Revista do BNdes, Rio de JaNeiRo, v. 14, N. 28, P. 121-144, dez.

2007

Custos de Transao, Instituies e a Cultura da Informalidade no Brasil

GABRIEL BRAGA FILRTIGA*

REsumo Oobjetivodeste artigorealizarumadiscussoa respeitodapersistnciadacultura dainformalidadenoambientede negciosbrasileiro,abordando opapeldasinstituiespblicas nodesenvolvimentoeconmico. Com base em um conceito de firma comoummeiodeorganizao etransformaodasrelaesde mercado,desenvolve-seoargumento dequeoaprimoramentodas instituiespblicasfundamental paraocrescimentoeconmicono longoprazo,namedidaemque podepromoverocrescimentoda economiaformal,reduzindoseus custosdetransao.

ABSTRACT Thisarticlediscusses theinformalityculturepersistence inBrazilianbusinesses,regarding theroleofpublicinstitutionsin economicdevelopment.Fromthe concept of the firm as an organization andtransformationmeanformarket relations,theworkarguesthat publicinstitutionsimprovementis afundamentalcauseforlong-run growth,asfarasinstitutionsare abletostimulateformality,reducing transactioncosts.

* Engenheiro do BNDES e mestrando em Cincia Poltica na Universidade Federal Fluminense (UFF) <filartiga@bndes.gov.br>. OautoragradeceaosprofessoresEduardoR.Gomes,Ph.D.UniversityofChicago,eGailD.Triner, Ph.D. Columbia University, pelas crticas e sugestes.As opinies aqui expressas so de inteira responsabilidadedoautor.

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1. Introduo

aprimoramentodoambientedenegcios,itemrecorrentedaagendapolticabrasileira,constituiumaperspectivadodebatesobreo desenvolvimentoeconmicoquetemsidoenfatizadarecentemente,tanto naopiniopblicaquantonomeioacadmico.Hdiscussesemovimentosorganizadosnasociedadepreocupadoscomtemascomocargatributria,corrupo,processosburocrticos,incertezascontratuais,lacunasde infra-estrutura e, resumidamente, reduo dos custos que dificultam novos investimentosprivadosnopas.OProgramadeAceleraodoCrescimento(PAC),planodogovernobrasileiroparaoquadrinio2007-2010,tambmdestacaoproblema,vistoqueconsisteemumconjuntodemedidas destinadasaincentivaroinvestimentoprivado,aumentaroinvestimento pblicoeminfra-estruturaeremoverobstculosburocrticos,administrativos,normativos,jurdicoselegislativosaocrescimento.1 Oambientedenegcioscontmosagentes,asregrasformaiseinformais que orientam suas relaes, assim como os diversos fatores que as influenciam,entreosquaisospolticoseeconmicos.Acaractersticainexorvel desseambienteamudana,deondeirrompemameaaseoportunidades, que desafiam com incertezas as firmas, indivduos e demais agentes. Tomadaaincertezacomoparteintegrantedaracionalidade,oempreendedor requerumambientemacroeconmicoeinstitucionalquepermitaalguma previsibilidade,ponderandocustosebenefciosparacomprometerseusrecursosaolongodotempoesobreasforasdemercado.

OBrasilumpasricoemrecursosecomrelativaestabilidadeeconmica e poltica, mas ainda no atingiu um nvel de renda que o situe ao lado dospasesmaisdesenvolvidosdomundo.Oaprimoramentodasinstituiespblicasrelacionadasaomercadofundamentalparaocrescimento econmicobrasileironolongoprazo,namedidaemquepodepromovero crescimentodaeconomiaformal,pormeiodareduodecustosdetransaoeincertezasdaformalidade,criandoumambientedenegciosfavorvelaoinvestimentoprivado. Oobjetivodesteartigorealizarumadiscussoarespeitodapersistnciadaculturadainformalidadenoambientedenegciosbrasileiro,abor1 ApresentaoparaaComissodeAssuntosEconmicosedeInfra-EstruturadoSenadoFederal. Braslia,13.3.2007.

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dando o papel das instituies pblicas no desenvolvimento econmico. O trabalho parte de uma perspectiva do conceito de firma, que, alm de compor uma unidade tecnolgica de transformao de insumos em produtos,consisteemummeiodeorganizaoetransformaodasrelaes de mercado. Adotando-se uma definio da informalidade como qualidade dastransaes,maisdoquedosagenteseconmicos,desenvolvidauma proposioarespeitodascausasdapersistnciadaculturadainformalidadenaeconomiabrasileira. Adiscussoapresentadacombaseemummodeloanalticocompostopor doisprocessos:umdedesenvolvimentoeconmico,outrodedesenvolvimentoinstitucional.Inicialmente,estabelecidaumabaseconceitualacercadecustosdetransao,instituiesedecisesestratgicas.Emseguida, discute-se a importncia das instituies para o crescimento econmico, comodesenvolvimentodostemasdainformalidadeedopapeldasinstituies pblicas na reduo dos custos de transao. Por fim, o processo dedesenvolvimentoinstitucionalbrasileiroanalisadoaprofundando-seo estudodomotivodamanutenodostatusquo:aculturadapreferncia pelasinstituiesinformais.

2. Custos de Transao
Na teoria microeconmica, a firma representada, tradicionalmente, como umafunodeproduo,umaunidadetecnolgicadetransformaodeinsumosemprodutos.Apartirdeseuscustosdeproduoedospreosde mercado,soderivadasaspossibilidadesparaaalocaoderecursos.As decisesdonegciolevamemcontaessarelaomarginaleoscustosde oportunidadedecadaopodeinvestimento.Entretanto,almdasdespesas ecustosoperacionaisdaatividadeprodutiva,inclusivedelogstica,edemais custos classificados como de produo, h custos para que sejam efetivadas asrelaesdetrocaentreosagenteseconmicos:oscustosdetransao. Para que as transaes sejam realizadas entre as firmas, so necessrias diversasprovidnciasquenoestorelacionadasdiretamentecomobem ouservioaserconsumido.Registrarpropriedades,conduzirnegociaes, elaborar contratos e executar garantias so exemplos de atividades que possuem custos e dependem de processos administrativos e normativos queenvolvemserviosdebancos,cartrios,advogadosecontadores,entre outros.Oscustosdetransaoestorelacionadosaocustodemensurao do valor dos atributos dos objetos de troca, por causa de problemas de

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assimetriadeinformao,eaocustodeproteodosdireitosdepropriedade[North(1990)].Quandoosfatoresdeproduosoentendidoscomo direitos, seu uso evidencia o exerccio desses direitos, que precisam ser claramente definidos para que possam ser garantidos diante dos tribunais. Quandoumempreendedoradquireumamquina,desconheceumasriede limitaesdoequipamento,oquecolocaofabricanteemumaposiovantajosananegociao.Essadesinformaogeracustosdetransao,pois obriga, por exemplo, o comprador a elaborar contratos mais detalhados para se proteger. Por outro lado, se o fabricante no entregar o produto conformecontratado,ouseoempreendedornoconseguirefetuaropagamentodevidamente,seronecessriascertasmedidasparaqueasobrigaescontratuaissejamcumpridas.Nestecaso,havercustosdetransao determinados pela eficincia dos processos jurdicos aos quais as partes deverosesubmeter,porexemplo. Os preos ajudam a definir o mercado como um meio de troca de informaesqueorientamoplanejamentodosagenteseconmicos.Oscustos da utilizao do sistema de preos, associados ao conhecimento das informaes relevantes e negociao de cada contrato firmado, podem ser suprimidosquandosomaioresnomercadoabertodoquesesubmetidos deciso administrativa. Desse modo, os custos de transao influenciam a organizao da produo, engendrando uma dinmica na alocao de recursos na qual as firmas podem expandir-se ou contrair-se, ao longo da cadeia produtiva, de acordo com as transaes que pretendam assumir. Trata-se de um conceito de firma que a define como um conjunto de relaescriadoparasubstituirtransaes,quandocapazdereduzircustose corrigirfalhasdemercado[Coase(1937)].

3. Decises sob Incerteza

Mais do que um meio de organizar as relaes de mercado, as firmas so capazesderevolucionaraestruturaeconmica.Aeconomiacapitalista movida pela concorrncia entre as firmas, que assumem riscos em busca dos lucros extraordinrios da posio monopolista, ainda que efmera,garantidapelainovaoemservios,produtos,processos,mercadose formas deorganizaoindustrial. Esse processo dedestruiocriativa revoluciona a estrutura econmica, incessantemente destruindo a velha, incessantementecriandoanova[Schumpeter(1942;1984)].Acaracterstica prpria desse ambiente a mudana, de onde irrompem ameaas e

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oportunidades. Dessa forma, a deciso de investir tem a incerteza como elementoindissocivel,constitutivodaracionalidadedosagenteseconmicos.Issoexigeaconstruodeestratgiasbaseadasnacapacidadede modificar, adaptar, reestruturar e reinventar a firma, e requer um ambiente macroeconmicoeinstitucionalquepermitaalgumaprevisibilidadeeconfiana para o comprometimento de recursos no longo prazo [Burlamaqui e Proena(2003)]. Oconceitodeinstituiocompreendeasregraseprocessosqueorientamas relaeshumanas.Elaspodemserformais,comoleis,normasesentenas, ouinformais,comocostumes,convenesecdigosdeconduta.Umainstituiono,necessariamente,umaorganizao.Asorganizaessoos agentes,osjogadores,enquantoasinstituiessoasregrasdojogo.Uma organizao, como uma firma, por exemplo, rene grupos de indivduos dedicados a uma finalidade. As instituies, como no caso dos mercados, fornecemosmeiosparaqueasorganizaesalcancemseusobjetivos. O nvel dos custos de transao est associado a um tipo especfico de incerteza, relacionada s falhas de mercado, aos meios de negociao. Trata-se da incerteza institucional, resumida na falta de informaes e na ausncia de garantias de que os contratos sero cumpridos. Nas economiasmenosdesenvolvidas,asincertezasinstitucionaissomaiores,oque contribuiparaqueelaspermaneamestagnadasemaissuscetveisaocrescimentodainformalidade.2 Asincertezasinstitucionaisnoestorestritassnormasecontratosem si,dependemdaspuniesaostransgressoresedasregrasinformais,tais comocdigosdetica.Umaboareputao,porexemplo,podeoferecer credibilidadeparaoprximonegcio,mesmoemambientescomprticas ilegais.Asprpriasinstituies,muitasvezes,aumentamoscustosdetransao,criandoprocessoscaroselentos,fornecendoinformaesconfusas oupermitindoambigidadeacercadedireitos.Nessecaso,oscustos,os prazos e a complexidade das normas desestimulam a abertura de novas firmas, o registro de propriedades, a obteno de crdito e o cumprimento decontratos. Umambienteinstitucionalderegrasclaraseefetivaspodereduzirincertezas,proporcionandomaiorprevisibilidadeeseguranaparaoinvestimento, sejaparaapesquisaedesenvolvimentodeumaempresalderdemercado,
2 SegundodadosdaInternationalFinanceCorporation(IFC),22%dasvendasnosodeclaradasna AmricaLatina&Caribe,enquantoesseindicadorserestringea6%nospasesdesenvolvidos.

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sejaparaummicroempresrioquedecideabandonarainformalidade.Ao mesmo tempo em que busca a oportunidade de introduzir uma inovao lucrativanomercado,investindoempesquisaedesenvolvimento,oempreendedortrabalhapeladefesaepelamanutenodoseuconhecimentoinovador,pelasuaapropriabilidadeviadepsitosdepatentesemodelosdeutilidade.Aclarezaeagarantiadeseusdireitosdepropriedadetransformam aincertezaemriscocalculado,permitindoqueelesaibaaprioriquandoe comoseusconcorrentespoderoimit-lo.Nocasodomicroempresrio,a representao das qualidades de seus ativos em escrituras, fianas, contratos e registros capaz de fixar seu potencial econmico em capital, o que permitesuautilizaocomogarantiadeemprstimoseviabilizaocrescimentodeseusnegciosapatamaresdesconhecidosnainformalidade. Aincertezainerenteaqualquerambientedenegciosnaeconomiacapitalista. Os riscos compreendem a parte da incerteza que pode ser medida [Knight (1921; 2007)], com anlises de fluxo de caixa, modelos de simulaoe outras ferramentasde suporte gestoestratgica.Elesso proporcionaissexpectativasderetornodoinvestidore,aocontrriodo senso comum,nocarregamumaaceponegativa.Oempreendedorse compromete no longo prazo assumindo riscos, calculados com base nos conhecimentos,habilidadeserecursosquepossuienapartequepodeinferirdesuasexpectativasacercadepossveiscenrios.Nveisdeincerteza emquehmaiorcomplexidadenoclculodeseusriscos,comonasincertezasinstitucionais,constrangemoanimalspirit,reforandoapreferncia porliquidezepostergandoadecisodeinvestir.

4. Desempenho Econmico e Desenvolvimento Institucional

Asinstituiessocapazesdeestabelecerestruturasestveisparaainterao dos agentes que reduzem incertezas e custos de transao, influenciando o desempenho econmico [North (1990)]. A medida dessa influncia objetodeestudodediversospesquisadores,3motivadospelasdiscrepncias observadasentreaseconomiasaoredordomundo.Nosetratadoestudo dodesenvolvimentoeconmicoemtodososseusaspectos,comoevidenciaarecorrnciadoPIBpercapitacomovariveldependentenasanlises estatsticas,masdaintrigantepersistnciadebaixosnveisdecrescimento,
3 MacFarlan,EdisoneSpatafora(2003)contmrefernciasnessesentido.

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mesmoemnaesricasemrecursosequeatingiramrelativaestabilidade polticaeeconmica,comonocasodoBrasil. MacFarlan, Edison & Spatafora (2003) demonstram, comparando dados entrediversospases,quehfortecorrelaoentreaqualidadedasinstituieseodesempenhoeconmico.AsanlisesprocuramexplicaroPIB percapita,suataxadecrescimentoevolatilidade,combaseemindicadores dos nveis de corrupo, direitos polticos, eficincia do setor pblico, proteodosdireitosdepropriedadeeestabilidade.Nomesmotrabalho,os autorescomentamodebatequecontrapeinstituiesepolticaspblicas, nabuscapelofatordeterminantedocrescimentoeconmico.Osresultados daanliseempricalevamacrerque,quandoasinstituiesestopresentes, polticas econmicas relacionadas a inflao, cmbio, comrcio exterior, controle de capitais e gastos de governo so mais significativas para explicarastaxaseavolatilidadedocrescimento,efeitosdecurtoprazo, do que para explicar o nvel do PIB per capita. Os avanos da poltica fiscal adotada no Brasil desde a dcada de 1990, exemplo consensual da importncia das instituies para a eficcia das polticas pblicas, podem ser atribudos em grande parte instituio da Lei de Responsabilidade Fiscal,4 que estabeleceu limites financeiros para os entes federados. Glaeseretal(2004)sugeremqueonveleducacionaleocrescimentoeconmicoprovocammelhoriasinstitucionais,maisdoqueocontrrio,reforandoatesedequetambmhrelaesdecausalidadeentreasinstituies e as polticas pblicas. A eficcia de uma poltica de inovao tecnolgica, porexemplo,dependedaqualidadedocapitalhumanoedosdireitosde propriedadeindustrialexistentes.Poroutrolado,oaprimoramentodesses direitos pode ser resultado do sucesso de polticas de governo, tanto no setordeeducaoquantonodeinovaestecnolgicas.Umproblemade multicolinearidadequetornavabuscadaprimaziacausalsobreaeconomia[Przeworski(2005)],poisinstituies,polticasedesenvolvimento soelementosmutuamenteendgenos. Almdarelaoentreinstituiesedesempenhoeconmico,interessam estudosacercadodesenvolvimentoinstitucional,ouseja,decomoasinstituies so criadas e modificadas na sociedade e, mais ainda, no processo histrico.Acemoglu,JohnsoneRobinson(2004)apresentamumaanlise institucionalbaseadaemduasexperinciashistricasadivisodaCoria e o colonialismo europeu , concluindo que as diferenas entre as instituieseconmicasconstituemascausasfundamentaisdasdiferenas
4 LeiComplementar101,de4demaiode2000.

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entreosdesempenhoseconmicosdasnaesnolongoprazo.Osautores argumentam que as instituies so determinadaspelo poder poltico de gruposdeinteresseequeelasimpemrestrieseincentivosaosagentes econmicos, influenciando investimentos. Libecap (1978) desenvolve um trabalhoempricoacercadosdireitossobreosrecursosmineraisdoOeste dos Estados Unidos no sculo XVIII, abordando a evoluo do arranjo institucionalcomoconseqnciadosinteressesdosmineradores.Evanse Chang (2000) ponderam que o enfoque dado aos interesses insuficiente paraacompreensodosprocessosdeformaoemudanasinstitucionais, salientando que h elementos culturais que influenciam e so influenciados poressesprocessos,deformaqueasinstituieseocomportamentodos agenteseconmicostornam-semutuamenteconstitutivos. Aculturaparteconstituintedoprocessodedesenvolvimentoinstitucional, assim como as instituies integram-se ao processo de desenvolvimento econmico.Aeconomiaimpulsionadapeloinvestimento,querequerum ambienteinstitucionalquereduzaincertezasecustosdetransao,favorecendoasrelaesentreosagenteseconmicosecriandocondiesparao comprometimentoderecursosnolongoprazo.Oprocessodedesenvolvimentoinstitucional,porsuavez,dirigidopelopoderpolticodegrupos deinteresse,entreosquaisosprpriosempreendedoreshabilitadospara oinvestimento,esebaseiaemumconjuntodeinstituiesinformaisque orientaocomportamentodosagentes.Ambososprocessossoengendradospelaaohumana,sejanadecisodeinvestir,orientadaparaganhosde produtividade,sejanapressopoltica,pautadaporgruposdeinteresse.

5. Custos de Transao, Informalidade e Instituies Pblicas

A idia de economia informal est geralmente associada a baixa produtividade, ilegalidade, evaso de impostos, corrupo e, sobretudo, a um contingente de indivduos excludos dos sistemas de proteo social. Trabalhadoresquenoconseguemumaposionomercadoformalpercorrem trajetriasintermitentes,deempregosformaiseinformais,eheterogneas, realizandotrabalhosporcontaprpriaouporpequenastarefas.Essacondio dificulta a contribuio previdenciria, com conseqncias para o prpriotrabalhador,mastambmparaasociedade,queassumecustosprevidenciriosedeassistnciasocialparaosquaisnohouvepoupana.

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Asrelaesdetrabalho,noentanto,constituemapenasumapartedaeconomia informal. O objeto do presente estudo a firma: uma unidade produtivaetecnolgica,cujosempreendedorestomamdecisesestratgicas sobincerteza,comprometendorecursoseminvestimentosnolongoprazoe influenciando as decises polticas em prol de seus interesses. Para atingir seusobjetivos,elaserelacionacomosdemaisagenteseconmicos,entre os quais as demais firmas, os consumidores, o Estado e os trabalhadores. As relaes de trabalho geralmente so estabelecidas por contrato, um exemplodeinstituioformalprivadaquedeveseguirasregrasdeuma instituio formal pblica, a legislao trabalhista. Mas a firma pode optar pornoassinartalcontrato,evitandooscustosimpostospelalegislao, sustentandoarelaodetrabalhosobreinstituiesinformais,comouma conduta de confiana e honestidade entre empregador e empregado. Apartirdessaperspectiva,formalidadeouinformalidadetornam-semais qualidades das transaes do que dos agentes econmicos. Uma firma devidamenteregistrada,sejagrandeoupequena,podecomprarinsumosno mercadoinformal,pagarosimpostosdeumaoperaodevendaesonegar na outra, assinar a carteira de trabalho de um empregado, remunerando outrodeformailegal.Essasescolhassofunesdeanlisesdecustoe benefcio,quelevamemcontacustosdetransaoeinstituies. Osbenefciosdainformalidadequeresidemnareduodecustosdetransao resultam no aumento das margens de lucro. Transaes realizadas pormeiodeinstituiesinformaisevitampagamentosdeimpostoseobrigaestrabalhistas;reduzemoscustosdastaxasedotempodedicadoao cumprimentodeprocedimentosadministrativosparaobtenodeautorizaes,licenas,certideseregistros;evitamoscustosdocumprimentode padresdecontabilidade,qualidade,metrologiaesanitrios;entreoutras vantagenscompetitivasque,arigor,traduzem-seemconcorrnciadesleal. Astransaesrealizadaspormeiodeinstituiesformais,poroutrolado, evitam os pagamentos de multas e subornos fiscalizao e as punies pelaviolaodasleis,assimcomofacilitamoacessoaosistemajudicirio, reduzindoasincertezasrelativasaocumprimentodecontratos.Pormeio da formalizao, tambm ficam reduzidos os prmios de risco cobrados paraacontrataodeoperaesdecrdito.Quandodeixadedeclararsuas receitas e ativos devidamente, a firma perde capacidade de pagamento, pois descarta parte do seu fluxo de caixa, e reduz seu limite de crdito, por faltadegarantiasaseremvinculadas.

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Alm dos custos e benefcios percebidos pelas prprias firmas, a escolha dainformalidadegeraexternalidadesnegativasparaasociedade.Paraevitarem a fiscalizao e o cumprimento da lei, pequenos negociantes operam semregistroselicenas,mantendooanonimatoemrelaoaopoderpblico.Dessaforma,seisentamderesponsabilidades,vistoque,porexemplo, no simples indiciar uma empresa sem endereo por uma intoxicao causada por alimentos fora de padres sanitrios. Mantendo suas operaes margem da lei, muitas dessas firmas ainda passam a depender de organizaescriminosas,quesubstituemasorganizaeslegaiseoEstado, fornecendoservioscomoosdecrditoeproteo. Astransaesinformaissofundamentadasemrelaespessoais,emlaos defamlia,decomunidade,ouderedesdecontato.Noentanto,paraocrescimentodonegcio,asrelaescomerciaisnopodemdependerapenas de reputao ou da troca de favores pessoais. necessrio que a firma se integreaumsistemaderegrastransparentes,caracterizadopelaimpessoalidade,porumaabrangnciaquepermitaganhosdeescalaepelapresena deinstituiespblicas.Nessesentido,ainformalidadeumarestrioao crescimento, que se reflete nos resultados alcanados pela prpria firma e, deformaagregada,nodesempenhoeconmico.Defato,aomesmotempo quecriamobstculosaoprpriocrescimento,comamanutenodoanonimatofrenteaopoderpblico,negciosinformaisimpedemocrescimento de empresas mais eficientes, que no conseguem alcanar margens de lucrocompetitivasporestaremoperandonaformalidade.Aconseqncia dessecomportamentoaperdadeprodutividadenaeconomia. Transaes formais seguem os ritos de instituies capazes de reduzir os custos de transao da informalidade: aquelas associadas s relaes de mercadoeaosdireitosdepropriedade.DeSoto(2001)argumentaquea variveldeterminantedofatodeapopulaodospasesemdesenvolvimentonoteracessoaosbenefciosdocapitalismo,comovistonospases desenvolvidos,aausnciadeumsistemadepropriedadelegalqueseja capazdealavancaraformaodecapital.Asinstituiesdepropriedade so capazes de reduzir incertezas fixando o potencial econmico dos ativos emcapital,integrandoasinformaesdispersasemsistemasebancosde dadoseatribuindoresponsabilidades.Umativocontabilizadopodeservir como garantia em operaes de crdito para o financiamento de investimentoseassumeafunodeumbemdecapital.Informaesintegradas auxiliamnaresoluodeproblemasdeassimetriaeproduzemganhosde eficincia, como na descrio das qualidades de um imvel em sua escritura,ounocasodapadronizaodepeasnofornecimentodeinsumospara a indstria automotiva. Direitos de propriedade bem definidos tambm ga-

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rantemaresponsabilizaodaspartesenvolvidasemumnegcio,oquefacilitaocumprimentodecontratosegaranteosdireitosdosconsumidores. Amensuraodograudeinformalidadedeumaeconomianotrivial. Desdeaconceituaoutilizadaataqualidadedosdadosdisponveispara anlises empricas, os pesquisadores encontram muitas dificuldades. H metodologiasqueapresentamainformalidademedidapormeiodovalor das vendas no declaradas para fins de recolhimento de impostos; dos trabalhadoresporcontaprpriaemrelaopopulaoeconomicamenteativa;daproporodaforadetrabalhosemacessoprevidnciasocial;ou daproduodebenseserviosnodeclaradossautoridadesparaevitaro pagamentodeimpostos,ocumprimentodalegislaoedosencargostrabalhistaseaexecuodeprocedimentosburocrticosexigidospelaadministraopblica.Paraqualquermtodoutilizado,ainformalidademaisalta naAmricaLatinadoquenospasesdesenvolvidos[Perryetal(2007)].O Grfico 1 apresenta a informalidade medida pelo percentual de vendas nodeclaradas para o fisco, com base em pesquisas realizadas diretamente com empresriosemdiversospases.NoBrasil,maisde30%dasvendasno sodeclaradas,medidabemmaisaltadoqueamdiaobservadanaAmricaLatina&Caribe,emaisdecincovezesmaiordoquenospasesda OrganizaoparaaCooperaoeDesenvolvimentoEconmico(OCDE).
gRfico 1

Vendas No-Declaradas
(em %)
Chile Espanha OCDE Coria Argentina Rssia Amrica Latina & Caribe Mxico Turquia Leste da sia & Pacfico Brasil 0
fonte: International Finance Corporation (IFC).

2 3 6 10 14 15 22 28 28 31 33 10 20 30 40

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6. Informalidade e Instituies Pblicas no Brasil

Asquestesquesecolocamcomasidiasapresentadasataquiversam sobre os motivos da insuficincia do desenvolvimento das instituies pblicasemdeterminadaseconomias.Seaformalidadecontribuiparaocrescimentoeconmico,porquenosedesenvolveemtodasassociedades? PorquenosedesenvolvenoBrasil? O processo de desenvolvimento econmico impulsionado pelas escolhas dos indivduos e firmas acerca do investimento produtivo, seja fixo ou em capital humano.As instituies pblicas, como as leis, impostos, taxas,processosadministrativosejurdicos,sofundamentaisnacriao deumambientefavorvelparaoinvestimento,namedidaemquepodem tornarasrelaesentrecustosebenefciosformaismaisatrativasdoque nainformalidade,contribuindoparaaremoodelimitesaocrescimento econmico.Poroutrolado,instituiespblicasqueaumentamoscustos detransaodaformalidadegeramincertezaerestringemoinvestimento, constituindoobstculosparaocrescimento. OscustosdetransaodaformalidadesoaltosnoBrasil,quandocomparadoscomospasesdesenvolvidos.SegundoorelatrioDoingBusiness,5 o Brasil est em 121 lugar, em 175 pases, quanto ao seu ambiente de negcios.So152diasparaaberturadeumaempresae47diasparaoregistro de um imvel (ver Grficos 2 e 3). Ainda que as taxas venham a ser reduzidas, esses prazos impem altos custos s firmas, relacionados s horasgastascompessoalprprioecomserviosdedespachantes,cartrios, contadoreseadvogados. OBrasiltambmaparecemalposicionadonoindicadordeprazoparao cumprimento de contratos no sistema jurdico (Grfico 4), com quase duas vezesotempoqueselevaempasesdaOCDE.Maisumavez,aindaque oscustosestejamnospatamaresobservadosempasesdesenvolvidos,os prazos evidenciam que os processos so ineficientes, gerando um fator de desconfiana a respeito da capacidade do Estado de proteger direitos depropriedade. Otemadaarrecadaotributriamerecedestaquenoestudodasinstituiespblicas,pois,sedeumladoconstituicustosdetransaonasrelaes comerciais,deoutroumelemento-chavedasrelaesdoEstadocomos
5 WorldBank(2007).Osdadosdapesquisaestodisponveisem<www.doingbusiness.org>.

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gRfico 2

Prazo para Abertura de Empresas

(em dias)
Turquia OCDE Coria do Sul Chile Mxico Rssia Argentina Leste da sia & Pacfico Espanha Amrica Latina & Caribe Brasil 0
fonte: World Bank Doing Business.

9 17 22 27 27 28 32 46 47 73 152 30 60 90 120 150 180

gRfico 3

Prazo e Custo para Registro de Propriedades

0 Turquia Coria do Sul Espanha Chile OCDE Argentina Brasil Rssia Mxico Amrica Latina & Caribe Leste da sia & Pacfico 0 0 5 6 4 20 40 60 80 4 1 4 8 3 9 6 11 7 17 31 32 44 47 52 74 77 86 100 25 50 75 100

Durao (Dias)

Custo (% do Imvel)

fonte: World Bank Doing Business.

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gRfico 4

Prazo e Custos para o Cumprimento de Contratos na Justia

0 Rssia Coria do Sul OCDE Mxico Turquia Leste da sia & Pacfico Chile Espanha Argentina Brasil Amrica Latina & Caribe 0 100 16 16 15 16 23 200 300 400 500 600 6 11 20 17 53 20 14 178 230 351 415 420 477 480 515 520 616 642 700 40 60 80 100

Durao (Dias)

Custo (% da Dvida)

fonte: World Bank Doing Business.

indivduos e firmas. A carga tributria no Brasil atingiu 35,21% do Produto Interno Bruto (PIB) em 2006 e vem crescendo ininterruptamente desde 1997,quandorepresentava25,47%doPIB.6 O Grfico 5 contm os totais dasalquotasdeimpostospagospelasempresas,inclusiveincidentessobre lucroetrabalho,comopercentualdosprprioslucros.Osistematributrio brasileiro,almdeimporacargade70%sobreoslucrosdasempresas, recainoproblemadacomplexidadelegislativa.Alquotasmuitoaltasso contraproducentes,tantoparaaarrecadaoquantoparaaeconomia,pois causam evaso fiscal e, combinadas com a complexidade administrativa e legal, dificultam a operacionalizao da cobrana dos tributos, desestimulandoodesenvolvimentodeatividadesformais. Muitas vezes a carga tributria elevada pode ser justificada pelo valor atribudopelasociedadeaoprovimentodebenspblicosporpartedoEstado. Perryetal(2007)estudamofenmenodainformalidadenaAmricaLatina,observandoqueasanlisesdecusto-benefciorealizadaspelosindivduos e firmas so influenciadas pela percepo coletiva de que a atuao
6 Calculada pelo Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT), com o valor revisado do PIB pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Informaes disponveis em <www.ibpt.com.br>.

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gRfico 5

Alquota de Impostos e Contribuies em Relao aos Lucros

(em %)
Chile Coria do Sul Mxico Leste da sia & Pacfico Turquia OCDE Amrica Latina & Caribe Rssia Espanha Brasil Argentina 0 30 Sobre Lucros 60 Sobre Trabalho 90 Outros 120

fonte: PriceWaterhouseCoopers/World Bank Doing Business.

do Estado ineficiente e injusta. Essa percepo gravada nos cdigos de condutaereforam acultura dainformalidadepormeio de umciclo viciosonoqualoscustosdetransgrediraleisotomenoresquantomais transgressoreshouver.Essesautoresavaliamqueafaltadeacessoaossistemasdeproteosocial,aosdireitosdepropriedadeejustia,aosservios deeducaoesadeesoportunidadesdomercadodetrabalhorefora apercepodequeosgovernosnoutilizamaarrecadaotributriano fornecimentode benspblicos deformasatisfatria, o queconstitui um contratosocialdisfuncional. O ndice de efetividade do governo (Grfico 6) agrega informaes sobre a percepodeorganizaeseindivduosacercadaqualidadeedaindependnciadeserviosepolticaspblicas,assimcomodocomprometimento do governo com suas iniciativas. O nvel de confiana apresentado no Grfico 7 se refere ao percentual de firmas que declaram confiar no sistema jurdico de seus pases, especificamente na garantia do cumprimento de contratosedosdireitosdepropriedade. Os Grficos 6 e 7 ilustram a relao entre desenvolvimento e confiana no governo, com base em grupos de pases e pases selecionados. O Grfico 6 revelaqueoBrasil,apesardeapresentarumndicesuperioraodaAmrica

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gRfico 6

ndice de Efetividade do Governo

(-2,5 a +2,5)

OCDE Chile Espanha Coria do Sul Turquia Mxico Brasil Leste da sia Argentina Amrica Latina
-0,11 -0,12 -0,19 -0,28 -0,50 0,00 0,50 1,00 1,50 0,23 0,16 1,05 1,05 1,25

1,57

2,00

fonte: World Bank Worldwide Governance Indicators.

gRfico 7

Nvel de Confiana no Sistema Jurdico

(em %)
Espanha Chile OCDE Turquia Leste da sia & Pacfico Coria do Sul Brasil Amrica Latina & Caribe Rssia 0
fonte: World Bank Enterprise Survey.

83 77 74 72 66 63 60 55 36 20 40 60 80 100

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Latinaedeestarposicionadonosegundoquartildaamostra,7 est classificadoemposioinferiordepasesfreqentementeutilizadosparacomparao, como Mxico, Turquia, Coria do Sul, Espanha e Chile, e muito distante do ndice dos pases da OCDE. O Grfico 7 permite afirmar que o aprimoramentodosistemajurdiconecessrioemgrandepartedomundo, daAmricaLatinasia,sobretudonasregiesmenosdesenvolvidas. HsoluesinstitucionaisemandamentonoBrasil,taiscomooSimples Nacional,8aNotaFiscalEletrnicaeoCadastroSincronizadoNacional, quepodemcontribuirparaareduodoscustosdetransaodaformalidade. O Simples Nacional um regime tributrio simplificado para microempresaseempresasdepequenoporte,comalquotasfavorecidas,que reneoitoimpostosecontribuies.Soesperadosresultadosexpressivos noaumentodaarrecadaoedaformalizaodeempresas,aexemplodo Simples,sistemaanteriorquefoisubstitudoeampliadopelonovoregime. A implantao de um modelo nacional de documento fiscal eletrnico, a NotaFiscalEletrnica,almdereduzircustosoperacionaisdoscontribuintes, auxilia os processos de fiscalizao e escriturao contbil das transaescomerciais.OCadastroSincronizadoNacional,porsuavez,uma iniciativa que integra as trs esferas de governo no objetivo de simplificar aburocracianosprocedimentosdeabertura,alteraoebaixadeempresas, comaconseqentereduodeprazosecustosdosprocessos. Por meio de fruns como o Encontro Nacional dos Administradores Tributrios(Enat),aReceitaFederal,osestadosemunicpiostmavanadono debateacercadesoluesinstitucionais,sobretudorelacionadasarrecadaotributria.Asesferassubnacionaisdesempenhamumimportantepapel na implantao dessas iniciativas e contam com linhas de financiamento do BancoNacionaldeDesenvolvimentoEconmicoeSocial(BNDES)edo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), para esse fim, desde o final da dcada de 1990. Outras aes em andamento, no Movimento BrasilCompetitivo(MBC),naFundaoNacionaldaQualidade(FNQ),no ProgramaNacionaldeGestoPblicaeDesburocratizao(GesPblica), nasfederaesdeindstrias,assimcomoemoutrosfrunseassociaes, soexemplosdequeossetorespblicoeprivadotmseempenhadono desenvolvimentodeinstituiesqueestimulemacompetitividadeeoinvestimentoprodutivo.
7 Foramrealizadas211observaes.Informaessobrefontesprimriasemetodologiaestodisponveisem<www.govindicators.org>. 8 LeiComplementar123,de14.12.2006.

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Contudo,apesardeotemaserrecorrentenaagendapolticabrasileiraede haver projetos em implantao, os resultados desses esforos dependem do aprimoramento de um conjunto mais amplo de instituies pblicas. Alm da arrecadao tributria e do controle fiscal, preciso levar em conta a perspectiva das firmas e dos indivduos. Trata-se de um processo de desenvolvimento institucional no qual o Estado deve criar as condiesparaqueosempreendedoresoptempelaentradanomercadoformal epeloinvestimento.

7. Desenvolvimento Institucional e a Cultura da Informalidade no Brasil

O processo de desenvolvimento institucional se refere s mudanas nas regrasformaiseinformais,quedependemdaaopolticaeestofundamentadasnacultura.Asinstituiesinformaisestopresentesnasrelaes humanas,sejampessoaisoucomerciais,esoherdadas,atravsdasgeraes,assimcomoconhecimento,crenasevalores. Cdigos de conduta, convenes e normas de comportamento influenciam e so influenciados pelas instituies formais. Uma implicao de longo prazo daculturasobreodesenvolvimentoinstitucionaladependnciadatrajetria9criadapelasinstituiesinformais,baseadasemcrenas,valoresecostumes,quenosofremmudanasradicaisporcausademudanasnasregras formais.Asmudanasocorremnaculturadeformaincremental,eesseritmo se reflete no processo de desenvolvimento das instituies pblicas. AmanutenodostatusquonoBrasil,emtermosdoseudesenvolvimento institucional,parecebaseadaemumprocessodedesalentocvico,caracterizadopelaprefernciapelasinstituiesinformais.Comrazesnacordialidade10histrica,aprefernciapelasinstituiesinformaissemantm com a quebra de confiana nas instituies do Estado. Diferentemente do nvel de aprovao de um determinado governo, a confiana no Estado se referesexpectativasemrelaoaosbens(eservios)pblicosfornecidos emtrocadostributospagoseaovaloratribudosinstituiespblicas,sejamexecutivas,legislativasoujudicirias.Nostermosdateoriadoscustos detransaoapresentada,aprefernciapelasinstituiesinformaispersis9 Referidanaliteraturapelotermopathdependence. 10 NosentidoatribudoemHolanda(2006[1936]).

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teporquedesfavorvelarelaodecustosebenefciosoferecidapelas instituiespblicasparaaadesoformalidade. SegundoHolanda(2006[1936]),arepulsaracionalizaoedespersonalizaodocomportamentosocialumtraoconstantedospovosdeorigem ibrica,cujasrelaesdecarterorgnicoecomunal,comoaquelasque sefundamnoparentesco,navizinhanaenaamizade,prevalecemsobre qualquerformadeordenaoimpessoalemecnicaeseerigemcontraa aplicaodasnormasdejustiaedeprescrieslegais.Oautorprossegue definindo o homem cordial brasileiro, que, dotado dessa herana personalista,nasceudasrelaesdomsticasdafamliaobedienteautoridade patriarcal do Brasil agrrio. Trata-se da cordialidade que busca as relaes diretasdeintimidade,quetransformaomundodosnegciosemfreguesia, aomesmotempoquerejeitaodistanciamentosocialedesconheceformas deconvvioquenosejamditadaspelaemoo.Ohomemcordialporquefalaaocoraoenoporquegentilougeneroso.Cordialidadeno polidez.Holanda acrescenta,nesse ponto, que a sociedadebrasileira distantedanooritualistaeformaldeconvvio,apresentandoacivilidade comoconceitoantagnicocordialidade. AvelinoFilho(1990)exploraessatenso,caracterizandoacivilidadepelas relaes artificiais e padronizadas, em oposio base do afeto e do sangue,ecomouminstrumentodeindividualizaoeintegraoautnoma daspessoassociedade,emummundosemprenovoedesconhecido.Para AvelinoFilho,aaboliodadistnciaformalsuprimeacapacidadedeuma aocoletivaobjetiva,cominteressesclaramentedelineados,substituindo-a pela busca da identidade comum, baseada na emoo.A civilidade institui-senasregrasdasociabilidadequerompemcomolocalismoecom aintimidade,contendoosimpulsospessoais,forjandooindivduocapaz de lidar com seu exterior de forma neutra e de definir seus interesses de formaindependente. No se trata de combater a informalidade em todos os campos da vida humana,poisasociedadesesustentasobreascrenas,valoreserelaes pessoais,masdereconhecerqueacivilidadeumaracionalizaonecessriaaocapitalismoeaoestadodedireito.AsnaesdaPennsulaIbrica setransformaram,assimcomooBrasil,ondeculturaesociedadesetornaramurbanasecosmopolitas.Masaprefernciapelainformalidadepersiste, com base na crena de que o Estado capaz de cumprir sua finalidade, abaladapelapercepodequenoo.

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No captulo II do Segundo Tratado sobre o Governo Civil,11JohnLocke enunciasuadoutrinadequetodostmopoderexecutivodaleidanatureza, ouseja,daleidaautopreservaoedapreservaodeseussemelhantes, quenoabandonadaporacordo,pactooucontratoalgum.Esseenunciadoantecipaoconceitodepropriedade,pedraangulardeseupensamento, quecarregaosvaloresdavida,daliberdadeedosbensdecadaindivduo. A preservao desses valores a razo pela qual os homens constituem a sociedade civil, a finalidade do Estado. Cada indivduo delega racionalmente seu poder executivo a um poder comum, seu fiel depositrio. Lockeenfatizaaidiadequeopoderdelegado,nuncatransferido.Sendo o poder delegado e o dever de autopreservao intransponvel, qualquer transgresso ao encargo confiado uma ameaa propriedade, que legitimaorompimentodocontratoporpartedasociedade,semqueisso importanteestejaemcursoumarevoluoougolpe.Asociedaderetoma opodersoberanocombasenarazo,semapelarparaDeuscomojuiz. Indivduosqueseunememumaleicomumepossuemumajudicaturacom poderparaapreciarcontrovrsiasepunirinfratoresconstituemumasociedadepolticaoucivil.QuandoapercepodasociedadearespeitodoEstado ao qual foi delegado tal poder a de que sua finalidade no cumprida de forma satisfatria, quebra-se a relao de confiana. O encargo confiado umainstituioinformalquesustentaarelaoentreasociedadeeoEstadofundadoemumestatutolegal,comcompetnciapositiva.Semabase informaldessarelao,aestruturaformalameaada. A informalidade persiste no ambiente de negcios brasileiro, em grande parte, pela falta de um sistema formal que inspire confiana ao empreendedor.Parateracessoaosbenefciosdocapitalismoeaodesenvolvimento econmicodelongoprazo,necessrioqueasociedadesejacapazdeutilizarseusativoscomobensdecapital,retirandodainformalidadeocapital morto,pormeiodeumsistemaderepresentaoformal[DeSoto(2001)]. Tal sistema deve ser construdo por um conjunto de instituies pblicas capaz de incentivar a formalizao com equilbrio tributrio e eficincia administrativa e restringir a informalidade com rigor na fiscalizao e severidadenapuniodosinfratores.Dessaforma,osempreendedoresestarodiantedeumaescolhanaqualamanutenodastransaesinformais apresentarumcustodeoportunidaderelativamenteelevado,integrandoseaumanovarealidadeeconmica.
11 Locke(2001[1690]).

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8. Concluses
Oconceitodeinstituiocompreendeasregraseprocessosqueorientam as relaes humanas, estabelecendo estruturas formais e informais que influenciam o desempenho econmico. Nos pases menos desenvolvidos, asincertezasinstitucionais,relacionadassassimetriasdeinformaese ambigidadesdedireitosdepropriedade,contribuemparaquesuaseconomiaspermaneamestagnadasemaissuscetveisaocrescimentodainformalidade.Nveisdeincertezaemquehmaiorcomplexidadenoclculo deseusriscos,comonasincertezasinstitucionais,constrangemoanimal spirit,oquereforaaprefernciaporliquidez,postergaasdecisesdeinvestimentoseestancaaeconomia.Oscustos,osprazoseacomplexidade das normas desestimulam a abertura de novas firmas, o registro de propriedades,aobtenodecrdito,opagamentodetributoseocumprimentode contratos,tornandoaopopelainformalidademaisatrativa. Com base na perspectiva da firma, as escolhas entre transaes formais e informaissofunesdeanlisesdecustoebenefcio,quelevamemconta custos de transao e instituies. Os custos de transao da formalidadesoaltosnoBrasil,quandocomparadoscomospasesdesenvolvidos, impondoaocrescimentoeconmicooslimitesinerentesinformalidade. Paraqueasociedadetenhaacessoaodesenvolvimentoeconmicodelongo prazo, necessrio que as firmas se integrem a um sistema de regras transparentes, capaz de reunir informaes dispersas e fixar o potencial econmicodosativosemcapital.Umsistemacaracterizadopelaimpessoalidade,porumaabrangnciaquepermitaganhosdeescalaepelaatribuio claraderesponsabilidades,constitudoporumconjuntodeinstituiespblicasqueincentiveaformalizaoerestrinjaainformalidade,comprocessos administrativos, normativos e jurdicos mais efetivos. Quando as transaesformaissetornammaisatrativasdoqueasinformais,oprimeiropassodadonadireodeumanovarealidadeeconmica. Pode-se verificar, com auxlio da literatura, que h forte correlao entre instituiesecrescimentoeconmico,mastambmqueonveleducacionaleodesenvolvimentoprovocammelhoriasinstitucionais.Nosetrata dabuscadaprimaziacausaldasinstituiessobreodesenvolvimentoeconmico,vistoqueinstituies,polticasedesenvolvimentosoelementos mutuamenteendgenos,masdaconstataodequeasinstituiespblicas constituemumfundamentodesseprocesso,que,apesarderecorrentena agendapoltica,notemseconcretizadonoBrasil.

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O processo de desenvolvimento institucional, segunda parte do modelo analticoproposto,sereferesmudanasnasregrasformaiseinformais, quedependemdaaopolticaeestofundamentadasnacultura.Umaimplicaodelongoprazodaculturasobreodesenvolvimentoinstitucional adependnciadatrajetriacriadapelasinstituiesinformais,baseadas em crenas, valores e costumes, que no sofrem mudanas radicais por causademudanasnasregrasformais.Asmudanasocorremnaculturade forma incremental, e esse ritmo se reflete no processo de desenvolvimento dasinstituiespblicas. A manuteno do status quo institucional no Brasil caracterizada pela prefernciaporinstituiesinformais,cujasrazesseencontramnohomem cordial e cuja persistncia fruto da quebra de confiana entre sociedadeeEstado.Emtermosdateoriadecustosdetransaoapresentada, aprefernciaporinstituiesinformaispersisteporquedesfavorvela relaodecustosebenefciosoferecidapelasinstituiespblicasparaa adesoformalidade. AhistriadoBrasilmarcadapelotriunfodopessoalsobreoimpessoal, do subjetivo sobre o objetivo, do informal sobre o formal.A civilidade, maisdoqueumaracionalizaonecessriaaocapitalismo,condiopara aexistnciadeumasociedadepolticalivreedeumEstadoregidopela lei.Assimcomooespritodocapitalismohmuitosedescoloudatica protestante, a preferncia pelas instituies informais j no se sustenta nohomemcordialdaculturaibricaedasrelaeshumanasdomsticas e patriarcais. Entretanto, o trao da informalidade permanece no carter brasileiro, mantido pela incapacidade das instituies pblicas de se renovaremedaremacesso,paraotrabalhorealizadonopas,aosbenefcios docapitalismo.

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