeriais foi destinar recursos para assistncia ao educando a partir de trs fontes de financiamento: recursos provenientes do FNDE; recursos do oramento da seguridade para financiar alimentao e sade escolar; e os restantes de responsabilidade dos recursos ordinrios para financiar a administrao e alguns programas de baixos gastos. Essa soluo procurava acomodar os interesses em jogo, pois destinava recursos ordinrios de forma bastante reduzida e descendente, o que evitava conflitos com as Ifes ao jogar o peso do financiamento das aes da assistncia ao educando sobre os recursos do salrio-educao e ao deixar que os conflitos ocorressem no interior do FNDE e no oramento da seguridade social. Entretanto, se essa estratgia no abriu uma frente de conflito com alguns atores, acabou por instituir um processo decisrio com potencial de conflito permanente ao estabelecer a existncia de dois centros de deciso para o desenvolvimento dessas aes: a FAE, responsvel pela formulao e pela implementao da poltica de assistncia ao educando, interferindo em todo o ciclo de aquisio-distribuio-consumo; e o FNDE, como financiador dos recursos para os gastos com grande parte dos programas. Nesse processo de deciso, os dirigentes e a burocracia do FNDE tinham grande peso e influncia nas definies sobre os recursos oramentrios para o financiamento dos programas de assistncia, pois exerciam controle sobre um conjunto de informaes estratgicas, principalmente na definio das receitas, pois eram os nicos que possuam dados confiveis acerca das receitas do salrioeducao e de sua aplicao no mercado financeiro. Na luta para conquistar maior autonomia sobre os recursos de sua responsabilidade, os dirigentes e principalmente a burocracia do FNDE tentavam determinar a distribuio de grande parte dos recursos com o menor grau de dependncia possvel da direo ministerial. 67
67. Algumas estratgias eram utilizadas, por exemplo, para fazer que as negociaes centrais passassem a ficar na dependncia de detalhes tcnicos a respeito da receita esperada e da quantidade de recursos possvel de ser comprometida para o financiamento das aes de assistncia ao educando, e a escassez de recursos era sempre declarada como reflexo dos compromissos assumidos em outros programas. Outras vezes, a estratgia utilizada compreendia a subestimao do valor da capacidade de gasto dos programas no momento de elaborao do oramento a ser financiado pelo salrio-educao. Como os recursos definidos no eram suficientes para atingir as metas preestabelecidas, havia a necessidade de se efetuarem correes e constantes negociaes para reviso dos montantes alocados; nesses momentos em que os conflitos foram mais constantes, os dirigentes do FNDE tinham grande poder discriminatrio. A defasagem poderia ocorrer, tambm, em razo do processo inflacionrio; quando da execuo oramentria e financeira, no se conseguia recompor a capacidade de gasto prevista no oramento inicial, ou seja, grande parte dos recursos previstos j estava superada no comeo do ano.
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A questo central para os dirigentes e para a burocracia do FNDE era o fato de esse rgo, ao representar o papel de financiador, s receber o nus de ser responsvel pelos recursos junto s instncias de acompanhamento e de controle oramentrio, financeiro e contbil. Tal rgo no se abria ento, possibilidade de acesso s decises sobre a direo dos gastos, ou seja, no interferira na distribuio. Para eles, o processo de distribuio e de realizao do gasto deveria ter maior controle do FNDE. A estava a matriz de todo o conflito com os responsveis pelas polticas de assistncia ao educando, o que acabou por levar esses ltimos a desenvolverem aes de convencimento de seus pleitos junto ao ministro e, tambm, aos dirigentes do FNDE, se quisessem ver suas necessidades de recursos atendidas. Quanto ao processo de deciso a respeito da alocao de recurso da seguridade social, as aes de assistncia ao educando representaram um deslocamento do centro de deciso da SOF/Seplan/PR, o que significou uma mudana estrutural favorvel para a maioria dos atores que atuavam junto aos programas sociais administrados pelos ministrios sociais. Com isso, os recursos incorporados sistemtica tradicional de planejamento governamental federal passaram a ser negociados em bloco e diretamente entre o Ministro do MEC e o Ministro da Seplan/PR, com a intervenincia, em algumas situaes, do Presidente da Repblica. No mbito do MEC, os recursos do oramento da seguridade social, em geral, no eram disputados pelos demais setores educacionais, at mesmo em razo das determinaes legais quanto s possibilidades de seus gastos. Durante todos esses anos, os recursos dessa fonte destinados ao MEC foram utilizados nos programas de responsabilidade da FAE. Assim, o processo de tomada de deciso sobre a capacidade de gasto dos programas financiados por essa fonte, nesse perodo, passou a ser definido e controlado diretamente pela FAE, o que alterou o mecanismo decisrio que prevalecia anteriormente: a) a presidncia da FAE foi mantida como centro de deciso, e seu presidente passou a ter grande poder de articulao e margem de manobra, alm de espao poltico, assim como os dirigentes das diretorias tcnicas, os burocratas especialistas e os demais burocratas da FAE tiveram seus espaos ampliados; b) diminuram as interaes necessrias para que os atores no governamentais envolvidos tivessem suas demandas atendidas, pois no mais desenvolveriam aes em vrios centros de deciso (programas da alimentao e de sade do escolar); c) a forma de organizao das decises, fechadas no interior da FAE, potencializou ainda mais a existncia da rede de intermediaes de interesses e permitiu a manuteno e o entrelaamento das conexes entre a indstria de alimentos e os dirigentes da FAE;
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d) reduo do conflito interburocrtico, principalmente entre a FAE e o FNDE; e e) quanto maiores os recursos dessa fonte, maior a liberao de recursos do FNDE para outras aes, o que potencializou os recursos de poder sob o comando dos dirigentes do ministrio. Todas essas vantagens geraram uma fora poltica para os dirigentes da FAE e suavizaram os conflitos entre os atores cujos interesses circundavam o principal programa de ao dessa fundao. O encaminhamento das demandas passou a ser consensual e, principalmente, baseado na exclusividade dos recursos, o que, de certa forma, permitia o estabelecimento de uma base para a formao de consensos mnimos a respeito da capacidade de gasto. Em sntese, nesse momento ocorreu um processo de deciso no qual o conflito entre os diversos atores em disputa, na arena da rea da assistncia ao educando, sobre a capacidade de gasto de cada programa foi reduzido em razo da existncia de fontes de recursos do oramento da seguridade social que cobriam os gastos com alimentao e com sade do educando, o que facilitou a busca de consenso entre os diversos interesses. No entanto, se no processo de gasto foi reduzido o nvel dos conflitos, observa-se que, nos dois anos finais da dcada de 1980 prevaleceu uma queda acentuada no comportamento dos gastos, os quais caram de R$ 525 milhes, em 1988, para cerca de R$ 460 milhes em 1989, ou seja, apesar da Constituio de 1988, a situao do financiamento da assistncia ao educando piorou bastante. A eleio de Collor para o governo combinou-se com a ausncia de um projeto nacional de educao que servisse de matriz para propostas de enfrentamento das questes institucionais de base e dos rumos a imprimir poltica educacional. A desarticulao da educao com as diretrizes da poltica econmica e com os objetivos de modernizao e de produtividade levou a uma invisibilidade real apesar do discurso mercadolgico da educao na agenda governamental. Em razo disso, o primeiro ano do governo Collor foi, na realidade, uma repetio aperfeioada em seus aspectos mais clientelistas, casusticos e imediatistas dos padres de gesto que caracterizaram a dcada de 1980 (Mello e Silva, 1992). No bojo da reforma administrativa efetuada pelo novo governo, nenhum movimento ocorreu para a reestruturao ou para a extino da FAE, mantendo-se intocada a sistemtica centralizada de compra e de distribuio de merenda, de livro didtico, de material escolar e de bolsas de estudo. Mello e Silva (1992) lembram que esse um ponto recorrente nas reivindicaes dos secretrios estaduais e municipais de educao, os quais desde meados dos anos 1980 manifestavam, mediante diversos documentos do Consed e da Undime, a urgente necessidade de descentralizao mediante repasses aos estados e aos municpios dos recursos das contribuies sociais administradas pela FAE, diminuindo ou eliminando, assim, a prtica de enviar merenda e material escolar em espcie.
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Uma das caractersticas do processo de deciso sobre os gastos do programa, na dcada de 1980, foi a centralizao da programao, da aquisio e da distribuio em nvel federal, com a subordinao das demais esferas de governo a papis irrelevantes. A centralizao pressupunha que os estados e os municpios fossem apenas os fornecedores das estimativas das necessidades elaborando a programao alimentar, definindo os alimentos que comporiam os cardpios e consolidando regionalmente a programao sem poder interferir nos valores alocados para suas respectivas regies e localidades. A FAE recebia tais informaes e as adequava a critrios no muito explcitos que determinavam o rateio dos produtos entre as unidades federadas. J no fim dos anos 1980 inicia-se a implementao de outra estratgia de gasto para o Pnae, que apresentada na figura a seguir: Processo de Gasto do Pnae 1989/1991
programao alimentar anual unidade federada programao alimentar anual FAE - ajustes programao alimentar anual municpio
programao oramentria
cronograma de desembolso
recursos financeiros
pautas consolidadas
aquisio centralizada FAE- Cobal - SAB descentralizao FAE - Seduc -Cobal
controle de qualidade ies e setor de sade estadual
armazm central Cibrazem Cias. estaduais armazens regionais e locais escolas cliente aluno (consumo) transporte transporte armazena prepara distribui
Fonte: FAE; elaborao do autor.
Esse processo de gasto mantinha, por um lado, a poltica interinstitucional de centralizao anterior e, por outro, abriu espao participao dos estados. A nova estratgia de gasto envolvia: (i) as compras centralizadas, que eram realizadas diretamente pela FAE ou pelos agentes de compras e abrangiam a aquisio de alimentos do tipo formulado desidratado, leo vegetal, etc.; e (ii) as compras descentralizadas, que seriam realizadas por uma comisso mista em ao conjunta entre FAE, agentes de compras, Programas Estaduais de Alimentao do Escolar (Peaes), Refae e Unidades Bsicas (UB) das unidades federadas. Os gastos referiamse s aquisies de alimentos bsicos, tais como arroz, feijo, acar e demais produtos. A introduo das unidades federadas como parceiros no processo decisrio foi a grande novidade, e, mesmo sendo pequena a margem de compras de produtos bsicos, essas experimentaram um certo crescimento e chegaram, de acordo com MEC/FAE (1990), a cerca de 40% das compras realizadas, o que demonstra a evoluo e o fortalecimento do processo.
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De acordo com Castro (1996), o governo Collor, desde seu incio, defendeu a implementao de uma poltica de proteo social baseada primordialmente em princpios de focalizao e de seletividade. Essa concepo de proteo social traduziu a viso mais geral desse governo sobre o papel da esfera pblica. No corpo de um Estado mnimo, coerente com o receiturio econmico neoliberal, havia lugar privilegiado em seu incio para o desenvolvimento de polticas assistenciais, posto que essas cumpririam o objetivo de atenuar ou de resolver as eventuais desigualdades provocadas pelo livre jogo das foras de mercado. Com base nessa poltica, o governo Collor chegou a aumentar os gastos com assistncia ao educando, elevando os recursos a R$ 597,24 milhes, valor 30% superior ao aplicado pelo governo anterior, e aumentando a participao dessas aes para 10% dos recursos do MEC.68 Por outro lado, houve um decrscimo dos recursos aplicados na rea social em 1990, o que interrompeu a evoluo ascendente do gasto social observada desde o incio da Nova Repblica, mostrando, ento, que os programas sociais em geral deixaram de ser prioritrios na agenda governamental.69 Observa-se, assim, que a tendncia de gasto da assistncia ao estudante foi detonada nos anos posteriores, uma vez que no se d continuidade a essa prioridade. Nos dois outros anos do governo Collor, os valores gastos foram bastante inferiores, e com isso a participao nos gastos do ministrio tambm sofreu uma queda acentuada. No incio da dcada de 1990, apesar do aumento dos gastos em 1990 (o valor chegou a R$ 597 milhes, os dados apresentados em Castro (1996) mostram que nos dois anos seguintes os recursos da assistncia ao educando caram para cerca de R$ 360 milhes, em 1991, e para apenas R$ 222,8 milhes em 1992, ou seja, para quase um tero do valor de 1990. Esses montantes acompanharam a grande queda verificada nos gastos com educao, mesmo observando-se um crescimento dos recursos da Unio, o que colocou o valor dos gastos do MEC em um dos piores patamares de todos os anos, s equivalente aos do regime militar. Assim, na gesto Collor, ocorreu um primeiro momento no qual a capacidade de gasto dos programas de assistncia ao educando foi elevada, o que
68. De acordo com Castro (1996), esse resultado deve-se enorme alocao de recursos destinados ao PNLD, fato esse decorrente da conjugao de trs fatores: (i) grande quantidade de recursos oramentrios que ficaram sem execuo no ano final do governo Sarney algo em torno de 66% das despesas do programa - permaneceu como restos a pagar, ou seja, foi empenhada mas no paga em 1989, mas sim em 1990; (ii) grande prioridade dada ao programa pelo governo Collor, cujo oramento inicial recebeu crditos adicionais de aproximadamente 6 200% em um ano em que a inflao medida pelo INPC no chegou a 2 870%. Foi o programa assistencial que teve maior prioridade no aumento da capacidade de gasto nesse exerccio; e (iii) toda a despesa oramentria prevista para o exerccio foi executada, no ficando nada inscrito em restos a pagar para o prximo exerccio, fato raro, visto que uma das caractersticas do programa era a no-execuo financeira dos recursos disponveis. 69. Conforme dados de Castro (1996), em 1990, os recursos gastos pelo MEC sofreram uma queda de cerca de 12%, enquanto os da Unio cresceram 43,4%. Em 1992, no ltimo ano do governo Collor, mesmo com um crescimento dos recursos da Unio, os gastos em educao caram ainda mais, chegando em termos reais a um dos piores valores alocados dos ltimos anos, s equivalente aos montantes aplicados na poca do regime militar.
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significou maior disponibilidade de recursos para dar prosseguimento execuo dos programas existentes e at para elevar os seus gastos. No segundo momento, os programas tiveram uma reduo drstica de recursos, o que significou que muitos deles no foram suficientes para dar continuidade ao que poderia ser considerado o bsico dos programas. Essa direo da ao ministerial, estimulada pela coalizo governante, e a crise econmica,70 que diminuiu o poder arrecadador dos tributos, significaram a retirada das aes de assistncia ao educando das prioridades formais de distribuio dos recursos do ministrio. Os dirigentes do MEC, ao mudarem sua estratgia de ao poltica, utilizando, para isso, o comando centralizado sobre os recursos disponveis, trataram os programas de assistncia ao educando como varivel de ajuste, no os eliminando, mas reduzindo o escopo e o montante de recursos alocados. O grande impacto da implementao dessa nova poltica foi um decrscimo na destinao de recursos para o financiamento dos programas de assistncia ao educando. Por exemplo, na rea de alimentao e de nutrio o que se observou na prtica foi uma total desestruturao, mediante a extino de programas71 e de instituies.
Foi uma poltica de destruio indiscriminada que no respondeu a nenhum critrio tcnico, a nenhuma tentativa de racionalizao. (...) O programa de Merenda Escolar (Pnae) provavelmente s no foi extinto por estar assegurado pela prpria Constituio. Entretanto, no esteve muito longe. Em 1992, as crianas receberam alimentao durante apenas 38 dias dos 200 dias letivos o pior resultado apresentado na histria do Pnae (Peliano e Beghin, 1994).
O quase total alijamento dos estados e dos municpios da esfera federal aumentou a relao pessoal e direta dos dirigentes do MEC com prefeituras, entidades e parlamentares e debilitou ainda mais o papel das secretarias de educao, o que agravou o padro catico j existente. Essa forma de gesto foi inteiramente contrria ao proposto no plano setorial que previa o fortalecimento do Consed e da Undime. Peliano e Beghin (1992), ao fazerem um retrospecto do papel do Estado na rea de alimentao e de nutrio, mostram que na questo da descentralizao da merenda escolar, em setembro de 1991, o Consed enviou ofcio (no 005/97) ao ministro da Educao, informando-lhe
70. Afora o discurso modernizante, o que se viu foi a economia brasileira iniciar a dcada com grande reduo da atividade econmica no curto prazo de 1989 a 1992, o PIB declinou 4,21% , alm do arrocho salarial, do aumento do desemprego, e de cortes expressivos de recursos na rea social. 71. No caso da FAE, o Programa de Alimentao dos Irmos dos Escolares (Paie), cujo objetivo era distribuir alimentos para os irmos (de quatro a seis anos) dos alunos matriculados nos estabelecimentos de ensino da rede pblica e filantrpica, ao cobrir 15% das necessidades nutricionais dirias de cada criana, a partir do segundo semestre de 1990 foi progressivamente desativado, e a ltima aquisio de alimentos realizada pela FAE destina-se exclusivamente ao atendimento dos pr-escolares e dos escolares da rede pblica e filantrpica (Peliano e Beghin, 1994).
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que por unanimidade seus membros apoiavam a deciso de promover a descentralizao do Pnae. Defendendo os ganhos de qualidade que poderiam ser obtidos com a municipalizao72 do programa, alertavam que a experincia havia mostrado a falcia do argumento segundo o qual a centralizao promoveria economias de escalas e ganhos de qualidade. O Consed sugeriu que os recursos destinados merenda fossem repassados pela FAE aos municpios via secretarias estaduais de educao, as quais se disporiam a operar o programa a custo zero, assumindo a sua gesto como contrapartida estadual. Os recursos repassados destinariam-se apenas aquisio dos produtos utilizados nos cardpios da merenda escolar. Garantiu, ainda, que os representantes da Undime se fariam presentes na gesto do programa, em nvel estadual, e que a participao dos municpios ocorreria por adeso voluntria, desde que garantidos os pr-requisitos essenciais para a administrao do programa. Observa-se que a estratgia de descentralizao proposta tem como base o governo estadual com a participao administrada dos municpios. No entanto, os dirigentes do ministrio, reticentes s propostas, mantiveram a centralizao e continuaram, at 1991, como mostram os dados da tabela 10, com grande compra de produtos formulados foram adquiridas 51 748 toneladas de alimentos no valor de US$ 238,1 milhes, em 1990, as quais caram para 42 330 toneladas no valor de US$ 162,9 milhes em 1991. Com isso mantinham a relao entre o rgo pblico (FAE), encarregado de implementar o Pnae, e os setores privados, com as caractersticas do processo de gasto dos anos 1980. Por exemplo, os instrumentos utilizados para licitao demonstravam as estratgias utilizadas pelos rgos implementadores a fim de favorecer o grupo j consolidado de produtores privados de alimentos formulados.
O TCU (1993) observou as seguintes caractersticas do processo de gasto do Pnae: a) clusulas que restringiam a participao de fornecedores para o Pnae e comprometiam a competitividade das licitaes, uma vez que no era permitida a participao de noprodutores (comerciantes) nas licitaes; b) apresentao de requisitos tcnico-operacionais baseados em critrios no claramente definidos, requisitos esses que as empresas deviam preencher para estarem aptas a participar das licitaes. Essa exigncia dava grande margem de arbtrio FAE e estimulava o dirigismo nas licitaes, provocando superfaturamento, corrupo e reserva de mercado;
72. Para Peliano e Beghin (1992), entraves burocrticos e desconfiana na capacidade de os municpios gerenciarem com probidade e eficincia os recursos destinados merenda (e de outros programas) so freqentemente apontados como causas bsicas do fracasso de tentativas de municipalizao. Problemas de controle quanto aos resultados so apontados como justificativa para o abandono. A rigor, as experincias isoladas tm funcionado como salvaguarda dos interesses daqueles que resistem descentralizao, uma vez que toda e qualquer dificuldade utilizada como argumento de insucesso.
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c) direcionamento nas aquisies, fato perceptvel uma vez que, repetidamente, os produtores privados de alguns tipos de formulados eram sempre os vencedores das concorrncias efetuadas para esses tipos de produto; d) condies e exigncias dos editais de licitao eliminavam os produtores de pequeno porte, os quais raramente se dispunham a competir. No entanto, havia casos em que essas mesmas exigncias eram desrespeitadas. Por exemplo: compras de produtos que, mesmo passando pelos testes realizados pela FAE quanto ao aspecto de aceitabilidade, muitas vezes ficavam estocados por sua inaceitabilidade pela clientela. Isto mostra que as compras refletiam mais as presses exercidas pelos produtores para que seus formulados fossem includos nos planos de aquisio, nos estudos de cardpio, do que de fato os testes da FAE, o que acabava gerando um clima de tenso na burocracia especializada, e um foco de corrupo, uma vez que competia FAE/Daan a realizao dos testes de aceitabilidade dos produtos; e) o prazo reduzido de publicao dos editais, que limitava o alcance da licitao e restringia a participao dos concorrentes a um seleto grupo; f) dispensa de licitao era outra estratgia utilizada, mesmo considerando que esse programa tinha e tem assegurado constitucionalmente carter permanente.
Na relao entre os produtores privados de alimentos formulados, observa-se que suas estratgias estavam na perspectiva de manuteno de seu cartel junto FAE. Outros fatos, levantados em TCU (1993), so esclarecedores: o mesmo representante defendia s vezes os interesses de empresas que competiam entre si; uniformidade entre os preos ofertados pelos concorrentes, mediante a apresentao de propostas de preo nas licitaes para fornecimento com pequenas variaes, coisa bastante improvvel considerando-se a quantidade de itens e as diferenas regionais; os fornecedores realizavam uma espcie de rodzio, pois, embora concorressem entre si em diversos estados, ora ganhava um, ora outro. Alm do mais ningum vencia em todas as praas em que concorria, mas tambm ningum perdia em todas; e em alguns casos o fornecedor estipulava o menor preo, quando no podia ofertar toda a quantidade prevista para aquela praa, permitindo, assim, que outros fornecedores complementassem a aquisio com preos mais elevados. Esse tipo de padro de transao entre pblico e privado mostra que havia a tendncia cristalizao dos produtores privados de formulados em razo de dois fatores: a liderana desses produtores, em termos de representatividade junto classe de industriais do subsetor no qual eles participam, e a experincia acumulada nessa poltica, que lhes trazia quase uma situao de estabilidade na colocao de seu produto nesse mercado institucional.
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TABELA 10
1990 (a) (b/a) 1,0 1,0 0,7 0,7 1,0 1,1 0,7 0,7 1,1 0,8 0,7 0,8 0,8 0,8 1,0 0,2 0,1 0,7 0,2 0,8 1,0 0,7 0,7 0,9 1,1 1,2 0,9 0,2 0,2 0,8 0,2 0,6 0,8 0,4 0,6 2,9 0,7 0,7 1,0 1,1 1,0 1,1 (c/a) (c/b) (d/c) (d/b) 29 680 968 138 116 402 276 512 2 913 4,65 86 368 164 109 343 1 900 2,91 51 748 238 167 169 4 602 1,74 1,46 0,26 3 848 3 213 162 903 720 25 954 114 42 330 8 077 3,18 2,77 1 276 1 523 117 863 749 129 186 291 92 354 84 840 4,63 3,04 2 085 1 670 280 767 469 155 140 405 455 941 664 134 684 92 917 29 065 105 30 600 000 30 600 250 1991 (b) 1992 (c) 1993 (d)
Evoluo do Pnae
Especificao
1 Beneficirios
2 Produtos total (toneladas)
1,6
Valor (em US$ 1,00)
Valor/tonelada (US$ 1,00/tonelada)
Kg/beneficirios
2.1 Produtos bsicos (toneladas)
Valor (em US$ 1,00)
Valor/tonelada (US$1,00/tonelada)
Kg/beneficirios
2.2 Produtos Formulados (toneladas)
Valor (em US$ 1,00)
Valor/tonelada (US$1,00/tonelada)
Kg/beneficirios
Fonte: FAE.
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Essas evidncias caracterizam a ocorrncia de conluio entre os produtores que fraudam e frustram a prpria licitao, o que permite a esse grupo manter a exclusividade na oferta dos produtos como fator determinante em sua capacidade de convencimento do decisor e mostra que provavelmente exista um cartel entre essas empresas, seno para o mercado em geral, ao menos quando se tratavam das aquisies dos programas institucionais (TCU, 1993). Tambm mostram a tolerncia a prticas fraudulentas, a conivncia e o favorecimento aos grupos dos produtores de formulados efetuados pelos dirigentes das instituies federais implementadoras do Pnae, o que demonstra claramente a prevalncia dos interesses privados e corporativistas sobre as preocupaes e o zelo pela coisa pblica.73 As caractersticas da estrutura de financiamento da assistncia ao educando, estabelecidas indiretamente pela Constituio de 1988, permaneceram as mesmas at que, em 1993, mediante constantes presses para se estabelecer uma forma de financiamento mais permanente e confivel, os interesses quanto ao programa conseguiram efetuar uma vinculao de recursos do oramento do FNDE. Na rea do apoio didtico-pedaggico ao estudante (que compreende os programas do livro, de sala de leitura e de material escolar), observou-se que, no incio da dcada de 1990, o PNLD procurava atender a uma clientela restrita (alunos do ensino fundamental da escola pblica), alm de manter algumas inovaes como a escolha do livro pelo professor e o atendimento universal aos alunos da rede oficial de ensino fundamental. Esse programa manteve, no primeiro ano da dcada de 1990, uma capacidade de gasto bem superior a qualquer outra observada nos anos anteriores (R$ 223,5 milhes), conforme dados de Castro (1996), o que reflete em parte a proposta de expanso da clientela e a prioridade inicial que o novo governo deu ao programa. No entanto, os dados dos anos seguintes (1991-1992) mostram que a prioridade inicial no ser mantida, observando-se uma queda expressiva nos gastos do programa (R$ 44,2 milhes e R$ 42,7 milhes, respectivamente). O processo de gasto pblico relativo ao PNLD seguia algumas caractersticas: a) um descompasso entre o timing do processo oramentrio e financeiro do poder executivo e o timing do processo de gasto necessrio ao desenvolvi73. Isso no novidade, como se observa nas declaraes do diretor-superintendente da FAE, coronel Joo Manoel Brochado, no inqurito administrativo levado a efeito em 1984: Todo o processo de corrupo, que paulatinamente fui sentindo dentro da FAE, me levou a imaginar a existncia de um grande tringulo de ao, com dois vrtices identificados: FAE e Cobal. O outro vrtice, no pude definir, mas, de qualquer forma, pelo desassombro dos esquemas de presso e o relativo descuido das aes perifricas da corrupo, imagino-o muito poderoso e sustentador de tudo (Vieira, 1984).
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mento do programa. O quadro A1, anexo, mostra claramente o descompasso: a seleo/indicao dos ttulos era realizada antes mesmo de haver uma idia dos recursos disponveis. Quando comeava a fase de negociao e de contratao de fornecimento dos livros, a proposta oramentria do governo federal do ano t ainda estava em tramitao no Executivo, ao mesmo tempo em que eram efetuados pagamentos de parte das despesas do ano t com a utilizao do oramento do ano t-1. Alm disso, a fixao das despesas do programa, no oramento, dava uma margem de segurana muito pequena para a contratao de fornecimento de livros em virtude das incertezas quanto capacidade de gasto real do programa advindas do processo inflacionrio, o qual fazia o oramento aprovado ser renegociado constantemente no momento de execuo oramentria e financeira; b) as decises sobre as aquisies de livros no foram tomadas com base em processo licitatrio, mas sim na anlise das propostas de preo/quantidade formuladas por cada editora. A justificativa apresentada era a de que a aquisio dos livros didticos no era uma simples compra de mercadoria disponvel no mercado, mas de uma mercadoria que teria de ser produzida exclusivamente para esse fim, e ainda pior, deveria ser produzida em grande quantidade, com certa qualidade e em grande diversidade de produtos em geral chegava a 800 o nmero de ttulos negociados a.a.; c) a organizao das decises sobre os quantitativos a ser adquiridos na Diretoria de Apoio Didtico e Pedaggico (DADP) era realizada em reunies fechadas entre os burocratas especialistas da FAE e os representantes das editoras, o que potencializou ainda mais a existncia da rede de intermediaes e permitiu a manuteno e o entrelaamento das conexes entre a indstria livreira especializada na produo de livros didticos e os dirigentes da FAE; d) as editoras lderes tinham calendrio especial para as negociaes: eram as primeiras e dispunham de mais tempo para discutir suas propostas; e) os quantitativos por editora eram obtidos, pelo menos formalmente, dos pedidos formulados pelos professores. Da a importncia do sistema de marketing utilizado por cada uma, no havendo competio em preo nem na qualidade do produto. Essas caractersticas favoreceram a conformao de uma lgica na apropriao dos gastos do programa entre os principais produtores privados de livros didticos, indiferentemente dos montantes alocados, lgica essa que se manteve a mesma desde o incio da dcada de 1980. Assim, ocorreu uma unidade de comando que procurou a soluo dos conflitos fora da lgica de
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competio no mercado,74 mediante consenso participativo no programa, com cada empresa tendo seu grau de associao administrado pelo grupo, indiferentemente dos recursos alocados, o que permitiu a estabilidade sistmica dos lucros, que s eram afetados por fatores exgenos. Os produtores privados de livros didticos, de acordo com Castro (1996), formavam um grupo que compreendia 55 editoras, as quais repartiam o fornecimento das unidades requeridas pela FAE. A mdia de fornecimento de livros no perodo foi de cerca de 30 milhes de unidades. No entanto, a despeito do nmero de editoras, apenas quatro empresas tica, Brasil, Ibep e FTD absorviam 58% do fornecimento dos livros. Com a incluso de mais trs editoras (Nacional, Saraiva e Scipione) esse nmero chega, em mdia, a 85% do programa. A maioria das editoras encontra-se fisicamente prxima, principalmente em So Paulo e no Rio de Janeiro,75 caracterstica essa que facilitou o estabelecimento e a centralizao organizacional, somando-se a isso o fato de esses atores possurem um rgo classista como o SNEL, j estruturado h algum tempo, cujo papel foi muito importante no deslanche do programa no fim dos anos 1960, com o acordo MEC/Usaid. A estratgia desse grupo no variou durante toda a existncia do PNLD, o que demonstra grande comando sobre os recursos de poder e um alto grau de organizao, principalmente por parte das seis editoras lderes, as quais conseguiram manter uma repartio de recursos que lhes era extremamente favorvel. Ao mesmo tempo, o setor pblico foi extremamente permissivo e nada fez para desbaratar esse tipo de comando do programa realizado pelo setor privado. Os recursos aplicados pelo programa, sob o ngulo do setor privado, foram julgados com base na lucratividade, e, para serem auferidos, no precisaram passar pelo mercado. No para menos que o tamanho crescente, a complexidade e a interdependncia da produo privada de livros didticos estavam ligados capacidade de gasto do programa. Para uma idia da importncia das encomendas pblicas ao setor privado, Castro (1996) mostra que foram gastos cerca de R$ 418 milhes de 1980 at 1989, e, no perodo 1985/1993, posterior, portanto, criao do PNLD, a mdia de gasto foi de cerca de R$ 64 milhes a.a.
74. Por exemplo, at 1985, esse grupo, mostrando unidade de comando, resistiu e conseguiu manter o livro didtico descartvel. Um ex-diretor da Fename, Milton Duro, entregou um amplo dossi intitulado: O Escndalo do Livro Didtico, no qual denunciou a poderosa presso das editoras de livros didticos, as quais tinham conseguido impedir que trs antecessores do ministro Marco Maciel acabassem com o livro descartvel ( Folha de S. Paulo, 23/5/1985). 75. A concentrao espacial desse segmento industrial tinha como conseqncia a correspondente concentrao dos benefcios socioeconmicos desses gastos pblicos, tais como gerao de empregos diretos e indiretos; investimentos; maior recolhimento de impostos na regio mais desenvolvida do pas, principalmente no Estado de So Paulo.
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No outro programa expressivo do apoio pedaggico, o PNME, os interesses predominantes referiam-se aos gastos para o fornecimento de material escolar (distribuio gratuita e revenda de mdulos escolares, de obras de consulta e de cadernos escolares) a alunos e professores da rede pblica do ensino fundamental e eram parte integrante do processo de prestao de servios assistenciais s necessidades bsicas dos estudantes. No processo de gasto desse programa, a FAE centralizou tanto o planejamento e a programao dos gastos como realizou, exclusivamente, a aquisio junto aos diversos fornecedores, transformando-se no nico centro de deciso a respeito da totalidade do processo de gasto que envolvia compra-armazenagem-distribuio. Mais especificamente, o centro de deciso localizava-se na DADP, a qual contou com uma gerncia de aquisies que realizou as compras relativas ao material escolar associadas ao programa. Assim, a FAE realizou as aquisies de forma exclusiva, e a programao era feita tambm mediante critrios centrais e cujos parmetros eram mais polticos do que tcnicos. A estratgia de realizao dos gastos com as aquisies de material didtico prevista para o PNME no trazia nenhuma alterao, e a centralizao das aquisies mantinha-se na FAE. A defesa dessa estratgia, realizada pelos dirigentes da FAE, devia-se a alguns recursos gerenciais e tcnicos disponveis pela FAE que poderiam reduzir custos, tais como: capacidade de realizao de pesquisa de mercado nacional; realizao de licitao nacional; economia de escalas na aquisio de grandes quantidades; e conhecimento do comportamento do parque industrial brasileiro. Nunca se mencionou o outro lado, isto , o aumento dos custos de armazenagem, de transporte e dos gastos com administrao no gerenciamento dos programas. Quanto se ganhava se considerados esses gastos? uma pergunta que deveria ser respondida pela FAE. Portanto, na implementao do PNME, os dirigentes e os burocratas da FAE conseguiram manter um de seus maiores interesses nos processos de gasto pblico em que estavam envolvidos a continuidade da exclusividade para efetuar as compras para o programa , mesmo que sempre tenham sofrido presses por parte das foras que desejavam realizar esse processo nos estados e nos municpios. Contavam para isso, tambm, com um grande aliado seus fornecedores cativos , os quais tinham interesse de que tudo continuasse como estava. As caractersticas bsicas do processo de gastos tambm se mantiveram: (i) da mesma forma que no PNLD, havia um descompasso entre o timing do processo oramentrio e financeiro do poder executivo e o do processo de gasto necessrio ao desenvolvimento do programa; (ii) as decises sobre a aquisio de material eram tomadas com base em uma grande quantidade de processos licitatrios dispersos que empregavam procedimentos distintos; (iii) em
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alguns casos as licitaes nacionais eram realizadas em interface com a Confederao Nacional da Indstria; (iv) procurava-se adequar as aquisies dos programas ao comportamento do parque industrial brasileiro; (v) diante da magnitude das necessidades, o programa tendia a favorecer os grandes fornecedores e produtores, pois estes tinham condies de atender aos requisitos tcnicos e gerenciais exigidos. Na relao entre a FAE e os fornecedores privados de material escolar, existem dois aspectos que diferenciam esse programa dos demais. O primeiro deve-se ao fato de os fornecedores privados de material escolar constituirem um segmento bastante diversificado, tendo-se em vista os tipos e as quantidades de materiais a ser adquiridos e envolverem, geralmente, empresas grandes e mdias ligadas ao setor grfico brasileiro. O segundo que, diferentemente dos produtores de livros didticos e de formulados, a indstria grfica no tinha no mercado institucional o maior espao de colocao de seus produtos, pois o mercado privado consumia grande parte de sua produo, principalmente entre novembro e fevereiro. Esses fatos no querem dizer que os fornecedores desprezavam o mercado institucional, e sim que seu maior interesse e sua estratgia de ao procuraram adequar o processo de aquisies para o programa s condies de produo de suas fbricas, de tal forma que elas pudessem produzir para o programa no perodo de baixa demanda maro a setembro, uma vez que nesse perodo elas experimentavam grande queda na utilizao de sua capacidade instalada. O maior empecilho consistia nas constantes incertezas do processo de definio da capacidade de gasto do programa, as quais no permitiram a elaborao de um plano de compras de longo prazo que atingisse uma adequao pretendida. Na rea do apoio complementar aos estudantes, a amplitude de atividades que compunha o apoio complementar eufemismo para designar um setor coringa, no qual todo tipo de gasto se encaixava acarretou maior abrangncia do escopo da poltica de assistncia ao educando, e demonstrou que o raio de atuao que os dirigentes ministeriais imprimiam na FAE no tinha limites. Assim, qualquer nova ao assistencial se enquadraria aos objetivos da FAE e poderia ser desenvolvida, sendo mais um canal para atendimento das presses da clientela, do sistema poltico e da burocracia. Essa perspectiva envolvia dois aspectos importantes para a evoluo do processo de gasto pblico associado s polticas de assistncia ao educando. O primeiro representava uma concentrao de poder na FAE mediante centralizao das decises dos gastos da programao existente, e realizao exclusiva dos gastos nas aquisies de bens e de servios para os diversos programas. No entanto, essa concentrao de poder no foi efetuada pela institucionalizao
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de comando de uma fonte de recursos que desse autonomia decisria FAE. O segundo significava o atrelamento de um conjunto muito diversificado de interesses, o que implicava pulverizao de recursos e dificuldades para o controle e a avaliao de resultados, alm de poder levar a superposies de atividades no ministrio. Como reflexo das orientaes que buscavam ampliar o raio de ao da FAE e, principalmente, em razo da garantia de recursos provenientes do oramento da seguridade social direcionada para as aes de alimentao e de sade do escolar e da fixao, pela Constituio de 1988, do programa de transporte do escolar, os dirigentes da FAE, fortemente influenciados pela burocracia, continuaram a implementar uma srie de novos programas. O PNSL, cuja implementao foi iniciada em 1984, pretendia oferecer aos alunos do ensino fundamental uma oportunidade de acesso literatura infanto-juvenil, a jornais e a revistas. O PNSE pretendia efetuar aes preventivas e curativas nas reas odontolgica, oftalmolgica e de medicina geral e teve, como grande elemento propulsionador, a possibilidade de contar com recursos da seguridade social, e, em 1989, foi criado o PNTE. A manuteno desse espectro de pequenos programas estava relacionada a dois fatores impulsionadores. O primeiro, de ordem poltica, provinha das foras polticas dominantes no MEC, as quais viam nesses programas de pouco alcance social um recurso de poder bastante proveitoso que, em composio com outros, podia ser utilizado para o atendimento de uma clientela prxima localizao de seus interesses polticos. O segundo consistia nas presses da burocracia que, por sua vez, para sobreviver, precisava explicar sua existncia e sua permanncia por meio da manuteno dos programas e, se possvel, da ampliao no atendimento e da criao de programas, com isso, mostrando servio e justificando seu emprego e seus salrios.76 As estratgias de distribuio dos recursos compreendiam um elenco muito grande de possibilidades, tendo-se em vista a diversidade dos programas e a amplitude das aes pretendidas. Na implementao do PNSE, por exemplo, os dirigentes das secretarias estaduais e municipais de educao eram os nicos que podiam solicitar os benefcios do programa, ou seja, submetiam FAE seus projetos e solicitavam o auxlio relativo sade do escolar. No entanto, apesar dessa
76. Para esse caso, h um exemplo de 1986 da defesa tpica da corporao burocrtica, quando da auditoria operacional realizada pela Consultoria Arthur Andersen, a qual, em suas concluses e sugestes de encaminhamento, considerou todos os programas de apoio complementar como no prioritrios considerando-se os objetivos da FAE, e teceu os seguintes comentrios a respeito: Tendo em vista o pequeno universo abrangido, vemos esses programas como dispersivos de recurso e geradores de gastos operacionais e administrativos no prioritrios (Arthur Andersen, 1986). Consideram tambm que muitos deles poderiam ser mais bem desenvolvidos em outros ministrios. Os dirigentes e os burocratas da FAE foram quase unnimes em desqualificar a maioria das sugestes da Consultoria, defenderam a continuidade dos programas e, em alguns casos, sugeriram que deviam contar com mais recursos para implementar os programas sob sua responsabilidade.
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diversidade de procedimentos informais, quando se tratava da realizao de gastos que envolviam aquisies de bens e de servios necessrios ao desenvolvimento dos programas, a FAE no abriu mo de manter centralizada a tomada de deciso, e, tambm, as caractersticas bsicas aproximadas do PNLD e do PNME. O quadro recessivo do incio dos anos 1990 s veio a ser rompido parcialmente em 1993, quando o PIB cresceu 4,9%. Esse sintoma de recuperao econmica teve seu comeo ainda no fim de 1992, com a resoluo da crise poltico-institucional criada com o processo de impeachment, e ganhou corpo com as mudanas nos rumos da poltica econmica. No entanto, esse processo foi acompanhado de acelerao inflacionria, o que provocou o arrefecimento do crescimento inicial. De acordo com Balano Geral da Unio para 1993, o recolhimento dos tributos federais apresentou comportamento favorvel, mostrando um crescimento em torno de 16,2% se comparado ao exerccio financeiro de 1992. Assim, em 1993, houve uma grande recuperao da capacidade de gasto da Unio, que em termos reais cresceu 47,4% em relao ao ano anterior. Dessa forma, os gastos de educao, que estavam em queda livre desde o governo Collor, se recuperaram e cresceram 108,8%, bem mais que os gastos da Unio, sendo um dos maiores volumes de recursos aportados para o ministrio desde os anos 1980 (Castro, 1996). No entanto, o quadro da ao governamental encontrado pelo governo Itamar Franco na rea de assistncia ao educando era desolador. Por exemplo: os programas de alimentao e de nutrio para o grupo materno-infantil haviam sido extintos pelo governo anterior e a distribuio da merenda escolar estava restrita a apenas 60 dos 200 dias letivos. Em 1992, um ano depois, registrou-se o pior resultado jamais conhecido pela FAE: apenas 38 dias em todo o ano, o que correspondia a apenas 19% das metas estabelecidas. No PNLD os valores aplicados caram muito e foram reduzidos a ndices prximos aos piores aplicados nos anos 1980 (Castro, 1996). Diante de uma situao dessa natureza, a prioridade imediata do novo presidente foi o combate fome e misria, o que motivou a frente dos prefeitos a organizar um encontro em Braslia, no qual foi reivindicado o apoio do governo federal a programas de gerao de empregos, de descentralizao da merenda e a transferncia de parte dos estoques pblicos de alimentos para os municpios, com a finalidade de serem distribudos s populaes carentes. Nesse processo, o Partido dos Trabalhadores (PT) apresentou ao presidente (fevereiro de 1993) um documento contendo proposta de uma poltica de segurana alimentar e de criao de um Conselho Nacional de Segurana Alimentar. Ao mesmo tempo em que tomou conhecimento da existncia de cerca de 32 milhes de indigentes, o presidente da Repblica declarou o pas em estado de calamidade. Na mesma ocasio, solicitou a todos os ministros que
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apresentassem, nas suas respectivas pastas, programas que pudessem contribuir para a atenuao da fome, e criou uma comisso integrada por membros do governo e da sociedade civil para organizar e elaborar um plano de ao. Como resultado do trabalho dessa comisso surgiu o Plano de Combate Fome e Misria, encaminhado ao presidente em abril de 1993, que tinha como rgo mximo na sua estrutura organizacional o Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea), ao qual cabia traar as diretrizes do combate fome e misria, conceber as estratgias apropriadas para sua execuo e mobilizar os recursos necessrios para o atendimento dos objetivos pretendidos. As inovaes desse plano estavam na implementao simultnea e articulada das aes governamentais para ampliar o impacto delas, na descentralizao da execuo e na parceria entre o governo e a sociedade civil (Peliano et alii, 1994). no mbito do Consea que se materializa a articulao entre o governo e a sociedade civil para o encaminhamento das aes de combate fome e misria: seus membros definem prioridades na ao de governo, pressionam pela alocao de recursos oramentrios, interferem no desenho operacional de programas federais, participam no controle da execuo dos programas e coordenam atividades desenvolvidas pela ao da cidadania que contam com o apoio de instituies oficiais. Nesse sentido, no fim de 1992, a direo da FAE, antecipando-se ao prprio plano, iniciou um processo de descentralizao da merenda escolar ao repassar recursos para os estados. Peliano e Beghin (1994) destacam que
... a FAE disps neste exerccio de apenas US$ 148 milhes. Entretanto, 13% desses recursos foram transferidos diretamente para os estados no final do ano e s foram despendidos em 1993. Apesar do pequeno montante de recursos financeiros transferidos, tal operao representou um ato poltico da Fundao no sentido de atender antigas reivindicaes dos governos estaduais e municipais e de marcar o incio da descentralizao do programa.
Na ocasio, as metas eram as seguintes: nenhuma compra de alimentos, em 1993, seria efetuada de forma centralizada, e todos os municpios com populao acima de 50 mil habitantes que assim o desejassem receberiam recursos em vez de gneros alimentcios. A partir de 1994, o programa deveria ser totalmente descentralizado para as prefeituras que aderissem proposta. De acordo com Peliano et alii (1994), o Pnae obteve recursos da ordem de US$ 770 milhes, e cabe destacar o papel fundamental do Consea na viabilizao desses recursos, uma vez que o programa obteve uma suplementao, no decorrer do ano, no valor de US$ 370 milhes, enquanto observaram-se cortes substanciais nos gastos do governo.
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Assim, no governo Itamar Franco, notou-se que o oramento inicial herdado do governo Collor para os programas de assistncia sofreu um grande acrscimo, o que significou maior prioridade em termos de aporte de recursos oramentrios por parte do governo. O primeiro ano do governo significou, de acordo com Castro (1996), um aumento na capacidade de gasto em relao mdia do governo Collor e, em relao ao governo Sarney, chegou prximo a maiores aplicaes de recursos. Pelos nmeros apresentados neste trabalho, pode-se concluir que esses programas passaram a ser novamente prioritrios em termos de capacidade de gasto do MEC e sua participao relativa foi de 15% dos gastos totais do ministrio. Neste sentido os programas puderam voltar ao normal com alguns podendo at ampliar sua capacidade de gasto.
6.2 O processo de gasto pblico da FAE a partir de 1995
Os novos dirigentes da FAE, que assumiram a gesto federal no governo FHC, reconheciam que desde seu incio a FAE tinha uma estrutura institucional que primava por uma forma de gesto que atendia ao esprito centralista dos governos anteriores. No entanto, esses dirigentes admitiam que, no governo Itamar Franco, a entidade tinha delineado e dado incio execuo de uma poltica de descentralizao de seus programas, como ocorreu, por exemplo, com o Pnae e esses dirigentes queriam dar continuidade a essa poltica, tendo a descentralizao como um dever. Nas palavras desses dirigentes:
Demos continuidade a essa poltica, por entendermos, em conformidade com deteco da gesto anterior, que a execuo desses programas tem caractersticas prprias e exige estratgias diversificadas. Por isso, planej-las, execut-las e acompanh-las de forma centralizada levaram, inevitavelmente, a prticas equivocadas, que colocaram a instituio, por diversas vezes, na contramo da histria (MEC/FAE, 1996).
Essa linha de ao correspondia ao redirecionamento pretendido pela nova direo do MEC para a atuao do conjunto das instituies do ministrio, seguindo principalmente as diretrizes de: (i) tornar a FAE um rgo que deveria executar cada vez menos e exercer cada vez mais uma funo de articulao na coordenao da ao dos estados e dos municpios; (ii) adequar o papel redistributivo da FAE a fim de que sejam diminuidas as desigualdades regionais e locais, priorizando o atendimento da populao mais pobre; e (iii) coordenar todas as aes com vistas na descentralizao crescente, com o objetivo ltimo de atingir diretamente a escola, contribuindo para o fortalecimento da sua gesto. A partir dessas diretrizes o processo de gasto da FAE seguia algumas linhas bsicas relacionadas afirmao do papel da FAE no exerccio de suas funes
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normativa e redistributiva. A segunda diz respeito regularizao e expanso do fluxo de recursos para o financiamento das aes de assistncia ao educando. A terceira consiste na descentralizao e na desconcentrao com o reordenamento do uso dos recursos institucionais em vigor, estabelecendo-se novos padres de relacionamento e de desempenho do instrumental que opera a ao no setor e adequando esses padres s idias de descentralizao administrativa, de desconcentrao do poder, com especial destaque para que, nas articulaes interinstitucionais, fosse ressaltado o papel preponderante dos municpios e da escola como foco principal de atuao e como grande agente mobilizador. Essa proposta, pelo lado da afirmao do papel normativo na rea de assistncia do ministrio, tem como exemplo a ao de realizar a avaliao dos livros didticos de 1a a 8a srie do ensino fundamental, com o objetivo de selecionar previamente as obras que comporo o Guia de livros didticos, auxiliando o professor na escolha dos livros a ser adotados. J o papel redistributivo foi realizado, por exemplo, com a criao do Comunidade Solidria que, ao procurar combater a fome e a misria, por meio da gerao de estratgias focalizadas e de solidariedade para a execuo e a mobilizao de recursos necessrios para o atendimento dos objetivos pretendidos, acabou por incluir alguns programas de assistncia ao educando, entre eles: os de merenda escolar, material escolar, transporte escolar, e sade do escolar. Os princpios que regeriam o processo de gastos desses programas deveriam ser o da solidariedade, o da parceria e o da descentralizao. A expanso e a regularizao do fluxo de recursos tinham respaldo na direo de maior massa de recursos para os programas. Observa-se, na tabela 11, que em 1995 esses valores chegaram a cerca de R$ 998 milhes e caram para R$ 872,8 milhes em 1996. Esses valores foram bem superiores queles alocados assistncia ao educando durante a dcada de 1980 (Castro, 1996). A tabela 11 mostra que os gastos da rea de assistncia ao educando se direcionam principalmente para dois programas: Pnae, que concentrou 65,6% e 52% dos gastos nos anos 1995 e 1996, respectivamente; e o PNLD e acessrios (de apoio didtico-pedaggico), os quais absorveram nesses dois anos 19,9% e 28,5% dos recursos da FAE. Apenas esses dois programas consumiram 85,5% e 80,5% dos gastos da FAE nesses dois anos. No programa de maior importncia da FAE, o Pnae, o processo de descentralizao, iniciado em 1993, completou at 1994 um processo de total transferncia da responsabilidade na aquisio e na distribuio de gneros alimentcios destinados alimentao do escolar para estados e municpios, mediante trs formatos bsicos. Tomando-se os municpios como referncia, verifica-se que aproximadamente um tero deles enquadrava-se no formato da
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municipalizao,77 no qual as prefeituras municipais assumiam a responsabilidade pela operao do programa tanto na sua rede de ensino quanto na rede estadual localizada no municpio. O programa encontrava-se estadualizado no outro tero dos municpios,78 e por ltimo predominava o formato duplo, no qual o programa era operado simultaneamente pela prefeitura e pela Secretaria Estadual da Educao e cada um cuidava de sua prpria rede de ensino.
TABELA 11
(em R$)
Demonstrativo dos gastos realizados pela FAE 1995/1996 1995 Valor (a) 45 865 559 31 641 760 655 254 593 198 659 006 29 934 071 26 722 908 10 620 563 998 698 460
Fonte: FAE. Notas: 1 Compreende as despesas com pessoal, assistncia mdica, auxlio creche, vale transporte, inativos, Pasep e outros custeios.
2
Programas Administrao1 Educao bsica Nordeste Pnae Livro didtico e outros2 Material escolar Transporte do escolar Sade do escolar Total
1996 (%) 4,6 3,2 65,6 19,9 3,0 2,7 1,1 100,0 Valor (b) 38 632 878 35 464 547 454 099 878 248 525 057 40 711 399 38 705 954 16 693 150 872 832 863 (%) 4,4 4,1 52,0 28,5 4,7 4,4 1,9 100,0 (b/a) 0,8 1,1 0,7 1,3 1,4 1,4 1,6 0,9
Compreende as despesas com os programas de livro didtico, de salas de leitura e de biblioteca do professor.
A primeira forma foi a predominante na poltica de descentralizao, mesmo que convivendo com a estadualizao, para os casos dos municpios que aceitaram aderir ao programa. At 1994, completou-se a estadualizao do programa, uma vez que a FAE repassou todos os recursos do Pnae aos estados, encerrando-se, assim, por completo, no plano federal, todas as funes de aquisio e de distribuio de gneros alimentcios para a merenda do escolar. Sob tal forma o ritmo de descentralizao do programa se acelerou desde 1994, tanto que a prpria FAE reconheceu em seu relatrio de 1995 que a meta de descentralizar o Pnae para os municpios havia sido superada (MEC/FAE, 1996).
77. A municipalizao corresponde situao na qual a prefeitura municipal opera como convenente e como UEX e assume a gesto do programa junto s escolas localizadas no municpio, sejam elas municipais, estaduais ou municipalizadas, ou seja, o rgo municipal recebe os recursos federais, realiza as compras, distribui s escolas os gneros alimentcios ou, eventualmente, as refeies prontas e, finalmente, presta conta do gasto junto FAE (Nepp, 1998). 78. A estadualizao corresponde situao na qual a Secretaria Estadual de Educao opera como convenente e como UEX junto FAE, recebendo os recursos federais, realizando compras e distribuio de gneros (ou refeies prontas) para as escolas estaduais e municipais localizadas no estado e, finalmente, prestando contas do gasto realizado (Nepp, 1998)
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Considerando-se o perodo 1995/1997, de acordo com dados da tabela 12, observa-se que o nmero de municpios que aderiram descentralizao da merenda aparece em escala crescente, pois passou de 1 265, em 1995, para 4 025 em 1997, o que representa mais de 70% dos municpios brasileiros. Esse crescimento foi equivalente a 218%. Expresso do comprometimento dos dirigentes da FAE com a acelerao da descentralizao na direo dos municpios o fato de que, entre os anos 1995 e 1997, de acordo com a tabela 12, alm de o nmero de municpios ter aumentado, houve tambm notvel crescimento (40%) dos valores transferidos e tambm da participao dos municpios na gesto dos recursos totais do programa, participao essa que passou de 52% para 64% (de R$ 308 milhes para R$ 431 milhes), enquanto a dos estados diminuiu simetricamente e passou de 48% para 36% (de R$ 281 milhes para R$ 241 milhes). Assim, tomando-se esses resultados e os relatrios da FAE como referncia sobre o que aconteceu com o processo de descentralizao do programa, pode-se constatar que a dinmica do processo pode ser dividida em dois momentos: at 1995 orientou-se pela estadualizao e aps esse perodo o que predominou foi a municipalizao. De acordo com Nepp (1998), a municipalizao uma realidade: verificada indiretamente, por exemplo, por meio da participao das prefeituras municipais nas compras de alimentos, mostra-se presente em mais da metade das escolas urbanas, em 80% das escolas municipais e em 45% das escolas estaduais. Nesses anos tambm se observou que a poltica de descentralizao da merenda passou a conviver com um novo modelo, introduzido por iniciativa de alguns estados, em especial os de Gois e de Minas Gerais: a transferncia dos recursos da merenda diretamente para as escolas.79 Tal formato corresponde a um reforo da autonomia da unidade escolar e significa, desde logo, uma forte descentralizao funcional das redes de servio, uma vez que so deslocadas, para a ponta do sistema, as responsabilidades e as tarefas de compra, de armazenamento, de preparo e de distribuio dos gneros alimentcios. A descentralizao para a unidade escolar (escolarizao da merenda) das funes de compra dos alimentos j atinge mais de 16% das escolas urbanas, particularmente nas Regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul, onde o percentual sobe para aproximadamente 30%. Esse tipo de descentralizao caminha na direo do processo de gasto desenvolvido pelo FNDE para o PMDE.
79. A autonomizao da escola a situao na qual a prefeitura ou a Secretaria Estadual de Educao, operando como convenentes junto a MEC/FNDE, recebe os recursos federais e transferem-nos diretamente s unidades escolares, as quais assumem todas as operaes do programa. Os recursos podem chegar ao rgo colegiado da escola, que atua ento como UEX, ou diretamente em conta bancria administrada pela direo escolar, sob a forma de suprimento de fundos (Nepp, 1998).
TABELA 12
Descentralizao efetuada no Pnae 1995/1997

Recursos transferidos Municpios (a) 408 957 365 091 439 934 247 463 687 397 20 937 990 14 281 605 35 219 595 135 034 500 125 17 194 245 13 305 255 30 499 500 377 499 786 456 16 720 021 16 542 463 33 262 484 136 152 167 Estados (b) Total (c) Municpios (d) Estados (e) Total (f) Dia de atendimento Quantidade de alunos
(em R$ mil)
Convnios
Anos
Municpios
Estados
(a/c) 0,5 0,7 0,6
(d/f) 0,5 0,6 0,6
1995
1 265
27
1996
3 257
27
1997
4 025
27
Fonte: FAE e FNDE.
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Em sntese, as informaes da pesquisa do Nepp revelam que, em 80% das escolas municipais e em 45,2% das estaduais, so os municpios que respondem pela compra de alimentos; 71,7% das unidades escolares participantes do programa recebem gneros alimentcios; 16% delas recebem recursos financeiros; e 9% recebem refeies prontas. Segundo os dirigentes do novo FNDE,
... o processo de descentralizao, alm de agilizar o atendimento, melhorar a qualidade da alimentao, pelo respeito aos hbitos alimentares locais, obteve maior regularidade no atendimento ao alunado, evitando-se os fornecimentos irregulares e descontnuos do passado, e introduziu na economia de cada municpio uma demanda que antes beneficiava outro mercado, passando a incentivar o fortalecimento do mercado local (MEC/FNDE, 1998).
Por outro lado, esse processo tinha ampla aceitao por parte dos agentes implementadores, o que foi avaliado pelo Nepp (1998) mediante os indicadores de eficincia social. A opinio e a avaliao dos usurios foram abordadas pelos diretores escolares, os quais opinaram muito favoravelmente no somente sobre a qualidade dos gneros alimentcios recebidos pela escola como tambm em relao qualidade da merenda servida. Tambm a grande maioria deles externou a opinio de que os alunos de suas escolas gostam da merenda servida. acentuada a preferncia dos diretores de escolas pblicas urbanas de ensino fundamental do pas pelas modalidades mais radicais de descentralizao da merenda escolar. Por isso, mais da metade (51%) pensa que o programa funciona melhor quando as escolas recebem os recursos financeiros, realizam diretamente as compras dos alimentos e preparam as refeies. J 32% so favorveis municipalizao, enquanto apenas 9% preferem o formato estadualizado. Ou seja, 83% dos diretores so favorveis s formas mais acentuadas de descentralizao a plena gesto da merenda pela escola ou a municipalizao sendo que o primeiro modelo o preferido pelos diretores das escolas estaduais, enquanto os de escolas municipais preferem a municipalizao. Na rea do apoio didtico-pedaggico ao estudante (programas de livro, de sala de leitura e de material escolar), destaca-se como principal avano no PNLD a expanso do atendimento, que a partir de 1996 passou a beneficiar tambm os alunos de 5a a 8a srie. Com isso, a quantidade de livros distribudos teve um substancial acrscimo, passando para 110 milhes contra 60 milhes em 1995. Dessa forma, esto sendo atendidos, simultaneamente, todos os alunos do ensino fundamental das escolas pblicas. Outra importante iniciativa do MEC, em sua funo regulatria, foi o estabelecimento da avaliao dos livros didticos de 1a a 4a srie do ensino fundamental. Esse trabalho realizado por professores experientes e por especialistas
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universitrios nas quatro reas do conhecimento bsico. De acordo com MEC/ FAE (1997), com a criao do sistema de avaliao em 1996, ocorreu uma imediata reao dos editores de livros didticos para a melhoria do contedo e da qualidade das publicaes. Ao mesmo tempo, o MEC passou a editar o Guia do livro didtico,80 que apresenta o resultado da avaliao e orienta os professores na escolha dos livros que sero adotados. Em 1997 a equipe de especialistas avaliou81 454 ttulos inscritos, e desses apenas 19 foram recomendados com distino mxima, 47 foram somente recomendados, 101 foram recomendados com ressalvas, 211 no foram recomendados e 76 foram excludos. Os programas ligados ao apoio didtico e pedaggico, principalmente os de aquisio e de distribuio de livros didticos, mantiveram, de acordo com a tabela 13, entre 1995 e 1997, uma capacidade de gasto em torno de R$ 187,2 milhes e de R$ 232,8 milhes, respectivamente; valores esses bem superiores queles observados no incio da dcada de 1990 (R$ 44,2 milhes, em 1991 e R$ 42,7 milhes em 1992), o que reflete em parte a proposta de expanso da clientela e a prioridade dada pelo novo governo ao programa. No PNLD, o segundo programa em importncia da FAE, o processo de descentralizao mediante convnios para repasse de recursos financeiros s unidades federadas, o que a desobrigava de seu papel de compradora e de transportadora do livro didtico, teve incio em 1995, devendo-se, de acordo com MEC/FAE (1996), ao cumprimento da diretriz bsica do Governo Federal, onde a FAE passa a exercer cada vez mais a funo de articulao na coordenao das suas aes, prestando assistncia tcnica e financeira aos estudantes. A execuo dessa diretriz foi desenvolvida em dois grandes grupos: grupo I unidades federadas que optaram pela execuo descentralizada com repasse de recursos para atendimento a todas as sries. Participam os Estados de So Paulo e de Minas Gerais; e grupo II unidades federadas que ainda no dispem de estruturas administrativa e operacional capazes de gerenciar o programa de forma descentralizada para todas as sries do ensino fundamental. Os Estados de Paran, Rio de Janeiro, Gois, Maranho, Rio Grande do Norte e o Distrito Federal optaram pela participao, em carter experimental, na descentralizao parcial para 5a a 8a srie, ficando o atendimento nas demais sries (1a 4a), de forma centralizada.
80. O Guia de livros didticos de 1 a a 4 a srie PNLD/1998 foi publicado com ttulos recomendados com ressalvas, acompanhados das resenhas correspondentes. A tiragem foi de 540 mil exemplares, dos quais trs foram encaminhados para cada escola, em junho de 1997, para que os professores pudessem escolher aqueles a ser utilizados no ano letivo de 1998. A divulgao do Guia de livros didticos de 5a a 8 a srie foi prevista para o incio de 1998, e o projeto de avaliao de livros didticos de 5 a a 8a srie seguiu o mesmo processo dos de 1 a a 4 a srie, sendo avaliados 438 livros didticos. 81. A avaliao tinha como base critrios explicitados na Convocatria para o PNLD/98, previamente estabelecidos pela SEF, por entidades representativas de autores e de editores e por especialistas das reas de conhecimento.
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TABELA 13
Demonstrativo da execuo financeira do PNLD 1995/1997

Aquisio Repasse escolas (c) Total (d=a+b+c) (a/d) (b/d) (c/d) 174 216 171 599 218 474 14 397 232 871 0,7 17 000 189 844 0,6 0,4 0,3 12 150 187 277 0,7 0,3 0,0 0,0 911 1 245 Distribuio de livros (e) Geral (f=d+e)
(em R$ mil)
Anos
Centralizada (a) 59 697 71 399 59 565
Descentralizada (b)
(d/f)
(e/f)
1995
113 608
0,9 0,9
0,1 0,1
1996
98 955
1997
158 909
0,9
0,1
Fonte: FAE e FNDE.
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O processo de transferncia da responsabilidade na aquisio e na distribuio do livro didtico foi dado s secretarias de educao dos estados que assumiam a responsabilidade pela operao do programa. Sob tais modalidades a descentralizao de recursos, como mostra a tabela 13, atingiu cerca de 34,3% da aquisio (R$ 59,6 milhes), em 1995, chegou a 41,6% (R$ 71,3 milhes), em 1996, e caiu, em 1997, para 27,3% (R$ 59,5 milhes), que representa, em termos absolutos, o retorno ao valor de 1995. Nos dois ltimos anos, a descentralizao foi direcionada apenas para os estados do grupo I So Paulo e Minas Gerais. Nos anos 1995 e 1996 tambm se observou que a poltica de descentralizao do livro didtico passou a conviver com um tipo introduzido como experincia piloto em alguns estados: a transferncia direta dos recursos financeiros s escolas (124 da rede estadual de ensino de 10 unidades federadas) para compra dos livros didticos (escolarizao do PNLD), o que significa reforo da autonomia da unidade escolar e descentralizao funcional das redes de servio. De acordo com MEC/FAE (1996) uma experincia que testa uma nova etapa da descentralizao do Programa onde a escolha e a compra do livro didtico foram realizadas dentro da escola, avaliando-se a relao diretor/professores/ livro/ livrarias/editoras. Esta absorveu apenas 0,5% e 0,7% dos recursos do programa em 1995 e em 1996, respectivamente, e foi eliminada em 1997. O processo de gasto do PNLD manteve algumas das caractersticas anteriores e inovou em outras; continuou a haver, por exemplo, o descompasso entre o timing do processo oramentrio e financeiro do poder executivo e o do processo de gasto necessrio ao desenvolvimento do programa. No entanto, dadas a fora poltica do ministro e as regras de financiamento do programa que foravam o FNDE82 a destinar recursos para o programa, permitiu-se a fixao das despesas do programa no oramento, com boa margem de segurana para a contratao de fornecimento de livros, o que diminuiu as incertezas quanto capacidade de gasto real do programa. As decises sobre as aquisies de livros continuaram a ser tomadas no com base em processo licitatrio, mas com base na anlise das propostas de preo/quantidade formuladas por cada editora; assim, de acordo com MEC/FAE (1996), os pedidos sero adquiridos pela FAE junto s editoras, buscando-se negociar o menor preo para cada produto. No entanto, o Projeto Nordeste tambm realizou a compra e a distribuio de livros para os Estados do Nordeste (R$ 9,5 milhes, em 1995, e R$ 21 milhes em 1996),
82. Mediante Resoluo do Conselho Deliberativo no 06, de 13/7/1993, os dirigentes do FNDE resolveram, de acordo com art. 1o: Destinar, anualmente e em carter prioritrio, recursos da ordem de duzentos e setenta milhes de Ufir, equivalente mdia de doze Ufir por aluno, da Quota Federal do salrio-educao, para a aquisio de livros didticos para os alunos da rede pblica de ensino fundamental.
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cabendo ressaltar que havia algumas alteraes no processo de gasto uma delas era a de que os livros passam a ser adquiridos por meio de licitao internacional83 aberta a todos os fornecedores oriundos de pases elegveis, como Formosa, China, entre outros, o que foi definido nas diretrizes para aquisio sob os recursos do emprstimo. A organizao das decises sobre os quantitativos a ser adquiridos era realizada em reunies entre os burocratas especialistas da FAE e os representantes das editoras, e os quantitativos por editora eram obtidos dos pedidos formulados pelos professores. Apesar do Guia do livro didtico, continuou a ter importncia o sistema de marketing utilizado pelas editoras, uma vez que no havia competio em preo. Essas caractersticas favoreceram a conformao de uma lgica na apropriao dos gastos do programa entre os principais produtores privados de livros didticos. Tal lgica, indiferentemente dos montantes alocados, manteve-se a mesma desde a dcada de 1980, com cada empresa tendo seu grau de participao mais ou menos constante, indiferentemente dos recursos alocados, o que permitiu a estabilidade sistmica dos lucros que s eram afetados por fatores exgenos. Os produtores privados de livros didticos, de acordo com MEC/FAE (1996 e 1997), formavam um grupo que compreendia 29 editoras, as quais repartiam o fornecimento das unidades requeridas pela FAE. A mdia de fornecimento de livros (compras centralizadas) foi de 39 milhes de unidades em 1995 e de 41 milhes em 1996. No entanto, como na dcada de 1980 e no incio dos anos 1990, a despeito do nmero de editoras, apenas cinco empresas tica, FTD, Nacional, Saraiva e Scipione absorveram 78,9% e 73% do fornecimento dos livros nos anos 1995 e 1996, respectivamente. Assim, a estratgia desse grupo de editoras no variou durante toda a existncia do PNLD, o que demonstra seu grande comando sobre os recursos de poder e seu alto grau de organizao, principalmente por parte das editoras lderes, as quais conseguiram manter uma repartio de recursos que lhes era extremamente favorvel. No outro programa expressivo do apoio pedaggico ao estudante, o processo de gasto pblico do PNME sofreu uma redefinio na sua linha de atuao de 1995 em diante, uma vez que todos os recursos alocados ao programa foram aplicados na execuo do Projeto Cesta Aluno, Escola e Professor, vinculando o atendimento aos municpios selecionados para a primeira etapa do Programa Comunidade Solidria. Em seu processo de gasto, esse programa se83. O PNLD, desenvolvido pelo Projeto Nordeste, deve seguir essa regra em razo de suas especificidades particularizarem o procedimento de aquisio do livro, que necessariamente deve ocorrer mediante a instaurao de licitao internacional, realizada em consonncia com as regras ditadas pelo Banco Mundial (Bird), por fora de tratado internacional.
161
guia a tendncia da descentralizao dos demais programas, assim a ao passou a ser desenvolvida em municpios selecionados e consistia no repasse de recursos financeiros aos municpios para aquisio da cesta bsica de material escolar. Em 1995 foram selecionados 265 municpios, o que corresponde a 12 533 escolas e 1,043 milho de alunos, e o custo da composio da cesta bsica despendido pela FAE foi de R$ 12,5 por aluno, R$ 200 por escola e R$ 70 por professor. Em 1996, foram repassados recursos a 827 municpios, e o nmero de alunos atendidos subiu para 1 798 999, a quantidade de escolas se elevou para 26 522 (mais que o dobro do ano anterior), o nmero de professores aumentou para 79 026 e os recursos aplicados chegaram a R$ 40,7 milhes. Essa nova estratgia de realizao dos gastos com a aquisio de material didtico liquidou a centralizao do processo de gasto do PNME, em que tanto o planejamento, e a programao dos gastos quanto a aquisio junto a diversos fornecedores eram realizados pela FAE, que era o nico centro de deciso a respeito da totalidade do processo de gasto que envolvia compraarmazenagem-distribuio. Portanto, nessa nova estratgia de implementao do PNME, os dirigentes e burocratas da FAE no conseguiram manter um de seus maiores interesses nos processos de gasto pblico em que estavam envolvidos a continuidade da exclusividade para efetuar as compras para o programa , e cederam s presses das foras que desejavam realizar esse processo nos estados e nos municpios. Na rea do apoio complementar aos estudantes, a amplitude de atividades compostas nesse apoio continuou a permitir a ampliao do escopo da poltica de assistncia ao educando, mas os programas passaram por processos de reformulaes com base em novas diretrizes. Assim, o PNSE, que atendia, mediante convnio, uma mdia de 18 milhes de alunos do ensino fundamental da rede pblica em aproximadamente 1,8 mil municpios, com aes educativas, preventivas e curativas nas reas de sade geral, de oftalmologia e de odontologia, passou a atender apenas os municpios selecionados pelo Comunidade Solidria. Esta reformulao nas diretrizes do Programa foi oriunda das novas orientaes do Governo Federal, que objetivou concentrar aes e recurso dos programas federais em determinados municpios (MEC/FAE, 1996). Por outro lado, o processo de gasto passou a se realizar mediante o repasse de recursos financeiros para a compra de cesta bsica para aluno, professor e escola, composta de material de consumo na rea da sade bucal, tais como creme, escova e fio dental, e tambm materiais de primeiros socorros. Os custos despendidos pela FAE, em 1995, para a composio da cesta bsica foram de R$ 100 por cesta escola e R$ 6 por cesta aluno e foram con-
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sumidos cerca de R$ 11 milhes, sendo que, destes, R$ 3,1 milhes foram gastos no Projeto de Assistncia Integral Sade do Escolar (Paise).84 Em 1996, o PNSE continuou a desenvolver dois projetos: o Paise, que foi expandido mediante implantao em mais nove capitais (em 1995, o projeto havia sido implantado em 14 capitais), absorvendo, no total, cerca de R$ 2,8 milhes, para o atendimento de 42 028 alunos. O segundo foi o Projeto Cesta Sade do Escolar (PCSE), que foi desenvolvido em 611 municpios e atendeu a 1 405 315 alunos em 20 346 escolas com gastos realizados no valor de R$ 14,05 milhes. O processo de gasto pblico do PNTE tambm sofreu uma redefinio na sua linha de atuao de 1995 em diante, uma vez que todos os recursos alocados ao programa foram destinados aos municpios selecionados pelo Programa Comunidade Solidria. Em seu processo de gasto, esse programa j era descentralizado, sendo as aquisies realizadas nos municpios selecionados, mediante parcerias, cabendo aos estados certo percentual de contrapartida; por outro lado, a FAE repassava os recursos financeiros s prefeituras para aquisio de veculo (nibus, micronibus, perua ou embarcao) para o transporte escolar. O total de recursos aplicados no PNTE, em 1995, foi de R$ 26,7 milhes, em 343 municpios e 27 Apaes. Em 1996, o programa continuou a ser desenvolvido em parceria com estados e municpios, porm foi dispensada a contrapartida financeira. Coube a cada um dos municpios efetivamente atendidos (624) a importncia de R$ 60 mil, o que totalizou um gasto de R$ 37,2 milhes e de mais R$ 1,5 milho, recursos esses destinados s Apaes e Sociedade Pestalozzi para a aquisio de 120 veculos automotores para o atendimento dos escolares do ensino especial. Em 1997, o financiamento limitou-se a R$ 50 mil por municpio, e o nmero de municpios atendidos caiu para 414 e os valores despendidos reduziram-se para R$ 19,84 milhes, quase a metade do ano anterior (MEC/FAE, 1996, 1997; MEC/FNDE, 1998). As estratgias de distribuio dos recursos desses programas seguiram a linha da descentralizao que, por sua vez, baseou-se no repasse de recursos com relao a indicadores de domnio pblico, tais como nmero de alunos, de professores e de escolas. No caso do PNTE o indicador era a determinao de um valor por municpio, com isso diminuiu a relao entre os dirigentes das secretarias estaduais de educao e os das secretarias municipais, visto os dirigentes das secretarias estaduais no serem mais necessrios para a solicitao
84. Esse projeto, de acordo com MEC/FAE (1997), tem por ... objetivo o desenvolvimento de aes educativas, preventivas e curativas destinadas aos alunos da 1 a srie do ensino fundamental residentes nos bolses de pobreza das capitais, proporcionando um diagnstico completo da sade do aluno e o encaminhamento, quando necessrio, para tratamento e acompanhamento da sade do escolar.
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dos benefcios. Com isso, a submisso de projetos FAE, no qual era solicitado o auxlio relativo sade do escolar, no tinha mais importncia, pois ela deixou de manter a tomada de deciso centralizada. Esse realinhamento estratgico do processo de gasto tendia a atacar dois dos principais fatores impulsionadores de programas dessa natureza. O primeiro era de ordem poltica e provinha das foras polticas dominantes no ministrio, as quais viam nos programas de pouco alcance social um recurso de poder bastante proveitoso que, em composio com outros, podia ser utilizado para o atendimento de uma clientela prxima localizao de seus interesses polticos. O segundo consistia nas presses da burocracia que, para sobreviver, precisava explicar sua existncia e sua permanncia por meio da manuteno dos programas existentes com processo de gastos centralizados e, se possvel, com ampliao no atendimento e criao de programas, com isso mostrando servio e justificando seu emprego e seus salrios.
7 O PROCESSO DE GASTO PBLICO DO (NOVO) FNDE
Os novos dirigentes do ministrio, logo aps um ano de gesto, entenderam que a disperso e a no-padronizao dos processos de gastos da assistncia financeira praticada no ministrio eram negativas aos propsitos da gesto que pretendiam imprimir, uma vez que os esforos empreendidos na mudana de trajetria da poltica de assistncia, sem enfrentar e debelar os conflitos institucionais entre FNDE e FAE, acabariam por manter um quadro difuso e conflitante, construdo margem de uma poltica oficial deliberada, prioritria e adequadamente articulada nos seus aspectos operacionais e gerenciais. Portanto, o diagnstico a respeito da disperso e da no-padronizao dos processos da ao assistencial em alguns segmentos distintos do MEC devia-se fundamentalmente existncia de duas instituies FNDE e FAE como agncias formuladoras e implementadoras da poltica de assistncia. Esse arranjo institucional, que perdurou durante a dcada de 1980 e em mais da metade dos anos 1990, tinha a FAE como rgo responsvel pela poltica de assistncia ao educando. A permanncia do FNDE como grande rgo de financiamento do ensino bsico dava algumas pistas sobre o tipo de conduo pretendida para a poltica da assistncia, a qual incidiu diretamente sobre o processo decisrio relativo aos gastos pblicos nos anos 1980 e em boa parte dos anos 1990: (i) manuteno de dois centros de deciso sobre os gastos para a assistncia; (ii) centralizao, na FAE, das decises mais globais sobre a capacidade de gasto das aes ligadas assistncia ao educando; (iii) manuteno da desintegrao decisria quando se trata da realizao dos gastos nas diretorias da FAE; (iv) ampliao dos programas a ser desenvolvidos; e (v) ampliao da abrangncia dos programas existentes.
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No que se refere disperso das aes, observa-se que essa estratgia acabou por instituir um processo decisrio com potencial de conflito permanente ao estabelecer a existncia de dois centros de deciso para o desenvolvimento das aes de assistncia: a FAE, como responsvel pela formulao e pela implementao da poltica de assistncia ao educando, interfere em todo o ciclo de aquisio-distribuio-consumo, o que implica uma concentrao de poder e de influncia para os responsveis pelo encaminhamento dessa assistncia; e o FNDE, como financiador dos recursos para os gastos com grande parte dos programas, recebe o nus da responsabilidade pelos recursos junto s instncias de acompanhamento e de controle oramentrio, financeiro e contbil. A intensificao dos conflitos interburocrticos provenientes da disperso institucional ficou por conta da fora que os dirigentes e a burocracia do FNDE tinham nas definies sobre os recursos oramentrios para financiamento dos programas de assistncia e na determinao de conquistar maior autonomia sobre os recursos de sua responsabilidade, mediante a distribuio de tais recursos com o menor grau de dependncia possvel de dirigentes da FAE. Para eles, o processo de distribuio e de realizao do gasto deveria ter maior controle do FNDE. Nisso residia a matriz de todo o conflito com os responsveis pelas polticas de assistncia ao educando, conflito esse que acabou por levar esses ltimos a desenvolverem aes de convencimento de seus pleitos, junto ao ministro e, tambm, junto aos dirigentes do FNDE, se quisessem ver atendidas suas necessidades de recursos. Quanto no-padronizao dos processos de gastos da assistncia financeira praticada no ministrio, seus dirigentes perceberam que a linha estratgica adotada pelo FNDE no processo de gasto era a da descentralizao dos recursos diretamente para as escolas o que diminua bastante a capacidade de os estados e os municpios procurarem captar recursos de forma desarticulada e fragmentada, apresentando projetos para financiamento de itens especficos das suas necessidades educacionais. J a FAE ainda efetuava parte de seus gastos de forma centralizada (PNLD) e, ao dar incio a um processo de descentralizao, destinava os recursos aos estados e aos municpios, e apenas de forma tmida s escolas (escolarizao), o que demonstrava at certo ponto a resistncia da burocracia e da direo da FAE em formular e em implementar, em relao s demais esferas de governo, as alteraes do sistema decisrio que foram encaminhadas pelo FNDE. A implementao inicial das inovaes, ao incentivar maior descentralizao na mecnica de tomada de deciso sobre o gasto pblico, principalmente na direo das escolas, demonstrou ser capaz de diminuir o conflito interburocrtico no ministrio, bem como de eliminar a utilizao da transferncia de recursos, via cooperao financeira para estados e para municpios, como mecanismo
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que possibilitava a montagem e o desenvolvimento de um poderoso sistema de atendimento de clientela. Como esses eram objetivos pretendidos pela atual direo ministerial, esta acabou fornecendo ingredientes que favoreceram a posio dos dirigentes do FNDE na perspectiva de unificao dos procedimentos bsicos do processo de gasto da assistncia financeira do ministrio e impulsionando a formulao e a implementao da fuso institucional entre a FAE e o FNDE,85 demonstrada na figura 7.
FIGURA 7
Transformaes institucionais das quais se originou o novo FNDE 1968/1997
Novo FNDE
1997 1983 1982 1978 1968

FNDE FAE
Fename
Inae
Cnae
Cnae DAE
CRHJP
FNDE
Fonte: FNDE/FAE; elaborao do autor.
Com a fuso desses rgos, a expectativa dos dirigentes do novo FNDE era
... a absoro, pelo FNDE, das atribuies da FAE, extinta em 1997, tendo o processo de acomodao do novo quadro situacional ocorrido de modo a se alcanar o propsito que ensejou a fuso das duas instituies, qual seja, de concentrar e padronizar sistemas e processos relacionados promoo da assistncia financeira, notadamente em favor da educao bsica, com o objetivo maior de assegurar o acesso e melhorar o atendimento ao educando, particularmente das redes pblicas de ensino dos estados e municpios de todo o Pas (MEC/FNDE, 1998).
85. A disperso das aes de assistncia ao educando prevaleceu durante parte dos anos 1970 e incio dos anos 1980. Isso ocorreu em razo, principalmente, da extino, em 1978, do antigo Departamento de Assistncia ao Estudante (DAE), o que permitiu o surgimento da Cnae, da Fename e do Inae, os quais deram origem, em um processo de fuso, FAE. Assim, a criao do Inae foi uma soluo transitria, at a FAE ser instituda pela Lei n o 7 091, de abril de 1983, como um rgo subordinado ao MEC e como produto da alterao da denominao da Fename, que teve suas funes ampliadas com a incorporao do Inae. A proposta de soluo, encaminhada no processo de reforma administrativa pelo qual passou o ministrio em 1981, foi a de integrar em uma nica agncia governamental todas as atividades relativas assistncia ao estudante, eliminando, dessa forma, duplicaes de funes e de atividades. Tanto que uma das primeiras incumbncias da FAE, diante da anterior desintegrao institucional das aes assistenciais, foi o desenvolvimento de um plano integrado de assistncia ao educando que procurasse organizar, coordenar e controlar, em nvel local, os recursos fsicos, humanos, financeiros, institucionais com o objetivo de responder ao desafio de integrar, de forma concreta, as aes de assistncia ao estudante, as quais encontravam-se dispersas (Castro, 1997).
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Isto significava que se esperava ganhar maior eficcia e eficincia no processo de gasto, mediante a unificao de procedimentos e de trmites operacionais na gesto dos programas, o que diminuiria os desperdcios, os desvios e a morosidade administrativa e reforaria o processo de descentralizao, alm de representar a confirmao da estratgia ministerial de redefinio de seu papel de coordenao das polticas nacionais no processo de gesto do sistema de educao, entendendo-se que a execuo de tais polticas deva ser deixada a cargo dos governos estaduais e municipais. Nesse sentido o processo de tomada de deciso sobre o gasto dos programas financiados pela nova instituio, nesse perodo, passou a ser definido e controlado diretamente por um grupo composto de dirigentes e de burocratas do antigo FNDE e da FAE, os quais se tornaram os dirigentes do novo FNDE. Alm disso, os mecanismos decisrios que prevaleciam anteriormente sofreram algumas alteraes: a) o centro de deciso, ao ficar localizado na secretaria executiva do novo FNDE, aumentou a importncia do secretrio-executivo, que passou a contar com grande margem de articulao e poder de manobra, alm de ampliar seu espao poltico, assim como os dirigentes das duas diretorias tcnicas e da diretoria financeira tiveram seus espaos ampliados; b) as interaes necessrias para que os atores no governamentais envolvidos nos diversos programas tivessem suas demandas atendidas diminuram, pois no mais desenvolveriam aes em vrios e conflitantes centros de deciso; c) algumas formas de organizao das decises foram mantidas no interior do FNDE, o que permitiu a continuidade da rede de intermediaes de interesses, como, por exemplo, as conexes entre as editoras e os dirigentes e burocratas ocorridas no PNLD. d) eliminou-se o conflito interburocrtico que existia entre a FAE e o antigo FNDE, com a transposio desses conflitos para a nova instituio, principalmente os conflitos entre as diversas diretorias, as quais mantiveram caractersticas de suas instituies de origem. Por exemplo: a diretoria de programas assistenciais manteve suas caractersticas prxima s da FAE mesmos funcionrios e processos decisrios idnticos. J a diretoria financeira e a de programas de apoio ao desenvolvimento da educao, exceto pelo programa do livro didtico, estavam ligadas s aes e aos processos do antigo FNDE; e) maior quantidade e controle de recursos, o que potencializou os recursos de poder sob o comando dos dirigentes do novo FNDE. Assim, o encaminhamento das demandas passou a ser consensual e, principalmente, baseado na exclusividade dos recursos, o que, de certa forma, permitiu o estabeleci-
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mento de uma base para a formao de consensos mnimos a respeito da capacidade de gasto. Por outro lado, observou-se a permanncia de duas caractersticas bsicas do aparato jurdico-institucional regulador do processo de gasto associado assistncia ao educando: (i) os programas de suplementao de material didtico e escolar e de transporte continuaram a no ter fontes especficas de recursos, o que dificultava e tornava irregulares seus financiamentos; e (ii) a legislao do novo FNDE no aponta fontes de financiamento especficas que dem garantia de recursos para o desenvolvimento das atividades especficas de cada programa, exceto para o PNLD. Com isso, continuaram a prevalecer as determinaes vagas que diziam que as receitas para o financiamento dos programas eram provenientes de dotaes destinadas pelo poder pblico ou, ento, de rendas de aplicaes, de prestaes de servio ou de aplicaes de bens patrimoniais. A permanncia dessas caractersticas mostrava que o processo de gasto da assistncia ao educando continuava a no ter uma estrutura jurdico-institucional favorvel que permitisse a alocao automtica de recursos. Apesar de a determinao da capacidade de gasto dos programas estar unificada, continuou entregue a uma diversidade de procedimentos administrativos de responsabilidade dos dirigentes e da burocracia e dependia do grau de importncia que essa ao governamental podia assumir na estratgia da direo ministerial e de sua coalizo governante. Nessas circunstncias, continuou a haver em cada diretoria e em cada gerncia a exclusividade no controle dos procedimentos poltico-administrativos de cada programa, principalmente nos assistenciais (Pnae, PNTE e PNSE), uma vez que, institucionalmente, cada gerncia exercia o controle sobre os recursos tecnolgicos e gerenciais relativos realizao das transferncias ou dos gastos desses programas. Entretanto, faltava a tais gerncias um dos recursos de poder bsico controle dos recursos financeiros , o qual poderia proporcionar grande autonomia na tomada de decises cruciais na determinao dos gastos sob sua influncia. Para o financiamento de suas aes, o novo (FNDE) passou a deter uma poderosa e diversificada estrutura de financiamento envolvendo diversas fontes de recursos, desde os ordinrios do Tesouro Nacional, contribuio social, at a capacidade de gerao de receitas prprias. Com a rearticulao institucional, esse rgo foi fortalecido em sua capacidade de gasto. Observase na tabela 1 que seus recursos chegaram a cerca de R$ 1,6 bilho em 1977, o que representa um crescimento de 18% se comparado ao valor de 1996 (R$ 1,36 bilho) e de 33% se comparado ao de 1995 (R$ 1,2 bilho). O gasto do novo FNDE, em 1997, representou 16,6% daqueles realizados pelo MEC (R$ 9,64 bilhes), como mostra a tabela 3, sendo que essa partici-
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pao foi de 13% em 1995. Esses nmeros do a dimenso da importncia desse rgo como um dos principais agentes financiadores da educao fundamental no Brasil. Quanto estrutura de financiamento, o mais importante foi o fato de o novo rgo ter continuado a ser o gestor da contribuio social do salrioeducao, mantendo-se como o nico rgo do MEC com status de arrecadador, e para o qual foi estruturada uma gerncia na diretoria financeira, com a atribuio de realizar os procedimentos tcnico-administrativos relativos arrecadao. Esse poder significou a possibilidade de o FNDE administrar a arrecadao bruta, de acordo com a tabela 2, de cerca de R$ 2,9 bilhes em 1997. A queda de cerca de 1% na arrecadao entre 1996 e 1997, mostrada na tabela 2, deve-se, de acordo com MEC/FNDE (1998), ao elevado nmero de aes judiciais (mais de 8 mil) movidas pelas empresas contribuintes, nas quais se discute a exigibilidade dessa contribuio social, evocando-se seu ingresso na categoria de tributo, por fora da Constituio Federal de 1988, configurando-se, por conseguinte, uma impropriedade a fixao de alquota de contribuio por ato emanado do Poder Executivo. Alm de seu poder arrecadador, o novo FNDE manteve-se como centro de deciso relevante a respeito da distribuio dos recursos da quota federal do salrio-educao, que atingiu cerca de R$ 718,32 milhes em 1997, uma vez que, sem a existncia da FAE, tais recursos foram distribudos com pouca ingerncia dos dirigentes e da burocracia externa ao novo rgo, e os conflitos foram internalizados. Prevaleceram, tambm, os mecanismos de deciso do salrio-educao realizados no princpio dos anos 1990, e a centralizao do processo de deciso do SME no novo FNDE, que, como mostra a tabela 2, atingiu cerca de R$ 80,3 milhes em 1997, correspondeu a um crescimento em torno de 26% em relao a 1996. Portanto, os novos dirigentes e a burocracia do novo FNDE mantiveram a estrutura jurdico-institucional para o salrio-educao que, por sua vez, colocava esse rgo como o locus decisrio para onde convergiam as presses dos atores em busca de uma parte significativa dos recursos arrecadados, visto este definir a clientela habilitada ao benefcio, estipular a quantidade de vagas a ser adquiridas, credenciar as escolas para serem prestadoras de servio junto ao SME e fixar o valor mensal das bolsas. Por outro lado, os dirigentes do novo FNDE conseguiram, tambm, atingir seus objetivos, ao estruturarem um processo de gasto que, alm de coloc-los em posio de domnio de grande parte dos recursos do salrio-educao os quais, de acordo com a tabela 1, representaram cerca de 44,9% das receitas efetivas do FNDE em 1997 , tambm possibilitou a continuao das aplicaes financeiras, cujos rendimentos se transformavam em recursos prprios,
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que mesmo diminuindo sua participao relativa continuou a ter importncia como fonte de financiamento. Os dados apresentados na tabela 1 mostram que, em 1997, o produto da aplicao do salrio-educao, formado principalmente pelos juros de ttulos de renda, significou 11% (em 1995, a participao foi de 24,8% nas receitas do FNDE) das receitas do FNDE, cerca de R$ 153,9 milhes, o que corresponde a cerca de 21,4% do valor da quota federal do salrio-educao desse ano. Alm da capacidade de arrecadar e de gerar receitas, mediante a aplicao dos recursos no mercado financeiro, os dirigentes do novo FNDE tambm recorreram s receitas provenientes de dotaes de recursos destinadas pelo poder pblico, o que significava captar (financiamento) recursos passando pelas instncias centrais do ministrio e dos demais rgos do Executivo federal. Para isso, havia quatro opes: (i) os recursos seriam provenientes da fonte de recursos do ordinrio do Tesouro; (ii) os recursos seriam provenientes do oramento da seguridade; e (iii) os recursos seriam formados por diversas outras fontes de financiamento. Nesses casos, a opo de captao de recursos mostrava que os atores e os interesses relativos assistncia financeira estavam expostos a um jogo no qual a determinao da capacidade de gasto dependia, em grande parte, do confronto com os interesses j cristalizados em cada setor de gasto ministerial, das prioridades de cada ministro e dos interesses de cada coalizo governante. Na fuso institucional entre a FAE e o FNDE, a importncia relativa e absoluta das diversas fontes de financiamento tambm sofreu alteraes, por isso, observa-se na tabela 1 que, para o novo FNDE, os recursos ordinrios passaram de um valor de R$ 60,8 milhes, em 1996, para R$ 239,2 milhes em 1997 (293% de crescimento). Assim, a importncia relativa dessa fonte no financiamento do antigo para o novo rgo subiu de 4,7% para 15% de seu oramento. Essa alterao , em grande parte, explicada pela incorporao dos recursos destinados administrao da FAE e dos recursos da seguridade social que financiavam as aes de alimentao e de sade do escolar da FAE. O mesmo grau de alteraes pode ser encontrado para as demais fontes: os recursos diretamente arrecadados subiram, entre 1996 e 1997, de R$ 68,6 milhes para R$ 80,3 milhes, o que representa 26% de crescimento; a renda lquida de concursos de prognsticos, que era de apenas R$ 190 mil no antigo FNDE, sobe para cerca de R$ 58,4 milhes (esses recursos eram destinados FAE); a contribuio para o financiamento da seguridade social, que era fonte de recursos da FAE, teve receitas efetivadas no valor de R$ 3,5 milhes; e os recursos diversos de outras fontes, que no existiram em 1996, passaram a representar, em 1997, cerca de 1,3% das receitas do novo rgo, o que significou um valor de cerca de R$ 21,3 milhes.
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Alm disso, o novo FNDE continuou a ser usado para transitar recursos de operaes de crdito externas (R$ 7,2 milhes em 1997) que seriam repassados aos respectivos rgos executores, uma vez que o aparato jurdicoinstitucional desse rgo continuou a favorecer a existncia de um processo de gasto mais flexvel e vantajoso por ter ganho autonomia e ter permanecido como responsvel pela contrapartida nacional (Projeto Nordeste) proveniente do salrio-educao. Foi mantido, nesse caso, o arranjo institucional de diviso de tarefas: realizava-se o processo de planejamento, de administrao e de execuo dos gastos, sob a responsabilidade da gerncia do acordo criado para esse fim gerncia do projeto, enquanto no novo FNDE cuidava-se das atividades de administrao, de aplicao e de regulao dos recursos financeiros. Nesse sentido, o papel de passividade requerido pelos dirigentes do FNDE no confortvel, pois cabem a eles o nus da realizao dos procedimentos poltico-administrativos e as responsabilidades jurdico-institucionais a respeito da utilizao dos recursos. Embora os recursos do Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), como fonte de financiamento do novo rgo, tenham passado de R$ 43 milhes, em 1996, para R$ 44 milhes em 1997 (crescimento de 3%), sua importncia relativa reduziu-se para apenas 2,8% do oramento global do FNDE. Por outro lado, a contribuio do salrio-educao para o FEF cresceu ano a ano, como mostra a tabela 2: passou de R$ 460 milhes, em 1995, para R$ 538,7 milhes, em 1996, e para R$ 539 milhes em 1997. O valor de 1997 representou cerca de 18,6% da receita gerada pelo salrio-educao, o que significou uma perda oramentria constante e de grande valor para a rea de educao e para o FNDE, pois esses nmeros apresentados mostram que o valor que retorna como receita bem menor do que aquele destinado ao FEF pelo FNDE. Quanto aos programas geridos pelo novo rgo, possvel observar, nesse primeiro ano, o prosseguimento do aperfeioamento dos procedimentos e dos critrios de alguns programas na linha de ao inicialmente pretendida, a desacelerao de outros, os quais continuamente perderam recursos, sofreram rpida desmontagem, e foram substitudos por outros (entendidos como mais adequados a polticas pretendidas). Nesse sentido, o PTA, um dos programas mais antigos do FNDE e com uma linha de financiamento genrica, passou de fato a ser substitudo por novos mecanismos, principalmente o PMDE, que tendem a ser mais focalizados e para os quais so estabelecidos critrios de distribuio mais gerais e consistentes. Sinnimo disso esse programa at ter perdido sua denominao histrica, sendo chamado de Programa de Financiamento do Desenvolvimento do Ensino Fundamental (financiamento de planos de trabalho) e no qual
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foram alocados apenas R$ 126,08 milhes para financiamento de sua carteira de projetos, tendo sido aplicada substancial parcela em transferncia aos estados e aos municpios, notadamente aos participantes do Comunidade Solidria. Comparando-se esse valor ao do ano de 1996 (R$ 998,82 milhes), apresentado na tabela 7, obtm-se que o poder de gasto do programa foi reduzido para apenas 12,6% do valor do ano anterior e para 31% do de 1995 (R$ 406,29 milhes). Os resultados apresentados em MEC/FNDE (1998) mostram que houve a concentrao da assistncia junto aos municpios (60%), com pouca destinao de recursos aos estados (15%). J a Regio Nordeste, contemplada com 31,5% do atendimento, evidencia a tentativa redistributiva no direcionamento desses recursos. importante destacar na sistemtica de assistncia financeira do novo FNDE, de acordo com a Sistemtica de Financiamento/97, que foram realizadas vrias inovaes, mediante a fixao de critrios e de parmetros86 (valores mximos para concesso de financiamento, estabelecimento de valores bsicos de custos de obras e de equipamentos, etc.), para a concesso de assistncia financeira s seguintes finalidades bsicas: concluso e equipamento de escolas; ampliao e equipamento de sala de aula; construo e equipamento de escola; material didtico-pedaggico; e reformas de escolas. Os dirigentes do FNDE objetivavam oferecer uma orientao mais precisa a rgos e entidades interessados em apresentar projetos para financiamento do FNDE, no que tange definio do valor passvel de atendimento, evitando a heterogeneidade de valores para propostas relacionadas a um mesmo tipo de projeto (MEC/FNDE, 1998). Portanto, embora tenha continuado a ser um programa cujos recursos so administrados de forma centralizada, sua estratgia de distribuio desses recursos buscou atacar dois dos principais fatores impulsionadores de programas dessa natureza. O primeiro era de ordem poltica e provinha das foras dominantes nas direes estaduais e municipais, as quais viam nesses programas um recurso de poder bastante proveitoso a ser utilizado no atendimento a uma clientela prxima localizao de seus interesses polticos. O segundo consistia nas presses da burocracia que, por sua vez, precisava explicar sua existncia pela manuteno dos programas existentes com processo de gastos centralizados e, se possvel, com ampliao e com aumento da complexidade dos mecanismos e dos procedimentos dos programas, mostrando, com isso, servio e justificando emprego e salrios.
86. Por exemplo, para a finalidade concluso e equipamento de escola, os critrios eram os seguintes: a prestao da assistncia financeira do FNDE devia limitar-se, no mximo, a 40% da obra, por um custo mximo de R$ 300 por metro quadrado de construo convencional e pelo valor de R$ 2 300 para equipamento por turma. Para a finalidade ampliao e equipamento de sala de aula, a assistncia devia limitar-se, no mximo, a 40% de ampliao da rea existente, por um custo mximo de R$ 250 por metro quadrado a ser ampliado, e a um total de R$ 2 350 para equipamentos por turma (MEC/FNDE, 1998).
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No fim de 1996, o SME sofreu mudanas na sua estrutura jurdicoinstitucional e passou a figurar como um programa com perspectiva de extino, uma vez que a nova redao dada pela EC no 14, de 1996, e observada a regulamentao a que se refere o pargrafo 3o, art. 15 da Lei no 9 424, de 24/12/1996, diz que os alunos que usufruam do benefcio em 1996, em quaisquer das modalidades de atendimento, continuariam na condio de beneficirios at a concluso do ensino fundamental, respeitadas as condies em que foram concebidos os benefcios, vedado o ingresso de novos alunos. Em funo dessas alteraes, esse programa voltou-se, exclusivamente, para o atendimento do alunado j existente em 1996, com perspectiva de completa extino no ano 2003, quando, ento, os beneficirios remanescentes tero completado as oito sries do ensino fundamental. Essa perspectiva revelada nos dados apresentados na tabela 9, os quais mostram que j no ano 1997 o total de 556 506 alunos beneficiados pelo programa representava apenas 71% do nmero de 782 279 alunos atendidos em 1996. Essa substancial queda deve-se sada de alunos concluintes do ensino fundamental e extino, a partir de 1997, da modalidade de indenizao de empregados, uma vez que no existe reposio dos alunos que concluram em razo de no haver a permissibilidade de ingresso de novos alunos. Como reflexo da reduo dos beneficirios, ocorreu, de acordo com a tabela 9, uma reduo de 25% dos recursos financeiros utilizados na cobertura do programa em todas as suas modalidades de atendimento, passando de R$ 197,1 milhes, em 1996, para R$ 147,9 milhes em 1997. A reduo dos beneficirios e dos valores empregados devem continuar nos prximos anos, contudo em um nvel presumivelmente inferior. O PMDE, conhecido como Dinheiro na Escola, manteve seu objetivo original de procurar a correo de rumos dos mecanismos de transferncias de recursos financeiros do FNDE, na perspectiva de corrigir as grandes perdas de recursos entre as pontas do sistema, em grande parte, em razo das complicaes dos processos poltico-administrativos que envolviam os gastos comandados pelo FNDE. Nessa linha de procedimentos, os dirigentes do novo FNDE processaram algumas alteraes em 1997, com o objetivo primordial de alcanar melhorias nos procedimentos tcnico-administrativos, mediante aperfeioamento de alguns dos critrios/parmetros que permitem o aporte direto de recursos para as escolas pblicas estaduais e municipais do ensino fundamental. Nos novos critrios de financiamento elaborados pela nova direo do FNDE, as escolas com menos de 20 alunos foram excludas da condio de beneficirias porque esses dirigentes entendiam que essa medida protegia o
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programa das manipulaes polticas locais e regionais, uma vez que desestimulava a criao ou manuteno de pequenas escolas sem adequadas condies de funcionamento, seja no aspecto fsico ou pedaggico, seja sob o aspecto de uma relao custo/benefcio altamente desfavorvel (MEC/FNDE, 1998). Com isso, de acordo com a tabela 4, o quantitativo de escolas atendidas em 1997 foi reduzido significativamente: passou de 167 760 escolas, em 1996, para 106 a 711 em 1997, o que corresponde a uma queda de 36,4% do universo de escolas beneficirias do programa. Em contrapartida, observou-se um incremento de 7,58% do valor transferido se comparado ao de 1996, o que resultado da elevao dos valores devidos s escolas. Por outro lado, em virtude das presses das escolas filantrpicas, foi ampliado o atendimento do programa por meio da insero das escolas filantrpicas de educao especial com mais de seis alunos, observados os valores por escola/ano entre R$ 700 e R$ 6 mil como limites mnimo e mximo. Essa ampliao do atendimento representou, em 1997, o atendimento de 671 escolas (57 546 alunos) e foi gasto aproximadamente R$ 1,53 milho. A estratgia de implementao e de operacionalizao do PMDE que tinha como princpio a configurao de parcerias na descentralizao de recursos, principalmente junto s escolas e a suas UEXs, foi ainda mais radicalizada com os dirigentes do FNDE tomando como ponto de partida a organizao da escola como fator determinante no processo de descentralizao dos recursos e, para tanto, foi adotada a obrigatoriedade de as escolas das Regies Sudeste, Sul e do Distrito Federal, com mais de 150 alunos, e das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste (exceto Distrito Federal), com mais de 200 alunos, comprovarem a criao de Caixa Escolar, APM ou Conselho Escolar, para fins de recebimento dos recursos do programa. Em razo das alteraes e das redefinies de critrios processadas em 1997, observa-se na tabela 4 que o nmero de UEXs cresceu bastante. Estas passaram de 27 426, em 1996, para 48 266 em 1997 (acrscimo de 20 840), o que representa um crescimento de 70%. Verifica-se que, em 1997, do total de 106 711 escolas beneficiadas, 48 266 (45%) foram atendidas por intermdio de UEXs contra 9% observado em 1995. Por isso, em 1997, as prprias escolas, mediante suas UEXs, so destinatrias diretas do maior volume de recursos transferidos (R$ 212,99 milhes), o que corresponde a 76% dos recursos transferidos pelo programa. No que se refere capacidade de gasto do PMDE, os dirigentes do FNDE continuaram a no poupar esforos na conformao e na estabilizao dessa estratgia de gasto, principalmente mediante a mobilizao de montantes crescentes de recursos financeiros. Observa-se na tabela 4 que o valor gasto, em
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1997, chegou a R$ 279,43 milhes, o que representou um crescimento relativo de 8% em relao ao valor de 1996 e de 22% em relao ao de 1995. Entre os programas da rea de apoio ao desenvolvimento da educao, destaca-se ainda o PNLD, pois continuou a ter importncia ainda maior entre os programas geridos pelo novo FNDE, o que reflete em parte a proposta de expanso da clientela e a prioridade dada pelo novo governo e ao programa. Os gastos autorizados pelos dirigentes do novo rgo para o programa confirmam isso, uma vez que, de acordo com a tabela 13, entre os anos 1995 e 1996 o programa no teve quase nenhum acrscimo de recursos (1%), j em 1997 o montante de recursos atingiu R$ 232,87 milhes, valor 22,7% superior ao montante gasto em 1996. Nesse mbito, continuou a ter importncia a iniciativa do MEC, em sua funo regulatria de avaliar os livros didticos de 1a a 4a srie do ensino fundamental. Em 1997, as equipes de especialistas avaliaram 87 454 ttulos inscritos, e, destes, apenas 19 foram recomendados com distino mxima, 47 foram recomendados, 101 foram recomendados com ressalvas, 211 no foram recomendados e 76 foram excludos. O processo de descentralizao mediante convnios para repasse de recursos financeiros s unidades federadas, que teve incio em 1995, foi desenvolvido apenas pelos estados que optaram pela execuo descentralizada com repasse de recursos para atendimento a todas as sries So Paulo e Minas Gerais. O processo de transferncia da responsabilidade na aquisio e na distribuio do livro didtico foi dado s secretarias de educao desses dois estados que assumiam a responsabilidade pela operao do programa. Essa modalidade de descentralizao de recursos, como mostra a tabela 12, atingiu cerca de 27,3% da aquisio (R$ 59,5 milhes) em 1997, que representa em termos absolutos o retorno ao valor de 1995. Por outro lado, a transferncia direta dos recursos financeiros s escolas iniciada em 1995, para compra dos livros didticos (escolarizao do PNLD), no teve continuidade, o que significou o abandono da estratgia de reforar a autonomia da unidade escolar nessa atividade. O processo de gasto do PNLD manteve grande parte das caractersticas j mencionadas e inovou em outras, mediante a introduo de procedimentos diferenciados no processo de aquisio, os quais procuravam a racionalizao e a agilizao no atendimento dos beneficirios. Entre eles destacam-se: (i) adoo dos dados cadastrais das escolas, constantes do censo escolar, para a definio do volume de livros; (ii) maior participao das escolas na indicao dos livros,
87. A avaliao baseava-se em critrios explicitados na convocatria para o PNLD/98 e previamente estabelecidos pela SEF, por entidades representativas de autores e de editores, bem como por especialistas das reas de conhecimento.
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em funo da racionalizao e da agilizao dos procedimentos relativos ao endereamento e ao encaminhamento de formulrios; (iii) reduo do tempo necessrio ao processamento de dados; (iv) reduo do valor mdio do exemplar adquirido de R$ 2,41, no exerccio 1996/1997, para R$ 2,46 no exerccio 1997/1998; (v) novo modelo de logstica de distribuio implantado pela ECT; (vi) reforo da parceria com a participao efetiva das Demecs no monitoramento e na distribuio dos livros s escolas, por exemplo, a operao livro na escola um exemplo da parceria FNDE/ECT/Demec/Seduc; e (vii) disponibilidade de uma reserva tcnica de 3% do quantitativo total adquirido pelo PNLD/1998 para atendimento do aumento de matrculas, bem como de escolas novas. Na rea de programas assistenciais, criada no novo FNDE, o Pnae era o mais importante, alm de continuar a ser um dos programas principais do novo rgo, tanto em valores oramentrios e financeiros, quanto em sua abrangncia de atendimento e na implementao de inovaes no processo de gasto. Tanto que a capacidade de gasto do programa chegou, em 1997, a R$ 672,16 milhes, o que representa 42,06% de todos os gastos realizados pelo FNDE. Esse valor equivale a um aumento de 14% em relao a 1995 e a 48% do valor gasto em 1996, o que confirma a trajetria ascendente da alocao dos recursos para o programa. O nmero de alunos beneficiados pelo programa experimentou tambm um crescimento, chegando a 35,2 milhes de crianas, em 1997, sendo 33,9 milhes da rede pblica e 1,3 milho do ensino fundamental de escolas filantrpicas, o que representou um acrscimo no atendimento de 8% se comparado ao total de 1996, e o maior ndice da dcada de 1990. Os dias de atendimento por ano foram estendidos para 167, o que representa um acrscimo de mais 15 dias se comparado a 1996 (152 dias) e um acrscimo de mais 31 dias se comparado a 1995 (136 dias) (MEC/ FNDE, 1998). No processo de gasto do Pnae, os dirigentes do novo FNDE, nesse primeiro ano, continuaram o processo de descentralizao, tendo como modalidade predominante a municipalizao. Considerando-se os dados da tabela 12, observa-se que o nmero de municpios que aderiu descentralizao da merenda aparece em escala crescente, chegando a 4 025 municpios em 1997 (mais de 70% do total brasileiro), o que mostra que a estratgia de direcionar recursos para os municpios est avanando para a universalizao. O crescimento, em relao ao ano de 1995, foi equivalente a 218%, ndice que reflete o acelerado ritmo de aumento do processo de descentralizao na direo dos municpios. Expresso do comprometimento dos novos dirigentes do FNDE com a acelerao da descentralizao na direo dos municpios o fato de que em 1997 verificou-se, de acordo com a tabela 12, que, alm de o nmero de
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municpios ter aumentado em relao ao ano anterior, houve tambm notvel crescimento (40%) dos valores transferidos e tambm da participao dos municpios na gesto dos recursos totais do programa, a qual passou de 52% para 64% (de R$ 308 milhes para R$ 431 milhes), enquanto caa simetricamente a dos estados de 48% para 36% (de R$ 281 milhes para R$ 241 milhes). Isso confirma que a dinmica predominante ps-1995, no processo de descentralizao do programa, orientou-se para a municipalizao. A rea de programas assistenciais criada no novo FNDE era ainda composta por dois outros programas, o PNSE e o PNTE, que mantiveram os mesmos processos de gastos realizados na FAE no perodo 1995/1996. No PNSE foram elaborados maiores critrios de focalizao, disciplinados pela Resoluo CD/FNDE no 05, de 26/5/1997. Dessa forma, os repasses de recursos financeiros para: (i) aquisio de material de higiene pessoal e de material de primeiros socorros foram destinados apenas aos municpios do Comunidade Solidria, com o objetivo de beneficiar apenas os alunos da 1a a 4a srie do ensino fundamental das escolas municipais e estaduais, de acordo com as matrculas constantes do censo escolar, observado o limite de R$ 10 por aluno/ano; aes educacionais, preventivas e curativas de sade voltadas apenas aos alunos do ensino fundamental das escolas localizadas nos bolses de pobreza dos municpios das capitais, observado o limite de R$ 66 por aluno/ ano. Em 1997, a ao cesta de material de sade foi desenvolvida em 616 municpios, atendeu a 1 044 060 alunos e absorveu R$ 10,4 milhes. J as aes educativas, preventivas e curativas foram realizadas em 24 municpios, atenderam a 156 532 alunos e absorveram R$ 4,24 milhes. O processo de gasto pblico do PNTE continuou na mesma linha de atuao de 1995, ano em que todos os recursos alocados ao programa foram destinados aos municpios selecionados pelo Programa Comunidade Solidria. Manteve-se, tambm, seu processo de gasto descentralizado, sendo as aquisies realizadas nos municpios selecionados mediante parcerias, cabendo aos estados certo percentual de contrapartida; por outro lado, a FAE repassava os recursos financeiros s prefeituras para aquisio de veculos (nibus, micronibus, perua ou embarcao) utilizados no transporte escolar. O financiamento do PNTE, em 1997, limitou-se a R$ 50 mil por municpio, sendo que o nmero de municpios atendidos caiu para 414 e os valores despendidos foram reduzidos para R$ 19,84 milhes, quase a metade do ano anterior (MEC/FAE, 1996 e 1997; MEC/FNDE, 1998). Portanto, o processo de gasto desses programas continuou a seguir a estratgia da descentralizao que, por sua vez, fundamenta-se no repasse de recursos com base em indicadores de domnio pblico, tais como nmero de alunos, de professores e de escolas. No caso do PNTE, o indicador era a deter-
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minao de um valor por municpio, com isso diminuiu a relao entre os dirigentes das secretarias estaduais de educao e os das secretarias municipais, pois aqueles no eram mais necessrios para a solicitao dos benefcios, no sendo mais necessria a submisso de projetos ao FNDE solicitando o auxlio relativo sade do escolar.
8 CONCLUSO
O processo de gasto pblico examinado neste trabalho revelou que a fragmentao institucional, que prevaleceu at 1996, foi um dos problemas que justificaram a grande mudana no arranjo poltico-institucional da poltica de assistncia financeira ao educando, a qual resultou no novo FNDE. Apesar das transformaes, ainda persiste uma certa parcela de fragmentao, s que de forma distinta da anterior: (i) as aes de assistncia foram divididas em programas, com a conseqente estruturao de espaos decisrios especficos para a realizao dos gastos, coordenados por dirigentes e por burocratas cujos principais interesses residiam nos temas de sua jurisdio; (ii) o novo rgo foi dividido em diretorias, das quais algumas ficaram sob a responsabilidade de dirigentes e de tcnicos do antigo FNDE e outras ficaram sob o comando de dirigentes e de tcnicos da FAE. Uma das razes fundamentais para que o processo decisrio fosse mantido nesse formato foi o fato de as foras polticas do MEC no terem conseguido at ento alterar de fato essa fragmentao institucional, porque isto significava, por um lado, alterar a posio de atores cujos interesses estavam h muito arraigados, e cuja ao era suficiente para gerar problemas para a gesto dos programas e, por outro, porque havia ainda a coincidncia de valores e de interesses com os atores tradicionasis, o que facilitava que a ao dos novos dirigentes do novo FNDE se baseasse mais na cooperao com esses atores. O novo FNDE significou, em grande parte, uma integrao de recursos fsicos, humanos e financeiros que estavam dispersos em duas instituies. No entanto, continua ainda, nesse novo rgo, certa desintegrao em termos de direo da ao e de deciso sobre os gastos. A diferena que, com o novo FNDE, os programas no ficaram por conta de sua prpria instituio, e sim ligados a determinadas diretorias da nova instituio. As diretorias tinham grande liberdade para desempenhar suas funes, sem que houvesse a integrao das diversas aes e sem afetar o padro de transao, estabelecido em cada programa, entre os interesses pblicos centrais, regionais, locais e privados. A recuperao dos conflitos intra e interburocrticos tambm mostrou que, na relao entre os atores em jogo, as instituies responsveis pelo processo de gasto pblico e a incluso/excluso dos interesses no processo de
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gasto pblico ocorreram algumas transformaes importantes: (i) a relao entre as instituies responsveis pelos gastos com o novo FNDE e os subsetores industriais e fornecedores de bens e de servios para os programas foi interrompida, o que acabou com a predominncia da estratgia cooperativa que determinava a incluso/excluso dos interesses na perspectiva de manuteno das regras do jogo; (ii) a relao entre os dirigentes do novo FNDE e os atores ligados s unidades da Federao e aos poderes locais ocorreu por meio de uma estratgia descentralizadora e desconcentradora, em que a incluso/excluso ocorria de acordo com critrios e parmetros fixos e conhecidos por todos; e (iii) com a incluso da clientela dos programas no processo decisrio. A destruio da estratgia de cooperao dos programas, ao longo do perodo em anlise, foi possvel em razo da perda de importncia da dinmica dos prprios segmentos industriais envolvidos em cada programa, os quais perderam a capacidade de articulao e no conseguiram mais manter a coordenao informal da oferta de seus produtos para esse mercado institucional, com a conseqente realizao de arranjos especficos para cada necessidade apresentada pelo programa. Essa lgica apenas permanece no PNLD, em que h algumas empresas com a mesma participao nos gastos, o que demonstra a continuao do bloco de empresas lderes que dominava o mercado institucional e sugere que o padro de transao entre pblico e privado assumia indcios de cristalizao institucional de algumas delas. No entanto, as desarticulaes e o redirecionamento do processo de gasto no teriam xito se no contassem com o respaldo dos dirigentes e dos burocratas das agncias pblicas envolvidas. Nesse caso, a eliminao da estratgia de cooperao ocorreu a partir do momento em que esses segmentos no mais sancionaram e garantiram a negociao direta, a licitao direcionada, as aquisies com dispensa de licitaes, as aquisies de acordo com os interesses das indstrias, o adiantamento de recursos sem a devida prestao dos servios e outras formas de privilgio. Essas evidncias mostram que a desarticulao dessa estratgia de cooperao representou de fato a libertao dos programas mais importantes das tramas de interesse at ento montadas, desestruturando o casamento, ou at uma simbiose, entre a FAE e o FNDE na distribuio dos bens e servios, e os subsetores da indstria de alimentao e de material didtico. A capacidade de ao desses atores, mesmo voltada, primordialmente, para a expanso dos gastos com os programas j consolidados de assistncia ao educando, no conseguiu manter-se e indiretamente redundar em contratos de fornecimento maiores e mais vantajosos do ponto de vista da lucratividade. Na relao entre os atores pblicos e privados, a FAE, e o antigo e o novo FNDE, prevaleceram a descentralizao e a desconcentrao no processo de
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gasto, acompanhadas, de forma mais geral, por excluso/incluso de interesses e baseadas em critrios e em parmetros tcnicos, as quais pretendiam diminuir e/ou eliminar as excluses/incluses circunstanciais, ao agrado dos interesses polticos dominantes.88 As razes da descentralizao e da desconcentrao podem ser buscadas no significado de ambas para os diversos interesses em jogo: para os dirigentes do ministrio, significaram a consagrao de seus objetivos e os encaminhamentos estratgicos pretendidos para a ao do MEC em oposio estratgia de centralizao que prevaleceu at princpios de 1990.89 Para a burocracia, representou grande perda de poder o fato de a FAE, o FNDE e o novo FNDE deixarem de ser locais cruciais para o exerccio da presso formal e informal dos atores governamentais e no governamentais, pois isso significou a perda do comando sobre uma fatia de poder, o qual lhes propiciava a manuteno de empregos e privilgios. Ao mesmo tempo observou-se que os recursos de poder das empresas no foram suficientes para manter a centralizao, a qual lhes era muito mais interessante.90 Por outro lado, a centralizao foi derrotada no tempo porque os interesses regionais em favor do enquadramento da realizao dos gastos em nvel regional conseguiram se fortalecer em torno dessa poltica e reverberar suas reivindicaes junto aos setores polticos locais, regionais e nacional. Alm disso, puderam estabelecer vnculos parciais com os interesses locais, os quais no tinham experincias na conduo de polticas desse porte e, principalmente, porque a descentralizao passou a contar com um forte espectro de foras com grande capacidade de ao e de convencimento. A possibilidade de acesso aos centros de deciso da clientela via UEXs, para fazer valer suas expectativas foi extremamente incentivada, principalmente pela direo do antigo FNDE, mediante o aumento de seu grau de organizao, da passando a comandar recursos estratgicos para focalizar suas demandas. Em face dos programas e de seus gastos, essa clientela passou ento a, por um lado, ser includa nas decises sobre a definio dos gastos a ser realizados, e, por outro, a deixar de aceitar passivamente os bens oferecidos da forma que agradava os atores dominantes, uma vez que foi instada a expressar suas insatisfaes.
88. Por exemplo, no comeo dos anos 1980, ocorreu a excluso do processo decisrio dos atores ligados s secretarias de educao das unidades da Federao, que passaram a atuar apenas na consolidao das demandas por bens e por servios, sem nenhum poder decisrio. J no fim da dcada eles so includos, mas s participam das decises sobre uma parcela dos gastos. Em algumas circunstncias foram includos os atores locais, mas estes tinham suas decises restritas a parcelas inexpressivas dos gastos. Em outras, os professores participavam somente na escolha dos livros e no tinham nenhum poder sobre os gastos. 89. A centralizao representava grande poder de deciso e margem de manobra na definio dos gastos a ser efetuados, nas escolhas dos bens e dos servios a ser adquiridos, na possibilidade de negociaes com amplo espectro de empresas, na utilizao dos recursos no atendimento de seus interesses polticos regionais e locais, mediante um sistema de atendimento de demandas que permitisse a manuteno e a ampliao de suas bases de apoio. 90. A centralizao foi interessante para as empresas, pois significava a manuteno da ordem j estabelecida e dos mecanismos decisrios previamente combinados, o que garantia o encapsulamento dos programas e a manuteno de suas margens de lucros.
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Portanto, no processo de gasto pblico da assistncia financeira ao educando houve um reordenamento das tramas de interesses relativas a esse setor de gasto ministerial, mediante a eliminao de indstrias, de fornecedores, de empresas de transporte que queriam aumentar sua acumulao de capital, e do direcionamento do gasto para o atendimento das demandas da clientela poltica que permitisse a ampliao das bases de apoio dos interesses dos dirigentes do ministrio e dos polticos governistas, regionais e locais, e por meio da eliminao de programas e de processos tcnico-administrativos que favoreciam os burocratas vidos em manter seus empregos e privilgios corporativos. A descentralizao do processo de gasto foi garantida nas diretrizes ministeriais e replicada para os programas que seriam desenvolvidos pelo novo FNDE. Apesar de genrica, a descentralizao permite a estruturao de um sistema decisrio que indica a possibilidade de haver maior liberdade alocativa dos dirigentes estaduais, municipais e das escolas no atendimento de suas necessidades. Com isso, a estratgia dos dirigentes do novo FNDE seguiu as diretrizes centrais do ministrio ao possibilitar a desestruturao da correlao de foras at ento vigentes, mediante a utilizao de todos os recursos de poder que estivessem disponveis no ministrio, para favorecer ou para prejudicar de modo diferenciado os diversos atores, medida que os interesses desses coincidissem ou no com esses objetivos. Esses aspectos pretendiam tornar possvel o desenvolvimento de um sistema decisrio sobre os gastos para a assistncia financeira ao educando; sistema esse que eliminasse as negociaes polticas. Esperava-se, com isso, que a representao de interesses dos executivos estaduais e municipais e do sistema poltico diminusse suas presses e continuasse, em escala bem menor, a depender da criao e da manuteno de canais de comunicao e de articulao com o vrtice superior do sistema, autorizados e geridos diretamente pelo ministro. Ao procurar a desestruturao da correlao de foras regionais e locais moldadas desde o incio da dcada de 1980, esse eixo estruturador do processo de gasto convergia com as intenes polticas iniciais do novo governo. Para que as linhas de conflito, de interao e de alianas fossem refeitas na direo pretendida, os novos dirigentes precisaram efetuar grandes mudanas no processo de gasto por meio de novos mecanismos decisrios de alteraes nos mecanismos herdados da gesto anterior.
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QUADRO A1
Cronograma previsto para o processo de gasto pblico do PNLD Ano Ano t-1 Julho Agosto i) proposta oramentria do programa para o Ano t; ii) pagamento adiantado de parte das despesas do programa do Ano t, utilizando o oramento do Ano t-1; i) planejamento das metas e aes do programa para o Ano t+1; ii) proposta de operacionalizao; Novembro iii) preparao e distribuio de propectos para escolha dos livros; iv) instituio de comisses e GTs; v) reunies tcnicas; Dezembro Ano t Maio Julho Agosto vii) negociao e contratao de fornecimento de livros didticos; viii) acompanhamento fsico-financeiro; Setembro Outubro ix) impresso dos livros pelas editoras; x) divulgao; Novembro Dezembro Ano t+1 Fevereiro xi) os alunos deveriam receber os livros. vii) pagamento do restante das despesas do programa do Ano t+1, utilizando parte do oramento do Ano t+1. xi) acompanhamento e superviso da distribuio dos livros nas UF; vi) aprovao do oramento do programa para o Ano t+1; vi) seleo e indicao de ttulos; iv) proposta oramentria do programa para o Ano t+1; v) pagamento adiantado de parte das despesas do programa do Ano t+1, utilizando o oramento do Ano t; iii) aprovao do oramento do programa para o Ano t; Ms Planejamento das aes Processo de gasto
Outubro
Fonte: FNDE.
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ASPECTOS DISTRIBUTIVOS DO GASTO PBLICO NA SADE*

Carlos Alberto Ramos
Professor do Departamento de Economia da Universidade de Braslia ( UnB)
Este trabalho se inscreve na literatura que visa identificar os beneficirios dos gastos pblicos na rea social. As fontes de dados nele utilizadas foram a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) 1998, em razo do Suplemento Sade, e os registros administrativos do Ministrio da Sade referentes aos gastos. Adotou-se como metodologia identificar os usurios do Sistema nico de Sade (SUS) por decil da renda familiar per capita via dados da Pnad e, aps essa identificao, procedeu-se a uma imputao dos gastos pblicos. Os resultados indicam que o perfil de acesso nitidamente progressivo (os maiores beneficirios do SUS esto situados nos menores decis).
1 INTRODUO
Os aspectos vinculados identificao dos beneficirios dos gastos pblicos na rea social vm ocupando lugar cada vez mais destacado no debate sobre as alternativas de combate pobreza e a reduo das desigualdades. 1 O tema, como j analisamos em texto anterior (Ramos, 2000), no est isento de uma ampla discusso. A polmica pode potencializar-se quando o benefcio recebido pelo indivduo ou pela famlia um bem ou um servio e no uma transferncia monetria. Nessa ltima alternativa (transferncia monetria), a quantificao do impacto distributivo mais ou menos simples e direta, visto que podemos acrescentar esse benefcio aos outros rendimentos recebidos e calcular a nova distribuio de renda e o impacto sobre o contingente de pobres. Quando o benefcio em bens ou em servios, determinar os desdobramentos distributivos da poltica pblica pode ser muito mais difcil e, sobretudo, induzir polmicas, dada a necessidade de introduzirmos parmetros (disposio a pagar pelo beneficirio, qualidade do servio, custos da oferta, etc.) que seguramente se prestam discusso. No caso da sade, justamente essa a dificuldade que enfrentamos. Calcular o perfil distributivo a partir da origem socioeconmica dos indivduos que demandam o atendimento, por exemplo, pode ser uma possibilidade limitada de anlise, na medida em que os gastos
* Esta pesquisa foi financiada com recursos da United National Educational Scientfic and Cultural Organizations (Unesco)/Ministrio
da Sade. Ricardo Santana prestou apoio no tratamento estatstico dos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) 1998. As opinies contidas no texto so de responsabilidade exclusiva do autor. 1. Ver, por exemplo, Ramos (1999) e (2000); Soares (1999); Ferreira e Camargo (1999); Von Amsberg, Lanjouw e Nead (2000); e Paes de Barros e Foguel (2000) para o caso brasileiro. Como ilustrao para outros pases em desenvolvimento, o leitor pode consultar Vlez (1996), para a Colmbia; e Secretaria de Programacin Econmica y Social (1999a), (1999b), (1999c) para o caso da Argentina.
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pblicos podem ter uma distribuio diferente daquela que sugeriria o perfil desses indivduos. Dado esse contexto, o objetivo do trabalho ser estudar o perfil distributivo do gasto pblico federal na rea da sade, consideradas as diversas possibilidades fornecidas pelos dados da Pnad/1998 (Suplemento Sade) e os registros administrativos do Ministrio da Sade (MS). A nossa escolha foi apresentar ao leitor mltiplas perspectivas de anlise que, como adiante veremos, tendem a confluir para um mesmo diagnstico. Assim, definido o objetivo, o texto ser estruturado da seguinte forma. Na seo seguinte estudaremos, com algum detalhe, o perfil de acesso dos beneficiados pelos servios do sistema pblico de sade. Na seo 3 nos concentraremos nos gastos individuais dos que procuraram atendimento. A apropriao do gasto pblico por decil da distribuio ser o tema que abordaremos na seo 4. O texto finalizado com comentrios que sintetizam os principais resultados obtidos, as limitaes da perspectiva adotada e as sugestes de futuras pesquisas que aprofundem e complementem os aspectos tratados.2
2 O PERFIL SOCIOECONMICO DA CLIENTELA SISTEMA DE SADE
Antes de nos determos na identificao da origem socioeconmica da clientela dos servios oferecidos pelo setor pblico na rea da sade, convm esclarecer algumas questes metodolgicas que pautaro a nossa anlise.
2.1 Breves referncias metodolgicas
So trs os aspectos metodolgicos que devemos mencionar. O primeiro, mais geral, diz respeito heterogeneidade do sistema pblico de sade no Brasil, o qual pode ser dividido em trs grandes segmentos: (i) pblico e gratuito, Sistema nico da Sade (SUS); (ii) vinculado aos planos de sade; e (iii) individual ps-pago. 3 Podemos imaginar diversas formas de articulao na demanda oferecida por esses trs segmentos. Em princpio, todo indivduo teria direito a uma ateno gratuita no sistema pblico. Esse direito, contudo, no inibe a convivncia da oferta pblica com os outros dois segmentos (os planos de sade e a medicina particular individualizada). Nada impede que um indivduo transite entre os diversos segmentos segundo suas
2. No Anexo Estatstico o leitor poder encontrar as principais tabelas que deram origem aos resultados encontrados na seo 4 (a apropriao dos gastos pblicos por decil). 3. Devemos lembrar que o SUS um segmento pblico e gratuito, mas os seus servios podem ser prestados em estabelecimentos privados em virtude da possibilidade de convnios.
Aspectos distributivos do gasto pblico na sade
191
restries e possibilidades (rendimentos, qualidade dos servios, custo do servio, tempo de espera, etc.). O segundo aspecto diz respeito s caractersticas do questionrio da Pnad/ 1998 (Suplemento Sade). As perguntas sobre o acesso tm como referncia temporal as duas semanas anteriores pesquisa. Dada a forma como foi elaborado o questionrio possvel observar esse trnsito entre os diversos segmentos. Assim, podemos determinar, por exemplo, em que medida as pessoas que tm planos de sade demandam, em certas ocasies, o segmento pblico. O terceiro aspecto est vinculado classificao socioeconmica. Acompanhando uma ampla literatura sobre o tema, dividimos a populao em decil da distribuio de renda segundo a renda familiar per capita. Consideramos, sempre seguindo a literatura sobre distribuio de renda e pobreza, que o mbito no qual se define a caracterstica socioeconmica do indivduo o da renda familiar per capita e no o da renda individual. Definidos esses trs elementos metodolgicos, concentrar-nos-emos em estudar o perfil dos indivduos com acesso ao sistema de sade.
2.2 A cobertura dos trs segmentos
A partir dos dados contidos na Pnad/1998 podemos concluir que, em mdia, 49,3% das pessoas que procuram atendimento de sade recorrem ao SUS. Contudo, essa mdia oculta uma ntida disperso segundo a origem socioeconmica do indivduo que demandou o atendimento. Das pessoas que procuraram atendimento de sade, e integram o primeiro decil da distribuio, 79,64% procuraram o SUS. Esses percentuais vo caindo medida que subimos na distribuio, e chegam a 7,84% no ltimo decil. Ou seja, em termos de acesso, a clientela do SUS est focalizada nos menores degraus da distribuio (ver tabela 1). Do total de atendidos pelo SUS, apenas 2,28% pertencem ao ltimo decil. Quando passamos ao segundo segmento do sistema (planos de sade), o perfil dos indivduos muda de forma ntida (ver tabela 2). Quanto maior e o decil da distribuio ao qual pertence um indivduo maior a importncia do plano de sade na cobertura do atendimento procurado. S 1,03% dos indivduos que procuraram atendimento e integram o primeiro decil esto cobertos por um plano de sade. No dcimo decil esse percentual atinge 64,52%.
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TABELA 1
Cobertura do SUS por decil
Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total O atendimento foi feito via SUS Sim 974 497 1 178 603 1 210 133 1 185 925 1 108 772 1 182 802 926 769 767 591 506 252 210 830 9 252 174 No 129 759 214 070 321 831 438 878 575 556 764 528 946 273 1 260 397 1 706 605 2 446 829 8 804 726 No sabe 119 386 105 337 81 428 81 049 86 129 92 832 53 875 74 222 42 441 30 180 766 879 1 580 1 933 199 533 1 691 1 740 7 886 210 Ignorado Total 1 223 642 1 498 220 1 613 392 1 705 852 1 772 037 2 042 095 1 927 116 2 102 743 2 256 989 2 689 579 18 831 665 Percentuais de respostas afirmativas Na linha 79,64 78,67 75,01 69,52 62,57 57,92 48,09 36,50 22,43 7,84 49,30 Na coluna 10,53 12,74 13,08 12,82 11,98 12,78 10,02 8,30 5,47 2,28 100
Fonte: Pnad/1998; elaborao do autor.
TABELA 2
Cobertura dos planos por decil
Decil O atendimento foi coberto por um plano Sim 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total 12 622 43 930 90 226 146 366 235 780 400 512 536 209 765 169 1 141 271 1 733 739 5 105 824 No 1 211 020 1 454 041 1 522 917 1 558 953 1.534 144 1 638 917 1 390 708 1 337 325 1 114 027 953 521 13 715 573 Total 1 223 642 1 497 971 1 613 143 1 705 319 1 769 924 2 039 429 1 926 917 2 102 494 2 255 298 2 687 260 18 821 397 Percentuais de respostas afirmativas Na linha 1,03 2,93 5,59 8,58 13,32 19,64 27,83 36,39 50,60 64,52 27,13 Na coluna 0,25 0,86 1,77 2,87 4,62 7,84 10,50 14,99 22,35 33,96 100,00
Por ltimo, quando nossa inteno analisar o terceiro segmento (individual e privado), a delimitao do universo torna-se mais complexa. Com efeito, como a pergunta da Pnad vinculada ao pagamento independente daquela referente ao atendimento podemos imaginar que o indivduo possa ter consultado o SUS e efetuado pagamento (mesmo que essa prtica possa estar margem da legalidade), ou ainda que tenha pago e, ao mesmo tempo, possua um
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plano. Para evitar essas alternativas, decidimos delimitar bem esse segmento mediante a escolha do seguinte subconjunto de indivduos: no atendidos pelo SUS; no possuidores de plano de sade e, portanto, no cobertos por nenhum plano; pagadores de atendimento em estabelecimento particular. Os dados constantes na tabela 3 nos permitem concluir que essa possibilidade representa s 7,63% do total de atendimentos. Contudo, a correlao entre o ambiente socioeconmico das pessoas e tal opo de atendimento no to linear como no caso das consultas via SUS ou planos de sade. Parece ntida somente a baixa importncia do primeiro decil (1,97% do total de atendimentos); resultado esse que intuitivamente j espervamos. Verificamos uma trajetria de crescente participao dessa opo: tendncia tambm mais ou menos bvia. Aps o quinto decil, a importncia dessa alternativa apresenta um movimento errtico e atinge um mximo no nono decil. Nos 10% da populao mais rica, o percentual cai de forma significativa, 6,87% fato cujas origens no nos parecem muito claras.
TABELA 3
Atendimento exclusivamente particular e individual
Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total Total de indivduos atendidos 1 223 642 1 497 971 1 613 143 1 705 319 1 769 924 2 039 429 1 926 917 2 102 494 2 255 298 2 687 260 18 821 397 Atendimento exclusivamente individual particular 24 068 53 141 97 999 117 347 168 322 164 188 194 246 201 795 231 233 184 582 1 436 921 Percentuais Na linha 1,97 3,55 6,08 6,88 9,51 8,05 10,08 9,60 10,25 6,87 7,63 Na coluna 1,67 3,70 6,82 8,17 11,71 11,43 13,52 14,04 16,09 12,85 100,00
Dessa forma, os dados que apresentamos nesta seo nos permitem concluir que o acesso progressivo (quanto maior o nvel de renda menor a importncia dessa opo de atendimento) no caso do SUS; regressivo no caso dos planos de sade (mais importante quanto maior o nvel de renda); e errtico no caso do atendimento totalmente particular e individual, ainda que, em geral, claramente marginal, para a mdia da populao, e particularmente negligencivel para os primeiros decis.
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3 GASTOS DOS INDIVDUOS
A segunda questo que vamos analisar est vinculada aos gastos realizados pelos indivduos, o perfil desses gastos segundo a posio socioeconmica dos indivduos e o seu peso no oramento familiar. A partir dos dados da Pnad podemos concluir que os gastos privados com sade chegam a R$ 37,8 bilhes (valores de 1998 ver tabela 4). Em termos de Produto Interno Bruto (PIB), esse montante representa 4,2%.4 A maior participao corresponde a: medicamentos (37,24%), planos de sade (33,11%) e gastos com tratamentos dentrios e prtese (11,84%).
TABELA 4
Gastos privados na sade
Tipo de gasto Gastos com medicamentos Gastos com planos de sade Gastos com consultas mdicas Gastos com consultas com outros profissionais de sade Gastos com hospitalizao Gastos com enfermagem Gastos com exames em geral Gastos com tratamento dentrios e prteses Gastos com culos e lentes Gastos com artigos ortopdicos e aparelhos mdicos Gastos com outros servios e bens de sade Total dos gastos
Reais/ano (1998) 14 097 658 092 12 532 056 300 1 466 542 756 315 196 816 1 675 724 364 203 141 960 831 773 512 4 482.211 876 1 538 584 636 117 498 168 592 453 740 37 852 842 220
Percentuais 37,24 33,11 3,87 0,83 4,43 0,54 2,20 11,84 4,06 0,31 1,57 100,00
Quando calculamos os gastos dos indivduos segundo a posio socioeconmica deles, a caracterizao do perfil desses gastos mais ou menos imediata: quanto mais elevada a posio do indivduo na distribuio maiores os gastos (ver tabela 5). No primeiro decil, os gastos praticamente inexistem e se concentram nos medicamentos de uso regular. medida que aumenta a posio na distribuio, no unicamente o nvel de gastos sobe mas muda tambm o seu perfil, adquirindo maior relevncia os gastos com planos de sade. No ltimo decil, os medicamentos de uso regular tambm apresentam um elevado patamar de despesas, mas o gasto mdio com planos de sade 89% maior que o identificado com remdios. Os tratamentos dentrios constituem outro item de visvel correlao com a posio na distribuio e o nvel de gastos, e adquirem importncia significativa no dcimo decil.
4. Se somarmos os R$ 17 bilhes executados pelo SUS (1,9% do PIB), o total de gastos (privados mais pblico federal) ascende a quase 6% do PIB.
TABELA 5
Gasto mdio mensal per capita, por decil

Gastos mdios mensais com
Medicamento de uso regular Consulta mdica Hospitalizao Enfermagem Tratamento dentrio Exame culos e lentes Planos de sade e clnicas Outros profissionais de sade Artigo ortopdico Outros servios
(em reais de setembro de 1998)
Decil
Rendimento do trabalho principal
Rendimento de todas as fontes
Renda familiar per capita
Gastos totais
1 2,21 3,22 4,07 5,45 8,04 7,78 10,13 12,69 20,48 38,71 2,96 1,00 2,96 13,31 1,45 0,28 1,46 6,57 0,90 0,14 0,79 0,08 0,27 0,48 3,51 0,73 0,09 0,59 0,06 2,00 0,62 0,07 0,58 0,05 0,38 0,48 0,67 0,75 1,33 1,14 0,47 0,04 0,40 0,05 0,34 0,59 0,33 0,02 0,32 0,03 0,22 0,34 0,22 0,01 0,27 0,05 0,14 0,32 0,43 0,68 1,09 1,77 2,70 4,44 12,07 0,13 0,13 0,01 0,08 0,01 0,10 0,16
85,48
90,79
21,94
1,11
0,04
0,05
0,03 0,01 0,06 0,08
0,05 0,11 0,15 0,25 0,37 0,56 0,65 1,02 1,61 3,44

0,01 0,02 0,03 0,04 0,10 0,08 0,35
0,06 0,11 0,19 0,16 0,20 0,22 0,22 0,35 0,48 1,15
1,49 3,05 4,91 6,43 9,16 13,64 15,92 23,45 36,82 84,93
130,73
136,12
43,08
162,61
165,08
64,1
196,11
196,56
87,24
239,83
229,96
115,12
282,58
265,50
146,93
346,68
348,23
196,66
446,72
456,28
272,77
659,79
687,70
427,18
10
1699,24
1854,79
1239,14
Fonte: Pnad/1998; elaborao do autor. Nota: 1 Distribuio segundo a renda familiar per capita.
195
196
Esses nmeros evidenciam uma certa correlao com os dados de acesso que apresentamos na seo anterior. Ou seja, uma vez que os indivduos situados nos menores decis da distribuio constituem a principal clientela do SUS (o segmento gratuito do sistema de sade no Brasil), seus gastos so menores. Porm, o ponto relevante que devemos estudar : em que medida essas despesas so relevantes quando a referncia o oramento familiar? Com efeito, ainda que os gastos das famlias se elevem proporo que aumenta o decil, como os rendimentos familiares tambm aumentam, devemos determinar qual o percentual dos rendimentos consumidos na rea da sade. Vrias so as fontes de rendimentos que poderamos estudar. Colocamos disposio do leitor trs possibilidades: rendimento do trabalho principal, rendimentos de todos os trabalhos e rendimento familiar per capita (ver tabelas 6, 7 e 8). Quando a referncia o rendimento do trabalho principal ou o de todas as fontes, podemos caracteriz-la imediatamente: quanto maior o nvel socioeconmico maior tambm o percentual representado pelos gastos com sade. Contudo, a varivel relevante para definir o perfil socioeconmico de uma populao no a renda do trabalho principal ou as rendas de todas as fontes, e sim a renda familiar per capita. Nesse sentido, os dados (ver tabela 8) mostram que o gasto com sade mais ou menos estvel, com um mnimo de 6,79% no primeiro decil e um mximo de 9,28% no sexto. No dcimo decil, o gasto percentual mdio per capita , em termos percentuais, com respeito renda familiar per capita, similar ao observado no primeiro decil (6,85% e 6,79%, respectivamente). Merece ser estudado, portanto, o porqu de o gasto com sade ser percentualmente maior quanto maior o decil no caso do rendimento do trabalho principal, ou nos rendimentos de todas as fontes, e relativamente constante quando o parmetro de referncia a renda familiar per capita? Esse resultado aparentemente paradoxal origina-se nos diferenciais entre o rendimento do trabalho principal, ou o de todas as fontes, e a renda familiar per capita nos diferentes decis. A partir dos dados contidos na tabela 5 podemos visualizar o fato de a relao entre renda familiar per capita e o rendimento de todas as fontes ser de 67%, no caso de dcimo decil, e de 24% no primeiro decil. Famlias mais numerosas, e com menor proporo de membros ativos no mercado de trabalho, no caso das populaes dos primeiros decis, determinam esse resultado.
TABELA 6
Consulta mdica Hospitalizao Enfermagem Exame culos e lentes 0,06 0,08 0,09 0,13 0,15 0,20 0,19 0,60 0,67 0,71 0,23 0,24 0,20 0,00 0,00 0,00 0,01 0,01 0,01 0,01 0,02 0,01 0,02 0,06 0,10 0,14 0,17 0,20 0,22 0,21 0,20 0,22 0,17 0,06 0,17 0,03 0,08 0,04 0,22 0,04 0,11 0,03 0,18 0,02 0,15 0,03 0,17 0,02 0,14 0,51 0,02 0,21 0,02 0,13 0,39 0,02 0,17 0,02 0,14 0,28 0,01 0,16 0,02 0,11 0,22 0,01 0,17 0,03 0,09 0,20 0,01 0,06 0,01 0,08 0,12 0,00 0,04 0,01 0,07 0,09 Outros profissionais de sade Tratamento dentrio Artigo ortopdico Outros servios 0,07 0,08 0,12 0,08 0,08 0,08 0,06 0,08 0,07 0,07 Gastos totais 1,74 2,33 3,02 3,28 3,82 4,83 4,59 5,25 5,58 5,00
Percentual dos gastos per capita em sade, por decil, com respeito ao rendimento do trabalho principal
Decil
Medicamento de uso regular
Planos de sade e clnicas
1,30
0,05
1,69
0,10
1,98
0,21
2,08
0,30
2,27
0,48
2,85
0,71
2,24
1,01
2,27
1,47
1,92
2,02
10
1,21
2,28
197
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TABELA 7
Percentual dos gastos per capita em sade, por decil, com respeito renda mdia de todas as fontes
Decil
Medicamento de uso regular Consulta mdica 0,06 0,10 0,13 0,17 0,20 0,23 0,21 0,20 0,21 0,16 0,05 0,16 0,03 0,07 0,65 0,04 0,21 0,04 0,11 0,65 0,03 0,17 0,02 0,15 0,59 0,03 0,17 0,02 0,14 0,51 0,03 0,22 0,02 0,14 0,41 0,21 0,19 0,22 0,23 0,19 0,02 0,17 0,02 0,15 0,30 0,16 0,01 0,16 0,02 0,11 0,22 0,13 0,01 0,16 0,03 0,08 0,19 0,09 0,01 0,06 0,01 0,07 0,12 0,08 Outros profissionais de sade Hospitalizao Enfermagem Exame Tratamento dentrio culos e lentes 0,06 0,09 Artigo ortopdico
Outros servios 0,07 0,08 0,12 0,08
Gastos totais 1,64 2,24 2,97 3,27
1,22
0,04
0,03 0,01 0,07
1,62
0,10
1,95
0,21

0,01 0,01 0,01 0,01 0,02 0,01 0,02
2,07
0,30
2,37
0,50
0,09 0,08 0,06 0,08 0,07 0,06
3,98 5,14 4,57 5,14 5,35 4,58
3,03
0,75
2,23
1,01
2,22
1,44
1,85
1,94
10
1,10
2,09
TABELA 8
Consulta mdica Hospitalizao Outros profissionais de sade Enfermagem Tratamento dentrio culos e lentes Artigo ortopdico Exame Outros servios Gastos totais 0,27 0,00 0,00 0,01 0,02 0,38 0,33 0,37 0,38 0,28 0,02 0,02 0,04 0,02 0,03 0,26 0,30 0,18 0,17 0,15 0,11 0,13 0,11 0,09 6,79 7,08 7,66 7,37 7,96 9,28 8,10 8,60 8,62 6,85
Percentual dos gastos per capita em sade, por decil, com respeito renda mdia familiar per capita
Decil
Medicamento de uso regular 0,23 0,30 0,34 0,38 0,41 0,42 0,37 0,33 0,34 0,24 0,08 0,24 0,04 0,11 0,07 0,34 0,06 0,18 1,04 0,97 0,05 0,29 0,03 0,25 0,99 0,05 0,30 0,03 0,24 0,90 0,05 0,39 0,03 0,26 0,74 0,03 0,35 0,04 0,30 0,59 0,32 0,02 0,37 0,03 0,25 0,49 0,29 0,02 0,42 0,08 0,22 0,50 0,23 0,02 0,19 0,02 0,23 0,37 0,26 0,00 0,14 0,05 0,27 0,36 0,23 0,00
5,06
0,18
5,13
0,30
5,02
0,53
4,67
0,68
4,73
0,99
5,47
1,36
3,96
1,78
3,71
2,41
2,97
3,12
10
1,65
3,12
199
200
Como a perspectiva relevante a renda familiar per capita, podemos concluir que, no obstante o acesso ao SUS ser progressivo (quanto menor o decil maior a freqncia ao sistema pblico), e os gastos em sade serem crescentes medida que a posio na distribuio se eleva, o comprometimento da renda familiar per capita com despesas com sade no apresenta um perfil progressivo (quanto maior a renda familiar maior o percentual desses rendimentos alocados na sade).
4 O PERFIL DISTRIBUTIVO DO GASTO
Nosso objetivo nesta seo ser promover uma aproximao em torno do perfil da populao que se apropria do gasto pblico realizado na rea de sade. Essa tarefa um tanto complexa, j que preciso atribuir a cada indivduo que utilizou o SUS o gasto pblico despendido pelo Estado com esse atendimento. Levando em considerao essa complexidade, necessrio que faamos uma prvia apresentao da metodologia por ns utilizada, tarefa em que concentraremos nossa ateno nos prximos pargrafos (prxima subseo). Complementando a subseo 4.1, a apropriao do gasto merecer a nossa ateno na subseo 4.2, na qual analisaremos detalhadamente a distribuio dos gastos do SUS segundo a situao dos indivduos na distribuio de renda.
4.1 Breves consideraes metodolgicas
Para quantificar o impacto distributivo do gasto pblico na rea da sade tivemos de, a princpio, compatibilizar as classificaes dos registros administrativos do SUS com as opes dadas pela Pnad/1998 para a questo sobre o tipo de atendimento recebido pela pessoa que procurou atendimento de sade. 5 As alternativas fornecidas so: (a) consulta mdica; (b) consulta odontolgica; (c) consulta com agente comunitrio de sade ou parteira; (d) consulta com outro profissional da sade (fonoaudilogo, psiclogo, etc.); (e) consulta na farmcia; (f ) vacinao; (g) injees, curativos, medio de presso ou outro atendimento; (h) cirurgia em ambulatrio; (i) gesso ou imobilizao; (j) internao hospitalar; (k) exames complementares; (l) somente marcao de consulta; (m) outro atendimento; (n) ignorado ou no aplicvel. Dessas quatorze opes, descartamos: (i) a consulta na farmcia (dado no fazer parte do SUS), (ii) somente marcaes de consulta (em virtude de no envolver custos para o sistema pblico) e (iii) ignorado (no se sabe que tipo de atendimento o indivduo recebeu). Assim, logicamente o universo de anlise ficou restrito queles indivduos cujo atendimento foi realizado por meio do SUS.
5. Em termos do Dicionrio da Pnad/1998, a varivel a V1360.
201
O desafio foi compatibilizar a classificao disponvel para os gastos/SUS com essas alternativas. Optamos por divid-los em trs grandes itens: gastos com atendimento ambulatorial, gastos com internaes e gastos com medicamentos. Os gastos com ambulatrio, correspondentes ao ano de 1998, somam R$ 4 bilhes correntes (ver tabela A.1 no Anexo Estatstico). Realizando uma anlise por tipo de procedimento alocamos a maioria desses gastos nas opes dadas pela Pnad.6 No consideramos os gastos com Piso de Atendimento Bsico (PAB), nem nos foi possvel classificar, segundo os critrios da Pnad, um montante importante (R$ 986,7 milhes) correspondente a procedimentos caros (quimioterapia, radioterapia, hemodilise, etc.; ver tabela A.2). Uma alternativa seria enquadr-los na classificao Pnad Outro Atendimento, a qual, porm, julgamos muito vaga. A soluo foi, portanto, recorrer a outra varivel da Pnad: o motivo pelo qual o indivduo procurou atendimento.7 Nessa varivel, uma das alternativas a procura por Tratamento ou Reabilitao. Optamos por calcular a distribuio desse motivo entre a varivel sobre o principal atendimento de sade que recebeu. Sempre limitando o nosso universo queles indivduos cujo atendimento foi realizado por meio do SUS, distribumos o montante em questo (R$ 986,7 milhes) entre os principais atendimentos segundo os percentuais obtidos (ver tabela A.3). Como passo seguinte, creditamos R$ 10 per capita, correspondentes ao PAB, a todos os que recorreram ao SUS mediante consulta ambulatorial. Paralelamente a esse montante referente aos gastos com ambulatrio consideramos os gastos com internaes, dados oriundos do MS, os quais totalizaram, para o ano de 1998, R$ 3,8 bilhes correntes (ver tabela A.4). Por ltimo, tomamos as despesas com medicamentos da Execuo Oramentria do MS do ano de 1998 (ver tabela A.5). No total, os gastos atingem quase R$ 570 milhes correntes, que surgem de R$ 351 milhes referentes Aquisio e Distribuio de Medicamentos e R$ 219 milhes vinculados Aquisio e Distribuio de Medicamentos DST/Aids. O pblico contemplado foi aquele que recebeu medicamento grtis (exceto amostra grtis). No total, foram consideradas despesas com o SUS, as quais totalizam quase R$ 8,1 bilhes. Isso corresponde a 42% do total executado pelo MS em 1998 (ver tabela A.5).8 Contudo, s estamos considerando aqui os gastos realizados diretamente no atendimento, deixando de contabilizar Dvidas Amortizadas, Gastos com Pessoal Ativo e Inativo, Assistncia Mdica a Servidores, etc.
6. Para essa tarefa contamos com a inestimvel colaborao de Paulo Santa Rosa, tcnico do MS. 7. Varivel V1351. 8. Cerca de 0,9% do PIB.
202
Dadas essas despesas totais, o passo seguinte foi calcular a freqncia de cada atendimento na classificao da Pnad, sempre limitando o nosso universo clientela SUS. A partir dessa freqncia foi-nos possvel calcular o gasto per capita em cada subgrupo de gasto (ambulatorial, internao e medicamentos). Os gastos per capita do subgrupo ambulatorial podem ser consultados na tabela A.3. O gastos per capita com internao surgem da diviso do total de gastos (US$ 3,8 bilhes) pela quantidade de casos (292 614). Os gastos do SUS so anuais, mas as internaes referem-se s duas semanas anteriores pesquisa. Contudo, como o nosso objetivo calcular o impacto distributivo, e no determinar os montantes per capita absolutos do SUS, estamos supondo que a origem social dos indivduos recebedores de atendimento via internaes permanece constante ao longo do ano.9 No tocante aos medicamentos, calculamos a totalidade de indivduos que os receberam gratuitamente (3,5 milhes), e tambm o valor per capita em razo dos gastos com medicamentos SUS (R$ 569,7 milhes). Nesse caso, consideramos conveniente utilizar a totalidade do universo, e no unicamente os que realizaram a consulta por meio do SUS, tendo em vista que os medicamentos distribudos gratuitamente pelo SUS podem chegar ao pblico por outras formas de atendimento.10
4.2 Anlise do impacto distributivo
Para estudar o perfil distributivo do gasto podemos adotar duas perspectivas. A primeira apresenta como eixo de anlise as famlias e, nesse sentido, calculamos o gasto familiar per capita das despesas SUS. Os resultados desse tipo de exerccio (ver tabela 9) indicam um claro perfil progressivo das despesas SUS; ou seja, quanto maior o decil da distribuio menor o gasto SUS familiar per capita. Esse perfil se traduz em um coeficiente de concentrao que, em todos os casos, negativo, indicando uma progressividade no gasto (ver grficos 1 a 5).11
9. Em realidade, tambm os gastos do SUS-Ambulatorial apresentam um pequeno montante destinado a internaes, mas marginal em termos absolutos (12,7 milhes) (ver tabela A.3 e A.2). 10. De qualquer forma, o per capita gasto em medicamentos no sofre um incremento to importante se considerarmos apenas o pessoal atendido pelo SUS. Nesse ltimo caso, o gasto per capita seria de R$ 189, e quando restrito s pessoas que receberam medicamentos grtis, e no necessariamente consultaram o SUS, a despesa individual de R$ 161. 11. O coeficiente de concentrao um indicador que pode ser utilizado para quantificar o perfil distributivo de um determinado tipo de gasto. Esse coeficiente guarda relao com o conhecido coeficiente de Gini. A diferena que esse ltimo, por sua prpria construo, pode variar entre 0 (igualdade perfeita na distribuio de renda) e um (concentrao total). No caso do coeficiente de concentrao, o intervalo pode variar entre 1 e 1. No caso de 0 temos uma distribuio perfeitamente igualitria. Quando negativo, indica progressividade (por exemplo, os 10% mais pobres da populao se apropriam de mais de 10% do total de gastos). Contrariamente, quando positivo sintetiza um perfil de apropriao de gasto que favorece os segmentos situados na cauda superior da distribuio. O coeficiente de concentrao aparece na tabela 9, quando analisamos o gasto familiar per capita. O valor do coeficiente exatamente igual nas alternativas de clculo por meio do gasto familiar per capita ou do gasto individual, dado o gasto total por decil da distribuio no mudar. Assim, referir-nos-emos a esse coeficiente tambm quando estudarmos as tabelas 10, 11, 12,13, e 14, as quais tratam dos gastos individuais per capita.
203
TABELA 9
Gasto familiar per capita, por decil, e coeficiente de concentrao das despesas SUS
Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Gasto ambulatorial 21,11 24,74 29,31 28,13 29,15 32,63 26,8 21,88 15,11 7,66 Gasto com internaes 36,25 34,04 33,59 31,43 24,94 27,39 19,6 15,72 10,77 6,18 -0,197879355 Subtotal Gasto com medicamentos 4,4 4,92 4,77 4,52 4,09 4,57 2,95 2,72 1,95 1,19 -0,146518415 Gasto total 61,75 63,7 67,66 64,08 58,18 64,59 49,35 40,32 27,83 15,03 -0,147537
57,36 58,78 62,9 59,56 54,09 60,01 46,4 37,6 25,88 13,84 -0,147614207
Coeficiente de concentrao -0,096500178
Fonte: Ministrio da Sade; Pnad/1998; elaborao do autor.
GRFICO 1
Curva de concentrao dos gastos SUS/ambulatrio
Percentual acumulado de famlias segundo nvel de renda familiar. Fonte: Pnad/1998, Ministrio da Sade; elaborao do autor.
204
GRFICO 2
Curva de concentrao dos gastos SUS/internao
GRFICO 3
Curva de concentrao dos gastos SUS/ambulatrio + internao
205
GRFICO 4
Curva de concentrao dos gastos SUS/medicamentos
GRFICO 5
Curva de concentrao total gastos SUS
Percentual acumulado de famlias segundo nvel de renda familiar. Fonte: Pnad/1998, Ministrio da Sade; elaborao do autor
206
Contrariamente, se o eixo de nossa anlise no o ncleo familiar dos beneficiados, e sim o indivduo beneficiado, o diagnstico essencial no muda mas apresenta mais nuanas. Tal fato pode ser mais bem percebido quando temos como referncia os dados contidos nas tabelas de 10 a 14, nas quais observamos com nitidez os trs fenmenos j mencionados: (i) a clientela SUS composta majoritariamente por pessoas oriundas dos decis mais baixos; (ii) o gasto per capita dos indivduos beneficirios do SUS no necessariamente cai medida que subimos no decil da distribuio, e (iii) a populao pertencente aos menores decis tende a apropriar-se da maior parte do gasto pblico, o que gera coeficientes de concentrao negativos. Para ilustrar, tomemos o caso dos Gastos Ambulatoriais (ver tabela 10). A maior quantidade de casos (74%) se concentra nos seis primeiros decis. Do total de atendidos, por exemplo, 974 mil so oriundos do primeiro decil e s 210 mil pertencem ao dcimo. Contudo, essa maior concentrao (em termos de acesso) nos primeiros decis parcialmente contrabalanada pelos maiores custos mdios dos beneficiados nos ltimos decis. Por exemplo, no primeiro decil, o custo mdio por indivduo de R$ 320 elevando-se para R$ 489 no ltimo decil. Essa distncia nos gastos mdios redunda em gastos totais mais prximos, os quais so, porm, progressivos (coeficiente de concentrao negativo, ver tabela 9).
TABELA 10
Despesas ambulatoriais SUS: gastos mdios por indivduo, freqncia, gasto total e participao no gasto
Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Mdia/total Gasto individual mdio 320,22 312,46 358,26 354,05 395,25 405,36 429,06 417,12 430,01 488,82 377,22 Indivduos atendidos 974 248 1 174 987 1 209 093 1 183 920 1 106 813 1 180 808 923 954 767 384 506 252 210 830 9 238 289 Gasto total (R$) 311 973 694,56 367 136 438,02 433 169 658,18 419 166 876,00 437 467 838,25 478 652 330,88 396 431 703,24 320 091 214,08 217 693 422,52 103 057 920,60 3 484 841 096,33 Participao no gasto 8,95 10,54 12,43 12,03 12,55 13,74 11,38 9,19 6,25 2,96 100,00
207
necessrio que nos detenhamos nesses nmeros, visto que os resultados encontrados podem induzir o leitor a identificar uma aparente contradio. Com efeito, o resultado, em termos do coeficiente de concentrao, indica um gasto progressivo se os gastos mdios por indivduo so muito superiores (52,81%) no dcimo decil com respeito ao primeiro. De incio qualificaremos um pouco esses maiores gastos per capita nos maiores decis, e depois estudaremos como, apesar desse perfil de gasto per capita, o coeficiente negativo. No tocante ao maior gasto per capita nos maiores decis, essa mdia no pode ser associada a um privilgio nos atendimentos de grande complexidade, ainda que essa possibilidade no possa ser, a priori, descartada. Com efeito, a populao de menos recursos conta apenas, dada sua limitao oramentria, com o atendimento via SUS. Assim, procura o servio pblico e gratuito tanto no caso de uma gripe como no caso do tratamento de Aids. As populaes de mais recursos ou tm plano de sade ou pagam a consulta no caso de atendimentos de menor complexidade (custo), e s so clientes do SUS no caso de preos muito elevados e/ou de no cobertura do plano. Da os gastos com as populaes de menores rendimentos serem, em mdia, menores (gripe e Aids, por exemplo) que no caso das populaes de maiores recursos (clientes do SUS s no caso de Aids, por exemplo). Passemos agora ao segundo aspecto; ou seja, o de saber como, no obstante esse perfil de gastos mdios per capita, o coeficiente de concentrao negativo. Essa negatividade est assegurada pelo perfil de acesso. Em outros termos: apesar desses maiores gastos mdios nos maiores decis, o coeficiente acaba sendo negativo pelo fato de a clientela dos menores ser to majoritria. No caso das internaes tivemos de outorgar, por falta de maiores informaes, um valor igual para cada pessoa internada. Porm, o coeficiente de concentrao no seno ainda mais negativo (mais progressivo) que no caso dos gastos ambulatoriais. Com efeito, se analisamos os dados da tabela 11conclumos: quanto maior o decil menor a quantidade de indivduos beneficirios do SUS. Com gastos iguais por indivduo, o corolrio obviamente uma significativa concentrao nos menores decis. Os cinco primeiros decis se apropriam de 67,45% do gasto com internaes, o que gera o mencionado coeficiente de concentrao fortemente negativo. No caso do subtotal, composto pela soma dos gastos ambulatoriais e de internao, a tendncia similar (ver tabela 12): um coeficiente de concentrao fortemente negativo (ainda que seu nvel seja inferior ao observado no caso das internaes dado o obtido no caso dos gastos ambulatoriais ser tambm negativo e, porm, mais prximo de zero); uma populao beneficiada majoritariamente oriunda dos primeiros decis e um gasto neles concentrado.
208
TABELA 11
Despesas com internao SUS: gastos mdios por Indivduo, freqncia, gasto total e participao no gasto
Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Mdia/total Gasto individual mdio 13 018 13 018 13 018 13 018 13 018 13 018 13 018 13 018 13 018 13 018 13 018 Indivduos atendidos 41 321 38 979 38 697 35 792 29 343 30 205 22 396 17 334 12 088 6 849 273 004 Gasto total (R$) 537 916 778,00 507 428 622,00 503 757 546,00 465 940 256,00 381 987 174,00 393 208 690,00 291 551 128,00 225 654 012,00 157 361 584,00 89 160 282,00 3 553 966 072,00 Participao no gasto 15,14 14,28 14,17 13,11 10,75 11,06 8,20 6,35 4,43 2,51 100
Fonte: Ministrio da Sade; Pnad/1998; elaborao do autor
TABELA 12
Despesas ambulatoriais e com internao SUS: gastos mdios por indivduo, freqncia, gasto total e participao no gasto
Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Mdia/total Gasto individual mdio 878,86 750,22 780,69 750,49 744,35 742,41 749,71 714,71 744,13 920,23 766,65 Indivduos atendidos 974 248 1 174 987 1 209 093 1 183 920 1 106 813 1 180 808 923 954 767 384 506 252 210 830 9 238 289 Gasto total (R$) 856 227 597,28 881 498 747,14 943 926 814,17 888 520 120,80 823 856 256,55 876 643 667,28 692 697 553,34 548 457 018,64 376 717 300,76 194 012 090,90 7 082 557.166,86 Participao no gasto 12,09 12,45 13,33 12,55 11,63 12,38 9,78 7,74 5,32 2,74 100
Em se tratando dos medicamentos deparamo-nos com a mesma impossibilidade de identificar o tipo receitado ou demandado no caso de cada paciente. Diante desse fato, a opo que nos restou foi supor que todo os indivduos tm o mesmo gasto e, assim, pudemos observar um perfil distributivo muito prximo ao que verificamos nas internaes. Os cinco primeiros decis concentram 63% da clientela e, como os gastos so iguais para todos os indivduos, apropriam-se de 63% da totalidade deles, o que resulta em um coeficiente de concentrao marcadamente negativo.
209
Convm mencionar, por ltimo, que na totalidade dos gastos (ver tabela 13) a progressividade se deve mais participao da clientela dos primeiros decis que ao gasto per capita em cada decil. Observamos que o maior gasto per capita no ltimo decil (R$ 952) no gera uma distribuio regressiva das despesas pelo fato de sua participao no sistema SUS ser marginal (2,75% do total de beneficiados). Em realidade, e isso deve ser bem enfatizado, os mais altos gastos mdios dos maiores decis so uma conseqncia natural de o pblico dos menores decis ter como nica alternativa (em razo de seus rendimentos) o SUS. Isto posto, parece-nos conveniente ressaltar que, a mdia de gastos menor a que nos decis superiores, cujos participantes s recorrem ao sistema pblico nos casos de preos elevados e/ou nos casos de cobertura, por parte dos planos que os assistem, dos servios de que necessitam.
TABELA 13
Despesas com medicamentos SUS: gastos mdios por indivduo, freqncia, gasto total e participao no gasto
Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Mdia/total Gasto individual mdio 161 161 161 161 161 161 161 161 161 161 161 Indivduos atendidos 407 353 451 608 442 532 419 855 375 382 417 749 270 727 248 521 176 920 105 171 3 315 818 Gasto total (R$) 65 583 833,00 72 708 888,00 71 247 652,00 67 596 655,00 60 436 502,00 67 257 589,00 43 587 047,00 40 011 881,00 28 484 120,00 16 932 531,00 533 846 698 Participao no gasto 12,29 13,62 13,35 12,66 11,32 12,60 8,16 7,50 5,34 3,17 100
TABELA 14
Despesas totais SUS: gastos mdios por indivduo, freqncia, gasto total e participao no gasto
Decil 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Mdia/total Gasto individual mdio 936,39 802,89 831,24 798,21 788,69 788,61 786,19 749,71 778,74 952,49 812,88 Indivduos atendidos 1 034 745 1 242 618 1 272 873 1 251 814 1 178 103 1 258 774 985 099 848 531 574 387 273 223 9 920 167 Gasto total (R$) 968 924 870,55 997 685 566,02 1 058 062 952,52 999 210 452,94 929 158 055,07 992 681 764,14 774 474 982,81 636 152 176,01 447 298 132,38 260 242 175,27 8 063 891 127,71 Participao no gasto 12,02 12,37 13,12 12,39 11,52 12,31 9,60 7,89 5,55 3,23 100
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5 COMENTRIOS FINAIS
Dividiremos nossos comentrios finais em trs grandes conjuntos. O primeiro deles est vinculado s principais tendncias do sistema de sade no Brasil em termos distributivos. Nesse sentido, os dados que apresentamos deixam poucas dvidas a respeito. O acesso progressivo ou, dito de outro modo, sua clientela majoritariamente composta pelas populaes oriundas dos menores decis. Em razo desse fato, e dado o sistema pblico ser gratuito, os gastos privados com sade se elevam medida que o decil dos indivduos aumenta. As classes de menor rendimento familiar per capita pagam pelos servios de sade, em termos percentuais, um montante marginal de sua renda familiar. Contudo, ainda que pequeno esse percentual pode ser catastrfico, sobretudo em se considerando que a maior parte de rendimentos de tais classes pode j estar comprometida com necessidades bsicas (com alimentao, por exemplo). Lembremo-nos de que todos os integrantes do primeiro decil so indigentes, e a pobreza atinge at o terceiro decil da distribuio. Dessa forma, e embora os percentuais de renda comprometida com a sade possam no diferir muito entre os decis, devemos ter cuidado nos corolrios a ser tirados desse fato. No tocante s concluses que possam balizar as polticas pblicas, e dado o fato de as despesas com medicamentos apresentarem uma singular importncia nos menores decis, qualquer estratgia governamental que vise a atingir esses indivduos deveria dedicar uma certa ateno a esse aspecto, seja barateando os medicamentos de uso regular, seja aumentado a distribuio gratuita deles para essa populao. Enfim, confirmamos essa progressividade quando enfocamos nossa anlise no perfil distributivo do gasto. Essa progressividade resulta do peso da clientela e no dos gastos mdios por indivduo, os quais tenderam a ser mais elevados no caso dos indivduos pertencentes ao maior decil da distribuio, pois, como j salientamos em diversas oportunidades, os indivduos pertencentes aos maiores decis s consultam o SUS em caso de preos muito elevados e/ou da no cobertura dos servios de que necessitam por parte dos planos de sade que os assistem. Nesse caso, a mdia de gastos tende a ser maior, logicamente. O segundo conjunto de comentrios vincula-se, justamente, a esse ltimo aspecto, e diz respeito s limitaes de nosso trabalho. A principal delas correlaciona-se impossibilidade de, tal como conseguimos no caso das despesas ambulatoriais, obtermos maior desagregao dos gastos SUS com internaes e medicamentos. Ficou mais ou menos demonstrado que a populao tende a ter um plano de sade quanto maior for o nvel de renda dela, ou seja, tende a ter outra opo caso necessite de atendimento. Esse comportamento se reflete no perfil socioeconmico da clientela do SUS. Contudo, os gastos SUS per capita tendem, especialmente a partir do quinto decil, a apresentar trajetria crescente cujo maior patamar observado no dcimo decil.
211
Voltamos a frisar, dada a importncia do fato, que, se os resultados nos indicam uma progressividade, essa surge do perfil da clientela e no do nvel dos gastos por indivduo. Aqui est, precisamente, uma grande limitao de nosso trabalho. Quando conseguimos desagregar os dados (como no caso das despesas com ambulatrio), o gasto per capita tendia a aumentar medida que a posio do indivduo se elevava na distribuio. Podemos supor um perfil semelhante no caso das internaes. Como no logramos determinar a causa da internao, isto , calcular um custo mais exato, outorgamos um gasto uniforme a todos os beneficiados. Se supomos que o gasto com internao tambm acompanha a elevao do decil do indivduo, a progressividade das despesas poderia reduzir-se. Essa , logicamente, s uma hiptese a ser futuramente pesquisada, posto que plausvel por dois motivos. O primeiro deles diz respeito aos antecedentes que encontramos quando podemos desagregar mais detalhadamente as informaes (caso do gasto ambulatorial). O segundo motivo est vinculado ao perfil de demanda por servios de sade no pblicos. Uma vez que, quanto maior o nvel de renda maior tambm a probabilidade de um indivduo ser assistido por um plano de sade, podemos imaginar que, na medida do possvel, esse tende a contornar o sistema pblico em caso de precisar de atendimento. Se essa clientela procura o segmento pblico gratuito, imaginamos ser em razo de o seu plano de sade no cobrir todo o atendimento ou necessitar de complementao monetria importante. Em ambas as alternativas plausvel supor que, quando o plano de sade no cobre o atendimento ou necessita de complementao monetria por parte do paciente, estamos diante de casos de atendimentos complexos (maiores custos). Em outros termos: no seria muito irrealista supor que, quanto mais estiver situado um indivduo na escala de distribuio de renda maiores sero os custos em caso de ele utilizar os servios do SUS. Assim, a caracterstica progressiva do gasto pode reduzir-se. Talvez a progressividade no seja revertida (ou seja, o coeficiente de concentrao dificilmente seria positivo) em virtude da importncia da clientela dos primeiros decis. Contudo, futuras pesquisas nesse sentido ainda so necessrias. O terceiro conjunto de comentrios que nos cabe fazer vincula-se aos argumentos desenvolvidos no pargrafo anterior. Em todo o texto pretendemos restringir-nos a aspectos tcnicos. Entretanto, nestes comentrios finais gostaramos de levantar aspectos relacionados aos objetivos e aos usos dos resultados. A pergunta que pode ser colocada : qual o objetivo de procurar determinar o perfil distributivo da clientela de uma poltica que universal e gratuita? No caso de um programa desenhado para uma determinada populao, identificar a situao dos beneficirios na escala distributiva lgico, visto a focalizao nortear o desenho do programa. Porm, quando um programa, ou uma poltica, tem vocao universal, sua focalizao pode no ser um atributo a ser
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perseguido ou elogiado. Se todos os cidados de um pas tm direito a um servio, quais so os motivos da auto-excluso (total ou parcial) de uma parte deles? meritrio que uma poltica universal tenha como principal clientela os segmentos mais vulnerveis da populao? Por que as camadas com maior poder aquisitivo se auto-exlcuem? Essas so questes que merecem pesquisas que esto alm dos objetivos do presente texto.
213
ANEXO ESTATSTICO
TABELA A.1
Gastos ambulatoriais SUS Perodo de competncia: 1998
ITEM TOTAL VALOR
4 066 529 877,45

VAC. ORAL CONTRA PLIO ( SABIN ) VAC. ORAL CONTRA PLIO ( SABIN ) VAC. ORAL CONTRA PLIO ( SABIN )
001- APLIC . 002- APLIC . 003- APLIC . 004- APLIC . 005- APLIC . 006- APLIC . 007- APLIC . 008- APLIC .
1 2
a a
DOSE ( PAB ) DOSE ( PAB ) DOSE ( PAB )
2 055 548,50 1 622 397,50 1 563 381,50 2 119 800,00 1 541 790,00 1 434 064,00 1 468 470,50 1 581 241,00 1 493 396,50 470 175,00 8,50 1 749 829,50 609 482,50 330 581,00 246 164,00 207 954,00 1 116 979,00 599 087,00 429 291,50 477 356,00 594 948,50 2 534 340,50 314 329,00 10,5 1 367,50 33 290,00 104 247 324,00 (continua)
3a
VAC. ORAL CONTRA PLIO ( SABIN ) REFORO ( PAB ) VAC. TRPLICE BACTERIANA ( DPT ) VAC. TRPLICE BACTERIANA ( DPT ) VAC. TRPLICE BACTERIANA ( DPT )
1 2 3
a a a
VAC. TRPLICE BACTERIANA ( DPT ) REFORO ( PAB )
009- APLIC . VACINA CONTRA SARAMPO 1 a DOSE ( PAB ) 010- APLIC . VACINA
CONTRA SARAMPO REFORO ( PAB )
011- APLICAO DE ANTI- SARAMPO IGNORADO 012- APLIC .

VACINA BCG DOSE NICA ( PAB )
a
013- APLIC . DE T . TETNICO 1 014- APLIC . VACINA CONTRA 015- APLIC . VACINA CONTRA 016- APLIC . VACINA 017- APLIC . 018- APLIC . 019- APLIC . 020- APLIC . 021- APLIC . 022- APLIC . 023- APLIC .
DOSE ( PAB )
TTANO ( TT ) TTANO ( TT )
2 a DOSE ( PAB ) 3 a DOSE ( PAB )
CONTRA TTANO ( TT ) REFORO ( PAB )
VACINA DUPLA ( DT ) TIPO INFANTIL VACINA DUPLA ( DT ) TIPO INFANTIL VACINA DUPLA ( DT ) TIPO INFANTIL
1 2
a a
DOSE ( PAB ) DOSE ( PAB )
3 a DOSE ( PAB )
VACINA DUPLA ( DT ) TIPO INFANTIL REFORO ( PAB ) VACINA CONTRA RAIVA HUMANA VACINA CONTRA HEPATITE B
DOSE ( PAB )
DOSE ( PAB )
VAC. CONTRA RUBOLA ( MONOVAL .) DOSE N . ( PAB )
024- APLICAO DE ANTIMENINGITE B 025- APLICAO DE VACINAS

NO ESPECIFICADAS
026- VISITA DE INSPEO SANITRIA 027- ATIV .

EXEC . AG . COM . SADE DO PACS / MS ( PAB )
214 (continuao)
ITEM
VALOR
028- VISITA
DOMICIL . PROFIS . NVEL MDIO ( PAB ) PARTO S / DISTOCIA P / PARTEIRA ( O ) ( PAB )
56 573 930,00 339 995,67 36 302 946,24 70 906 513,88 106 987,06 87 073,83 9 252 353,80 1 302,00 3 223,36 3 734 890,62 262,08 207 661 411,89 63 156,39 60 471 989,82 671,16 390 311,16 18 730 709,62 56 743 190,91 22 012 836,56 130 465,86 372 810,00 54 134 185,58 1 103 959,32 2 490 044,28 523 145,72 1 302 964,72 637 898,52 241 621,34 10 773,00 5 793 582,32 257 296,58 (continua)
029- ASSIST .
031- CONSULTA / ATEND . OUTROS PROF. NVEL SUPERIOR ( PAB ) 032-PROCEDIMENTOS COLETIVOS ( PAB ) 033- ASSIST . PARTO S /
DIST . P / ENFERM. ( O ) OBST . ( PAB )
034- ATENDIMENTO POR PROFISSIONAL DE NVEL MDIO 035- ATEND . PR- HOSP. A EMERG / TRAUMAS I 036- EDUCAO EM SADE - ATENDIMENTO EM GRUPO 037- ATIV .
EXEC . P / PROF. ENFERM. CONV . C/ PACS E PSF SUPERIOR ( PAB )
038- TERAPIAS EM GRUPO EXEC. PROF. NVEL 039- VISITA
DOMICILIAR POR PROF. DE NVEL SUPERIOR
040- CONSULTA P / OUTRAS ATIVIDADES PROF. MDICAS 041- CONSULTA MDICA

COM TERAPIA
042- ATENDIMENTO CLNICO COM OBSERVAO 043- ATEND . ESPEC. PORT . DOENA
NOTIFIC . COMPULSRIA
044- ATENDIMENTO ESPEC. P / ACIDENTE DE TRABALHO 045- CONSULTA MDICA DO PSF ( PAB ) 046-ATENDIMENTO ESPECFICO EM URGNCIA/ EMERGNCIA 047- CONSULTA MDICA DE PR- NATAL ( PAB ) 048- ATEND . 049- ATEND .
CLNICO INDIC . E FORNEC . DIAFRAGMA ( PAB ) CLNICO P / FORNEC . E INSERC. DE DIU ( PAB ) CIR . PELE , SUBCUT . MUCOSA
050- PROCED . OU PEQUENA 051- PROCED . OU 052- PROCED .
PEQ . CIR . EM APAR . DIGEST . RGOS
OU PEQ . CIR . EM APAR . GEN . FEM . OU GEST .
053- PROCEDIMENTOS OU PEQUENA CIRURGIA DA MAMA 054- PROCED . OU PEQ . CIR . DO 055- PROCED .
SISTEMA OSTEOARTICULAR
OU PEQ . CIR . NO APARELHO CIRCULATRIO
056- PROCED . OU PEQ . CIRURGIA NO SISTEMA NERVOSO 057- APLICAO ANTI - INFLUENZA 1 a DOSE ( PAB ) 058- PROCED .
OU PEQ . CIRUR . EM APAR . AUD . E V . A . S
059- PROCEDIMENTOS OU PEQUENA CIRURGIA DO TRAX
Aspectos distributivos do gasto pblico na sade (continuao)

ITEM VALOR
215
060- PROCEDIMENTOS OU PEQUENA CIR . DO AP . URINRIO 061- PROCEDIM . OU PEQ . CIRURG . 062- CIRURGIA 063- CIR .
EM GLNDULAS ENDOCR .
821 082,02 102 627,26 15 006 897,84 200 541,38 36 271,68 1 254 420,37 67 425,62 402 065,18 808 007,94 46 187,97 299,5 514 002,82 2 662 304,11 1 110 098,79 2 744 934,05 2 482 325,21 1 303 046,46 690 866,35 3 424 353,98 12 435,92 27 882 231,19 10 814 645,86 2 376 465,74 10 457 254,69 1 846 438,19 11 093 381,90 3 389 320,89 21 856 692,78 2 645 991,76 6 782 823,45 1 265 882,57 (continua)
AMBUL . DA PELE , SUBCUT . E MUCOSA
AMBUL . APAR . DIG ., RGOS ANEX . E PAR . ABDOM . GLNDULAS ENDCRINAS APARELHO GEN . FEM .
064- CIRURGIA AMBULATORIAL DAS 065- CIRURGIA AMBULATORIAL DO
066- CIRURGIA AMBULAT . NA GESTAO OU PUERPERIO 067- CIRURGIA 068- CIRURGIA

AMBULATORIAL DA MAMA AMBULATORIAL DO APARELHO CIRCULAT .
069- CIRURGIA AMBULATORIAL DO SISTEMA NERVOSO 070- APLICAO ANTI - INFLUENZA REVACINAO ( PAB ) 071- CIRURGIA 072- CIRURGIA
AMBUL . DO APAR . AUD . E VIAS AR . SUP . AMBUL . DO SISTEMA OSTEO - ARTIC . DO APARELHO URINRIO
073- CIRURGIA AMBULATORIAL
074- CURATIVO EM MDIO E GRANDE QUEIMADO 075-DEBRIDAMENTO DE PEQUENO QUEIMADO 076-DEBRIDAMENTO DE MDIO QUEIMADO 077- ANEST .
GER . CIR . E EX . PAC. DEF . FS ./ MENT ./ CRIAN .
078- ATEND . PR- HOSPITALAR A EMERG ./ TRAUMAS II 079- ASSIST .

PARTO DOMIC . S / DISTOCIA P / MED . PSF ( PAB )
080- CONSULTA ORTOPDICA COM TRATAMENTO PROVIS . 081- TR .

ARTIC . ESCAP . UMERAL E UMERO C/ IMOBIL . GES . DE GESSO ART . ESCAP . UMERAL E UMERO
082- REV . TROCA
083- TRATAMENTO EM COTOVELO COM IMOB . GES . 084- REVISO COM TROCA
DE GESSO EM COTOVELO
085- TRATAMENTO EM ANTEBRAO C/ IMOBILIZACO GES . 086- REVISO COM TROCA

DE GESSO EM ANTEBRAO
087- TRATAMENTO EM PUNHO COM IMOBILIZAO GESSADA 088- REVISO COM TROCA DE GESSO EM PUNHO 089- TRAT . EM OSSOS DO 090- REV . C/ TROCA
CARPO / FALANGES C/ IMOB . GES .
DE GESSO EM OSSOS CARPO E FALANGES
216 (continuao)
ITEM
VALOR
091- TRAT .
EM COLUNA VERTEBRAL C/ IMOBIL . GES .
8 120 354,30 789 388,10 732 468,73 142 107,15
092-TRATAMENTO EM COSTELAS 093- REVISO

E TROCA DE GESSO EM COLUNA VERTEBRAL
094-TRATAMENTO EM ESTERNO 095- TRAT . ART . ACROMIO - CLAV ./ EST .- CLAV ./

CLAV ./ OMO .
5 813 701,95 1 175 876,00 1 300 384,42 19 618 827,76 2 343 724,38 6 941 738,57 2 321 946,06 16 073 403,11 2 796 606,87 11 830 457,07 1 217 994,51 7 794,50 50 848,00
096- REV . TROCA GESSO ART . ACROM.- CLAV ./ EST .- CLAV / OMOPL . 097- TRATAMENTO ARTICUL .
COXO FEMURAL C/ IMOBILIZAO
098-TRATAMENTO EM JOELHO C/IMOBILIZAO GESSADA 099- REV . TROCA DE GESSO EM JOELHO OU EM COXO - FEM. 100- TRATAMENTO EM OSSOS DA PERNA / COXA C/ IMOBILIZ . 101- REV . TROCA
DE GESSO EM OSSOS DA PERNA OU COXA
102- TRATAMENTO EM TORNOZELO C/ IMOBILIZAO GES . 103- REVISO COM TROCA DE GESSO EM TORNOZELO 104- TRAT . EM TARSO / METATARSO E PODODACT . E IMOBILIZAO 105- REV . C/ TROCA
GESSO EM TARSO , METAT . E PODODACT .
106- APLICAO ANTI- PNEUMOCOCOS REVACINAO ( PAB ) 107- APLICAO

DE BCG EM ADULTO ( PAB )
a a
108- APLICAO DE DUPLA ( DT ) EM GEST . 1 109- APLICAO DE DUPLA ( DT ) EM GEST . 2
294 119,50 197 235,50 144 813,50 3 324 046,05 1 240 191,00 99 642,95 22 523,00 5 852 120,12 1 609 242,50 2 097 027,95 766 962,36 5 619 248,64 48 451 242,60 25 573 423,53 (continua)
110- APLICAO DE DUPLA ( DT ) EM GEST . 3 a DOSE ( PAB ) 111- CIRURGIA

AMB . EM APARELHO VISUAL I DE TRIPL . VIRAL ( MMR ) DOSE NICA ( PAB )
112- APLICAO 113- CIRURGIA
AMB . EM APARELHO VISUAL II LINFA P / PESQUISA DE M . LEPRAE ( PAB )
114- COLETA DE 115- CIRURGIA
AMB . EM APARELHO VISUAL III
116- CONSULTA / ATEND . URGNCIA , COM REMOO ( PAB ) 117- CIRURGIA 118- CONSULTA 119- CIRURGIA
AMB . EM APARELHO VISUAL IV MDICA DOMICILIAR ( PAB ) AMB . EM APARELHO VISUAL V URGNC. EM CLNICA BSICA ( PAB )
120- CONSULTA / ATEND . 121- CIRURGIA
AMB . EM APARELHO VISUAL VI
217
(continuao)
ITEM VALOR
123- BIOPSIA RENAL POR PUNO 124-CONSULTA / ATENDIMENTO DE ENFERMEIRO (PAB ) 126- INALAO / NEBULIZACO ( PAB ) 127- RETIRADA DE PONTOS POR PACIENTE ( PAB ) 128- TERAPIA DE
REIDRATACO ORAL ( PAB ) GRUPO NA UNIDADE ( PAB )
5 528,68 37 344 174,72 20 234 336,70 4 948 065,39 4 326 234,63 2 207 046,00 632 363,28 7 341 822,88 6 804,85 3 844 317,12 767 434,32 2 103 968,28
a
129- ATIV . EDUCATIVA
130- CONSULTA MDICA PARA HANSENASE ( PAB ) 131- CONSULTA / ATEND . NA UNIDADE - PACS / PSF ( PAB ) 132- CIRURGIA 133- VISITA
ALTA FREQ . TRATO GENITAL INFER . ( CAF)
DOMIC . CONSULTA / ATEND .- PACS / PSF ( PAB ) PROF. NV . SUP .- PACS / PSF ( PAB )
134- VIS . CONS . AT . OUTRO 135- TERAPIAS
INDIVIDUAIS ( PAB ) DOSE ( PAB )
136- APLICAO DE ANTIPNEUMOCOCOS 1
28 548,00 2 363 494,14 6 419,50 12 465 800,97 11 516 456,38 3 563 862,66 5 352 620,00 897 284,11 888 133,00 3 779 797,20 3 399 581,92 532 784,27 303 027,03 5 133 057,09 389 566,57 3 420 433,30 3 031 881,33 4 550 900,52 19 018 229,12 (continua)
137- ADMINISTRAO DE MEDICAMENTOS POR PACIENTE 138- APLIC .

VACINA CONTRA RAIVA HUM .
2a
DOSE ( PAB )
139- CONSULTA / ATEND . DE OUTROS PROF. NV . SUP . 140- EXCISO / SUT . SIMP . PEQ. LESES PELE / MUCOSA ( PAB ) 141- ACETATO DE CITROTERONA 50 MG - COMPRIMIDOS 142- ALGLUCERASE 400 UI INJETVEL
143- BIFOSFATOS - COMPRIMIDOS 144- BROMOCRIPTINA 2,5 MG - COMPRIMIDOS 145- CALCITONINA SINTET . SALMO 50 UI- SPRAY NASAL 146- CALCITONINA SINTET . SALMO 100 UI- SPRAY NASAL 147- CALCITONINA SINTET . SALMO 50 UI- INJETVEL 148- CALCITONINA SINTET . SALMO 100 UI- INJETVEL 149- CALCITRIOL 0,25 150- CALCITRIOL 1
MCG
CPSULAS
MCG
INJETVEL
151- CICLOSPORINA 100 MG - SOLUO ORAL - FRASCO 152- CICLOSPORINA 25 MG - CPSULAS 153- CICLOSPORINA 50 MG - CPSULAS 154- CICLOSPORINA 100 MG - CPSULAS
218
(continuao)
ITEM VALOR
155- CLOZAPINA 100 MG COMPRIMIDOS 156- DANAZOL 100 MG CPSULAS 157- DEFEROXAMINA 500 MG INJETVEL 158- DESMOPRESSINA 0,1 MG / ML FRASCO 159- DORNASE 160- ENZ.
ALFA
701 314,42 503 971,30 2 618 901,02 1 235 091,00 1 526 852,18 1 622 703,64 306 659,03 5 557 251,10 3 480 629,63 25 100 740,93 818 508,50 692 537,75 12 316 542,45 660 075,56 603 916,45 3 911 401,62 3 473 644,62 7 217 189,91 1 284 451,60 5 570,50 1 572 426,82 586 335,60 3 102 665,91 83 107,50 848 162,16 158 962,68 96 612,63 1 237 192,94 246 795,75 4 682 682,68 808 815,84 237 050,00 (continua)
2,5 MG
INJETVEL
PANCR . MICROG . C/LIB . ENTER . ( LIP , AMIL , PROT )
161- ERITROPOET . HUMANA RECOMBIN . 1000 UI- INJETVEL 162- ERITROPOET . HUMANA RECOMBIN . 2000 UI- INJETVEL 163- ERITROPOET . HUMANA RECOMBIN . 3000 UI- INJETVEL 164- ERITROPOET . HUMANA RECOMBIN . 4000 UI- INJETVEL 165- ERITROPOET . HUMANA RECOMBIN . 10000 UI- INJETVEL 166- ETRETINATO 10 MG CPSULAS 167- GOSERREL ./ TRIPTORREL ./ ACET. LEUPROLIDE INJETVEL 168- HIDRXIDO DE FERRO ENDOVENOSO 169- IMUNOGLOBULINA HUMANA ENDOVEN . 500 MG OU 1,0 170- IMUNOGLOBULINA HUMANA ENDOVENOSA 2,5 OU 3,0 171- IMUNOGLOBULINA HUMANA ENDOVENOSA 5,0 OU 6,0 172- INTERFERON 173- INTERF.
ALFA
2 A /2 B 3.000.000
UI INJETVEL INJETVEL
a
ALFA
2 A /2 B 4.500.000/5.000.000 UI
174- EM 0197- INTERFERON / APS 0998- VAC. RAIVA HUM .3 175- INTERF. ALFA 2 A /2 B 9.000.000/10.000.000 176- LAMOTRIGINA 100 MG COMPRIMIDOS 177-MOLGRAMOSTINA / FILGASTRINA INJETVEL 178- METIL PREDNIZOLONA 500 MG INJETVEL 179- OCTREOTIDA 0,1 MG / ML
INJETVEL
PA
UI INJETVEL
180- PENICILINAMINA 250 MG CPSULAS 181- RISPERIDONA 1 MG COMPRIMIDOS 182- RISPERIDONA 2 MG COMPRIMIDOS 183- SULFASSALAZINA 500 MG COMPRIMIDOS 184- SOMATROFINA 4 UI
INJETVEL INJETVEL
185- SOMATROFINA 12 UI
186- TOXINA TIPO A CLOSTRIDIUM BOTULINUM . INJETVEL
219
(continuao)
ITEM VALOR COMPRIMIDOS UI INJETVEL UI INJETVEL
187- VIGABATRIN 50 MG 188- INTERFERON 189- INTERFERON

BETA BETA
227 873,49 5 503 176,25 1 975 829,91 28 149 206,22 8 793,50 47 892 867,50 4 102 731,00 2 186 655,52 1 048 391,88 190 256 511,84 4 5
a a
1a 3.000.000 1 B 9.600.000
190- CURATIVO POR PACIENTE ( PAB ) 191- APLICAO ANTIPLIO INJETVEL ( SALK ) ( PAB ) 192- ADMINISTRACO DE MEDICAMENTOS ( PAB ) 193- ATIVID . EDUC.
GRUPO NA UNIDADE - NIV . MDIO ( PAB )
194- ATIVID . EDUC. GRUPO DA COMUNIDADE - PACS / PSF ( PAB ) 195- VISITA
DOMIC . CONSULTA / ATEND . ENFERMEIRO ( PAB ) EM CLNICA MDICA ( PAB ) DOSE ( PAB ) DOSE ( PAB )
196- CONSULTA 197- APLIC . 198- APLIC .
VACINA CONTRA RAIVA HUMANA VACINA CONTRA RAIVA HUMANA
2 128,50 794 1 478,50 7 677 653,12 67 659,66 1 697,00 802,56 29 258,00 1 331 750,76 1 501 765,94
199- APLICAO VACINA RAIVA HUMANA 6 a DOSE ( PAB ) 200- APLIC . TERAP . INTENSIVA C/ FLUOR - P / SESSO ( PAB ) 201- PROCEDIMENTOS COLETIVOS II ( PC II) 202- APLICAO DE ANTIMENINGITE AC ( PAB ) 203- PROCEDIMENTOS
COLETIVOS III ( PC III ) BC ( PAB )
204- APLICAO DE ANTIMENINGITE
205- CAPEAMENTO PULPAR DIRETO DENTE PREMAN . ( PAB ) 206- ESCARIAO POR DENTE ( PAB ) 207- CONSULTA ODONTOLGICA -1
a
CONSULTA (PAB )
29 022 151,56 889 1 028,37 3 838 197,21 3 254,40 3 132 878,72 7 773 595,96 1 360,50 1 126 029,49 57 474,06 110 684,39 5 997 114,00 (continua)
208- APLICAO DE ANTIMENINGITE C ( PAB ) 209-ODONTOLOGIA PREVENTIVA I 210- CONTROLE DA PLACA BACTERIANA ( PAB ) 211-ODONTOLOGIA PREVENTIVA II 212- APLICAO DE SELANTE POR DENTE ( PAB ) 213- RAP - RASPAGEM , ALISAM ./ POLIMENT . P / HEMIARC. ( PAB ) 214- APLICAO VACINA
RAIVA HUMANA
DOSE ( PAB )
215- ODONTOLOGIA PREVENTIVA IV 216- MITSUDA ( HANSENASE ) ID ( PAB ) 217- ODONTOLOGIA PREVENTIVA V 218- COLETA DE
MATERIAL P / EXAME LABORATORIAL ( PAB )
220
(continuao)
ITEM VALOR
219- PESQUISA DE PLASMDIOS-GOTA ESPESSA ( PAB ) 220- RESTAURAO COMPSITO DE UMA FACE ( PAB ) 221- DENTSTICA
I
120 501,70 8 395 825,38 22 393,80 1 956 977,15 4 223,00 6 334 933,44 2 636 285,52
222- RESTAURAO COMPOS . ENVOLV . NGULO INCISAL ( PAB ) 223- DENTSTICA

II
224- EXODONTIA DE DENTE DECDUO ( PAB ) 225- REMOO DE 226- APLIC . 227- APLIC .
RESTO RADICULAR ( PAB )
VACINA CONTRA RAIVA HUMANA VACINA CONTRA RAIVA HUMANA
1 060,50 809,5 1 578 640,58 636 769,89 2 831 127,90 2 359 516,56 764 233,60 623 026,88 11 366 799,00 391 178,76 13 900 630,32 336 990,21 570 822,50 635 039,10 46 162,88 8 351,64 199 821,70 2 198,95 2 776 376,50 11 712 043,26 1 848 997,08 7 644 072,48 322 875,96 70 656,18 (continua)
9a
228- SELAMENTO CAVID . C/ CIMENTO PROVIS . P / DENTE ( PAB ) 229- REMOO CLCULOS E POLIMENTO DENTRIO ( PAB ) 230- RESTAURAO COMPSITO DUAS OU MAIS FACES ( PAB ) 231-PULPOTOMIA DENTE DECDUO OU PERMANENTE (PAB ) 232- APLICAO CARIOSTATICO POR DENTE ( PAB ) 233- TRATAMENTO ENDODNTICO UNIRRADICULAR 234- RESTAURAO C/ AMLGAMA DUAS / MAIS FACES ( PAB ) 235- TRATAMENTO ENDODNTICO BIRRADICULAR 236- RESTAURAO COM AMLGAMA DE UMA FACE ( PAB ) 237-TRATAMENTO ENDODONTICO TRIRRADICULAR 238- RESTAUR . C/ SILICATO 239- RESTAURAO 240- ANEST .
DUAS OU MAIS FACES ( PAB )
COM SILICATO DE UMA FACE ( PAB )
GER . TRAT ./ CIR . ODONT . B - M - FAC. DEFIC ./ CRIAN . I
241- ODONTOLOGIA CIRRGICA
242- RESTAURAO A PINO ( PAB ) 243- ODONTOLOGIA CIRRGICA

II
244- RESTAURAO FOTOPOL . DUAS OU MAIS FACES ( PAB ) 245- ODONTOLOGIA CIRRGICA
III
246- RESTAURAO FOTOPOLIMERIZAVEL UMA FACE ( PAB ) 247-EXODONTIA DE DENTE PERMANENTE (PAB ) 248- TRATAMENTO DE ALVEOLITE ( PAB ) 249- ULOTOMIA ( PAB )
221
(continuao)
ITEM VALOR
250- FRENECTOMIA ( PAB ) 251- CIRURGIA

TECIDOS MOLES DA BOCA E FACE
121 544,50 607 434,39 155 117,16 1 684 338,60 17 542,72 1 056 857,88 210 044,40 167 712,50 858 943,00 194 212,50 140 703,00 356 140,77 10
a
252- TRATAMENTO DE HEMORRAGIA ( PAB ) 253- CIRURGIA

TECIDOS DUROS DA BOCA E FACE I
254-TRATAMENTO CONSERVADOR OSTEOMIELITE (PAB ) 255- CIRURGIA

TECIDOS DUROS DA BOCA E FACE II ID ( PAB ) DOSE ( PAB )
a a
256- PPD ( TUBERCULOSE ) 257- APLICAO DE

BCG
258- APLICAO DE ANTIAMARLICA 1 259- APLICAO DE ANTIAMARLICA 2
260- APLICAO DE ANTI - HAEMOPHILUS B ( PAB ) 261- TRAUMATOLOGIA BUCOMAXILO FACIAL 262- APLIC . 263- APLIC . 264- APLIC .
VAC. CONTRA RAIVA HUMANA DOSE ( PAB )
945 2 471,50 249 756,00 21 726,72 1 090 184,26 78 554,00 909 1 282,00 13,5 1 142 990,29 246 499,47 235 270,12 26 597,94 113 248,32 5 069,42 5 332,00 4 501,00 27 018,50 2 131,50 (continua)
VACINA CONTRA RAIVA HUMANA REFORO ( PAB ) VACINA CONTRA HEPATITE B
DOSE ( PAB )
265-APARELHOS GESSADOS 266- RETIR . 267- APLIC .

CORPO ESTRANHO CAVID . AUDIT ./ NASAL ( PAB ) VACINA CONTRA HEPATITE B
DOSE ( PAB )
268- APLIC . VAC. 269- APLIC .
INATIV . CONT . PLIO ( SALK )
DOSE ( PAB )
VAC. INATIV . CONT. PLIO ( SALK ) REFORO ( PAB ) CONTRA OMENINGOC. BC
270- APLIC . VACINA
2 a DOSE ( PAB )
271- PRTESES INTRA - ORAIS EM RESINA ACRLICA 272- PRTESES INTRA - ORAIS EM CROMO COBALTO 273- PROT . INTRA - ORAL METAL . METALOPL . OU METALOCER . 274- PROT . 275- PROT . 276- PROT . 277- APLIC . 278- APLIC .
FAC. RES . ACRIL ./ RES . RESIL./ SILIC ./ POL ./ LATE . INT . RES . ACRIL ./ SILIC ./ AO INOX / TIT ./ TANT . COMPLEM . RADIOTER . ( RES . ACRIL E PL . CHUMBO ) VAC. C/ HAEMOPHILUS INFL . B VAC. C/ HAEMOPHILUS INFL . B
2a 3
a
279- MANUT . PERIDICA 280- APLIC .
DAS PROT . BUCOMAX . FACIAIS
VAC. C/ HAEMOPHILUS INFL . B REFORO ( PAB )
222
(continuao)
ITEM VALOR
281- APLIC .
VAC. DUPLA . ( DT) TIPO ADULTO REFORO ( PAB )
39 135,00 59 280,00 252 394,89 56 462,62 347 861,86 1 268 094,36 51 746,91 14 145 498,29 4 297 155,28 2 462 673,36 4 901 928,90 99 096,00 10 230 347,40 8 542 642,28 3 759 770,64 1 979 970,28 1 484 034,21 10 194 929,68 1 733 737,49 12 374 761,75 1 584 418,47
284- MICOFENOLATO MOFETIL 500 MG COMPRIMIDOS 287-ODONTORRADIOLOGIA I 289-ODONTORRADIOLOGIA II 291-ODONTORRADIOLOGIA III 293- ODONTORRADIOLOGIA IV 295-ODONTORRADIOLOGIA V 300- EXAMES
DE CRNIO E FACE I DA FACE
301- EXAME DE SEIOS 302- EXAME 304- EXAME
DE CRNIO E FACE II DE CRNIO E FACE III CITOL . PREVEN . CNCER COLO TERO
305- COL . MAT . EXAME 310- COLUNA 312- COLUNA 314- COLUNA 316- COLUNA
VERTEBRAL I VERTEBRAL II VERTEBRAL III VERTEBRAL IV INDIVIDUAIS
317- TERAPIAS
318- ESQUELETO TORCICO E MEMBROS SUPERIORES I 319- MO ( DUAS

INCIDNCIAS )
320- ESQUELETO TORCICO E MEMBROS SUPERIORES II 321- BACIA 322- BACIA 324- BACIA
E MEMBROS INFERIORES I E MEMBROS INFERIORES II
11 209 258,65 15 967 170,51 263 743,62 20 000 234,50 9 356 072,74 12 540 583,86 242 878,72 3 604 611,31 314 134,98 2 828 108,25 (continua)
326- RGOS INTERNOS DO TRAX I 328- RGOS INTERNOS DO TRAX II 329- TRAX
P . A . E PERFIL
330- RGOS INTERNOS DO TRAX III 331- ATIV . EDUCATIVA GRUPO COMUNIDADE - NIV . SUPERIOR 332- RGOS INTERNOS DO TRAX IV 333- VISITA
DOMICILIAR PROF. NVEL SUPERIOR
334- ABDMEN I
223
(continuao)
ITEM VALOR
335- ATIV . EDUCAT . GRUPO COMUNIDADE - NIV . MDIO ( PAB ) 336-ABDMEN II 337- ATIV. EDUCAT . GRUPO COMUNIDADE- NIV . SUP . ( PAB ) 338- ABDMEN
III
1 949 410,00 1 191 014,22 879 919,04 1 841 086,48 21 549 159,82
340- MAMOGRAFIA 342- LOCALIZ . TRIDIMENS .

DE CORPO ESTRANHO GL . OCUL
5 938,01 862 202,54 228 877,67 410 071,55 4 859 317,14 2 101 669,58 6 594 322,21 2 751 886,25 839 568,89 2 237 917,88 103 709,61 20 958,88 122 670,12 102 018,34 91 276,95 121 698,28 1 034 601,71 1 414 514,00 29 002,34 11 960,97 9 027,58 37 784,89 2 872,30 7 773,70 18 200 086,32 505 599,00 (continua)
344- EXAME CONTRASTADO DO APARELHO DIGESTIVO I 346- EXAME CONTRASTADO DO APARELHO DIGESTIVO II 348- EXAME CONTRASTADO DO APARELHO DIGESTIVO III 350- EXAME CONTRASTADO DO APARELHO DIGESTIVO IV 352- EXAME CONTRASTADO DO APARELHO DIGESTIVO V 354- EXAME CONTRASTADO DO APARELHO URINRIO I 356- EXAME CONTRASTADO DO APARELHO URINRIO II 357- TERAPIAS EM GRUPO 358- EXAME CONTRASTADO DO APARELHO URINRIO III 360- EXAMES ESPECIALIZADOS I 362- EXAMES ESPECIALIZADOS II 364- EXAMES ESPECIALIZADOS III 366- EXAMES ESPECIALIZADOS IV 368- EXAMES ESPECIALIZADOS V 369- ASSISTENC. DOMICILIAR TERAP . MULTIDISCIPLINAR 370- EXAMES ESPECIALIZADOS VI 371- COLETA DE MATERIAL PARA EXAME CITOPATOLGICO 372- TOMOGRAFIA NO COMPUT . SEM CONTR . CRNIO / FACE 374- TOMOGRAFIA CRANIANA MULTIDIRECION . ( PLANIGR .) 376- TOMOGRAFIA DE COLUNA VERTEBRAL ( PLANIGRAFIA ) 378- TOMOGRAF.
SEGM ., HEMITOR ., MED ., BILAT . TRAX / LAR
380- TOMOGRAFIA RENAL SEM CONTRASTE (PLANIGRAFIA ) 382- TOMOGRAFIA DE OSSO EM DOIS PLANOS ( PLANIGRAF) 390- RADIOIMUNOENSAIO I 391- CONSULTA PREVENO CNCER DE COLO UTERINO
224
(continuao)
ITEM VALOR
392- RADIOIMUNOENSAIO II 394- RADIOIMUNOENSAIO III 396- DIAGNOSE I 398- DIAGNOSE II 400- DIAGNOSE III 402- TERAPIA I 404- TERAPIA
II MONIT . QUAL . GUA CONS . HUMANO ( PAB )
2 857 874,55 1 467 351,00 9 325 838,22 13 283 582,16 8 172 807,36 315 212,40 156 328,69 50 244,50 16 629,50 474 174,40 8 063 044,21 5 352 450,30 236 738,26 192 126,60 5 834 444,85 161 927,00 2 371 417,09 218 445,75 116 706,51 F/
FAIXA RIS
405- COL . AMOSTRA 406- COL .
AMOSTRA ANALISE FISCAL VIG . SANITRIA . ( PAB ) GRUPO CUMUNIDADE VIG . SANITRIA . ( PAB )
407- ATIV . EDUCAT .
410- ECOGRAFIA GINECOLGICA 412- ECOGRAFIA OBSTTRICA 414- ECOCARDIOGRAFIA MODO M 415- ATENDIM ./ CONSULTA PREV. CNCER COLO UTERINO 416- ECOCARDIOGRAFIA BIDIMENS . COM OU SEM DOPPLER 417- COL .
MATER . DE EXAME CITOLGICO - FORA FAIXA RIS .
418-ECOGRAF. MAMAS / TIR /B . ESCROT ./ BEX ./ PRST ./ RETROP . 419- CONS .

PREV . CNC. COLO TERO AVAL . F/ FAIXA RIS
420- ECOGRAFIA CRANIANA 421- CONS .

PR . CNCER COLO TERO P / ENF. OU DE ORBIT .
130 804,80 194 627,12 1 566 750,89 7 500 154,20 5 927 132,06 20 674 680,90 1 641 044,20 27 019 674,03 1 364 986,08 77 286 997,77 375 620,96 840 233,56 (continua)
422- ECOGRAFIA OCULAR
424- ECOGRAFIA DE RGO ABDOMINAL ISOLADO 426- ECOGRAFIA DE ABDMEN TOTAL 430- ANGIOGRAFIAS SELET . P / CATETER VIA PUNO FEM. 431- CONSULTA GINECO - OBSTETRCIA ( PAB ) 432-AORTOGRAFIAS 433- CONSULTA EM GINECOLOGIA ( PAB ) 434- ANGIOGRAFIAS POR PUNO DIRETA ( ARTRIA + VEIA) 435- CONSULTA EM PEDIATRIA ( PAB ) 436- ANGIOGRAFIA MEDULAR 438- NEURORADIOLOGIA I
225
(continuao)
ITEM VALOR
439- INCISO E DRENAGEM DE ABCESSO ( PAB ) 440- NEURORADIOLOGIA II 442- PROCEDIMENTOS ESPECIAIS VIA RADIOLOGIA I 444- PROCEDIMENTOS ESPECIAIS 446- PROCEDIMENTOS ESPECIAIS
VIA RADIOLOGIA II VIA RADIOLOGIA III RADIOLOGIA IV
3 708 969,88 301 666,82 321 369,42 226 029,59 683 743,88 198 987,03 42 293 832,48 7 645 531,96 9 258 089,19 3 786 097,52 2 146 484,02 25 161 863,78 2 752 165,82 1 325 005,52 6 749 812,69 309 951,22 5 494 835,59 898 180,55 14 587 477,18 167 042,42 2 575 747,97 901 513,14 1 691 957,46 5 488 277,71 392 254,83 1 224 213,73 240 733,45 945 319,85 49 697,89 2 545 238,53 1 618 910,33 (continua)
448- PROCEDIMENTOS ESPECIAIS VIA
450- TOMOGRAFIA COMPUTADORIZADA I ( CRNIO E COLUNA ) 452- TOMOGRAFIA COMPUTADORIZADA II ( TRAX ) 454- TOMOGRAFIA COMPUTADORIZADA III ( ABDMEN ) 460- HEMODINMICA I ( ESTUDO DE VALVOPATIAS ) 462- HEMODINMICA II ( ESTUD. HEMOD . CARDIOP . CONGN .) 464- HENODINMICA III ( CINEANGIOCORONARIOGRAFIA ) 470- CIDO RICO , DOSAGEM SANGUNEA 471- CLCIO , DOSAGEM SANGUNEA 472- COLESTEROL TOTAL , DOSAGEM SANGUNEA 473- CLORETO, DOSAGEM SANGUNEA 474- CREATININA, DOSAGEM SANGUNEA 475-FSFORO , DOSAGEM SANGUNEA 476- GLICOSE, DOSAGEM SANGUNEA 477-LIPDIOS TOTAIS, DOSAGEM SANGUNEA 478-POTSSIO, DOSAGEM SANGUNEA 479- PROTENAS TOTAIS E FRAES, DOSAGEM SANGUNEA 480-SDIO, DOSAGEM SANGUNEA 481- URIA, DOSAGEM SANGUNEA 482- AMILASE, DOSAGEM SANGUNEA 483- BILIRRUBINA TOTAL E FRAES , DOSAGEM SANGUNEA 484- CAPACIDADE DE FIXADOR DE FERRO , DOSAGEM SANGUNEA 485- FOSFATASE ALCALINA, DOSAGEM SANGUNEA 486-LIPASE , DOSAGEM SANGUNEA 490- TRANSAMINASE GLUTMICA PIRVICA ( TGP ) 491- TRANSAMINASE OXALACTICA ( TGO )
226
(continuao)
ITEM VALOR
492- CLEARENCE
DE CRIATININA
179 839,79 5 948 113,49 974 628,48 806 561,03 9 600 296,29 39 450 130,38 8 453 375,59 17 149 620,41 3 403 366,22 1 395 168,34 1 611 618,33
494- FRAES COLESTEROL, DOSAGEM SANGUNEA ( P / FRACAO) 495- FERRO SRICO , DOSAGEM SANGUNEA 496-GAMA GT , DOSAGEM SANGUNEA 498-TRIGLICERDEOS, DOSAGEM SANGUNEA 500- BIOQUMICA 502- BIOQUMICA 504- BIOQUMICA 506- BIOQUMICA
I II III IV
507- HEMOGLOBINA GLICOSILADA, DOSAGEM SANGUNEA 508- BIOQUMICA

V DOSAGEM SANGUNEA
509- ALUMNIO SRICO , 510- BIOQUMICA 511- BIOQUMICA

VI VII
245 498,00 15 723 138,71 11 124 965,06 979 649,56 12 159 147,66 17 285 103,00 394 586,12 2 611 258,31 40 894 495,17 1 204 692,89 42 550 081,65 5 862 675,10 9 172 626,81 39 907 997,63 3 139 937,37 4 998 875,27 11 331 433,82 3 120 956,48 1 962 775,80 1 205 572,50 (continua)
512- EXAME DE ESPERMA 513- EXAME PARASITOLGICO DE FEZES 514- EXAME DE 516- EXAME
FEZES I
DE FEZES II
517-VELOCIDADE DE HEMOSSEDIMENTAO ( VHS ) 518-HEMATOLOGIA I 519- TEMPO E ATIVIDADE PROTROMBNICA ( PTA ) 520- HEMATOLOGIA II 521- TIPAGEM P / GRUPO SANG . ABO / RH ( INCL. PESQ . DE DU ) 522- HEMATOLOGIA III 523- HEMOGRAMA COMPLETO 524- HEMATOLOGIA IV 525- COAGUL . COMP . ( T . C/ T . S/ P . L / RET . COAG / CONT . PLAQ .) 526-HORMNIOS I 528- HORMNIOS II ( RIE ) 530- HORMNIOS
III ( RIE )
531- DOSAGEM DO PARATORMNIO - ( PTH)
227
(continuao)
ITEM VALOR
532- HORMNIOS IV 534- HORMNIOS V ( RIE ) 536- HORMNIOS VI ( RIE ) 537- DOSAGEM DE CICLOSPORINA 538-IMUNOLOGIA I 540-IMUNOLOGIA II 542- IMUNOLOGIA
III
1 377 771,17 72 380,60 102 938,69 3 224 371,08 22 236 158,70 4 645 036,78 31 238 047,23 33 205 227,16 10 550 906,10 4 215 361,36 8 464 917,79 52 471 031,72
I
544-IMUNOLOGIA IV 545- PESQUISA SOROLGICA P / HBSAG ( TCNICA ELISA ) 546- PESQUISA 547- PESQUISA
SOROLGICA P / ANTI HBS SOROLGICA P / ANTI HCV
( TCNICA ( TCNICA
ELISA ) ELISA )
548-IMUNOLOGIA VI 550- LQUIDO AMNITICO 552-
12 702,05 38 367,95 114 740,51 86 492,53 325 034,55 420 575,86 5 920 272,40 1 950 596,16
LQUIDO AMNITICO II SINOVIAL E DERRAMES I SINOVIAL E DERRAMES II I II
554- LQUIDO 556- LQUIDO 558- LIQUOR 560- LIQUOR
562- MICROBIOLOGIA I 563-ANTIBIOGRAMA 564- MICROBIOLOGIA

II
9 200 527,87 3 503 069,76 2 058 327,10 14 297 575,52 17 555 532,42
565- CULTURA DE URINA C/ CONTAGEM DE COLNIAS 566- MICROBIOLOGIA

III
567- ELEMENTOS ANORMAIS E SEDIMENTO DA URINA 568- URINA

I
569- PROTEINURIA DE 570- URINA

II
24 HORAS
138 529,47 362 020,58 8 862,96 25 023,00 13 520,00 86 400,00 (continua)
572- SUCO GSTRICO 573- DETERMIN . RECEPT . TUMORAIS HORMONAIS ( P / EXAM .) 574- IMUNOHISTOQUIM . DE NEOPLAS . MALGNAS ( P/ MARC.) 575- IMUNOFENOTIP . DE HEMOPATIAS MALGNAS ( P / MARC.)
228
(continuao)
ITEM VALOR
576- CITOGENTICA
I ESPECF .- PSA ( P / EXAME )
4 444,98 14 287,14 21 057,48 294 095,24 878 956,37 312 456,49 4 457 734,84 620 856,62 718 782,07 921 778,69 159 957,14 199 030,17 368 801,31 1 213 483,05 10 510 632,56 31 774 871,69 17 272,24 12 837 633,00 5 585 398,62 259 341,50 1 184 025,00 12 899,18 397 334,07 17 745,26 2 158 081,32 355 354,03 3 532 091,10 716 380,84 115 989,04 153 897,52 189 860,76 (continua)
577- DOSAG . ANTIG . PROSTTICO 578- CITOGENTICA 580- CITOGENTICA 582- IMUNOLOGIA
II III
VII ( EXAME DE HISTOCOMPATIBILID .) DE CLASSE I
583- DETERMINA DE ANTGENOS HLA 584- IMUNOLOGIA
VIII ( EXAME DE HISTOCOMPATIBILID .)
586- IMUNOLOGIA IX ( EXAME DE HISTOCOMPATIBILIDAD .) 588- IMUNOLOGIA X ( EXAME DE HISTOCOMPATIBILIDADE ) 590- IMUNOLOGIA XI ( EXAME DE HISTOCOMPATIBILIDADE ) 592- IMUNOLOGIA XII ( EXAME DE HISTOCOMPATIBILIDADE ) 599- COLETA P / BIOPSIA / BIOPSIA ASPIRATIVA 600- DIAGNOSE EM ALERGOLOGIA 601- EXAME ANATOM . PATOL . P / BIOPSIA / BIOPS . ASPIRAT . 602-ANATOMIA PATOLGICA 603- CITOPATOLOGIA I 604-DIAGNOSE EM ANGIOLOGIA 605- CITOPATOLOGIA 606- DIAGNOSE EM CARDIOLOGIA I 607- CONTR .
QUALIDADE EX . CITOPATOLOG . CRVICO VAGINA
608- DIAGNOSE EM CARDIOLOGIA II 609- EXAME ANATOM . PATOLGICO DO COLO UTERINO 610- DIAGNOSE EM CARDIOLOGIA III 612- DIAGNOSE EM FISIATRIA 614- DIAGNOSE EM GINECOLOGIA 616- DIAGNOSE EM OBSTETRCIA 617- ANTICORPOS ANTI - HIV ( WESTERN BLOT ) 618- DIAGNOSE EM NEUROLOGIA I 619- DIAGNOSE EM NEUROLOGIA II 620- DIAGNOSE EM NEUROLOGIA III 621- DIAGNOSE EM NEUROLOGIA IV
229
(continuao)
ITEM VALOR
622- DIAGNOSE EM OFTALMOLOGIA I 623- DIAGNOSE EM OFTALMOLOGIA II 624- DIAGNOSE EM OFTALMOLOGIA III 625- DIAGNOSE EM OFTALMOLOGIA IV 626- DIAGNOSE EM OFTALMOLOGIA V 628-DIAGNOSE EM OTORRINOLARINGOLOGIA I 630- DIAGNOSE EM OTORRINOLARINGOLOGIA II 632- DIAGNOSE EM OTORRINOLARINGOLOGIA III 633-ADENOCARCINOMA DE ESTMAGO 634-DIAGNOSE EM PNEUMOLOGIA I 635- ADENOCARCINOMA DE COLON 1 636- DIAGNOSE EM PNEUMOLOGIA II 638- DIAGNOSE EM UROLOGIA I 640- DIAGNOSE EM UROLOGIA II 641- ACELERADOR LINEAR SO FTONS ( POR CAMPO ) 642- ACELER . LINEAR DE FTONS E ELTRONS ( P / CAMPO ) 643- BETATERAPIA DRMICA ( POR CAMPO ) MXIMO DE 10 644- ENDOSCOPIA DIGESTIVA DIAGNSTICA I 645- BETATERAPIA OFTLMICA ( P / CAMPO ) MXIMO 646- ENDOSCOPIA DIGESTIVA DIAGNSTICA II 647- BRAQUIT .
ALTA TX . DOSE EXC . CNC. COLO UT . MAX 4 DE 5
a
11 387 362,15 2 158 899,37 4 570 628,26 17 733 895,53 1 689 005,84 491 985,97 417 650,93 127 509,36 420 052,50 176 913,32
LINHA
233 172,00 376 902,28 416 762,06 76 705,47 3 271 039,20 779 652,00 3 306,00 8 534 000,85 52,9 980 107,00 509 542,00 1 175 994,33 4 174 140,96 645 492,14 3 171 244,35 110 917,39 179 287,50 861 369,00 199 399,16 277 273,27 643 211,62 (continua)
648-ENDOSCOPIA PER - ORAL DIAGNSTICA 649- COBALTOTERAPIA ( POR CAMPO) 650-PSICODIAGNSTICO 651- HEMODIALISE ( EXCEP .)/ DPI ( EXCEP .)- 1 P / SEMANA 652- CATETER
TIPO TENCKHOFF PARA DPI OU DPAC
653- CATETER TIPO PERM CATH 654- CATETER P / SUBCLAVIA DUPLO LUMEN P / HEMODILISE 655- GUIA METLICO P / INTROD . CATETER
DUPLO LUMEN
656- DILATADOR P / IMPLANTE DE CATETER DUPLO LUMEN 657- ACESSO P / HEMODIAL - IMPLANTE CATET. DUPLO LUMEN
230
(continuao)
ITEM VALOR
658- ACES. P / HEMOD - CRIAO / INTERV . SOB . FIST. ART . VEN . 659- ACES. P / HEMOD - INST . CAT. LONG . PER . TIP . PERM. CATH 660-HEMODILISE ( SESSO) 661- INSTAL .
CAT . TIPO TENCKHOFF / SIMIL . L . PERM. P / DPI
824 055,37 25 407,96 383 351 240,79 10 604,68 3 338 420,55 46 587,80 917 086,30 8 929,20 1 203 836,11 0 34 908,99 0 1 179 606,95 55 574 047,13 57,6 522 152,00 4 320,00 117 913,25 9 080,10 22 823 652,52 33 003,00 32 014 431,52
662- DILISE PERITONEAL INTERMITENTE ( SESSO) 663- INSTAL . CAT .

TIP . TENCKHOFF / SIMIL . L . PERM. P / DPAC
664- CAPD / TREINAMENTO / DIA ( 9 DIAS ) 665- RETIRADA

CAT . TIPO TENCKHOFF / SIMIL . LONGA PERM. MS
666- DIAL . PERIT . AMBUL . CONTIN/ DPAC/ MANUT . / PAC. / 667- KIT
CONJUN . DE TROCA P / DPAC ( AT 120 KITS / MS )
668-ACOMPANHAMENTO RECEPTOR DE TRANSPLANTE RENAL 669- KIT

CONJ . TROCA P / DPAC ( EXCEP ) ( AT 30 KITS / MS ) I II
670- RADIOTERAPIA 672- RADIOTERAPIA 673- IRRADIAO
DE MEIO CORPO ( P / TRAT .) MX . DE 4 III
674- RADIOTERAPIA 675- IRRADIAO
DE PELE TOTAL ( P / TRAT .) MX . DE 18
676- RADIOTERAPIA IV 679- ROENTGENTERAPIA PROFUNDA ( P / CAMPO ) MX . DE 30 680- QUIMIOTERAPIA I 681- ROENTGENTERAPIA SUPERFIC. ( P / CAMPO ) MX . DE 30 682- QUIMIOTERAPIA II 683- CHECK - FILM ( POR 684- QUIMIOTERAPIA
III MES )
71 238,80 30 763 788,32 23 744,00 47 483 770,48 50 940,00 34 046 146,32 39 320,00 1 123 568,23 46 510,00 (continua)
685- MSCARA ( POR TRATAMENTO ) 686- QUIMIOTERAPIA IV 687- BLOCO

DE COLIMAO PERSON . ( P / BLOCO ) MX . DE 2
688- QUIMIOTERAPIA V 689-PLANEJAMENTO COM SIMULADOR ( POR TRATAMENTO ) 690- QUIMIOTERAPIA VI 691-PLANEJAMENTO SEM SIMULADOR ( POR TRATAMENTO )

ITEM VALOR VII
231
692- QUIMIOTERAPIA
27 150 148,37 1 060,00 13 140,00 4 150 825,98 1 317 086,33 12 983 614,36 575 613,12 1 699 440,00 16 393 520,32 31 351 863,41 110 615,68 49 640 679,32 40 005,00 3 280 423,32 553 783,50 2 641 219,53 446 052,50 158 039 414,94 2
a
693- NARCOSE DE CRIANA ( POR PROCEDIMENTO ) 695- PLANEJAMENTO BRAQUITER. ALTA TX . DOSE ( P / TRAT .) 696- QUIMIOTERAPIA IX 698- QUIMIOTERAPIA X 700- ATEND . DE FISIOTERAPIA EM PATOL . NEUROLGICA 702- ATEND . DE 704- ATEND . DE
FISIOTERAPIA EM PATOL . VASCUL . PERIFE FISIOTERAPIA EM PATOL . RESPIRAT .
706- ATEND . DE FISIOTERAPIA EM PATOL . REUMTICAS 708- ATEND . DE 710- ATEND .

FISIOTERAPIA EM PATOL . TRAUM ./ ORTOP .
DE FISIOTERAPIA EM REABIL . DO CARDACO
730- HEMOTERAPIA I MDULO COLETA/PROCESSAMENTO I 731-CARCINOMA DE NASOFARINGE 732- HEMOTERAPIA II MDULO COLETA / PROCES . II 733- CARCINOMA EPIDERMOIDE DE CABEA E PESCOO 734- HEMOTERAPIA
III MDUL . COLETA / PROCES . III
735- CARCINOMA PULMON . CLULAS NO PEQUENAS ( ESTD . IV) 736- HEMOTERAPIA IV MDULO SOROLGICO 737- CARCINOMA
PULM . CL . NO PEQ . ( ESTAD . IV ) LIN .
160 460,15 10 410 865,11 247 597,45 2 581 352,57
738- HEMOTERAPIA V MDULO PR- TRANSFUSIONAL 739- CARCINOMA PULMONAR INDIFERENC. CLULAS PEQUENAS 740- HEMOTERAPIA VI MDULO TRANSFUSIONAL 741- CARCINOMA PULMON . INDIFERENC. CL. PEQUENAS 2 742- HEMOTERAPIA VII 743- CARCINOMA EPIDERMIDE DE ESFAGO 744- TERAPIA EM HEMATOLOGIA I 747- ADENOCARCINOMA DE COLON 2 a LINHA 748- ADENOCARCINOMA DE RETO 1 749- ADENOCARCINOMA DE RETO 2 750- CARCINOMA
a a
LINHA
31 290,25 66 583,75 94 869,00 123 345,77 564 896,00 195 453,00 195 712,00 50 292,00 364 219,60 (continua)
LINHA LINHA
EPIDERM. RETO , CANAL E MARG . ANAIS
751- ADENOCARCINOMA DE PRSTATA HORMONIOT . 1 a LINHA
232
(continuao)
ITEM VALOR
752- ADENOCARCINOMA DE PRSTATA HORMONIOT . 2 a LINHA 753- ADENOCARCINOMA PRSTATA RESIST. A HORMONIOT . 754- CARCINOMA DO COLO UTERINO 755- HIV - DETECO TECNOL . CIDO NUCLICO - TESTE QUALI . 756- HIV - QUANTIFICAO DE
CIDO NUCLICO - CARGA VIRA
760 684,50 214 655,30 293 179,50 380 145,00 6 016 050,00 53 250,20
757-ADENOCARCINOMA DO ENDOMTRIO 758- NEOP . MALIG . 759- NEOP . MALIG .

EPITEL . OVRIO ( EST . IV OU RECID .) EPITEL . OVRIO ( EST . IV OU RECID .) OVRIO ( EST . IV OU RECID .)
LINHA LINHA INHA

a a
177 736,50 347 319,40 222 530,22 324 343,25 149 453,60 186 628,50 1 000 125,00 2 136 252,20 12 825,00 10 626,50 13 135,20 31 596,50
1a 2a
760- NEOP . MALIG . EPITEL .
761- CARCIN . MAMA ( RECP .+ OU PS MENOP .) HORMON . 1
LINHA LINHA
762- CARCIN . MAMA ( RECP .+ OU PS MENOP .) HORMON . 2 763- CARCINOMA MAMA EXCLUS. MENOPAUSA HORMON . 2 764- CARCINOMA MAMA QUIMIOTERAPIA 1 a LINHA 765- CARCINOMA MAMA QUIMIOTERAPIA 2 a LINHA 766- DOENA 767- DOENA 768- DOENA 769- DOENA 770- FASE
LINFOPROLIFERATIVA RARA LINFOPROLIFERATIVA RARA MIELOPROLIFERATIVA RARA MIELOPROLIFERATIVA RARA
a
LINHA
1 2
LINHA LINHA LINHA LINHA
a a
1 2
BLAST . DE LEUCEMIA MIELIDE CRN .
1a
LINHA
73 322,85 19 268,16 8 122,50 3 847,50 157 734,00 22 860,00 693 653,76 106 299,00 27 628,90
771- FASE BLAST . DE LEUCEMIA MIELIDE CRN . 2 a LINHA 772- CARCINOMA INDIFERENCIADO DE TIREIDE 773- CARCINOMA DE ADRENAL 774- CARCINOMA
PELVE RENAL , URETER OU BEXIGA URIN .
775- CARCINOMA DE PNIS 776- MELANOMA MALGNO 777- GLIOMA 778-APUDOMA 779- SARCOMA
PARTES MOLES ( ESTDIO IV B OU RECID .)
209 740,50 125 398,75 108 413,75 75 250,00 (continua)
780- ANGIOGRAFIA POR RESSONNCIA MAGNTICA 781- RESSONNCIA MAGNTICA TORNOZELO PE UNILATER . 782- RESSONNCIA MAGNTICA ARTICUL. COXO -FEMURAL - BILAT .
233
(continuao)
ITEM VALOR
783- RESSONNCIA MAGNTICA COLUNA CERVICAL 784- RESSONNCIA MAGNTICA COLUNA LOMBOSACRA 785- RESSONNCIA MAGNTICA COLUNA TORCICA 786- RESSONNCIA MAGNTICA ARTIC . TEMPORO - MANDIB . ( ATM )- BIL 787- RESSONNCIA MAGNTICA BACIA OU PLVIS 788-RESSONNCIA MAGNTICA COTOVELO/ PUNHO - UNILAT . 789- RESSONNCIA MAGNTICA CRNIO 790- RESSONNCIA MAGNTICA OMBRO - UNILATERAL 791- RESSONNCIA MAGNTICA SEGMENTO APENDICULAR- UNILA. 792- RESSONNCIA MAGNTICA
VIAS BILIARES
588 938,75 733 365,00 307 718,75 43 107,50 138 943,75 46 655,00 2 776 725,00 78 958,75 73 100,00 8 008,75 175 655,00 362 758,75 9 997,50 94 170,00 45 300,75 39 433,50 124 015,50 301 830,62 46 291,50 258 949,78 130 705,95 158 459,62 1
a
793- RESSONNCIA MAGNTICA ABDMEN SUPERIOR 794- RESSONNCIA MAGNTICA JOELHO - UNILATERAL 795- RESSONNCIA MAGNTICA PLEXO BRAQUIAL - UNILAT . 796- RESSONNCIA MAGNTICA TRAX 797- RESSONNCIA MAGNTICA CORAO / AORTA C/ CINE - RM 798-SARCOMA SSEO 799- METSTASE TUMOR PRIM . DES . ( ADENOCARCINO ) 800-TERAPIA EM ALERGOLOGIA 801- METSTASE TUMOR
PRIM . DES . ( CARC. EPIDERM)
802- TERAPIA EM ANGIOLOGIA 803- METSTASE

TUMOR PRIM . DES . ( NEOP . MAL . IND .)
804- TERAPIA EM CARDIOLOGIA 805- LINFOMA

NO HODGKIN BAIXO GR . MALG . LINHA
129 532,50 140 078,29
806- TERAPIA EM DERMATOLOGIA 807- LINFOMA

NO HODGKIN BAIXO GR . MALG . CRNICA
2 a LINHA
106 265,00 15 998,00 73 529,50 563 876,00 12 009,20 1 250 748,04 14 715,00 (continua)
808- LEUCEMIA LINFOCTICA 809- LEUCEMIA MIELIDE 810- LEUCEMIA MIELIDE 811- TRICOLEUCEMIA
CRNICA NA FASE CRNICA CRNICA NA FASE CRNICA PH +
812- TERAPIA EM GINECOLOGIA I 813- TRICOLEUCEMIA ( PROCEDIMENTO NICO E EXCLUSIVO)
234
(continuao)
ITEM VALOR
814- TERAPIA EM GINECOLOGIA II 815- NEOPLASIA DE CLULA

PLASMTICA
69 902,81 1
a
LINHA
310 792,50 202 840,38 112 706,10 1 984 696,00 12 545,37 328 776,39
816- TERAPIA EM OFTALMOLOGIA I 817- TERAPIA EM OFTALMOLOGIA II 818- TERAPIA EM OFTALMOLOGIA III 819- TERAPIA EM OFTALMOLOGIA IV 820-TERAPIA EM PNEUMOLOGIA 821- NEOPLASIA DE CLULAS PLASMTICA 2 822- TERAPIA EM UROLOGIA I 823- CARC.
EPIDRM. SEIOS PARA
a
LINHA
391 156,80 124 740,59
NAS ., LARIN . E HIPOF.
416 937,60 24 056,85 95 925,50 12 598 656,00 534 691,44 2 414 051,22 137 604,50 294 690,17 143 262,50 171 255,76 115 608,96 179 107,98 133 188,40 61 722,00 26 860,50 280 800,10
824- TERAPIA EM UROLOGIA II 825- CARCINOMA NASOFARINGE ( DOENA LOCO - REG . AVANC.) 826- TERAPIA 827- CARC.
EM UROLOGIA III
PULMONAR CL . N / PEQ . (ESTAD . IIIA E IIIB )
828- ENDOSCOPIA DIGESTIVA TERAPUTICA 829- ADMINISTRAO MEDICAMENTO P / TUBERCULOSE ( PAB ) 830- ENDOSCOPIA PER - ORAL TERAPUTICA
I
831- ADM . MED . POLIQUIMIOTERAP ./ OMS P / HANSEN . ( PAB ) 832- ENDOSCOPIA PER - ORAL TERAPUTICA 833- CARC. PULMONAR
II
INDIF . CLULA PEQ . ( DOENA LIMIT ) III
834- ENDOSCOPIA PER - ORAL TERAPUTICA 835- CARC.
EDIPERMOIDE DE ESFAGO ( ESTDIO III ) RETO ( EST . II E III / DUKES B E C)
836- ADENOCARCIN . 837- CARC.
EPID . RETO CANAL MAR . ANAIS ( EST . II E III ) DO COLO TERO ( ESTDIO III E IV A )
838- CARCINOMA 839- NEOPLASIA
MALGNA EPITEL . OVRIO ( ESTD . III )
1a
LINHA
406 791,90 7 231 731,37 24 725,58 10 894 346,21 1 028 645,20 593 315,69 (continua)
840- ATEND . NCLEOS/ CENTROS ATENO PSICOS. (1 TURNO ) 841- NEOPLASIA

LINHA
842- ATEND. NCLEOS / CENTROS ATENO PSICOS . (2 TURNOS ) 843- CARCINOMA

DE MAMA ( ESTDIO III )
LINHA
844- ATENDIMENTO OFICINA TERAPUTICA I
235
(continuao)
ITEM VALOR
845- CARCINOMA
LINHA
218 858,80 3 174 455,93 29 718,00 2 161 508,86 78 175,80 1 919 586,43 32 258,00 11 983,50 190 106,90 3 311 357,00 405 790,00 159 291,00 117 730,00 139 245,00 42 623,00 1 035 768,00 274 720,00 119 802,00 31 593,00 152 274,00 58 592,00 10 824,00 16 018,00 27 170,00 254 756,00 15 354,00 116 754,00 37 258,00 138 782,00 141 004,00 1 509 452,00 (continua)
846- ATENDIMENTO OFICINA TERAPUTICA II 847- CARCINOMA

DE BEXIGA ( ESTDIO III )
848- ATEND . NCLEOS / CENTROS DE REAB . (1 TURNO ) 849- SARCOMA SSEO / OSTEOSSARCOMA 1 a LINHA 850- ATEND . NCLEOS / CENTROS DE REAB . (2 TURNOS ) 851- OSTEOSSARCOMA 2 852- CARCINOMA
a
LINHA
NASOFARINGE (EST . III E IV ) S / METSTASE
853- CARCINOMA EPIDERMIDE CABEA E PESCOO 854- INSPEO SANITRIA EM COMRCIO ALIMENTO ( PAB ) 855- INSPEO SANITRIA EM COMRC. CORRELATOS ( PAB ) 856- INSPEO
SAN . COMERC. COSM ./ PERF./ HIGIENE ( PAB )
857- INSPEO SAN . COMERC. SANEANTES DOMISSAN .( PAB ) 858- I. S .

INST . BEL . S / RESP . MD / PEDC/ SAUNA / CONG . ( PAB ) PISC. USO PBLICO E RESTRITO ( PAB )
859- INSP . SANITRIA
860- INSP . SANITRIA EM TERRENO BALDIO ( PAB ) 861- INSP . SANITRIA EM CANTEIRO 862- INSP . SANITRIA
DE OBRA ( PAB )
HOTIS , MOTIS E CONGN . ( PAB )
863- INSP . SANITRIA EST . RODOVIRIAS / FERROV . ( PAB ) 864- INSP. SANITRIA EMP .TRANSPORTE ALIMENTO ( PAB ) 865- INSP . SANITRIA DEPSITO 866- INSP .
DE CORRELATOS ( PAB )
SANITRIA DISTR . S / FRACION . CORRELATO ( PAB )
867- INSP . SANITRIA EMP . TRANSPORTE CORRELATO ( PAB ) 868- INSP . SANITRIA EMP . TRANSP . COSM . / PERF. / HIG . ( PAB ) 869- INSP . SANITRIA DEPS . SANEANTE DOMISS . ( PAB ) 871- INSP . SANITRIA EMP . TRANSP . SANEAM . DOMISS . ( PAB ) 873- INSP. SANITRIA DEP . MEDICAM./ DROGAS / INSUMOS ( PAB ) 875- INSP . SANITRIA EMP . TRANSPORTE MEDICAM. ( PAB ) 877- INSP . SANITRIA 878- INSP . SANITRIA 879- INSP .
CRECHE S / ESTAB . ENSINO ( PAB ) UNIDADE SADE S / PROC. INVASIV . ( PAB )
SANITRIA HAB . UNIF ./ MULT ./ LOC. LAZER / RELIG . ( PAB )
236
(continuao)
ITEM VALOR
881- INSP . SANITRIA CEMITRIO / NECR . / CREMAT . ( PAB ) 883- INSP .

SANITRIA DIST . S / FRAC. PROD . / SANE. / DOMIS . ( PAB ) DROGAR . / ERVANAR ./ P . MEDICAM . ( PAB )
45 028,00 15 944,00 397 008,00 32 708,00 8 466,00 1 477 088,00
884- INSP . SANITRIA
885- INSP . SANITRIA DISPENSRIO DE MEDICAMENTOS ( PAB ) 886- INSP . SANITRIA ESTAB . MASSAGEM / TATUAGEM ( PAB ) 887-INSPEO ZOOSANITRIA (PAB ) 888- CARC. 889- CARC. 890- CARC.
PULMON . CELUL . NO PEQ . ( ESTAD . III B ) PULMON . CELUL . NO PEQ . ( ESTAD . III B )
1 1
a a
LINHA LINHA
77 573,45 137 976,20 23 378,30 486 922,50 175 702,50
PULMONAR INDIF . CEL . PEQ . ( DOENA LIMIT .) COLON ( EST . II E III , OU DUKES B E C) RETO ( EST . II E III , OU DUKES B E C)
891- ADENOCARC. 892- ADENOCARC. 893- NEOP . 894- NEOP .
MAL . EP . OV . ( EST. IA E IB / G 3, G 4, IC E II ) MAL . EP . OV . ( EST . IA E IB / G 3, G 4, IC E II )
a a
LINHA LINHA
133 893,90 195 069,80 9 715,50 54 203,60 141 911,00 485 677,50 123 772,00 251 132,75 167 281,21 82 917,51 797 353,78 103 072,20 29 701,36 14 068,43 98 804,20 32 558,96 187 034,13 132 547,50 389 191,50 12 804,00 (continua)
895- NEOPLASIA DE CLULAS GERMINATIVAS DE OVRIO 896- CARCINOMA MAMA (ESTD . I) RECPT. NEG ./ PR- MENOP . 897- CARCINOMA MAMA ( ESTD .II) RECPT . NEG ./ PR- MENOP 898- CARCINOMA MAMA ( ESTD .II) RECPT . POS ./ PS - MENOP 899- CARCINOMA MAMA ( ESTD .II) RECPT . POS ./ PS - MENOP 900- CARCINOMA MAMA ( ESTD .II) RECPT . POS ./ PS - MENOP 901- COLETE
TAYLOR , KNIGTH E PU III
902-COLETE JEWEET 903- COLETE

MILWALKEE , OTLS E BIVALVADO
904- CARCINOMA MAMA (ESTD . II) RECPT. NEG ./ PR- MENOP . 905- COLAR CERVICAL COM OU SEM APOIO MENTONIANO 906- COLAR
CERVICAL DE ESPUMA
907- CARCINOMA MAMA ( ESTD. II) RECPT. POS ./ PS - MENOP. 908- GOTEIRA ( CALHA )
UNILAT . P / MEMB . INFER . EM POLIPR .
909- GOTEIRA P / MEMB . INF. EM POLIP . TIPO PALMILHA 910- GOTEIRA ( CALHA ) 911- CARCINOMA
UNILAT . P / MEMB . SUPER . EM POLIPR .
MAMA ( EST . II - C/4 OU
LINFON . AXILAR )
912- CARC. MAMA ( EST . II- C/4
OU+ LINF. AXIL ) RISC. CARD .
237
(continuao)
ITEM VALOR
913- ORTESE GENU- PODL . UNIL . EM DURALUMNIO CRIANA 914- ORTESE CRURO 915- CARCINOMA DE 916- CARCINOMA DE
PODLICA UNILATERAL MAMA ( ESTDIO II ) MAMA ( ESTDIO III )
12 762,97 51 656,29 119 704,75 838 390,50 67 581,86 183 943,07 8 888,94 117 468,97 17 285,40 47 708,35 53 650,42 79 486,17 18 481,75 98 628,86 25 346,66 142 563,44 285 744,25 233 328,00 10 214,31 387 766,25 83 716,80 114 633,20 39 087,90
CRIANA
917- ORTESE P / MARCHA GENUVALGO UNILATERAL CRIANA 918- ORTESE P / MARCHA

GENUVALGO BILATERAL CRIANA SEM CALCADO
919- ORTESE CODIVILHA UNILATERAL
920- ORTESE GENU- PODLICA UNILAT. POLIPROP . CRIANA 921- CARCINOMA 922- ORTESE LEGG
DE MAMA ( ESTDIO III RISCO CARDACO ) PERTHS OU DESCARGA
CRIANA
923- DENNIS BROWN SEM BOTA CRIANA 924- CINTO

PLVICO
CRIANA
925- JOELHEIRA ELSTICA . 926- ORTESE

CRURO PODLICA UNIL . POLIPROPIL . CRIANA
927- ORTESE GENUPODL . UNIL . DURALUM . S / BOTA ADULTO 928- ORTESE

CRUROPODL . UNIL . DURALUM . S / BOTA ADULTO DE MAMA ( ESTDIO III )
929- CARCINOMA 930- MELANOMA
RECEP . POSITIVO
DE ALTO RISCO DE RECIDIVA GENUVALGO
931- ORTESE PARA CORRIGIR
ADULTO
932- SARCOMA DAS PARTES MOLES ( G 2 OU G 3) 933- OSTEOSARCOMA 934- ORTESE GENUPODLICA UNILAT . EM POLIPR . ADULTO 935-SARCOMA SSEO 936- ORTESE LEGG 937- DOENA
PERTHS OU DESCARGA
ADULTO
15 783,66 122 692,50 11 910,35 45 633,92 76 118,08 165 015,00 211 364,20 1 a LINHA 760 286,50 (continua)
DE HODGKIN ( ESTDIO I E II )
938- CINTO PLVICO - ADULTO 939- JOELHEIRA

ARTICULADA METLICA OU PLSTICA POLIPROPILENO
940- ORTESE CRUROPODL . E/ 941- DOENA
1
a
ADULTO LINHA
DE HODGKIN ( ESTDIO III E IV )

a
942- DOENA DE HODGKIN 2 943- LINFOMA
LINHA
NO HODGKIN GRAUS INTERM. E ALTO
238 (continuao)
ITEM
VALOR
944- LINFOMA
2 a LINHA
424 176,10 106 202,82 343 022,58 65 563,94 392 500,10
945- PRTESE PIROGOFF OU SYME PE SACH 946- PTB KBM PTS PE 947- PRTESE PIROGOFF
SACH
OU SYME
PE ARTIC .
948- PTB -KBM- PTS PE ARTICULADO 949- LINFOMA

LINHA
168 596,40 9 986,25 1 604 445,32 556 448,40 449 085,28 1 765,20 55 222,78 238 870,50 480 328,44 98 749,32 266 384,39 318 868,44 187 570,18 13 657,60 108 102,55 2 347,40 3 193,26 40 944,84 1 225 378,83 2 428 869,44 435 252,59 45 693,95 67 523,57 50 578,92 4 053,72 4 998 814,42 (continua)
950- DOENA LINFOPROLIFERATIVA RARA 951- PRTESE PARA AMPUTAO DA COXA 952- LEUCMIAS AGUDAS E SNDROME MIELODISPLSICA 953- PROT . DO
QUADRIL DESARTIC . PE SACH / ARTICULADO AGUDA
954- LEUCMIA PR - MIELCITICA 955- FAIXA ELSTICA
LINHA
LOMBAR OU DORSO LOMBAR
956- TUMORES MALGNOS DE TESTCULO 1 a LINHA 957- MULETA

AUXILIAR / BENGALA CANAD . ( UNID .) ADULTO
a
958- TUMORES MALGNOS DE TESTCULO 1 959- CALADO ORTOPDICO INFANTIL 960- CALADO ORTOPDICO ADULTO
LINHA
961- PALMILHA ORTOPDICA DE SOLA OU ESPUMA ( UNID .) 962- NEOPLASIA

TROFOBL . GESTAC. ( CORIOM . PER . OU INV )
963-PRTESE MAMRIA 964- NEOPLASIA

TROFOBL . GESTAC. ( CORIOC. RISCO BAIX )
965- MALHA TUBULAR P / QUEIMADOS NUM . 4 A 15 - P / METRO 966- NEOPL .

TROF. GEST . ( COR . RIS . ALT . OU COR . PER / RECI ) PES E BRACOS REMOV .
967- CADEIRA RODA PINT . COURVIM 968- CADEIRA 969- CADEIRA
RODAS CROM ., COURVIM , PES / BRACOS REMOV . RODAS P / TETRAPLG ., ESP . ALTO ARTIC .
970- NEOPLASIA OVARIANA CLULAS GERMINATIVAS 971- ANDADEIRA ALUM . ARTICULADA C/

REGULAGEM ALTURA
972- NEOPLASIA DE CLULAS GERMIN . EXTRAGONADAL 973- BENGALA T .

ANTENA ARTIC . P / DEFIC . VISUAL ( UNID ) E ADOLESCNCIA
974- CNCER NA INFNCIA

ITEM VALOR
239
975- CNCER
NA INFNCIA E ADOLESCNCIA ( RECIDIVA )
624 555,52 94 715,79 206 770,00 61 841,00 33 165,00 4 906,76 8 781 640,65 51 925,00 2 135,00 72 851,68 630 6 124,95 52 751,60 21 621,32 5 099 047,65 10 868,00 923 860,93 1 111 163,66 2 180 112,29 2 094 967,80 373 373,13 191 671,79
976- OSTEOSSARCOMA RECIDIVADO 977- INIBIDOR DE OSTOLISE 978- FATOR ESTIMUL. CRESC. COLNIAS GRANUL . OU MACRO 979- QUIMIOTERAPIA INTRATECAL 980- PRTESE 981- PRTESE
AUDITIVA EXT . C/ AMPLIFICADOR DE BOLSO AUDITIVA C/ AMPLIFIC . RETROAURICUL .
982- QUIMIOTERAPIA INTRAVESICAL 983- BETATERAP . P /

PROLIL . PTER GIO ( P / CAMPO ) MX . 5
984- PRTESE OCULAR C/ CORREO ESTTICA 985- RADIOTERAPIA

ANTIINFLA . ( P / CAMPO ) MX . 10
986- PRTESE OCULAR PROVISRIA 987- LENTE ESCLERAL PINTADA 988- LUPA PARA VISO SUBNORMAL ASFRICA 989- CULOS
LENTES IGUAL OU
QUE 0,5 DIOPTRIAS
990- BETATERAPIA
PROFILAXIA ( P / CAMPO ) MX . DE 100
991- BOLSA COLOSTOMIA C/ ADESIVO MICROPORE DRENAVE 992- BOLSA COLOSTOMIA C/ ADESIVO MICROPORE FECHADA 993- BOLSA
ILEOSTOMIA MICR ., KARAYA BARR . SINT . DREN
994- KIT DE PLACAS E BOLSAS ACOPLADAS - ILEOSTOMIA 995- BOLSA UROSTOMIA SISTEMA DE PLACAS KIT . 996- BOLSA UROSTOMIA C/ ADESIVO E PROTETOR DE PELE
Fonte: Sistema de Informaes Ambulatoriais do SUS (SIA/SUS).
240
TABELA A.2
Compatibilizao dos gastos ambulatoriais SUS com a classificao Pnad (varivel v1360) Perodo de competncia: 1998
ITEM TOTAL VALOR
3 607 574 568,91

CONSULTA MDICA
1 SUBTOTAL
561 228 127,83 60 471 989,82 671,16 390 311,16 56 743 190,91 22 012 836,56 130 465,86 372 810,00 27 882 231,19 1 609 242,50 48 451 242,60 632 363,28 190 256 511,84 17 542,72 1 090 184,26 505 599,00 315 212,40 156 328,69 192 126,60 218 445,75 130 804,80 20 674 680,90 27 019 674,03 77 286 997,77 52,9 4 174 140,96 645 492,14 34 908,99 766 962,36 (continua)
042- ATENDIMENTO CLNICO COM OBSERVAO 043- ATEND . ESPEC. PORT . DOENA
NOTIFIC . COMPULSRIA
044- ATENDIMENTO ESPEC. P / ACIDENTE DE TRABALHO 046-ATENDIMENTO ESPECFICO EM URGNCIA/ EMERGNCIA 047- CONSULTA MDICA DE PR- NATAL ( PAB ) 048- ATEND . 049- ATEND .
CLNICO INDIC . E FORNEC . DIAFRAGMA ( PAB ) CLNICO P / FORNEC . E INSERC. DE DIU ( PAB )
080- CONSULTA ORTOPDICA COM TRATAMENTO PROVIS . 116- CONSULTA / ATEND . URGNCIA COM REMOO ( PAB ) 120- CONSULTA / ATEND .
URGNC. EM CLNICA BSICA ( PAB )
130- CONSULTA MDICA PARA HANSENASE ( PAB ) 196- CONSULTA

EM CLNICA MDICA ( PAB )
254-TRATAMENTO CONSERVADOR OSTEOMIELITE (PAB ) 266- RETIR .

CORPO ESTRANHO CAVID . AUDIT ./ NASAL ( PAB )
391- CONSULTA PREVENO CNCER DE COLO UTERINO 402- TERAPIA I 404- TERAPIA
II
415- ATENDIM ./ CONSULTA PREV. CNCER COLO UTERINO 419- CONS . 421- CONS .
PREV . CANC. COLO TERO AVAL .- F/ FAIXA RIS PR . CNCER COLO TERO P / ENF.- F/ FAIXA RIS
431- CONSULTA GINECO - OBSTETRCIA ( PAB ) 433- CONSULTA EM GINECOLOGIA ( PAB ) 435- CONSULTA EM PEDIATRIA ( PAB ) 645- BETATERAPIA OFTLMICA ( POR CAMPO ) MXIMO DE 5 649- COBALTOTERAPIA ( POR CAMPO) 650-PSICODIAGNSTICO 668-ACOMPANHAMENTO RECEPTOR DE TRANSPLANTE RENAL 118- CONSULTA
MDICA DOMICILIAR ( PAB )
241
(continuao)
ITEM VALOR
039- VISITA 333- VISITA
DOMICILIAR POR PROF. DE NVEL SUPER . DOMICILIAR PROF. NVEL SUPERIOR
262,08 314 134,98 139 902 017,27 7 677 653,12 1 331 750,76 1 501 765,94 29 022 151,56 1 028,37 3 838 197,21 3 254,40 3 132 878,72 7 773 595,96 1 126 029,49 110 684,39 8 395 825,38 22 393,80 1 956 977,15 4 223,00 6 334 933,44 2 636 285,52
2 SUBTOTAL CONSULTA ODONTOLGICA 200- APLIC . TERAP . INTENSIVA C/

FLOR - P / SESSO ( PAB )
205- CAPEAMENTO PULPAR DIRETO DENTE PREMAN . ( PAB ) 206- ESCARIAO POR DENTE ( PAB ) 207- CONSULTA ODONTOLGICA -1 CONSULTA ( PAB ) 209-ODONTOLOGIA PREVENTIVA I 210- CONTROLE DA PLACA BACTERIANA ( PAB ) 211-ODONTOLOGIA PREVENTIVA II 212- APLICAO DE SELANTE POR DENTE ( PAB ) 213- RAP RASPAGEM , ALISAM ./ POLIMENT . P / HEMIARC. ( PAB ) 215- ODONTOLOGIA PREVENTIVA IV 217- ODONTOLOGIA PREVENTIVA V 220- RESTAURAO COMPSITO DE UMA FACE ( PAB ) 221- DENTSTICA
I
222- RESTAURAO COMPOS . ENVOLV . NGULO INCISAL ( PAB ) 223- DENTSTICA

II
224- EXODONTIA DE DENTE DECDUO ( PAB ) 225- REMOO DE

RESTO RADICULAR ( PAB ) DENTE ( PAB )
228- SELAMENTO CAVID . C/ CIMENTO PROVIS . P /
1 578 640,58 636 769,89 2 831 127,90 2 359 516,56 764 233,60 623 026,88 11 366 799,00 391 178,76 13 900 630,32 336 990,21 570 822,50 (continua)
229- REMOO CLCULOS E POLIMENTO DENTRIO ( PAB ) 230- RESTAURAO COMPSITO DUAS OU MAIS FACES ( PAB ) 231-PULPOTOMIA DENTE DECDUO OU PERMANENTE (PAB ) 232- APLICAO CARIOSTTICO POR DENTE ( PAB ) 233- TRATAMENTO ENDODNTICO UNI - RADICULAR 234- RESTAURAO C/ AMLGAMA DUAS OU MAIS FACES ( PAB ) 235- TRATAMENTO ENDODNTICO BIRRADICULAR 236- RESTAURAO COM AMLGAMA DE UMA FACE ( PAB ) 237-TRATAMENTO ENDODNTICO TRIRRADICULAR 238- RESTAUR . C/
SILICATO DUAS OU MAIS FACES ( PAB )
242
(continuao)
ITEM VALOR
239- RESTAURAO 240- ANEST .
COM SILICATO DE UMA FACE ( PAB )
635 039,10 46 162,88 2 776 376,50 1 848 997,08 322 875,96 70 656,18 121 544,50 155 117,16 8 351,64 199 821,70 2 198,95 11 712 043,26 7 644 072,48 356 140,77 1 142 990,29 246 499,47 235 270,12 26 597,94 113 248,32 5 069,42 27 018,50 252 394,89 56 462,62 347 861,86 1 268 094,36 51 746,91 91 599,19 87 073,83 1 302,00 3 223,36 (continua)
GER . TRAT ./ CIR . ODONT . B - M - FAC. DEFIC / CRIA
244- RESTAURAO FOTOPOL . DUAS OU MAIS FACES ( PAB ) 246- RESTAURAO FOTOPOLIMERIZVEL UMA FACE ( PAB ) 248- TRATAMENTO DE ALVEOLITE ( PAB ) 249- ULOTOMIA ( PAB ) 250- FRENECTOMIA ( PAB ) 252- TRATAMENTO DE HEMORRAGIA ( PAB ) 241- ODONTOLOGIA CIRRGICA
I
242- RESTAURAO A PINO ( PAB ) 243- ODONTOLOGIA CIRRGICA 245- ODONTOLOGIA CIRRGICA
II III
247-EXODONTIA DE DENTE PERMANENTE (PAB ) 261- TRAUMATOLOGIA BUCOMAXILO FACIAL 271- PRTESES
INTRAORAIS EM RESINA ACRLICA
272- PRTESES INTRAORAIS EM CROMO COBALTO 273- PROT . INTRAORAL METAL . METALOPL . OU METALOCER . 274- PROT . 275- PROT . 276- PROT .
FAC. RES . ACRL ./ RES . RESIL ./ SILIC ./ POL / LATE INT . RES . ACRL ./ SILIC ./ AO INX / TIT ./ TANT COMPLEM . RADIOTER . ( RES . ACRL E PL . CHUMBO ) DAS PROT . BUCOMAX . FACIAIS
279- MANUT . PERIDICA
287-ODONTORRADIOLOGIA I 289-ODONTORRADIOLOGIA II 291-ODONTORRADIOLOGIA III 293- ODONTORRADIOLOGIA IV 295-ODONTORRADIOLOGIA V 3 SUBTOTAL

CONSULTA DE AGENTE COMUNITRIO DE SADE OU DE PARTEIRA
034- ATENDIMENTO POR PROFISSIONAL DE NVEL MDIO 036- EDUCAO EM SADE ATENDIMENTO EM GRUPO 037- ATIV .
EXEC . P / PROF. ENFERM. CONV . C/ PACS , E PSF
243
(continuao)
ITEM VALOR DE SADE ( FONAUDILOGO , PSICLOGO , ETC.)
4 SUBTOTAL CONSULTA DE OUTROS PROFISSIONAL
285 750 337,52 207 661 411,89 63 156,39 12 465 800,97 1 484 034,21 839 568,89 121 698,28 12 983 614,36 575 613,12 1 699 440,00 16 393 520,32 31 351 863,41 110 615,68 0,00 28 334 683,00
040- CONSULTA P / OUTRAS ATIVIDADES PROF. MDICAS 041- CONSULTA MDICA COM TERAPIA 139- CONSULTA/ ATENDIM . DE OUTROS PROF. NV . SUP . 317- TERAPIAS
INDIVIDUAIS
357- TERAPIAS EM GRUPO 369- ASSISTNC. DOMICILIAR TERAP . MULTIDISCIPLINAR 700- ATEND . DE FISIOTERAPIA EM PATOL . NEUROLGICA 702- ATEND .
DE FISIOTERAPIA EM PATOL . VASCUL . PERIFE FISIOTERAPIA EM PATOL . RESPIRAT .
704- ATEND . DE
706- ATEND . DE FISIOTERAPIA EM PATOL . REUMTICAS 708- ATEND . DE 710- ATEND . 5

FISIOTERAPIA EM PATOL . TRAUM ./ ORTOP .
DE FISIOTERAPIA EM REABIL . DO CARDACO
SUBTOTAL CONSULTA NA FARMCIA
6 SUBTOTAL VACINAO 001- APLIC . 002- APLIC . 003- APLIC . 004- APLIC . 005- APLIC . 006- APLIC . 007- APLIC . 008- APLIC
VAC. ORAL CONTRA PLIO ( SABIN ) VAC. ORAL CONTRA PLIO ( SABIN ) VAC. ORAL CONTRA PLIO ( SABIN )
2 055 548,50 1 622 397,50 1 563 381,50 2 119 800,00 1 541 790,00 1 434 064,00 1 468 470,50 1 581 241,00 1 493 396,50 470 175,00 8,5 1 749 829,50 609 482,50 330 581,00 246 164,00 207 954,00 (continua)
2a 3a
VAC. ORAL CONTRA PLIO ( SABIN ) REFORO ( PAB ) VAC. TRPLICE BACTERIANA ( DPT ) VAC. TRPLICE BACTERIANA ( DPT ) VAC. TRPLICE BACTERIANA ( DPT )
1 2 3
a a a
VAC. TRPLICE BACTERIANA ( DPT ) REFORO ( PAB )

a
009- APLIC . VACINA CONTRA SARAMPO 1 010- APLIC . VACINA
DOSE ( PAB )
CONTRA SARAMPO REFORO ( PAB )
011- APLICAO DE ANTI- SARAMPO IGNORADO 012- APLIC .

VACINA BCG DOSE NICA ( PAB ) TETNICO
013- APLIC . DE T . 014- APLIC . 015- APLIC .
1a
DOSE ( PAB )
VACINA CONTRA TTANO ( TT ) VACINA CONTRA TTANO ( TT )
2 a DOSE ( PAB ) 3
a
DOSE ( PAB )
016- APLIC . VACINA
CONTRA TTANO ( TT ) REFORO ( PAB )
244
(continuao)
ITEM VALOR
017- APLIC . 018- APLIC . 019- APLIC . 020- APLIC . 021- APLIC . 022- APLIC . 023- APLIC .
VACINA DUPLA ( DT ) TIPO INFANTIL VACINA DUPLA ( DT ) TIPO INFANTIL VACINA DUPLA ( DT ) TIPO INFANTIL
1a 2a 3
a
1 116 979,00 599 087,00 429 291,50 477 356,00 594 948,50 2 534 340,50 314 329,00 10,5 1 367,50 10 773,00 299,5 7 794,50 50 848,00
VACINA DUPLA ( DT ) TIPO INFANTIL REFORO ( PAB ) VACINA CONTRA RAIVA HUMANA VACINA CONTRA HEPATITE B
DOSE ( PAB )
1 a DOSE ( PAB )
VAC. CONTRA RUBOLA ( MONOVAL .) DOSE N ( PAB )
024- APLICAO DE ANTIMENIGITE B 025- APLICAO DE VACINAS

NO ESPECIFICADAS
a
057- APLICAO ANTIINFLUENZA 1
DOSE ( PAB )
070- APLICAO ANTIINFLUENZA REVACINAO ( PAB ) 106-APLICAO ANTIPNEUMOCOCOS REVACINAO (PAB ) 107- APLICAO
DE BCG EM ADULTO ( PAB ) EM GEST .
108- APLICAO DE DUPLA ( DT ) 109- APLICAO DE
a a
294 119,50 197 235,50 144 813,50 1 240 191,00 28 548,00 6 419,50 3
a
DUPLA ( DT ) EM GEST .
110- APLICAO DE DUPLA ( DT ) EM GEST . 3 112- APLICAO
DE TRPL . VIRAL ( MMR ) DOSE NICA ( PAB )
136- APLICAO DE ANTIPNEUMOCOCOS 1 a DOSE ( PAB ) 138- APLIC .

VACINA CONTRA RAIVA HUM .
DOSE ( PAB ) HUM . PA
174- EM 0197- INTERFERON / APS 0998- VAC. RAIVA 197- APLIC . 198- APLIC .
VACINA CONTRA RAIVA HUMANA VACINA CONTRA RAIVA HUMANA RAIVA HUMANA
5 570,50 2 128,50 794 1 478,50 1 697,00 29 258,00 889
DOSE ( PAB )
5 a DOSE ( PAB )
199- APLICAO VACINA
6 a DOSE ( PAB )
202- APLICAO DE ANTIMENINGITE AC ( PAB ) 204- APLICAO DE ANTIMENINGITE

BC ( PAB )
208- APLICAO DE ANTIMENINGITE C ( PAB ) 214- APLICAO 226- APLIC . 227- APLIC .
VACINA RAIVA HUMANA
DOSE ( PAB )
1 360,50 1 060,50 809,5 167 712,50 858 943,00 (continua)
VACINA CONTRA RAIVA HUMANA VACINA CONTRA RAIVA HUMANA BCG
8 a DOSE ( PAB ) 9
a
DOSE ( PAB )
257- APLICAO DE 258- APLICAO
DOSE ( PAB )
DE ANTIAMARLICA
DOSE ( PAB )

ITEM VALOR
245
259- APLICAO
DE ANTIAMARLICA
2a
DOSE
( PAB )
194 212,50 140 703,00
260- APLICAO DE ANTI - HAEMOPHILUS B ( PAB ) 262- APLIC . 263- APLIC . 264- APLIC .
VAC. CONTRA RAIVA HUMANA
10
DOSE ( PAB )
945 2 471,50 249 756,00 78 554,00 909 1 282,00 13,5 5 332,00 4 501,00 2 131,50 39 135,00 151 797 478,52 2 744 934,05 2 482 325,21 1 303 046,46 37 344 174,72 20 234 336,70 4 948 065,39 4 326 234,63 2 363 494,14 28 149 206,22 8 793,50 47 892 867,50 157 282 060,99 54 134 185,58 1 103 959,32 2 490 044,28 523 145,72 1 302 964,72 (continua)
VACINA CONTRA RAIVA HUMANA REFORO ( PAB ) VACINA CONTRA HEPATITE B
2 a DOSE ( PAB )
DOSE ( PAB )
267- APLIC . VACINA CONTRA HEPATITE B 3 a 268- APLIC . 269- APLIC .
VAC. INATIV . CONT . PLIO ( SALK )
DOSE ( PAB )
VAC. INATIV . CONT. PLIO ( SALK ) REFORO ( PAB ) CONTRA OMENINGOC. BC
270- APLIC . VACINA 277- APLIC . 278- APLIC .
DOSE ( PAB )
VAC. C/ HAEMOPHILUS INFL . B VAC. C/ HAEMOPHILUS INFL . B
2a 3a
280- APLIC . VAC. C/ 281- APLIC . 7
HAEMOPHILUS INFL . B REFORO ( PAB )
VAC. DUPLA ( DT ) TIPO ADULTO REFORO ( PAB )
SUBTOTAL INJEES , CURATIVOS , MEDIO DE PRESSO ARTERIAL , ETC.
074- CURATIVO EM MDIO E GRANDE QUEIMADO 075-DEBRIDAMENTO DE PEQUENO QUEIMADO 076-DEBRIDAMENTO DE MDIO QUEIMADO 124-CONSULTA / ATENDIMENTO DE ENFERMEIRO (PAB ) 126- INALAO / NEBULIZAO ( PAB ) 127- RETIRADA DE PONTOS POR PACIENTE ( PAB ) 128- TERAPIA DE
REIDRATAO ORAL ( PAB )
137- ADMINISTRAO DE MEDICAMENTOS POR PACIENTE 190- CURATIVO POR PACIENTE ( PAB ) 191- APLICAO ANTIPLIO INJETVEL ( SALK ) ( PAB ) 192- ADMINISTRAO DE MEDICAMENTOS ( PAB ) 8
SUBTOTAL CIRURGIA EM AMBULATRIO CIR . PELE , SUBCUT . MUC . EM APAR . DIGEST ., ORGOS
050- PROCED . OU PEQUENA 051- PROCED . OU PEQ . CIR . 052- PROCED .
OU PEQ . CIR . EM APAR . GEN . FEM . OU GEST .
053- PROCEDIMENTOS OU PEQUENA CIRURGIA DA MAMA 054- PROCED . OU PEQ . CIR . DO

SISTEMA OSTEOARTICULAR
246 (continuao)
ITEM
VALOR
055- PROCED .
OU PEQ . CIR . NO APARELHO CIRCULATRIO
637 898,52 241 621,34 5 793 582,32 257 296,58 821 082,02 102 627,26 15 006 897,84 200 541,38 36 271,68 1 254 420,37 67 425,62 402 065,18 808 007,94 46 187,97 514 002,82 2 662 304,11 1 110 098,79 690 866,35 3 324 046,05 99 642,95 5 852 120,12 2 097 027,95 5 619 248,64 25 573 423,53 6 804,85 11 516 456,38 607 434,39 1 684 338,60 1 056 857,88 5 927 132,06 3 708 969,88 (continua)
056- PROCED . OU PEQ . CIRURGIA NO SISTEMA NERVOSO 058- PROCEDIM .

OU PEQ . CIRUR . EM APAR . AUD . E V . A . S
059- PROCEDIMENTOS OU PEQUENA CIRURGIA DO TRAX 060- PROCEDIMENTOS OU PEQUENA CIR . DO AP . URINRIO 061- PROCEDIM . OU PEQ . CIRURG . 062- CIRURGIA 063- CIR .
EM GLNDULAS ENDCR .
AMBULAT . DA PELE , SUBCUT . E MUCOSA
AMBUL . APAR . DIG . RGOS ANEX . E PAR . ABDM .
064- CIRURGIA AMBULATORIAL DAS GLND . ENDCRINAS 065- CIRURGIA AMBULATORIAL DO

APARELHO GEN . FEM .
066- CIRURGIA AMBULAT . NA GESTAO OU PUERPRIO 067- CIRURGIA 068- CIRURGIA

AMBULATORIAL DA MAMA AMBULATORIAL DO APARELHO CIRCULAT .
069- CIRURGIA AMBULATORIAL DO SISTEMA NERVOSO 071- CIRURGIA

AMBUL . DO APAR . AUD . E VIAS AER . SUP .
072- CIRURGIA AMBULATOR . DO SISTEMA OSTEO - ARTIC . 073- CIRURGIA AMBULATORIAL 077- ANEST .
DO APARELHO URINRIO
GER . CIR . E EX . PAC. DEF . FIS ./ MENT ./ CRIANA AMB . EM APARELHO VISUAL I AMB . EM APARELHO VISUAL II AMB . EM APARELHO VISUAL III AMB . EM APARELHO VISUAL IV AMB . EM APARELHO VISUAL V AMB . EM APARELHO VISUAL VI ALTA FREQ . TRATO GENITAL INFER .( CAF)
111- CIRURGIA 113- CIRURGIA 115- CIRURGIA 117- CIRURGIA 119- CIRURGIA 121- CIRURGIA 132- CIRURGIA
140- EXCISO / SUT . SIMP . PEQ. LESES PELE / MUCOSA ( PAB ) 251- CIRURGIA 253- CIRURGIA 255- CIRURGIA
TECIDOS MOLES DA BOCA E FACE TECIDOS DUROS DA BOCA E FACE I TECIDOS DUROS DA BOCA E FACE II
430- ANGIOGRAFIAS SELET . P / CATETER VIA PUNO FEM. 439- INCISO E DRENAGEM DE ABCESSO ( PAB )

ITEM VALOR
247
693- NARCOSE DE CRIANA ( POR PROCEDIMENTO ) 9 SUBTOTAL GESSO OU IMOBILIZAO 081- TR .

ARTIC . ESCAP .- UMERAL E UMERO C/ IMOB . GES . DE GESSO ART . ESCAP - UMERAL E UMERO
1 060,00 156 214 682,74 10 814 645,86 2 376 465,74 10 457 254,69 1 846 438,19 11 093 381,90 3 389 320,89 21 856 692,78 2 645 991,76 6 782 823,45 1 265 882,57 8 120 354,30 789 388,10 732 468,73 142 107,15 5 813 701,95 1 175 876,00 1 300 384,42 19 618 827,76 2 343 724,38 6 941 738,57 2 321 946,06 16 073 403,11 2 796 606,87 11 830 457,07 1 217 994,51 21 726,72 167 281,21 82 917,51 797 353,78 (continua)
082- REV . TROCA
083- TRATAMENTO EM COTOVELO COM IMOBILIZ . GES . 084- REVISO COM TROCA
DE GESSO EM COTOVELO
085- TRATAMENTO EM ANTEBRAO C/ IMOBILIZAO GES . 086- REVISO COM TROCA

DE GESSO EM ANTEBRAO
087- TRATAMENTO EM PUNHO COM IMOBILIZAO GESSADA 088- REVISO COM TROCA DE GESSO EM PUNHO 089- TRAT . EM OSSOS DO 090- REV . C/ 091- TRAT .
CARPO / FALANGES C/ IMOB . GES .
TROCA DE GESSO EM OSSOS CARPO E FALAN .
EM COLUNA VERTEBRAL C/ IMOBILIZ . GES .
092-TRATAMENTO EM COSTELAS 093- REVISO

E TROCA DE GESSO EM COLUNA VERTEBRAL
094-TRATAMENTO EM ESTERNO 095- TRAT . ART . ACRMIO - CLAV ./ EST - CLAV ./ CLAV ./ OMOPL . 096- REV. TROCA GESSO ART . ACROM .- CLAV ./EST .- CLAV./ OMOP . 097- TRATAMENTO ARTICUL .
COXO FEMURAL C/ IMOBILIZACO
098- TRATAMENTO EM JOELHO C/ IMOBILIZAO GESSADA 099- REV . TROCA DE GESSO EM JOELHO OU EM COXO - FEM. 100- TRATAMENTO EM OSSOS DA PERNA / COXA C/ IMOBILIZ . 101- REV . TROCA
DE GESSO EM OSSOS DA PERNA OU DA COXA
102- TRATAMENTO EM TORNOZELO C/ IMOBILIZAO GES . 103- REVISO COM TROCA DE GESSO EM TORNOZELO 104- TRAT . EM TARSO / METATARSO E PODODACT . E IMOBIL . 105- REV . C/
TROCA DE GESSO EM TARSO , METAT . E PODODACT .
265-APARELHOS GESSADOS 901- COLETE

TAYLOR , KNIGTH E PU III
902-COLETE JEWEET 903- COLETE

MILWALKEE , OTLS E BIVALVADO
248
(continuao)
ITEM VALOR
905- COLAR CERVICAL COM OU SEM APOIO MENTONIANO 906- COLAR

CERVICAL DE ESPUMA UNILAT . P / MEMB . INFER . EM POLIPR .
29 701,36 14 068,43 32 558,96 187 034,13 132 547,50 12 762,97 51 656,29 67 581,86 183 943,07 8 888,94 117 468,97 18 481,75
908- GOTEIRA ( CALHA ) 909- GOTEIRA P /
MEMB . INF. EM POLIP . TIPO PALMILHA UNILAT . P / MEMB . SUPER . EM POLIPR .
910- GOTEIRA ( CALHA )
913- ORTESE GENUPODL . UNIL . EM DURALUMNIO CRIANA 914- ORTESE

CRURO PODLICA UNILATERAL
- CRIANA
917- ORTESE P / MARCHA GENUVALGO UNILATERAL CRIANA 918- ORTESE P / MARCHA GENUVALGO BILATERAL CRIANA 919- ORTESE CODIVILHA UNILATERAL
SEM CALADO
920- ORTESE GENUPODLICA UNILAT . POLIPROP. CRIANA 925- JOELHEIRA ELSTICA 926- ORTESE CRUROPODLICA
UNIL . POLIPROPIL . CRIANA
98 628,86 25 346,66 142 563,44 10 214,31 114 633,20 15 783,66 11 910,35 45 633,92 76 118,08 12 676 708 9 252 353,80 3 424 353,98 1 127 587 269,87 22 523,00 5 528,68 57 474,06 5 997 114,00 120 501,70 210 044,40 (continua)
927- ORTESE GENUPODL . UNIL . DURALUM . S / BOTA ADULTO 928- ORTESE

CRUROPODL . UNIL . DURALUM . S / BOTA ADULTO GENUVALGO
931- ORTESE PARA CORRIGIR
- ADULTO
934- ORTESE GENUPODLICA UNILAT . EM POLIPR . ADULTO 936- ORTESE LEGG PERTHS OU DESCARGA - ADULTO 938- CINTO PLVICO - ADULTO 939- JOELHEIRA
ARTICULADA METLICA OU PLSTICA
940- ORTESE CRUROPODL . E/ POLIPROPILENO - ADULTO 10 INTERNAO HOSPITALAR 035- ATENDIMENTO PER- HOSPITALAR A EMERGNCIAS/ TRAUMAS I 078-ATENDIMENTO PER -HOSPITALAR A EMERGNCIAS / TRAUMAS II 11 SUBTOTAL EXAMES COMPLEMENTARES 114- COLETA DE
LINFA P / PESQUISA DE M . LEPRAE ( PAB )
123- BIPSIA RENAL POR PUNO 216- MITSUDA ( HANSENASE ) - ID ( PAB ) 218- COLETA DE
MATERIAL P / EXAME LABORATORIAL ( PAB )
219- PESQUISA DE PLASMDIOS - GOTA ESPESSA ( PAB ) 256- PPD ( TUBERCULOSE ) - ID ( PAB )
249
(continuao)
ITEM VALOR
300- EXAMES
DE CRNIO E FACE I DA FACE
14 145 498,29 4 297 155,28 2 462 673,36 4 901 928,90 99 096,00 10 230 347,40 8 542 642,28 3 759 770,64 1 979 970,28 10 194 929,68 1 733 737,49 12 374 761,75 1 584 418,47
301- EXAME DE SEIOS 302- EXAME 304- EXAME 305- COL .
DE CRNIO E FACE II DE CRNIO E FACE III
MAT . EXAME CITOL . PREVEN . CNCER COLO TERO VERTEBRAL I VERTEBRAL II VERTEBRAL III VERTEBRAL IV
310- COLUNA 312- COLUNA 314- COLUNA 316- COLUNA
318- ESQUELETO TORCICO E MEMBROS SUPERIORES I 319- MO ( DUAS INCIDNCIAS ) 320- ESQUELETO TORCICO E MEMBROS SUPERIORES II 321- BACIA 322- BACIA 324- BACIA
E MEMBROS INFERIORES I E MEMBROS INFERIORES II
11 209 258,65 15 967 170,51 263 743,62 20 000 234,50 9 356 072,74 12 540 583,86 3 604 611,31 2 828 108,25 1 191 014,22 1 841 086,48 21 549 159,82 5 938,01 862 202,54 228 877,67 410 071,55 4 859 317,14 2 101 669,58 6 594 322,21 (continua)
326- RGOS INTERNOS DO TRAX I 328- RGOS INTERNOS DO TRAX II 329- TRAX P . A
E PERFIL
330- RGOS INTERNOS DO TRAX III 332- RGOS INTERNOS DO TRAX IV 334- ABDMEN I 336-ABDMEN II 338- ABDMEN
III
340- MAMOGRAFIA 342- LOCALIZ .

TRIDIMENS . DE CORPO ESTRANHO GL . OCUL .
344- EXAME CONTRASTADO DO APARELHO DIGESTIVO I 346- EXAME CONTRASTADO DO APARELHO DIGESTIVO II 348- EXAME CONTRASTADO DO APARELHO DIGESTIVO III 350- EXAME CONTRASTADO DO APARELHO DIGESTIVO IV 352- EXAME CONTRASTADO DO APARELHO DIGESTIVO V 354- EXAME CONTRASTADO DO APARELHO URINRIO I
250 (continuao)
ITEM
VALOR
356- EXAME CONTRASTADO DO APARELHO URINRIO II 358- EXAME CONTRASTADO DO APARELHO URINRIO III 360- EXAMES ESPECIALIZADOS I 362- EXAMES ESPECIALIZADOS II 364- EXAMES ESPECIALIZADOS III 366- EXAMES ESPECIALIZADOS IV 368- EXAMES ESPECIALIZADOS V 370- EXAMES ESPECIALIZADOS VI 371- COLETA DE MATERIAL PARA EXAME CITOPATOLGICO 372- TOMOGRAFIA NO COMPUT . SEM CONTR .- CRNIO / FACE 374- TOMOGRAFIA CRANIANA MULTIDIRECION . ( PLANIGR .) 376- TOMOGRAFIA DE COLUNA VERTEBRAL ( PLANIGRAFIA ) 378- TOMOGRAFIA
SEGM ., HEMITOR ., MED ., BILAT . TRAX / LAR
2 751 886,25 2 237 917,88 103 709,61 20 958,88 122 670,12 102 018,34 91 276,95 1 034 601,71 1 414 514,00 29 002,34 11 960,97 9 027,58 37 784,89 2 872,30 7 773,70 18 200 086,32 2 857 874,55 1 467 351,00 9 325 838,22 13 283 582,16 8 172 807,36 8 063 044,21 5 352 450,30 236 738,26 5 834 444,85 161 927,00 2 371 417,09 116 706,51 194 627,12 1 566 750,89 7 500 154,20 (continua)
380- TOMOGRAFIA RENAL SEM CONTRASTE (PLANIGRAFIA ) 382- TOMOGRAFIA DE OSSO EM DOIS PLANOS ( PLANIGRAF.) 390- RADIOIMUNOENSAIO I 392- RADIOIMUNOENSAIO II 394- RADIOIMUNOENSAIO III 396- DIAGNOSE I 398- DIAGNOSE II 400- DIAGNOSE III 410- ECOGRAFIA GINECOLGICA 412- ECOGRAFIA OBSTTRICA 414- ECOCARDIOGRAFIA MODO M 416- ECOCARDIOGRAFIA BIDIMENS . COM OU SEM DOPPLER 417- COL .
MATER . DE EXAME CITOLGICO - FORA FAIXA RIS TIR / B . ESCR ./ BEX ./ PROST ./ RETROP .
418- ECOGRAF. MAMAS /
420- ECOGRAFIA CRANIANA 422- ECOGRAFIA

OCULAR OU DE RBITA .
424- ECOGRAFIA DE RGO ABDOMINAL ISOLADO 426- ECOGRAFIA DE ABDMEN TOTAL

ITEM VALOR
251
432-AORTOGRAFIAS 434- ANGIOGRAFIAS POR PUNO DIRETA ( ARTRIA + VEIA) 436- ANGIOGRAFIA MEDULAR 438- NEURORADIOLOGIA I 440- NEURORADIOLOGIA II 442- PROCEDIMENTOS ESPECIAIS VIA RADIOLOGIA I 444- PROCEDIMENTOS ESPECIAIS 446- PROCEDIMENTOS ESPECIAIS
VIA RADIOLOGIA II VIA RADIOLOGIA III RADIOLOGIA IV
1 641 044,20 1 364 986,08 375 620,96 840 233,56 301 666,82 321 369,42 226 029,59 683 743,88 198 987,03 42 293 832,48 7 645 531,96 9 258 089,19 3 786 097,52 2 146 484,02 25 161 863,78 2 752 165,82 1 325 005,52 6 749 812,69 309 951,22 5 494 835,59 898 180,55 14 587 477,18 167 042,42 2 575 747,97 901 513,14 1 691 957,46 5 488 277,71 392 254,83 1 224 213,73 240 733,45 945 319,85 (continua)
448- PROCEDIMENTOS ESPECIAIS VIA
450- TOMOGRAFIA COMPUTADORIZ . I ( CRNIO E COLUNA ) 452- TOMOGRAFIA COMPUTADORIZADA II ( TRAX ) 454- TOMOGRAFIA COMPUTADORIZADA III ( ABDOMEN ) 460- HEMODINMICA I ( ESTUDO DE VALVOPATIAS ) 462- HEMODINMICA II ( ESTUD. HEMOD . CARDIOP . CONGEN .) 464- HENODINMICA III ( CINEANGIOCORONARIOGRAFIA ) 470- CIDO RICO , DOSAGEM SANGUNEA 471- CLCIO , DOSAGEM SANGUNEA 472- COLESTEROL TOTAL , DOSAGEM SANGUNEA 473- CLORETO, DOSAGEM SANGUNEA 474- CREATININA, DOSAGEM SANGUNEA 475-FSFORO , DOSAGEM SANGUNEA 476- GLICOSE, DOSAGEM SANGUNEA 477-LIPDIOS TOTAIS, DOSAGEM SANGUNEA 478-POTSSIO, DOSAGEM SANGUNEA 479- PROTENAS TOTAIS E FRAES, DOSAGEM SANGUNEA 480-SDIO, DOSAGEM SANGUNEA 481- URIA, DOSAGEM SANGUNEA 482- AMILASE, DOSAGEM SANGUNEA 483- BILIRRUBINA TOTAL E FRAES , DOSAGEM SANGUNEA 484- CAPACIDADE DE
FIXADOR DE FERRO , DOSAG . SANGUNEA
485- FOSFATASE ALCALINA, DOSAGEM SANGUNEA
252
(continuao)
ITEM VALOR
486-LIPASE , DOSAGEM SANGUNEA 490- TRANSAMINASE GLUTMICA PIRVICA ( TGP ) 491- TRANSAMINASE OXALACTICA ( TGO ) 492- CLEARENCE
DE CRIATININA
49 697,89 2 545 238,53 1 618 910,33 179 839,79 5 948 113,49 974 628,48 806 561,03 9 600 296,29 39 450 130,38 8 453 375,59 17 149 620,41 3 403 366,22 1 395 168,34 1 611 618,33 245 498,00 15 723 138,71 11 124 965,06 979 649,56 12 159 147,66 17 285 103,00 394 586,12 2 611 258,31 40 894 495,17 1 204 692,89 42 550 081,65
494- FRAES COLESTEROL , DOSAG . SANGUNEA ( P / FRAO ) 495- FERRO SRICO , DOSAGEM SANGUNEA 496-GAMA GT , DOSAGEM SANGUNEA 498-TRIGLICERDEOS, DOSAGEM SANGUNEA 500- BIOQUMICA 502- BIOQUMICA 504- BIOQUMICA 506- BIOQUMICA
I II III IV
507- HEMOGLOBINA GLICOSILADA, DOSAGEM SANGUNEA 508- BIOQUMICA

V
509- ALUMNIO SRICO , DOSAGEM 510- BIOQUMICA 511- BIOQUMICA

VI VII
512- EXAME DE ESPERMA 513- EXAME PARASITOLGICO DE FEZES 514- EXAME DE 516- EXAME
FEZES I
DE FEZES II
517-VELOCIDADE DE HEMOSSEDIMENTAO ( VHS ) 518-HEMATOLOGIA I 519- TEMPO E ATIVIDADE PROTROMBNICA ( PTA ) 520- HEMATOLOGIA II 521- TIPAGEM P / GRUPO 522- HEMATOLOGIA III 523- HEMOGRAMA COMPLETO 524- HEMATOLOGIA IV 525- COAGUL . COMP . ( T . C/ T . S/ P . L / RET . COAG ./ CONT . PLAQ ) 526-HORMNIOS I
SANG . ABO / RH ( INCL . PESQ . DE DU )
5 862 675,10 9 172 626,81 39 907 997,63 3 139 937,37 4 998 875,27 11 331 433,82 (continua)
253
(continuao)
ITEM VALOR
528- HORMNIOS II ( RIE ) 530- HORMNIOS

III ( RIE )
3 120 956,48 1 962 775,80 1 205 572,50 1 377 771,17 72 380,60 102 938,69 3 224 371,08 22 236 158,70 4 645 036,78 31 238 047,23 33 205 227,16 10 550 906,10 4 215 361,36 8 464 917,79 52 471 031,72
I
531- DOSAGEM DO PARATORMNIO - ( PTH) 532- HORMNIOS IV 534- HORMNIOS V ( RIE ) 536- HORMNIOS VI ( RIE ) 537- DOSAGEM DE CICLOSPORINA 538-IMUNOLOGIA I 540-IMUNOLOGIA II 542- IMUNOLOGIA
III
544-IMUNOLOGIA IV 545- PESQUISA SOROLGICA P / HBSAG ( TCNICA ELISA ) 546- PESQUISA SOROLGICA P / ANTI HBS ( TCN . ELISA ) 547- PESQUISA SOROLGICA P / ANTI 548-IMUNOLOGIA VI 550- LQUIDO AMNITICO 552- LQUIDO 554- LQUIDO 556- LQUIDO 558- LIQUOR 560- LIQUOR
I II HCV ( TCN . ELISA )
12 702,05 38 367,95 114 740,51 86 492,53 325 034,55 420 575,86 5 920 272,40 1 950 596,16
AMNITICO II SINOVIAL E DERRAMES I SINOVIAL E DERRAMES II
562- MICROBIOLOGIA I 563-ANTIBIOGRAMA 564- MICROBIOLOGIA

II
9 200 527,87 3 503 069,76 2 058 327,10 14 297 575,52 17 555 532,42 138 529,47 362 020,58 8 862,96 (continua)
565- CULTURA DE URINA C/ CONTAGEM DE COLNIAS 566- MICROBIOLOGIA

III
567- ELEMENTOS ANORMAIS E SEDIMENTO DA URINA 568- URINA

I
569- PROTEINURIA DE 24 HORAS 570- URINA

II
572- SUCO GSTRICO
254
(continuao)
ITEM VALOR
573- DETERMIN . RECEPT . TUMORAIS HORMONAIS ( P / EXAM .) 574- IMUNOHISTOQUIM . DE NEOPLAS . MALIGNAS ( P / MARC) 575- IMUNOFENOTIP . DE HEMOPATIAS MALIGNAS ( P / MARC) 576- CITOGENTICA
I ESPECF .- PSA ( P / EXAME )
25 023,00 13 520,00 86 400,00 4 444,98 14 287,14 21 057,48 294 095,24
577- DOSAG . ANTIG . PROSTTICO 578- CITOGENTICA 580- CITOGENTICA

II III
583- DETERMINA DE ANTGENOS HLA 582- IMUNOLOGIA VII ( EXAME DE 584- IMUNOLOGIA VIII ( EXAME DE
DE CLASSE I
312 456,49 878 956,37 4 457 734,84 620 856,62 718 782,07 921 778,69 159 957,14 199 030,17 368 801,31 1 213 483,05 10 510 632,56 31 774 871,69 17 272,24 12 837 633,00 5 585 398,62 259 341,50 1 184 025,00 12 899,18 397 334,07 17 745,26 2 158 081,32 355 354,03 3 532 091,10 716 380,84 (continua)
HISTOCOMPATIBILIDE ) HISTOCOMPATIBILIDE )
586- IMUNOLOGIA IX ( EXAME DE HISTOCOMPATIBILIDADE ) 588- IMUNOLOGIA X ( EXAME DE HISTOCOMPATIBILIDADE ) 590- IMUNOLOGIA XI ( EXAME DE HISTOCOMPATIBILIDADE ) 592- IMUNOLOGIA XII ( EXAME DE HISTOCOMPATIBILIDADE ) 599- COLETA P / BIOPSIA / BIOPSIA ASPIRATIVA 600- DIAGNOSE EM ALERGOLOGIA 601- EXAME ANATOMO - PATOL . P / BIOPSIA / BIOPS . ASPIRAT . 602-ANATOMIA PATOLGICA 603- CITOPATOLOGIA I 604-DIAGNOSE EM ANGIOLOGIA 605- CITOPATOLOGIA 606- DIAGNOSE EM CARDIOLOGIA I 607- CONTR .
QUALIDADE EX . CITOPATOLOG . CERVICO VAGINA
608- DIAGNOSE EM CARDIOLOGIA II 609- EXAME ANATOMO - PATOLGICO DO COLO UTERINO 610- DIAGNOSE EM CARDIOLOGIA III 612- DIAGNOSE EM FISIATRIA 614- DIAGNOSE EM GINECOLOGIA 616- DIAGNOSE EM OBSTETRCIA 617- ANTICORPOS ANTI - HIV ( WESTERN BLOT ) 618- DIAGNOSE EM NEUROLOGIA I
255
(continuao )
ITEM VALOR
619- DIAGNOSE EM NEUROLOGIA II 620- DIAGNOSE EM NEUROLOGIA III 621- DIAGNOSE EM NEUROLOGIA IV 622- DIAGNOSE EM OFTALMOLOGIA I 623- DIAGNOSE EM OFTALMOLOGIA II 624- DIAGNOSE EM OFTALMOLOGIA III 625- DIAGNOSE EM OFTALMOLOGIA IV 626- DIAGNOSE EM OFTALMOLOGIA V 628-DIAGNOSE EM OTORRINOLARINGOLOGIA I 630- DIAGNOSE EM OTORRINOLARINGOLOGIA II 632- DIAGNOSE EM OTORRINOLARINGOLOGIA III 633-ADENOCARCINOMA DE ESTMAGO 634-DIAGNOSE EM PNEUMOLOGIA I 635- ADENOCARCINOMA DE CLON 1 636- DIAGNOSE EM PNEUMOLOGIA II 638- DIAGNOSE EM UROLOGIA I 640- DIAGNOSE EM UROLOGIA II 641- ACELERADOR LINEAR S FTONS ( POR CAMPO ) 642- ACELER . LINEAR DE FTONS E ELTRONS ( P / CAMPO ) 643- BETATERAPIA DRMICA ( POR CAMPO ) MXIMO DE 10 644- ENDOSCOPIA DIGESTIVA DIAGNSTICA I 646- ENDOSCOPIA DIGESTIVA DIAGNSTICA II 647- BRAQUIT .
ALTA TX . DOSE EXC . CANC. COLO UT . MX .
a
115 989,04 153 897,52 189 860,76 11 387 362,15 2 158 899,37 4 570 628,26 17 733 895,53 1 689 005,84 491 985,97 417 650,93 127 509,36 420 052,50 176 913,32
LINHA
233 172,00 376 902,28 416 762,06 76 705,47 3 271 039,20 779 652,00 3 306,00 8 534 000,85 980 107,00 4 509 542,00 1 175 994,33 71 238,80 380 145,00 6 016 050,00 125 398,75 108 413,75 75 250,00 588 938,75 (continua)
648-ENDOSCOPIA PER - ORAL DIAGNSTICA 683- CHECK - FILM ( POR

MS )
755- HIV - DETECO TECNOL . CIDO NUCLICO - TESTE QUAL . 756- HIV - QUANTIFICAO DE
CIDO NUCLICO - CARGA VIRA
780- ANGIOGRAFIA POR RESSONNCIA MAGNTICA 781- RESSONNCIA MAGNTICA TORNOZELO P UNILATER . 782- RESSONNCIA MAG . ARTICUL. COXO - FEMURAL - BILAT . 783- RESSONNCIA MAGNTICA COLUNA CERVICAL
256
(continuao)
ITEM VALOR
784- RESSONNCIA MAGNTICA COLUNA LOMBO - SACRA 785- RESSONNCIA MAGNTICA COLUNA TORCICA 786- RESSONNC. MAG . ARTIC . TEMPORO - MANDIB . ( ATM )- BIL 787- RESSONNCIA MAGNTICA BACIA OU PLVIS 788-RESSONNCIA MAGNTICA COTOVELO/ PUNHO - UNILAT . 789- RESSONNCIA MAGNTICA CRNIO 790- RESSONNCIA MAGNTICA OMBRO - UNILATERAL 791- RESSONNC. MAGNT. SEGMENTO APENDICULAR- UNILA. 792- RESSONNCIA MAGNTICA
VIAS BILIARES
733 365,00 307 718,75 43 107,50 138 943,75 46 655,00 2 776 725,00 78 958,75 73 100,00 8 008,75 175 655,00 362 758,75 9 997,50 94 170,00 45 300,75 986 709 603,98 1 179 606,95 55 574 047,13 4 57,6 522 152,00 18 4 320,00 117 913,25 9 080,10 22 823 652,52 33 003,00 32 014 431,52 30 763 788,32 23 744,00 47 483 770,48 2 50 940,00 34 046 146,32 39 320,00 (continua)
793- RESSONNCIA MAGNTICA ABDMEN SUPERIOR 794- RESSONNCIA MAGNTICA JOELHO- UNILATERAL 795- RESSONNCIA MAGNTICA PLEXO BRAQUIAL - UNILAT . 796- RESSONNCIA MAGNTICA TRAX 797- RESSONNC. MAGNTICA CORACO / AORTA C/ CINE- RM 13 SUBTOTAL OUTRO ATENDIMENTO 670- RADIOTERAPIA 672- RADIOTERAPIA 673- IRRADIAO
I II
DE MEIO CORPO ( P / TRAT .) MX . DE III
674- RADIOTERAPIA 675- IRRADIAO
DE PELE TOTAL ( P / TRAT .) MX . DE
676- RADIOTERAPIA IV 679- ROENTGENTERAPIA PROFUNDA ( P / CAMPO ) MX . DE 30 680- QUIMIOTERAPIA I 681- ROENTGENTERAPIA SUPERFIC. ( P / CAMPO ) MX . DE 30 682- QUIMIOTERAPIA II 684- QUIMIOTERAPIA
III
685- MSCARA ( POR TRATAMENTO ) 686- QUIMIOTERAPIA IV 687- BLOCO

DE COLIMAO PERSON . ( P / BLOCO ) MX . DE
688- QUIMIOTERAPIA V 689-PLANEJAMENTO COM SIMULADOR ( POR TRATAMENTO )
257
(continuao)
ITEM VALOR
690- QUIMIOTERAPIA VI 691-PLANEJAMENTO SEM SIMULADOR ( POR TRATAMENTO ) 692- QUIMIOTERAPIA

VII
1 123 568,23 46 510,00 27 150 148,37 13 140,00 4 150 825,98 1 317 086,33 49 640 679,32 40 005,00 3 280 423,32 553 783,50 2 641 219,53 446 052,50 158 039 414,94 2
a
695- PLANEJAMENTO BRAQUITER. ALTA TX . DOSE ( P / TRAT .) 696- QUIMIOTERAPIA IX 698- QUIMIOTERAPIA X 730- HEMOTERAPIA I MDULO COLETA/PROCESSAMENTO I 731-CARCINOMA DE NASOFARINGE 732- HEMOTERAPIA II MDULO COLETA / PROCESSSAM . II 733- CARCINOMA EPIDERMOIDE DE CABEA E PESCOO 734- HEMOTERAPIA
III MODUL . COLETA / PROCESSAM . III
735- CARCINOMA PULMON . CLULAS NO PEQUENAS ( ESTD . IV) 736- HEMOTERAPIA IV MDULO SOROLGICO 737- CARCINOMA
PULM . CL . NO PEQUEN . ( ESTD . IV ) LINHA
160 460,15 10 410 865,11 247 597,45 2 581 352,57
738- HEMOTERAPIA V MDULO PR- TRANSFUSIONAL 739- CARCINOMA PULMONAR INDIFERENC. CLULAS PEQUENAS 740- HEMOTERAPIA VI MDULO TRANSFUSIONAL 741- CARCINOMA PULMON . INDIFERENC. CL. PEQUENAS 2 a 742- HEMOTERAPIA VII 743- CARCINOMA EPIDERMIDE DE ESFAGO 744- TERAPIA EM HEMATOLOGIA I 747- ADENOCARCINOMA DE CLON 2
a
LINHA
31 290,25 66 583,75 94 869,00 123 345,77
LINHA
564 896,00 195 453,00 195 712,00 50 292,00 364 219,60 760 684,50 214 655,30 293 179,50 53 250,20 1
a
748- ADENOCARCINOMA DE RETO 1 a LINHA 749- ADENOCARCINOMA DE RETO 2 750- CARCINOMA

a
LINHA
EPIDERM. RETO , CANAL E MARG . ANAIS

a a
751- ADENOCARCINOMA DE PRSTATA HORMONIOT . 1 752- ADENOCARCINOMA DE PRSTATA HORMONIOT . 2
LINHA LINHA
753- ADENOCARCINOMA PRSTATA RESIST. A HORMONIOT . 754- CARCINOMA DO COLO UTERINO 757-ADENOCARCINOMA DO ENDOMTRIO 758- NEOP .
MALIG . EPITEL . OVRIO ( EST . IV OU RECID .)
177 736,50 (continua)
258 (continuao)
ITEM
VALOR
759- NEOP . 760- NEOP .
MALIG . EPITEL . OVRIO ( EST . IV OU RECID .) MALIG . EPITEL . OVRIO ( EST . IV OU RECID .)
1a 2a
a a
347 319,40 222 530,22 324 343,25 149 453,60 186 628,50 1 000 125,00 2 136 252,20 12 825,00 10 626,50 13 135,20 31 596,50 73 322,85 19 268,16 8 122,50 3 847,50 157 734,00 22 860,00 693 653,76 106 299,00 27 628,90
761- CARCIN . MAMA ( RECP . + OU PS - MENOP .) HORMON . 1 762- CARCIN . MAMA ( RECP . + OU PS - MENOP .) HORMON . 2 763- CARCINOMA MAMA EXCLUS. MENOPAUSA HORMON . 2 764- CARCINOMA MAMA QUIMIOTERAPIA 1
a a
LINHA
LINHA
765- CARCINOMA MAMA QUIMIOTERAPIA 2 a LINHA 766- DOENA 767- DOENA 768- DOENA 769- DOENA 770- FASE 771- FASE
LINFOPROLIFERATIVA RARA LINFOPROLIFERATIVA RARA MIELOPROLIFERATIVA RARA MIELOPROLIFERATIVA RARA
1 a LINHA 2
a a a
LINHA LINHA LINHA
1 2
BLAST . DE LEUCEMIA MIELIDE CRN . BLAST . DE LEUCEMIA MIELIDE CRN .
1 a . LINHA 2a
LINHA
772- CARCINOMA INDIFERENCIADO DE TIREIDE 773- CARCINOMA DE ADRENAL 774- CARCINOMA

PELVE RENAL , URETER OU BEXIGA URIN .
775- CARCINOMA DE PNIS 776- MELANOMA MALGNO 777- GLIOMA 778-APUDOMA 779- SARCOMA
PARTES MOLES ESTDIO IV B OU RECID .
209 740,50 39 433,50 124 015,50 301 830,62 46 291,50 258 949,78 130 705,95 158 459,62
798-SARCOMA SSEO 799- METASTASE TUMOR PRIM . DESC. ( ADENOCARCINO ) 800-TERAPIA EM ALERGOLOGIA 801- METASTASE TUMOR
PRIM . DESC. ( CARC. EPIDERM)
802- TERAPIA EM ANGIOLOGIA 803- METASTASE

TUMOR PRIM . DESC. ( NEOP . MAL . IND .)
804- TERAPIA EM CARDIOLOGIA 805- LINFOMA NO

HODGKIN BAIXO GRAU MALG .
1 a LINHA
129 532,50 140 078,29
806- TERAPIA EM DERMATOLOGIA 807- LINFOMA NO

HODGKIN BAIXO GRAU MALG .
LINHA
106 265,00 (continua)

ITEM VALOR CRNICA
259
808- LEUCEMIA LINFCITICA 809- LEUCEMIA MIELIDE 810- LEUCEMIA MIELIDE 811- TRICOLEUCEMIA
15 998,00 73 529,50 563 876,00 12 009,20 1 250 748,04 14 715,00 69 902,81 310 792,50 202 840,38 112 706,10 1 984 696,00 12 545,37 328 776,39 2 a LINHA 391 156,80 124 740,59 416 937,60 24 056,85 95 925,50 12 598 656,00 534 691,44 2 414 051,22 137 604,50 294 690,17 143 262,50 171 255,76 115 608,96 179 107,98 133 188,40 61 722,00 26 860,50 280 800,10 (continua)
CRNICA NA FASE CRNICA CRNICA NA FASE CRNICA PH +
812- TERAPIA EM GINECOLOGIA I 813- TRICOLEUCEMIA ( PROCEDIMENTO NICO E EXCLUSIVO) 814- TERAPIA EM GINECOLOGIA II 815- NEOPLASIA DE CLULAS PLASMTICA 1 a LINHA 816- TERAPIA EM OFTALMOLOGIA I 817- TERAPIA EM OFTALMOLOGIA II 818- TERAPIA EM OFTALMOLOGIA III 819- TERAPIA EM OFTALMOLOGIA IV 820-TERAPIA EM PNEUMOLOGIA 821- NEOPLASIA
DE CLULAS PLASMTICA
822- TERAPIA EM UROLOGIA I 823- CARC.

EPIDERM. SEIOS PARANAS ., LARIN . E HIPOFAR .
824- TERAPIA EM UROLOGIA II 825- CARCINOMA NASOFARINGE ( DOENA LOCOREG . AVANC.) 826- TERAPIA 827- CARC.
EM UROLOGIA III
PULMONAR CL . N / PEQ . (ESTD . IIIA E IIIB )
828- ENDOSCOPIA DIGESTIVA TERAPUTICA 829- ADMINISTRAO MEDICAMENTO P / TUBERCULOSE ( PAB ) 830- ENDOSCOPIA PER - ORAL TERAPUTICA I 831- ADM . MED . POLIQUIMIOTERAP ./ OMS P /HANSEN . ( PAB ) 832- ENDOSCOPIA PER - ORAL TERAPUTICA II 833- CARC.
PULMONAR INDIF . CL . PEQ . ( DOENA LIMIT .)
834- ENDOSCOPIA PER - ORAL TERAPUTICA III 835- CARC.

EDIPERMOIDE DE ESFAGO ( ESTDIO III ) RETO ( EST . II E III / DUKES B E C)
836- ADENOCARCIN . 837- CARC.
EPID . RETO CANAL MAR . ANAIS ( EST . II E III ) DO COLO TERO ( ESTDIO III E IV A )
838- CARCINOMA
260
(continuao)
ITEM VALOR
839- NEOPLASIA
406 791,90 7 231 731,37 24 725,58 10 894 346,21 1 028 645,20 593 315,69
840- ATEND . NCLEOS / CENTROS ATENO PSICOS . (1 TURN .) 841- NEOPLASIA

2a
842- ATEND . NCLEOS / CENTROS ATENO PSICOS . (2 TURN ) 843- CARCINOMA

LINHA
844- ATENDIMENTO OFICINA TERAPUTICA I 845- CARCINOMA

LINHA
218 858,80 3 174 455,93 29 718,00
846- ATENDIMENTO OFICINA TERAPUTICA II 847- CARCINOMA

DE BEXIGA ( ESTDIO III ) REABILIT .
a
848- ATEND . NCLEOS / CENTROS DE
(1 TURNO )
2 161 508,86 78 175,80 1 919 586,43 32 258,00 11 983,50 190 106,90
849- SARCOMA SSEO / OSTEOSSARCOMA 1
LINHA
850- ATEND . NCLEOS / CENTROS DE REABILIT . (2 TURNOS ) 851-OSTEOSSARCOMA 2 852- CARCINOMA

a
LINHA
NASOFARINGE ( EST . III E IV ) S / METASTA
853- CARCINOMA EPIDERMOIDE CABEA E PESCOO 888- CARC.

PULMON . CL . NO PEQ . ( ESTD . III B ) CL . NO PEQ . ( ESTD . III B )
1 1
a
LIN . LIN .
77 573,45 137 976,20 23 378,30 486 922,50 175 702,50
889- CARC. PULMON . 890- CARC.
PULMONAR INDIF . CL . PEQ . ( DOENA LIMITAD .) CLON ( EST . II E III , OU DUKES B E C) RETO ( EST . II E III , OU DUKES B E C)
891- ADENOCARC. 892- ADENOCARC. 893- NEOP . 894- NEOP .
MAL . EP . OV . ( EST . IA E IB / G 3, G 4, IC E II ) MAL . EP . OV . ( EST . IA E IB / G 3, G 4, IC E II )
1 1
a a
133 893,90 195 069,80 9 715,50 54 203,60 141 911,00 485 677,50 123 772,00 251 132,75 103 072,20 98 804,20 389 191,50 (continua)
895- NEOPLASIA DE CLULAS GERMINATIVAS DE OVRIO 896- CARCINOMA MAMA ( ESTD . I) RECPT . NEG ./ PR- MENOP . 897- CARCINOMA MAMA ( ESTD . II) RECPT . NEG ./ PR- MENOP . 898- CARCINOMA MAMA ( ESTD . II) RECPT . PS ./ PS -MENOP . 899- CARCINOMA MAMA ( ESTD . II) RECPT . PS ./ PS -MENOP . 900- CARCINOMA MAMA ( ESTD . II) RECPT . PS ./ PS -MENOP . 904- CARCINOMA MAMA ( ESTD . II) RECPT . NEG ./ PR- MENOP . 907- CARCINOMA MAMA ( ESTD . II) RECPT . PS ./ PS -MENOP . 911- CARCINOMA
MAMA ( EST . II - C/4 OU
LINFON . AXILAR )
261
(continuao)
ITEM VALOR
912- CARC.
MAMA ( EST . II - C/
OU
LINF. AXIL ) RISC. CARD .
12 804,00 119 704,75 838 390,50 17 285,40 47 708,35 53 650,42 79 486,17
915- CARCINOMA DE 916- CARCINOMA DE 921- CARCINOMA
MAMA ( ESTDIO II ) MAMA ( ESTDIO III )
DE MAMA ( ESTDIO III RISCO CARDACO )
922- ORTESE LEGG PERTHS OU DESCARGA CRIANA 923- DENNIS BROWN SEM BOTA CRIANA 924- CINTO
PLVICO
CRIANA RECEP . POSITIVO
929- CARCINOMA 930- MELANOMA
285 744,25 233 328,00 387 766,25 83 716,80 39 087,90 122 692,50
DE ALTO RISCO DE RECIDIVA
932- SARCOMA DAS PARTES MOLES ( G 2 OU G 3) 933- OSTEOSARCOMA 935-SARCOMA SSEO 937- DOENA 941- DOENA 942- DOENA 943- LINFOMA 944- LINFOMA
DE HODGKIN ( ESTDIO I E II ) DE HODGKIN ( ESTDIO III E IV )1 LINHA
a
165 015,00 211 364,20
DE HODGKIN
2 a LINHA 1a 2
a
NO HODGKIN GRAUS INTERM. E ALTO NO HODGKIN GRAUS INTERM. E ALTO
760 286,50 424 176,10 106 202,82 343 022,58 65 563,94 392 500,10
945- PRTESE PIROGOFF OU SYME - P SACH 946- PTB KBM PTS P 947- PRTESE PIROGOFF
SACH
OU SYME
P ARTIC .
948- PTB - KBM- PTS - P ARTICULADO 949- LINFOMA

168 596,40 9 986,25 1 604 445,32 556 448,40 449 085,28 1 765,20 55 222,78 238 870,50 480 328,44 98 749,32 (continua)
950- DOENA LINFOPROLIFERATIVA RARA 951- PRTESE PARA AMPUTAO DA COXA 952- LEUCEMIAS AGUDAS E SNDROME MIELODISPLSICA 953- PROT . DO
QUADRIL DESARTIC . P SACH / ARTICULADO AGUDA
954- LEUCEMIA PR - MIELCITICA 955- FAIXA ELSTICA
LINHA
LOMBAR OU DORSO LOMBAR

a
956- TUMORES MALGNOS DE TESTCULO 1 957- MULETA
LINHA
AUXILIAR / BENGALA CANAD . ( UNID .) ADULTO
958- TUMORES MALGNOS DE TESTCULO 2 a LINHA
262
(continuao)
ITEM VALOR INFANTIL
959- CALADO ORTOPDICO
266 384,39 318 868,44 187 570,18 13 657,60 108 102,55 2 347,40 3 193,26 40 944,84 1 225 378,83 2 428 869,44 435 252,59 45 693,95 67 523,57 50 578,92 4 053,72 4 998 814,42 624 555,52 94 715,79 206 770,00 61 841,00 33 165,00 4 906,76 8 781 640,65 51 925,00 2 135,00 72 851,68 630 6 124,95 52 751,60 21 621,32 5 099 047,65 (continua)
960- CALADO ORTOPDICO ADULTO 961- PALMILHA ORTOPDICA DE SOLA OU ESPUMA ( UNID .) 962- NEOPLASIA
TROFOBL . GESTAC. ( CORIOM . PER . OU INV .)
963-PRTESE MAMRIA 964- NEOPLASIA 965- MALHA 966- NEOPL .

TROFOBL . GESTAC. ( CORIOC. RISCO BAIXO )
A
TUBULAR P / QUEIMADOS NUM . 4
15
P/
METRO
TROF. GEST . ( COR . RIS . ALT . OU COR . PER / REC .) PS E BRACOS REMOV .
967- CADEIRA RODA PINT . COURVIM 968- CADEIRA 969- CADEIRA
RODAS CROM ., COURVIM , PS / BRAOS REMOV . RODAS P / TETRAPLG ., ESP . ALTO ARTIC .
970- NEOPLASIA OVARIANA CLULAS GERMINATIVAS 971- ANDADEIRA ALUM . ARTICULADA C/ REGULAGEM ALTURA 972- NEOPLASIA DE CLULAS GERMIN . EXTRAGONADAL 973- BENGALA T .
ANTENA ARTIC . P / DEFIC . VISUAL ( UNID ) E ADOLESCNCIA
974- CNCER NA INFNCIA 975- CNCER
NA INFNCIA E ADOLESCNCIA ( RECIDIVA )
976- OSTEOSSARCOMA RECIDIVADO 977- INIBIDOR DE OSTELISE 978- FATOR

ESTIMUL . CRESC. COLNIAS GRANUL . OU MACRO
979- QUIMIOTERAPIA INTRATECAL 980- PRTESE 981- PRTESE

AUDITIVA EXT . C/ AMPLIFICADOR DE BOLSO AUDITIVA C/ AMPLIFIC . RETRAURICUL .
982- QUIMIOTERAPIA INTRAVESICAL 983- BETATERAP . P /

PROLIL . PTER GIO ( P / CAMPO ) MX . 5 CORREO ESTTICA
984- PRTESE OCULAR C/ 985- RADIOTERAPIA
ANTIINFL . ( P / CAMPO ) MX . 10
986- PRTESE OCULAR PROVISRIA 987- LENTE ESCLERAL PINTADA 988- LUPA PARA VISO SUBNORMAL ASFRICA 989- CULOS
LENTES IGUAL OU
QUE 0,5 DIOPTRIAS

ITEM VALOR
263
990- BETATERAPIA
PROFILAXIA ( P / CAMPO ) MX . DE 100
10 868,00 923 860,93 1 111 163,66 2 180 112,29 2 094 967,80 373 373,13 191 671,79 3 171 244,35 110 917,39 179 287,50
991- BOLSA COLOSTOMIA C/ ADESIVO MICROPORE DRENAVE 992- BOLSA COLOSTOMIA C/ ADESIVO MICROPORE FECHADA 993- BOLSA
ILEOSTOMIA MICR ., KARAYA BARR . SINT . DREN .
994- KIT DE PLACAS E BOLSAS ACOPLADAS - ILEOSTOMIA 995- BOLSA UROSTOMIA SISTEMA DE PLACAS KIT 996- BOLSA UROSTOMIA C/ ADESIVO E PROTETOR DE PELE 651- HEMODILISE ( EXCEP .)/ DPI ( EXCEP .) - 1 P / SEMANA 652- CATETER
TIPO TENCKHOFF PARA DPI OU DPAC
653- CATETER TIPO PERM CATH 654- CATETER P / SUBCLAVIA DUPLO

LUMEN P / HEMODILISE DUPLO LUMEN
861 369,00 199 399,16 277 273,27 643 211,62 824 055,37 25 407,96 383 351 240,79 10 604,68 3 338 420,55 46 587,80 917 086,30 8 929,20 1 203 836,11 0 0
655- GUIA METLICO P / INTROD . CATETER
656- DILATADOR P / IMPLANTE DE CATETER DUPLO LUMEN 657- ACESSO P / HEMODIAL- IMPLANTE CATET. DUPLO LUMEN 658- ACES. P /
HEMOD - CRIAO /INTERV . SOB . FIST . ART . VEN
659- ACES. P / HEMOD - INST . CAT. LONG . PER . TIP . PERM CATH 660-HEMODILISE ( SESSO) 661- INSTAL .
CAT . TIPO TENCKHOFF / SIMIL . L . PERM. P / DPI
662- DIALISE PERITONEAL INTERMITENTE ( SESSO) 663- INSTAL .

CAT . TIP . TENCKHOFF / SIMIL . L . PERM. P / DPAC
664- CAPD / TREINAMENTO / DIA ( 9 DIAS ) 665- RETIRADA CAT . TIPO TENCKHOFF/ SIMIL . LONGA PERM MS 666- DIAL . PERIT . AMBUL. CONTIN / DPAC/ MANUT ./ PAC./ MS 667- KIT 669- KIT
CONJUN . DE TROCA P / DPAC ( AT 120 KITS / MS ) CONJ . TROCA P / DPAC ( EXCEP .) ( AT 30 KITS / MS )
Fonte: Ministrio da Sade; elaborao do autor.
264
TABELA A.3
Distribuio dos gastos ambulatoriais segundo o tipo de atendimento Pnad/1998 (varivel V1360)
Custo SUS/Pnad-1 Casos (d) 7 175.235 540 404 6 046 60 460,00 5 404 040,00 148 326 793,42 1 512 613,43 71 752 350,00 1 321 606 406,49 (e) = (d) * 10 (f) = (e) + (c) + (a) PAB Custo total (a) 561 228 128 139 902 017 91 599 0,00 1 360 554,24 0,00 3 020 736,15 0,70 688 625 928,66 (b) (c) Distribuio dos tratamentos(%) Custo de tratamento e distribuio Custo per capita (g) = (f) / (d) 184,19 274,47 250,18
Tipo de atendimento
Consulta mdica
Consulta odontolgica
Consulta com agente comunitrio de sade ou com parteira
Consulta com outros profissional de sade (fonaudilogo, psiclogo, etc.) 285 750 338 28 334 683 151 797 479 157 282 061 156 214 683 12 676 708 1 127 587 270 0,04 2 620 864.965 1 986 709 603,98 39 662 958,70 112 967 9 867 741,00 0,05 45 965 331,30 598 124 0,05 50 186 616,43 292 614 0,01 7 691 462,80 124 162 0,02 20 362 452,20 92 445 0,08 74 372 888,49 412 705 4 127 050,00 924 450,00 1 241 620,00 2 926 140,00 5 981 240,00 1 129 670,00 98 677 410,00 0,00 2 814 869,52 424 720 4 247 200,00 0,05 52 645 805,48 88 319 883 190,00
339 279 333,00 35 396 752,52 230 297 417,01 178 568 963,19 165 147 765,54 65 789 464,43 1 179 533 841,17 40 792 628,70 3 706 251 978,91
3841,52 83,34 558,02 1931,62 1330,10 224,83 1972,06 361,10 375,59
Vacinao
Injees, curativos, medio de presso arterial, etc.
Cirurgia em ambulatrio
Gesso ou imobilizao
Internao hospitalar
Exames complementares
Outro atendimento
Total
Fonte: Ministrio da Sade, Pnad/1998; elaborao do autor.
265
TABELA A.4
Internaes hospitalares SUS Ano de competncia: 1998 Especialidade Cirurgia Obstetrcia Clnica mdica Crnicos e FPT Psiquiatria Tisiologia Pediatria Reabilitao Psiquiatria hosp. dia Total
Fonte: Ministrio da Sade.
Montante 1 301 339 494 581 842 852 991 648 714 80 537 868 407 182 059 10 196 259 423 070 723 4 664 431 8 791 256 3 809 273 656
TABELA A.5
Execuo oramentria de 1998 Item Subtotal FNS Combate s carncias nutricionais Manuteno administrativa Hospitais prprios Instituto Nacional do Cncer INCA Grupo Hospitalar Conceio GHC Pioneiras Sociais Comunicao social Servio Processamento de Dados Datasus Programa do Sangue e Hemoderivados Erradicao Aedes aegypti Preveno cncer uterino Outros programas Aids / Projeto Nordeste II AIH / SIA / SUS Valor executado em 1998 11 891 769 093 58 970 180 56 998 463 256 129 937 59 434 988 192 171 000 165 600 000 41 051 897 5 055 233 15 824 309 124 316 804 37 621 921 43 492 712 53 109 606 7 614 424 853 (continua)
266
(continuao) Item Piso Assistencial Bsico PAB Programa Agentes Comunitrios de Sade PACS/PSF Coordenao materno infantil Vigilncia sanitria Aquisio e distribuio de medicamentos Aquisio e distribuio de medicamentos/DST/Aids Participao em organismos internacionais Reaparelhamento de unidades do SUS/MS Reaparelhamento de unidades do SUS/Reforsus Auxlios ao servidor Assistncia mdica a servidores Emendas parlamentares Subtotal Funasa Manuteno de unidades prprias Manuteno administrativa Infra-estrutura de unidades Vacinas e vacinao Erradicao Aedes aegypti Sistema Nacional de Vigilncia em Sade /Vigisus Controle de endemias Saneamento bsico Outros programas Auxlios ao servidor Assistncia mdica a servidores Emendas parlamentares Subtotal Fiocruz Manuteno administrativa Manuteno de unidades operacionais Infra-estrutra de unidades Produo de vacinas Outros programas Valor executado em 1998 1 722 000 000 225 614 004 1 864 479 50 184 793 350 765 514 218 946 594 12 890 717 132 927 457 159 155 387 82 889 549 73 268 156 137 060 540 987 662 140 62 173 326 67 090 883 1 477 726 172 810 000 76 615 031 0 165 954 995 142 633 573 79 808 246 71 155 474 38 258 037 109 684 849 116 007 296 40 125 385 8 096 527 12 797 901 17 128 257 26 934 953 (continua)
267
(continuao) Item Auxlios ao servidor Assistncia mdica a servidores Emendas parlamentares Total exclusive pessoal e dvida Amortizao da dvida Pessoal (ativo e inativo) Total Dvida amortizada pelo STN Total geral
Fonte: Ministrio da Sade.
Valor executado em 1998 5 241 620 4 145 000 1 537 653 12 995 438 529 551 783 680 3 994 320 879 17 541 543 088 1 782 146 900 19 323 689 988
TABELA A.6
Total de recursos SUS contabilizados Conceito Ambulatrio Internao Medicamentos Total
Montante 3 706 251 979 3 809 273 656 569 712 108 8 085 237 743
268
CAMARGO, J.M. e FERREIRA, F.H.C. The Poverty Reduction Strategy of the Goverment of Brazil: a rapid appraisal, October 1999 (mimeo). HENRIQUEZ, R. (Org.). Desigualdade e pobreza no Brasil. Ipea, 2000. PAES DE BARROS, R. e FOGUEL, M.N. Focalizao dos gastos pblicos sociais e erradicao da pobreza no Brasil. In: HENRIQUEZ, R. (Org.). Desigualdade e pobreza no Brasil. Ipea, 2000. RAMOS , C.A. Programas socais: trajetria temporal de acesso e impacto distributivo. Ipea (Texto para Discusso, n. 771), 2000. . Impacto distributivo do gasto pblico: uma anlise a partir da PCV/98. Ipea (Texto para Discusso, n. 732), 2000. SECRETARIA DE PROGRAMACIN ECONOMICA E SOCIAL. Caracterizacin y evolucin del gasto pblico social: 1980-1997. Argentina, Buenos Aires, 1999a. . Estimacin de los gastos tributrios em los sectores sociales. Buenos Aires, Argentina, 1999b. . Caracterizacin e evolucin del gasto pblico social. Argentina, Buenos Aires, 1999c. SOARES, M.C. A mensurao do impacto redistributivo do gasto social: um estudo para a Regio Metropolitana de So Paulo. Ipea (Texto para Discusso, n. 643), maio de 1999. VLEZ, C.E. Gasto social y desigualdad: logros e extravos. Departamento Nacional de Planeacin, Bogot, Colmbia, 1996. VON AMSBERG, J.; LANJOUW; P. e NEAD, K. A focalizao do gasto social sobre a pobreza no Brasil. In: HENRIQUES, R. (Org.). Desigualdade e pobreza no Brasil. Ipea, 2000.

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TRIBUTAO E DISPNDIO COM SADE DAS FAMLIAS BRASILEIRAS: AVALIAO DA CARGA TRIBUTRIA SOBRE MEDICAMENTOS

Leandro Safatle Alexandre Batista de Oliveira Rodrigo Dourado

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 24 | dez 2001

Tributao e dispndio com sade das famlias brasileiras ...

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Tributao e dispndio com sade das famlias brasileiras ...

Fonte: Clculos dos autores.

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 24 | dez 2001

Tributao e dispndio com sade das famlias brasileiras ...

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3 TRIBUTAO SOBRE MEDICAMENTOS: ALQUOTAS LEGAIS E CARGA TRIBUTRIA

Tributao e dispndio com sade das famlias brasileiras ...

Fonte: Secretaria da Receita Federal, Secretarias Estaduais de Fazenda e Confaz.

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 24 | dez 2001

Tributao e dispndio com sade das famlias brasileiras ...

Fonte: Secretaria da Receita Federal, Secretarias Estaduais de Fazenda e Confaz.

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Fonte: Secretaria da Receita Federal, Secretarias Estaduais de Fazenda e Confaz.

Tributao e dispndio com sade das famlias brasileiras ...

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Tributao e dispndio com sade das famlias brasileiras ...

Fonte: Pesquisa de Oramento Familiar ( POF), do IBGE, de 1987/1988 e de 1995/1996.

Fonte: Pesquisa de Oramento Familiar ( POF), do IBGE, 1987/1988 e de 1995/1996.

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 24 | dez 2001

Fonte: Pesquisa de Oramento Familiar ( POF), do IBGE, de 1987/1988 e de 1995/1996.

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Agregado de produtos farmacuticos2

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Fonte: Pesquisa de Oramento Familiar (POF), do IBGE, de 1996.

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DESCENTRALIZAO DO ENSINO FUNDAMENTAL: AVALIAO DE RESULTADOS DO FUNDEF*

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 24 | dez 2001

Descentralizao do ensino fundamental: avaliao de resultados do Fundef

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 24 | dez 2001

Descentralizao do ensino fundamental: avaliao de resultados do Fundef

2000 20 024 414 15 295 853 35 322 267 614 069

Variao 1% 19% 8% 38%

19 817 575 12 906 795 32 726 366 444 628

Matrculas de 5a a 8a srie Total de matrculas Total de turmas

Fonte: Brasil, Ministrio da Educao Censo Escolar.

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 24 | dez 2001

Fonte: Brasil, Ministrio da Educao Censo Escolar.

Fonte: Brasil, Ministrio da Educao Censo Escolar.

Descentralizao do ensino fundamental: avaliao de resultados do Fundef

Fonte: Brasil, Ministrio da Educao Censo Escolar.

Fonte: Brasil, Ministrio da Educao Censo Escolar.

Fonte: Brasil, Ministrio da Educao Censo Escolar.

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 24 | dez 2001

Fonte: Brasil, Ministrio da Educao Censo Escolar.

Descentralizao do ensino fundamental: avaliao de resultados do Fundef

Fonte: Brasil, Ministrio da Educao Censo Escolar.

4 RESULTADOS DO FUNDEF POR REGIO GEOGRFICA E POR NDICE DE CONDIO DE VIDA

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 24 | dez 2001

Fonte: Brasil, Ministrio da Educao Censo Escolar.

Fonte: Brasil, Ministrio da Educao. Censos escolares de 1996 a 2000.

Descentralizao do ensino fundamental: avaliao de resultados do Fundef

Fonte: Brasil, Ministrio da Educao. Censos escolares de 1996 a 2000.

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 24 | dez 2001

Fonte: Brasil, Ministrio da Educao. Censos escolares de 1996 a 2000.

Fonte: Brasil, Ministrio da Educao. Censos escolares de 1996 a 2000.

Descentralizao do ensino fundamental: avaliao de resultados do Fundef