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07/12/200S

Republicado no DJ 29.06.2007 p.31 ____________

^ AO DIRETA DE ^ TRIBONAL PLENO 1.351-3 DISTRITO

COORD. DE ANLISE DE JURISPRUDNCIA 30.03.2007 EMENTRIO N 2 2 7 0 - 1

IJ. J.

IMCONBTITUCIONALIDADE

RELATOR

REQUERENTE ADVOGADO REQUERENTE ADVOGADO REQUERIDO REQUERIDO INTERESSADO (A/S) ADVOGADO(A/S)

FEDERAL MIN. MARCO AUBEItIO

PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL - PC DO B E OUTROS PAULO MACHADO GUIMARAES E OUTROS PARTIDO DEMOCRTICO TRABALHISTA - PDT RONALDO JORGE ARAJO VIEIRA JUNIOR E OUTRO PRESIDENTE DA REPBLICA CONGRESSO NACIONAL PARTIDO POPULAR SOCIALISTA CESAR SILVESTRI FILHO E OUTRO

PARTIDO POLTICO FUNCIONAMENTO PARLAMENTAR PROPAGANDA PARTIDRIA GRATUITA - FUNDO PARTIDRIO. SUrgc conflitante corn a Constituio Federal lei gue, em face da gradaSo de votos obtidos por partido poltico, afasta o funcionamento parlamentar e reduz, substancia 1 mente, o tempo de propaganda, partidria gratuita e a participao no rateio do Fundo Partidrio. NORMATIZAO - INCONSTITUC TONALIDADE - VCUO. Ante a declarao de inconstitucionalidade de leis, incumbe atentar para a inconvenincia do vcuo normativo, projetando-se, no tempo, a vigncia de preceito transitrio, isso visando a aguardar nova atuao das Casas do Congresso Nacional.

A C R D O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os ministros do Supremo Tribunal Federal, ein sesso plenria, sob a presidncia da ministra Ellen Gracie, na conformidade da ata do julgamento e das notas taquigrficas, por unanimidade, em julgar procedente a a3o direta para declarar a inconstituci onalidade dos seguintes dispositivos da Lei n 9.096, de 19 de setembro de\1995: artigo 13; a expresso

"obedecendo aos seguintes critrios", na cabea do artigo 41; incisos I e II do mesmo artigo 41

AX) I 1.3 51 / DF

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48; a expresso "que atenda ao disposto no art. 13", contida na cabea do artigo 49, com reduo de texto; tais cabea dos artigos as 5 6 e 57, com

interpretao

que

elimina

de

dispsitivos

limitaes

temporais

neles constantes, at que sobrevenha disposio legislativa a respeito; e a expresso "no art. 13", constante no

AAO DIRETA DE INCONSTITUCIONAL!PAPE 1.351-3 DISTRITO FEDERAL

21

MIN. MARCO AURLIO RELATOR

REQUERENTE ADVOGADO REQUERENTE ADVOGADO REQUERIDO REQUERIDO INTERESSADO(A/S) ADVOGADO(A/S)

PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL - PC DO B OUTROS PAULO MACHADO GUIMARAES E OUTROS PARTIDO DEMOCRTICO TRABALHISTA PDT RONALDO JORGE ARAJO VIEIRA JUNIOR E OUTRO PRESIDENTE DA REPBLICA CONGRESSO NACIONAL PARTIDO POPULAR SOCIALISTA CESAR SILVESTRI FILHO E OUTRO R E L A T O R I O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO - Inicialmente, consigno que o relatrio e o voto referem-se s Aes Diretas de

Inconstitucionalidade ns 1.351-3/DF e 1.354-8/DF, estando esta ap ens a que1a. No julgamento da medida cautelar na segunda ao, o

ministro Maurcio Corra formalizou o relatrio de folha 115 a 12 0, o qual adoto parcialmente, contendo o seguinte teor:

O SR. MINISTRO MAURCIO CORRA: - O Partido Social Cristo - P SC ajuiza a presente Ao Direta de Inconstitucionalidade do art. 13, bem como das expresses que fazem remisses, contidas no inciso II do art. 41, do caput dos arts. 48 e 49 e ainda no inciso II do art. 57, todos da Lei n2 9.096, de 19 de setembro de 1995, que "dispe sobre partidos polticos, regulamenta os arts. 17 e 14, 32, inciso V, da Constituio Federal".

Eis o teor do primeiro dos dispositivos impunados\ "Art. 13 - Tem direito a fukcionarrtento parlamentar, em todas as Casas Legislativas par as

ADI 1.351 / DF

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quais tenha elegido representante, o partido que, em cada e 1 e amara do s Deputado s ob t enha o apoio de, no mnimo, cinco por apurados, no computados os brancos e os nulos, distribudos em, tero dos Estados, com um mnimo de dois por cento do total de cada i o para a C cento dos votos pelo menos, um um deles."

0 Autor entende que esse dispositivo incompatvel com o art. 51, caput e seu inciso XXXVI, da Carta Magna, assim fundamentado: "O art. 17, da Constituio Federal, consagra a liberdade para a criao dos partidos polticos. O seu Is, assegura-lhes autonomia para definir sua estrutura interna, organizao e funcionamento, entre outras atribuies. Em nenhum momento a Letra Constitucional estabelece partidos de Ia e 2a categorias. Ao contrrio, determina em seu art. 52 , que todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza. Portanto, quando o legislador infra- constitucional cria normas dspares para iguais perante a lei, ele fere frontalmente a Lei Maior, com a agravante de ser em benefcio prprio e de seus partidos polticos, com manifesto desrespeito s minorias e flagrante inteno de se eternizarem no poder. O registro definitivo dos partidos polticos perante o Colendo Tribunal Superior Eleitoral, coloca- os em igualdade de condies perante a lei, assegurando-lhes o direito adquirido atravs de ato jurdico perfeito, com a obteno de seu registro definitivo na Justia Eleitoral." A impugnao a determinadas expresses insertas no inciso II do art. 41, nos arts. 48 e 49 e no inciso II do art. 57 da Lei nfi 9.096/95, conseqncia da inquinada inconstitucionalidade do art. 13, a saber: a) a expresso " que tenham preenchido as condies do art. 13", contida no inciso II do art. 41, que tem a seguinte redao: "Art. 41. O Tribunal Superior Eleitoral, dentro de cinco dias, a contar da data do depsito a que se refere o Is do artigo anterior, far a respectiva distribuio aos rgos nacionais dos partidos,/ obedecendo aos seguintes critrios: [ \ I - (omissis) II \Partidrio \

- noventa e\ nove \ por cento do total do Fundo

...... . _ ____ _____________ ADI 1.351 / DF ****

sero distribudos aos partidos que tenham preenchido as condies do art. 13, na proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados." b) a expresso "que no atenda ao disposto no art. 13", constante da seguinte redao do caput do art. 48: "Art 48 - O partido registrado no Tribunal Superior Eleitoral, que no atenda ao disposto no art. 13, tem assegurada a realizao de um programa em cadeia nacional, em cada semestre, com a durao de dois minutos." c) a expresso "que atenda ao disposto no art. 13", includa na redao do caput do art. 49: "Art 49 - O Partido que atenda ao disposto no art. 13 tem assegurado: I - (omissis) II - (omissis) d) a expresso "que cumpram o disposto no art. 13 ou no inciso anterior", contida no inciso II do art. 57, assim disposto: "Art. 57 - No perodo entre o incio da prxima Legislatura e a proclamao dos resultados da segunda eleio geral subseqente para a Cmara dos Deputados, ser observado o seguinte: I - {omissis) II - vinte e nove por cento do Fundo Partidrio ser destacado para distribuio, aos Partidos que cumpram o disposto no art. 13 ou no inciso anterior, na prepbro dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados." Coube-me a distribuio do presente feitp por &er o relator da ADI ne 1.351-3, proposta por outros oito parVidos

ADI 1,351 / DF

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^^

3
polticos, que tambm ataca o art. 13, partes do inciso li art. 41, do art. 48, e do art. 49 e do inciso II do art. 57, mesma Lei ora impugnada. [Os processos foram apensados 14]. do da no despacho de folha

Solicitadas as informaes, prestou-as o Senhor Presidente da Repblica, louvandose na manifestao da Advocacia-Geral da Unio que, ao sustentar a inexistncia de incompatibilidade do citado art. 13 com a liberdade de criao dos partidos contida no art. 17 da Constituio, acrescenta: "10. E no se diga que a verificao do carter nacional, no art. 13, era desnecessria porque j teria sido feita de acordo com o Ia do art. 7 a da mesma lei. No. Embora ambos os artigos tenham a mesma finalidade, a verificao se d em momentos diferentes. A comprovao prevista no art. 7a, l2, se faz necessria para que o partido possa registrar-se no Tribunal Superior Eleitoral. Mas, para cumprir o mandamento constitucional h de o partido comprovar que nacional no ato de registrar seus estatutos e continua nacional ao longo de sua existncia. A exigncia do art. 13 serve precisamente a isso. verificao peridica e automtica do cumprimento do dispositivo constitucional. Portanto, no apenas ele pleno de constitucionalidade como ainda exerce papel verificador da observncia de preceito constitucional. 11. Uma das razes de insurgncia do requerente contra o art. 13 consiste em que, na sua viso, a norma estaria em confronto com o caput do art. 17, que dispe sobre a liberdade de criao dos partidos. Equivoca-se o PSC. A norma s versa, propriamente, sobre o funcionamento parlamentar. S indiretamente, com propiciar a verificao do "carter nacional" do partido, evidencia a incidncia do inc. X do art. 17 da Constituio que, esse sim, limita a criao de partidos que no tenham mbito nacional. Portanto, a vedao de criao de minipartidos no est no art. 13 da lei, mas no art. 17, I, da Constituio. 12. Entende ainda o requerente, que as disposies impugnadas ferem o 12 do art. 17 da Lei Magna. outro equvoco. Esse dispositivo constitucional assegura " aos partidos polticos autonomia para definir sua estrutura interna, organizao e funcionamento". Ora, nenhuma das normas tidas por inconstitucionais sequer de leve toca nessas matrias. A alegao , pois, destituda de qualquer fundamento. 13. A igualdade de todos perante a/ lei\- outra das increpaes do PSC contra as normas assinaladas - supe, necessariamente, certas igualdades de fat?c>. No v o pequeno partido, com apoio nessa garantia constitucional, pretender dispor, por exemplo, do Ymesmo tempo diante dos meios de comunicao de massa mie os grandes partidos. E, assim, podem multiplicar-se aos milhares os exemplos de desigualdades que no atentam contra a Carta Magna.'* Por sua vez, o Congresso Nacional tambm prestou as informaes que lhe foram solicitadas, argindo a constitucional idade dos disps i ti vos impugnados e acostando documentao relativa tramitao do respectivo pro j eto de lei nas duas Casas do Legislativo (fls. 32/113).

Naquela assentada, o Tribunal, por unanimidade, indeferiu o pedido de medida cautelar. O Advogado-Geral da Unio manifestou-se, folha 147 153 da Ao Direta de Inconstitucionalidade n2 1.354-8/DF, pela improcedncia do

pedido. Aponta ADI 1.3 51 / DF que, do exame dos dispositivos atacados, depreende-se que a anlise 25 da constitucionalidade restringe-se ao artigo 13 da Lei ns 9.096/95,

tendo em conta a referncia a este nas demais normas impugnadas. Busca demonstrar que a no-incluso da matria na Constituio de 1988, embora contida nas Cartas anteriores, no veda o legislador ordinrio a adot-la novamente sob a gide da ordem atual. A limitao aos partidos polticos estaria em consonncia com a adequao da lei ordinria para disciplinar o "carter nacional" previsto no inciso I do artigo 17 do texto

constitucional. O legislador apenas fixou critrios para evitar a criao e a atuao de partidos excessivamente pequenos, no dotados de expressiva representatividade, Refuta o /argumento segundo o qual o carter nacional est totalmente conceituado pelo Is do artigo 7S da mesma lei, asseverando aludir cada dispositivo a um momento distinto de verificao de

regularidade, sendo\este a\ do

V /

ADI 1.351 / DF

registro e a do artigo 13, de natureza peridica. Menciona a dou t r i na s obre o t ema e o que dec i di do no j ul gamen t o da medi da cautelar. Vieram-me, ento, os processos em razo de o relator ter ascendido Presidncia do Tribunal, conforme pea de folha 154. O Procurador-Geral da Repblica, no parecer de folha 158 a 160 - da ao de ns 1.354-8/DF -, tambm consigna resumir-se a questo ao exame da constitucionalidade do artigo 13 . Ante a ptica externada, a organizao dos partidos polticos, apesar de livre, no limitada, tendo em vista o requisito do "carter nacional" contido no inciso I do artigo 17 da Carta Federal. Afirma caber a determinao deste conceito lei

ordinria. Esta, restringindo a atuao parlamentar, guarda relao lgica com o fundamento cons titucional. Considera observado o princpio da

isonomia, levando em conta atriburem as normas questionadas tempo nos meios de comunicao de massa e valor no rateio do fundo partidrio

conforme a proporo do partido. A discriminao de forma diversa seria inconstitucional. Cita a doutrina autori zada e pugna pela improcedncia do pedido. Na Ao Direta de Inconstitucionalidade ns 1.351-3/DF, cuja inicial no encerrou pedido de suspenso de preceitos, mas

no artigo 13 [...]", do artigo 49, tambm da Lei ne 9.096, de 19 de setembro de 1995.

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ADI 1.351 / DF

Relativamente ao inciso II do artigo 56, prevendo que "a Mesa Diretora da Cmara dos Deputados dispor sobre o funcionamento da representao partidria conferida, nesse perodo, ao partido que possua representao eleita ou filiada em nmero inferior ao disposto no inciso anterior", a razo de ser est na restrio decorrente do artigo 13, logo, a glosa a este ltimo o alcana.

O artigo 57 tem o seguinte teor:

Art. 57. No perodo entre o incio da prxima Legislatura e a proclamao dos resultados da segunda eleio geral subseqente para a Cmara dos Deputados, ser observado o seguinte: I - direito a funcionamento parlamentar ao partido com registro definitivo de seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral at a data da publicao desta Lei que, a partir de sua fundao tenha concorrido ou venha a concorrer s eleies gerais para a Cmara dos Deputados, elegendo representante em duas eleies consecutivas: a) na Cmara dos Deputados, toda vez que eleger representante em, no mnimo, cinco Estados e obtiver um por cento dos votos apurados no Pas, no computados os brancos e os nulos; b) nas Assemblias Legislatives e nas Cmaras de Vereadores, toda vez que, atendida a exigncia do inciso anterior, \ eleger representante para a respectiva Cc.sa e obtiver um total de um por cento dos votos apurados na Circunscrio, no computados os brancos e os nu1o s; \ \

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ADI 1.351 / DF
II - vinte e nove por cento do Fundo Partidrio ser destacado para distribuio, aos Partidos que cumpram o disposto no art. 13 ou no inciso anterior, na proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados; III - assegurada, aos Partidos a que se refere o inciso I, observadas, no que couber, as disposies do Ttulo IV: a) a realizao de um programa, em cadeia nacional, com durao de dez minutos por semestre; b) a utilizao do tempo total de vinte minutos por semestre em inseres de trinta segundos ou um minuto, nas redes nacionais e de igual tempo nas emissoras dos Estados onde hajam atendido ao disposto no inciso I, b.

Ante as peculiaridades apresentadas, o Advogado-Geral da Unio, folha 231 23 9 da Ao Direta de Inconstitucionalidade ti1.351-3/DF, defende que o principio da plenitude partidria resguarda

somente a existncia de partidos autnticos, assim entendidos aqueles que se amparam em parcela razovel da populao e no numa individualidade forte, capaz de obter a adeso de apenas alguns seguidores. Diz no versar o artigo 13 sob anlise a liberdade de criao de partidos mas o

funcionamento parlamentar, apenas evidenciando, indiretamente, a incidncia do inciso I do artigo 17 da Constituio da Repblica. Logo, o bice criao de partidos pequenos estaria neste dispositivo constitucional, no no questionado. Aduz, alfim, inexistir ofensa princpio da

igualdade, tendo em conta justamente o tratamento desigual dispensado aos partidos relevantes e pequenos, l4mitai[uio a. atuao destes ltimos.

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ADI 1.351 / DF

O Procurador-Geral da Repblica, s folhas 241 e 242 da

segunda ao, pronuncia-se contrariamente ao pleito dos requerentes, rati ficando os termos da manifestao exarada na primeira, mediante a oferta de cpia do parecer. Na Ao Direta de Inconstitucionalidade n1.351-3/DF,

neguei seguimento, nas folhas 22 7 e 2 58, aos pedidos formulados na inicial quanto aos PSD, requerentes Partido Partido Liberal PL, PPS Partido e Social dos

Democrtico

Popular

Socialista

Partido

Trabalhadores - PT, ante o no-atendimento . regularizao processual referente aos instrumentos de mandato com finalidade especfica para a propositura de ao direta. s folhas 284 e 285, tambm da Ao n* 1.351-3/DF, acolhi o pleito de interveno, no processo, /^Q Partido Popular Socialista - PPS, condicionando a admisso do P/l Partido Socialista Brasileiro - PSB e do Liberdade processual, sendo 291L. - PSOL ao saneamento da representa que s este ltimo atendeu determinao (folh o relatrio. ) Verde - PV, do Partidb Socialismo e o

42

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ADI 1.351 / DF

V O T O

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - Compem a relao processual, na Ao Direta de Inconstitucionalidade ns 1.3 51-3/DF, o Partido Comunista do Brasil - PC do B, o Partido Democrtico Trabalhista - PDT, o Partido Socialista Brasileiro - PSB e o Partido Verde - PV, e, na Ao Direta de Inconstitucionalidade ne 1.354-8/DF, o Partido Social Cristo - PSC, havendo sido admitidos naquela como terceiros o Partido Popular Socialista - PPS e o Partido Socialismo e Liberdade - PSOL. Friso que no est em mesa para julgamento a Ao Direta de Inconstitucionalidade ne 2.677-1/DF, ajuizada pelo Partido Trabalhista Brasileiro PTB, pelo

Partido Popular Socialista - PPS e pelo Partido Democrtico Trabalhista PDT. A discusso bsica estampada nos processos em apreciao diz respeito harmonia ou no do artigo 13 da Lei dos Partidos Polticos - Lei ns 9.096, de 19 de setembro de 1995 - com a Constituio Federal. Os demais dispositivos atacados, consideradas expresses a

remeterem ao citado artigo - nos incisos II do artigo 41 e II do artigo 56, na cabea dos artigos 48 e 49 e na cabea e incisos do artigo 57 alcanados pelo critrio da so

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conseqncia,
ADI 1.351 / DF

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por arrastamento. Eis o preceito em jogo

Art. 13 - Tem direito a funcionament todas as Casas Legislativas para as quai representante, o partido que, em cada eleio =ntar, em elegido amara dos

42

ADI 1.3 51 / DF

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Deputados, obtenha o apoio de, no mnimo, cinco por cento dos votos apurados, no computados os brancos e os nulos, distribudos em, pelo menos, um tero dos Estados, com o mnimo de dois por cento do total de cada um deles.

V-se funcionamento poltico deve

que

o nas dois

artigo Casas

13

em

questo,

relativamente que o

ao

parlamentar preencher

Legislativas, O

prev

partido

requisitos.

primeiro

deles

refere-se

quantidade dos votos vlidos atinentes s cadeiras da Cmara dos Deputados. Ento, h de se ter o mnimo de cinco por cento da totalidade dos votos apurados, no computados os brancos e os nulos. Atendida essa condio, surge novo obstculo a ser ultrapassado. preciso que os cinco por cento dos votos estejam distribudos em nove Unidades da Federao, exigida ainda a quantidade mnima de dois por cento em cada uma delas. Eis, ento, os pressupostos para que o partido poltico, em verdadeira corrida de

obstculos, alcance o funcionamento parlamentar:

a) obteno de cinco por cento dos votos vlidos para a Cmara dos Deputados, considerada a votao em todo o territrio nacional, afastados os brancos e os nulos;

ADX 1.351 / DF

34
A exigncia,
r

alm

de

estar

ligada

ao

funcionamento

parlamentar, repercute

ainda, no fundo partidrio e no tempo disponvel

para a propaganda partidria. Sob o ngulo econmico- financeiro, ante o disposto no artigo 41 do diploma analisado, a diviso do fundo, no tocante aos partidos que lograram votao mnima e aos demais, h de se fazer mediante equaes extremadas:

a) noventa e nove por cento do fundo partidrio devem ser rateados entre os partidos que atenderam s condies previstas no artigo 13 em comento;

b) entre todos os

a percentagem nfima de um por cento ser distribuda que tenham estatutos registrados no Tribunal

partidos

Superior Eleitoral.

Vale dizer: os partidos que atendam ao disposto no citado artigo 13 participam que no do rateio os de cem por cento do fundo partidrio, em do partes valor

enquanto iguais e

os

atinjam com os

patamares -

versados friso -,

concorrem diviso

juntamente

primeiros

resultante do percentual de um por cento do fundo

35
ADI 1.351 / DF

, em cada semestre, espao de dois minutos para a propaganda eleitoral, limitado cadeia nacional. J os demais partidos, aqueles que conseguiram cumprir as exigncias do artigo 13, podero realizar um programa em rede nacional e outro em rede estadual, em cada semestre, com durao dez vezes maior, ou seja, de vinte minutos cada qual, gozando ainda do direito a inseres de trinta segundos ou um minuto, em mbito nacional e estadual, perfazendo, por semestre, quarenta minutos - artigo 49 da Lei nfi 9.096/95. Tem-se a plena procedncia do que apontado como extremos quer sob o ngulo do funcionamento parlamentar, excludo no que no

alcanados os patamares do artigo 13, quer quanto participao no fundo partidrio, praticamente neutralizada em face das percentagens de noventa e nove por cento e de um por cento para rateio geral, quer em relao propaganda partidria, tendo certos partidos o direito de veicul-la

apenas em cadeia nacional e por dois minutos em cada semestre, dispondo outros, para tanto, em rede nacional e estadual, de tempo dez vezes maior, alm de contarem com as inseres a totalizarem, por semestre, tambm nos dois mbitos, quarenta minutos em cada qual. Explicando melhor, ante a qualificao dos partidos

considerados os votos obtidos - o que resulta em dualidade toda imprpria

42

ADI 1.351 / DF

17
votao a atender ao disposto na. leY para difundir sobre a o programa do

- em majoritrios e minoritrios, cabe aos primeiros - assim entendidos os de

partidrio,

transmitir

mensagens

laos

riliados

execuo

programa partidrio, dos eventos com este relacionados e das atividades congressuais do partido e divulgar a respectiva posio quanto a temas politico-comunitrios, vinte minutos corridos em cada semestre, para

transmisses em cadeia nacional e estadual, e quarenta minutos semestrais, com inseres Os de trinta segundos ou um para minuto as nas redes nacional e

estadual.

partidos

minoritrios,

mesmas

finalidades,

tm

direito a somente dois minutos por semestre e apenas em cadeia nacional, no contando com tempo algum para inseres. As regras de repercusso avassaladora quanto

sobrevivncia e ao crescimento dos partidos polticos tiveram a eficcia projetada no tempo, presentes os artigos 56 e 57 das Disposies Finais e Transitrias da Lei ns 9.096/95 e a mitigao das exigncias previstas, tambm minimizadas as conseqncias. Em outras palavras, a plena eficcia dos artigos atacados nestas aes far-se- a partir da legislatura que ter incio em 2007, consideradas as eleies gerais ocorridas neste ano. So vinte e nove os partidos registrados no Tribunal

Superior Eleitoral, a saber: Partido Republicano Brasileiro - PRB, ne 10; Partido Progressista - PPf na 11; Partido Democrtico Trabalhista - PDT, n2 12; Partido dos Trabalhadores - PT, n9 13; Partido Trabalhista Brasileiro PTB, ne 14; Partido do Movimento

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Partido Liberal - PL, n2 22; Partido Popular Socialista - PPS, n2 23; Partido da Frente Liberal - PFL, n2 25; Partido dos Aposentados da Nao PAN, ne 26; Partido Social Democrata Cr is to - PSDC, n9 27; Partido Renovador Trabalhista Brasileiro - PRTB, ns 28; Partido da Causa Operria - PCO, n2 29; Partido Humanista da Solidariedade - PHS, n2 31; Partido da Mobilizao Nacional - PMN, n9 33; Partido Trabalhista Cristo - PTC, n2 36; Partido Socialista Brasileiro - PSB, n2 40; Partido Verde - PV, n2 43; Partido Republicano Progressista PRP, n2 44,Partido da Social

Democracia Brasileira - PSDB, ne 45; Partido Socialismo e Liberdade PSOL, ne 50; Partido de Reedif icao da Ordem Nacional - PRONA, n2 56; Partido Comunista do do Brasil PT do PC B, do n2 B, 70. ns 65, Sem e, por e fim, fatos Partido no h

Trabalhista

Brasil

normas

julgamento. Pois bem, qual foi o desempenho desses partidos, considerada a votao eleies para preenchimento Dos das e cadeiras nove da Cmara dos Deputados, apenas nas sete

ltimas?

vinte

partidos

existentes,

alcanaram e suplantaram o patamar de cinco por cento dos votos para a Cmara dos Deputados em todo o territrio nacional, distribudos de tal forma a perfazer pelo menos dois por cento em cada qual de nove Estados.

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Ante a ordem de classificao, s e e partidos

que desta podemos cogi tar, eis os

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^^

oitocentos e cinqenta e nove votos, cobrindo, presente a percentagera mnima de dois por cento, todas as unidades da Federao, elegendo 83 deputados federais;

b) Partido do Movimento Democrtico Brasileiro - PMDBt com 14,51% dos votos, totalizando treze milhes, quinhentos e oitenta mil, quinhentos e dezessete votos, abrangendo, com relao ao patamar de dois por cento, todos os Estados, elegendo 8 9 deputados federais;

c) Partido da Social Democracia Brasileira - PSDB, com 13,76% dos votos, totalizando doze milhes, oitocentos e oitenta e trs mil, cento e quarenta e sete votos, no alcanando a percentagem de dois por cento no Rio Grande do Norte e no Amazonas, elegendo 66 deputados federais;

d)

Partido da Frente Liberal - PFL, com 10,88% dos votos,

totalizando dez milhes, cento e oitenta e dois mil, trezentos e oito votos, deixando de atingir a percentagem de dois por cento no Cear, no Esprito Santo, em Rondnia e no Acre,

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cinqenta e um votos, no chegando percentagem de dois por cento apenas no Distrito Federal, elegendo 41 deputados federais;

f) Partido

Socialista

Brasileiro

PSB,

com

6,21%

dos

votos, totalizando cinco milhes, oitocentos e treze mil, quatrocentos e noventa e quatro votos, no obtendo o patamar de dois por cento em Gois, no Par, no Paran e em Mato Grosso do Sul, elegendo 27 deputados federais;

g)

Partido Democrtico Trabalhista - PDT, que, passando

rente trave, logrou 5,19% dos votos no Pas, totalizando quatro milhes, oitocentos e sessenta e dois mil e setenta e quatro votos, deixando de alcanar a percentagem mnima de dois por cento em Gois, no Rio Grande do Norte, em Mato Grosso, no Distrito Federal, no Amazonas e em Sergipe, elegendo 24 deputados federais;

Em

sntese,

prevalecer,

sob

ngulo

da

constitucionalidade, o disposto no artigo 13 da Lei n2 9.096/95, somente esses partidos tero funcionamento parlamentar, participaro do rateio de cem por cento do saldo do fundo partidrio, gozaro, em cada semestre e em cadeias nacional e estadual, de espao de vinte minutos para a propaganda eleitoral e desfrutaro de i sermes, inta \segundos por

semestre e tambm em redes nacional e estadual, de tr

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^^

ou um minuto, totalizando oitenta minutos no ano. Os demais \ficaro mngua, vale dizer, no contaro com o funcionamento Vparlalnentar,

ADI 1.351 / DF

dividiro,

com

todos

os

demais

partidos

registrados

junto

ao

Tribunal

Superior Eleitoral, a percentagem de um por cento do fundo partidrio e, no tocante propaganda partidria, tero, por semestre, apenas dois minutos restritos cadeia nacional. Eis a quantidade de votos obtidos por esses partidos:

a) Partido

Trabalhista

Brasileiro

PTB,

com

4,72%

dos

votos, alcanando quatro milhes, quatrocentos e dezesseis mil, quinhentos e sessenta e seis votos, deixando de atingir o patamar de dois por cento em nove Estados - Mato Grosso, Santa Catarina, Bahia, Paraba, Amap, Rio Grande do Norte, Mato Grosso do Sul, Tocantins e Acre, elegendo 22

deputados;

b)

Partido Liberal - PL, com 4,3 5% dos votos, alcanando

quatro milhes, setenta e quatro mil, trezentos e noventa e trs votos, no logrando a percentagem de dois por cento em cinco Estados - Maranho, Rio Grande do Sul, Piau, Mato Grosso do Sul e Tocantins, elegendo 23

deputados;

39

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40

^^

c)

Partido Popular Socialista - PPS, com 3,99% dos votos, iguais a trs milhes, setecentos e quarenta mil e cinco

d) Partido Verde - PV, com 3,65% dos votos, significando trs milhes, quatrocentos e vinte e um mil e sete votos, alcanando a meta de dois por cento apenas em oito Estados Minas Gerais, So Paulo,

Maranho, Rondnia, Roraima, Rio de Janeiro, Alagoas e Paran, elegendo 13 deputados;

e) Partido Comunista do Brasil - PC do B, com 2, 12% dos votos, significando um milho, novecentos e oitenta e dois mil, trezentos e vinte e trs votos, obtendo os dois por cento apenas em nove Estados Acre, Amazonas, Piau, Rio Grande do Sul, Cear, Maranho, Amap, Bahia e Pernambuco, elegendo 13 deputados;

f) Partido

Social

Cristo

PSC,

com

1,86%

dos

votos,

percentagem a revelar um milho, setecentos e quarenta e cinco mil, cento e trinta e dois votos, ultrapassando os dois por cento em sete Estados -

41 Sergipe,

Rio de Janeiro, Par, Esprito Santo, Amap, So Paulo e Maranho,

ADI 1.351 / DF

elegendo 9 deputados;

g) Partido Socialismo e Liberdade - PSOL, com 1,23% dos votos, a revelar um milho, cento e quarenta / e move mil, seiscentos e dezenove votos, tendo alcanado os dois! por cento em quatro Estados - Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Cear e Distrito Federal, elegendo 3

deputados;

\ |\

42

42
ADI 1.351 / DF

h) Partido da Reedificao da Ordem Nacional - PRONA, com

0,97% dos votos, ou seja, novecentos e seis mil, trezentos e quarenta e sete votos, ultrapassando a meta de dois por cento em cinco Estados Amazonas, Distrito Federal, Rio de Janeiro, So Paulo e Alagoas, elegendo 2 deputados;

i) Partido da Mobilizao Nacional - PMN, com 0,94% dos votos, logrando oitocentos e setenta e cinco mil, seiscentos e dezesseis votos, chegando aos dois por cento em quatro Estados - Rio Grande do Norte, Acre, Alagoas e Amazonas, elegendo 3 deputados

j) Partido Trabalhista Cristo - PTC, com 0,8 6% dos votos, isto , oitocentos e quatro mil, duzentos e vinte e seis votos, alcanando os dois por cento nos Estados de Roraima e So Paulo, elegendo 3 deputados;

1) Partido Humanista da Solidariedade - PHS, com 0,4 6% dos votos, ou seja, quatrocentos e trinta e cinco mil e dezenove votos, no logrando os dois por cento em nenhum "dos Estados, elegendo 2 deputados;

m) Partido Social Democrata Cristo dos votos, logrando trezentos e cinqenta e cinco votos, no obtendo os dois por cento em nenhum elegendo, ante o quociente eleitoral, deputado;

- P mil dos

42

ADI 1.351 / DF

23

n) Partido Trabalhista do Brasil - PT do B, com 0,32% dos votos, alcanando, assim, trezentos e dois mil, quinhentos e vinte votos, conseguindo os dois por cento somente no Estado do Rio de Janeiro, elegendo 1 deputado;

o) Partido dos Aposentados da Nao - PAN, com 0,32% dos votos, perfazendo trezentos e um mil, duzentos e sessenta e seis votos, ultrapassando os dois por cento no Estado do Maranho, elegendo 1 deputado;

p)

Partido

Republicano

Brasileiro

PRB,

com

0,25%

dos

votos, tendo com isso duzentos e trinta e dois mil e novecentos e setenta e sete votos, no logrando os dois por cento em nenhum dos Estados, elegendo 1 deputado;

q) Partido Republicano Progressista - PRP, com 0,25% dos votos, logrando duzentos e trinta e um mil, cento e sessenta e um votos, no obtendo dois por cento em nenhum Estado, no elegendo, ante o quociente eleitoral, deputado;

r) Partido Social Liberal - PSL, com Q,0% ^Xos votos, alcanando cento e oitenta e sete mil, trezentos e qmarenra votos,
\

no logrando dois por cento em nenhum dos Estados, Vo elegendo, ante o quociente eleitoral, deputado;

ADI 1,351 / DF

42

^^

s) Partido Renovador Trabalhista Brasileiro - PRTB, com 0,18% dos votos, isto , cento e setenta mil, quatrocentos e trinta e seis votos, no chegando aos dois por cento em nenhum dos Estados, no elegendo, ante o quociente eleitoral, deputado;

t) Partido Trabalhista Nacional - PTN, com 0,16% dos votos, ou seja, cento e cinqenta e um mil, duzentos e noventa e dois votos, conseguindo dois por cento em dois Estados: Rondnia e Roraima, no

elegendo, ante o quociente eleitoral, deputado;

u) Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado - PSTU, com 0,11% dos votos, significando cem mil, quinhentos e setenta e quatro votos, no logrando dois por cento em nenhum dos Estados, no elegendo, ante o quociente eleitoral, deputado;

v) Partido Comunista Brasileiro - PCB, com 0,05% dos votos, percentual igual a quarenta e trs mil, setecentos e dezenove votos, no obtendo dois por cento em nenhum dos Estados, no elegendo, ante o

quociente eleitoral, deputado;

x) Partido da Causa Operria - PCO, com 0, 03% do total, significando /e\nove vinte e seis mil e novecentos e quarenta s, \nao

votos, no logrando dois por cento em nenhum dos Estadc elegendo,

43
ADI 1.351 / DF

ante o quociente eleitoral, deputado;

42

ADX 1.351 / DF

O registro desses dados servir ao exame da razoabilidade

das exigncias legais. Sob o aspecto constitucional, somente a Carta outorgada de 1967 versou a matria alusiva clusula de barreira. F-lo no quanto ao funcionamento tocante a parlamentar em si, a exis tncia de partido mas cerceado no

prerrogativas

normalmente

existentes,

relativamente

extino. O artigo 149 da Constituio Federal de 19 67, ao dispor sobre a organizao, o funcionamento e a extino dos partidos polticos, alm de remeter a lei federal, assentou na como princpio eleio a necessidade para a de as dos

agremiaes

haverem

obtido,

ltima

geral

Cmara

Deputados, dez por cento do eleitorado - atualmente cinco pelo menos em sete

distribudos

Estados - e no em nove como agora - com um mnimo de sete por cento - hoje dois - em cada um deles. Eis o preceito regedor da matria:

Art. 149. A organizao, o funcionamento e a extino dos partidos polticos sero regulados em lei federal, observados os seguintes princpios:

I [ - - . ] [ . . . ]
VII - exigncia de dez por cent do eleitorado que haja votado na ltima eleio geral para\a Cmara dos Deputados, distribudos em dois teros dos\Estados, com o mnimo de sete por cento em cada\ um detLes, bem assim dez por cento de Deputados, em, pelo menos, um tero dos Estados, e dez por cento de Senadoresjl

44

45
ADI 1.351 / DF

44

A Emenda Constitucional n- 1, de 17 de outubro de 19 69, tambm disps sobre o tema, flexibilizando a exigncia anterior. Esta a disciplina verificada:

Art. 152 - A organizao, o funcionamento e a extino dos partidos polticos sero regulados em lei federal observados os seguintes princpios:

X [.. .]
[ . . ]

VII - exigncia de cinco por cento do eleitorado que haja votado na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados, distribudos, pelo menos, em sete Estados, com o mnimo de sete por cento em cada um deles; e

[ - . . 1 A Emenda Constitucional n 11, de 13 de outubro de 1978, ao dar nova redao ao artigo 152 mencionado, modificou a previso:

Art. 152 A organizao e o funcionamento dos partidos polticos, de acordo com o disposto neste artigo, sero regulados em lei federal.

1* [ . . . )
[. - .)

2* [. . . ] [- . . J
II - apoio, expresso em votos, de 5% (cin do eleitorado que haja votado na ltima eleio Cmara dos Deputados, distribudos, pelo menos Estados, com o mnimo de 3% (trs por cento) em cada\
[. . .}

cento) para a PO! nove de es;

42

ADX 1.351 / DF

Com a promulgao da Emenda Constitucional ne 25, de 15 de maio de 1985, houve nova alterao do artigo 152 em anlise. O 1- do citado artigo ganhou a seguinte redao:

Ia No ter direito a representao no Senado Federal e na Cmara dos Deputados o partido que no obtiver o apoio, expresso em votos, de 3% (trs por cento) do eleitorado, apurados em eleio geral para a Cmara dos Deputados e distribudos em, pelo menos, 5 (cinco) Estados com o mnimo de 2% (dois por cento) do eleitorado de cada um deles.

Ento, dado concluir que, sob a regncia da Carta de 1967, tanto na redao primitiva, quanto nas resultantes das Emendas

Constitucionais n2 1/69 e 11/78, as exigncias ligadas representatividade de partido poltico alcanaram, com gradao maior, cons titucional, a prpria organi zao, funcionamento e extino das agremiaes. Com a

Emenda Constitucional nfi 2 5/85, disps-se de forma precisa quanto s conseqncias de no ter o partido atingido os patamares fixados, versando o novo 2a do aludido artigo 152 sobre a conseqncia de no ser alcanada a votao exigida, considerados os mandatos polticos:

2 a Os eleitos por partidos que n percentuais exigidos pelo pargrafo anterior te preservados, desde que optem, no prazo de 6 0 por qualquer dos partidos remanescentes.

obtiverem os o seus mandatos (sessenta dias),

problemtica da

32

do

mesmo

dispositivo

cuidou

da

criao, fuso, incorporao, extino e fiscalizao f^nance|ira dos

46

ADI 1,351 / DF

47

^^

partidos

polticos,

remetendo

lei

federal,

guardados,

certo,

os

princpios constitucionais. Conclui-se, portanto, que, anteriormente, a matria tinha disciplina constitucional. Sob o ngulo da votao obtida, a prpria Carta dispunha no s sobre a representao nas Casas Legislativas como tambm sobre a vida ou a morte civil do partido poltico. O que aconteceu, considerados os novos ares

constitucionais, os benfazejos ares democrticos, ao menos assim se quer e se proclama a todos os ventos, consagrados na Lei Fundamental de 1988? O artigo Is revela como um dos fundamentos da prpria Repblica o pluralismo poltico - inciso V. J o pargrafo nico do citado artigo estabelece que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos do Diploma Maior. Este, ao fixar as condies de elegibilidade, menciona a necessria filiao partidria, ou seja, no

existe a possibilidade de o cidado, sem respaldo de partido poltico, lograr mandato eletivo, presente o sufrgio universal, o voto direto e secreto. O Captulo V de Ttulo compreendido em parte bsica da Constituio Federal o XX, porque trata dos direitos e garantias

fundamentais -

encerra como medula a

1 iberdade f(opartidos polticos,

predicado inafastvel quanto a essas pessoas jurdicas de direito privado. Pedagogicamente consigna a liberdade\ na criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos, \revelWndo a

ADI 1,351 / DF

48

^^

necessidade de se resguardar a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo e os direitos fundamentais da pessoa humana. V-se o relevo maior atribudo multiplicidade poltica. Relembrem: como

fundamento da Repblica, versou-se o pluralismo poltico e, quanto aos partidos polticos, previu-se a livre criao, fazendo-se referncia, de maneira clara, ao pluripartidarismo. Tratou-se do carter nacional das entidades para, a seguir, dispor-se que os partidos adquirem personalidade jurdica na forma da lei civil, devendo ter os estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral. O que se contm no artigo 17 da Carta Federal diz respeito a todo e qualquer partido poltico legitimamente constitudo, no encerrando a norma maior a possibilidade de haver partidos de primeira e segunda classes, partidos de sonhos inimaginveis em termos de

fortalecimento e partidos fadados a morrer de inanio, quer sob o ngulo da atividade concreta no quer Parlamento, da sem a qual do injustificvel perfil junto a ao

existncia

jurdica,

necessria

difuso

eleitorado em geral, dado indispensvel ao desenvolvimento relativo adeso quando do sufrgio, quer visando, via fundo partidrio, a recursos para fazer frente impiedosa vida econmico-financeira. Em s ntese, tudo quanto venha balha em conf1i to com os di tames maiores, os

constitucionais, h de merecer a excomunho maior, o rechao por aqueles comprometidos com a ordem constitucional, com a busca do aprimoramento cultural. Transcrevo, para de documentao, a ntegra do citado artigo:

ADI 1,351 / DF

49

^^

Art. 17. livre a criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos: I - carter nacional; II proibio de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinao a estes; III - prestao de contas Justia Eleitoral; lei. IV - funcionamento parlamentar de acordo com a

12 assegurada aos partidos polticos autonomia para def inir sua estrutura interna, organizao e funcionamento e para adotar os critrios de escolha e o regime de suas coligaes eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculao entre as candidaturas em mbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria. 22 Os partidos polticos, aps adquirirem personalidade jurdica, na forma da lei civil, registraro seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral. 3a Os partidos polticos tm direito a recursos do fundo partidrio e acesso gratuito ao rdio e a televiso, na forma da lei. 42 vedada a utilizao pelos partidos polticos de organizao paramilitar.

Ainda

sob

ngulo

do

pluripartidarismo,

da

representatividade dos diversos segmentos nacionais, dado perceber a nfase atribuda pela Carta Federal s minorias. No tocante s comisses permanentes e temporrias da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, o 1- do artigo 58 do Diploma Maior assegura sem distinguir, considerada a votao obtida, o nmero de ieleinos, a representao proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares

ADI 1,351 / DF

50

^^

que participam da respectiva Casa. Alis, na cabea do artigo, h a remessa aos Regimentos Internos do Congresso bem como das duas Casas, e versa o preceito algo compreendido no gnero funcionamento parlamentar, disciplina em sintonia com a independncia dos Poder es. No processo legislativo, no aperfeioamento da lei em sentido formal e material, nesse ato complexo, atua, ao trmino da linha, o Executivo, sancionando ou vetando o que aprovado pelas Casas Legislativas. Fica no ar: existentes partidos com deputados eleitos, dado a Poder diverso - o Executivo compor e balizar o funcionamento interno, embora de forma conjunta com Senado e Cmara? Di-lo que no o jurista e ex-ministro Clio Borja. Endosso a ptica por Sua Excelncia externado. Da mesma forma que ao Judicirio cumpre reger rgos internos - artigo 96, inciso I, alnea
H

a",

da Constituio Federal - via regimento interno, tem-se, preservado o sistema como nico, idntico enfoque quanto vida interna de cada Casa Legislativa - artigos 51, incisos III e IV, 52, incisos XII e XIII, e 58 da Carta da Repblica. Vale repetir o que consignado pelo parecista em pea elaborada a pedido da Mesa da Cmara dos Deputados, considerada transcrio contida em memorial:

Da independncia do rgo colegiado Legislativo e da inviolabilidade dos seus membros, do mandato, resulta a do Poder impossibilidade de lhes regu parlamentar por lei formal, exerccio a dado que assim fac intromisso de outra Casa e do conduta se-ia Presidente da a Repblica em assunto entregue autonomia de cada uma das Cmaras;"

29

V..

ADI 1,351 / DF

51

As bancadas so instituies de direito parlamentar ^^ exclusivamente. Constituem-se, nos corpos legislativos, pela reunio dos representantes que se identificam pela unidade de propsito e pela uniformidade da atuao. Agrupam-se sob a liderana que designam"

Sim, certo partido, sejam cuja

presentes existncia

deputados civil a e

necessariamente registro so no

vinculados

Tribunal em

Superior de

Eleitoral

incontestveis,

eles

aplicveis,

termos

atividade parlamentar, as normas constantes do Regimento Interno. Fora isso menosprezar a independncia funcional da Casa Legislativa. Estabelece o 3 do mesmo artigo 58 que a criao de comisso parlamentar de inqurito se faz mediante requerimento de um tero dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal ou, se comisso mista, de ambas aos as Casas. A Constituio para Federal provocarem atribui a ainda

legitimidade

partidos

polticos

jurisdio

constitucional concentrada, sendo suficiente, contar, para tanto, com um nico representante em qualquer das Casas do Congresso. Em ltima anlise, as previses constitucionais encerram a neutralizao da ditadura da

maioria,

afastando do cenrio nacional ptica hegemnica e, portanto,

totalitria. Concretizam, em termos de garantias, o pluralismo poltico to inerente ao sistema proporcional, sendo com elas incompatvel

regramento estritamente legal a resultar em condies de exerccio e gozo a partir da gradao dos votos obtidos. Alis, surge incongruente

acunitxo: que partido sem funcionamento parlamentar seja, a um si tempo,

3 0

ADI 1.351 / DF

c^^W?/

52
legitimado para a propositura das aes direta de inconstitucionalidade e declaratoria Legislativa, de mas constitucionalidade, agindo via no tendo atuao no na mbito Casa do

credenciamento

popular

Judicirio, tudo acontecendo - repito - sem que existente a restrio constitucional. V-se que a Lei Bsica de 1988 no manteve a vinculao surgida com a Constituio de 19 67, para o desenvolvimento da atividade poltica pelo partido, aos votos obtidos em determinado certame. Nem se diga que o inciso IV do artigo 17 remete o funcionamento parlamentar disciplina mediante lei, podendo esta ltima dispor sobre algo de

fundamental relevncia, ou seja, sobre a criao de partidos polticos de primeira previso e segunda categorias, competncia considerado do o desempenho ordinrio nas urnas. tratar A do

quanto

legislador

para

funcionamento parlamentar h de ser tomada sem esvaziar-se os princpios constitucionais, pluripartidarismo. destacando-se Vale dizer com que real se importncia o revelador legal do os

deixaram

disciplina

parmetros do funcionamento parlamentar sem, no entanto, viabilizar que norma estritamente legal determinasse a vida soberba de alguns partidos polticos e a morte humilhante de outros. Verificada a existncia jurdica do partido, a participao em certas eleies, o xito quanto a mandatos polticos em dis^mta, no h como afastar do cenrio a vontade dos

cidados que e\egeram candidatos, que vieram a preencher cadeiras em Casas Legislativas,

\
desvinculando-os, em quase um passe de funesta mgica, o pitprio

31

ADX 1,351 / DF

53
partido que respaldou a candidatura. Surge incongruente assentar a necessidade de o candidato ter, em um primeiro passo, o aval de certo partido e, a seguir eleito, olvidar a agremiao na vida parlamentar. O casamento no passvel desse divrcio. Alis, para aqueles preocupados com a proliferao dos partidos polticos, h de levar-se em conta que o enxugamento do rol automtico, presente a vontade do povo, de quem emana o poder. Se o partido poltico no eleger representante, bvio que no se poder cogitar de funcionamento parlamentar. Considerada a ordem natural das

coisas, cuja fora insuplantvel, a conveniente representatividade dos partidos verificado quociente polticos nas no parlamento entendendo elegendo fica como jungida tanto to-somente haver sido ao xito o

urnas,

atingido o

eleitoral,

candidatos,

pouco

importando

nmero

destes. S assim ter-se- como atendido o fundamento da Repblica, ou seja, o pluralismo poltico, valendo notar que o verdadeiro equilbrio decorre do somatrio de foras que revelem a viso dos diversos segmentos que perfazem a sociedade. Em sntese, no elegendo candidato, o partido fica automaticamente fora do contexto parlamentar. Esto enquadrados nessa situao, porquanto no alcanaram o coeficiente eleitoral, os seguintes partidos: Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado - PSTU, Partido Social Liberal PSL, Partido PCB, Trabalhista Social Nacional Democrata PTN/ Partido PSDC,

Comunista Partido

Brasileiro Renovador

Partido

Cristo PRTB,

Trabalhista

Brasileiro

Partido

cV"usa

ADI 1,351 / DF

54

^^

Operria - PCO e Partido Republicano Progressista - PRP.

32

ADX 1,351 / DF

55
Resumindo, surge com extravagncia maior interpretar- se os preceitos constitucionais a ponto de esvaziarse o pluripartidarismo, cerceando, por meio de atos que se mostram pobres em razoabilidade e exorbitantes em concepo de foras, a atuao deste ou daquele partido poltico. Tenham presente que a necessidade do trato constitucional da matria, conforme a tradio, conforme a assegurada liberdade de

criao dos partidos, foi percebida quando dos trabalhos de reviso da Carta de 1988. O ento relator da reviso, deputado Nelson Jobim,

apresentou, em 1994, substitutivo ao Parecer n- 36. Neste ressaltou que a chamada "clusula de barreira" no teria sido tratada na Constituio, aspecto que vinha dando margem a "perplexidades interpretativas por parte do legislador". O substitutivo acrescentava, ao 2
2

do artigo 17 da

Constituio Federal, relativizando-o, a necessidade de o partido poltico comprovar o apoiamento de eleitores exigido em lei. Acrescentava os 5 2 e 62 ao citado artigo e revogava o inciso IV nele contido, a versar sobre a remessa, lei, do funcionamento parlamentar. Eis o teor dos preceitos que, caso aprovada a emenda constitucional de reviso, estariam hoje em vigor, afastando a celeuma que deu margem a este julgamento pelo Supremo, guarda maior da Constituio:

52 Somente ter direito a representao na Cmara dos Deputados o partido que obtiver o apoio mnimo de cinco por cento dos votos vlidos, excludos os brancos e |os nylos, apurados em eleio geral e distribudos em pelo menoip um tiero dos Estados, atingindo dois por cento em cada um deles.\

33

ADX 1*351 / DF

56

6- Somente o partido que cumprir o disposto no pargrafo anterior poder registrar candidato a Presidente da Repblica. O substitutivo data de 1994. No houve o consenso indispensvel aprovao da emenda em que pesem aos parmetros

flexibilizados, para alterar-se a Carta da Repblica, previstos no artigo 32 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional em sesso unicameral. Pois bem, aps histrico e disciplina a revelarem a necessidade do trato da matria com envergadura maior - constitucional -, o legislador comum veio a aprovar o texto do que seria o 52 do artigo 17 da Constituio Federal, alterada
u

olvidando mediante

a lei

natureza

rgida

desse

diploma. -

A sem

Carta o

acabou

ordinrial

Transportou-se

advrbio

somente", certo -, para o estatuto dos partidos polticos aprovado no

ano seguinte, as regras submetidas ao Congresso Nacional e rejeitadas para insero no Documento Maior da Repblica. No houve sequer alterao quanto s percentagens. Est-se a ver que o disposto no artigo 13 da Lei n- 9.096/95 veio a mitigar o que garantido aos partidos polticos pela Constituio Federal, asfixiando-os sobremaneira, a ponto de alij- los do campo poltico, com isso ferindo de morte, sob o ngulo politicoideolgico, certos segmentos, certa parcela de brasileiros. E tudo

ocorreu a partir da ptica da sempre ilustrada Sob o ngulo da razoabilidade, instituto diploma legal que, apesar da liberdade

d o d e

34

ADI 1,351 / DF

57

^^

partidos polticos prevista na Constituio Federal, admite a exis tncia respectiva e, em passo seguinte, inviabiliza o crescimento em termos de representao. A exigncia de cinco por cento dos votos vlidos para a Cmara dos Deputados implica, considerados os dados da ltima eleio, a necessidade de o partido haver alcanado quatro milhes, seiscentos e oitenta e um mil, duzentos e noventa e trs votos em um universo de noventa e trs milhes, seiscentos e vinte e cinco mil, oitocentos e cinqenta e oito votos. Alis, assentada, em relao a todos os partidos hoje registrados no Tribunal Superior Eleitoral, a necessidade de alcanar cinco por cento dos votos, ter-se-ia que contar no com cem por cento correspondentes totalidade dos sufrgios mas com cento e quarenta e cinco por cento[ Ainda no tocante razoabilidade, mostra-se imprpria a existncia de partidos polticos com deputados elei tos e sem o

desempenho parlamentar cabvel, cumprindo ter presente que, a persistirem partidos e parlamentares a eles integrados, haver, em termos de

funcionamento parlamentar, o esvaziamento da atuao das minorias. A clusula constitucional a remeter o funcionamento

parlamentar, as balizas deste, a preceito legal - o que, no entendimento do ministro Clio Borja, constante de parecer^x leva k disciplina

mediante regimento interno - no pode ser tomac.a a Vponto de admitir-se que a lei inviabilize, por completo, \ o \dito funcionamento, acabando com as bancadas dos partidos minoritrias e

35 impedindo os respectivos deputados de comporem a Mesa Diretiva e as

comisses, em flagrante contrariedade disposio do le do artigo 58 da Constituio Federal, no que sinaliza, em bom vernculo, a necessidade de ambas Mesa e comisses serem integradas, se houver possibilidade

fsica, de forma proporcional, pelos partidos e blocos parlamentares exis tentes na Casa, vale dizer, que tenham deputados eleitos. Nos dias de hoje, tem-se exemplo marcante da extravagncia da disciplina legal. O histrico e fidedigno Partido Comunista do Brasil

ADI 1,351 / DF

58

^^

logrou obter 2,12% da totalidade dos votos para a Cmara dos Deputados, significando esta percentagem substancial votao - um milho, novecentos e oitenta e dois mil, trezentos e vinte e trs votos em noventa e trs milhes, seiscentos e vinte e cinco mil, oitocentos e cinqenta e oito votos perfazendo a

percentagem de dois por cento dos votos em nove Estados - Acre, Amazonas, Piau, Rio Grande do Sul, Cear, Maranho, Bahia, Pernambuco e Amap - e elegendo 13 deputados. Conta hoj e com integrante a presidir a Cmara dos Deputados - o deputado Aldo Rebelo. Pois bem, ante a incidncia do artigo 13, na prxima legislatura, de duas, uma: ou o deputado Aldo Rebelo migra para outro partido, em condenvel polivalncia politico-ideolgica, ou ter que desistir de concorrer reeleio, esta ltima admitida pelo Supremo desde que se trate de nova legislatura - muifcoXembora o 49 do artigo 57 da Carta contenha clusula vedando "a rlecoraduo para o mesmo cargo na eleio imediatamente subseqente" . \Mais \ T

ADI 1,351 / DF

59

^^

ainda: o atual Vice-Presidente da Repblica, Jos Alencar, do Partido Republicano Brasileiro - PRB. Foi reeleito. O Partido no veio a atender s exigncias legais nas ltimas eleies, elegendo 1 deputado. Contar com integrante Vice-Presidente da Repblica, mas com deputado rfo, sem

endosso partidrio, na Cmara dos Deputados. Quanto ao rateio do fundo partidrio, a circunstncia de ter-se a diviso inicial considerados os percentuais de noventa e nove por cento e de um por cento, concorrendo ao primeiro os partidos ditos, sob o ngulo da representao, majoritrios - com aumento da fatia de cada qual e, percentagem nfima de um por cento, todos os 29 partidos registrados no Tribunal Superior Eleitoral, haver situaes concretas em que a reduo de valor a ser recebido alcanar percentagem superior a noventa e nove por cento. Levem em conta a situao do Partido Trabalhista Brasileiro - PTB, que elegeu 22 deputados e obteve quatro milhes, quatrocentos e dezesseis mil, quinhentos e sessenta e seis votos, o que, a toda evidncia, no pouco em termos de representatividade. Considerada a eleio de 2002, teve jus, em 2 006, cota de seis milhes, setecentos e quarenta e seis mil, cento e vinte e cinco reais, sessenta e quatro centavos. Com a nova disciplina, Partidrio, seiscentos assim e repetido o PTB em 2007 o valor a arrecadado de em 2006 mil, para o Fundo

ficar reais mesmo

com e se

quota

quarenta

quareiV de

setenta diga em

centavos, relao

verificada ao Partido

diminuio

Liberal - PL, cuVjos

ADI 1,351 / DF

60

^^

37

ADI 1,351 / DF

61

^^

chegaram a quatro milhes, setenta e quatro mil, trezentos e noventa e trs, elegendo 23 deputados. Ante a eleio de 2002 e considerado o Fundo Partidrio relativo a 2 006, alcanou seis milhes, setecentos e oito mil, noventa e trs reais e treze centavos. Incidentes as novas regras e

mantida a arrecadao de 2 006 relativamente a 2007, caber a ele quarenta mil, seiscentos e quarenta e seis reais e setenta centavos, ocorrendo decrscimo de 99,3 9%. Enquanto isso, todos os sete partidos que lograram atender s exigncias legais, com cinco por cento dos votos nacionais distribudos em nove Estados, obtendo em cada qual dois por cento dos votos, tero majorao, a saber: Partido Progressista - PP, de 0,54%; Partido da Social Democracia Brasileira - PSDB, de 17,08%; Partido do Movimento Democrtico Brasileiro - PMDB, de 34,29%; Partido da Frente Liberal - PFL, de 1,59%; Partido dos Trabalhadores - PT, de 12, 68%; Partido Socialista Brasileiro - PSB, de 43,53%; e Partido Democrtico Trabalhista alcanados PDT de que 25,25%. vo de Ocorrendo alterao a positiva e sendo No

valores

8.408.598,08

24.158.085,91.

aceitvel, sob o ngulo da razoabilidade, tal equao, dividindo sete partidos o grande bolo de 99% do que vier a ser arrecadado para o Fundo Partidrio e os vinte e nove partidos registrados no Tribunal Superior Eleitoral, inclusive esses sete, um por cento. O mesmo enfoque dado verificar em termos de horrio reservado propaganda partidria. I Os \ sete partidos que conseguiram atender aos requisitos legais tero, \ por semestre, cada qual, vinte minutos em rede nacional e vinte \minu\tos

62
ADI 1.351 / DF

em rede estadual bem como inseres nas duas cadeias, a totalizarem, em relao a cada uma, por semestre, quarenta minutos. J os vinte e dois partidos de representao menor, aqum das rigorosas exigncias legais, tero, cada qual, dois minutos por semestre e unicamente em rede nacional, no contando com o tempo para inseres. Esta Corte chamada a pronunciar-se sobre a matria a partir da Constituio Federal. Descabe empunhar a bandeira leiga da

condenao dos chamados partidos de aluguel, o preconceito, mesmo porque no se pode ter como a revel-los partidos, para exemplificar, como o Partido Popular Socialista - PPS, o Partido Comunista do Brasil - PC do B, o Partido Verde - PV e o Partido Socialismo e Liberdade - PSOL, sendo que este ltimo, alis, condenado a no subsistir sem que tenha

experimentado espao de tempo indispensvel a lograr grau de acatamento maior frente ao eleitorado. Se, impossibilitado de figurar junto Casa para a qual elegeu deputados, tendo substancialmente mitigada a

participao no fundo partidrio e no horrio de propaganda eleitoral, no deixar jamais a situao embrionria, prpria ao surgimento de uma nova sigla. Permanecer, se tanto, em plano secundrio, inviabilizado o acesso eficaz a eleitores, o que somente ocorre em virtude da atuao parlamentar e da divulgao de metas partidrias. A dose cavalar, implicando a potencializao do objeto visado em ^erimento de princpios

constitucionais. Possveis circunstncias reinantes, possveis desvios de finalidade ho de ser combatidos\ de forma razovel, sem a colocao em segundo plano de valores inerentes democracia, a um Estado Democrtico

42

ADI 1,351 / DF

63

^^

de Direito. Levem em conta ainda que o funcionamento parlamentar no o apenas nas Assemblias e Cmaras, alcanando o Senado da Repblica e neste os seguintes partidos, da ala excluda, elegeram nas ltimas eleies senadores sem contar aqueles que se encontram em meio ao mandato:

Partido Trabalhista Brasileiro - PTB, 3 senadores; Partido Comunista do Brasil - PC do B, 1 senador; Partido Renovador Trabalhista Brasileiro PRTB, 1 senador; Partido Popular Socialista - PPS, 1 senador; e Partido Liberal - PL, 1 senador. Indaga-se: funcionamento Legislativas? parlamentar Se positiva ter-se- no a dois e pesos e duas nas medidas demais com Casas

Senado

ausncia o sistema

resposta,

estar

capenga,

distinguindo-se onde o legislador no distinguiu. Que fique ressaltado, em verdadeira profisso de f, em verdadeiro discusso alerta o a desavisados, nevrlgico encontrar-se subjacente proteo a dos toda esta

ponto

concernente

direitos

individuais e das minorias, que no se contrape aos princpios que regem o governo da maioria - cuja finalidade o alcance do bem-estar pblico, a partir da vontade da maioria, desde que respeitados os direitos dos

setores minoritrios, no se constituindo, de forma alguma, em via de opresso destes ltimos. No Estado Democrtico de Direito, a nenhuma/'mSLioria,

organizada em torno de qualquer iderio ou finalidade - por\ mais louvvel que se mostre -, dado tirar ou restringir os direitios e liberdades fundamentais dos grupos minoritrios dentre ys q\iais

ADI 1,351 / DF

64

^^

\
4 0 esto a liberdade de se expressar, de se organizar, de V. denunciar, de discordar e de se fazer representar nas decises que influem nos destinos da sociedade como um todo, enfim, de participar plenamente da vida pblica, inclusive fiscalizando os atos determinados pela maioria. Ao reverso, dos governos democrati prpria cos espera-se que, que resguardem as prerrogativas em e a

identidade

daqueles

at

numericamente

desvantagem,

porventura requeiram mais da fora do Estado como anteparo para que lhe esteja preservada a identidade cultural ou, no limite, para que continue existindo. Alis, a diversidade deve ser entendida no como ameaa mas como fator de crescimento, como vantagem adicional para qualquer comunidade que tende a enriquecer-se com essas diferenas. O desafio do Estado

moderno, de organizao das mais complexas, no elidir as minorias, mas reconhec-las e, assim o fazendo, viabilizar meios para assegurar-lhes os direitos constitucionais. Para tanto, entre outros procedimentos, h de fomentar diuturnamente o aprendizado da tolerncia como valor maior, de modo a possibilitar a convivncia harmnica entre desiguais. Nesse aspecto, importante sublinhar, o Brasil se afigura como exemplo para o mundo.

65
ADI 1.351 / DF

Democracia que no legitima esse convvio no merece tal status, pois, na verdade, revela a face desptica da

Alfirn, no Estado Democrtico de Direito, paradoxal no admitir e no acolher a desigualdade, o direito de ser diferente, de no formar com a maioria. Mais: o Estado Democrtico de Direito constitui-se, em si mesmo - e, sob certo ponto de vista, principalmente -, instrumento de defesa das minorias. Esse foi o entendimento adotado, levando o Supremo a garantir a criao de Comisso Parlamentar de Inqurito pela vontade de um tero - e no da maioria - dos parlamentares, no julgamento do Mandado de Segurana nQ 24.831-9/DF, relatado pelo ministro Celso de Mello e cujo acrdo foi publicado no Dirio da Justia de 4 de agosto de 2006 . de repetir at a exausto, se preciso for: Democracia no a ditadura da maioria De to bvio, pode haver o risco de passar despercebido o fato de no subsistir o regime democrtico sem a manuteno das minorias, sem a garantia da existncia destas, preservados os direitos fundamentais assegurados constitucionalmente.

42

66
ADI 1.351 / DF

Ento, encerro este voto, no julgamento conjunto das

42

ADX 1.351 / DF

^^

b) da expresso "obedecendo aos seguintes critrios" na cabea do artigo 41, e dos incisos I e II do mesmo preceito;

c) do artigo 48;

d) da expresso "que atenda ao disposto no artigo 13", no artigo 49;

/
e) da expresso "no artigo 13" dd inci 57 . i E o voto. so II do artigo

43

64
Estado

SENHOR

MINISTRO

MARCO

AURLIO

(RELATOR)

Senhora

07/12/2006 TRIBUNAL PLENO Presidente, DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.3 histrico, tendo em AO DIRETA reputo este julgamento 51-3 DISTRITO FEDERAL

conta o prprio pelo povo a

Democrtico

de

Direito,

transferncia

de

poder

mandatrios, a transferncia de poder pelo povo a representantes. Por isso - no sou de me estendeivauito em votos -, peo a pacincia dos colegas e tambm da assistncia para o que tenho a assinalar e deixar registrado nos anais Go Supremo.

65

/r/Y/

07/12/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.351-3 DISTRITO FEDERAL

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES

Senhora Presidente, tenho

uma preocupao, porque o artigo 48 estabelece que:

"A rt. 48. O partido ..registrado no Tribunal Superior Eleitoral gue no atenda ao disposto no art. 13 tem assegurada, a realizao de um programa em cadeia n&ci onal, em cada semes tre, com a durao de dois minutos."

Essa questo j foi amplamente discutida pelos requerentes e, agora, no voto do Relator. Salvo engano, es t-se declarando a expresso "que no atenda ao dispsto no artigo 13" , no Ministro Marco Aurlio?

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - De incio, das expresses "que no atenda ao disposto no artigo 13" e "com a durao de dois minutos".

O SENHOR MINISTRO SEPXJZj VEDA PERTENCE - Se Vossa Excelncia vai

eliminar

esses

dois

minutos,

ento

fica

dispositivo

todo;

fica

sem

sentido; pois iria conceder mais dois minutos a todos os partidos.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - .

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - E fica pior, O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Estou falando do artigo 48 prejudica, no ajuda.

da Lei ns 9.096.

66

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Sim: "... que no

atenda ao disposto no artigo (. . .) em cada semestre, com a durao de dois minutos".

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - A nica dvida que poderamos ter, sob o ngulo da extenso, diz respeito a vinculao ao pedido formulado, ao objeto da prpria ao direta de

inconstitucionalidade, porque a impugnao se fez nesse sentido. Concordo com o ministro Seplveda
U

Pertence

no

que

Sua

Excelncia

afirma

que,

retiradas as expresses

que no atenda ao disposto no artigo 13" e tambm

"com a durao de dois minutos", o artigo perde contedo.

SENHOR

MINISTRO

SEPLVEDA

PERTENCE

Realmente,

a,

dispositivo inconstitucional por arras tamento. Ele perde o sentido.

SENHOR

MINISTRO

MARCO

AURLIO

(RELATOR)

Se

for

pensamento do Colegiado, adiro declarao, na totalidade, da pecha de inconstitucional do artigo 48.

67
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - O artigo 57, III.

A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE) - No, O artigo 57 s tem dois incisos.

SENHOR

MINISTRO

MARCO

AURLIO

(RELATOR)

Ministro

Gilmar Mendes, na Ao Direta de Inconstitucionalidade na 1.354- 8/DF, esse dispositivo foi atacado, o inciso II.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - ISSO quanto ao fundo,

mas a minha observao quanto ao tempo de TV. A minha pergunta : assente a inconstitucionalidade do artigo 48 - para ficar ainda na questo da distribuio do tempo de TV no se

deveria manter, quer dizer, deixar explicita a aplicao do artigo 57,

III?

SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE) - Artigo 57,

III?

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Precisaramos retocar - e, talvez, atussemos como legi sladores positivos - a cabea do artigo, porque o que nele previsto o foi para viger por perodo determinado.

68
O SENHOR MINISTRO SEP L VEDA PERTENCE - ISSO no um probl
ema. de declarao. O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas, pelo menos uma

clusula provisria at que o Congresso delibere sobre isso.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - H uma sada.

O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Vai ficar uma lacuna, e ela pode ser preenchida pelo 57.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Essa a proposta.

O SENHOR MINISTRO SEP L VEDA PERTENCE - uma

declarao de incons ti tucionalidade r ao mesmo tempo, com um tipo de interpretao conforme,

SENHOR

MINISTRO

SEPLVEDA

PERTENCE

No

final,

Vossa

Excelncia, em tese, est tendendo a propor a preservao da disciplina transitria at que o legislador edite uma legislao que atenda aos

princpios constitucionais.

69

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - H uma forma aceita pelo Tribunal, que ao a procedncia 57. parcial da pecha do de

inconstitucionalidade

quanto

artigo

Afastaramos

cenrio

normativo apenas a limitao constante da cabea do dispositivo, porque, nela, o que temos? Um balizamento de vigncia:
Art. 57. No perodo en tre o incio da prxima Legislatura e a proclamao dos resultados da segunda eleio geral subseqente para a Cmara dos Deputados, ser observado o seguinte [...]

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Esse um dispositivo que,

a rigor, j teria perdido a eficcia. Ns estamos tentando revitaliz-lo, tendo em vista a lacuna que se vislumbra.

SENHOR

MINISTRO

SEPLVEDA

PERTENCE

uma

forma

de

declarao de inconstitucionalidade evitando cair num vazio normativo.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - Houve, ao trmino do diploma, a revogao explcita, e no tcita. Se fosse a revogao tcita, ocorreria o restabelecimento da redao anterior.

70
6

SENHOR

MINISTRO

MARCO

AURLIO

(RELATOR)

Senhora

Presidente, evoluo para acolher a ponderao feita pelo ministro Gilmar Mendes. Assento, ento, que, no tocante ao artigo 57, a interpretao para preencher o que seria o vcuo normativo mediante o afastamento desses limites, dessas balizas temporais que esto na cabea do artigo. Conseqncia prtica: com isso, restabelecemos o que se mostrou de incio norma transitria, at que o legislador venha e atue.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES

que

regulou

essa

situao transitria durante todo este perodo: dez anos de vigncia da lei.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE) - Ento, no art.

57, Ministro Marco Aurlio, ser observado o seguinte: tiramos a baliza temporal.
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - No uma

declarao de inconstitucionalidade do art. 57. declarar inconstitucional o art. 13 e suas repercusses, de acordo com >^\oto do Relator e com outros fundamentos que venham a ser aventacLos, ipas declarando que, enquanto o legislador no edite norma que atenda/ ao princpio do pluralismo, da liberdade de criao de partddos etc. ,

STF 102.002

continua em vigor a disposio transitria do art. 57, para evitar o vazio normativo. ADI 1.351 / DF
71

SRA.

MINISTRA

ELLEN

GRACIE

(PRESIDENTE)

Sem

as

limitaes temporais que so fixadas no art. 57.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - S em as

limitaes.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES

- Porque, em relao ao a impresso de que a o

fundo

partidrio, de

que

outra

questo,

tenho

declarao problema.

inconstitucionalidade

parcial

resolveu

integralmente

SENHOR

MINISTRO

MARCO

AURLIO

(RELATOR)

no

tocante expresso contida no inciso II do artigo 57: "que cumpram o disposto no artigo 13".
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES

Tenham

preenchido

as

condies do art. 13:

"XX - ... na proporo dos votos obtidos na ltima eleio

geral para . . . " . O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - " . . . qrue cumpram

o disposto no . . . inciso anterior .. . " .

A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE) - Esse O

art. 49? O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - /Evoluo

/
para restringir o voto, quanto inconstitucionalidade do art/igo 5j7,

continua em vigor a disposio transitria do art. 57, para evitar o vazio normativo. ADI 1.351 / DF
72

STF 102.002

73
expresso contida no inciso II do artigo 57: "o disposto no artigo 13" . C^edewaJ ADI 1.351 / DF

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - E fica: "que cumpram

o disposto"; tira-se: "no art. 13 ou", e continua.: "no inciso anterior" . O que se declara inconstitucional a referncia ao art. 13, permanecendo essa discriminao, que razovel e no impugnada. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - No regime anterior, o que tnhamos em relao ao fundo partidrio? Vinte por cento eram rateados em partes iguais, e os outros oitenta por cento, consoante a representao do partido na Cmara. No podemos ter como restabelecido o quadro normativo anterior, porque houve revogao expressa.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - S uma pergunta: esta era

uma clusula transitria, o inciso II do art. 57. No contexto atual, o art. 41, com a declarao pro forma... O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - Mas, segundo o ponto de vista externado, ela deixaria de ser transitria. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - No, ela voltaria a ser trans itria.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Vejamos O art

"Art. 41. O Tribunal Superior El eitoral, cinco dias, a contar data do depsito a que

da

STF 102.002

wmoE^M/M^MO/ C^r/era/ ADI 1.351 / DF

74

o _ 1Q do art, anterior, far a respectiva distribuio aos rgos nacionais dos partidos, obedecendo aos seguintes critrios." Esta a regra permanente.

"X - um por cento do total do Fundo Partidrio ser des tacado para entrega, em partes iguais, a toclos os partidos fue tenham seus es tatu tos registrados no Tribunal Superior Eleitoral."

Portanto, estariam abrangidos todos esses partidos. E:

"II - noventa e nove por cento do total do Fundo... "

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Esse fica sem sentido; sem

o art. 13 , que o fator dif erenciador, a totalidade deste art. fica sem sentido.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE < PRESIDENTE) - Porque, sem o art.

13, no tem base.

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Sem o fator do discriminumr

teria que sair.

A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE)

Deveria

sair,

acompanhando, por arrastamento do art. 13.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Esse regula uma distino

entre os que atenderam, os que alcanaram ou no o patamar do art. 13. Ora, declarado inconstitucional o art, 13, toda essa disciplina do tratamento

diferencial entre os que tenham alcanado e

STF 102.002

ADI 1,351 / DF

75

^^

no alcanaram os patamares dele cai por terra; a revitaliza-se o art. 57, no que reserva aos partidos de melhor desempenho: vinte e nove por cento do Fundo.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Porque o art. 13 apresentava o

fator de discriminao que deixou de acontecer. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - At porque o art. 57 deixou de operar no pressuposto da operacionalidade do art. 13; como o art. 13 j no opera, volta o art. 57. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - Muito embora no haja pleito quanto ao inciso I do artigo 41, ele cai por arrastamento.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE) - No tem

sentido tambm.
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE

Eu

acho, que

porque

ele a

regulamenta

tratamento

di

ferenciado

conforme

um

critrio

estamos

declarar inconstitucional; logo, no sobra nada dele. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - . Por arrastamento, nada sobra. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - E a regncia fica a do artigo 57.
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Por

interpretao e com apelo ao legislador, adotamos a frmul^ que existe, e vem funcionando, que a do art. 57.

positiva

STF 102.002

ADI 1.351 / DF A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE) - Que era a

76

frmula transitria. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - Esperemos que o legislador seja sensvel ao apelo do Supremo. O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - A, ao invs da reserva de noventa e nove por cento para os partidos de melhor desempenho, ficam vinte e nove por cento. E isso, ningum impugna. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Como vigorou por dez anos . O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - Mesmo porque se observou que, na 1.354-8/DF, no houve nenhum ataque sob esse ngulo. Ocorreu impugnao mais abrangente, mais linear, na 1.351-3/DF, o que demonstra que essa norma, para os partidos em geral, palatvel. A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE) - Ento, no art. 41, tanto o inciso I quanto o inciso II declaram-se inconstitucionais? O prprio caput? Mas ele define um prazo de cinco dias. Acho que isso permanece. O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - , Fundo Partidrio. "... far a respectiva, distribuio aos rgos nacionais dos partidos ...". O que cai so os critrios. A SRA* MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE) o caput.

STF 102.002

ADX 1.351 / DF A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Mas, do caput, cai a

77
seguinte expresso: "obedecendo aos seguintes critrios". 0 artigo termina aqui: "partidos".
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Sim. At "rgos nacionais

dos partidos".
O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - A

expresso "obedecendo aos seguintes critrios" que cai. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - A expresso sucumbe. O SENHOR
MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - E, por interpretao do Tribunal, ressurge

provisoriamente o art. 57.

O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - , revitaliza, ressurge. Na verdade, uma repristinao. O disciplina... A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE) - Aqueles critrios do SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES At o advento de nova

art. 57. Muito bem. Quanto ao art. 48 e 49, no h dvida? O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - A no temos mais dvidas.
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - E o art. 57 no obj eto

da argio, salvo naquela referncia ao art. 13.

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - No art. expresso: "no art. 13 ou". S isso que cai. s a

STF 102.002

ADI 1,351 / DF

78

^^

SENHOR

MINISTRO

MARCO

AURLIO

(RELATOR)

Senhora

Presidente, apenas para facilitar depois a redao do acrdo, consigno que retifico o meu voto. Fao-o para, no tocante ao artigo 41, declarar a inconstitucionalidade, na cabea do artigo, da expresso "obedecendo a.os seguintes cri trios" , e tambm para declarar a incons titucionalidade dos dois incisos. Relativamente restrinjo ao a artigo 57, declarao

inciso II, de

inconstitucionalidade, objetivando to-somente evitar o vcuo normativo, expresso wo disposto no artigo 13".
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - No,
w

disposto" fica.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA

- Ministro, "O disposto"

ficaria, no ? O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - No artigo 13?

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - "O disposto no art.

13 ou". Ou Vossa Excelncia quer manter?

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA -

art. 13 OU".

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - E deixo o "ou" apenas para documentar que houve corte.

ADI 1,351 / DF

79

^^

STF 102.002
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES

Na que

verdade, essa

estamos seja

fazendo

uma

interpretao

conforme,

autorizando

norma

aplicada provisoriamente.
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Isso no um objeto

do dispositivo da deciso, seno nesse sentido. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR)- No chego a isso justamente para evitar o vcuo, porque o Tribunal Superior Eleitoral tem pela frente o problema da distribuio do fundo j agora em janeiro.
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE

- Ai O TSE tem que

regular isso. Ele rearrumar esse problema, com base no art, 57. O precisaramos SENHOR de um MINISTRO novo MARCO AURLIO nos (RELATOR) No j

sequer

programa

computadores,

porque

vnhamos observando isso.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - O art. 13 nunca se

aplicou porque no estava eficaz.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Como ficou o art. 49?

Suprime-se a expresso wgue atenda ao disposto no art. 13"? O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Sim, s a expresso "que atenda ao disposto no art. 13".
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE

- Creio que suprime e |uma categoria de

tudo,

porque

artigo

tambm

regula

situao

partidos, que estamos declarando inconstitucionais. j

ADI 1,351 / DF

80

^^

S T F 102.002

ADI 1.351 / DF

62

/t^t^e/mo ^ptt&na/ ^dewce/

80

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - E tudo tairfom por conta da clusula.

A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE) - O art. 49 na integra. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - A razo de ser cio art. 49 era a vigncia do art. 13. Ento, o pressuposto lgico cai tambm. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Relativamente ao que se contm no artigo 49, considerado o critrio do arrastamento, porque no h pedido abrangente, tambm declaro a inconstitucionalidade total.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE) - Tanto quanto o

art. 48? O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - Em relao ao artigo 56, inciso II, vejamos se h algum ajuste a fazer. No se atacou o artigo 56.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Havia uma reduo do

tempo.
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - O art. 5 6 no est

sendo

atacado.

Ento,

ele

tambm

tem

que

entrar

nessa

declarao

interpretativa.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA

- Por causa do O SENHOR MINISTRO MARCO ue

AURLIO (RELATOR) - | sentido, ministro Seplveda Pertence?

STF 102.002

10

ADI 1,351 / DF

^^

81
SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE

No

sentido

de

que

continua aplicvel, em termos, no s o art. 56 como o art. 57 . O SR, MINISTRO CARLOS BRITTO - Pelo vnculo funcional com o art. 13. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - O inciso I do artigo 5 6, que no foi atacado, limita o funcionamento parlamentar,

exigindo que o partido tenha eleito deputados.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Es tabelece:

"trs representantes de diferentes Estados". Essa diferenciao gradativa no foi atacada. Ela permanece.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE

(PRESIDENTE) - Ento permanece o

art. 56 apenas sem a limitao temporal.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Permanece O programa,

em cadeia nacional, com dez minutos de durao. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - E deixamos o inciso II. Julgamos improcedente quanto ao inciso II, para que a Cmara, ento...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES

Porque

era

objeto

da

argio de inconstitucionalidade.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Inciso II de qual

art. ? O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - Inc I

do artigo 56.

STF 102.002

11

ADI 1.351 / DF

82

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Mas o art. 5 6

no foi atacado. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - O inciso II do artigo 56 foi atacado. E o mais interessante que, se o fulminssemos, no teramos a disciplina quanto ao inciso I.
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Mantm-se o inciso I e

elimina-se o inciso II... O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - Es s e o problema. Creio que temos de deixar o inciso II.
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Temos que deixar o art.

56.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE

(PRESIDENTE} - S com essa

interpretao conforme. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - Retifico, no particular, o voto para julgar improcedente o pedido quanto ao inciso II do artigo 56.
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - No h referncia ao

art. 13. essa a distino. Mantm a legislao e isso deve corresponder s resolues do TSE nesse perodo de vacncia. O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Nesse perodo, agora,

/tt^iwewvQ C^fidewz/
ADI 1.3 51 / DF

83
aqui, se aplicaram as

nunca

foi

aplicada

pelo

TSE,

at

agora,

porque,

at

disposies transitrias. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Ve j o uma

impropriedade no ataque formalizado. Surge o problema: o inciso I do artigo 56, a rigor, limita o funcionamento parlamentar porquanto a norma exige, para que ocorra esse funcionamento parlamentar, a eleio, pelo partido, no mnimo, de trs representantes, considerados diferentes Estados e, portanto, trs Estados.
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Veja Vossa Excelncia que, se

atendermos

impugnao

subtrairmos

inciso

II,

tero

funcionamento

parlamentar os partidos do inciso I. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - A minha preocupao no essa. A premissa de meu voto se mostrou como sendo a impossibilidade de cercear o funcionamento parlamentar relativamente a partido que logrou eleger candidato. Aqui a exigncia maior, porque, em meu voto, contento-me com a eleio de um nico deputado, e aqui se exigem trs e que no podem ter sido eleitos no mesmo Estado. No posso ir alm do pedido.
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - O problema a subtrao do

inciso II. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - Quntd ao inciso II, julgo improcedente o pedido e paro aqui . No o / adenjtro I mais . \

STF 102.002

13

ADI 1.351 / DF

84

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Dispensada a exigncia fixada no

inciso I, "a" do art. 57.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Mas is S o no

entra. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - No posso, porque no h o pedido. E aqui no seria por arras tamento. Devemos aguardar.
O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Estabelece o inciso I do art.

56: I - fica. assegurado o direi to ao funcionamento parlamentar na Cmara dos Deputados ao partido que tenha elei to e mantenha fi 1 iados, no mnimo, trs representantes de dlferentes Estados;" Fica a questo da Mesa Diretora da Cmara dos Deputados. Se a Mesa, ao regular isso, infringir os princpios constitucionais em que est

fundamentado, o voto de Vossa Excelncia ser outro problema.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) V'Vulgo

improcedente,

portanto, o pedido formulado quanto ao incisp I!: do artigo 5 6, tout court. No vou adiante.

STF 102.002

14

85
D E B A T E S
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Senhora Presidente, j me havia

manifestado

inicialmente

no

sentido

da

concordncia

com

voto

do

eminente

Ministro-Relator. Gostaria apenas de destacar dois aspectos que me parecem

decisivos - e vou fazer juntada de voto. Na verdade, a discusso que se colocou aqui a possibilidade, ou no, de se estabelecer o que se tem chamado entre ns, num certo eufemismo, de "clusula de barreira" ou "clusula de desempenho".

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - No caso, mais propriamente

clusula de desempenho. No mata: deixa morrer.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Essa di sposi o encontrou base

no

Texto

Constitucional,

no

prprio

artigo

17,

que

tratou

do

funcionamento

parlamentar nos termos da lei. Isso fica evidente e, a partir da, tambm o legislador tirou outras conseqncias no que concerne aos programas de televiso e ao acesso ao fundo partidrio, reduzindo, significativamente, esse acesso para os tais partidos que no lograrem preencher ou satisfazer essa clusula de

barreira. Como sabemos, essa frmula tem paradigmas no Direito Comparado. No Direito alemo, consagra-se que o partido poltico que no obtiver 5% (cinco por cento) dos votos, na votao proporcional, no obter mandato algum, ou, pelo menos, trs mandatos diretos, tambm na eleio, portanto, para o chamado "primeiro voto". E, nesse caso, desprezase a votao dada ao partido. Todavia, nunca se atribuiu conseqncia no que concerne quilo que chamamos de "igualdade de oportunidades" ou "igualdade de

chances". A legislao at tentou estabelecer um limite de 2,5% (dois e meio por cento) dos votos, para fazer aquilo que, no modelo alemo, o financiamento pblico das campanhas. Mas a Corte Constitucional entendeu

86

que

essa

clusula

era,

sim,

violadora que o

do

princpio poltico

da com

igualdade uma

de

oportunidades,

porque

impedia

partido

pequena

expresso conseguisse um melhor desempenho, exatamente porque ele no teria nem acesso televiso, muito menos acesso aos recursos pblicos. Da, a legislao ter fixado esse percentual em 0,5% dos votos para o pagamento dessa indenizao pelo desempenho dos partidos nas eleies. Tenho encontrado uma para mim que, entre de fato ns, uma tivesse clusula o legislador de barreira

frmula

para

fixar

semelhante, ainda que em patamares inferiores, talvez no estivssemos tendo essa discusso. Acredito que se trataria de uma frmula

constitucional. possvel, sim, ao legislador - no precisaria elevar a questo para o patamar da legislao 2 De certa forma, o modelo proporcional j d ensejo a constitucional - estabelecer uma

clusula de barreira.

alguma limitao quando estabelece o quociente eleitoral, a distribuio dos mandatos pela sobra - clusula especfica dizendo que s aquele que consegue o quociente eleitoral obtm a disputa dos mandatos pelos restos ou sobras -; portanto, j h clusula semelhante na regulao, na

concretizao do modelo proporcional. Ento, parece-me que isso possvel de se fazer entre ns. Todavia, a via eleita pelo legislador parece extremamente delicada, como j demonstrado no voto do Relator, por duas razes. A primeira razo que se compromete o chamado funcionamento parlamentar in

87

toturn, uma violao clarssima do prprio princpio da proporcionalidade. No se deixou qualquer o espao, no se fez qualquer das mitigao, mas, ou

simplesmente,

negou-se

funcionamento

parlamentar

instituies

agremiaes partidrias que, como vimos, obtiveram um expressivo cabedal de votos. Portanto, aqui, h um sacrifcio radical da minoria. Isto realmente parece comprometer o prprio art. 17.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - Com eleio de duas dezenas de deputados.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES -

Realmente, a poltico, da esse um dos

frmula, ainda que compartilhemos do pensamento teleologia quanto necessidade de governabilidade 3

pensamentos, um "leitmotiv", desse tipo de frmula -, evidente que aqui h um comprometimento da prpria clusula democrtica. No tenho, portanto, nenhuma dvida quanto inconstitucionalidade dessa chamada clusula de barreira brasileira. Outro dado que realmente preocupa a questo da igualdade de oportunidade e o seu reflexo, tanto no que diz respeito ao fundo

partidrio como no que concerne ao modelo da distribuio do horrio de TV e Rdio - questo j antiga, o Ministro Seplveda Pertence e eu discutamos isso na Procurador ia-Geral da Repblica nos anos 86/87, consagrando e deixando claro que, embora no explicitado no nosso ordenamento

constitucional, na verdade, essa clusula integra, sim, o nosso sistema

88

jurdico-constitucional- partidrio. Inclusive, a partir daquela deciso do TSE, a prpria legislao passou a albergar um espao maior para as

minorias partidrias, porque reconhecer a autonomia e liberdade partidria e no permitir acesso ao fundo, e no permitir acesso ao Rdio e a

Televiso, fazer algo...

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE

- O que essa lei fez foi

garantir um outro direito: o direito de acesso ao que o professor Marcelo Cerqueira chama de "corredor da morte".

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES

- verdade, porque ao

garantir 1% do fundo partidrio para essas agremiaes e dois

4

minutos para divulgao dos seus programas, na verdade, o modelo acabou por comprometer aqui o princpio da igualdade de chances ou da igualdade de oportunidades, que entendo presente na legislao brasileira. claro, como tambm j disse o Relator, que as

preocupaes do legislador so legtimas. O nosso sistema proporcional, consagrado a partir de 1932, vem dando sinais de alguma exausto. A crise poltica que a est bem o demonstra. E acredito que ns aqui estamos inclusive desafiados a repensar esse modelo a partir da prpria

jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal - e vou um pouco alm da questo posta neste voto, a neste caso: talvez da estej de amos desafiados por a pensar que

inclusive

sobre

conseqncia

mudana

legenda

aqueles

obtiveram o mandato no sistema proporcional. um segredo de carochinha que

89

todos

dependem

da

legenda

para

obter

mandato.

depois

comea

esse

festival de trocas j anunciadas. Uma clara violao vontade do eleitor.

SENHOR

MINISTRO

MARCO

AURLIO

(RELATOR)

Vossa

Excelncia me permite? No voto, pelo menos sinalizo, quando me refiro que o

casamento no admite divrcio, a fidelidade, que, para mim, fidelidade a propsitos.

5
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES

- verda.de. preciso,

portanto, pensar isso, tendo em vista esta ins titucionalidade complexa dos partidos polticos. J vimos aqui que os partidos polticos so esses entes ambivalentes, um pouco ente pblico, um pouco ente privado, vim pouco ente da prpria sociedade, fazendo essa mediao entre o eleitor e o poder. preciso pensar isso com seriedade. Se olharmos, ento, essa

questo nessa perspectiva, tenho a impresso de que vai chegar o momento e talvez, ainda nessa legislatura, devssemos rever aquela jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal que consagrou o entendimento segundo o qual a infidelidade partidria no teria repercusso sobre o mandato exercido.

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - De quando essa jurisprudncia, ministro Gilmar Mendes?

90

SENHOR

MINISTRO

GILMAR

MENDES

de 1991,

Mandado de

Segurana ns 20.297.

SENHOR

MINISTRO

SEPLVEDA

PERTENCE

Ministro

Paulo

Brossard, com a elegncia que o caracteriza, defendeu com imensa bravura e eloqncia a perda do mandato do parlamentar que abandonasse o partido. Agora, isso difcil de se conciliar com uma

legislao como a nossa, que admite, por outro lado, a coligao nas eleies proporcionais.

O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Ai o mandato seria imperativo.

O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - No quanto a mandato

imperativo.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Veja bem. A perda do

mandato

de

um

deputado

eleito

por

determinada

coligao

traria

ao

exerccio do mandato no necessariamente um filiado quele partido do qual se afastou, mas um aliado, que pode ser de um partido absolutamente

diverso, como da nossa experincia.

91

SENHOR

MINISTRO

MARCO

AURLIO

(RELATOR)

Vossa

Excelncia me permite? Creio que no prejudica o instituto da fidelidade. Por que no prejudica? Porque a coligao para a reunio de foras, mas,

posteriormente, a distribuio das cadeiras se faz segundo a sigla dos candidatos.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Sim, mas a suplncia,

no. A ordem de suplncia permanece a da coligao. 7 O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - Mas sendo a suplncia um acessrio, segue a sorte do principal. Se, em relao ao principal, h vinculao a predominar a sigla, evidentemente, quanto suplncia, tambm se deve observar o mesmo critrio.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - O Ministro Eros Grau

est inquieto com o "seminrio".

O SENHOR MINISTRO EROS GRAU: - Acho que ns estamos saindo do

assunto.

O sim.

SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - Estamos,

SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Estamos saindo

92

conscientemente, Qual foi o mvel

neste caso, por conta da discusso que se coloca. dessa legislao?

O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - Mesmo porque se avizinha - e vamos ver se agora ela vem - uma reforma poltica.

SENHOR

MINISTRO

GILMAR

MENDES

encerro,

Senhora

Presidente, dizendo o seguinte: Se consideramos a exigncia da filiao partidria como condio de elegibilidade e a participao do voto de legenda na eleio do candidato, tendo em vista o modelo eleitoral proporcional adotado para as eleies parlamentares, essa orientao que admite no haver reflexo no mandato quanto opo por uma nova agremiao as partidria situaes por afigura-se especficas parte da

amplamente decorrentes

questionvel. de ruptura

Assim, de

ressalvadas

compromissos

programticos

agremiao ou outra situao de igual significado, a meu ver, o abandono de legenda deveria dar ensejo perda de mandato. Na verdade, embora haj a participao especial do candidato na obteno de votos com o obj etivo de posicionar-se na lista dos eleitos, tem-se que a eleio proporcional se realiza em razo da votao atribuda legenda. Como se sabe, com raras excees, a maioria dos reeleitos sequer logra obter o quociente eleitoral, dependendo a sua eleio dos votos

93

obtidos pela agremiao. Nas atuais eleies, tivemos a notcia nos jornais de que apenas trinta e quatro parlamentares lograram autonomamente

preencher o quociente eleitoral com a votao obtida. Nessa perspectiva, no parece fazer qualquer sentido do prisma jurdico e poltico que o eventual eleito possa simplesmente

desvencilhar-se dos vnculos partidrios originalmente 9 estabelecidos, carregando um mandato obtido em um sistema no qual se

destaca o voto atribudo agremiao partidria a que est af1iado para outra legenda. Essa uma obiter dictum, apenas tendo em vista o mvel que determinou essa clusula do artigo 13. Mas, tal como j observado - e vou fazer a juntada do voto -, acompanho o voto do eminente Relator, saudando o magnfico voto por ele proferido.

94

10

07/12/2006
AO DIRETA DE XNCONSTITUCIONALIDADE

TRIBUNAL PLENO

1.351-3

DISTRITO FEDERAL

V O T O

(ADITAMENTO)

O Sr. Ministro RICARDO LEWANDOWSKI - Senhora Presidente, trago tambm um voto escrito relativamente alentado, mas como terei de me retirar, peo vnia para fazer um breve resumo.

Em linhas gerais, concordo com o que foi dito pelo Relator. O meu voto segue na linha dos argumentos do eminente Ministro Marco Aurlio e tambm do eminente Ministro Gilmar Mendes.

No barreira, de

meu

voto ou

fao de

uma

resenha

histrica dizendo que

da

clusula surgiu

de na

excluso

desempenho,

ela

Alemanha no ps-guerra. Foi adotada pela primeira vez, ou melhor, tentouse adotar essa clusula no Brasil nos anos 5 0 por meio de legislao infraconstitucional. Mas, antes que entrasse efetivamente em vigor, ela foi revogada. Somente a partir do regime autoritrio, como aqui foi bem lembrado, na Constituio de 67, depois na Emenda Constitucional de 69 e, mais tarde, em outras emendas constitucionais, inclusive
A'^
-

na

Emenda

Constitucional 25,

/' o

/ufew&wia (^wiuvtci/ Q^edew/

ADI 1.3 51 / DF

95
bipartidrio, que essa clusula passou a ter status

editada antes ainda da Constituio de 1988, mas dentro de um quadro eminentemente

constitucional.

Quando veio a Constituio de 1988, restabeleceu-se a clusula de barreira, mas, em contrapartida, previu-se, com todas as letras, no artigo 17 da Carta Magna, a mais ampla e irrestrita liberdade de

organizao dos partidos polticos, de um lado. E, de outro, nesse mesmo artigo 17, consagrou-se, como um dos valores fundamentais da organizao partidria, o pluripartidarismo. Agora, nota-se, a matria tratada no plano infraconstitucional, quer dizer, no artigo 13 da Lei 9.096.

Em meu voto, teo algumas consideraes - antes de ingressar no aspecto efetivamente constitucional de natureza poltico-

institucional. Digo que a criao pura e simples de uma clusula de barreira sem que se desenvolva reflexes dentro de um quadro mais amplo, ou seja, sem que se tenha como pano de fundo a chamada reforma poltica, notadamente no que diz respeito fidelidade partidria, votao em listas, ao voto distrital puro ou mis to, questo da verticalizao, quebra da simultaneidade das eleies para os parlamentos estadual e

federal,

ao

fim

da

representao

desproporcional

dos

Estados

ADI 1.3 51 / DF

Distrito Federal na

96

do

Cmara dos Deputados, no levar aos resultados desejados. Se no se discutir essa questo dentro de um contexto mais amplo, insisto,

acabaremos sempre privilegiando os partidos maiores, melhor estruturados materialmente, em detrimento dos partidos menores e ideolgicos.

Acompanho, nesses termos, o voto do eminente Ministro Marco Aurlio. Alm das consideraes que expendi, o fao basicamente por dois motivos. Primeiro, porque entendo que a matria, tratada num plano

infraconstitucional, fere de morte o princpio agasalhado no inciso V do artigo Is da Constituio, qual seja, o pluralismo politico, fundamento do Estado democrtico de direito.

Depois, porque, como foi dito, a clusula de barreira, tal como posta, atinge profundamente a garantia essencial, inerente a uma democracia representativa, que a garantia de que as minorias encontrem efetiva ditadura expresso da no plano poltico, quando sob se pena de instaurar-se como no uma

maioria,

sobretudo

estabelece,

caso,

restries draconianas, irrazoveis, desproporcionais para o acesso ao fundo partidrio e ao tempo no rdio e na televiso.

98

(^Wwo ^viutfia/ Q^ede^a/

ADI 1.351 / DF

Finalmente, objees

fao

seguinte s

considerao

para

rebater

as ora

que foram apresentadas

aes de inconstitucionalidade

ajuizadas: o requisito "carter nacional", estabelecido no artigo 17, 12 , da Constituio, a previso de funcionamento parlamentar de acordo com a lei, a que se refere o seu inciso XV, e at mesmo o preceito contido no 3 desse artigo, segundo o qual o direito aos recursos do fundo

partidrio e o acesso gratuito ao rdio e televiso far-se-o na forma da lei, devem ser interpretados cum grano sails, porque no se pode dar a esses dispositivos constitucionais um elastrio muito amplo, de maneira a afastar os valores maiores que se encontram insitos no princpio

republicano e no princpio democrtico, em especial o pluralismo poltico e a garantia de expresso das minorias.

Por essas e outras razes que j foram explicitadas com muito mais brilho, tambm julgo procedente ambas as aes, adotando as ressalvas feitas pelo eminente Relator.

ADI 1.351 / DF

98

07/12/2 006

TRIBUNAL PLENO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.351-3 DISTRITO FEDERAL A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA

Senhora

Presidente,

tambm tenho voto escrito e vou anex-lo. Quero apenas deixar registrado, tambm com muita rapidez, meus cumprimentos aos trabalhos sempre brilhante s do Ministro Marco

Aurlio, cuj o voto, hoje, to alentado, to profundo, vou, evidentemente, seguir, com as achegas para o final. Tambm no posso deixar de cumprimentar os senhores

advogados, que assomam Tribuna e ajudam muito com suas ponderaes, com a forma como trazem os argumentos. Isso faz com que a jurisdio seja prestada de forma sempre muito melhor e realiza o verdadeiro pluralismo da comunidade j uridica. No vou repetir tudo o que foi dito, at porque est escrito e farei anexar voto. Quero apenas fazer minhas ponderaes no sentido de que, em primeiro lugar, quando se fala em ditadura da maior ia, no tenho tanta preocupao com o fato de que estamos enaltecendo

minorias. A minoria de hoje tem de ter espao para ser a maioria de amanh. Se no for assim, a cidadania se perde - A proteo

O decorre do

SENHOR

MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) as portas abertas.

fato de o Supremo ter

99

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Claro, e de termos uma Constituio - como foi tantas vezes repetido - que faz isso. Em um pais

plural como o nosso, temos de ter pluralismo. No sou capaz ainda de entender, Senhora Presidente, por mais que se tenha dito - como bem ponderou o Ministro Gilmar Mendes que preciso tomar cuidado com questes tico-partidrias, os part idos que se prestam a aluguel, que no so sempre nem necessariamente apenas pequenos e a histria da humanidade bem demons tra isso. preciso que se saiba que estamos tentando construir uma sociedade inclusiva. Esta clusula, que, s vezes tambm chamada de

"excluso", para mim, j peca, democraticamente, pelo nome, porque o nome acaba virando verdade, o pensamento e, depois, a experincia de cada
pessoa. No gosto da expresso. No gosto at da expresso "excluso",

porque parece que queremos incluir para vir para o nosso lado o outro, ruas, realmente, esse apelido, por exemplo, no bom. Um outro dado que creio no ter sido to enfatizado aqui todos os outros j o foram que chamamos muita ateno para o fato de que, tal como posto na Lei n 9.096, sempre se chama ateno para o inciso V do artigo Io: o pluralismo. O pluralismo podia no ensejar o multipartidarismo, como at chegou a ser ponderado. Chamo mais ateno para o artigo 1 4 da Constituio da
Repblica , quando diz : Jf

ADI 1 . 351 / DF

100
"Ar universal " t. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio

e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos. . .

Quer dizer, isto chegou a ser comentado tambm: talvez ns, brasileiros, tenhamos de interpretar a Constituio no sentido de que voto no depsito em urna. O voto comea na urna e continua quando eleito candidato. Ai, sim, d-se cumprimento ao artigo 17, quando chama ateno para o funcionamento parlamentar algo sobre o qual os para

constitucionalistas, alis, no se debruaram tanto

saber se esse funcionamento parlamentar, na forma da lei, o exerccio de funes parlamentares ou se o preenchimento dos cargos de funo funo no sentido de cargo. O que se quer que tudo isso possa acontecer; que o partido que consiga chegar a ter eleitores chegue aos cargos postulados; e que o Parlamento funcione com todos os representantes do povo, j que o povo no tem candidatura avulsa, e, portanto, o partido, necessariamente, haver de ser o caminho pelo qual se chega l . Concordo, quanto ao demais, que o principio da

proporcionalidade e o principio da oportunidade foram agredidos. Por tudo quanto posto aqui - no vou, realmente, me

acho que essa clusula fere enormemente a Constituio, no artigo Io ; fere no c a p u t do artigo Io: o Estado no alongar no apenas

democrti co quando eu voto, e o meu eleito j entra sabendo no poder ter a participao que eu queria que ele tivesse. Acompanho o Relator, com as modificaoes finais, e vou entregar o voto por escrito.^ r/// r<>//t<> S/ f />f///<// '"'Av/v^/

102-A

07/12/2006 AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.351-3 DISTRITO FEDERAL

TRIBUNAL PLENO

V O T O

O SENHOR MINISTRO Eros Grau: Da clusula de barreira diz MARCELLO CERQUEIRA, em exposio proferida em congresso de Direito Constitucional realizado no ms de novembro que passou:

"Essa clusula (barreira, excluso, desempenho), abolida com a redemocratizao, em 1985, agora retorna (aparentemente agravada) na Lei 9.096/95 (...) Introduz- se, no Direito Constitucional, norma de exceo em face da qual est previamente censurada a liberdade partidria, a possibilidade de expresso de correntes e pensamentos polticos que no se enquadrem na 'propalada' regra inqua que implica negar seu aperfeioamento em uma sociedade complexa e diferenciada. como um jardineiro que impde que flores novas desabrochem e se poupe de apenas regar antigas ervas, que podem ser daninhas". 2. Essa' clusula, designa-a o eminente professor como "corredor da morte das minorias polticas". 3 . A Constituio do Brasil afirma como um dos fundamentos da Repblica Federativa do Brasil o pluralismo poltico [art. 1-,

ADI 1.351 / DF v] .

102

Por outro lado, os partidos polticos com representao no Congresso Nacional so titulares de legitimidade ativa para impetrar mandado de segurana coletivo e ao direta de inconstitucionalidade [arts. 5-, LXX e 103, VIII]. Todos os partidos

ti
V.

ADI

1.351 / DF

f/// r<///<

i/i> / ^ l/'t rA / '>f/ //</ <// .

102-B

polticos, todos eles, sem distino de nenhuma ordem, desde que estejam representados no Congresso Nacional. Essa lei na ADI impugnada faz porm distines entre os partidos, tratando-os de modo diferenciado. Isso de modo a entrar em testilhas com o disposto no artigo 17 e da Constituio. De sorte a agravar mesmo o direito de associao, objeto de garantias estipuladas 4 . nos incisos XVII, XVIII e XIX do artigo 59 da Constituio. 5. A lei, de modo oblquo, reduz a representativida.de dos deputados eleitos por determinados partidos, como que cassando no apenas parcela de seus deveres de representao, mas ainda ---------- o que mais grave ---- parcela dos direitos polticos dos cidados e das cidads que os elegeram. Para ela, o voto direto a que respeita o artigo 14 da Constituio do Brasil no tem valor igual para todos. Uma lei com sabor de totalitarismo. Bem ao gosto dos que apoiaram a cassao de mandatos e de registro de partido poltico; bem ao gosto dos que, ao tempo da ditadura, contra ela no assumiram nenhum gesto seno o de apontar com o dedo. No apenas silenciaram, delataram... 6. Uma lei" to adversa totalidade que a Constituio , to adversa a esta totalidade que o mesmo partido poltico pelo qual poder ter sido eleito o Chefe do Poder Executivo ser, sob a incidncia de suas regras, menos representativo do que os demais partidos no mbito interno do Parlamento. 7. Mltipla e desabridamente inconstitucional, essa lei afronta o princpio da igualdade de chances ou oportunidades, corolrio do princpio da igualdade. Pois evidente que seria intil assegurar-se a igualdade de condies na disputa eleitoral se no se assegurasse a igualdade de condies no exerccio de seus mandatos pelos eleitos.

STF 1 02

ADI 1 3 51 / DF

Srs/iremo- ' /j-r/tr///<// C^fiec/er-a/

102-C

8 .

Discorrendo sobre as maiorias e o despotismo da maioria, sobre o absurdo de uma maioria fixada meramente por via matemtica e estatstica, CARL SCHMITT2 afirma a necessidade de pressupor-se, sempre, um princpio de justia material, se no quisermos ver desmoronar de uma. s feita todo o sistema da legalidade. Esse princpio o da igualda.de de "chance" para alcanar aquela maioria, aberta a todas as opinies, a todas as tendncias e a todos os movimentos concebveis. Sem esse princpio, a matemtica das maiorias seria um jogo grotesco, um insolente escrnio. Quem obtivesse a primeira maioria a deteria para sempre ------------ seu poder seria permanente. 9. Quase mesma poca HERMAN HELLER3 afirmava, significativamente, que o parlamentarismo descansa de modo muito especial em um contedo comum de vontade que integra todas as oposies. Pois essa unidade poltica deve realizar-se, como sua essncia requer, em condies da maior liberdade e igualdade de possibilidades de atuao poltica para todos os grupos. 10. Anoto ainda aqui, parenteticamente, que h vinte anos sobre esse mesmo princpio escreveu o Ministro Gilmar Mendes, em artigo publicado na RDP nmero 82, ento discorrendo sobre a jurisprudncia constitucional alem. 11. A Igualdade de chance em verdade no acresce sentido inovador igualdade. Antes, pelo contrrio, desdobra-se da sua prpria raiz. Igualdade significando isonomia no apenas entre partidos, porm, sobretudo, entre eleitores. Isonomia com a qual a Lei n. 9.096/95 de todo incompatvel.
Julgo procedente a ADI.

* Ui^ .

Legalidad v legitimidad. trad. Jose Diaz Garcia, Aguilar, Madrid, 1.971, pgs. 43 44.
2

if//? t'f'jj/< ^jiff/ ^^ff/fj'ff/

03

07/12/200 6

TRIBUNAL PLENO

A.O DIRETA DE INCONSTITUCIONAL IDADE 1.351-3 DISTRITO FEDERAL

V O T O

O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO - Senhora Presidente, este um tema grandioso, que, sem dvida interfere no curso da vida e plasma o perfil da sociedade brasileira. Sobre ele tenho lido ultimamente muita coisa de excelente qualidade; um artigo do Professor Dalmo Dallari; esse do Marcelo Cerqueira, to citado aqui, com todos os elogios merecidos; hoje, um primoroso artigo de Agnello Queiroz no Correio Braziliense; ontem, na Folha de So Paulo, um comentrio tambm muito lcido, muito bem posto, de Fernando Rodrigues; o parecer da Advocacia Geral da Unio, sem dvida, uma pea de fino lavor jurdico. Em suma, isso prprio de uma constituio muitos densamente valores, axiolgica. deles Como se a nossa Constituio na prtica,

consagra

alguns

antagonizam,

levando-nos a um tipo difcil de opo j tenho falado sobre isso : se optamos de um jeito, prestigiamos a Constituio; se optamos de outro, prestigiamos igualmente a Constituio. E fica uma estranha opo

interpret at iva entre o certo e o certo, j que todas as opes tm lastro constitucional. aquele tipo de questo que lembra Scrates, em um dilema famoso, quando perguntado por um

5 T F 102.00?

ADI 1.351 / DF

-7;,/yv/.

104

discpulo: Mestre, o homem deve casar ou permanecer solteiro? E Scrates respondeu: Sej a qual for a deciso, vir o arrependimento. Mas ai nos socorre, graas a Deus, o chamado principio da proporcionalidade em sentido estrito, ou seja: entre o certo e o certo, qual a opo que menos ofende os outros valores da Constituio? Dizendo de modo reverso: qual a opo mais afirmativa dos demais valores da Constituio? Ai entendo que o eminente Relator se houve muito bem. Fez um tipo de opo, em seu magnfico voto, que prestigia os partidos polticos e o principio da liberdade associativa. sabido que partido poltico uma modalidade de associao que a Constituio tratou em apartado, a partir do art.17, no para desprestigiar, mas para prestigiar. Isolou a matria para demonstrar por ela o seu especial apreo. O Ministro-Relator, tambm no seu voto, prestou tributo ao principio da igualdade; a igualdade do eleitor, que, no art.14 da

Constituio, emite um voto de expresso da soberania popular, com valor igual para todos, ou seja, um voto que deve ter o mesmo peso politico; igualdade entre os eleitos afinal de contas, di z o art.Io, pargrafo nico, da Constituio:

"Todo o poder emana d o povo, q u e o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos d e s t a C o n s t i t u i o

S T F 102.002

ADI

351

DF

,7~

r^TT

5
Ento, condies igualdade escolher quanto suas aos eleitos, que

10

podero, de

em suas

equnimes,

liderana,

participar

bancadas, atuar em blocos, participar de comisses, inclusive de formao das diversas Mesas dirigentes do Poder Legislativo Sua Excelncia tambm colocou em p de igualdade os partidos polticos. E foi alm: prestigiou tambm o pluralismo ------- j

foi referido , que mencionado desde o prembulo da Constituio, num plano social genrico, o pluralismo cultural, e, no inciso V do art.Io, de modo especifico, o pluralismo enquanto opo politico- partidria, sabido que partido outra coisa no seno que parte, frao, parcela de opinio pblica, no sentido ideolgico mesmo, uma mundividncia, um modo

diferenciado de conceber a estruturao e o funcionamento tanto do Estado quanto do Governo. De maneira, Presidente, que Sua Excelncia ainda, com o seu voto, prestigiou esse mecanismo de freios e contrapesos que opera no apenas entre os Poderes de um para o outro, mas no interior do prprio Parlamento, conferindo visto especial que h um espao de atuao lgico s minorias minorias

parlamentares,

vinculo

entre

parlamentares e minorias partidrias.

S T F 102 002

Toda a Constituio um estatuto das minorias para que se faa uma oposio aos eventuais governantes, minorias tuteladas
pela

Constituio, para que elas possam fazer um tipo de oposio ADI 1.351 / DF ri,,/,,,.,,,,, ^A-r/m/ altiva, independente, corajosa e por que no dizer? ----------------- , patriot ica. O Ministro Marco Aurlio faz-me passar em revista os diversos valores da Constituio e chegar serena concluso de que o julgamento por Sua Excelncia exarado foi urna clara opo por valores

constitucionais que, no seu conjunto, contra-indicam os di spos itivos impugnados a partir do art.13, um artigo que -----ouvi

isso ainda h pouco do Ministro Celso de Mello tende a , mais do que exprimir excluso um dos percalo, partidos uma no dificuldade, mbito do um a embarao, uma verdadeira chamou de

que

Constituio

funcionamento parlamentar. Chego a pensar -----no fao uma afirmao muito

categrica, muito peremptria (tenho um encontro marcado comigo mesmo) , no

u

plano

de

uma

melhor

interpretao

desse

inciso

IV

do

art.17
o

funcionamento parlamentar de acordo com a lei",

como no plano do 3

do

art.17 "Os p a r t i d o s p o l i t i c o s t m d i r e i t o a r e c u r s o s d o f u n d o p a r t i d r i o e a cesso gratuito ao rdio e televiso" , pelo menos neste momento, que o funcionamento parlamentar um direito. No estamos diante de uma regra constitucional rigorosamente do tipo de eficcia limitada.

S T F 102 002

Quero crer que o chamamento lei, a convocao ao legislador ordinrio se faz aqui no plano instrumenta 1, no plano do modus operandi, no plano funcional.

AD I 1 . 351 / DF /

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O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - No quero que o nosso entusiasmo pelo pluralismo nos leve a uma condenao antecipada de

qualquer modulao dos direitos, das prerrogativas dos partidos conforme o nico sistema conhecido no Direito Comparado, o do desempenho

eleitoral. O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO - Sem dvida que clusula de barreira j disse ontem muito bem Fernando Rodrigues melhor se

chamaria clusula de desempenho, clusula de "performance". Por isso, no quero fazer uma afirmao categrica. O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE Essa afirmao

incondicionada de igualdade e de paridade poderia levar a tanto. O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO Impressiona-me, Exce

.Lncia, esse tipo de mensagem constitucional. O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Apenas o gue se fez no foi uma diferenciao. A meu ver, foi - volto a Marcelo Cerqueira um direito de acesso ao corredor da morte.

S T F 102 002

O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO - Foi, um garroteamento.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE

- Mais cruel a frmula do que

a da Alemanha, porque a da Alemanha mata de logo o part ido, negando-lhe a investidura dos representantes. A nossa condena morte por inanio. O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO - Sem dvida. Mais do que uma clusula de barreira uma clusula de caveira, ou seja, cava o abismo, o fosso de qu a1qu er possibilidade, imp edindo o acesso dos

S T F 102 002

ADI 1.351 / DF

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1 U O

partidos a essas fontes de sobrevivncia, financeira ou de comunicao. O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) - como retirar do enfermo os tubos que o mantm vivo, O SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO - Sem dvida. Para encerrar, Presidente, impressiona-me muito essa expresso que aqui, sim, me parece categrica:

"Art. 17. (. . .) 2 Os partidos polticos tm direi to a

recursos do fundo partidrio

e acesso gratuito ao rdio e

televiso".

A frmula complementar, na forma da lei, acho que deve ser interpretada com muito temperamento e cuidado para que a lei no cumpra uma funo substancial to densa a ponto de nulificar o comando

constitucional, o que seria uma contradio, nos termos de a lei levar a Constituio a cumprir uma finalidade diametralmente
oposta quela

certamente concebida pelo legislador constituinte.

Em suma, louvo o voto de Sua Excelncia o Ministro Marco Aurlio, d i zendo que se tratou de um dos grandes votos proferidos pelo grande Magistrado, levando esta Casa de Justia esta nossa Casa de fazer destino ------ a contribuir para o aperfeioamento da
democracia representativa.

6 "'
A reviso de apartes dos Senhores Ministros Carlos Britto e Seplveda Pertence.

3 T F W2 002

VOTO 07/12/2006 TRIBUNAL PLENO AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.351-3 DISTRITO FEDERAL

110
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Senhora Presidente, no trouxe

voto escrito at porque, depois de tantos votos escritos que sero juntados, seria intil juntar mais um. Duvido pudesse trazer alguma novidade a respeito, depois do brilho que, com certeza, esses votos escritos contm. Tambm acho que dar opinio sobre certos assuntos ficaria mais prprio para seminrios. De qualquer maneira, s para marcar posio, quero dizer que a mim no me repugna e - na minha viso - no repugna tampouco ao sistema jurdico-constitucional vigente, um tratamento normativo que, embora prestigiando o pluralismo, evite o que os autores costumam chamar de "multipartidarismo", essa pulverizao, fragmentao, que, - a meu ver com o devido respeito, no serve propriamente proteo de minorias, como tais, suscetveis de mltiplas configuraes, mas serve, antes, a expressar, em termos de representao, idias e concepes polticas - no sentido mais amplo da palavra, de convivncia na polis, como projeto de convivncia tica - que componham corpo organizado dentro da sociedade. Duvido muito que dentro dessa sociedade,

ADT 1.351 / DF

^'VY'/V/V

110

qualquer que ela seja, possa encontrar-se, nesses termos, "corpus" organizado de idias ou de viso do mundo que ultrapasse a duas ou trs dezenas, quando qualquer sistema poderia admitir pluralidade tal de partidos que comportaria, por exemplo, o "Partido de Produtores de Banana do Vale do Ribeira". Acho que no essa a funo do sistema partidrio, at porque a tutela e a proteo de minorias podem ser objeto de programas partidrios. As minorias podem ser tuteladas, podem ser protegidas por qualquer partido, cujo programa as contemple. Mas isso mais prprio para um seminrio. Tampouco vou deter-me em relao s outras normas que restringem os direitos constitucionais assegurados no 3o do artigo 17, porque, evidentemente, no resistem ao postulado da proibio de excessos, pois reconhecem um direito e, em seguida, aniquilam o ncleo substantivo desse direito. A expresso "corredor da morte" mostra bem a incongruncia ou contraditoriedade da legislao infraconstitucional na regulamentao do acesso ao rdio e televiso e aos recursos do fundo partidrio. Quero ater-me, apenas, s para expressar ponto de vista pessoal, ao artigo 13 o que me parece ter mais densidade em termos de discusso. Alm de ofender textualmente o artigo 17,
caput, o artigo Io e vrios outros, tambm dificilmente escapa ao teste do postulado da igualdade.

Toda desigualdade se funda em algum critrio. A idade, por exemplo, critrio de desigualao. um critrio legal e constitucional, quando, por exemplo, seja caso de medir a capacidade civil das pessoas. Nesse caso, o critrio da idade tem toda a adequao para estabelecer diferenas de tratamento. O uso do critrio tem de ser examinado luz da sua finalidade. O que temos no caso? Temos um critrio de desigualdade baseado no nmero de votos atribudos ou imputveis aos partidos polticos como tais, isto ,

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///

111

ADI 1.351 / DF

qualidade atribuda aos partidos polticos nas razes da sua existncia e, em particular, na razo da sua capacidade jurdica especfica de apresentar e eleger candidatos. Portanto, se esse critrio fosse usado com a finalidade de restringir a existncia ou essa capacidade dos partidos, eu no teria nenhuma dvida em aceit-lo, porque vejo a uma conexo lgico-jurdica entre o critrio e a conseqncia. O que sucede aqui? Usa-se esse critrio para finalidade diferente: restringir a atuao parlamentar, decotando prerrogativas prprias do partido que a ordem jurdica reconhece como existentes e inerentes existncia desse mesmo partido. Vejo nisso uma contradio insupervel com a ordem constitucional. Essa a razo, Presidente, por que tambm estou de inteiro acordo com todas as brilhantes razes e fundamentaes de todos os votos, em particular o do eminente Relator. E, mais do que isso, no vejo, sequer do ponto de vista prtico, qual a convenincia em manter as restries que levariam - como tm levado, segundo dizem - a fuses de heterogeneidades. O que far um deputado filiado ao Partido Verde em partido que no guarde espao nenhum para preocupaes ambientais, ecolgicas etc.? Ou, ento, que lugar poderia ocupar o candidato de um partido socialista ou o candidato de um partido comunista em partido que no tem a mesma ligao ideolgica pode ter at averso e, provavelmente, reconhea que so partidos de idias obsoletas etc.? exatamente a fuso desses heterogneos que no constri nada para a democracia. S alimenta um jogo falso da vida parlamentar que, depois, conduz a desvios graves.

O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Vossa Excelncia me permite? Na linha do seu lcido pensamento, estas duas ADIs so um atestado eloqente de que

ADI 1.351 / DF

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// V h r s

///

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112

determinados partidos brasileiros, com muita dificuldade para alcanarem a clusula de barreira, no querem partir para fuses ou incorporaes desnaturadoras deles; querem persistir com fidedignidade.

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE - Recentes experincias de fuses me fazem indagar se no so piores do que a atomizao partidria.

O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Perfeitamente, se no pior do que a atomizao. Ento, para preservar sua identidade que esses partidos propem as presentes ADIs, sinalizando que eles so eminentemente orgnicos; so partidos que fazem, do ponto de vista ideolgico, viagem de verticalidade; no so partidos simplesmente lineares ou figurativos. Quer dizer, h que se elogiar, tambm, esse tipo de disposio para vir a esta Casa persistir naquilo que estamos a exaltar: fidelidade partidria, fidedignidade aos seus propsitos institucionais.

O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Louvo, em particular, a iniciativa

desses partidos, aos quais acho que o regime democrtico e a Constituio brasileira teriam at de reconhecer o direito de se extinguirem fiis s suas idias. So as razes breves por que acompanho integralmente o voto do eminente Relator.

114

wmo

AAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.351-3 DISTRITO FEDERAL VOTO

O EXMO. SR. MINISTRO GILMAR MENDES: I. Introduo O Ministro Marco Aurlio, relator, submete apreciao deste Plenrio as aes diretas de inconstitucionalidade ns 1.351-3 e 1.354-8, propostas, respectivamente, pelo Partido Comunista do Brasil PC do B e outro (PDT) e pelo Partido Social Cristo - PSC, nas quais so impugnados o artigo 13; expresso contida no art. 41, inciso II; o art. 48; expresso contida no c a p u t do art. 49; e os artigos 56 e 57, todos da Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei dos Partidos Politicos). Este o teor dos dispositivos normativos impugnados: "Art. 1 3 . T e m d i r e i t o a f u n c i o n a m e n t o parlamentar, em todas a s
Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleio para a Cmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mnimo, 5% (cinco por cento) dos votos apurados, no computados os brancos e os nulos, distribudos em, pelo menos, um tero dos Estados, com um mnimo de 2% (dois por cento) do total de cada um deles. A r t . 4 1 . O Trijbunal Superior E l e i t o r a l , d e n t r o de 5 ( c i n c o d i a s ) , a c o n t a r d a d a t a d o d e p s i t o a q u e se refere o I o d o a r t i g o anterior, far a respectiva distribuio aos rgos nacionais dos partidos, obedecendo aos seguintes critrios: II - 99% (noventa e nove p or cento) do total do Fundo Partidrio sero distribudos aos partidos que tenham preenchido as condies do art. 13, na proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados. Art. 48. O partido registrado no Tribunal Superior Eleitoral que no atenda ao disposto no art. 13 tem assegurada a realizao de um programa em cadeia na clonal, em cada semestre, com a durao de dois minutos. ^-

STF 102.002

ADI 1.3 51 / DF

115
Art. 4 9 . O p a r t i d o q u e a t e n d a a o d i s p o s t o n o a r t . jj t e m a s s e g u r a d o : I - a r e a l i z a o d e u m p r o g r a m a , e m c a d e i a n a c i o n a l e cie um p r o g r a m a , e m c a d e i a e s t a d u a l e m c a d a s e m e s t r e , c o m a d u r a o d e vinte minutos cada; II - a utilizao do tempo total de quarenta minutos, por semestre, para inseres de trinta segundos ou um minuto, nas redes na clonals, e de igual tempo nas emissoras estaduais. Art. 56. No perodo entre a data da publicao prxima legislatura, ser observado o seguinte:

desta Lei e o i n i c i o d a

I - fica assegurado o direito ao funcionamento parlamentar na Cmara dos Deputados ao partido que tenha elegido e mantenha filiados, no mnimo, trs representantes de diferentes Estados; II - a Mesa Diretora da Cmara dos Deputados dispor sobre o funcionamento da representao partidria conferida, nesse perodo, ao partido que possua representao eleita ou filiada em nmero inferior ao disposto no inciso anterior; III - ao partido que preencher as realizao anual de um programa, em minutos; condies do inciso I assegurada a cadeia nacional, com a durao de dez

IV - ao partido com representante na Cmara dos Deputados desde 0 i n c i o d a S e s s o L e g i s l a t i v a d e 1 9 9 5 , f i c a a s s e g u r a d a a r e a l i z a o d e um programa em cadeia nacional em cada semestre, com a durao de cinco minutos, no cumulativos com o tempo previsto no inciso III; V - vinte e nove por cento do Fundo Partidrio ser destacado para distribuio a todos os partidos com estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral, na proporo da representao parlamentar filiada no inicio da Sesso Legislativa de 1995. Art. 57. No perodo entre o inicio da prxima Legislatura e a dos resultados da segunda eleio geral subseqente para a Deputados, ser observado o seguinte: proclamao C mara dos

1 - direito a funcionamento parlamentar ao partido com registro definitivo de seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral at a data da publicao desta Lei que, a partir de sua fundao tenha concorrido ou v enha a concorrer s eleies gerais para a Cmara dos Deputados, elegendo representante em duas eleies consecutivas: a ) n a C m a r a d o s D e p u t a d o s , t o d a v e z q u e eleger represen tan te e m , n o mnimo, cinco Es tados e obtiver um por cen to dos votos apurados no Pas, no computados ' e os nulos;

STF 102.002

i'/z/i^emv ^^rr/if///a/ </<'/'<//

ADI 1,351 / DF

1X5

b) nas Assemblias Legislativas e nas Cmaras de Vereadores, toda vez que, a tendida a exigncia do inciso anterior, eleger repre sent an te pa ra a respec tiva Casa e ob t i ve r um total de um p o r cento dos votos apurados na C i r c u n s c r i o , n o co m p u t a d o s o s b r a n c o s e o s n u l o s ; II - vinte e nove por cento do Fundo Part idrio ser destacado para distribuio, aos Partidos que cumpram o disposto no art. 13 ou no inciso anterior , na proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados; II - assegurada, aos Partidos a que se refere o inciso observadas, no que couber, as disposies do Ttulo IV: a ) a r e a l i z a o d e u m p r o g r a m a , em c a d e i a durao de dez minutos por semestre; nacional, I, com

b) a utilizao do tempo total de vinte minutos por s e m e s t r e e m i n s e r e s d e t r i n t a s e g u n d o s o u um minuto, nas redes nacionais e de igual tempo nas emissoras dos Estados onde hajam atendido ao disposto no inciso Ir b."

Como se pode constatar, o art. 13 da Lei n 9.096/95 cria o que se tem denominado de "c l u s u l a d e b a r r e i r a " ou de "de d e s e m p e n h o " - um certo eufemismo - como requisito para o pleno funcionamento p a r l a m e n t a r dos partidos polticos. A Constituio, regra que possui assegura fundamento aos part no idos art. 17, inciso o IV, da

polticos

funcionamento

parlamentar, de acordo com a lei. A Lei n 9.096/95 (Lei dos Partidos Polticos) estabelece que partido politico funciona, nas Casas Legislativas, por intermdio de uma bancada, que deve constituir suas lideranas de acordo com o estatuto do partido, as disposies regimentais das respectivas Casas e as normas desta Lei" (art. 12). O art. 13 da Lei dos Partidos Polticos (dispositivo normativo atacado) di spe que somente "tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha

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ADI 1.351 / DF

C^/r-i/m/tui/ (fiede-ra/

116

dos Deputados obtenha o apoio de, no minimo, cinco por cento dos votos apurados, no computados os brancos e os nulos, distribudos em, pelo menos
f

um tero dos Estados, com um minimo de dois por cento do total de

cada um deles". As sim, o partido politico que no obtiver tais percentuais de votao no ter direito ao funcionamento parlamentar, o que significa a no-formao de bancadas e de suas lideranas, com todas as repercusses que isso pode causar, como a no-part icipao em comisses parlamentares e o no-exercicio de cargos e funes nas casas legislativas. Alm disso, o partido somente ter direito a (a) receber 1% (um por cento) do Fundo Partidrio (art. 41, II); e (b) realizao de um programa em cadeia nacional, em cada semestre, com a durao de apenas 2 (dois) minutos (art. 48). Esses so os contornos normativos da denominada clusula de barreira instituda pelo art. 13 da Lei n 9.096/95. Observe-se, nesse ponto, que, diversamente dos modelos adotados no direito comparado pela cito, como referncia, o sistema o alemo a frmula adotada legislao brasileira restringe funcionamento

parlamentar do partido, mas no afeta a prpria eleio do representante. No h aqui, pois, repercusso direta sobre mandatos dos representantes obtidos para a agremiao que no satisfaa referida clusula de funcionamento parlamentar. Nos termos de disposio transitria (art. 57), essa norma do art. 13 somente entrar em vigor para a legislatura a iniciar-se no ano de 2007. Dai a premente necess idade do posicionamento desta Corte sobre a matria, diante da proximidade do inicio do dia Io de fevereiro de 2 0 07 . X"-'"

STF 102.002

ADX 1.3 51 / DF / t r e m o ^Y^F /IF//<<?/ ^Y^/era/

117
se o legislador, legais do dos alm de contornos sistema partidos

Tenho definir as

como

relevante e, forma

questionar os

regras de tal

portanto, o

proporcional, fixando o quociente eleitoral e o quociente partidrio, pode restringir funcionamento parlamentar polticos, com repercusso direta sobre o regime de igualdade de chances que deve existir entre as agremiaes partidrias. A abordagem dessa problemtica tangencia temas de inegvel

importncia para o desenvolvimento de nosso sistema politico- eleitoral, como a natureza e funo dos partidos polticos no regime democrtico, a conformao legislativa do sistema proporcional, o principio da igualdade de chances e o tormentoso problema da fidelidade partidria, que esto a cobrar novas reflexes tendo em vista a necessria reforma politica para o aperfeioamento de nossa democracia. Esses temas sero objeto de uma anlise mais detida nos tpicos seguintes. I X . Natureza e funo dos partidos polticos na democracia A Constituio de 1988 atribuiu relevo impar participao dos partidos no processo eleitoral, estabelecendo como condio de elegibi1idade
a filiao partidria (CF, art. 17) .

Assegura-se

liberdade

de

criao,

fuso,

incorporao

extino de partidos politicos,resguardados determinados princpios. Os part idos polticos so importantes instituies na formao da vontade politica. o A ao e politica no realiza-se processo de de maneira da formal e organizada pela atuao dos partidos polticos. Eles exercem uma funo de mediao entre povo Estado formao vontade politica, especialmente no que concerne ao

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ADI 1.351 / DF ^r/^wmx)

tt a/

ra/

1X8
processo eleitoral4. Mas no somente durante essa fase ou perodo. O processo de formao de vontade poltica transcende o momento eleitoral e se projeta para alm desse perodo. Enquanto inst ituie s permanentes de participao politica, os pa rtidos desempenham funo singular na complexa relao entre o Estado e sociedade. Como nota Grimm, se os

partidos polticos estabelecem a mediao entre o povo e o Estado, na medida em que apre sentam lideranas pessoais e programas para a eleio e procuram organizar as decises do Estado consoante as exigncias e as opinies da sociedade, no h dvida de que eles atuam nos dois mbitos. Assim, outro mbito5. certo, ademais, como se tem re ferido
r

questo

no

mais

de

saber

se

eles

integram

sociedade ou o Estado, mas em que medida eles esto integrados em um e

que, na democracia

partidria, tem-se um Estado partidarlamente ocupado, o que coloca em confronto os partidos que ocupam funes e cargos no governo e aqueles que atuam apenas j unto ao povo6. Afigura-se inevitvel, igualmente, que para a agremiao partidria no poder se coloque o dilema de atuar exclusivamente no mbito do Estado, enquanto partido do Governo, ou se dever atuar tambm como organizao partidria no mbito da sociedade. III. A conformao legislativa do sistema eleitoral proporcional e as restries impostas aos partidos polticos

GRIMM, Dieter. Politische Parteien. In: BENDA, Ernsts MAIHOFER^ Werner; VOGEL, Hans-Jochen (Hrsg) . Ha.nd.buch des Verfassungsrechts. Band 1, Brlim/Nova York:, f 1995, p 599 {p. 606). 5 Cf. GRIMM, Dieter. Politische Parteien, In: RENDA, Ernst; MAIHOFER, Werner; VOGEL, Hans-Jochen (Hrsg). Handbuch des Verfassvngsrechts. Band 1, cit. p 599 (613). 6 Cf. GRIMM, Dieter. Politische Parteien. In: BENDA, Ernst; MAIHOFER, Werner; VOGEL, Hans-Jochen (Hrsg). Handbuch des Verfassungsrechts. Band 1, cit. p. 636.

ADI 1.351 / DF

art.

45

da

Constituio

brasileira

estabelece

sistema

proporcional para as eleies dos representantes parlamentares do povo. A legislao brasileira preservou o sistema proporcional de listas abertas e votao nominal, que corresponde nossa prtica desde 19327. Trata-se de um modelo proporcional peculiar e diferenciado do modelo proporcional tradicional, que se assenta em listas apresentadas pelos partidos polticos. A lista aberta de candidatos existente no Brasil faz com que o mandato parlamentar, que re suita desse sistema, afigure-se tambm fruto do desempenho e do esforo do candidato. Trata-se, como destacado por Scott Mainwaring, de sistema que, com essa caracterstica, somente se desenvolveu no Brasil e na Finlndia8. Em verdade, tal como anota Giusti Tavares, semelhante modelo adotado tambm no Chile9. No sentido da originalidade do sistema, anota Walter Costa Porto que o tema acabou no merecendo estudo adequado por parte dos estudiosos brasileiros, tendo despertado o interesse de pesquisadores estrangeiros, como Jean BIonde1. Registrem-se as observaes de Walter Costa Porto10:
"Tal peculiaridade foi pouco examinada pelos nossos analistas. E f o i u m e s t r a n g e i r o q u e l h e d e u a t e n o : J e a n B I o n d e 1 , n a s c i d o em T o u l o n , F r a n a , p r o f e s s o r d a s universidades i n g l e s a s de

STF 102.002
A rigor, tal como anota Walter Costa Porto em palestra^re"cerT^v perante o IX Congresso Brasiliense de Direito Constitucional (1011.2006), o sistema adotado em 19 32 era ainda um sistema misto, pois ele acabava por contemplar a\ eleio, em segundo turno, dos mais votados que no alcanaram o quociente eleitoral. Somente em 1935 foi adotado um modelo puramente proporcional. J D MAINWARING, Scott. Polticos, Partidos e Sistemas Eleitorais. In: Estudos Eleitorais, TSE n. 2, maio/ago. 1997, p. 335 (343) . 9 Cf. TAVARES, Giusti Jos Antonio. Sistemas Eleitorais nas Democracias Contemporneas. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1994, p. 126-127. Cf .Costa Porto, Walter, Sistema Eleitoral Brasileiro, Palestra proferida no IX Congresso Brasiliense de Direito Constitucional, Brasilia 10.11.2006, p. 8-9; Cf. tambm Costa Porto, Walter, Essa mentirosa urna, 2004, p. 163 s. 10

STF 102.002

ADI 1.3 51 / DF

f / / / J'f-'f/tO'ri/ia tiu/ ^J^edwa/

120
de and que

Manchester e Essex, e autor, entre outros 1i vros, Introduction to Comparative Government, Thinking Polticaly Voters, Parties and Leaders . Em introduo a uma pesquisa realizou, em 1957, no Estado da Paraba, escreveu Blondel:

lei eleitora 1 brasileira original e merece sej a descrita minuc iosamen te. , com efeito, uma mist ura de escrutnio un inominal e de representao proporciona 1, da qual h poucos exemplos atravs do mundo (. . .) Quanto aos postos do Executivo . . . sempre utilizado o sistema majoritrio simples (...) Mas, para a Cmara Federal, para as Cmaras dos Estados e para as Cmaras Muncipa is, o sistema muito mais complexo. O princpio de base que cada eleitor vote somen te num candidato, mesmo que a circunscrio comporte vrios postos a prover; no se vota nunca por lista. Nisto o sistema uninominal. No entanto, ao mesmo tempo cada partido apresenta vrios candidatos, tantos quantos so os lugares de deputados, em geral, menos se estes so pequenos partidos. De algum modo, os candidatos de um mesmo partida esto relacionados, pois a diviso de cadeiras se faz por representao proporciona 1, pelo nmero de votos obtidos por todos os Candida tos de um mesmo partido (...) Votando num candidato, de fato o eleitor indica, de uma vez, uma preferncia e um partido. Seu voto parece dizer: 'Desejo ser representado por um tal part ido e mais especificamente pelo Sr. Fulano. Se este no for eleito, ou for de sobra, que disso aproveite todo o partido. O sistema , pois, uma forma de voto preferencial, mas condies tcnicas so tais que este modo de escrutnio uma grande melhora sobre o s is tema preferencial tal qual existe na Frana'".

No sistema eleitoral adotado no Brasil, impe-se precisar (1) o

nmero de votos vlidos,

(2)
de

quociente de

eleitoral , restos ou

(3)

quociente

partidrio,

(4) a t c n i c a

distribuio

sobras

e (5) o

critrio a s e r a d o t a d o n a f a l t a de ojbtenro d o q u o c i e n t e e l e i t o r a l . Os v o t o s v l i d o s so os votos conferidos legenda partidria e ao candidato. No so computados os votos nulos e os votos em branco. O q u o c i e n t e e l e i t o r a l , que traduz o ndice de votos a ser obtido para a distribuio das vagas, obtm-se mediante a diviso do nmero de votos vlidos pelos lugares a preencher na Cmara dos Deputados, nas Assemblias Legislativas ou nas Cmaras de Vereadores.

STF 102.002

ADI 1.3 51 / DF

/ i r e m o c/iw\b/rwi/ tifiec/eroe/

121

O q u o c i e n t e p a r t i d r i o indica o nmero de vagas alcanado pelos partidos e calculado pela diviso do nmero de votos conferidos ao partido, diretamente, ou a seus candidatos pelo quociente eleitoral, desprezando-se a frao. A d i s t r i b u i o d e r e s t o s o u s o b r a s decorre do fato de, aps a distribuio inicial, haver vagas a serem preenchidas sem que os partidos tenham votos suficientes para at ingir o guocien te e l e i t o r a l . Podem-se adotar diferentes critrios, como a d i s t r i b u i o p e l a m a i o r s o b r a ou p e l a
maior m d i a 11.

Cdigo

Eleitoral

adotou

critrio

da

maior

mdia,

estabelecendo que para obt-la "a d i e i o n a - s e m a i s um lugar aos gue j f o r a m

obtidos por cada um dos partidos; depoisf toma-se o nmero de votos vlidos atribudos preencher operao a cada a partido o e divide -se que por a aquela maior soma; mdia; res o primeiro repita-se que lugar a a

caber tantas

partido quantos

obtiver os

mesma ser

vezes

forem

lugares

tantes

devam

preenchidos, at sua total distribuio entre os diversos partidos"

(Cdigo

Eleitoral, art. 109) . Se votados, nenhum partido de atingir o quociente critrio eleitoral, de o Cdigo

Eleitoral determina que ho de ser considerados eleitos os candidatos mais independentemente qualquer proporcionalidade (Cdigo Eleitoral, art. 111). A soluo parece quest ionvel, como anota Jos Afonso da Si1va, pois a Const ituio prescreve, no caso, a adoo do sistema eleitoral proporcional12. V-se, assim, que, tambm no sistema proporcional, tendo em vista razes de ordem prtica, os votos dos partidos que no atingiram o quociente eleitoral e os votos constantes das sobras cr c^
ADI 1.351 / DF n^z/f^^ ^yrf/uz/Kf/ C^ec/era/

122

podem no ter qualquer aproveitamento, no havendo como conferir- lhes significado quanto ao resultado.

STF 102.002

Cf TEIXEIRA, J. H. Meirelles. Curso de Direito Constitucional, c|it . p. 525. " Cf. SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 376. 12

Interessante notar que esse sistema permite que um candidato sem nenhum voto nominal seja eleito. Tal como registra Walter Costa Porto, nas eleies de 2 dezembro de 1945 o Partido Social Democrtico apresentou dois candidatos a deputado federal, no Territrio do Acre: Hugo Ribeiro Carneiro e Herrtielindo de Gusmo Castelo Branco Filho. O primeiro candidato obteve 3.775 votos; o segundo nenhum voto nominal, pois ficara no Rio de Janeiro. No obstante, o partido alcanou uma vez o quociente eleitoral e mais uma sobra de 1.077 votos. O critrio do "maior nmero de votos" do partido, em caso de sobra,
10

acabou

por

conferir

mandato

candidato que no obtivera sequer um voto . Mencione-se que pode ocorrer at mesmo que o candidato mais votado no pleito eleitoral no logre obter o assento em razo de a agremiao partidria no ter obtido o quociente eleitoral. Foi o que se verificou em vrios casos expressivos, dentre os quais se destaca o de Dante de Oliveira, que, candidato pelo PDT a uma vaga para Cmara dos Deputados, pelo Estado de Mato Grosso, nas eleies de 19 90, obteve a maior votao (49. 886 votos) e no foi ele ito em razo de seu partido no ter obtido quociente. poca, postulou a reviso do resultado com a alegao de que a incluso dos votos brancos para obteno do quociente eleitoral revelava-se inconstitucional (Cdigo Eleitoral, art. 106, pargrafo nico) . O Tribunal Superior Eleitoral rej eitou essa alegao com o argumento de que os votos brancos eram manifestaes vlidas e somente no seriara computveis para as eleies majoritrias por fora de normas

. COSTA PORTO, Essa mentirosa urna, cit., p. 157.

STF 102.002

10

ADI 1.351 / DF
(//'remo

'j'f/if/HKf/

123

constitucionais expressas (CF, artigos 2 8, 29, II, e 7 7, 2o)13. Tambm o recurso extraordinrio interposto contra essa deciso no foi acolhido tendo em vista as mesmas razes14. O art. 106, pargrafo nico, do Cdigo Eleitoral foi revogado pela Lei n. 9.504/ 199713. Desde ento, no se tem mais dvida de que o voto em branco no deve ser contemplado para os fins de clculo do quociente eleitoral. Outra questo relevante coloca-se tendo em vi sta a clusula contida no art. 109, 2o do Cdigo Eleitoral, segundo a qual
concorrer obtido distribuio dos lugares os partidos ou coligaes quociente e l e i t o r a l ".
u

s p o d e r o
tiverem

que

Explicita-se

aqui

outra

relativizao

da

efetividade do voto, uma vez que somente sero contemplados os votos dos partidos que lograram obter o quociente eleitoral. Nas eleies de 2002, Jos Carlos Fonseca obteve 92.727 votos para deputado federal no Estado do Espirito Santo. O quociente eleitoral foi de 165.284. A sua coligao obteve 145.271 votos ou 8,78 % dos votos conferidos. Preenchidas sete vagas, cuidou-se da distribuio dos restos ou sobras. O Tribunal Regional Eleitoral recusou-se a contemplar a coligao a qual estava vinculado Jos Carlos Fonseca no clculo das sobras em razo do disposto no art. 109, 2o, do Cdigo Eleitoral. Contra essa deciso foi impetrado mandado de segurana, forte no argumento da desproporcionalidade do critrio ou da adoo de um critrio legal que transmudava o sistema proporcional em sistema majoritrio. Enquanto a coligao que obtivera 8,78 % dos votos no seria contemplada com um mandato parlamentar, as demais estariam assim representadas :
Cf sobre 2004, p. . RE 140.386, Relator Carlos Velloso, DJ 20.4.2001. Cf. Recurso Especial- TSE n2 9.277, Relator Vilas Boas, DJ 2 3\ 4.1991. o assunte tambm Costa Porto, Walter, Essa mentirosa urna, SX> Paulo, 171-173. !

STF 102.002

13

ADI 1.351 / DF f^ftft rem*} C^ri/it/ntt / C^et/erti/

124
Cadeiras 50 % 10 % 20 % 25 %

Coligaes Coligao Espirito Forte Frente Competncia Mudar Frente Mudana para Valer Frente Trabalhista

Santo para

Votos 39.36 % 12.74 % 17,37 % 21, 07

O TSE rej eitou a ao , assentando-se que a expresso sistema proporcional contida no art. 45 da Constituio encontraria no Cdigo Eleitoral critrios precisos e definidos. A discusso sobre a adequao dos critrios utilizados pelo legislador resvalava para controvrsia de lege ferenda sem reflexo no plano da legitimidade da frmula14. Convm assinalar que o modelo proporcional de listas abertas adotado entre ns contribui acentuadamente para a personalizao da eleio, o que f a z com que as legendas dependam, em grande medida, do desempenho de candidatos especficos. Dai o destaque que se confere s candidaturas de personalidades dos diversos setores da sociedade ou de representantes acentuar a programtica. Assim, esse modelo de listas abertas tem conseqncia sobre a disciplina interna das legendas, que se tornam, quase inevitavelmente, refns dos personalismos dos candidatos que as integram. Mainwaring chega a afirmar que vrios aspectos da legislao eleitoral brasileira no tm - ou tm pouco - paralelo no de corporao. do Essa personali e a zao do a voto sua acaba por dependncia partido determinar fragilidade

Cf. Estudos de Xavier de Albuquerque, Leito de Abreu, Paulo ^onavides e Tito Costa. In:
Estudos Eleitorais, TSE n. 2, maio/ago. 1997, p. 79-137."

Mandado de Segurana TSE 3.109 - ES, Relator: Slvio de Figueiredo; Cf tambm Costa Porto, Essa mentirosa urna, cit., p. 178-181.

ADI 1.3 51 / DF (^('/(wwo

//<// ^J^edera/

mundo, e nenhuma outra democracia d aos polticos tanta autonomia vis-vis seus partidos15. IV. A clusula de barreira e o principio da proporcionalidade A legislao brasileira estabeleceu uma forma peculiar de

"clusula de barreira" ou "de desempenho" {art.13 da Lei n. 9.096/95), ao determinar que t e m d i r e i t o a f u n c i o n a m e n t o p a r l a m e n t a r , e m t o d a s a s C a s a s

Legislativas para as quais tenha elegido represen tan te , o partido que
f

em

cada eleio para a Cmara de Deputados s obtenha o apoio de, no mnimo, 5 % (cinco por cento) dos votos apurados, no computados brancos

e os n u l o s ,

distribudos emr pelo menos, um tero dos Estados, com um mnimo de 2 % (dois por cento) do total de cada um dele

s". De acordo com a regra de transio

contida no art. 57, essa norma do art. 13 somente entrar em vigor para a legislatura a iniciar-se no ano de 2007. Assim, alm de definir as regras e, portanto, os contornos

legais do sistema proporcional, fixando o quociente eleitoral e o quociente partidrio, o sistema de distribuio de mandatos por restos ou sobras etc., o legislador criou mais essa limitao ao funcionamento da agremiao partidria. A questo que aqui se discute a possibilidade ou no de a lei estabelecer uma clusula de barreira que repercuta sobre o funcionamento parlamentar dos partidos polticos, tal como o fez o legislador brasileiro. Como mandatos de se v, trata-se de uma se restrio absoluta ao prprio tipo de

funcionamento parlamentar do partido, sem qualquer repercusso sobre os seus representantes. No estabelece qualquer mitigao, mas simplesmente veda-se o funcionamento parlamentar

ADI 1.351 / DF

remo ^^ri/ta/ta/ ^'^er/era/

________ j

ao

partido,

com dos

as

conseqncias

que

isso do

pode

gerar,

como ou

o o

noseu

recebimento televiso.

recursos

provenientes

fundo

partidrio,

recebimento em percentuais nfimos, e a vedao do acesso ao rdio e

Por isso, o modelo aqui adotado diferencia-se substancialmente de outros sistemas politicos-eleitorais do direito comparado. Na politico algum, realidade do direito alemo, por consagra-se diretos, primeiro Todavia, A no que o partido

que no obt iver 5% (cinco pelo menos eleio dada na para ao de o

cento)

dos votos na votao obter mandato Nesse se alem caso, atribuiu tentou voto. nunca

proporcional, ou tambm a despreza-se

trs mandatos chamado ido. part

votao ou

conseqncia no que concerne quilo que ns chamamos de "igualdade de oportunidades" "igualdade chances". legislao estabelecer um limite mais elevado para efetivar o financiamento pblico das campanhas15. Mas a Corte Constitucional entendeu que essa clusula era sim violadora do principio da igualdade de oportunidades
(Chncerigleichelt)

, porque impedia que os partidos polticos com pequena

expresso conseguissem um melhor

STF

Talvez o modelo mais conhecido e difundido de financiamento pblico dos partidos seja aquele institudo pela legislao alem. Inicialmente, consagru-se apenas a possibilidade de uma compensao aos partidos pelos gastos de campanha eleitoral consistente no pagamento de uma quantia por voto obtido, desde /que o partido lograsse um percentual no inferior a 0,5 % dos votos vlidos para as eleies parlamentares federais. Esse piso considerado compatvel com a Constituio e afigura-se importante para evitar abusos. A fixao de um percentual mais elevado, porm, poderia impedir o natural desenvolvimento do processo politico e sua renovao. Da ter a Corte Constitucional alem declarado, inicialmente, a inconstitucionalidade de lei que fixava em 5 % o percentual de votos para que o partido pudesse gozar do benefcio referido, A jurisprudncia constitucional avanou, posteriormente, para admit ir o financiamento estatal diretamente ao partido (BVerfGE 85, 2 64). Quanto ao benefcio fiscal para doaes privadas, admite-se at o limite 6600 Euros. Tal benefcio aplica-se, porm, apenas s pessoas fsicas (DEGENHART, Christoph. Staatsrecht 1. 21 14 102.002 . ed . Heidelberg: Muiler, 2005, p. 36).

15

desempenho, tendo em vista que eles no teriam acesso televiso, muito menos aos recursos pblicos. Dai a legislao ter fixado percentual de 0,5% dos votos para o pagamento de indenizao pelo desempenho dos partidos nas eleies. O modelo confeccionado pelo legislador brasileiro, no entanto, no deixou qualquer espao para a atuao partidria, mas simplesmente negou, i n t o t u m , o funcionamento parlamentar, o que evidencia, a meu ver, uma clara violao ao principio da proporcionalidade, na qualidade de principia da reserva -Leg-a.1 proporcional (VorJbeJia 11 des verh.Z tnismassigen
Gesetzes) .

ADI 1.351 / DF

'f//? r e m o

'ri/w/ia/ C^eo/er<//

127

O fato que - e isso foi bem demonstrado no voto do relator , como observado no ltimo pleito eleitoral, agremiaes partidrias que obtiveram um expressivo cabedal de votos no teriam, na prxima legislatura, direito a qualquer funcionamento parlamentar, por fora des sa "clusula de barreira brasileira". H, aqui, a meu ver, um sacrifcio radical das minorias! Como efetivar-se-o
o

analisado,

Constituio

brasileira

definiu

que

as

eleies dos deputados federais, dos deputados estaduais e dos vereadores critrio proporcional (CF, arts. 27, na concretizao do sistema proporcional, I , e 45). E nada mais disse! certo, por isso, que o legislador dispe de alguma discricionariedade inclusive o sistema de lista partidria fechada ou o sistema de lista com mobilidade. Essa margem de ao conferida ao legislador tambm abrange a limitao anunciado, do a funcionamento Const ituio, parlamentar, em seu art. tendo 17, em vista IV, que, assegura como aos inciso

partidos polticos o funcionamento parlamentar, de a c o r d o c o m a l e i .

STF 102.002

15

ADI 1.3 51 / DF ^ft/firc'trw

f/ws na/ Ct^w/era/

No se deve esquecer, todavia, que se tem, tambm neste caso, uma

reserva legal proporcional ,

que

limita

prpria

atividade

do

legislador na conformao e limitao do funcionamento parlamentar dos partidos polticos. Estou certo de que se o legislador brasileiro tivesse conformado um modelo semelhante ao adotado no direito alemo, por exemplo, tal como explicado anteriormente, talvez no estaramos aqui a discutir esse tema. possvel, sim, ao legislador ptrio, o estabelecimento de uma clausula de barreira ou de desempenho que impea a atribuio de mandatos a agremiao que no obtiver um dado percentual de votos. A via eleita pelo legislador brasileiro, no entanto, parece-me extremamente delicada. A regra do art. 13 da Lei dos Partidos Polticos no deixa qualquer nega o espao, no realiza parlamentar qualquer mitigao, mas simplesmente
mas deixa

funcionamento

agremiao

partidria.

Como ressaltado pelo Ministro Pertence, "a c l u s u l a d e b a r r e i r a n o m a t a ,

morrer" .

H aqui, portanto, uma clara violao ao principio da

proporcionalidade. V. A clusula de barreira em face do princpio da igualdade de chan ce s (CJiancengrl ei. cJiei t) A questo constitucional debatida nestas aes tambm gira em torno do signifiado do principio da igualdade de chances
(Chancengleicheit)

para

processo

eleitoral obtiver 9.096/95, barreira, os ou percentuais seja, que ter somente

democrtico. Como analisado, o partido que no de votao previstos pelo art. 13 da Lei n no ultrapassar a denominada clusula de direito a (a) receber 1% (um por cento) do

Fundo Partidrio (art.

STF 102.002
16

129
i^tfu/we-m.o C^w/wn-a/ C^ec/e-wz/

ADI 1.351 / DF 41, II) ; e (b) realizao cie um programa em cadeia nacional, em cada seme stre, com a durao de apenas 2 {dois) minutos (art. 48). Por outro lado, os partidos que cumprirem os requisitos do art. 13 compartilharo os restantes 99% (noventa e nove por cento) do total do Fundo Partidrio na proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados (art. 41, II) , Ademais, o partido que atenda ao disposto no art. 13 tambm tem assegurada: a) a realizao de um programa, em cadeia nacional e de um programa, em cadeia estadual em cada semestre, com a durao de vinte minutos cada; b) a utilizao do tempo total de quarenta minutos, por semestre, para inseres de trinta segundos ou um minuto, nas redes nacionais, e de igual tempo nas emissoras estaduais (art. 49) . O fator e a proporo des se discrimen legalmente estabelecido entre os partidos polticos detentores de mandatos eletivos devem ser analisados desde a perspectiva do principio da igualdade de chances ou de oportunidades. O fundamental principio para a da igualdade atuao entre dessas os partidos polticos no

adequada

instituies

complexo

processo democrtico. Impe-se, por isso, uma n e u t r a l i d a d e do Estado em face das instituies partidrias, exigncia essa que se revela to importante quanto dificil de ser implementada16. A importncia do principio da igualdade est em que sem a sua observncia no haver possibilidade de estabelecer uma concorrncia livre e equilibrada entre os participes da vida poltica, o que acabar por comprometer a essncia do prprio processo democrtico. A dificuldade est nos aspectos jurdicos e fticos. Quanto aos aspectos jurdicos, ela

STF 102.002

16

GRIMM, Dieter. Politische Parteien. In: BENDA, Ernr ^AIHOFERAWerner; VOGEL, Hans-Jochen (Hrsg). Handbuch des Verfassungsrechts. Band 1, cit. p. 599 (626). GRIMM, Dieter. Politische Parteien. In: BENDA, Ernst; MAIHOFER, Werner; VOGEL, Hans-Jochen (Hrsg).
Handbuch de5 Verfassungsrechts. Band 1, cit. p. 599 (627).

"HELLER, Herman. Europa und der Faschismus. Berlin/Leipzig, 1929, p. 95 e s. HELLER, Herman. Europa und der Faschismus, cit. p. 9.

130
Cf. GRIMM, Dieter. Politische Parteien. In: BENDA, rriS-br--^AIHOFER, Werner; VOGEL, Hans-Jochen (Hrsg). Handbuch des Verfassungsrechts. Banct\ 1, cit. p 599

(626) .

AD I 1.351 / DF

_ _ /'<jM<> ^^ri/f/s >/<// (ifiet/ertt/

j ^A

reside na diferenciao acentuada do objeto envolvido como conseqncia das prprias diferenas de uma sociedade livre e aberta. Dai afirmar Dieter Grimm que a neutralidade estatal deve ser entendida como no-influncia da desigualdade, o que lhe confere carter de igualdade formal17. Quanto aos aspectos fticos, af igurase inegvel que o Estado, que h de conduzir-se com neutralidade em relao aos partidos, tambm um Estado partidariamente ocupado18. O principio da
Chancengleicheit

parece

ter

encontrado

sua

formulao inicial na Repblica de Weimar, com as obras de Herman Heller (Prohleme der D e m o k r a t i e , I und II, 1931, e E u r o p a u n d d e r F a s c h i s m u s , 1929) e de Carl Schmitt 1932) . (D e r
Hter der Verfassung,

1931,

Legalitat

und

Legitimtt,

Na concepo de Heller, "o E s t a d o d e D i r e i t o D e m o c r t i c o a t u a l

encontra propaganda igual seu fundamento, devendo jurdica principalmente, assegurar-se de lutar a na liberdade as e igualdade e da politicar todas agremiaes de suas partidos idias e

possibilidade

pela

prevalncia

interesses".20

O notvel publicista acrescentava que a frmula tcnica para

preservar a unidade da formao democrtica assenta-se na livre submisso da minoria vontade majoritria, isto , na renncia das fraes minoritrias a uma superao da maioria, mediante o uso da violncia. Isto pressupe a renncia opresso da minoria e exige a preservao das perspectivas dela vir a se tornar maioria21. Por seu turno, advertia Carl Schmitt ^c^uer um procedimento

STF 102.002

17

ADI 1.3 51 / DF

V / / / r e nuj rr/w/tr// Ct^ee/era/

131

neutro e indiferente da democracia parlamentar poderia dar ensejo fixao de uma maioria por via da matemtica ou da estatstica, causando, dessa forma, o prprio esfacelamento do sistema de legalidade. Tal situao somente haveria de ser evitada com a adoo de um principio consagrador de igualdade de chances para alcanar a maioria, aberto a todas as tendncias e movimentos22. E, enfaticamente, asseverava Carl Schmitt:
"Sin este principio, Ias matemticas de las mayorias, con su indiferencia frente al contenido dei resultado, no solo serian un ju ego grotesco y un insolente escrnio de toda justicia, sino que, a causa dei concepto de legalidad derivado de dichas matemticas, estas acabaran tambin con el sistema mismo, desde el instante en que se ganara la primera mayor ia, pues es ta primera mayoria se instituiria enseguida legalmente como poder permanente. La igualdad de chance abierta a todos no puede separarse mentalmente dei Estado legislativo parlamentario. Dicha igualdad permanece como el principio de justicia y como una condicin vi tal para la a utoconserva cin " 23 .

Com impecvel lgica, consignava o eminente publicista que a legalidade do poder estatal conduz negao e derrogao do direito de resistncia enquanto Direito,24 uma vez que ao poder legal, conceitualmente, no dado cometer toda injustias, e podendo, revolta para a isso, converter e em "ilegalidade" resistncia contra injustia antij

uridicidade25. E o eminente mestre acrescentava que: "Si l a m a y o r i a p u e d e f i j a r a s u a r b t r i o l a l e g a l i d a d y l a 1 l e g a

1Idad, tambin puede deciarar ilegales a sus adversa rios polticos internos, es decr, puede declararlos hors-la-loi, excluyndolos as de la homogeneidad democrtica del pueblo. Quien domine el 51 por 100 podria ilegalizar, de modo legal, al 4 9 por 100 restante. Podria cerra r tras si, de modo legal, la puerta de la legalidad por la que ha entrado y tratar como a un deiincuente comn al partido poltico contra rio, que tal vez SCHMITT, SCHMITT, SCHMITT, SCHMITT, Carl . Carl . Carl. Carl.
Legalidad

y Legitimidad. y Legi timidad,

Trad cit.

esp Ma dt 3u^SLa r , 1971, p. 4 , 44 , 44 , 46

Lega 1idad Legalidad Legalidad

y Legi t imidad, cit P . y Legi timidad, cit. P -

S T F 102.002

19

ADI 1.3 51 / DF

/f//t r e m o ^w&u/mz/ ^Ay^vy//

cerrada"* .

golpeaba con sus botas la puerta que se le tenia

Destarte, a adoo do principio de i g u a l d a d e d e c h a n c e s constitui condio indispensvel ao exerccio legal do poder, uma vez que a minoria somente h de renunciar ao direito de resistncia se ficar assegurada a possibilidade de vir a se tornar maioria.19Vale registrar, ainda nesse particular, o seu magistrio:
"El Estado legislativo parlamenta rio de hoy, basado en la domina cin de las mayorlas dei momento, solo puede entrega r el monopolio dei ej ercicio legal dei poder al partido momentaneamente m a y o r i t a r i o , y s o l o puede exigir a l a m i n o r i a q u e r e n u n c i e a l d e r echo de res istencia mientras permanezca efectivamente abierta a todos la igualdad de chance para la obtencin de la mayoria y mientras presente visos de verdad este presupuesto de su principio de justicia"25.

Na vigncia da Lei Fundamental de Bonn (1949), a discusso sobre a "igualdade de chances" entre os partidos foi introduzida por Forsthoff, que assentou os seus fundamentos nas disposies que consagram a liberdade de criao das agremiaes polticas (art. 21, 1,
2 ) 20

e .

asseguram

igualdade de condies na disputa eleitora1 (art. 38 e 28) Tambm diretamente, do Gerhard preceito Leibholz que considerou a
.

inerente liberal-

ao

modelo

constitucional o principio de "igualdade de chances", derivando-o, porm, consagra

21

ordem

democrtica

(f r e i h e i t l i c h d e m o k r a t i s c h e n G r u n d o r d n u n g ) Mais tarde, aps pronunciamentos do Tribunal os

primeiros

-6 SCHMITT, Carl. Legalidad y Legitimidad, cit. p. 46. 2" SCHMITT, Carl. Legalidad y Legitimidad, cit. p .47. 20 FORSTHOFF, Ernst. Die politischen Parteien im Verfassungsrecht. Tubingen, 1950, p. 6 e 12. 'J LEIBHOLZ, Gerhard. Verf assungsrecht liche Stellung und innere Ordnung der Parteien. DJT r p. C. 2.

ADI 1 3 51 / DF '^fafirvmo ^^ri/tanti/ C^fiedewa/

_ _

133

Federal

Constitucional,

passou

Leibholz

considerar

que

postulado

da

igualdade de chances encontrava assento no principio da liberdade e plural idade partidrias (arts. 21, I, e 38, I) e no principio geral de igualdade (art. 3 . 1 ) . Tais elementos serviram de base para o desenvolvimento da const ruo j urisprudencial iniciada pelo B u n d e s v e r f a s s u n g s g e r i c h t em 19 52. Observese que, nos primeiros tempos, a j urisprudncia da Corte Constitucional parecia identificar o principio de igualdade de chances com o direito de igualdade eleitoral
Wahlrechtsgleicheit

(Lei

Fundamental,

art.

38,

1)

As

controvrsias sobre o financiamento dos partidos e a distribuio de horrios para transmisses radiofnicas e televisivas ensej aram o estabelecimento da distino entre o principio da igualdade de chances, propriamente dito, e o direito de igualdade eleitoral. Os preceitos constitucionais atinentes liberdade partidria (art. 21, 1) e ao postulado geral da isonomia (art. 3., I) passaram a ser invocados como fundamento do direi t o de i g u a l d a d e d e c h a n c e s dos partidos polticos31. Converteu-se, constitucional autnomo, as um sim, a "igualdade direito de chances" em dos principio partidos,

autntico

fundamental

assegurando-se s agremiaes tratamento igualitrio por parte do Poder Publico e dos seus delegados32 . Inicialmente, preconizava aplicao perfilhou estritamente o Tribunal formal do Constitucional principio de orientao "igualdade que de

chances". Todavia, ao apreciar

-1 BATTIS, Ulrich. Einfhrung in das ffentliche Recht.( [j^rtrai^ve r s

1981, un, 2, p. 22-23.

32

itt

Hagen,

TSATSOS, Dimitris Th-; MORLOK, Martin. Die Parteien in der p o l i t ^ s c h e n Ordnung. Fernuni ver sitt Hagen, un. 3, p. 23; TSATSOS, MOHR, MORLOK e WENZEL. D e u t s c h e s Staa.ts rech t, Fernuniversitt Hagen, 1981, un, 2, p. 42; BATTIS, Ulrich. E i n f h r u n g i n d a s f f e n t l i c h e R e c h t , cit. p. 22-23.

STF 102.002

21

1 AD I 1 351 / DF ^^
f

^-Y/vy^/

controvrsia sobre a distribuio de horrio para transmisso radiofnica introduziu o 2. Senado da Corte Constitucional o conceito de "igualdade de chances gradual" a b g e s t u f t e C h a n c e n g l e i c h e i t , de acordo com a "significao do Partido"33. Considerou-se, absolutamente concorrncia, possibilidades
neutralidade

dentre a

outros a

aspectos, uma legal

que

tratamento da da diferentes

igualitrio configurando (f a k t i s c h e

levaria
Chancer:)

completa afronta ao

distoro das principio

equiparao manifesta

que deveria ser observado pelo Poder Pblico em relao a

todos os partidos polticos34. A Lei dos Partidos de 1967 veio consagrar, no 5o , o

principio da igualdade de chances tal como concebido pela j urisprudncia da Corte Constitucional, estabelecendo a seguinte disposio: "(1) Se um delegado disposio agremiaes porm, um do Poder Pblico h A coloca de se amplitude suas dar da instalaes igual garantia dos pode ou ser servios s dos partidos, tratamento demais

partidrias. minimo

atribuda, A

gradualmente, de acordo com a "significao do partido", assegurando-se, razovel consecuo objetivos partidrios. significao do partido aferida, em especial, pelos resultados obtidos nas ltimas eleies para a Cmara de Representantes. Ao partido com representao no Parlamento h de se assegurar uma participao no inferior metade daquela reconhecida a qualquer outro partido". Como se constata, o 5o da Lei dos Partidos consagrou a rradao da "igualdade de chances" {a b g e s t u f t e
Chancengleichei t) ,

estabelecendo

inequvoca

"clusula

de

diferenciao"

BVerfGE 14, 121; LIPPHARDT, op. cit. p. 691-692 e s.

LIPPHARDT op. cit., p. 442.

STF 102.002

22

'f/A rem-o r^rr/>f//i<r /

ADI 1 .3 51 / DF
{Differenzierungsklausel)

135
.35 evidente que uma interpretao literal do consolidando-se
36

dispositivo poderia converter o postulado da "igualdade de chances" numa

garantia

do

status

quo,

posio

dos

partidos

estabelecidos (etablierte Parteien)

Tal pos sib11idade j havia s ido enunciada por Car1 Schmitt,

ao

reconhecer

que

os do

partidos uma

no

governo e
37

desfrutam Aps

de

inevitvel "mais-vaiia que a

vantagem, politica"

configurando-se decorrente

autntica do

supralegal

exerccio

poder .

asseverar

deteno do poder outorga ao partido dominante a forma de poder politico que supera de muito o simples valor das normas, observa Carl Schmitt:
"El partido dominante dispone de toda la preponderncia que lleva consigo, en un Estado donde impera esta clase de legalidad, la mera posesin de los mdios legales dei poder. La mayor ia deja r e p e n t i n a m e n t e d e s e r u n p a r t i d o ; e s e l E s t a d o m i s m o. Por mas estrictas y delimitadas gue s e a n I a s n o r m a s a i a s q u e s e s u j e t a e l ' E s t a d o l e g i s l a t i v o en la ejecucn de la ley, r e s a l t a y s i e m p r e l o ilimitado que est detrs', como dijo una vez Ot to Mayer. En consecuencia, por encima de toda norma tividad, la mera posesin dei poder estatal produce una plusvalla politica adicional, que viene a anadirse al poder puramente legal y norma tivista, una prima superlegal a la posesin legal dei poder legal y al logro de ia m a y o r i a " 3 8 .

No se pode negar, pois, que os p a r t i d o s e s t a b e l e c i d o s gozam de evidente primazia em relao aos neivco/Tiers, decorrente sobretudo de sua posio consolidada na ordem politica.39 Por outro lado, a reali zao de eleies com o propsito de formar um Parlamento capaz de tomar decises respaldado por uma nitida maioria
LIPPHARDT. op. cit., p. 699.

LIPPHARDT. op. cit./ p. 700; TSATSOS, Dimitris Th.; MOR^K, _Martin. Die Parteien in der
politischen Ordnung, cit. p. 30-31.

SCHMITT, Carl. Legalidad y Legitimidadr cit. p. 49. -'5 SCHMITT, Carl. Legalidad y Legitimidadr cit. p. 49. TSATSOS, Dimitris Th.; MORLOK, Martin. Die Parteien in der politischen Ordnung, cit. p. 30.

STF 102.002

23

ADI 1.351 / DF

, __ (^f/remo ^^rr/tr/ // a/
/

r /

^ e</c ra/

136

enseja, no raras vezes, modificaes legitimas nas c o n d i e s d e i g u a l d a d e . Disso pode

22

resultar,

evidncia,

um

congelamento

{Erstarrung)

do

sistema

partidrio . Todavia, h de se observar que o direito de "igualdade de chances" no se compadece com a ampliao ou a consolidao dos p a r t i d o s e s t a b e l e c i d o s . Eventual supremacia h de ser obtida e renovada em processo eleitoral justo
( f a i r e r W e t t b e w e r b ) e a b r a n g e n t e d a t o t a l i d a d e d a c o m p o s i o p a r t i d r i a 23.

Como j ressaltado, a gradao da igualdade de chances, tal como desenvolvida pelo Tribunal Constitucional e assente na Lei dos Partidos ( 5), h de levar em conta a "significao do partido". Esta deve corresponder sua participao
politischen

na

formao

da
des

vontade
Volkes

poltica hat).
24

(.--

Anteil

den

sie

an

der

Willensbildung

o critrio fundamental para

aferio do grau de influncia na vontade poltica fornecido, basicamente, pelo desempenho eleitoral25. No h dvida de que a gradao da "igualdade de chances" deve realizar-se c u m g r a n o s a l i s , de modo a assegurar razovel e adequada eficcia a todo e qualquer esforo partidrio.26 At porque o abandono da orientao que consagra a i g u a l d a d e f o r m a l entre os part idos no pode ensejar, em hiptese alguma, a nulificao do tratamento igualitrio que lhes deve ser assegurado pelo Poder Pblico. Eventual gradao do direito de igualdade de chances h de

22

HESSE, Konrad. Grundzge des Verfassungsrechts ii der Bundesrepublik

D e u t s c h l a n d . Heidelberg, 1982, p. 6 9 . LIPPHARDT. op. cit., p. 700.

4?

BVerfGE 2 4 , 34 4 ; LIPPHARDT. op. cit. , p. 4 4 6.

25

LIPPHARDT. op. cit. , p. 446; TSATSOS, Dimitris Th. ; MORLGK, Martin. Die Parteien in der

STF 102.002

] ! " LI PPHARDT . op. cit./ p. 700-701 e 438-439; TSATSOS, Deutsches Staatsrech tr op . cit. , p. 43; BATTIS. op. cit-, p. 22-25. --

politischen Ordnung, cit. p. 25.

ADI 1.351 / DF f^ufiremo ^/ri/n*na/ ^J^e</era/

se efetivar com a observncia de critrio capaz de preservar a prpria seriedade do sistema democrtico e pluripartidrio27. Tal constatao mostra-se particularmente problemtica no que concerne distribuio dos horrios para as transmisses radiofnicas e televisivas. Uma radical gradao do direito de igualdade de chances acabaria por converter-se em autntica garantia do s t a t u s q u o . Dai ter-se consolidado na j urisprudncia constitucional alem orientao que assegura a todos os part icipes do prlio eleitoral, pelo menos, uma "adequada e eficaz propaganda" ( a n g e m e s s e n e u n d w i r k s a m e W a h l p r o p a g a n d a ) .28 Considera-se, transmisso") assim, deve que ser um
Sendezeitminimum

("tempo os

mnimo

de

assegurado
29

a .

todos

concorrentes,

independentemente de sua "significao" Ainda

gradao do direi

assim,
to de

verificam-se
igualdade

na

doutrina

srias

reservas

de chancesr

no tocante s "transmisses que, diversamente sustentam, que,

"em

eleitorais". que tal oportunidade assume relevncia extraordinria para os pequenos partidos eleitoral deve ser
30

e .

as

novas

agremiaes, Tsatsos e

dos

etablierten Parteien,

no . dispem de meios adequados para difundir a sua Tambm Morlok nesse

uma.

plataforma eleitoral

particular, que a igualdade formal de todos os que participam do processo decididamente afirmada. Entendem
democracia, no constitui tarefa de um Poder onisciente e interventivo tomar providncias que indiquem

27

BATTIS, Ulrich. Einfhrung in das ffentliche Recht, cit. p. 21-2ZV cf. tb. B V e r f G E , 24, 300. j LIPPHARDT, op. cit., p. 438-439.

29

LIPPHARDT, op. cit., p. 438-439. Cf GRIMM, Dieter. Politische Parteien. In: BENDA, Ernst; MAIHOFER, Werner; VOGEL, Hans-Jochen (Hrsg) . Handbuch dos Verfassungsrechts. Band 1, cit. p. 346- 347 .

STF 102.002

25

ADI 1.3 51 / DF /ft/tremo CtPyi/wtfta/ Cftederec/

138
partidos. um Ao

aos

elei

tores

Imagem

'correta' o

dos

revs
que

com

escolha de se

prvia

dos

partidos,
31

arroga-se

Estado

direito

apenas

reconhecer

cidadania na sua manifestao

eleitoral". . Digna de relevo a problemtica relativa ao financiamento dos partidos. Em 1958, declarou o fundesverfassungsgericht a inconstitucionalidade de lei que facultava a subveno aos partidos mediante desconto de imposto, ao fundamento de que tal prti ca no i era compatvel com o principio de "igualdade de chances".32Posteriormente, declarou-se oramento, das a que inconstitucionalidade assegurava aos de disposio contida no na lei de partidos de representados recursos Parlamento no era

significativa soma de recursos, entendendo que o funcionamento permanente organizaes partidrias atravs pblicos compatvel com a liberdade e abertura do processo de formao da vontade popular33. Calcado na orientao consagrada pelo Tribunal, que considerava legitima apenas a alocao de
34

recursos

pblicos

para

fazer

face

aos

elevados custos da campanha , estabeleceu o legislador disposio que concedia aos partidos polticos que obtivessem o minimo de 2, 5% dos votos vlidos apurados em cada regio eleitoral uma subveno a titulo de "reembolso de despesas eleitorais" (E r s t a t t u n g v o m W a h l k a m p f k o s t e n ) , (Lei
dos Partidos,

18) .

4r

* TSATSOS, Dimitris Th. ; MORLOK, Martin. Die Parteien in der pol\tischen Ordnungf cit. p. 32. BVerfGE 8/51; Vide, TSATSOS. Deutsches Staatsrecht. op. cit. , pj. 49; LI PPHARDT . op. cit., p. 258-264. ' 33 BVerfGE, 20, 56 ff - 19.07.1966 - TSATSOS, Deutsches Staatsrecht. op. cit., p. 49-50; BATTIS, Ulrich. Einfhrung in das ffentliche Recht, cit. p. 27-28.
32

BVerfGE, 20, 56.

STF 102.002

26

ADI 1.351 / DF

139

A Corte Const1tucional declarou, todavia, a nulidade do preceito, pelos fundamentos seguintes:

1

No que concerne ao ho de ser contempladas no sendo todas as

reembolso

das que

despesas

eleitorais' do

agremiaes

participaram

prlio

eleitoral,

possvel

estabelecer uma votao minima (Mindesstimmenanteil) com a justifi cativa de que a s eleies devam criar um parlamento com poder tal exigncia somente pode ser estabelecida como

de deciso. A o r e v s ,
apresentados pelos

pressuposto indispensvel

de

aferio

da

seriedade

das

propostas

programas

partidos,

isto , a s u a a v a l i a o p e l o s e l e i t o r e s t r a d u z i d a p e l o r e s u l t a d o

das eleies. No tocante ao 'reembolso das despesas elei tora is' , h de se reconhecer o perigo de alguns grupos fragmentrios tomarem parte do piei to to- somente em virtude da subveno pblica .

A votao minima que legitima

a concesso do "reembolso das despesas eleitorais" somente h de ser fixada tendo em vista as relaes concretas fornecidas pelas eleies parlamentares. O nmero de eleitores correspondia, naquelas eleies, a cerca de 38 milhes; o nmero de votantes, 33,4 milhes. Nessas condies, se se considerar a mdia de participao nas eleies, um partido deveria obter cerca de 835.000 votos para atingir o percentual de 2,5% legalmente exigido. Tal exigncia, como prova de seriedade dos esforos eleitorais, no parece razovel. Uma votao minima de 0,5% dos votos apurados signi ficaria que um partido deveria somar cerca de 167.000 votos. Um partido que logrou tantos sufrgios no pode ter contestada a seriedade de seu esforo eleitoral" (B V e r f G E 24, 30O)53. Em face da referida deciso, no restou ao legislador outra alternat iva seno a de fixar em 0,5% o aludido
percentual mnimo

(Lei dos Partidos, 18, 2).

Tais cons ideraes esto a demonstrar que, no obstante eventual s percalos de ordem jurdica ou ftica, a igualdade de

Cf. BATTIS, Ulrich, Einfhrung In das ffentliche Rech

29-30.

27

ADI 1.351 / DF

7f/// rs/n: />//<//

r<//

140
principio constitucional

chances",

concebida

como

autnomo, const itui expres so jurdica da neutralidade do .Estado em relao aos diversos concorrentes35. O seu fundamento no se assenta nica e exclusivamente no
c

postulado

geral

da

"igualdade

de

chances"

(Lei

Fundamental, art. 3. , I) . Ao revs, a igualdade de chances considerada como derivao direta dos preceitos constitucionais que consagram o regime democrtico (art. 20, 1) e pluripartidrio (art. 21, I)36. No tenho dvida de que a "igualdade de chances" principio Integrante da ordem constitucional brasileira. Considere-se, de imediato, que o postulado geral de igualdade tem ampla aplicao entre ns, no se afigurando possvel limitar o seu alcance, em principio, s pessoas naturais, ou restringir a sua utilizao a determinadas situaes ou atividades. Nesse sentido, j observara Seabra Fagundes que "to vital se afigura o principio ao perfeito estruturamento do Estado democrtico, e tal a sua importncia como uma das liberdades pblicas, para usar a clssica terminologia de inspirao francesa, que, no obstante expresso como garantia conferida a ^brasileiros e e strangeiros residentes no Pas', o que denota, primeira vista, ter tido em mira apenas as pessoas fsicas, se tornou pacfico alcanar, tambm, as pessoas jurdicas"37* Em virtude, a chamada "fora irradiante do princpio da

35

GRIMM, Dieter. Politische Parteien. In: BEN DA, Ernst; MAI r; VOGEL, Hans-Jochen (Hrsg). Handbuch des Verfassungsrechts. Band 1, cit. p. 34 4-^345. 33 LI PPHARDT, op. cit. , p. 92-93; GRIMM, Dieter. Politische Parteien. Jn: BENDA, Ernst; MAIHOFER, Werner; VOGEL, Hans-Jochen (Hrsg). Handbuch des Verfassungsrechts. Band 1, cit. p. 34 4 ; TSATSOS, Dimitris Th. ; MORLOK, Martin.Die Parteien in der politischen Ordnung, cit. p. 22. FAGUNDES , Miguel Seabra. O principio constitucional de igualdade perante a lei e o Poder Legislativo. RF 161/78; cf. tambm, CAMPOS, Francisco. Parecer. RDA 7 2/403.

28

S T F 102.002

ADI 1.351 / DF

v remo

rf/tu rt a/

141

igualdade" parece espraiar-se por todo o ordenamento jurdico, contemplando,

de forma ampla, todos os direitos e situaes. Dai ter asseverado Francisco Campos:
"A clusula relativa igualdade diante da lei vem em primeiro lugar, na lista dos direi tos e garantias que a Cons tituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pais. No foi por acaso ou a rb it rar lamente que o legislador constituinte iniciou com o direito igualdade a enumera o dos direitos individuais. Dando-lhe o primeiro lugar na enumerao, quis significar expressivamente, embora de maneira tcita, que o p r i n c i p i o d e i g u a l d a d e r e g e t o d o s o s d i r e i t o s e m s e g u i d a a ele enumerados. como se o art. 141 da Constituio estivesse assim redigido: 'A Constituio assegura com 1 igualdade os direitos concernentes vida, liberdade, segurana individua 1 e propriedade r nos termos seguintes: . . .

Explicitando esse pensamento, acrescenta o insigne jurista que o principio de igualdade tem por escopo a proteo da livre concorrncia entre os homens em todos os mbitos de atividade. Registre-se o seu magistrio: alcance d o p r i n c i p i o d e i g u a l d a d e p e r a n t e a l e i h d e s e r , portanto, interpretado na maior latitude dos seus termos, ou como envolvendo no s a hiptese de que, embora no havendo existido, venha, entretanto , a se criar no Pais o regime de classes, como toda e qualquer situao, a que, embora c asualmente ou episodicamente, sem car ter sistem tico, ou de modo puramente s i n g u l a r , se d e i x e d e a p l i c a r o c r i t r i o o u a m e d i d a g e r a l prevista para casos ou situaes da mesma espcie, e se lhes aplique critrio ou medida de exceo. O princpio no tem, portanto, como foco de incidncia, um ponto preciso e definido. Ele se difunde por todo o tecido das relaes humanas que possam constituir obj eto de regulamentao jurldica ou sejam suscetveis de configurar-se em contedo de um ato ou de um comando da autoridade pblica. No princpio adstrito a um aspecto ou a uma forma de organizao social; um postulado de ordem geral, destinado a reger o comrcio jurdico em todas as modalidades, de modo a assegurar, pa rticula rmente sob as constituies liberais e democrticas, o regime da concorrncia r que a ca tegoria sob a qual elas concebem no somente a ordem social, como a ordem poli ti ca, a ordem econmica e a ordem j urdi ca. O principio de igualdade tem por principal funo proteger e garantir a livre concorrncia entre os homens, seja quando a sua atividade tem por objeto o poder, seja quando o
CAMPOS, Francisco. Parecer, de 19 de maio de 1947. RF 116/39/.

29

S T F 102.002

//

ADI 1.351 / DF

////

'f/t w m o- CX/ri/w/ wa/ ^fiec/e/'tf /

142
so os bens

plo

de

seu i n t e r e s s e

ma

teria is ou ima teriais, cujo g o z o e x c l u s i v o l h e s a s s e g u r a d o

pelo direito de propriedade"58

De do Estado.

resto,

concorrncia

imanente

ao

regime

liberal

democrtico, tendo como pressuposto essencial e inafastvel a neutralidade

o que se constata na seguinte passagem do preclaro magistrio de Francisco Campos:

"O regime liberal e democrtico postula a concorrncia no apenas como categoria histrica, mas como a cat egoria ideal da convivncia huma na. Ora, a concorrncia pressupe, como condio essencial, necessria ou imprescindvel, que o Estado no favorea a qualquer dos concorrentes, devendo, ao con trrio, assegurar a todos um tratamento absolutamente igual, a ne nhum deles podendo a t r i b u i r p r i o r i d a d e o u privilgio, que possa c o l o c - l o e m s i t u a o especialmente vantajosa em relao aos demais. Esta, no mundo moderno, a significao do principio da iguaIdade perante a lei. P o r e l e , t o d o s f i c a r o certos d e q u e n a c o n c o r r n c i a , t o m a d a e s t a expresso no seu sentido mais amplo, o Estado mantm-se neutro ou no procurar intervir seno para manter entre os concorrentes as 1iberdades ou as vantagens a que cada um deles j tinha direito ou que venha a adquirir, mediante os processos normais da concorrncia. O princpio de igualdade tem hoje, como se v, um campo mais vasto de aplicao do que nos tempos que se seguiram imedia tamente s suas primeiras declara es"59 -

Afigura-se,

pois,

dispensvel

ressaltar

importncia

do

principio da isonomia no mbito das relaes estatais. Como a ningum dado recusar a integrao a uma determinada ordem estatal, faz-se mister reconhecer o direito de participao igualitria como correlato necessrio da inevitvel submisso a esse poder de imprio. E o direito de participao igualitria na vida da comunidade estatal e na formao da vontade do Estado no se restringe igualdade eleitoral, ao acesso aos cargos pblicos, ao direito de informao e de manifestao de opinio, abrangendo a prpria participao nos partidos polticos e associaes como forma
CAMPOS, Francisco. Parecer, de 19 de maio de 1947. RF 116

30

S T F 102.002

ADI 1.351 / DF

'tremo

' ri/r//u/Z ("tfiedera/

143

de exercer influncia na formao da vontade poltica60V-se, pois, que o principio de igualdade ent re os partidos politicos constitui elementar exigncia do modelo democrtico e pluripartidrio. No entanto, no se pode ignorar que, tal como apontado, a aplicao do princpio de "igualdade de chances" encontra dificuldades de ordem jurdica e ftica. Do prisma jurdico, no h dvida de que o postulado da igualdade de chances incide sobre uma variedade significativa de objetos. E, do ponto de vista ftico, impende constatar que o Estado, que deve conduzir-se de forma neutra, , ao mesmo tempo, partidariamente ocupado61 Aludidas e os
newcomers,

di

ficuidades

no

devem

ensejar,

evidncia de

estabelecimento de quaisquer discriminaes entre os p a r t i d o s estabelecidos porquanto eventual distino haveria resultar, inevitavelmente, no prprio falseamento do processo de livre concorrncia. No etivos. Desde se que afirma, tais outrossim, que ao legislador alterao seria dado

estabelecer distines entre os concorrentes com base em critrios obj distines impliquem das condies mnimas de concorrncia, evidente se afigura sua incompatibilidade com a ordem constitucional calcada no postulado de isonomia. Mais uma vez de se invocar a lio de Francisco Campos:
"Se o principio deve reger apenas a aplicao da lei, claro que ao legislador ficaria devassada a imensidade de um arbtrio sem fronteiras, podendo alterar, sua discrio, por via de medidas concretas ou individuais, as condies da concorrncia,

CAMPOS, Francisco. Parecer, de 19 de maio de 1947. RF 116/3$ C LARENZ, Karl. Richtiges Recht. Mnchen: C. H. Beck, 1979, p. 126-127. 51 GRIMM, Dieter. Politische Parteien. In: BENDA, Ernst; MAIHOFER, Werner;1 VOGEL, Hans-Jochen (Hrsg). Handbuch des Verfassungsrechts. Band 1, cit. p. 344; cf. tambm, SCHMITT, Carl. Legalidad y Legitimidad, cit. p. 49.

31

S T F 102.002

ADI 1.351 / DF

fjst t/ire mo ^^^f/tf/ //<// f^f'<'</<* m/

144

de m a n e i r a a f a v o r e c e r , n a c o r r i d a , a u m d o s c o n c o r r e n tes, em detrimento dos demais. O que garante, efetivamente, a concorrncia no to-s o princpio da legalidade, entendido como a exigncia que os atos da justia e da administrao possam ser referidos o u imputados lei. Desde que ficasse assegurada ao l e g i s l a d o r a f a c u l d a d e d e a l t e r a r a p o s i o d e neutral idade do Estado em fa ce dos concorren tes, tomando o partido de uns contra outros, a ordem da concorrncia no poderia ter a posio central e dominante que lhe cabe, incontestavelmente, no ciclo histrico que se abriu com a revoluo industrial do Sculo passado e que a inda no se pode dar como encerrado no mundo ocidental. O carter de norma obrigatria para o legislador, para ele especialmente, resulta da na tu reza e da extenso do princpio de igualdade perante a lei. Seria, de outra maneira, um princpio suprfluo ou destitudo de qualquer significao".62 No parece subsistir dvida, portanto, de que o principio da isonomia tem aplicao atividade poltico-partidria, fixando os limites e contornos do poder de regular a concorrncia entre os partidos. Ademais, como j observado, faz-se mister notar que o principio da igualdade de chances entre nos os partidos polticos parece que encontrar o
o

fundamento,

igualmente,

preceitos

constitucionais

instituem

regime democrtico, representativo e pluripart idrio (CF, artigos I , V e pargrafo nico). Tal modelo realiza-se, efetivamente, atravs da atuao dos partidos, que so, por isso, elevados condio de autnticos e peculiares
rgos pblicos ainda que no estatais r

com

relevantes

indispensveis funes atinentes formao da vontade politica, criao de legitimidade e ao processo continuo de mediao (V e r m i t t l u n g ) entre povo e Estado (Lei 5 . 632/71, art. 2 . ) . Esta m e d i a o
63

tem seu ponto de culminncia na realizao de

eleies, com a livre concorrncia das diversas agremiaes

CAMPOS, Francisco. Parecer, de 19 de maio de 1947. RF 11&7'398. \ ' Ver, a propsito, LEI BHOLZ, Gerhard. Verfassungstaat-Ver'fassungsrecht. Stuttgart, 1973, p. 81; DENNINGER, Erhard- Staatsrecht. Hamburg, 1973, p. 71-74.
r J

32

S T F 102.002

ADI 1.351 / DF

v rem o

/m ruiu/t

et/era/

145

partidrias. E a disputa eleitoral condio indispensvel do prprio

modelo representativo, como assinala Rezek:

" O regime representativo pressupe disputa eleitoral cuja r a c i o n a l i d a d e d e r i v a d a l i v r e c o n c o r r n c i a entre o s p a r t i d o s , c a d a u m d e l e s e m p e n h a d o n a reunio d a v o n t a d e p o p u l a r e m t o r n o d e seu programa politico, No merece o nome de partido poltico, v i s t o q u e n o l h e t e m a e s s n c i a , o c h a m a d o 1 p a r t i d o nico': a q u i s e t r a t a , a n t e s , d e u m grande d e p a r t a m e n t o p o l i t i c o d o E s t a d o , fundado na presuno de que seu iderio representa a vontade geral a ponto de alcanar o foro da incontes tabil idade. As eleies, no Estado unlpartidrio, no traduzem o confronto de teses p r o g r a m a s , m a s a m e r a e x p e d i o p o p u l a r , e m f a v o r d o s e l e i t o s , de um atestado de habilitao ao cumprimento do programa que de antemo se erigira em dogma. A pluralidade de partidos no , dessa forma, uma opo. Sem ela no h que falar, seno por abusiva metfora, em partido poltico de espcie alguma ". 64

Portanto, no se afigura necessrio despender maior esforo de argumentao para que se possa afirmar que a concorrncia entre os partidos, inerente ao prprio modelo democrtico e representativo, tem como pressuposto inarredvel o princpio de "igualdade de chances". O Tribunal Superior Eleitoral teve oportunidade de di scutir a aplicao do princpio de "igualdade chances" a propsito da distribuio de tempo entre os partidos no rdio e na televiso. Cuidava-se de discusso sobre a constitucionalidade da Lei n. 7.508, de 1986, que regulamentava propaganda eleitoral para as eleies nacionais e estaduais (inclusive para a Assemblia Nacional Constituinte). Referida eleitoral Lei no no Rdio assegurava e na qualquer aos frao de tempo que para no propaganda com Congresso Televiso partidos no contassem

representante
REZEK, Francisco. Organ izao Poltica do Brasileiros (texto de aula). Braslia: Editora p. 34 .

Nacional ou nas
/J^fe-trrfes de Problema Universidade de Braslia, 1981,
Brasil

/~

33 r\
S T F 102.002

ADI 1.3 51 / DF ^ff/Ay-YV/W ^^rt/itina/ C^ede&a/

Assemblias Legislativas (art. Io, II) .

O ns

Procurador-Geral pela

da

Repblica,

hoj

Ministro da

do

Supremo lei. nal de da

Tribunal Federal, Seplveda Pertence, manifestou-se, com base em estudo por elaborado65, por inconstitucionalidade de votos (quatro parcial a porm, referida o Tribu Nri Todavia, maioria trs), o

Superior Eleitoral rejeitou a argio inconstitucionalidade formulada. Acentuou, Ministro

Silveira, ento Presidente do Tribunal, que a argumentao desenvolvida nos votos vencidos e na manifestao do Procurador- Geral eram consideraes valiosas que haveriam de ser consideradas nas novas leis sobre a mat erra
66

A legislao que tratou do tema a partir da referida deciso no mais deixou de contemplar os partidos polticos sem representao parlamentar na distribuio do tempo para divulgao da campanha eleitoral. Assinale-se, porm, que, tal como observado, o principio da

"igualdade de chances" entre os partidos polticos abrange todo o processo de concorrncia entre os partidos, no estando, por isso, adstrito a um segmento especifico. fundamental, portanto, que a legislao que disciplina o sistema eleitoral, a atividade dos partidos politicos e dos candidatos, o seu financiamento, o acesso aos meios de comunicao, o uso de propaganda governamental, dentre outras, no negligencie a idia de igualdade de chances sob pena de a concorrncia entre agremiaes e candidatos se tornar algo ficcional, com grave comprometimento do prprio processo democrtico.
TSE-Acrdo 8.4 44 , de 4.11.1986, Relator Aldir Passarkii^-^MENDES, Gilmar Ferreira.
Propaganda Eleitoral. Horrio Gratuito. Distribuio Eqitiva. Revista de Direito Pblico, v.

20, n. 82, p. 100-110, abr./jun. 1987. \ MS-TSE n- 754, Relator Roberto Rosas, DJ 11.4.1990; MS-TSE n^ ' 746, Relator Roberto Rosas, DJ 11. 4.1990; RMS n^ 785, Relator Aldir Passarinho, DJ 2.10.1987.

34

S T F 102 002

ADI 1.351 / DF
f//t r e m o

rt/M/nof/ cffiederct/

147

Atualmente, o Tribunal Superior Eleitoral est a apreciar, no RESPE n 21.334, Rei. Min. Peanha Martins, controvrsia constitucional sobre o direito de determinado Em voto dos partido que politico, proferi de no mbito estadual, quando veicular programa politico partidrio sem ter elegido representantes para a Assemblia legislador, Legislativa. na nesse recurso, integrante daquela Corte Eleitoral, ressaltei que o critrio adotado pelo distribuio horrios propaganda eleitoral, impossibilitou o acesso ao rdio e televiso dos partidos polticos habilitados que no contam com representantes na Assemblia Legislativa Estadual. Ainda que se possa considerar razovel a sistemtica estabelecida pelo legislador no tocante distribuio dos horrios, de acordo com a representao parlamentar, afigura-se inevitvel reconhecer que a negao, ainda que limitada, do direito de acesso ao rdio e televiso, no se compadece com o postulado da "igualdade de chances". O Ministro Cezar Peluso pediu vista do recurso para melhor analisar a matria (em 4.4.2006). No presente caso, no tenho dvida de que as restries impostas pela Lei 9.096/95 ao acesso gratuito pelos partidos polticos ao rdio e televiso, assim como aos recursos do fundo partidrio, afrontam o princpio da "igualdade de chances". Destarte, a Lei dos Partidos Polticos estabeleceu as seguintes regras:
a) Quanto ao acesso dos partidos poli.ticos aos recursos do

fundo partidrio: a.l) o partido que no obtiver os percentuais de votao previstos pelo art. 13, ou seja, que no ultrapassar a denominada "clusula de barreira",

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ADI 1.351 / DF
'j'f/*f//f<// 148 rs// ff w mo

omenta ter direito a receber 1 % (um por

cento) do Fundo Partidrio {art. 41, I) ; a. 2) os partidos que cumprirem os requisitos do art. 13

compartilharo os restantes 99% (noventa e nove por cento) do total do Fundo Partidrio na proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados (art. 41, II). b) Quanto ao acesso dos partidos polticos ao rdio e televiso: b. um l) programa o partido que no obtiver os percentuais de em cadeia nacional, em cada semestre, com a

votao previstos pelo art. 13 ter direito realizao de durao de apenas 2 (dois) minutos (art. 48) ; b.2) o partido que atenda ao disposto no art. 13 tem

assegurada: 1) a realizao de um programa em cadeia nacional e de um programa em cadeia estadual, em cada semestre, com a durao de vinte minutos cada; 2) a utilizao do tempo total de quarenta minutos, por semestre, para inseres de trinta segundos ou um minuto, nas redes nacionais, e de igual tempo nas emissoras estaduais (art. 49). Como se v, essa regra torna invivel a prpria sobrevivncia dos partidos que no ultrapassem a "clusula de barreira", na medida em que destina a todos eles apenas os 1% (um 9 por 9% cento) dos e recursos nove do Fundo cento) Partidrio, permanecendo outros (noventa por

restantes com os demais partidos. O s igni ficado do Fundo Partidrio /para os part idos

S T F 102.002

ADI 1.351 / DF

149

36

ADI 1.351 / DF

150

/nina/

^vY/vy//

'M

polticos pode ser

devidamente apreendido na Tabela abaixo a

propsito dos recursos financeiros auferidos pelas agremiaes partidrias no exerccio financeiro de 2005.
RECEITAS AUFERIDAS PELAS DIREES NACIONAIS DOS PARTIDOS EXERCCIO FINANCEIRO - 2005

ADI 1.351 / DF

151

PARTID RECURSOS E.P . O 24.690.18 PT 1,5 5 PSDB PMDB PFL PP PSB PTB PDT PL PPS PV 19.239.67 8,0 7 17.94 9.068,7 1 17.800.14 8,3 0 10.518.88 4,5 1 7.114.067 ,31 6.941.278 ,19 6.908.638 ,95 6.900.799 ,97 1.181.644 ,31 1.151.497 ,31

*RECURSO S PRPRIOS 69,3 10 . 6% 907.790, 47 99,4 106.786 5% ,40

%

TOTAL 35.597 .972,0 2 19.346.4 64,4 7 18 .751 . 033,8 8 17 .967 . 052,7 7 10.784.4 15,6 9

30,6 4% 0, 55% 4, 28% 0, 93% 2, 46%

100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 100 % 1 100 % 100 % 100 %
-

95,7 2% 99,0 7% 97,5 4% 88,0 5% 99,8 9% 98,9 5% 91,5 0% 65,9 8% 93,5 7% 33,2 0% 15,7 4% 47,4 5% 41,6 4% 58,1 7% 4 , 19% 100, 00% 4,86 % 19,4 8% 52,7 8% 15,5 7% 54,0 3% 40,5 5% 11,2 0% 2,21 %
-

801.965 ,17 166.904 ,47 265.531 ,18 965.557 ,98 7.384,5 1 73 .587, 57 640 . 858, 22 609.384 ,99 79 . 118,39 1 .767.71 0,52 236.617 ,44 48.937, 18 61.943, 32 31. 782, 86 912 .262,44 No informado 478 .547,72 98.945, 98 10.827, 78 45.784, 61 7.183,3
1

PC d.o B 878.655,9 3 PRONA PSC PSDC PHS PSTU PCO PMN PRTB 44.190,71 44.190,71 44.190,71 44.190,71 39.937,04 29.198,22 24 .435,09 23 944,55

11,9 8.079.625 5% ,29 0, 6.948.662 11% ,70 1, 6. 05% 982.226, 52 8, 7.541.658 50% ,19 34,0 1.791.029 2% ,30 6, 1. 43% 230.615,7 0 66,8 2.646.366 0% ,45 84,2 6% 52,5 5% 58,3 6% 41,8 3% 95,8 1% 0, 00% 95,1 4% 80,5 2% 47,2 2% 84,4 3% 4 5,97 % 59,4 5% 8 8,80 % 97,7 9% 10 0 100, 00%
-

280.808,1 5 93 . 127, 89 106.134,0 3 75.973,57 952 199,48 29.198,22 502 982,81 122 .890,53 22.930,61 54 .227,21 15.625,97 12.963,10 22.523,11 114 . 077, 30 } 11 .425, 41 55.820,00

PMR/PR 12 102,83 B PTC/PR 8 442,60 N P-SOL 8.442,60 PAN PCB PRP PSL PTdoB PTN 5 256,79 2.523,11 2.523,11
-

7.706,3 1 20.000, 00 111.554 ,19 111.425 ,41 55 . 820, 00 No informado

ADI 1.351 / DF

152

ADI 1.351 / DF (^ff/ftjremo ^^rr/fu//<r/ ^y'W/^> <Y//

* Os valores provenientes do Fundo Partidrio tiveram como base os relatrios emitidos pelo SIAFI . * Os valores correspondentes aos Recursos Prprios podem sofrer alteraes. Tem-se, restritivo para portanto, com os um modelo legal do e, Fundo Partidrio assaz as

partidos

menores

especialmente,

com

agremiaes em formao. Em outros termos, o art. 41 da Lei 9.096/99 condena as

agremiaes minoritrias a uma morte lenta e segura, ao lhes retirar as condies mnimas para concorrer no prlio eleitoral subseqente em regime de igualdade com as demais agremiaes. No bastasse isso, a lei restringe em demasia o acesso ao rdio e televiso dos partidos que no alcancem os percentuais estabelecidos pelo art. 13, na medida em que lhes assegura a realizao de um programa em cadeia nacional, em cada semestre, com a durao de apenas 2 (dois) minutos. Levando-se travada em conta no que, mbito atualmente, do rdio a e, disputa eleitoral da

prioritariamente

principalmente,

televiso, parece no haver dvida de que tal regra, em verdade, torna praticamente impossvel s agremiaes minoritrias o desenvolvimento da campanha em regime de "igualdade de chances" com os demais partidos, os quais tm assegurada a realizao de um programa em cadeia nacional e de um programa em cadeia estadual, em cada semestre, com a durao de vinte minutos cada, assim como a utilizao do tempo total de quarenta minutos, por semestre, para inseres de trinta segundos ou um minuto, nas redes nacionais, e de igual tempo nas emissoras estaduais. Todos sabem .que h muito as eleies deixaram de ser resolvidas nos palanques eleitorais. Na era da comunicao, o rdio e a televiso tornam-se poderosos meios postos disposio dos
/"

38

S T F 102 002

ADI 1.3 51 / DF
rt/n/na/ C^ec/era/ f/fire-mo

151
divulgao de seus contedos programticos e

partidos

para

de suas propostas de governo. Na medida em que permitem o contato direto e s imultneo entre candidatos/partidos e eleitores, constituem ferramentas indispensveis prpria sobrevivncia das agremiaes partidrias. Dessa forma, uma limitao legal assaz restritiva do acesso a esses recursos de comunicao democrtico. preciso ressaltar, por outro lado, que a adoo de critrio fundado no desempenho eleitoral dos partidos no , por si s, abusiva. Em verdade, tal como expressamente reconhecido pela Corte Constitucional alem, no viola o princpio de igualdade a adoo pela lei do fator de desempenho eleitoral para os fins de definir o grau ou a dimenso de determinadas prerrogativas das agremiaes partidrias. No pode, porm, o legislador adotar critrio que congele o quadro partidrio ou que bloqueie a c o n s t i t u i o e d e s e n v o l v i m e n t o de novas foras polticas. A regra da "clusula de barreira", -tal como foi instituda pela liei n 9.096/95, limitando drasticamente o acesso dos partidos poltioos ao
rdio e a. televiso e aos recursos do fundo partidrio,

tem

condo

de

inviabilizar

participao

dos

partidos

polticos nas eleies e, com isso, a sua prpria subsistncia no regime

constitui uma clara

violao ao princpio da "igualdade chances". VI. A crise do sistema eleitoral proporcional no Brasil: novas reflexes sobre a fidelidade partidria na jurisprudncia do STF preciso deixar enfatizado, no obstante, que as preocupaes do legislador so, de fato, legtimas. A criao de uma "clusula de barreira" para o pleno funcionamento parlamentar dos

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ADI 1.351 / DF

f//t rer/io

'ri/a rui/

/era/

152

partidos polticos tem o claro intuito de antecipar alguns pontos de uma reforma poltica mais ampla. Hoje, 1932, vem parece inegvel que o sistema e eleitoral emitindo de feio de

proporcional, que corresponde nossa prtica poltica brasileira desde apresentando significativos dficits sinais exausto. Recentemente, o pas mergulhou numa das maiores crises ticas e polticas de sua histria republicana, crise esta que revelou algumas das graves mazelas do sistema politico-partidrio brasileiro, e que torna imperiosa a sua imediata reviso. De apropriao polticos. A crise -tornou, porm, evidente, para todos, a necessidade de que sejam revistas as atuais regras quanto fidelidade partidria. Em outros termos, estamos desafiados a repensar o atual modelo a partir da prpria o jurisprudncia no do Supremo Tribunal Federal. Devemos sem de refletir, inclusive, sobre a conseqncia da mudana de legenda por aqueles que obtiveram grotesco partidos! Com efeito, assegurada aos partidos polticos autonomia para fixar, em seus programas, seus objetivos polticos e para definir sua estrutura interna e funcionamento, devendo seus
f

tudo de

que

foi

revelado,

tem-se o

como

extremamente de

grave

aparelhamento das estruturas estatais para fins poltico-partidrios e a recursos pblicos para financiamento partidos

mandato

sistema proporcional, pela

o que constitui, via da democracia

sombra de dvidas, uma clara violao vontade do eleitor e um falseamento do modelo de representao popular

40

S T F 102.002

ADI 1.3 51 / DF Oy/^/m) ^rf/>f//sa/

_ _

153

estatutos estabelecer normas de fidelidade e disciplina partidrias67 (CF, art. 17 e Io). Nesse Supremo Tribunal aspecto, Federal tem e sido at aqui pacfica a orientao de que
68

no a

no

Tribunal

Superior

Eleitoral

infidelidade partidria no ter repercusso sobre o mandato exercido . A maior sano que a agremiao partidria poderia impor ao filiado infiel a excluso de seus quadros. Se consideramos a exigncia de filiao partidria como condio de elegibi1idade e a participao do voto de legenda na eleio do candidato, tendo em vista o modelo eleitoral proporcional adotado para as eleies parlamentares, essa orientao afigura-se amplamente questionvel. Assim, ressalvadas situaes especificas decorrentes de ruptura de compromissos programticos por parte da agremiao ou outra situao de igual significado, o abandono da legenda, a meu ver, deve dar ensejo perda do
mandato.

Na

verdade,

embora

haja

participao

especial

do

candidato

na

obteno de votos com o obj etivo de posicionar-se na lista dos eleitos, tem-se que a eleio proporcional se realiza em razo de votao atribuda legenda. Como se sabe, com raras excees, a maioria dos eleitos sequer logram obter o quociente eleitoral, dependendo a sua eleio dos votos obtidos pela agremiao.
Nessa perspectiva, no parece fazer qualquer sentido, do prisma

jurdico e poltico, que o eventual eleito possa,

O art. 32 da Lei n~ 9.096/95 diz que vx assegurada, ao partido ^politi^o, aucoriomia para definir sua estrutura interna, organizao e funcionamento^T O art. 14 da mesma lei di z que o part ido 1 i vre para fixar, em seu programa, seus obj etivos polticos e para estabelecer, em seu estatuto, asua estrutura interna, organizao e funcionamento."
a

MS 20.297, Relator Moreira Alves, julgado em 18.12.1981.Acrdo-TSE n^ 11.075, Relator Clio de Oliveira Borja, DJ 15.5.1990

AD I 1.351 / DF

41 /'es//o Ct/w/pf/ma/ Ct^edera/

154

S T F 102 002

simplesmente

desvencilhar-se

dos

vnculos

partidrios

originalmente

estabelecidos, carregando o mandato obtido em um sistema no qual se destaca o voto atribudo agremiao partidria a que estava filiado para outra legenda.

Dai a necessidade imperiosa de reviso da j urisprudncia do STF acima referida.

Vil. A necessidade de uma soluo diferenciada: a interpretao das disposies transitrias (art. 57) com efeitos aditivos

O declarao de

Ministro

Marco

Aurlio,

Relator,

votou dos

no

sentido

da

inconstitucionalidade/nulidade

total

disps

itivos

impugnados: o artigo 13; expresso contida no art. 41, inciso II; o art. 48; expresso contida no c a p u t do art. 49; e os artigos 56 e 57, todos da Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1997 {Lei dos Partidos Polticos). Essa concluso me preocupa, pois temos, no caso, os artigos 56 e 57, que trazem normas de transio e que regeram o tema desde a publicao da lei, em 20.9.1995. A declarao de nulidade total dessas normas, com eficcia ex tunc, resultar, invariavelmente, num vcuo legislativo.
Por isso, o Tribunal deve encontrar

uma soluo que, ao declarar a

inconstitucionalidade da regra

do art. 13 e do sistema normativo dele

decorrente, preserve as normas de transio do artigo 5 7 que regem a questo atualmente, pelo menos at que o legi s lado r elabore novas regras para disciplinar a matria. Nesse sentido, a tcnica da interpretao conforme

Constituio pode oferecer uma alternativa vivel. H muito se vale o Supremo Tribunal Federal da
/
/ /

42

S T F 102 002

ADI 1 3 51 / DF

remo ^^rr/ff/>/<// r~^re</erc//

interpretao interpretado

conforme em

Constituio38. com a

Consoante

prtica O

vigente, da

limita-se o Tribunal a declarar a legitimidade do ato questionado desde que conformidade Constituio39. resultado interpretao, normalmente, incorporado, de forma resumida, na parte dispositiva da deciso40. Segundo a j urisprudncia do Supremo Tribunal Federal, porm, a interpretao conforme Constituio conhece limites. Eles resultam tanto da expresso literal da lei quanto da chamada v o n t a d e d o
1egislador.

interpretao conforme Constituio , por isso, apenas admi ssivel se no configurar violncia contra a expresso literal do texto41 e no alterar o signi ficado do texto normativo, com mudana radical da prpria concepo original do legislador42. Ass im, a maior significado investig-la, se a possvel dentro dos prtica demonstra que o Tribunal no confere chamada inteno d o l e g i s l a d o r , ou evita interpretao conforme Constituio se mostra limites da expresso literal do texto43.

Muitas vezes, porm, esses limites no se apresentam claros e so difceis de definir - Como todo tipo de linguagem, os textos normativos normalmente padecem de certa indeterminao semntica, sendo passveis de mltiplas interpretaes.
Nx

Assim,

possvel

entender,

como

o faz

Rui

Medeiros, que

a problemtica dos limites da interpretao conforme

Constituio est

. 454 ,

S T F 102.002
40

Rp. 948, Rei. Min. Moreira Alves, RTJ, 82:55-6/ Rp. 1.100, RTJ, 992 Cf-, a propsito, Rp. 1.454, Rei. Min. Octavio Gallotti, RTJ, 125:991. Cf., a propsito, Rp. 1.389, Rei. Min. Oscar Corra, RTJ, 126:514; Rp. 1. Rei. Min. Octavio Gallotti, RTJ, 125:997; Rp. 1.399, Rei. Min. Aldir Passajinho, DJ, 9 set. 1988. 1 Bittencourt, O controle jurlsdlcional, cit., p. 95.
39

156
ADI 1 3 51 / DF
r

reme)

//?trr/ ^^'et/e/rer/

indi

ssociavelment

ligada

ao

tema

dos

limites

da

interpretao

em

geral"44.
A

eliminao

ou

ixao,

pelo

Tribunal,

de

determinados

sentidos normativos do texto, quase sempre tem o condo de alterar, ainda que minimamente, o sentido normat ivo original determinado pelo legislador. Por isso, muitas pode vezes a interpretao numa conforme levada a dos efeito sent pelo idos Tribunal transformar-se deciso modificativa

originais do texto. A experincia das Cortes Constitucionais europias - destacandose, nesse sentido, a C o r t e C o s t i t u z i o n a l e italiana45 bem demonstra que, em certos casos, o recurso s decises interpretativas com efeitos modificativos ou corretivos da norma constitui a nica soluo vivel para que a Corte Constitucional enfrente a inconstitucionalidade existente no caso concreto, sem ter que recorrer a subterfgios indesejveis e solues s implistas como a declarao de inconstitucionalidade total ou, no caso de esta trazer conseqncias drsticas para a segurana jurdica e o interesse social, a opo pelo mero no-conhecimento da ao. Sobre o tema, digno de nota o estudo de Joaquin Brage

Camazano46, do qual cito a seguir alguns trechos: "ia r a i z e s e n c l a l m e n te pragma ti ca de es tas moda Aicaie-s-a^t p i c a s de sen ten cias de l a c o n s t i t u c i o n a 1 i d a d h a c e
suponer que \su uso es denomina cin \ y con q u i e r r g a n o fe l a prcticamen te inevitable, con una u otra u n a s u o t r a s p a r t i c u l a r i d a d e s , por c u a l -

STF

ADIn 2405-RS, Rei. Min. Carlos Britto, DJ 17.02.2006; ADIn 1344-ES, Rei. Min. Joaquim Barbosa, DJ 19.04.2006; RP 1417-DF, Rei. Min. Moreira Alves, DJ 15.04.1988; ADIn 3046-SP, Rei. Min. Seplveda Pertence, DJ 28.05.2004. Rp. 1.454, Rei. Min. Octavio Gallotti, RTJ, 125:991; Rp. 1.389, Rei. Min. Oscar Corra, RTJr 126:514; Rp. 1.399, Rei. Min. Aldir Passarinho, DJ, 9 set. 1988. 44 '6 Cf. 102.002 MARTN DE LA VEGA, Augusto. La sentencia constitucional en Italia. Madrid: Centro de Estdios Polticos y Constitucionales; 2 00 3. '7 CAMAZANO, Joaquin Brage. Interpretacin constitucional, declaraciones de incons t itucionalidad y arsenal sentenciador (un sucinto inventario de aIguna s senten cia s "atpicas") . en Eduardo Ferrer Macgregor (ed. ) , La interpretacin constitucional, Porra, Mxico, 2 005, en prensa.

44

ADI 1.351 / DF

'(//t r e m o

rr/tf rt a / ^jf'et/era/

157

constltucionalidad consolidado que goce de una amplia jurisdiccin, en especial si no seguimos condicionados inercialmente por la majestuosa, pero hoy ampliamente superada, y concepcin de Kelsen dei TC como una suerte de legislador negativo'. Si alguna vez los tribunales constitucionales fueron legisladores negativos, sea como sea, hoy es obvio que ya no lo son; y justamente el rico Aarsenal' sentenc iador de que disponen para fiscalizar la constltucionalidad de la Ley, ms all dei planteamiento demasiado simple 'constltucionalidad/ inconstitucionalidadr, es un elemento ms, y de importancla, que v i e n e a p o n e r d e r e l i e v e h a s t a q u p u n t o e s a s i , Y e s gue, c o m o y Fernndez Segado destaca, la praxis de los tribunales constitucionales no ha hecho sino avanzar en esta direccin' de la superacin de la idea de los mismos como legisladores negativos, 1 certificando [asi] la quiebra dei modelo kelseniano dei legislador negativo."

Certas

modalidades

atpicas

de

deciso

no

controle

de

constitucionalidade decorrem, portanto, de uma nece ss idade prtica comum a qualquer jurisdio constitucional. Assim, o recurso a tcnicas inovadoras de controle da

constitucionalidade das leis e dos atos normativos em geral tern sido cada vez mais comum na realidade do direito comparado, na qual os tribunais no esto mais afeitos s solues ortodoxas da declarao de nulidade total ou de mera deciso de improcedncia da ao com a conseqente declarao de constitucionalidade. Alm das muito conhecidas tcnicas de interpretao conforme Constituio, declarao de nulidade parcial sem reduo de texto, ou da declarao de inconstitucionalidade sem a pronncia da nul idade, aferio da lei ainda constitucional" e do apelo ao legislador, so tambm muito utilizadas as tcnicas de limitao ou restrio de efeitos da deciso, o que pos sibilita a declarao de inconstitucionalidade com efeitos p r o
futuro

a partir da deciso ou de outro momento que venha a ser determinado

pelo tribunal. Nesse contexto, a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal tem evoludo significativamente nos ltimos a^nosr sobretudo

45

S T F 102.002

ADI 1.3 51 / DF (^ffs/t-wm-o

C^ecle-jca/

a partir do advento da Lei n 9.868/99, cujo art. 27 abre ao Tribunal uma

nova via para a mitigao de efeitos da deciso de inconstitucionalidade. A prtica tem demonstrado que essas novas tcnicas de deciso tm guarida tambm no mbito do controle difuso de constitucionalidade78. Uma breve anlise retrospectiva da prtica dos Tribunais

Constitucionais e de nosso Supremo Tribunal Federal bem demonstra que a ampla utilizao dessas decises, comumente denominadas "atpicas", as converteram em modalidades "tpicas" de deciso no controle de constitucionalidade, de forma que o debate atual no deve mais estar centrado na admissibilidade de tais decises, mas nos limites que elas devem respeitar. O Supremo Tribunal Federal, quase sempre imbudo do dogma

kelseniano do legislador negativo, costuma adotar uma posio de selfrestraint ao se deparar com situaes em que a interpretao conforme possa descambar para uma deciso interpretativa corretiva da lei'
79

Ao se analisar detidamente a j urisprudncia do Tribunal, no entanto, possvel verificar que, em muitos casos, a Corte no se atenta para os limites, sempre imprecisos, desses entre sentidos a interpretao originais conforme pelo delimitada negativamente pelos sentidos literais do texto e a deciso interpretativa legislador . No recente julgamento conjunto das ADIn 1.105 e 1.127, ambas de relatoria do Min. Marco Aurlio, o Tribunal, ao conferir
RE 197.917/SP, Rei. Min. Maurcio Corra, DJ 7.5.2004. ADIn 2405 -RS, Rei. Min. Carlos Britto, DJ 17.02.2006; ADIn 134'4_^ES, Rei. Min. Moreira Alves, DJ 19.04.1996; RP 1417 -DF, Rei. Min. Moreira Alves, DJ 15.04.1988. ADI 3324, ADI 3046, ADI 2652, ADI 1946, ADI 2209, ADI 2596, ADI 2332, ADI 2084, ADI 17 97, ADI 20 8 7, ADI 1668, ADI 1344, ADI 2405, ADI 1105, ADI 1127 .
7E)

modificativa

postos

80

ADI 1.3 51 / DF
S T F 102 002

ff//<>j'<>//tr>

c7rr

46

?rr/if/ //<r/ ^i/'es/era/

159

interpretao conforme a Constituio a Estatuto da Advocacia (Lei n 8.906/94),

vrios dispositivos do acabou adicionando-lhes

novo contedo normativo, convolando adeciso em verdadeira interpretao corretiva da lei81. Em Constituio doutrina a outros vrios casos mais antigos82, acabou da tambm possvel o que a

verificar que o Tribunal, a pretexto de dar interpretao conforme a determinados dispositivos, na proferindo Corte constitucional, amparada prtica Constitucional

italiana, tem denominado de d e c i s e s m a n i p u l a t i v a s d e e f e i t o s a d i ti vos83 . Sobre a evoluo da Jurisdio Constitucional brasileira em tema de decises manipulat1vas, o constitucionalista portugus Blanco de Morais fez a seguinte anlise:
"(...) o fato que a Justia Constitucional brasileira deu, onze anos volvidos sobre a aprovao da Cons ti tu i o de 1988, um importante passo no plano da suavizao do regime tpico da nulidade com efeitos absolutos, atravs do alargamento dos efeitos manipulativos das decises de inconstitucional idade. Sensivelmente, desde 2004 parecem tambm ter comeado a emergir coin ma ior pra g n n c i a d e c i s e s j u r i s d i c i o n a i s c o m e f e i t o s aditivos. Tal parece ter sido o caso de uma aco directa de inconstitucionalidade, a ADIn 3105, a qual se afigura como uma sentena demolitria com efeitos aditivos. Es ta eliminou, com fundamento na violao do principio da igualdade, uma norma restritiva que, de acordo com o entendimento do Relator, r e d u z i r i a a r b i t r a r i a m e n t e para a l g u m a s p e s s o a s p e r t e n c e n t e s classe dos servidores pblicos, o alcance de um regime de -1 ADIn 1105-DF e ADIn 1127 -DF, rei. orig. Min. Marco Aurlio, rei. p/ oUeT^o Min. Ricardo Lewandowski. \ 52 ADI 332 4, ADI 3046, ADI 2652, ADI 1946, ADI 2209, ADI 2596, ADI 2332, ADI 2084, ADI 1797, ADI 2087, ADI 1668, ADI 1344, ADI 2405, ADI 1105, ADI 1127. 93 Sobre a difusa terminologia utilizada, vide: MORAIS, Carlos Blanco de. Justia Cons t
ituciona1. Tomo II. O con ten cioso constituciona1 portugus entre o modelo misto e a tentao do sistema de reenvio. Coimbra: Coimbra Editora; 2005, p. 238 e ss. MART N DE LA VEGA, Augusto. La sentencia constitucional en Italia. Madrid: Centro de Estdios Polticos y Constitucionales; 2 0 03. D AZ REVORIO, Francisco Javier. La s sentencias interpretati vas dei Tribuna 1 Constitucional. Vailado1id: Lex Mova; 2001. LPEZ BOFILL , Hctor. Decisiones interpretativas en el control de cons titucionalidad de la ley.

Valencia: Tirant lo Blanch; 2004.

STF 102.002 AD I 1.351 / DF

47 remo
r

t/tta/ ^^ec/erei/

160

imunidade tributria que a todos aproveitaria. Dessa eliminao re sul t ou a u toma ticamente a aplica o, aos referidos trabalhadores inactivos, de um regime de imunidade contributiva que abrangia as demais categorias de servidores pblicos."

Em discute a

futuro

prximo,

o da

Tribunal

voltar

a dos

se

deparar de

com
f

problema no j ulgamento da ADPF n 54, Rei. Min. Marco Aurlio constitucionaiidade Caso o Tribunal aos conforme criminalizao pela 124 a abortos da do anencfalos. interpretao aditiva. decida arts. procedncia 128 ao,

que

fetos dando Penal,

Cdigo

invariavelmente proferir uma tpica deciso manipulativa com eficcia

Ao rejeitar a questo de ordem levantada pelo Procurador- Geral da Repblica, o Tribunal admitiu a possibilidade de, ao julgar o mrito da ADPF n 54, atuar como verdadeiro legislador positivo, acrescentando ma is uma excludente de punibil idade no caso do feto padecer de anencefalia - ao crime de aborto. Portanto, possvel antever que o Supremo Tribunal Federal acabe por se livrar do vetusto dogma do legislador negativo e se alie mais progressiva linha jurisprudencial das decises interpretativas com eficcia aditiva, para j a adotadas soluo pelas de. principais antigos Cortes Constitucionais relacionados europias. A assuno de uma atuao criativa pelo Tribunal poder ser determinante problemas inconstitucionalidade por omisso, que muitas vezes causa entraves para a efetivao de direitos e garantias fundamentais assegurados pelo texto constitucional. O presente caso oferece uma oportunidade para que o Tribunal avance nesse sentido. O vazio jurdico a ser produzido por uma deci so simples de declarao de inconst ituciona1idade/nulidade dos dispositivos normativos impugnados - principalmente as normas de transio contidas no artigo 57 - torna necessria uma soluo diferenciada, uma deciso que exera uma "funo reparadora" ou,

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48

ADI 1.351 / DF

ri f//ire mo

rr/tf/ tia/ C/'eo/era/

161

como esclarece Blanco de Morais, "de restaurao corretiva da ordem jurdica afetada pela deciso de inconstitucionalidade"84. Entendo que as normas de transio contidas no artigo 57, que disciplinaram a matria desde o advento da Lei dos Partidos Polticos, de 19 95, devam continuar em vigor at que o legi slador edite nova lei que d nova regulamentao ao tema. Dessa forma, proponho ao Tribunal que o artigo 57 da Lei n 9.096/95 seja interpretado no sentido de que as normas de transio nele contidas continuem em vigor at que o legislador discipline novamente a matria, dentro dos limites esclarecidos pelo Tribunal neste julgamento. VIII. Concluso Por todos esses motivos, no tenho nenhuma dvida sobre a

inconstitucionalidade dessa "clusula de barreira brasileira". A inconstitucionalidade no reside na natureza desse tipo de restrio atividade dos partidos polticos, mas na forma e, portanto, na proporo estabelecida pelo legislador brasileiro. No se deixou qualquer espao para a atuao parlamentar das agremiaes partidrias que no atingiram os percentuais exigidos pelo art. 13 da Lei 9.096/95 e que, contraditoriamente, podem eleger um cabedal expressivo de representantes. O modelo patolgico na medida em que impede o funcionamento parlamentar do part ido, mas no afeta a prpria eleio do representante.
C

Segundo Blanco de Morais, "s clssicas funes de valoraao (declarodo valor negativo do acto inconstitucional), pac deciso de inconstitucionalidade) e ordenao (fora erga omnes da deciso de inconstitucionalidade) j untar-se-ia, tambm, a funo de reparao, ou de restaurao corretiva da ordem jurdica afectada pela decisode inconstitucionalidade". MORAIS, Carlos Blanco de. Justia Co O contencioso cons titucional portugus entre o modelo misto e a tentaodo sistema de reenvio. Coimbra: Coimbra Editora; 2005, p

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49

ADI 1.351 / DF Na prtica, a subsistncia de um modelo como esse tem o condo de produzir, a curto prazo, dois principais efeitos indesejados. O primeiro o de anular a efetividade da atuao do partido como bancada especfica, o que se afigura decisivo para que se encontre uma soluo que supere esta inevitvel "situao de isolamento", mediante a fuso com outras agremiaes partidrias que cons igam atingir os percentuais de votao exigidos pela lei. O segundo, como conseqncia, a acentuao do desvirtuamento da fidelidade partidria, com a integrao dos parlamentares eleitos a partidos detentores do direito de funcionamento parlamentar, sem qualquer respeito ou preocupao com as intenes programticas de cada agremiao. Portanto, a clusula de barreira estabelecida pela Lei 9.096/95 no representa nenhum avano, mais sim um patente retrocesso em termos de reforma poltica, na medida em que intensifica as deformidades de nosso singular sistema eleitoral proporcional, que atualmente apresenta visveis sinais de exausto. Deixo enfatizado, no obstante, que o legislador pode estabelecer uma clusula de desempenho que fixe, de forma proporcional, certo percentual de votao como requisito para que o partido poltico tenha direito no s ao funcionamento parlamentar, mas prpria eleio de representantes, ficando, porm, assegurado a todos os partidos, com observncia do princpio da igualdade de chances, o acesso aos meios e recursos necessrios para competir no prlio eleitoral seguinte, includos, nesse sent ido, o acesso ao rdio e televiso e aos recursos do fundo partidrio. At que o legislador brasileiro edite novas regras com essa

'yf/ftwmo ^Y^I/irs>/a/

162

conformao, as normas de transio do art. 5 7 devem permanecer em vigor, regulando a matria.

STF 102.002

50

ADI 1.3 51 / DF fsffftwmo

f//ta/ ^^er/e//

Em

concluso,

voto

pela

declarao

de

Inconstitucionalidade dos seguintes dispositivos da Lei n 9.096/95: do art. 13; da expresso "obedecendo aos seguintes critrios" contida no art.
41, assim como dos incisos I e II deste artigo; do art. 48; da expresso

"que atenda ao disposto no art. 13" contida no art. 4 9; e da expresso "no art. 13 ou" contida no inciso II do art. 5 7. Ademai s, o artigo 57 da Lei n 9.096/95 deve ser interpretado no sentido de que as normas de transio nele contidas continuem em vigor at que o legislador discipline novamente a matria, dentro dos limites esclarecidos pelo Tribunal neste julgamento.

STF 102.002

51

164
u/< j'fj/n

07/12/2006 AO DIRETA DE FEDERAL

INCONSTITUCIONALIDADE

1.351-3

TRIBUNAL PLENO DISTRITO

Senhora

V O T O

O SENHOR MINISTRO SEPLVEDA PERTENCE

Presidente, manifesto o propsito de ser breve. Se no o for, no ser por brilho ou substncia do voto, mas por desorganizao dele. Comeo por lembrar que participei da deciso unnime que deferiu a medida cautelar em uma das aes diretas em pauta, a ADI n 1.354, em deciso de que Relator o eminente Ministro Maurcio Corra. Hoj e, s nos mantemos teimosamente na bancada, participes daquela deciso, os Ministros Celso de Mello, Marco Aurlio e eu mesmo. Na breve fundamentao do voto que ento proferi para acompanhar o Relator, dois aspectos me impressionaram naquela deciso liminar: a primeira, o cotej o com uma deciso anterior do Tribunal, a da ADIn 958, quando declaramos inconstitucional um dispositivo da L. 8.713/93, vedava aos partidos que no tivessem obtido nas eleies anteriores determinado desempenho a apresentao de candidatos s eleies majoritrias, a comear pela de Presidente da Repblica. Ento, o argumento predominante nesta ADIn 958 foi o que se chamou de ofensa ao substantive due process of law", porque

165
/ / / / / / v v / z r - ^"/rr/ttutft/ ^ /'cr/r/'ft/

ADI 1.351 / DF
se fundava a diferenciao entre os partidos em dados

concretos j conhecidos. A inconstitucionalidade era, ento, chapada. Menos evidente nos pareceu a da L 9.096, particularmente o seu artigo 13, que estamos hoje a examinar, porque essa, a exemplo de v rios

exemplos do Direito Comparado, regula a diferenciao dos partidos a partir de um desempenho futuro. Por sequer rastro de outro lado, no havia, ao tempo de julgamento liminar,

periculum in mora, dada a longa vacatio legis a que se

submeteu a eficcia desta clusula de barreira ou clusula de desempenho do artigo 13 da atual Lei dos Partidos Polticos. O certo que a reflexo a que fui levado nos ltimos dias,

particularmente pela leitura dos magnficos trabalhos - tanto o dos partidos requerentes c o m o o do memorial, em sentido contrrio, do eminente Advogado Geral da Unio levou-me convico que hoje

traduzo numa adeso integral ao magnfico voto do Relator, o eminente Ministro Marco Aurlio. Tambm acompanho todos os votos que aqui foram proferidos - at os
vv

clandestinos",

como

os

dos

Ministros

Gilmar

Mendes,

Crmen

Lcia

Ricardo Lewandowski, cuja ntegra s conheceremos com a publicao do acrdo. Com um deles, o do Ministro foi Gilmar calado Mendes , em um estou preso at por do uma ento

solidariedade

biogrfica:

primoroso

parecer

Procurador da Repblica Gilmar Mendes, cuja parte nuclear est transcrita no memorial dos partidos requerentes, que, em 1986 vsperas das eleies para a Assemblia - l se vo vinte anos s Constituinte, como

Nacional

Procurador- Geral, formulei representao ao Tribunal Superior Eleitoral, l

166

acolhida, daquele chamada

suscitando que

inconstitucionalidade simplesmente, gratuita, os

de da

dispositivo

da

lei do

regente da no

pleito

eliminava, eleitoral

distribuio sem

tempo

propaganda

partidos

representao

Congresso Nacional, embora admitidos apresentao de candidatos. Reporto me, ento, menos as observaes que fiz, secundrias, mas ao excelente

trabalho de Gilmar Mendes sobre a relativa - e friso relativa - igualdade de chances, que h de entender-se contida no prprio princpio fundamental do pluralismo poltico e no da liberdade de criao de partidos polticos.{ 1 )

No mais, no ousaria enfear o acrdo que se prenuncia, com os votos proferidos e com os anunciados - alis, entre os ^clandestinos", o do Ministro Celso de Mello tambm -, no ousaria tentar um tratamento

sistemtico - a esta altura, absolutamente ocioso - de todos os argumentos aqui expendidos.

Impressionou-me, pluralismo poltico partidrio que na nsito, regra e no de

particularmente, menos no

princpio fundamental

fundamental do

do

princpio de

pluralismo no a,

do

liberdade

criao ou

partidria cultural -,

pluralismo

partidrio

pluralismo

ideolgico

qual,

repito, insiro esta relativa igualdade de chances: repetidamente j se disse aqui que democracia no se faz apenas como governo da maioria, mas como um governo da maioria em que a minoria pode aspirar a transformar -se em maioria.

Uma interpretao pedestre e mope do artigo 17, IV, da Constituio Federal diria tratar-se de norma de eficcia limitada. Cabe lei regular o funcionamento parlamentar que ali se assegura aos partidos

polticos. Entendo, aqui, data venia, no se tratar de

1

Pareceres do Procurador-Geral da Repblica (1985/1987), 1988, p. 360 - Pertence - e p.372 Gilmar)

T P 1 H9 Jin-?

ADI 1.351 / DF
uma reserva

}<e mo

^M /W /t a/ T^ec/era/

167
pois, mal o ou bem, a modular ser, funcionamento , a

absoluta

de

regimento explcita universal

interno, para bsico

Constituio a confiou lei, e se estabeleceu, no tenho dvida, uma competncia partidrio. legislativa O critrio realmente

diferenciao pelo desempenho e representatividade de cada partido no conjunto do eleitorado. Mas, nessa competncia para modular, que h de ser exercida - j se disse, aqui, salvo engano, o Ministro Carlos Britto com extrema circunspeco, funcionamento no est, evidentemente, que acaba o poder de destruir o parlamentar envolvendo uma diferenciao

substancial entre os mandatos na mesma Casa Legislativa, conforme os partidos a que se filiam os mandatrios.. Tambm j se observou aqui que, diversamente da frmula da Repblica Federal da Alemanha, a nossa clusula de excluso no extingue o partido poltico, no lhes decreta a morte, mas mais cruel porque condena os partidos que no tenham atingido o patamar legal morte fatal por inanio. A desproporo entre a distribuio do acesso aos veculos de comunicao de massa - reduzida a esses risveis dois minutos anuais - e a participao, com os grandes partidos, no rateio de 1% do fundo partidrio so frmulas que, mais do que arbitrrias, so risveis, se no valem por confessar que, efetivamente, se visou eliminao desses partidos. No eminentes desconheo, existir, com sim, todas um as vnias da eloqncia na dos

Colegas,

problema

concreto

exagerada

proliferao de partidos sem nenhuma significao social ou ideolgica esse um problema concreto do regime poltico e,

S T F 102.002

ADI 1.351 / DF

7" /
AY/cvy//

/ / / 168 ' / / / /

/'C/Jff ^

7>v

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particularmente, do regime brasileiro -, mas ele no autoriza essa soluo - mais cruel do que a alem - de condenao morte de partidos que, embora pequenos, obtiveram representao no Congresso. Tambm me impressionou muito a acirrada argumentao dos

requerentes de que no admissvel - j ai no em nome dos partidos, mas em nome do prprio conceito de representao popular e de representao dos Estados nas duas Casas do Congresso Nacional - haver mandatos com prerrogativas diversas, se a investidura, dos eleitos, malgrado baixo desempenho do partido, admitida pela lei. Alis, no que diz respeito ao Senado Federal, esta frmula da L. 9.096 traz implicaes srias at com o federalismo. Basta recordar que, em tempos de constituies menos "mineralgicas", conhecamos duas clusulas ptreas na primeira Constituio da Repblica: a prpria Repblica e, a exemplo do modelo americano, a igualdade de representao dos Estados no Senado. Ser essa igualdade compatvel com duas classes de senadores, conforme o desempenho dos partidos que os hajam lanado candidatos a uma eleio majoritria? Reafirmo no proscrever toda forma de tratamento diferenciado de partidos polticos e, conforme no Brasil se o seu desempenho, o que tem exemplos no Direito Comparado recordou Ministro do os nosso Gilmar Mendes de na

comea pela prpria disciplina, cuja constitucionalidade cadeiras, quer na jamais questionou, das sobras, sistema que, representao proporcional, que elimina, quer na primeira distribuio das distribuio partidos circunscrio, no hajam alcanado o quociente eleitoral.

169
ADI

1.351 /

DF

^ftt/t

>Y7//f ^ ~7/'i/tf/jt/

vW/rrtt/

Essas advogados dos partidos requerentes,

breves

observaes. dos dois

Senhora ilustres

Presidente, eu as fao apenas em homenagem discusso, ao empenho dos particularmente advogados que ho j e ascender ara tribuna, e aos magni f icos votos aqu i proferidos a partir do voto do eminente Relator, A preocupao que me causara do vcuo normativo ficou, a meu ver, bem resolvida com a aceitao, pelo eminente Relator, da sugesto do Ministro Gilmar Mendes de, com o apelo ao legislador para editar norma compatvel com os princpios at que o faa aplicar-se o direito transitrio estabelecido na prpria L. 9.096, que se vem praticando - j so quatro eleies, se no me engano - sem maior questionamento. H uma diferenciao razovel no que diz respeito ao fundo partidrio: Lei. Senhora Presidente, acompanho o eminente Relator para o percentual de 99% reservado aos partidos de melhor desempenho no dispositivo permanente cai para 29%, conforme o artigo 57 da

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07/12/2006

TRIBUNAL PLENO

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 1.351-3 DISTRITO FEDERAL

VOTO

A Senhora Ministra Ellen Gracie - (Presidente): Com toda brevidade, porque tudo que devia ser dito j o foi, e acompanhando as cautelas com que se manifestaram os Colegas relativamente possibilidade efetiva de se estabelecerem eventuais e proporcionais restries, entendo, tambm, que a igualdade de oportunidade de difuso de propostas partidrias foi o que este Tribunal hoje consagrou. A proposta da Lei, nos termos em que foi posta, por excessivamente draconianos, evidentemente no pode prevalecer.

S T c 102 002

171

PI ENRXO
J

EXTRATO DE ATA AO DIRETA DE XNCONSTITUCXONAIIXDADE

PROCED.: DISTRITO FEDERAL RELATOR MIN. MARCO AURLIO REQTE. : PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL - PC DO B E OUTROS ADV. : PAULO MACHADO GUIMARAES E OUTROS REQTE.: PARTIDO DEMOCRTICO TRABALHISTA - PDT ADV. : RONALDO JORGE ARAJO VIEIRA JUNIOR E OUTRO REQDO.: PRESIDENTE DA REPUBLICA REQDO. : CONGRESSO NACIONAL INTDO.(A/S): PARTIDO POPULAR SOCIALISTA ADV. (A/S) : CESAR SILVESTRI FILHO E OUTRO
Deciso O Tribunal, unanimidade, julgou procedente a ao direta para declarar a inconstitucionalidade dos seguintes dispositivos da Lei nE 9.096, de 19 de setembro de 1995: artigo 13; a expresso *obedecendo aos seguintes critrios", contida no caput do artigo 41; incisos I e II do mesmo artigo 41; artigo 48; a expresso ttque atenda ao disposto no art. 13", contida no caput do artigo 49, com reduo de texto; caput dos artigos 56 e 57, com interpretao que elimina de tais dispositivos as limitaes temporais neles constantes, at que sobrevenha disposio legislativa a respeito; e a expresso "no art. 13", constante no inciso II do artigo 57. Tambm por unanimidade, julgou improcedente a ao no que se refere ao inciso XI do artigo 56. Votou a Presidente, Ministra Ellen Gracie. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Falaram, pelos requerentes, Partido Comunista do Brasil - PC do B e outros, o Dr. Paulo Machado Guimares e, pelo Partido Socialista Brasileiro - PSB, o Dr. Jos Antnio Figueiredo de Almeida. Plenrio, 07 .12.2006.

1,351-3

Presidncia da Senhora Ministra Ellen Gracie. Presentes sesso os Senhores Ministros Seplveda Pertence, Celso de Mello, Marco Aurlio, Gilmar Mendes, Cezar Peluso, Carlos Britto, Eros Grau, Ricardo Lewandowski e Crmen Lcia. Procurador-Geral da Repblica, Dr. Antnio Fernando Barros e Silva de Souza. , Luiz 'Jmimatsu T' Secretrio 4 3 4

S r r 102 002
2

Europa y el fascismo, trad, de Francisco J. Conde, Editorial Espana, Madrid, 1.93 1, pg. 14.

STF 102.002
i

12
13

'"J MAINWARING, Scott . Poll ticos, Partidos e Sistemas E^rt^rr^i s, in: Estudos

STF 102.002
28

Eleitorais, TSE 2, maio/ago 1997, p. 335 (337). SCHMITT, Carl. Legalidad y Legitimidadf cit. p .47.
20

STF 102 002

75

MEDEIROS, Rui. A deciso de inconstitucionalidade. Os autores, o contedo e os efeitos da deciso de inconstitucionalidade da lei. Lisboa: Universidade Catlica Editora, 1999, p. 301.