O Segredo Ineficiente Revisto: O que Propem e o que Aprovam os Deputados Brasileiros*

Octavio Amorim Neto Fabiano Santos

INTRODUO
ue fatores induzem o comportamento dos legisladores nos sistemas presidencialistas latino-americanos? Com a consolidao da democracia, o comportamento dos parlamentares tornou-se um tema fundamental na literatura comparada sobre as instituies polticas da regio (Carey e Shugart, 1998; Jones, 1995; Linz e Valenzuela, 1994; Mainwaring e Scully, 1995; Mainwaring e Shugart, 1997; Mor-

* Este texto uma verso revista de um trabalho apresentado no 3o Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica ABCP, realizado na Universidade Federal Fluminense UFF, Niteri, RJ, em 28-31 de julho de 2002. A pesquisa em que se baseou o artigo foi financiada pelo Instituto Brasileiro de Economia IBRE e pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro FAPERJ (no mbito do Instituto Virtual A Democracia e os Trs Poderes no Brasil, coordenado pelo professor Luiz Werneck Vianna). Os autores agradecem a John Carey, Antnio Octvio Cintra, Argelina Figueiredo, Mona Lyne e Anbal Prez-Lin pelos comentrios a verses anteriores. Mnica Ribeiro Cardoso, Clber de Deus, Juliana Estrella, Mrcio Grij, Alan Lacerda e Luiz Loureno trabalharam como assistentes de pesquisa. Barry Ames e Timothy Power colocaram nossa disposio seus dados eleitorais e biografias de congressistas, respectivamente. Este artigo foi publicado na Legislative Studies Quarterly, vol. XXVIII, no 4, 2003, pp. 449-479. Agradecemos ao editor da revista, professor Gerhard Loewenberg, pela autorizao para publicar o texto em Dados. [A traduo do original em ingls The Inefficient Secret Revisited: The Legislative Input and Output of Brazilian Deputies de Vera Pereira.]

DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 46, no 4, 2003, pp. 661 a 698.

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genstern e Nacif, 2002; Shugart e Carey, 1992). E dada a centralidade dos corpos representativos em regimes democrticos, no surpreende a multiplicao de estudos sobre o Legislativo na Amrica Latina. Uma das contribuies mais importantes para essa literatura o modelo do segredo ineficiente, de Shugart e Carey (1992:167-205). O segredo ineficiente obviamente o oposto do segredo eficiente de Cox (1987). Um sistema poltico dotado de um segredo eficiente aquele em que os eleitores conseguem fazer uma clara opo acerca de polticas pblicas nacionais entre partidos concorrentes. Essa escolha requer que os polticos eleitos pensem, na maioria das vezes, no alcance nacional de suas propostas legislativas e demonstrem alta disciplina partidria. O Reino Unido o exemplo perfeito dessas condies. Em um sistema poltico movido pelo segredo ineficiente, os legisladores tm um foco paroquial de atuao parlamentar, o que significa dizer que, no perodo eleitoral, no oferecem aos eleitores opes claras a respeito de polticas pblicas nacionais, e, alm disso, a disciplina partidria fraca. O segredo ineficiente decorre sobretudo da interao de dois fatores institucionais: um Executivo dotado de fortes poderes legislativos e lderes partidrios com baixa capacidade de controle sobre seus liderados. Que tipos de dinmicas polticas so gerados por esse desenho institucional? Para entender a lgica do modelo do segredo ineficiente (doravante referido como MSI), preciso examinar as origens de sua estrutura constitucional. O modelo pressupe que os partidos nacionais so dominados por lderes locais, ou caciques, que, por sua vez, controlam uma assemblia constituinte. Os caciques demandam um sistema eleitoral que lhes preserve a autonomia local e um Executivo dotado de fortes poderes legislativos. Em outras palavras, querem proteger sua autonomia local ao mesmo tempo que se preocupam com a capacidade do governo de elaborar polticas pblicas de abrangncia nacional. Na qualidade de legisladores, eles agem como lobistas perante o Executivo federal buscando maximizar as transferncias de recursos para suas clientelas e, dessa forma, especializam-se em canalizar para seus distritos eleitorais projetos e verbas federais. O paroquialismo dos caciques provoca um srio problema de coordenao quanto sua capacidade de tomar decises consistentes sobre polticas nacionais. Os caciques escapam a esse dilema recorrendo ao que Elster (1988:18) denomina de racionalidade estratgica, isto , soluo de dar um passo atrs e dois para a frente: delegam autoridade

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ao Executivo, de modo a limitar sua prodigalidade sobre o oramento federal. Dado esse passo atrs, passam a concentrar esforos na proviso de bens privados s suas clientelas locais, sem se responsabilizarem pela gesto do governo federal ou correrem o risco de solapar completamente as polticas do Executivo (dois passos para a frente). Note-se que o MSI implica uma diviso especfica do trabalho legislativo ou um padro particular de apresentao de projetos e aprovao de leis que se pode resumir em trs proposies: (1) os congressistas apresentam projetos de lei de baixo impacto que beneficiam seus distritos eleitorais, enquanto o Executivo prope projetos de impacto nacional; (2) diferentemente das propostas de iniciativa do Executivo, poucos projetos dos congressistas passam na Cmara, j que os legisladores no gastam tempo tentando aprov-los1; (3) os poucos projetos iniciados pelos deputados que so aprovados tambm tm baixo impacto e beneficiam igualmente suas regies eleitorais. A ineficincia de tal diviso do trabalho legislativo reside no fato de o paroquialismo dos congressistas no oferecer aos eleitores opes claramente identificveis entre polticas pblicas nacionais na poca das eleies. Alm disso, o foco paroquial da atuao dos parlamentares induz a outra forma de ineficincia: a irresponsabilidade fiscal (Shugart e Carey, 1992:168-170). Neste artigo vamos nos ocupar apenas da ineficincia eleitoral. Ao lado da Colmbia e do Chile de antes de 1958, o Brasil um dos mais notveis exemplos de segredo ineficiente. A Constituio de 1988 concede ao chefe do Executivo o mais vasto arsenal de prerrogativas legislativas entre os regimes presidencialistas puros do mundo. E, mais ainda, como afirmam Shugart e Carey (idem:177), a adoo do sistema de representao proporcional de lista aberta no Brasil colocou os lderes dos partidos brasileiros entre os mais fracos do ponto de vista da capacidade de controle eleitoral de seus liderados. Dez anos j se passaram desde a publicao do livro de Shugart e Carey. Felizmente, surgiram nesse perodo numerosos e frteis estudos sobre poltica brasileira, os quais nos permitem avaliar a eficcia analtica do MSI. Parece haver, principalmente, um amplo consenso entre os estudiosos da poltica brasileira de que as prerrogativas constitucionais concedem grande poder ao chefe do Executivo. Pelo que nos dado sa-

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ber, ningum alegou at hoje que os presidentes brasileiros tenham abdicado desses poderes. Portanto, o primeiro pilar do segredo ineficiente a extenso dos poderes legislativos do presidente da Repblica parece ser empiricamente slido. O segundo pilar o controle dos lderes sobre seus liderados tem sido objeto de acalorado debate acadmico. Examinando dados sobre votos individuais dos deputados, Ames (2001) conclui que os partidos brasileiros so realmente pouco disciplinados e que seus membros somente cooperam com o chefe do Executivo quando devidamente recompensados com dotaes oramentrias para suas clientelas. Utilizando ndices agregados de comportamento partidrio (o ndice Rice), Mainwaring (1999) considera os partidos brasileiros, na melhor das hipteses, como moderadamente disciplinados, e por isso somente oferecem ao governo um apoio instvel. Baseando-se nos mesmos ndices, Figueiredo e Limongi (1999; 2000; ver, tambm, Limongi e Figueiredo, 1995) afirmam que os partidos brasileiros tm um comportamento em plenrio altamente previsvel, e a principal conseqncia disso que as maiorias tendem a se formar mediante acordos de coalizo entre o presidente e os lderes de partidos, e no entre o presidente e cada congressista em particular. Portanto, o segundo pilar do segredo ineficiente manifesta-se empiricamente de modo contraditrio. O que se pode dizer sobre a diviso do trabalho legislativo criada pelo segredo ineficiente? Quanto s duas primeiras proposies, a observao de Figueiredo e Limongi (1999; 2000) de que 86% das leis sancionadas entre 1989 e 1998 foram de iniciativa do Poder Executivo certamente confirma o modelo. No que diz respeito terceira proposio o baixo impacto dos projetos de lei apresentados pelos deputados , Limongi e Figueiredo (2001a; 2001b) e Samuels (2002) mostram que a maioria das emendas dos deputados s propostas oramentrias do Executivo tem por alvo seus estados de origem, e no municpios ou regies. Sabendo-se que no Brasil os estados funcionam como distritos nas eleies congressuais, essas concluses acerca das emendas oramentrias nos parecem, em princpio, perfeitamente compatveis com o MSI. Apesar disso, o desempenho emprico do MSI demanda um aprofundamento das pesquisas sobre o tema, principalmente porque ainda existem dvidas em relao s motivaes e ao comportamento dos

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legisladores brasileiros. Note-se que at hoje nenhum estudo examinou em profundidade o foco de uma atividade essencial dos deputados brasileiros o processo de elaborao de leis. Por esse motivo, este artigo pretende contribuir para o conhecimento acumulado sobre a poltica parlamentar na Amrica Latina em geral e no Brasil em particular, utilizando um modelo macropoltico que caracteriza os regimes polticos o MSI e submetendo-o a uma anlise micropoltica do comportamento individual dos deputados brasileiros. Nossos dados incluem todos os 269 projetos de lei apresentados por deputados e transformados em lei entre 1985 e 1999, bem como os 1.291 projetos de lei propostos em 1995. O estudo examina quem props o qu em 1995 e identifica os atributos dos deputados que conseguiram aprovar suas propostas no perodo de 1985 a 1999. Mostramos que, se o MSI acerta algumas conseqncias legislativas do sistema de representao proporcional de lista aberta, no esclarece o impacto de vrias estratgias eleitorais de que se valem os deputados, como demonstra Ames (2001), nem as conseqncias da clivagem governo-oposio no comportamento parlamentar e na eficincia eleitoral. O artigo est estruturado da seguinte maneira. A segunda seo examina o nvel de agregao, o efeito e os assuntos das propostas dos deputados e das leis que eles aprovam, usando uma tipologia criada por Taylor-Robinson e Diaz (1999). Os principais achados desse estudo so que a maior parte da produo legislativa dos deputados brasileiros tem abrangncia nacional, traz mais benefcios do que impe custos e trata de questes sociais. Usando uma anlise logit, a terceira seo mostra que os deputados que mantm laos de proximidade com os eleitores propem leis de nvel mais estreito de agregao e que os governistas tendem a apresentar menos projetos de alcance nacional do que os oposicionistas. Esta ltima observao sugere que h um certo partidarismo nos projetos apresentados pelos deputados. Em seguida, o artigo identifica os fatores que afetaram a capacidade dos deputados de obter a aprovao dos seus projetos no perodo 1985-1998. A anlise logit sugere que os deputados formalmente ligados ao partido de sustentao do regime militar (1964-1985) tinham menos chances de conseguir aprovar seus projetos; alm disso, demonstra que os polticos com carreiras parlamentares mais longas e que haviam exercido cargos de relevo na Cmara ou no Executivo tinham mais facilidade de aprovar seus projetos. Os dados sobre a produo legislativa sugerem que o partidarismo no tem nenhuma in-

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fluncia nesse aspecto do processo decisrio. A seo de concluses contm uma reviso do MSI luz de nossos principais resultados. Afirmamos que, em certas circunstncias, uma dinmica eleitoral mais eficiente pode emergir de um sistema baseado no segredo ineficiente. Sugerimos tambm que, para representar corretamente o comportamento parlamentar e o processo decisrio nos regimes presidencialistas do Brasil e de outros pases da Amrica Latina, os analistas devem incluir em seus modelos supostos de natureza partidria e distributivista.

CLASSIFICANDO PROJETOS E LEIS

Para classificar os projetos apresentados pelos deputados brasileiros, adaptamos para uso no Brasil uma tipologia criada por Taylor-Robinson e Diaz (1999) para avaliar o processo legislativo em Honduras. Esta tipologia til para os propsitos deste estudo porque explora os nveis de agregao dos projetos e seus efeitos. Recorde-se que possvel deduzir do MSI que os deputados brasileiros tendero a propor leis de baixo nvel de agregao e que geram efeitos benficos para suas clientelas eleitorais. Quanto ao nvel de agregao, Taylor-Robinson e Diaz definiram cinco categorias: individual, local, regional, setorial e nacional. Classificamos um projeto de lei como de nvel individual de agregao quando tem como alvo um nico ou uns poucos indivduos; o caso dos projetos honorficos e dos que concedem penso a vivas de ex-presidentes. Um projeto de lei de nvel local de agregao aquele que tem por objeto um nico municpio, ou um pequeno nmero deles, mas no a totalidade dos municpios de um estado, regio ou pas. Os projetos de nvel de agregao regional visam a um ou a alguns estados ou regies, mas no totalidade das regies do pas. Classificamos um projeto como de nvel setorial quando tem por objeto um determinado setor da economia ou ramo de atividade profissional os melhores exemplos so os projetos de regulamentao do exerccio de uma nova profisso. Finalmente, os projetos de nvel nacional afetam indiscriminadamente todos os grupos de cidados, regies, estados e municpios. No entanto, h uma sria dificuldade na aplicao dos critrios de nvel de agregao ao caso brasileiro. Se a finalidade de um projeto de lei que estabelece isenes fiscais o desenvolvimento de uma regio

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pobre, cujas condies representam um problema para o pas inteiro (como foi o caso da Operao Nordeste, do presidente Juscelino Kubitschek, em 1956-1961), ser correto classific-lo em uma categoria mais estreita que a nacional? Ou, quando se trata de um projeto de lei destinado a impulsionar o desenvolvimento de reas metropolitanas em regies de nvel de renda inferior a um determinado limite, ser essa lei subnacional, em um sentido restritivo, ou estar relacionada a um problema de abrangncia nacional? Na gesto de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), por exemplo, o governo federal desenvolveu um programa denominado Alvorada, cuja finalidade era ajudar municpios muito pobres concentrados em determinadas regies do pas. Seria correto classificar esse programa como no nacional, sabendo-se que estava em jogo um interesse geral? O Alvorada era um programa, no um projeto de lei, mas a essncia da questo a mesma. Ou seja, alguns projetos criam programas que parecem ter um nvel de agregao restrito, ou no nacional, mas que, na realidade, tm por objetivo solucionar problemas nacionais2. No nada fcil resolver essa limitao dos critrios de classificao. Uma possvel soluo seria tentar interpretar a inteno dos legisladores quando propem projetos de lei. Contudo, esse exerccio de interpretao acarreta necessariamente uma srie de juzos subjetivos e ad hoc, o que prejudica, por definio, a objetividade dos critrios. Deve-se considerar ainda que programas como o Alvorada tm bvio impacto e motivao poltica locais. Assim, dada a ambigidade desses casos, preferimos correr o risco de um eventual erro de avaliao quanto ao nvel de agregao de um projeto de lei a desistir de uma aplicao coerente e homognea dos critrios. Quanto aos efeitos dos projetos de lei, Taylor-Robinson e Diaz (idem:618-619) subdividiram essa varivel em quatro categorias: benfica, onerante, mista e neutra. Projetos benficos so os que concedem benefcios a um indivduo, uma prefeitura, uma regio, um grupo social ou ao pas como um todo. Projetos onerantes so os que impem nus financeiros ou regulatrios. Os projetos mistos so os que ao mesmo tempo beneficiam algumas pessoas e oneram outras, como, por exemplo, os que provem proteo a uma bacia hidrogrfica. Essa proteo gera efeitos mistos porque traz benefcios ecolgicos, mas impe custos a agricultores e indstrias locais. Os projetos neutros comemoram um acontecimento especfico, estabelecem um

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dia de festa sem conceder um feriado aos trabalhadores, ou especificam um contrato j existente sem ajudar ou prejudicar as pessoas. Alm dos efeitos citados, acrescentamos uma terceira varivel classificao de Taylor-Robinson e Diaz: o assunto ou objeto dos projetos de lei. Criamos oito categorias: administrativa, econmica, honorfica, oramentria, poltica, social, cultural-cientfica-tecnolgica e ecolgica. Geralmente fcil identificar o assunto de um projeto de lei pelo sumrio e palavras-chave fornecidos pelo Centro de Informtica e Processamento de Dados do Senado Federal PRODASEN. Mas quando um projeto trata de vrios assuntos, a soluo foi avaliar o tpico mais proeminente. As Tabelas 1, 2 e 3 mostram o nvel de agregao, o efeito e o assunto dos projetos convertidos em lei no perodo de 1985 a 1999. Para nossa surpresa, descobrimos que dois teros das 269 leis tm nvel nacional de agregao. Mas no nos surpreendeu que quase a metade das leis seja benfica e somente 6,3% delas, a menor frao, sejam onerantes. interessante notar que cerca de metade dos projetos de iniciativa de deputados transformados em lei trata de uma temtica social. No houve leis oramentrias, mas isto se explica pelo fato de que esse tipo de projeto s examinado pela Cmara quando encaminhado pelo Poder Executivo. Matrias de natureza poltica e econmica tambm so reas importantes no trabalho legislativo dos deputados. Contudo, o nmero de leis que tratam dessas matrias significativamente menor do que o das referentes a questes sociais.
Tabela 1 Nvel de Agregao da Produo Legislativa dos Deputados (1985-1999) Nvel Individual Local Regional Setorial Nacional Total N 12 23 5 50 179 269 % 4,5 8,6 1,9 18,6 66,5 100,0

Fontes: Brasil. Senado Federal (2000) e dados do PRODASEN.

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Tabela 2 Efeitos da Produo Legislativa dos Deputados (1985-1999) Efeito Benfico Onerante Misto Neutro Total N 132 17 57 63 269 % 49,1 6,3 21,2 23,4 100,0

Fontes: Brasil. Senado Federal (2000) e dados do PRODASEN.

Tabela 3 Assuntos da Produo Legislativa dos Deputados (1985-1999) Assunto Administrativo Econmico Honorfico Oramentrio Poltico Social Cultural-Cientfico-Tecnolgico Ecolgico Total N 21 62 15 0 30 129 4 8 269 % 7,8 23,0 5,6 0,0 11,2 48,0 1,5 3,0 100,0

Fontes: Brasil. Senado Federal (2000) e dados do PRODASEN.

A Tabela 4 apresenta o nmero e a porcentagem de leis por partido. O que nos revelam esses dados? Aparentemente, os autores do maior nmero de leis pertencem aos maiores partidos. Em primeiro lugar est o PMDB, seguido pelo PSDB, PFL, PT, PDS e PPB. Observe-se que outros dez micropartidos conquistaram umas poucas cadeiras na C-

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Tabela 4 Produo Legislativa dos Deputados por Partido (1985-1999) Partido PDS PMDB PFL PDT PSDB PCB PTB PT PC do B PRN PPR PPB PSB PJ PDC PL PPS Total Total N 23 82 32 16 39 2 11 26 2 5 3 18 3 1 2 4 0 269 % 8,6 30,5 11,9 5,9 14,5 0,7 4,1 9,7 0,7 1,9 1,1 6,7 1,1 0,4 0,7 1,5 0,0 100,0

Fontes: Brasil. Senado Federal (2000) e dados do PRODASEN.

mara Federal no perodo de 1985 a 1999, mas jamais conseguiram aprovar uma nica lei. Significativamente, h uma relao linear quase perfeita entre a autoria de leis por partido e o peso parlamentar mdio dos partidos nesse perodo. Fazendo a regresso da primeira varivel sobre a segunda, obtemos a seguinte equao: Produo = 0,023 + 0,997 (tamanho do partido) (N = 27; R2 ajustado = 0,865) O fato de a relao entre a porcentagem mdia de cadeiras controladas por um partido e a porcentagem de leis de autoria de seus membros ser de paridade quase perfeita indica que os partidos no afetam

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a produo legislativa da Cmara Baixa; se afetassem, a relao no seria linear isto , os pequenos partidos dificilmente conseguiriam aprovar seus projetos ou os grandes partidos, sobretudo os que habitualmente aderem coalizo governativa (em geral, o PMDB, o PFL e o PSDB), conseguiriam aprovar os deles a taxas superiores ao peso que tm na Cmara3. Na realidade, conforme se ver mais frente, o contedo das leis patrocinadas por deputados no tem nada a ver com as clivagens clssicas que opem os partidos polticos, e certos atributos dos deputados explicam sua capacidade de obter a aprovao e a transformao em lei dos seus projetos. Procuramos tambm verificar se os partidos se especializam em algum nvel de agregao, efeito ou temtica (os dados no esto relatados neste artigo). Quanto ao assunto, os integrantes do PT, PFL e PSDB concentram cerca de metade de sua produo legislativa em leis de natureza social, mas a produo dos peemedebistas distribui-se de forma eqitativa entre os diversos assuntos. Os deputados do PPB no se concentram na elaborao de leis sociais. No que se refere ao nvel de agregao e aos efeitos, no se observa uma variao muito significativa entre os partidos: todos concentram esforos em leis que geram benefcios de abrangncia nacional. Este dado parece corroborar a idia implcita no MSI de que os partidos brasileiros no diferem muito do ponto de vista da produo de polticas pblicas. Veremos, porm, na prxima seo que existem, sim, importantes diferenas entre governo e oposio no que se refere ao contedo dos projetos de lei apresentados. Neste ponto, a questo que se impe a seguinte: como se explica o predomnio de leis do tipo nacional, benfico e de teor social? Acreditamos que a resposta a esta pergunta depende dos efeitos da concentrao dos poderes de agenda nas mos do Executivo e de suas conseqncias no comportamento dos deputados. Para elaborar tal resposta, recorremos ao caso ingls como ponto de referncia comparativo. A comparao talvez parea despropositada, j que a Inglaterra o principal exemplo de sistema poltico movido por um segredo eficiente. Contudo, a Inglaterra, tal como o Brasil, tem um sistema poltico em que o poder decisrio est concentrado no Executivo (Lijphart, 1999) e os membros do Legislativo tm um papel de menor importncia no processo legislatrio (Cox, 1987). Pelos mesmos motivos, a Inglaterra uma boa ilustrao do tipo de agenda que formulam os

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parlamentares, quando delegam ao Executivo prerrogativas decisrias a pretexto da eficincia. Desde a segunda metade do sculo XIX, as regras de procedimento do Parlamento ingls vm se modificando gradualmente de modo a ampliar o tempo dedicado s discusses em plenrio dos projetos iniciados pelo gabinete e reduzir o tempo alocado aos backbenchers* (idem:45-67). Os projetos de autoria de private members** eram considerados de alcance estritamente local e destinados a clientelas limitadas, ao contrrio das propostas do governo que priorizavam as grandes questes nacionais. Pode-se dizer que, desde ento, a agenda do gabinete tornou-se no s predominante, mas tambm eminentemente programtica. Como observou Cox (idem), o gabinete comeou a concentrar esforos em matrias que afetam o conjunto do pas. Ao mesmo tempo, aspectos cotidianos dos problemas que afligem os cidados deixaram de ser mencionados especificamente na legislao. A histria recente da Inglaterra corrobora empiricamente essas afirmaes. Durante as dcadas de 60 e 70, foi sancionada uma srie de leis referentes a uma diversidade de questes ps-modernas (permisso do aborto, divrcio, regulamentao sobre material pornogrfico, entre outras). Essas leis tinham as seguintes caractersticas: haviam sido propostas por backbenchers e o gabinete no se envolveu diretamente na tramitao de nenhuma delas. Cabe notar que, desde o fim da Segunda Guerra Mundial at os anos 80, somente foram aprovados projetos de lei elaborados por private members em 24 ocasies (Marsh e Read, 1988). O que isto significa? Significa que nas raras oportunidades que os private members tiveram para propor leis e aprov-las, os projetos destinavam-se a tentar resolver problemas que no dividiam os partidos segundo linhas convencionais. E foi exatamente por isso que o gabinete no se envolveu naquelas questes4. Nosso argumento que a mesma coisa est acontecendo agora no Brasil. A concentrao dos poderes de agenda nas mos do Poder Executivo faz com que os projetos sociais iniciados pelo governo assumam um carter mais agregado ou abstrato e ape-

*Backbenchers, originalmente, so os membros da Cmara dos Comuns que no so lderes de partido. [N. do T.] **Private members so os membros do Parlamento que no ocupam cargos no gabinete. [N. do T.]

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nas toquem indiretamente em pormenores dos problemas que afetam cotidianamente os cidados. Os projetos de autoria dos deputados federais procuram preencher essa lacuna. No admira, portanto, que os assuntos das 129 leis sociais promulgadas entre 1985 e 1999 fossem os seguintes: proibir as empresas de obrigarem os candidatos a um emprego a exibir atestado de esterilidade ou gravidez; substituio progressiva de produtos contendo asbesto; obrigatoriedade de prestar informaes mensais sobre juros pagos pelos consumidores; regulamentao das vendas a prazo; definio do que so relaes estveis entre homem e mulher; distribuio gratuita de medicamentos a pessoas portadoras do vrus do HIV; obrigatoriedade de incluir dispositivos de segurana em seringas descartveis para impedir sua reutilizao; obrigatoriedade de editar publicaes em braile; iseno de impostos para a aquisio de automveis por deficientes fsicos e regulamentao da doao de rgos humanos. Note-se que a legislao patrocinada por deputados federais no modifica o status quo em reas relevantes como a macroeconomia ou as polticas fiscal e tributria. Isto quer dizer que a agenda legislativa dos deputados no promove programas de polticas pblicas de largo alcance, como supe o MSI. Ao contrrio, os legisladores tendem a concentrar-se em alguns problemas tpicos que dizem respeito vida cotidiana do cidado mdio. Em contraposio, eis uma lista das questes abordadas por alguns projetos recentes de iniciativa do Executivo: sistema de aposentadoria rural; reforma da legislao trabalhista; criao de um fundo social de emergncia e determinao de regras de responsabilidade fiscal para todos os nveis de governo. Todos esses projetos tm um considervel impacto redistributivo. Uma possvel objeo a esses argumentos que os projetos apresentados, e no as leis sancionadas, devem constituir a amostra para a avaliao das motivaes dos congressistas no trabalho legislativo. Por isso, resolvemos examinar todos os projetos de lei levados Cmara pelos deputados brasileiros em 1995. Escolhemos este ano porque foi o primeiro, aps a promulgao da Constituio de 1988, em que o pas no esteve s voltas com crises polticas ou econmicas. Ou seja, 1995 foi o primeiro ano de normalidade poltica, por assim dizer, no Brasil ps-autoritrio. As Tabelas 5, 6 e 7 mostram o nvel de agregao, os efeitos e os temas dos projetos de lei apresentados pelos deputados federais em 1995, respectivamente.

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Tabela 5 Nvel de Agregao da Produo Legislativa dos Deputados. Projetos de Lei Apresentados em 1995 Nvel Individual Local Regional Setorial Nacional Total N 46 54 28 228 935 1.291 % 3,6 4,2 2,2 17,7 72,4 100,0

Fontes: Brasil. Senado Federal (2000) e dados do PRODASEN.

Tabela 6 Efeito dos Projetos Propostos pelos Deputados Federais em 1995 Efeito Benfico Onerante Misto Neutro Total N 717 57 415 102 1.291 % 55,5 4,4 32,1 7,9 100,0

Fontes: Brasil. Senado Federal (2000) e dados do PRODASEN.

Tabela 7 Assunto dos Projetos Propostos pelos Deputados Federais em 1995 Assunto Administrativo Econmico Honorfico Oramentrio Poltico Social Cultural-Cientfico-Tecnolgico Ecolgico Total N 63 306 35 3 70 737 42 35 1.291 % 4,9 23,7 2,7 0,2 5,4 57,1 3,3 2,7 100,0

Fontes: Brasil. Senado Federal (2000) e dados do PRODASEN.

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significativo que a distribuio dos projetos de lei siga o mesmo padro que observamos no caso das leis efetivamente sancionadas: 72,4% dos projetos tm um nvel nacional de agregao (contra 66,5% das leis); 55,5% deles geram um efeito benfico (49,1% no caso das leis promulgadas); 57,1% tratam de questes sociais (contra 48,0% das leis sancionadas). Portanto, possvel afirmar com segurana que o contedo das leis sancionadas de autoria dos deputados constitui uma proxy confivel do contedo dos projetos de lei. Resta examinar a razo do predomnio de leis de abrangncia nacional na produo legislativa dos deputados federais brasileiros. Cabe recordar que essas leis no promovem amplos programas de poltica social e, por isso mesmo, no alteram o persistente status quo perverso do pas; visam aos cidados em geral e no a reas geogrficas especficas. Em outras palavras, o paroquialismo dos deputados no se reflete em sua produo legislativa. Por qu? Lemos (2001:576-577) chama a ateno para o fato de que o poder do Congresso para propor leis de natureza oramentria e fiscal muito limitado. Essas so reas cruciais de polticas pblicas em que fcil beneficiar regies e clientelas especficas. Isto , os deputados no podem propor leis benficas com um nvel local de agregao porque poderosas barreiras constitucionais os impedem de faz-lo. Por surpreendente que parea, a incapacidade dos polticos brasileiros em aprovar leis paroquiais e benficas mais uma indicao de que o desenho institucional do pas regido por um segredo ineficiente. De acordo com o MSI, a prerrogativa de propor medidas de poltica econmica delegada ao Poder Executivo. Em conseqncia disso, nas reas de poltica pblica em que os deputados tm liberdade para legislar h poucas oportunidades de obter verbas e projetos federais de interesse localizado. Para os deputados federais, a principal oportunidade de obter verbas pblicas para suas regies o processo oramentrio. Ames (1995; 2001) afirmou que os deputados geralmente fazem uso do seu direito de propor emendas ao oramento, mas no temos informao alguma sobre a proporo do tempo que eles dedicam a essa tarefa em comparao com a que devotam a outras atividades essenciais, tais como legislar ou fazer lobby no Executivo. No temos como aquilatar, pelos dados aqui apresentados, a importncia relativa do trabalho dedicado elaborao de emendas oramentrias que envolvem gastos em

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comparao com o tempo devotado apresentao de projetos que no implicam despesas pblicas. Tudo o que nossos dados permitem afirmar que o achado de que a maior parte da produo legislativa dos deputados no tem alcance estadual ou local no contradiz necessariamente o MSI. Esse fato uma conseqncia direta das barreiras constitucionais que impedem os deputados de propor projetos, transferindo recursos oramentrios para regies ou clientelas reduzidas. Essas barreiras representam, alm disso, o passo atrs subjacente a uma estrutura institucional baseada no segredo ineficiente. Assim, os deputados so induzidos a concentrar suas atividades legislativas em questes tpicas de poltica social de abrangncia nacional.

QUEM PROPE O QU NA CMARA DOS DEPUTADOS?

Os dados analisados na seo anterior mostram que embora o MSI seja capaz de explicar boa parte da dinmica institucional do Brasil, a capacidade explicativa do modelo quanto ao contedo da produo legislativa bastante limitada. O objetivo desta seo reformular o MSI de um modo que nos permita obter uma melhor compreenso das motivaes subjacentes s iniciativas dos deputados. Cabe lembrar, de incio, que um pressuposto do MSI que a estratgia eleitoral de equilbrio no Brasil cultivar o voto pessoal, o que traz como conseqncia uma conduta parlamentar paroquialista. Outro pressuposto do modelo que esse tipo de incentivo influi de modo uniforme sobre todos os membros da Cmara Baixa. Mas em um estudo recente Ames (2001) questiona essa suposio. Antes de nos aprofundarmos no trabalho de Ames, conveniente dar uma breve explicao sobre o sistema eleitoral brasileiro. O pas adota o sistema de representao proporcional de lista aberta nas eleies para a Cmara Baixa. Por ser uma federao, a disposio geogrfica dos distritos eleitorais em pleitos para a Cmara dos Deputados justape-se dos estados da federao. O nmero de cadeiras disputadas em cada distrito varia com o tamanho da populao. O tamanho do distrito varia de um mnimo constitucional de oito cadeiras nos estados menores a um mximo de setenta para So Paulo, o maior eleitorado do pas. Os eleitores do apenas um voto para um candidato em uma lista partidria ou para a legenda de um partido. A posio do candidato na lista depende do nmero de votos que ele recebeu, o que estimula a competio entre candidatos do mesmo partido. Dado

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que a sorte eleitoral dos candidatos depende de sua capacidade de conquistar votos, presume-se que a melhor estratgia eleitoral para eles cultivar o voto pessoal e conquistar eleitorados estreitos (Carey e Shugart, 1995). Ames demonstra que embora os candidatos Cmara Federal busquem atrair votos em todas as regies dos seus estados, certas estruturas geogrficas, sociais e econmicas, determinados padres de carreira e a prpria histria favorecem diferentes tipos de estratgias de campanha, as quais, por sua vez, geram diversos padres espaciais de distribuio de votos. Esses padres so explicados por duas dimenses: a contigidade espacial dos municpios em que o candidato recebe votos e o grau de dominncia que ele tem nos municpios em que votado. Um candidato tem uma distribuio dominante quando os votos que recebe saem de municpios onde ele obtm a maioria da totalidade dos votos dados. Uma distribuio compartilhada significa que o candidato votado em municpios onde divide a totalidade da votao com outros concorrentes. A combinao dessas duas dimenses d origem a quatro padres de distribuio de votos: (1) distribuio dispersa de votos em municpios-chave combinada com uma baixa porcentagem da totalidade dos votos nesses municpios (tipo disperso-compartilhado); (2) distribuio dispersa dos votos combinada com uma alta porcentagem da totalidade da votao desses municpios (tipo disperso-dominante); (3) distribuio concentrada de votos combinada com uma baixa porcentagem da totalidade da votao (tipo concentrado-compartilhado); e (4) distribuio concentrada de votos combinada com uma porcentagem elevada da totalidade da votao dos municpios (tipo concentrado-dominante). A anlise de Ames indica que somente os deputados cujo padro de distribuio de votos do tipo concentrado ou dominante se empenham nos tipos de trocas paroquiais ou clientelistas com os eleitores que o MSI pressupe. Esses polticos mantm relaes mais estreitas com o eleitorado e, por isso, so os nicos que tm a capacidade de reivindicar o crdito exclusivo pelos recursos federais que trazem para seus estados ou pelos servios que proporcionam aos seus distritos eleitorais. Se essa anlise for verdadeira, temos condies de especificar algumas das principais implicaes do MSI, formulando duas hipteses:

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Hiptese 1a. Quanto mais concentrado ou dominante for o padro espacial de distribuio da votao de um deputado, maior ser a probabilidade de que ele patrocine projetos de lei do tipo paroquial-benfico. Inversamente, tambm podemos afirmar que: Hiptese 1b. Quanto mais concentrado ou dominante for o padro espacial de distribuio dos votos de um deputado, menor ser a probabilidade de que ele patrocine projetos de lei de nvel nacional. Considere-se ainda que o MSI somente reconhece os incentivos eleitorais criados pelo sistema de representao proporcional de lista aberta. Isto significa que o modelo ignora outras duas motivaes fundamentais para o comportamento dos polticos: os objetivos programticos e a busca de cargos (Strm, 1990; Mller e Strm, 1999). justo esperar que essas motivaes tenham um efeito na proposio de leis pelos deputados brasileiros. Quanto busca de cargos, afirmamos na Introduo que o MSI pressupe que os deputados delegam a deciso de polticas de abrangncia nacional ao Executivo por razes de eficincia. Novamente, o modelo presume que o incentivo para delegar ao Executivo se distribui uniformemente entre todos os membros da Cmara Baixa. Essa suposio vlida? Parece que no. Somente os deputados que fazem parte da coalizo parlamentar do governo tm motivos fortes para delegar as decises de polticas nacionais ao Executivo, porque isto lhes permite dedicar seu tempo negociao de verbas e recursos federais para suas regies ou prestao de servios s suas clientelas. Os deputados da oposio tm motivos para propor projetos de alcance nacional, j que isto lhes permite marcar uma posio poltica perante os eleitores. Esse raciocnio nos leva seguinte hiptese: Hiptese 2. Os deputados que pertencem coalizo parlamentar do presidente esto negativamente associados com o patrocnio de projetos de lei de alcance nacional. E quanto s preocupaes programticas dos deputados? Vimos na seo anterior que no h muita diferena de contedo entre os projetos de lei propostos pelos deputados brasileiros e os que so finalmente transformados em lei. Contudo, a ideologia dos deputados pode influir no nvel de agregao dos seus projetos. Essa hiptese se fundamenta em um recente estudo de Timothy Power (2000). De acor-

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do com Power, os padres de recrutamento e de socializao poltica que prevaleceram durante o regime militar (1964-1985) criaram srias distores no comportamento dos parlamentares brasileiros durante o regime democrtico instalado em 1985, principalmente no que diz respeito aos polticos que eram ou tinham sido filiados extinta Arena/PDS. Quais eram os padres de recrutamento e socializao poltica durante o regime militar? Cabe lembrar, antes de tudo, que os poderes do Congresso tinham sido consideravelmente reduzidos em proveito do Executivo, o que tornou menos atraente fazer uma carreira parlamentar. Mas os polticos que permaneceram no Congresso tiveram de envolver-se em outras atividades no monopolizadas pelo Executivo, e j que havia poucas opes, a maioria optou pelo clientelismo. Power (idem:19) observa que
[...] os incentivos para o clientelismo individualista no tiveram um efeito uniforme em toda a classe poltica. Os estmulos clientelistas foram mais fortes entre os polticos que apoiavam os militares e se beneficiavam com o acesso privilegiado aos recursos do Estado, e mais fracos entre aqueles que excludos dos crculos imediatos do poder e da patronagem empenhavam todas as energias no ativismo oposicionista.

O resultado foi que os polticos socializados na patronagem e sob a influncia de instituies parlamentares dbeis tenderam sob o novo regime democrtico a resistir ao fortalecimento do Congresso, temendo as presses cada vez mais fortes para aumentar a prestao de contas aos eleitores pelos parlamentares, bem como a perda de espao para o exerccio do clientelismo. Trs pesquisas de opinio realizadas por Power entre membros do Congresso em 1990, 1993 e 1995 revelaram que os antigos filiados da Arena/PDS davam menos apoio s medidas destinadas a fortalecer e institucionalizar os partidos que outros setores polticos (idem:124-139); eram menos atuantes nas atividades parlamentares clssicas; estavam menos interessados na funo de representar grupos e mais envolvidos em interaes clientelistas com a mquina do Estado (idem:166-170). Se Power estiver certo, temos razes para supor que o clientelismo dos antigos membros da Arena/PDS influa nos tipos de projetos que eles propem. Portanto:

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Hiptese 3a. Os deputados que eram ou tinham sido filiados Arena/PDS tm mais probabilidade de propor leis do tipo paroquial-benfico do que os demais parlamentares. Inversamente: Hiptese 3b. Os deputados que eram ou tinham sido filiados Arena/PDS tm menos probabilidade de propor leis de nvel nacional do que os demais parlamentares. A seguir, examinamos separadamente os dois tipos de hipteses a e os trs tipos de hipteses b, utilizando uma anlise logit. As Hipteses do Tipo a A varivel dependente para as hipteses do tipo a uma varivel binria que explora se um deputado eleito em 1994 props em 1995 pelo menos um projeto de lei com nvel de agregao individual ou local. As medidas de concentrao e dominncia foram fornecidas por Ames. A afiliao prvia Arena/PDS tambm medida por uma varivel binria. Atribumos o valor 1 a um deputado que fosse ou tivesse sido filiado Arena/PDS e o valor zero situao oposta5.
Tabela 8 Estimativas Logit sobre a Apresentao pelos Deputados Federais de Projetos Paroquiais 1995 (erros padres entre parnteses) Equaes de clculo da probabilidade de um deputado propor pelo menos um projeto de lei de tipo paroquial em 1995 Variveis Independentes Constante Concentrao Dominncia Afiliao Arena/PDS Log da probabilidade N de observaes
*** D < 0,01; ** p < 0,05; * D < 0,1.
o

Modelos 1 -2,700*** (,427) ,006** (,003) -1,600 (1,794) -,228 (,522) -97,285 378 -98,178 389 -98,643 389 2 -2,790*** (,416) ,006** (,003) -1,692 (1,775) 3 -3,047*** (,332) ,006** (,003)

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A Tabela 8 apresenta os resultados das regresses. No modelo 1, somente a concentrao se mostrou significante (no nvel de 0,05) e veio com o sinal positivo esperado. A varivel Arena/PDS exibiu um resultado estatisticamente no significante, provavelmente porque em 1995 o nmero dos antigos membros desses partidos fosse menor do que nas legislaturas anteriores. A varivel afiliao Arena/PDS tambm colinear com a concentrao e a dominncia. Por essa razo, eliminamos a afiliao a esse partido no teste do modelo 2. Neste modelo, somente a concentrao apareceu com o sinal correto e revelou um efeito significante sobre a varivel dependente (no nvel de 0,05). Finalmente, o modelo 3 representa uma equao de regresso bivariada em que a nica varivel independente a concentrao, que manteve o sinal, o coeficiente e o nvel de significncia (0,05) encontrados nos modelos anteriores. Em termos substantivos, os coeficientes encontrados no modelo 3 indicam que um deputado cujos votos tinham uma concentrao geogrfica mxima tem uma probabilidade de 20,6% de propor um projeto de lei destinado a beneficiar seu eleitorado, em comparao com a probabilidade de 4,2% de um deputado cujos votos se distribuem geograficamente com um grau mximo de disperso tomar a mesma iniciativa. A diferena considervel6. Observe-se, porm, que somente 28 dos 389 deputados que compem a amostra apresentaram, em 1995, pelo menos um projeto de lei do tipo paroquial-benfico. Isto indica que um suposto fundamental do MSI que os deputados concentram suas atividades no trabalho em favor de clientelas pequenas um fenmeno muito limitado no que concerne a iniciativas legislativas. As Hipteses do Tipo b e a Hiptese 2 Aqui, a varivel dependente tambm binria e explora se cada deputado eleito em 1994 apresentou, em 1995, pelo menos um projeto de lei de nvel nacional de agregao. Recorde-se que agora, alm das trs variveis explicativas examinadas nos modelos 1, 2 e 3, tambm verificamos o efeito das relaes dos deputados com o Executivo em suas iniciativas legislativas. Visto que as nomeaes para o Ministrio so consideradas a principal arma do chefe do Executivo para a construo de uma base de apoio parlamentar no Brasil (Ames, 2001; Amorim Neto, 2002; Figueiredo e Limongi, 1999; 2000), a nova varivel estimada como uma varivel binria que atribui o valor 1 aos de-

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putados filiados a partidos representados no Ministrio e o valor zero na situao contrria7.

Tabela 9 Estimativas Logit sobre a Apresentao pelos Deputados Federais de Projetos de Lei de Impacto Nacional 1995 (erros padres entre parnteses) As equaes estimam a probabilidade de um deputado propor pelo menos um projeto de lei de nvel nacional em 1995 Variveis Independentes Constante Concentrao Dominncia Partidrios do presidente Afiliao Arena/PDS Log da probabilidade N de observaes
*** D < 0,01; ** D < 0,05; * D < 0,1.
o

Modelos 4 ,941*** (,258) ,003** (,002) -3,348*** (,968) -,624*** (,223) -,126 (,255) -244,799 378 -251,686 389 -254,418 389 5 ,901*** (,250) ,004** (,002) -3,522*** (,947) -,604*** (,219) -3,315*** (,937) -,610*** (,217) 6 1,168*** (,224)

Os resultados apresentados na Tabela 9 indicam que no modelo 4 todas as variveis explicativas, exceto a afiliao Arena/PDS, se mostraram significantes em um bom nvel de significncia. Entretanto, a concentrao veio com o sinal errado. Espervamos que essa varivel tivesse um efeito negativo na proposio de leis de nvel nacional. Testamos um quinto modelo, excluindo a filiao Arena/PDS, e os resultados foram qualitativamente semelhantes aos do modelo 4. No modelo 6, eliminamos a varivel concentrao e, mais uma vez, encontramos os mesmos resultados: a dominncia e o pertencimento coalizo parlamentar do presidente tiveram o impacto negativo esperado sobre a iniciativa dos deputados de proporem projetos de lei de abrangncia nacional, ambos com nveis de significncia de 0,01. Fixando na mdia a participao na coalizo parlamentar do governo, um deputado que possui dominncia mxima nos municpios onde votado registra uma probabilidade de 31,7% de propor um projeto de

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lei de alcance nacional, enquanto um outro que tem uma taxa de compartilhamento mximo da votao em seus municpios-chave registra 69,4% de chances de apresentar Cmara um projeto do mesmo tipo a diferena enorme. De modo anlogo, fixando a dominncia na mdia, um deputado que apia o governo tem uma probabilidade de 49,4% de apresentar um projeto de abrangncia nacional, contra 64,3% de chances de um parlamentar da oposio; isto , uma chance aproximadamente 30% maior que a do governista8. Em resumo, os resultados estatsticos desta pesquisa sugerem que, por manterem relaes mais estreitas com o eleitorado, os deputados dominantes preocupam-se menos com a elaborao de polticas de impacto nacional do que os parlamentares que dividem suas bases eleitorais com outros polticos. O incentivo para delegar ao Executivo a elaborao de polticas nacionais, como supe o MSI, mais forte entre os polticos que apiam o presidente. Por outro lado, os deputados da oposio tm na possibilidade de marcar posio perante seu eleitorado um incentivo para propor leis de impacto nacional. Esses resultados no so inconsistentes com a essncia do MSI, mas exigem certas qualificaes do modelo.

QUEM CONSEGUE APROVAR PROJETOS NA CMARA DOS DEPUTADOS?

Afirmamos na segunda seo que a produo legislativa dos deputados no afetada pelos partidos, no sentido de que ser filiado a umas quantas legendas partidrias no aumenta a probabilidade de que eles consigam aprovar seus projetos. Em outras palavras, no h no Brasil nenhum partido ou grupo de partidos que detenha um poder de cartel sobre a agenda legislativa, como o caso do partido majoritrio no Congresso dos Estados Unidos (Cox e McCubbins, 1993) ou dos partidos governistas em Honduras (Taylor-Robinson e Diaz, 1999), no que diz respeito a projetos de lei de autoria de deputados. Esse resultado certamente compatvel com o MSI, porque o modelo postula expressamente uma concepo no partidria do processo decisrio. Na realidade, o MSI inclui uma viso distributivista desse processo, isto , as maiorias formam-se pela troca de favores ou permuta de votos entre legisladores de orientao paroquialista, conforme sugere o estudo de Weingast e Marshall (1988). Dito de outra forma, se as coalizes partidrias no so mecanismos de articulao de maiorias no Brasil, s resta apelar para acordos de permuta de votos entre parlamentares.

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Se o partido no altera a probabilidade de um deputado conseguir aprovar seu projeto, cabe buscar nos atributos pessoais de cada um os fatores que determinam tal probabilidade. Nossas hipteses baseiam-se em uma proposio simples: os deputados que conseguem aprovar seus projetos so os que tm a motivao e os recursos polticos necessrios para tal. No difcil entender por que o acesso a recursos necessrio para fazer aprovar um projeto. Afinal de contas, a aprovao demanda a rdua tarefa de convencer uma maioria de parlamentares, alm da superao dos obstculos burocrticos e legais impostos pela Constituio e pelo Regimento Interno da Cmara. Desse modo, os deputados que dispem de mais recursos devem ter maior probabilidade de obter a aprovao dos seus projetos do que os que contam com menos recursos. Entretanto, no bvio que haja uma variao semelhante na motivao para propor projetos e no desejo de t-los aprovados. Afinal, apresentar propostas de lei uma das atividades essenciais dos deputados, de modo que todos deveriam ter o mesmo desejo de enriquecer seus currculos com a promulgao de uma lei de sua autoria. Cabe lembrar, porm, que o estudo de Power j mencionado demonstra que os antigos membros da Arena/PDS so menos operantes nas atividades parlamentares clssicas (Power, 2000:166-170). Se isto for verdade, pode-se inferir que: Hiptese 4. A motivao para propor projetos de lei entre os deputados que eram ou tinham sido filiados Arena/PDS mais fraca e por isso eles tm menor probabilidade de conseguir aprov-los do que os outros parlamentares. Examinemos agora a definio dos recursos que os deputados devem possuir para obter a aprovao dos seus projetos. Um primeiro recurso essencial a longevidade de suas carreiras na Cmara Federal. Quanto mais tempo de Cmara eles tm, mais tempo tero acumulado para: (a) acompanhar a tramitao de seus projetos; (b) familiarizar-se com as normas formais e informais do processo legislativo; (c) especializar-se em uma rea de poltica pblica; (d) conhecer as preferncias de outros deputados e partidos; (e) aprender a fazer acordos com os colegas; (f) adquirir prestgio e, portanto, influncia sobre seus pares. Portanto: Hiptese 5. Quanto mais longa a carreira do deputado, maior sua probabilidade de conseguir a aprovao de um projeto.

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Outro importante recurso o peso eleitoral. Existe na Cmara uma conveno no escrita segundo a qual os deputados de maior peso eleitoral so objeto de maior deferncia9. Todos os deputados, no fim das contas, devem sua presena na Cmara aos votos que recebem e, por isso mesmo, no surpreende que seu peso eleitoral se traduza em influncia poltica. Portanto: Hiptese 6. Quanto maior o peso eleitoral de um deputado, melhores so suas chances de conseguir a aprovao de um projeto. Alm desses dois recursos, consideramos que ocupar um posto na estrutura de poder da Cmara tambm uma prova da influncia de um deputado. O cargo proporciona a seu ocupante recursos que podem ser negociados em troca do apoio dos pares aos projetos de lei que ele encaminhou. Espera-se que essa varivel capte o padro de permuta de votos no processo decisrio presumido pelo MSI. Em outras palavras: Hiptese 7. Ocupar um posto na estrutura de poder da Cmara deve estar positivamente associado probabilidade de obter a aprovao de um projeto. Por fim, considerando a baixa qualidade da assessoria da Cmara, supomos que os deputados que exercem cargos na esfera executiva, sejam eleitos ou por nomeao, dispem de um recurso escasso, qual seja, conhecimentos especficos em questes de polticas pblicas que so evidentemente de grande importncia para o processo legislativo. Ocupar por certo perodo um cargo no Executivo, seja na esfera local, estadual ou federal, proporciona a um poltico uma experincia inigualvel que obviamente poder traduzir-se em influncia na arena parlamentar. Isso nos leva hiptese de que: Hiptese 8. Uma experincia prvia na esfera executiva est positivamente associada capacidade do deputado de obter a aprovao de um projeto de lei. O Teste das Hipteses 4 a 8 Para verificar a validade emprica dessas cinco hipteses, usamos novamente uma anlise logit multivariada. A varivel dependente binria e avalia, para cada deputado eleito em 1982, 1986, 1990 e 1994, se ele conseguiu fazer com que pelo menos um dos seus projetos fosse transformado em lei nas legislaturas do perodo de 1985 a 1998. Por exemplo, um deputado que se elegeu trs vezes e aprovou duas leis

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em legislaturas diferentes aparecer trs vezes na amostra. Nas duas legislaturas em que ele conseguiu aprovar uma lei, receber o valor 1. Na legislatura em que ele no aprovou nenhuma lei, receber o valor zero. Nossa amostra tem 2.024 observaes10. Do total de deputados que compem a amostra, somente 171 conseguiram abrilhantar seus currculos com pelo menos uma lei sancionada entre 1985 e 1998. Ou seja, a probabilidade mdia de obter a aprovao de uma lei de apenas 8,4%. Quanto s variveis independentes, cabe lembrar o efeito da filiao prvia Arena/PDS11. A durao da carreira de um deputado corresponde ao nmero de anos que ele serviu na Cmara dos Deputados no comeo de uma nova legislatura. Assim, se um deputado foi eleito pela primeira vez em 1982 e reelegeu-se em 1986, 1990 e 1994, ele aparecer quatro vezes na amostra. Na primeira legislatura (1983-1986), a durao de sua carreira zero; na segunda legislatura (1987-1990), de quatro anos; na terceira (1991-1994), oito anos, e na quarta (1995-1998), doze anos. O peso eleitoral de um deputado corresponde simplesmente ao nmero de votos que recebeu na ltima eleio. Como os distritos eleitorais no Brasil tm tamanhos e eleitorados diferentes, os deputados provenientes de distritos maiores tendem a ter mais peso eleitoral do que os que vm de distritos menores. Relativamente aos cargos parlamentares, atribumos o valor 1 aos deputados que eram ou tinham sido membros da Mesa da Cmara dos Deputados, bem como aos que eram ou tinham sido lderes de partidos ou presidentes de comisses; caso contrrio, atribumos o valor zero. Finalmente, criamos uma varivel binria para medir os cargos ocupados na esfera executiva. Os deputados que exerceram cargos executivos, eletivos ou por nomeao, em qualquer nvel de governo, receberam o valor 1; caso contrrio, receberam o valor zero. A Tabela 10 informa sobre as estimativas logit. No modelo 7, todas as variveis saram com o sinal esperado. O peso eleitoral foi a nica varivel que no obteve significncia. Por isso, a exclumos do oitavo modelo12. Neste modelo, todas as variveis tiveram o sinal correto e foram estatisticamente diferentes de zero: filiao Arena/PDS, durao da carreira e exerccio de postos parlamentares foram signifi-

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cantes no nvel de 0,01; o nvel de significncia de ter ocupado cargos executivos foi de 0,05.
Tabela 10 Estimativas Logit da Capacidade dos Deputados de Conseguir a Aprovao de uma Lei de sua Autoria 1985-1998 (erros padres entre parnteses) As equaes estimam a probabilidade de um deputado conseguir aprovar pelo menos uma lei de sua autoria por legislatura Modelos Variveis Independentes 7 Constante -2,766*** (,156) Afiliao Arena/PDS -,530*** (,193) Durao da carreira ,046*** (,014) Peso eleitoral ,00000129 (,00000154) Postos parlamentares ,483*** (,164) Cargos executivos ,333* (,171) Log da probabilidade N de observaes *** D < 0,01; ** D < 0,05; * D < 0,1.
o

8 -2,706*** (,138) -,540*** (,193) ,048*** (,014)

,480*** (,164) ,343** (,171) -571,814 2.024

-571,488 2.024

Fixando em suas mdias as variveis durao da carreira, postos parlamentares e cargos executivos, a probabilidade de um deputado que era ou foi filiado Arena/PDS fazer aprovar uma lei de 5,6%; este valor sobe para 9,3% no caso de deputados que nunca pertenceram bancada daqueles partidos. Usando o mesmo procedimento para a durao da carreira, obtemos as probabilidades associadas a diferentes valores dessa varivel, como pode ser verificado no Grfico 1. Um deputado recm-chegado Cmara dos Deputados tem uma probabilidade de 6,7% de obter a aprovao de uma lei; com quatro anos de carreira, a probabilidade sobe para 8,1%; com oito anos, passa para 9,6%; e com doze anos alcana 11,4%.

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Grfico 1 Probabilidade de um Deputado Ter uma Lei Aprovada de Acordo com a Durao de sua Carreira Parlamentar

.330983

.06756 0 durao 40

Os deputados que ocupam ou ocuparam cargos parlamentares tm 10,6% de chances de conseguir a aprovao de uma lei, ao passo que os que no exercem ou nunca exerceram funes comparveis tm 8,6% de possibilidades de faz-lo. A probabilidade de fazer aprovar uma lei no caso de deputados que tm ou tiveram cargos executivos de 9,9% contra 7,2% dos que nunca ocuparam posies semelhantes. Considerando que a probabilidade mdia de um deputado conseguir aprovar seu projeto de apenas 8,4%, uma diferena de 4,0% associada a um atributo individual representa quase a metade da chance mdia. Isto , dada a baixa probabilidade mdia de um deputado conseguir a aprovao de seu projeto, acreditamos que variaes entre 2,0% e 4,0% associadas a qualidades pessoais dos parlamentares so politicamente significativas. Falta examinar por que o peso eleitoral no afeta de modo significativo as chances de os deputados aprovarem uma lei. Uma possvel explicao que os deputados puxadores de voto, justamente porque tm grande sucesso eleitoral, tendem a concorrer a cargos de maior

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Pr (aprovao)

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relevo, como os de prefeito, senador e governador. E por isso mesmo, no permanecem muito tempo na Cmara. Este um exemplo do que Samuels (2000:483) denominou de ambio extraparlamentar, cuja lgica supe que a maior parte dos pesos pesados deixe a Cmara para concorrer a postos de mais prestgio. Por paradoxal que seja, um bom desempenho nas eleies para a Cmara dos Deputados no incentiva os polticos a nela permanecerem. Como a durao da carreira na Cmara Baixa um fator crucial para a capacidade de um deputado aprovar seus projetos, os pesos pesados geralmente no ficam na Cmara tempo suficiente para acompanhar a tramitao dos seus projetos at a aprovao final. por isso que o peso eleitoral no altera de modo significativo a capacidade dos deputados de obter a aprovao de suas propostas legislativas. Que tipo de relao nossos resultados permitem estabelecer entre os determinantes da produo legislativa dos deputados e o MSI? Lembremos, antes de tudo, que este modelo contm, por definio, uma concepo no partidria do processo decisrio entre Executivo e Legislativo, o que permite interpret-lo como uma concepo distributivista na linha do que descreveram Weingast e Marshall (1988). Portanto, o fato de os partidos no influrem na produo legislativa confirma os fundamentos do modelo. Se o MSI prope uma viso distributivista da organizao parlamentar, deveramos esperar que as decises polticas dos deputados brasileiros resultassem da troca de favores entre eles. O fato de a varivel que identifica se os deputados j exerceram ou no um cargo na estrutura de poder da Cmara influir significantemente na probabilidade de eles obterem a aprovao de uma lei uma prova da presena de um importante componente distributivista na atividade legislativa desses parlamentares. O que explica essa relao que, por ocupar um cargo na Cmara, o poltico tem acesso a recursos que poder negociar com os colegas em troca de votos para os projetos que ele apresentou. Isto lembra muito a lgica do logrolling (troca de favores) elaborada por Weingast e Marshall (1988). Contudo, os efeitos da permuta de votos entre deputados brasileiros as leis efetivamente sancionadas no se prestam, de modo geral, a fins locais. A razo disso que, conforme observamos na segunda seo, o poder do Congresso para iniciar leis de natureza oramentria e fiscal muito limitado.

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DISCUSSO
O que nos dizem os resultados desta pesquisa sobre o modelo do segredo ineficiente proposto por Shugart e Carey? Em primeiro lugar, o fato de a maior parte da produo legislativa dos deputados brasileiros no ter em vista problemas locais no contradiz o modelo. A explicao disto est nas barreiras constitucionais que impedem os deputados federais de propor leis envolvendo a transferncia de recursos para regies e clientelas restritas. este justamente o passo atrs subjacente a um desenho institucional baseado no segredo ineficiente. E a conseqncia que os deputados investem seu tempo e os poucos recursos de que dispem para atividades legislativas em questes tpicas de poltica social de abrangncia nacional. Em segundo lugar, o MSI tem uma grave deficincia: a incapacidade de modelar adequadamente o papel dos partidos e da oposio. Existe, sem dvida, um incentivo para delegar ao Executivo a formulao de polticas pblicas de alcance nacional, mas esse incentivo repercute com mais fora nos polticos que apiam o governo. Os partidos de oposio usam suas prerrogativas de introduzir projetos de lei de abrangncia nacional para fazer propaganda de suas posies polticas perante os eleitores e com isso fortalecer suas chances de chegar Presidncia da Repblica. Se esta tese estiver correta, ento possvel que no interior de um sistema baseado no segredo ineficiente se gere de maneira endgena uma dinmica eleitoral mais eficiente. essa possibilidade que o Partido dos Trabalhadores tem exemplificado no Brasil. Fazendo uma oposio sistemtica aos governos com base em propostas polticas de abrangncia nacional, o PT tornou-se um dos principais competidores na corrida Presidncia da Repblica. E, desde as primeiras eleies pluripartidrias livres de 1982, a representao do PT no Congresso tem tido um crescimento constante, a ponto de tornar-se o maior partido da Cmara dos Deputados depois das eleies de outubro de 2002. A bem da verdade, uma das principais dificuldades das anlises institucionalistas centradas nos incentivos eleitorais gerados pelo sistema de representao proporcional de lista aberta sempre foi a de explicar a alta disciplina em plenrio dos membros do PT. Este fato foi em parte elucidado pelo estudo de Barry Ames a respeito da competio eleitoral no Brasil, em que ele mostrou que a principal caracterstica do sistema de representao proporcional de lista aberta em grandes dis-

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tritos de mais de um representante no a de favorecer o voto pessoal, mas a de facilitar a multiplicao de estratgias eleitorais. bem verdade que algumas dessas estratgias realmente estimulam um foco estreito de atuao parlamentar previsto pelo MSI. E j vimos que estas so as que favorecem o paroquialismo na proposio de leis. H, no entanto, outras estratgias que estimulam uma viso mais ampla. significativo que o PT tenha sido o partido que mais investiu no contedo informativo de sua legenda (Samuels, 1999), estratgia que se tem revelado bem-sucedida mesmo nos confins de um sistema baseado no segredo ineficiente. O MSI oferece uma viso demasiado atomstica ou no partidria do processo poltico. Um bvio corolrio disto o fato de o Brasil ser, de maneira geral, governado por coalizes ad hoc. O modelo simplesmente no leva em considerao a possibilidade de que os presidentes e os partidos eventualmente se unam para compor maiorias de governo estveis. Quando so formadas, essas maiorias podem oferecer aos eleitores importantes informaes acerca de quem deve ser cobrado pelas polticas pblicas nacionais em eleies congressuais, contribuindo para elevar o nvel de eficincia eleitoral. De fato, muitos estudos mostram que Fernando Henrique Cardoso contou com uma coalizo governista mais estvel do que outros presidentes (Amorim Neto, 2002; Amorim Neto et alii, 2003; Figueiredo e Limongi, 1999; Mainwaring, 1999:313-317; Nicolau, 2000). Isto , o modelo do segredo ineficiente descarta muito radicalmente os partidos, o que prejudica seriamente sua capacidade de explicar a dinmica eleitoral e o processo decisrio no Brasil e em outros pases da Amrica Latina. O fato de termos introduzido no modelo, em mais alto grau, as clivagens e coalizes partidrias levou-nos concluso de que os sistemas polticos baseados no segredo ineficiente podem ter s vezes eleies congressuais muito ineficientes, porque o comportamento dos parlamentares no oferece aos eleitores escolhas claramente identificveis de polticas nacionais. Mas isso s acontece quando o Executivo se apia exclusivamente em coalizes ad hoc. Sempre que o Executivo tem o apoio de uma coalizo estvel, as eleies congressuais podem alcanar nveis significativamente mais elevados de eficincia eleitoral. Nossa anlise sobre quem consegue aprovar seus projetos mostra que o Congresso brasileiro tem um papel de menor importncia no pro-

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cesso legislativo no s por causa das restries impostas pelo segredo ineficiente isto , a ampla delegao ao Executivo da autoridade para tomar decises sobre polticas pblicas de abrangncia nacional , mas tambm em virtude dos incentivos construo das carreiras parlamentares. A essncia desses incentivos que o Poder Executivo o locus fundamental da influncia poltica, o que dissuade os deputados de tentarem construir uma carreira mais duradoura no Congresso. A falta de polticos dispostos a permanecer muito tempo no Congresso enfraquece ainda mais o papel do Legislativo na formulao de polticas nacionais. Em sntese, os fracos incentivos construo de longas carreiras parlamentares contribuem para reforar alguns aspectos da lgica que est na base do modelo do segredo ineficiente. Finalmente, nossa anlise emprica indica que os partidos no afetam o que os deputados aprovam e que h um importante aspecto distributivista na capacidade dos deputados brasileiros de aprovarem leis, conforme evidencia a significncia estatstica da varivel explicativa que identifica quem exerceu ou no cargos burocrticos na Cmara. Portanto, se h uma influncia partidria no que os deputados propem, outros fatores determinam o que eles aprovam. Essa diferena entre os determinantes do que proposto e do que aprovado se explica pelo fato de que a legislao apresentada por deputados que tramita com sucesso na Cmara tende a situar-se fora da dimenso dominante do conflito partidrio. Isto transforma os deputados principalmente os dos partidos de oposio em patrocinadores de temas que passam ao largo da dimenso poltica dominante e em agentes potenciais do realinhamento de partidos e alianas13. Em suma, dada a complexidade emprica dos dados apresentados neste artigo, acreditamos que futuros trabalhos deveriam considerar seriamente a sugesto de que a melhor forma de construir modelos sobre o comportamento dos parlamentares e o processo decisrio nos regimes presidencialistas do Brasil e de outros pases da Amrica Latina que se baseiam no segredo ineficiente incorporar e combinar fatores partidrios e distributivistas. Um modelo que desconsidere quaisquer desses aspectos se arrisca a oferecer uma viso demasiado restritiva da realidade poltica.
(Recebido para publicao em novembro de 2003) (Verso definitiva em dezembro de 2003)

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NOTAS
1. Essa proposio no diretamente dedutvel do MSI, mas pode ser derivada da hiptese contida no modelo de que a agenda legislativa dominada pelo Executivo, o que significa que haver menos tempo para o exame dos projetos de lei dos congressistas. 2. Agradecemos a Antnio Octvio Cintra por nos ter alertado sobre essas limitaes de nossa classificao. 3. Agradecemos a Fernando Limongi por nos ter chamado a ateno para este ponto. 4. No estamos dizendo que o Executivo ingls deixou de tratar dos problemas sociais. A histria da Inglaterra no sculo XX mostra que os gabinetes chefiados por lderes liberais (Herbert H. Asquith, 1908-1951 e David Lloyd George, 1916-1922), assim como os trabalhistas (Ramsay MacDonald, 1929-1935 e Clement Attlee, 1945-1951), foram responsveis pela parcela mais importante da legislao social inglesa. 5. Os dados sobre filiao Arena/PDS na legislatura de 1995-1998 foram obtidos em Brasil. Cmara dos Deputados (1995). 6. Quando usamos o nmero de projetos paroquiais-benficos, em vez de uma varivel binria, como indicador operacional da varivel dependente, os resultados so iguais do ponto de vista da significncia estatstica e do sinal das variveis independentes. Como o nmero de projetos paroquiais-benficos somente pode assumir valores inteiros no-negativos, o modelo binomial negativo o mtodo apropriado de anlise economtrica, conforme recomenda King (1998). Esse modelo produz os seguintes resultados substantivos: um deputado com uma concentrao geogrfica mxima de votos tinha uma probabilidade de 18,0% de iniciar pelo menos um projeto paroquial-benfico em comparao com a probabilidade de 5,4% de um deputado com disperso mxima de votos uma diferena ligeiramente menor que a gerada pelo modelo logit. 7. Os partidos representados no Ministrio em 1995 eram o PSDB, PFL, PMDB e o PTB (Amorim Neto, 2002:56). 8. Novamente, quando usamos o nmero de projetos de lei de alcance nacional como varivel dependente e adotamos o modelo binomial negativo como nosso modelo economtrico, os resultados qualitativos so os mesmos gerados pela anlise logit. No entanto, as diferenas entre as probabilidades so muito maiores no caso da dominncia e um pouco menores no caso da participao no governo. Fixando na mdia a participao na coalizo parlamentar do presidente, descobrimos que um deputado com dominncia mxima tem uma probabilidade de 35,5% de propor pelo menos um projeto de alcance nacional, enquanto um deputado com dominncia mnima possui uma chance de 92,6% de encaminhar pelo menos um projeto de lei de nvel nacional, uma diferena de 57,1%! Fixando a dominncia em sua mdia, descobrimos que um deputado que apia o governo tem uma probabilidade de 75,9% de propor pelo menos um projeto de nvel nacional contra a probabilidade de 87,1% de um deputado da oposio tomar igual iniciativa. 9. Agradecemos a Nelson Carvalho, assessor parlamentar do Congresso, por nos ter alertado para essa conveno.

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10. Note-se, porm, que o nmero de deputados eleitos em 1982, 1986, 1990 e 1994, 2.292, superior ao da amostra, 2.024. Infelizmente, no conseguimos obter informaes completas sobre todos os deputados. 11. Os dados sobre a filiao Arena/PDS no perodo 1985-1994 nos foram fornecidos por Timothy Power (2000). Para a legislatura de 1995-1998, os dados provm de Brasil. Cmara dos Deputados (1995). 12. O peso eleitoral tambm foi operacionalizado como o nmero de votos recebidos por um deputado dividido pela cota eleitoral do distrito do deputado. Essa medida tambm no se revelou significante. 13. Agradecemos a John Carey por nos ter chamado a ateno para essa possibilidade.

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GLOSSRIO
Arena Aliana Renovadora Nacional PCB Partido Comunista Brasileiro PC do B Partido Comunista do Brasil PDC Partido Democrata Cristo PDS Partido Democrtico Social PDT Partido Democrtico Trabalhista PFL Partido da Frente Liberal PJ Partido da Juventude PL Partido Liberal PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PPB Partido Popular Brasileiro PPR Partido Progressista Renovador PPS Partido Popular Socialista PRN Partido da Reconstruo Nacional PSB Partido Socialista Brasileiro PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PT Partido dos Trabalhadores PTB Partido Trabalhista Brasileiro

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ABSTRACT The Inefficient Secret Revisited: The Legislative Input and Output of Brazilian Deputies
Shugart and Carey posit that presidential democracies in which legislators have a parochial focus of representation are electorally inefficient because voters are not offered highly identifiable choices on national policies. Such systems are driven by an inefficient secret, which is essentially a nonpartisan representation of the policy process. To check the propositions of the inefficient secret model (ISM), this article investigates the aggregation level, effect, and subject of Brazilian deputies legislative input and output. Our empirical analysis indicates that, although some ISM-related factors drive legislative output, there is partisanship in deputies legislative input. This result means that the ISM underestimates the prospects for programmatic parties (especially in the opposition) to emerge within systems where the electoral and constitutional rules encourage particularism. Key words: legislative output; Brazilian Congress; inefficient secret

RSUM Le Rexamen d'un Secret Inefficace: Ce que Proposent les Dputs Brsiliens et ce qu'ils Sanctionnent
Shugart et Carey croient que les dmocraties prsidentielles o les lgislateurs ont une conception restreinte de la reprsentation politique sont inefficaces d'un point de vue lectoral car elles n'offrent pas aux lecteurs de possibilits de choix faciles reconnatre parmi des politiques l'chelon national. Ces dmocraties sont rgies par un secret inefficace, c'est--dire une conception de la dynamique politique indpendante d'un parti. Afin de vrifier les propositions du modle du secret inefficace (MSI), on examine dans cet article le niveau de rassemblement, l'effet et les thmes des projets et des lois approuves par les dputs brsiliens. L'analyse empirique montre que, bien qu'on trouve une certaine influence des partis dans les projets prsents par les dputs, les lois sanctionnes par l'activit lgislative sont guides par d'autres types de facteurs, ce qui, en partie, vient confirmer le dit modle. Mots-cl: production lgislative; Congrs national; secret inefficace

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