Senado e Aprovação de Autoridades

O SENADO E AS APROVAES DE AUTORIDADES Um estudo comparativo entre Argentina e Brasil*
Leany Barreiro Lemos Mariana Llanos
Introduo
A aprovao de autoridades indicadas pelo Executivo uma importante funo dos Senados latino-americanos. De fato, os sistemas presidenciais latino-americanos, que, como sabido, inspiraram-se na constituio norte-americana, tam* Trabalho escrito originalmente em ingls e traduzido ao portugus por Otaclio F. Nunes Jr. Agradecemos a Jorge Gordn e a Jairo Nicolau pela cuidadosa leitura, bem como aos participantes dos Grupos de Trabalho da Anpocs Qualidade da Democracia (2004) e Estudos Legislativos (2005), pelos comentrios s verses anteriores do texto. Especial agradecimento a Maria Hermnia Tavares de Almeida e Fatima Anastasia, respectivas debatedoras dos Grupos de Trabalho.
Artigo recebido em outubro/2005 Aprovado em novembro/2006
bm espelharam esse aspecto de seu modelo. Com algumas diferenas no que diz respeito abrangncia e ao tipo de cargos envolvidos, os nove atuais sistemas bicamerais da Amrica Latina invariavelmente conferem s cmaras altas a funo de aprovar as autoridades indicadas pelo poder Executivo (Llanos e Nolte, 2003). Todavia, no foi realizado nenhum estudo emprico para examinar o desempenho dos Senados latino-americanos nesse importante aspecto do controle legislativo1, em particular durante a corrente onda de democratizao. Este artigo pretende trazer contribuies para essa inexplorada rea de pesquisa, analisando o modo como duas dessas cmaras, os Senados da Argentina e do Brasil, fizeram uso de suas prerrogativas de aprovao de autoridades no perodo de 1989 a 2003. A falta de estudos empricos permitiu a aceitao tcita da hiptese de deferncia senatorial e da prevalncia do poder Executivo, na Amrica Latina, tambm nessa arena. Em uma
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Etchemendy e Palermo, 1998; Jones, 2001; Llanos, 2002; Mustapic, 2000; Morgenstern e Nacif, 2001). Outros comearam a observar que o Congresso tambm desempenhava um papel de controle muito mais ativo do que se pensava inicialmente (Morgenstern e Manzetti, 2003; Palanza, 2005), e a analisar as razes responsveis por um limitado (mas existente) controle legislativo na Argentina e no Brasil (Llanos e Mustapic, 2005). Em vista disso, no devemos descartar a possibilidade de que esses Senados, com seus fortes poderes de veto, tenham desempenhado tambm um papel relevante no que diz respeito s aprovaes de autoridades. Assim, o objetivo deste artigo explorar o papel dos Senados da Argentina e do Brasil na aprovao de autoridades indicadas pelos presidentes: eles so de fato deferentes para com as propostas do Executivo ou existiriam mecanismos desse ltimo como a prtica de consulta ou antecipao de preferncias que tornariam o papel dos Senados mais ativo? Recorremos abundante literatura dos Estados Unidos sobre nomeaes presidenciais tanto para questes metodolgicas quanto para possveis explicaes. Todavia, depois assumimos um caminho prprio, j que at agora no foi realizado nenhum estudo comparativo das aprovaes de autoridades nesses dois pases. Em nossa viso, vale a pena explorar uma comparao entre Argentina e Brasil em termos do tratamento dado pelo Senado s indicaes presidenciais. Em primeiro lugar, ela agrega evidncias empricas substanciais ao tema e, em termos mais gerais, ao funcionamento das cmaras altas latino-americanas, que foram muito negligenciadas em estudos sobre o Legislativo. Em segundo lugar, a despeito da natureza exploratria deste estudo, as semelhanas e as diferenas encontradas no desempenho dos dois Senados ajudam na apresentao de algumas hipteses explicativas. Dado que nossos dois casos coincidem na organizao do trabalho legislativo com base em alinhamentos partidrios, mas diferem nas regras internas que estruturam os respectivos processos legislativos, possvel avaliar o valor explicativo de dois grupos de variveis (muito destacados na literatura dos Estados Unidos): fatores polticos, principalmente um governo dividido, e aspectos institucionais, sobretudo as regras internas do Senado.
pequena referncia s Amricas Central e do Sul como regies que usaram a constituio norteamericana como modelo, Harris escreveu que o domnio do Executivo sobre o Legislativo normalmente transformou a exigncia (de aprovao de autoridades pelo Senado) em uma formalidade (1968, p. 7). Desde ento, essa viso tem sido confirmada pelas obras que tratam do controle legislativo no sentido mais geral, ou por trabalhos normativos, que apenas afirmam, sem nenhuma evidncia emprica, que o Senado no cumpre satisfatoriamente sua funo (Bastos e Martins, 2002). No que diz respeito ao controle legislativo em geral, muitas obras sublinham a incapacidade do (e a falta de incentivo ao) Congresso para controlar o Executivo. Trabalhos recentes de ODonnell enfatizaram a fraqueza dos mecanismos de accountability horizontal (1998, 2003). Como ODonnell explica (2003, p. 35), a accountability horizontal ocorre quando um rgo estatal age para evitar, anular, corrigir ou punir as aes (ou inaes) de outro rgo estatal que, por seu carter corrupto ou abusivo, so consideradas ilegais. O autor acentua que os mecanismos que provem essa accountability esto longe de serem fortes nas democracias latino-americanas. Vrios outros estudos recentes assinalaram as dificuldades de o Congresso exercer controle sobre o poder e a burocracia do Executivo (Figueiredo, 2001; Eaton, 2001; Mustapic, 2001; Loureiro, 2001; Siavelis, 2000). Ademais, estudiosos que apontam para a predominncia da cooperao entre o Legislativo e o Executivo no afirmam que o Congresso cumpre um papel ativo (Figueiredo e Limongi, 1999). Seu argumento baseia-se na premissa de que h mais previsibilidade isto , mais controle das lideranas sobre os congressistas individualmente do que se afirmava antes nos estudos sobre o Legislativo, e que isso contrabalanaria a natureza fragmentria do sistema partidrio no Congresso brasileiro. No obstante, na dcada passada, estudiosos na Argentina e no Brasil questionaram o papel do Congresso vis--vis o poder do Executivo, particularmente na produo de leis. Nesse quadro, alguns autores mostraram que a hiptese de domnio absoluto do Executivo tambm discutvel (Castro Santos, 1997; Eaton, 2001;
O SENADO E AS APROVAES DE AUTORIDADES

Dividimos o artigo em cinco sees. Aquela que segue esta introduo apresenta uma reviso da literatura relacionada e explica o quadro de anlise. A terceira seo mostra como as aprovaes de autoridades pelo Senado so reguladas nas constituies e nas leis dos dois pases, e apresenta as evidncias quantitativas quanto ao resultado final (proporo de indicaes confirmadas, retiradas e rejeitadas) e ao processo (durao do processo desde o dia da indicao presidencial at o dia da aprovao pelo Senado). A quarta seo concentra-se em nossas interpretaes das semelhanas e das diferenas entre os Senados argentino e brasileiro na aprovao das autoridades. A quinta apresenta as concluses.
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Quadro de anlise
Para os idealizadores da constituio norteamericana, a exigncia de aprovao, pelo Senado, de autoridades indicadas pelo presidente pretendia ser uma salvaguarda contra o perigo de abuso de poder e uma garantia de estabilidade. Como Hamilton declarou,
[...] um homem que tivesse capacidade exclusiva de dispor dos cargos seria governado muito mais por suas inclinaes particulares do que se fosse obrigado a submeter a propriedade de sua escolha discusso e determinao de um corpo diferente e independente, sendo esse corpo um ramo inteiro do Legislativo (The Federalist Papers, n. 76).
Se o poder do Senado de aconselhar e consentir2 com as indicaes do Executivo era visto como um excelente freio para um esprito de favoritismo do presidente, ele tambm agiria como uma fonte eficaz de estabilidade na administrao. Em outras palavras, o processo de aprovao de autoridades pelo Senado coerente com o sistema de freios e contrapesos, estabelecido pela constituio norte-americana, segundo o qual cada ramo de governo tem o poder de vetar as decises do outro em caso de ausncia de acordo. Nesse quadro, a mudana s possvel se houver a formao de coalizes amplas, nas quais atores minoritrios tm um importante poder de negociao (Negretto, 2003, p. 42).3
A prtica de aprovao de autoridades (confirmation process) pelo Senado foi tema de debate entre acadmicos norte-americanos. Dado que a vasta maioria das nomeaes presidenciais raramente rejeitada ou retirada de considerao no Senado, durante muitos anos prevaleceu a viso de que o Senado no agia de acordo com a idia de Hamilton, mas antes mostrava deferncia para com os desejos do presidente (Chase, 1972; Harris, 1968; Moe, 1987). Mais recentemente, todavia, o saber convencional foi contestado terica e empiricamente. De fato, novos trabalhos tericos concluram que tanto o Senado como o presidente tm um papel fundamental na poltica de aprovao de autoridades. Isso sugere que a antecipao racional pelo presidente das preferncias do Senado ou a concorrncia estratgica que ocorre entre os poderes explicam melhor a baixa rejeio dos indicados (Hammond e Hill, 1993; Moraski e Shipan, 1999; Nokken e Sala, 2000). Alm disso, trabalhos empricos recentes mostraram que, embora parea que os presidentes fazem o que querem na maior parte do tempo, eles nem sempre o fazem quando o querem. Examinando a durao do processo isto , o nmero de dias do calendrio desde a indicao presidencial at a aprovao da autoridade pelo Senado , esses estudos provaram que existe uma variao considervel nessa durao (Hartley e Holmes, 2002; McCarty e Razaghian, 1999; Stratmann e Garner, 2004; Shipan e Shannon, 2003). A idia subjacente a esses trabalhos que processos longos refletem o tempo adicional que o presidente gasta negociando, barganhando ou simplesmente consultando senadores sobre a escolha final dos indicados. A literatura acadmica norte-americana identifica trs grupos de razes pelas quais o Senado protela a aprovao dos indicados.4 O primeiro enfatiza as caractersticas dos indicados, a saber, quo conhecidos pelo Senado eles so, suas qualificaes para o cargo, sua idade, gnero, origem tnica ou racial e, finalmente, sua ideologia ou suas preferncias polticas (Martinek, Kemper e Winkle, 2002; Nixon, 2004; Shipan e Shannon, 2003). Essa linha de pesquisa explora, por exemplo, se o aumento da qualidade do candidato torna mais provvel sua aprovao e se reduz a
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ou segundo tambm devem ter um impacto sobre os processos de aprovao de autoridades (Martinek, Kemper e Winkle, 2002). Esses estudos norte-americanos tm particular relevncia para se entender o papel desempenhado pelos dois Senados latino-americanos em tela. Em primeiro lugar, eles chamam ateno no s para o resultado final, mas tambm para o processo em si. Embora o resultado final no Brasil e na Argentina aponte para a aprovao macia das indicaes, o estudo dos processos de aprovao de autoridade evita que abracemos precocemente a hiptese de deferncia senatorial. Esse indicador tambm permite entender melhor as diferenas entre os dois pases. Por essa razo, coletamos dados sobre todas as indicaes ocorridas nos dois pases entre 1989 e 2003, relativos ao resultado (aprovada, rejeitada e retirada) e durao do processo (nmero de dias desde a chegada da proposta do Executivo no Senado at sua aprovao final).7 Esses dados estatsticos descritivos so apresentados na terceira seo. Em segundo lugar, os estudos norte-americanos oferecem explicaes alternativas deferncia presidencial para o desempenho dos Senados. Como no caso norte-americano, temos razes para esperar um processo de aprovao de autoridades politizado nos dois pases. No caso de governos de coalizo, como o do Brasil, no h razo para acreditar que a prtica de acomodar os interesses de parceiros de coalizo exclua a rea das aprovaes de autoridades. Na Argentina, governos divididos (o Senado foi controlado pela oposio peronista durante governos dos radicais) e a heterogeneidade do Partido Peronista (normalmente detendo a maioria no Senado, esse partido lembra uma confederao de chefes provinciais) tambm sugerem que os presidentes no podem evitar a consulta ao poder Legislativo, e que os senadores so incentivados a se envolver nos processos de aprovao de autoridades. Portanto, fatores polticos parecem ser cruciais para se entender os casos argentino e brasileiro. Adicionalmente, como mostrado acima, as regras e os procedimentos usados pelo Senado para aprovar os indicados aumentam ou restringem a oportunidade para a interveno da minoria.8 Na seo 4, mostraremos que Argentina e Brasil diferem consideravelmente nesse aspecto.
durao do processo; ou, analogamente, se a aprovao de indicados do sexo feminino ou de minorias tnicas enfrenta mais obstculos e protelaes do que outras indicaes. No entanto, a maioria dos estudos concentra-se nos outros dois grupos de explicao: fatores polticos e aspectos institucionais (Binder e Maltzman, 2002; Hartley e Holmes, 2002; Martinek, Kemper e Winkle, 2002; McCarty e Razaghian, 1999; Shipan e Shannon, 2003; Stratmann e Garner, 2004). Desse ponto de vista, examina-se, primeiro, se a fora da oposio poltica na cmara alta e a composio partidria das comisses do senado tendem a afetar os processos de confirmao: protelaes ocorrero em caso de governo dividido e, particularmente, quando os partidos forem polarizados (McCarty e Razaghian, 1999; Shipan e Shannon, 2003). Em outras palavras, o Senado ser mais lento na medida em que divergir ideologicamente do presidente (Binder e Maltzman, 2002). Pelas mesmas razes, ameaado de ter a indicao bloqueada por um potencial adversrio ideolgico, um presidente seria incentivado ou a negociar com esse senador ou a adiar a ao de preenchimento da vaga ambas as estratgias resultariam em adiamentos longos antes do anncio de um nome para a vaga5 (Binder e Maltzman, 2004). Em segundo lugar, vrios estudos enfatizam que as oportunidades da oposio para agir contra um indicado dependem em maior medida das instituies que balizam o processo de aprovao de autoridades. Por exemplo, o uso de comisses para examinar as qualificaes para indicaes propicia oportunidades de protelao institucional. Analogamente, legisladores que tm controle da agenda tm condies de adiar ou de acelerar as aprovaes, ou de pressionar pela rejeio de um indicado. Ao fortalecer ou restringir as oportunidades da oposio, algumas instituies como presidncia de comisses, antigidade (seniority) e maiorias no Senado (sejam simples, absolutas ou unnimes) influenciam tanto o processo de aprovao como seu resultado (Binder e Maltzman, 2002; Hartley e Holmes, 2002).6 Finalmente, algumas caractersticas institucionais centradas no presidente tais como o ano do mandato presidencial e o mandato que o presidente est exercendo, se primeiro

Assim, variaes nos processos e nos resultados de confirmao dos dois pases podem sustentar que fatores institucionais tambm so variveis explicativas decisivas.
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Regras e prticas na Argentina e no Brasil

A constituio dos Estados Unidos d ao presidente a prerrogativa de indicar funcionrios e ao Senado a de confirmar as indicaes presidenciais, o que significa, na prtica, o direito de aprovar as propostas do presidente. Precisamente, a constituio norte-americana dita que o presidente
[...] indicar, e por meio de e com o Conselho e o Consentimento do Senado, nomear Embaixadores, outros Ministros e Cnsules pblicos, Juzes da Suprema Corte, e todos os outros funcionrios dos Estados Unidos, cujas Nomeaes no so aqui estabelecidas de outra forma, e que sero estabelecidas por Lei: mas o Congresso pode por Lei conferir a Nomeao desses Funcionrios inferiores, como achar apropriado, exclusivamente ao Presidente, nas Cortes de Justia, ou nas Chefias de Departamento.9
De fato, por lei, juzes federais, todas as promoes de oficiais militares e diplomatas, bem como muitos outros cargos civis de alto escalo devem ter seus nomes confirmados pelo Senado. Em conseqncia, nos ltimos vinte anos, o Senado norte-americano processou uma mdia de 35 mil indicaes por ano, na maioria para cargos militares (cerca de 90%).10 As constituies argentina e brasileira espelharam-se no modelo norte-americano e criaram um Senado muito semelhante em termos de estrutura e funes, inclusive o papel de aprovao de autoridades. Apesar disso, h diferenas importantes entre as constituies latino-americanas e seu modelo. A mais relevante para nosso estudo que, enquanto a constituio dos Estados Unidos ordena a participao do Senado em todas as indicaes, exceto naquelas proibidas por lei, as duas outras procedem inversamente: elas exigem a aprovao do Senado para um nmero limitado de cargos e deixam o restante a cargo do presidente.11 Tanto na Argentina como
no Brasil, o Senado no tem a prerrogativa de participar, seja aprovando, seja rejeitando, das indicaes para o gabinete ministerial. O Artigo 83 da Constituio argentina de 1853 (Artigo 99 depois da reforma de 1994) determinava que o presidente nomeasse e demitisse os ministros (na nova verso, tambm o chefe do gabinete), funcionrios da Secretaria da Presidncia, agentes consulares, assim como outros funcionrios cuja nomeao no fosse regulada de outra forma. O mesmo ocorre para as indicaes dos ministros no caso brasileiro, como estipula o Artigo 84 da Constituio Federal.12 Apesar dos poderes virtualmente exclusivos de nomeao e demisso que os presidentes tm em relao a seus gabinetes, so notveis as prerrogativas de aprovao de autoridades que os Senados argentino e brasileiro detm em outras reas. De acordo com a Constituio argentina, a aprovao do Senado necessria para trs tipos de nomeao: em primeiro lugar, para a nomeao de todos os juzes federais, inclusive os da Suprema Corte. A reforma constitucional de 1994 modificou essa clusula, determinando a criao do Consejo de la Magistratura, que apresenta trs candidatos ao presidente, o qual tem de escolher um e, por sua vez, submeter a escolha aprovao do Senado. Em particular, a nomeao de juzes da Suprema Corte requer o voto de dois teros dos senadores em sesso. Em segundo lugar, a anuncia do Senado exigida para nomeao, demisso e promoo de pessoal do Ministrio das Relaes Exteriores (embaixadores, ministros plenipotencirios e encarregados de negcios). Em terceiro, a confirmao do Senado exigida para nomeao e promoo de funcionrios de alto escalo das Foras Armadas. Alm da constituio, diferentes leis ordenam a confirmao pelo Senado de uma srie de cargos. Essas leis variaram ao longo dos anos,13 mas atualmente envolvem os diretores do Banco Central (desde 1993)14 e os principais funcionrios do Ministrio Pblico (desde 1988).15 No Brasil, a constituio declara que prerrogativa privativa do Senado aprovar as nomeaes presidenciais para os tribunais superiores (Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal Militar, Tribunal Superior do Trabalho e Superior Tribunal de Justia); um tero dos mi-
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variedade de indicaes, o Senado argentino lida com um maior nmero de indicados. No Brasil, de 1989 a 2003, foram iniciados 882 processos de aprovao de autoridades.17. Os nmeros da Argentina so bem mais altos que os do Brasil. Para o perodo 1989-2003, o total de indicaes chegou a 4.432.18 Ou seja, o Senado argentino tratou de uma mdia de 317 indicaes/promoes por ano, enquanto o Senado brasileiro teve uma mdia de 59. importante considerar que grande parte dessa diferena se deve s promoes militares na Argentina, que representaram 58% (2.579 casos) do total. Todavia, excludas essas promoes, a mdia argentina de 132 indicaes por ano ainda mais que o dobro da brasileira. As taxas de aprovao das autoridades mostram semelhanas entre os dois casos. No Brasil, 97,4% das indicaes foram confirmadas (859 casos), enquanto na Argentina a taxa correspondente foi de 93% (4.127 casos). Portanto, os dois pases exibem confirmaes senatoriais em mais de 90% dos casos taxas que no so incomuns se comparadas s dos Estados Unidos. Quanto s taxas de desaprovao, no Brasil 2,6% dos casos (N = 25) no foram aprovados dentro do prazo previsto19 e treze casos foram retirados pelo presidente.20 No foi registrada nenhuma rejeio. Na Argentina, 6,5% (287 casos) foram retirados pelos presidentes, ao passo que o nmero de rejeies no tem comparativamente nenhuma significncia (seis casos).21 Considerando essas altas taxas de aprovao, poder-se-ia argumentar que os presidentes no enfrentam muitos problemas para ter seus candidatos aprovados pelo Senado. Esse resultado vale para os dois pases, mas ainda mais pronunciado no caso brasileiro, no qual as taxas de confirmao resultaram 4% mais altas que as da Argentina (ver Tabela 2). Nos casos aprovados, a durao dos processos, isto , o nmero de dias necessrio desde a submisso da proposta presidencial at sua aprovao final, mostra tramitaes muito rpidas nos dois pases, e ainda mais no caso argentino. A mdia de tempo de 39 dias na Argentina e de 59 dias no Brasil, o que significa que so necessrias cerca de cinco e oito semanas, respectivamente, para que a mensagem presidencial entre na pauta, as sabatinas sejam realizadas e a
nistros do Tribunal de Contas da Unio (TCU);16 o presidente e a diretoria do Banco Central; o procurador geral da Repblica; membros do Conselho Nacional de Justia; embaixadores e outros estabelecidos por lei. Tambm as nomeaes de diretores, presidentes e conselheiros das agncias reguladoras criadas desde meados da dcada de 1990, so submetidas considerao do Senado. Isso vale igualmente para a Agncia Brasileira de Inteligncia Abin, ligada ao gabinete da presidncia. Diferentemente do que ocorre na Argentina, os juzes federais brasileiros no so submetidos confirmao, pois sua carreira se inicia com um exame pblico. Em conseqncia, as indicaes sujeitas ao Senado s incluem os juzes e os ministros de tribunais superiores. O mesmo vlido para o servio diplomtico, no qual somente diplomatas chefes de misses permanentes embaixadores e representantes de alto escalo em alguns fruns internacionais, como as Naes Unidas, tm de passar por um processo de indicao. Portanto, nos escales inferiores, a promoo e a demisso de membros do servio diplomtico e de juzes federais no uma prerrogativa do Senado, mas sim matria de decises interna corporis. No que diz respeito s Foras Armadas, prerrogativa privativa do presidente indicar oficiais de alto escalo, e nenhuma indicao est sujeita anuncia do Senado. Conseqentemente, h muito maior variedade de cargos no caso brasileiro (um mnimo de 37 contra 23 no caso argentino) e no h muita sobreposio entre os dois casos (ver Tabela 1). Ao que parece, o Brasil conseguiu diversificar o controle do Senado sobre as agncias relacionadas a questes econmicas e sociais, mais recentemente , ao passo que o Senado argentino controla setores mais tradicionais, como o judicirio e os militares. O aspecto mais saliente no caso brasileiro parece ser o fato de os militares no estarem sujeitos ao crivo do Senado; e o de burocracias, que em outros pases tm de se submeter ao controle do Legislativo, como o servio diplomtico, no Brasil terem uma natureza discricionria. Passemos ento aos nossos dados, para ver como foi a atuao dos dois Senados durante esses catorze anos. Nossas estatsticas mostram que, embora o Senado brasileiro confirme uma maior

Tabela 1 Funcionrios Sujeitos Confirmao pelo Senado na Argentina e no Brasil
CARGO Diplomatas ARGENTINA Embaixadores Extraordinrios e Plenipotencirios Ministros Plenipotencirios de primeira classe Ministros plenipotencirios de segunda classe Nomeaes polticas (Artigo 5 da Lei 20957) Juzes Supremo Tribunal Juzes de Cmara Juzes de primeira instncia Juzes de Tribunais Orais BRASIL
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Diplomatas Chefes de Misses Permanentes (embaixadores) Representante Permanente nas Naes Unidas Chefe de Delegao nas Naes Unidas (Educao) Representante Graduado em Organizaes Internacionais Supremo Tribunal Federal Ministros do Superior Tribunal de Justia Ministros do Superior Tribunal Militar Ministros do Tribunal Superior do Trabalho Tribunais Regionais do Trabalho dos territrios e do Distrito Federala Conselho Nacional da Justiab
Militares
Exrcito Marinha Aeronutica
Presidente Diretores Procurador Geral da Repblica
Banco Central
Presidente, Vice-presidente Diretores
Ministrio Pblico
Procurador Geral Procuradores Fiscais Fiscais Generais Fiscais ante os Juzes de primeira instncia Fiscais Auxiliares de primeira instncia e da Procuradoria Geral Defensor geral Defensores Oficiais ante a Corte Suprema Defensores Pblicos de Menores e Incapazes Defensores Pblicos de Menores e Incapazes Adjuntos e outros
Advogado Geral da Unio Agncia Nacional de Telecomunicaes Anatel Agncia Nacional de Energia Eltrica Aneel Agncia Nacional de gua ANA Agncia Nacional de Sade Suplementar Ansa Agncia Nacional de Cinema Ancine Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT Agncia Nacional de Transportes Aquavirios Antac
Agncias reguladoras (Presidentes, diretores e conselheirosc)
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CARGO

ARGENTINA BRASIL Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria Anvisa Agncia Nacional de Petrleo ANP
Governadores e vice-governadores
Distrito Federal Territrios
Funcionrios de alto escalo do Executivod
Procurador Geral do Conselho Administrativo de Defesa Econmica Cade Ministrio da Justia Presidente e diretores do Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes DNIT Ministrio dos Transportes Presidente e diretores da Agncia de Desenvolvimento do Nordeste Adene Ministrio da Integrao Nacional Presidente e diretores da Agncia para o Desenvolvimento da Amaznia ADA Ministrio da Integrao Nacional Agncia Brasileira de Inteligncia Abin Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia Presidente e conselheiros da Comisso de Valores Mobilirios CVM Ministrio da Fazenda Conselheiro do Conselho Administrativo de Defesa Econmica Cade Ministrio da Justia
Instituies auditadoras
Um tero dos ministros do Tribunal de Contas da Unio (TCU) Conselheiro da Instituio de Auditoria do Distrito Federal
a- Atualmente em desuso, j que no h nenhum territrio no Brasil no momento, e o distrito Federal elege seu governador desde 1990. b- Artigo 103-B da Constituio brasileira. Como o rgo foi criado pelo Emenda Constitucional n. 45, de 8/12/2004, seus membros no constam da base de dados aqui utilizada. c- Presidente aqui usado tambm para se referir ao diretor-geral. d- Ver nota 13.
votao ocorra tanto na comisso como no plenrio. Se considerarmos que as comisses do Senado se renem uma vez por semana durante nove meses (aproximadamente 36 semanas/ano, levando-se em conta somente as sesses ordinrias), o quadro que obtemos , de novo, que os presidentes obtm o que querem com facilidade nessas cmaras. Todavia, uma anlise mais profunda, particularmente uma que distinga os cargos dos indicados, pode mudar essa viso (Tabela 3). Na Argentina, destaca-se o fato de o processo de promoes militares exibir diferenas importantes em relao a outras indicaes. Os processos de confirmao de militares levam uma
mdia de cinco dias, sendo assim a nica categoria de indicaes situada bem abaixo da mdia geral. Isso acontece porque o processo de aprovao de promoes militares diferente dos demais. De fato, para promover militares, o Executivo normalmente submete ao Senado uma mensagem coletiva com grande nmero de indicaes. Essa mensagem considerada e normalmente aprovada integralmente, razo pela qual o processo se torna muito mais rpido do que nos demais casos.22 Isso, somado ao fato de que, no Brasil, as promoes militares no so uma prerrogativa do Senado, torna razovel para nossos propsitos comparativos calcular a mdia de dias de tramitao excluindo-se os militares, j que

Tabela 2 Resultados do Processo de Indicao na Argentina e no Brasil (1989-2003)
Argentina Indicao confirmada Retirada pelo presidente Rejeitada (Argentina) No considerada (Brasil) Total* * Faltam doze casos na Argentina (0,3%). Fonte: Base de dados do GIGA Institute for Latin American Studies, Hamburgo 4.127 (93,1%) 287 (6,5%) 6 (0,1%) 4.432 (99,7%) Brasil 859 (97,4%) 13 (1,5%) 10 (1,1%) 882 (100%)
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sua mdia influencia o nmero geral. Excludos os militares, a durao do processo na Argentina salta para uma mdia de 95 dias, e o processo de aprovao de autoridades resulta muito mais lento nesse pas do que no Brasil. Ademais, para quase todas as categorias de funcionrios, com exceo dos juzes federais e das indicaes para a Suprema Corte, em que ambos os casos coincidem, os processos de aprovao so mais lentos na Argentina. No Brasil, vemos que as agncias reguladoras e os diretores do Banco Central atores decisivos para o mercado tm os processos menos demorados, levando cerca de duas semanas para serem aprovados. Os embaixadores so os que levam mais tempo (mdia: 55 dias; mediana: 83 dias), e representam a absoluta maioria das indi-
caes 60%. Isso significa que, no Brasil, a carreira no servio diplomtico a que est sujeita a mais protelaes. Como as nomeaes no so para funcionrios operacionais, mas s para os chefes de misso, a protelao no to danosa quanto seria a incerteza de no ter um presidente do Banco Central durante meses. Esses extremos talvez apontem para a hiptese de acomodao no Brasil: quanto aos casos mais rpidos, o presidente preveria a reao do Congresso e enviaria um nome que pudesse obter o apoio necessrio. Isso verdade tanto para os cargos voltados para o mercado como para os cargos de alto escalo no Judicirio, especialmente aqueles do Supremo Tribunal Federal, que levam cerca de dezenove dias, em mdia, para serem aprovados. Os juzes de instncias superiores e os ministros dos tri-
Tabela 3 Durao dos Processos de Aprovao de Autoridades no Brasil e na Argentina (1989-2003)

Cargos Argentina Militares Embaixadores Diplomatas Presidentes e Diretores do Banco Central Juzes Federais (Argentina) Ministros de Tribunais Superiores (Brasil) Suprema Corte Ministrio Pblico MDIA 4,84** 136,16 106,58 59,2 20,3 61,73 38,80 (95) Durao do processo (dias)* Brasil 55,00 16,35 59,15 19 15,14 32,93***
* Inclui todos os tipos de cargos a serem aprovados pelo Senado, no caso argentino; e os casos equivalentes no Brasil. Os parnteses apresentam os resultados, excluindo os militares. ** Faltam doze nomes militares. A mdia foi calculada sobre o total de 2.556 casos de indicaes militares confirmadas. *** Mdia de casos selecionados; a mdia do total de casos aprovados de 59 dias.
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suais. As negociaes podem comear muito antes que o processo formal ocorra.
bunais superiores tambm tm uma mdia alta, mas isso se deve natureza controvertida da representao trabalhista no Tribunal Superior do Trabalho, que elevou as mdias. Na Argentina, as indicaes para o Judicirio exibem confirmaes para a Suprema Corte muito mais rpidas do que as do restante dos juzes federais e de membros do Ministrio Pblico. Os perodos menores relativos aos indicados para a Suprema Corte sugerem que em decises extremamente polticas a hiptese de acomodao tambm pode ser uma explicao. Ou seja, essa hiptese pode se mostrar verdadeira para ambos os pases, a nica diferena residindo em quais so os cargos decisivos, j que os principais cargos voltados para o mercado parecem muito mais importantes no Brasil do que na Argentina. Essa uma questo importante: embora trabalhemos com a categoria mais geral de processo de aprovao de autoridades, evidente que h uma hierarquia dentre os cargos indicados, e essa hierarquia se reflete no modo como o Congresso e os presidentes negociam. No vamos tratar dessas diferenas neste texto, j que o propsito apresentar um quadro mais geral, mas elas parecem um item interessante de pesquisa. Em resumo, os resultados sugerem cinco concluses importantes para nossa anlise comparativa: 1. O Senado argentino tem poderes mais amplos, o que se reflete no maior nmero de indicados. Os dois Senados exibem um desempenho semelhante em termos de resultado de aprovao, que caracterizado por altas taxas de aprovao. H diferentes padres de durao da confirmao nos dois casos, sendo o Senado argentino mais rpido do que o brasileiro. H um padro interno de durao da confirmao semelhante nos dois casos, caracterizado por grande variao na durao dos processos, com alguns indicados exigindo dias e outros, anos, para serem confirmados. H uma hierarquia entre as indicaes polticas, as mais importantes exibindo processos de aprovao mais rpidos. Nesse caso, os presidentes preveriam as reaes do Congresso, enviando nomes mais consen-
Explicando a aprovao de autoridades na Argentina e no Brasil

Nesta seo, sustentamos que os fatores polticos so explicaes decisivas para os pontos em que nossos casos coincidem (segunda, quarta e quinta concluses na seo anterior). Em outras palavras, eles ajudam a entender por que os dois Senados aprovam a maioria dos indicados, mas tambm por que as aprovaes variam ao longo do perodo. Dois so os fatores polticos explicativos aqui considerados: governos divididos (se o presidente tem ou no a maioria na cmara alta) e o mandato presidencial (se o presidente est no primeiro ou no segundo mandato). Em relao a governo dividido, nosso perodo de estudo s oferece um exemplo curto na Argentina: o presidente De la Ra, do Partido Radical (1999-2001), teve de enfrentar uma maioria peronista no Senado. Da mesma forma, no Brasil, Collor (19901992) foi o presidente com o nvel mais baixo de apoio no Congresso. O outro fator explicativo s adequado para esclarecer o que acontece em governos mais longos. Embora tenha sido considerado como uma varivel institucional em alguns estudos, em nossa viso ele um bom indicador das dificuldades polticas que um presidente enfrenta para administrar as foras que o apiam no Congresso. De fato, segundos mandatos so particularmente difceis para os presidentes porque lideranas alternativas comeam a surgir e preparar-se para a sucesso presidencial. Alm disso, comum haver um esgotamento da agenda poltica executiva no primeiro mandato. Essas dificuldades normalmente se traduzem na arena congressual, criando atrasos e obstculos nos processos legislativos (e tambm de aprovao de autoridades) durante esses perodos. Para os pontos em que nossos casos no coincidem, acreditamos que os fatores institucionais so explicaes melhores. O item As regras internas dos Senados para aprovaes de autoridades mostra a importncia de se considerar se os procedimentos so abertos (pblicos)
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ou fechados (secretos), e se as indicaes so aprovadas por maioria simples ou qualificada. No caso de procedimentos abertos, as indicaes esto expostas a interferncias de diferentes atores e, conseqentemente, a protelaes; no caso de maiorias qualificadas, elas exigem um acordo poltico prvio. As duas situaes confirmam a necessidade de negociaes entre os poderes.
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Os fatores polticos sabido que a presena ou a ausncia de maiorias presidenciais no Congresso importante para explicar o sucesso do presidente em termos de resultados legislativos (Mayhew, 1991; Binder, 1999, 2003). Seriam as maiorias tambm decisivas para explicar as aprovaes de autoridades pelo Senado? Os dados apresentados a seguir sugerem uma resposta positiva a essa pergunta. A Tabela 4 apresenta a distribuio de indicaes por presidente na Argentina e no Brasil. Ela inclui o total de indicaes no caso brasileiro, enquanto no caso argentino os militares foram excludos para tornar a durao do processo de aprovao mais comparvel. Ao longo desses catorze anos, ambos os pases exibem um nmero crescente de indicados. No caso brasileiro, isso se deve especialmente a mudanas institucionais durante os mandatos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), quando muitas das novas agncias reguladoras foram criadas medida que empresas estatais eram privatizadas. A direo das novas agncias submetida ao crivo do Senado antes de serem nomeadas pelo presidente. Na Argentina, a tendncia crescente notavelmente forte na rea de indicaes para o Judicirio, em particular depois da criao das cortes orais em 1992, durante o primeiro mandato de Menem, e da conseqente indicao de 256 novos juzes. Por essa razo, e por causa de suas permanncias mais longas no poder, os presidentes Cardoso e Menem so responsveis pelo maior nmero de indicados. No que diz respeito durao do processo de aprovao de autoridades, h aqui dois aspectos surpreendentes. Em primeiro lugar, os presidentes em situao minoritria no Senado (De la
Ra na Argentina e Collor de Mello no Brasil) tiveram seus indicados mais rapidamente aprovados. A presidncia de De la Ra inclui vinte indicaes aprovadas em menos de uma semana e mesmo quatro indicaes (juzes) apresentadas e aprovadas na mesma sesso, sobre tablas), e a presidncia de Collor teve dez indicaes aprovadas em menos de uma semana. Esses dois casos mostram que ocorre a acomodao presidencial em situaes de governo dividido. Como foi explicado, presidentes que prevem uma assemblia no-cooperativa evitam apresentar nomes controvertidos, ou mesmo indicar um nome qualquer. Essa concluso refora os resultados de outros estudos sobre ao unilateral (Pereira, Power e Renn, 2005) e a iniciativa de legislao por parte do presidente (Llanos, 2001), bem como confirma, em termos mais gerais, o poder preventivo dos Legislativos (Blondel, 1973): o poder de desestimular a apresentao de propostas que poderiam ser rejeitadas. Em outras palavras, o indicador de durao do processo permite entender um aspecto do comportamento legislativo que de outro modo seria difcil de observar empiricamente. Em segundo lugar, presidentes com maioria no Senado tm um comportamento diferente do daqueles que enfrentam um governo dividido: como eles prevem o apoio de sua maioria, enviam suas propostas com mais confiana. Diante da iniciativa presidencial, o Congresso reage apoiando, embora no o faa nem automaticamente nem de maneira uniforme. De fato, tanto Menem como Cardoso, presidentes que ficaram no cargo por perodos mais longos, experimentaram essa variao. No primeiro mandato de Menem, surpreende o fato de que, contando ele com maioria absoluta no Senado, a durao dos processos de confirmao tenha sido ligeiramente maior do que aquela ocorrida com o presidente De la Ra, que contava com um contingente muito menor na cmara alta (33% do total de senadores). Ademais, a primeira presidncia de Menem tambm exibe o maior nmero de retiradas um total de 110 (80% das quais eram indicaes de juzes). As retiradas podem representar rejeies silenciosas, quando os processos se tornam to conflitivos que os presidentes preferem desistir para proteger a si mesmos e aos indi-
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Tabela 4 Durao do Processo de Apovao de Autoridade por Presidente, Argentina e Brasil*
Total confirmado (N de casos) Total retirados + rejeitados
Argentina Argentina Menem I (1989-1995) Menem II (1995-1999) De la Ra (1999-2001) Duhalde (2002-2003) Kirchner (2003-)** Brasil Sarney (1985-1989)** Collor (1990-1992) Itamar (1992-1994) Cardoso I (1995-1998) Cardoso II (1999-2002) Lula (2003-)**
Mdia
Mediana
Desvio-padro
N Casos***
69,20 307,80 65,55 77,95 17,50
51 342 53 79 11
66,13 146 22,60 93,16 13,82
1108 166 83 184 16
110**** 81 93 4 0
1222 248 177 190 16
61,87 39,73 62,17 57,85 69,75 63,68
37 29,5 50 42 35 39,5
58,31 32,25 54,54 70,76 114,11 86,97
55 122 113 233 264 72
1 2 5 4 10 1
56 124 118 237 274 73
* Total de casos para o Brasil; todos os casos da Argentina, com exceo dos militares. ** Dados de Kirchner apenas para 2003; dados de Sarney apenas para 1989; dados de Lula apenas para 2003. *** Doze casos faltando na Argentina. **** Mais a retirada de onze juzes que haviam sido propostos pelo presidente anterior, Ral Alfonsn.
cados de excessivas crticas pblicas. Portanto, esses dois aspectos durao do processo e retirada sugerem mais a presena de dilogo interinstitucional do que a aplicao da vontade do Executivo baseada na regra da maioria. No segundo mandato de Menem, que foi tambm um governo majoritrio, esses indicadores apontam para a presena de um conflito interinstitucional. Durante esses quatro anos, no apenas os processos de aprovao foram consideravelmente mais longos, mas tambm caiu o nmero de indicaes, de um total de 2.231 na primeira presidncia para 995, sendo a maioria delas (747) promoes militares. Alm disso, o grande nmero de diplomatas (74) apresentados em dezembro de 1999, no final do mandato, sugere que Menem pretendia transferir o peso das indicaes provavelmente em resposta presso da burocracia diplomtica para a administrao seguinte. Algumas dessas caractersticas so partilhadas pelas administraes de Cardoso. A Tabela
3 mostra padres de aprovao de autoridade diferentes para seus primeiro e segundo mandatos. Tanto a durao dos processos como o nmero de retiradas aumentaram no segundo mandato. Particularmente em 1999 e 2002, o primeiro e o ltimo ano de seu segundo mandato, as indicaes tornaram-se mais conflitivas, com taxas decrescentes de apoio no Congresso, reforando, inclusive, a tese de que presidentes reeleitos no usufruem do efeito lua de mel nos primeiros meses de mandato. Em suma, os presidentes reeleitos enfrentam muitas dificuldades para aprovar autoridades. Reiterando, elas no ocorrem apenas em tempos de governo dividido, embora o padro de relaes interinstitucionais parea diferir: se governos divididos encontram presidentes preventivos que evitam o conflito, recusando-se a apresentar indicados polmicos, governos unificados encontram assemblias reativas que impem algum grau de negociao. Finalmente, os processos de aprovao na Argentina e no Brasil partilham outra caractersti-

ca que confirma sua natureza poltica. Ela diz respeito poltica de retirada de indicaes, uma vez que as evidncias mostram que prtica comum os presidentes em incio de mandato retirarem indicaes pendentes do governo anterior. No momento em que assumiu o poder, em julho de 1989, Menem retirou a indicao de onze juzes que haviam sido propostos pelo presidente Alfonsn, ao passo que trs dias antes de deixar o cargo, em 1999, Menem apresentou 74 indicaes diplomticas que foram imediatamente retiradas por De la Ra. No Brasil, Lula retirou trs embaixadores indicados por seu antecessor, Cardoso, que havia feito a mesma coisa, retirando dois embaixadores e um ministro de tribunal do trabalho (representante dos empregadores) proposto por Itamar Franco. Este ltimo, por sua vez, tambm havia retirado uma indicao que Collor de Mello enviara ao Senado. Por que o processo de aprovao de autoridades mais lento na Argentina do que no Brasil? Duraes diferentes indicam um desempenho diferencial em termos de freios institucionais nos dois pases? primeira vista, seria possvel argumentar que a carga de trabalho do Senado argentino a resposta primeira pergunta: ter de aprovar um nmero muito maior de indicaes demanda mais tempo e atrasa todo o processo. Todavia, como veremos adiante, o Senado argentino conta com uma comisso especial, a Comisso de Acordos, criada com o propsito nico de tratar de indicaes presidenciais. Essa vantagem estrutural no existe no Senado brasileiro, onde nenhuma comisso particularmente especializada em indicaes. Assim, esta seo mostrar que a resposta parece estar nas diferentes instituies internas que estruturam os processos de confirmao nos dois casos. A idia subjacente que quanto maior o nmero de pessoas ou instncias envolvidas na avaliao dos indicados ou quanto maior o nvel de investigao a que os indicados esto sujeitos , mais longa a durao do processo de confirmao (Hartley e Holmes, 2002, p. 264). Nesse sentido, as instituies do Senado argentino permitem um processo mais intenso e participativo do que ocorre no Senado brasileiro. H duas diferenas importantes entre os dois pases em relao s instituies que estruturam o
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processo de aprovao de autoridades: elas dizem respeito ao lugar e publicidade desses processos no Congresso. Quanto ao primeiro aspecto, na Argentina o processo se d primeiramente na Comisin de Acuerdos do Senado, criada em uma sesso secreta em 1906, e que se tornou permanente na cmara em 1914 (Pitt Villegas, 2004). At ento, as propostas de indicao do Executivo eram distribudas entre as comisses existentes de acordo com o tema: a Comisso de Legislao debatia sobre a indicao de juzes; a Comisso de Guerra e Marinha considerava as promoes militares; os funcionrios dos rgos financeiros eram assunto da Comisso de Finanas; os diplomatas, da Comisso de Assuntos Constitucionais. Hoje, a importncia da Comisso de Acordos amplamente reconhecida. Em um survey realizado em 2002, pediu-se aos 52 senadores argentinos entrevistados que mencionassem quais eram, em sua opinio, as trs comisses mais importantes do Senado. A Comisso de Acordos foi mencionada dezessete vezes, superada apenas pelas comisses de Assuntos Constitucionais e de Finanas e Oramento, que receberam cada uma quarenta menes.23 No h nenhuma comisso especial para receber as indicaes presidenciais no Brasil, cujo sistema funciona de forma semelhante do antigo sistema argentino. O presidente envia uma mensagem ao Senado, a mensagem lida e publicada e, em seguida, enviada comisso com a respectiva jurisdio, de acordo com as regras estatutrias do Senado: a Comisso de Constituio, Justia e Cidadania considera a indicao de juzes, ministros de tribunais superiores e do conselho nacional de justia; a Comisso de Assuntos Econmicos recebe as indicaes para o Banco Central e para algumas agncias reguladoras; a Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional considera indicaes diplomticas; a Comisso de Educao confirma o diretor da Agncia Nacional do Cinema, e assim por diante. A segunda principal diferena de procedimento entre os dois pases diz respeito publicidade dos processos de confirmao. Na Argentina, os processos ocorreram em sesses secretas tanto nas comisses como no plenrio durante mais de cem anos. A deciso de segredo foi tomada pelo Senado em 1877 e durou at
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procedimentos no plenrio determinem que as indicaes sejam aprovadas por maioria simples (com a notvel exceo dos membros da Suprema Corte e dos funcionrios de alto escalo do Ministrio Pblico, cuja confirmao sempre requer uma maioria qualificada), uma maioria de dois teros dos senadores presentes na sesso exigida para que elas sejam discutidas diretamente no plenrio sem anlise prvia da comisso. Isso ocorreu no Senado argentino, a despeito da exigncia mnima de sete dias regimentais.27 De fato, entre 1992 e 2003, 171 indicaes (3,9% do total) foram aprovadas em menos de sete dias e houve at seis casos que foram aprovados no mesmo dia em que foram apresentados. Casos como esses podem ser encontrados em todos os governos,28 o que, de um lado, sugere que todos os partidos aceitam a prtica de violar a regra de sete dias de publicidade para acelerar o processo; de outro, os acordos polticos so um pr-requisito para que sejam evitadas as regras da comisso e a discusso. Em outras palavras, dada uma estrutura institucional que favorece interferncias e protelaes, aprovaes rpidas s ocorrem quando se chega a um consenso. No Brasil, as caractersticas institucionais so muito diferentes. A Constituio estabelece a publicidade das reunies que tratam de indicao e das sabatinas dos indicados, ao tempo em que garante o segredo das votaes nas comisses e no plenrio. Ou seja, na comisso respectiva, uma parte da reunio aberta (sabatina) e outra secreta (votao). No plenrio, a discusso aberta, a votao nominal e secreta. Alguns constitucionalistas argumentam em favor do voto secreto como uma forma de garantir a expresso livre da vontade do senador sem provocar conflito (Bastos e Martins, 2002), ou de liber-lo de presses polticas. Entretanto, existem j diversas propostas para torn-lo aberto, como medida de transparncia. Outro aspecto da publicidade do processo brasileiro que a mensagem presidencial deve trazer a justificativa da escolha e o curriculum vitae do indicado, que ser tornado pblico (publicado). O candidato deve, ainda, participar de uma sabatina para responder aos senadores a respeito de assuntos relacionados a suas responsabilidades futuras, e a comisso pode investigar o candidato e requisitar
1992, quando foi revogada por uma nova verso das normas do Senado.24 Atualmente, o regimento do Senado determina no s que as propostas do Executivo sejam apresentadas e aprovadas em sesses pblicas, mas tambm que todo o processo de aprovao de autoridades ocorra em audincias pblicas. De acordo com o Artigo 22, qualquer cidado tem sete dias para examinar e, se for o caso, apresentar objees a os mritos e as qualidades dos candidatos propostos, embora as objees tambm sejam permitidas durante todo o tempo em que as propostas permanecem na comisso. A publicidade ainda mais rigorosa para as indicaes do sistema judicirio. Em 1994, a publicidade do processo de aprovao de autoridade adquiriu status constitucional (Artigo 99, inciso 4), e uma emenda recente s normas do Senado ordenou a publicao dos nomes dos candidatos no Dirio Oficial, na imprensa nacional e local e na internet. Ela tambm estabelece os termos e as condies para a apresentao de objees por parte dos cidados e das organizaes.25 Na verdade, essas caractersticas do processo de aprovao de autoridades aumentam as oportunidades no s para a formao de lobbies (tais como um grupo organizado de diplomatas pressionando em prol de suas promoes), mas tambm para o controle de ONGs (tais como uma organizao de defesa de direitos humanos que examina os histricos do pessoal militar a ser promovido). Segundo um ex-presidente da Comisso de Acordos, prtica corrente da comisso enviar os currculos dos militares para as mais importantes ONGs de defesa de direitos humanos, antes da votao.26 De fato, houve j registro de ONGs que fizeram objeo a algumas promoes de militares, apresentando provas da participao deles na guerra suja durante o ltimo regime militar na Argentina. Em conseqncia, as promoes no foram aprovadas. Nossos dados mostram que duas promoes de militares foram rejeitadas pelo Senado, e pelo menos outras duas foram adiadas, isto , nunca foram aprovadas. Outra evidncia das protelaes e das restries que esse processo traz foi a busca de compromisso interpartidrio para se dispensar a anlise da Comisin de Acuerdos. Embora na Argentina os

informaes adicionais do Executivo. O procedimento no plenrio o mesmo para todas as indicaes: sesso pblica, votos eletrnicos fechados, e no h nenhuma forma de o pblico participar formalmente do processo, como ocorre com o instituto da objeo na Argentina. Normalmente, quando um candidato apresenta algum assunto de ordem pessoal ou profissional questionvel, o problema torna-se pblico por intermdio da imprensa ou por grupos de interesse, ou, ainda, por algum cidado que o apresente a um dos senadores. Foi isso o que ocorreu com Armnio Fraga, ex-presidente do Banco Central durante a presidncia de Fernando Henrique Cardoso, que havia trabalhado antes para instituies financeiras privadas e investidores internacionais. Alguns senadores sustentavam que ele poderia ter conflito de interesses. Outro caso notrio foi o do juiz do Supremo Tribunal Federal Joaquim Barbosa Gomes, que no passado fora processado por sua ex-mulher por agresso. Embora a Justia tivesse decidido por sua inocncia, e ele afirmasse que esse era um fato de sua vida privada, e, portanto, irrelevante, organizaes de mulheres fizeram presso contra sua indicao, afirmando que ele no era adequado para o cargo. Um terceiro caso muito famoso foi o de Jos de Alencastro, indicado para o Superior Tribunal Militar; ele era acusado por organizaes de defesa de direitos humanos de ter conhecimento de torturas aplicadas pela fora policial sob seu comando durante os anos de 1997 e 1998, no Rio de Janeiro. Todos eles foram confirmados, apesar das crticas na imprensa.29 Em resumo, possvel argumentar que as caractersticas diferentes dos processos de confirmao nos dois pases podem ser uma boa explicao para os desempenhos diferentes em termos de freios institucionais. Na Argentina, o processo caracterizado pela centralizao em uma comisso, e, a partir da reforma do regimento interno em 1992, por tempos de processamento mnimos estipulados pelas normas do Senado (sete dias para a apresentao de objees), por audincias pblicas e sesses pblicas. Essas caractersticas aumentam as oportunidades de obstruo e protelao por parte de senadores, cidados e organizaes. Em contrapartida, as caractersticas do processo de aprovao de autoridades no Brasil
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(descentralizado no sistema de comisses, com tempos mnimos para processamento e votao secreta) estruturam um processo mais expedito. Portanto, argumentamos, os presidentes argentinos enfrentam mais fracassos e adiamentos do que seus correspondentes brasileiros. Em outras palavras, os freios institucionais funcionam de modo mais eficaz no caso argentino. Com efeito, processos expeditos tambm ocorrem na Argentina. Quando isso feito custa do debate na comisso, os processos de aprovao lembram o caso brasileiro: so fechados e menos transparentes, mas feitos com base em acordos polticos prvios.
Concluso
Este texto uma anlise exploratria sobre os processos de aprovao de autoridades no Brasil e na Argentina, uma zona cinzenta nos estudos sobre os Legislativos latino-americanos. Sua inteno foi antes levantar questes que podem orientar a pesquisa no futuro, do que construir um esquema explicativo amplo. Todavia, foram apresentadas algumas caractersticas importantes e mesmo desconhecidas desses processos e seus resultados. Em primeiro lugar, o fato de que o Brasil tem uma ampla gama de cargos sujeitos a aprovao no Senado, embora seja tmido em nmeros absolutos, ao passo que a Argentina tem menor variedade de cargos, mas um volume muito maior de indicaes. Nesse sentido, a Argentina mantm sobre a administrao um maior controle, o que no Brasil muito restrito. Isso verdade especialmente para os militares, controlados pelo Congresso nos Estados Unidos e na Argentina, mas fora do controle congressual no caso brasileiro. Outra concluso importante que, como era previsvel, h altas taxas de aprovao nos dois pases, mais de 90%. Aprovar os indicados pelo Executivo a prtica nos Congressos nos Estados Unidos, na Argentina ou no Brasil. Mas essas aprovaes no significam necessariamente que o Senado no exerce o controle que deve exercer: o prprio fato de que h uma margem de processos de aprovao de autoridades altamente contenciosos mostra que a
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Introduz-se aqui uma questo normativa: o que traz melhores resultados. Uma considerao muito importante no Congresso o tempo em todas as funes, de legislao, representao e controle. Os procedimentos legislativos devem ser lentos, de modo a produzir o melhor debate e as melhores idias, e acalmar as paixes. Os procedimentos de aprovao de autoridades, embora semelhantes em termos de estrutura, devem ser rpidos, j que h decises a serem tomadas ou polticas a serem implementadas nos tribunais, nas agncias e nas instituies. Um cargo vago pode representar um grande peso para o governo ou at para a oposio, que pode ser estigmatizada como paralisando o pas. Portanto, o debate sobre o equilbrio necessrio entre legitimidade e governabilidade est presente na controvrsia sobre o processo de aprovao de autoridades.
anuncia do Senado negociada. Ademais, as altas taxas de aprovao podem nos orientar para a hiptese de acomodao, na qual o Executivo prev a possibilidade de veto e indica um candidato que pode ser aceito pela maioria do Senado. Essa previso mostrou-se importante no s durante governos divididos quando a disputa a regra e em governos de coalizo quando as maiorias no so uma conseqncia natural dos resultados das eleies , mas tambm em governos de maioria heterognea, como os governos peronistas na Argentina. Como observado na literatura, taxas de aprovao talvez no sejam o melhor indicador do sucesso do Executivo, e podem ser enganosas se forem a nica varivel. O indicador complementar usado a durao do processo mostra algumas diferenas entre Brasil e Argentina, com um processo mais expedito no caso do primeiro. Na Argentina, a mdia varia se consideramos ou no em nosso clculo as promoes militares. Excludos os militares, ela fica acima da mdia no Brasil. Argumentamos que essas diferenas de tempo podem ser interpretadas como uma conseqncia de diferentes estruturas de confirmao institucional. O processo argentino centralizado em uma comisso, h mais oportunidades de veto (com a participao da sociedade civil) e as votaes so abertas uma otimizao da legitimidade, que trabalha contra a eficcia. Some-se a isso a carga de trabalho, e o resultado ser uma agenda bloqueada. Por outro lado, o processo brasileiro, descentralizado, com poucas oportunidades de veto, nenhuma participao formal da sociedade civil e votaes fechadas, segue o caminho oposto com a eficcia trabalhando contra a legitimidade.30 Entretanto, no Brasil ainda h casos em que o debate pblico trazido ao pblico, enquanto na Argentina tambm ocorrem processos expeditos, nos quais negociaes interpartidrias buscam evitar as interferncias da discusso na comisso. Assim, nossas duas anlises de caso mostram que acordos polticos no necessariamente se traduzem em transparncia no processo de aprovao de autoridades. Por vezes, esses acordos podem ocorrer contra as regras, inclusive impedindo a participao da sociedade.
Notas
1 Trata-se do controle e do acompanhamento das atividades de governo, para os quais os parlamentos dispem de mecanismos como audincias pblicas, convocaes de autoridades, requerimentos de informao, instalao de comisses especiais, nomeao de autoridades, entre outros. Corresponde ao anglo-saxnico oversight: a vigilncia do governo (Sartori, 1987; Oleszek, 1995; James, 2002; Aberbach, 1990). o que Sartori chama de controle poltico (Sartori, 1987, p. 189). Existe uma diferena processual que resulta numa diferena terminolgica entre Estados Unidos e Brasil: nos Estados Unidos, o presidente nomeia e o Senado advice and consent a nomeao da o nome de confirmation process. No Brasil, o presidente indica a autoridade e a nomeao somente ocorre aps a aprovao do nome pelo Senado por isso o processo chamado de aprovao de autoridades. Para tentar manter algum paralelo, escolhemos utilizar o termo indicar para a ao presidencial; aprovar para o estgio no Senado; e nomear para ao final do processo, aps a deciso do Senado. Ao processo todo, chamamos aprovao de autoridades. Essa afirmao sobre os poderes da minoria especialmente verdadeira para o Senado norteamericano, no qual cada membro tem poder de veto por meio do instituto do hold (espera) o

pedido de um adiamento temporrio na considerao de uma aprovao de autoridade ou de um projeto. Outro instrumento que d poder aos senadores a filibuster (obstruo), uma prtica no plenrio usada para adiar o debate ou impedir a aprovao de legislao. Ela feita individualmente, mas so necessrios cerca de dois teros dos votos (60 de 100) para encerr-la, por meio de uma moo de cloture (encerramento do debate e colocao imediata do projeto em votao). Para mais detalhes sobre a ao do Senado nos Estados Unidos, cf. Smith (1989) e Binder (2003). O Senado brasileiro no tem instrumentos to poderosos para obstruir a vontade da maioria. Mas como ele no tem uma maioria unipartidria, dada sua natureza fragmentria, preciso que sejam construdas coalizes amplas, e h, de fato, alguns instrumentos procedimentais para a minoria. Sobre esses instrumentos, ver Lemos (2004). 4 Vale mencionar que a maioria dos estudos empricos recentes sobre processos de confirmao trabalha com modelos estatsticos, nos quais avaliado o peso de algumas variveis explicativas. As concluses divergem consideravelmente sobre qual dos trs tipos de explicao mais adequado para entender os processos de confirmao no s porque esses estudos diferem em seu objeto de estudo (alguns esto preocupados com indicaes para a suprema corte, outros com tribunais de nveis inferiores ou com cargos executivos etc.), mas tambm porque os modelos normalmente incluem variveis diferentes ou definem as variveis em termos diferentes. Esses trs grupos de variveis tm sido constantemente rediscutidos. Note-se que a literatura refere-se a um indivduo, um senador. Lembramos que o hold a prtica de adiar uma votao arbitrariamente um instrumento de minoria individual no Senado norte-americano. Ver nota 2. Segundo Binder e Maltzman (2002), o grau de protelao nas nomeaes para o Judicirio varia proporcionalmente aos incentivos ideolgicos dos senadores (caso o Senado tenha divergncias ideolgicas com o presidente, ele proceder com mais lentido) e s oportunidades institucionais. So dois os atores institucionais decisivos no Senado norte-americano: o panel chair (presidente da comisso), que tem um controle significativo sobre a agenda da comisso (de modo que as diferenas entre ele e o presidente aumentaro os adiamentos) e o lder da maioria no Senado, que detm o direito de first recognition (prioridade) no plenrio do Senado e tem efetivo
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poder de veto nas sesses executivas (portanto, se o partido da oposio for majoritrio, ocorrero adiamentos). 7 Devido a restries na disponibilidade de dados sobre o caso argentino, as informaes que apresentamos sobre a durao do processo se restringem s propostas aprovadas. No obstante, elas cobrem mais de 90% dos casos e, a nosso ver, a que vale a pena explorar as diferenas de tempo. Com exceo das promoes militares, os dados sobre as nomeaes argentinas esto disponveis na internet (www.senado.gov.ar) para 1993 e os anos seguintes. Para as promoes militares, assim como para o restante do perodo aqui considerado (1989-1993), recorremos a informaes de relatrios congressuais, da Comisso de Acordos do Senado e do Secretariado Parlamentar. No caso do Brasil, construmos nossa base de dados com informaes do Servio de Informtica do Senado (Prodasen), tambm disponveis on-line (www.senado.br). O impacto da organizao interna do Congresso sobre os resultados legislativos est bem documentado no caso do Brasil (Figueiredo e Limongi so os pesquisadores mais conhecidos nessa rea). De novo, parece sensato prever um impacto dessa varivel tambm sobre as aprovaes de autoridades. Artigo 2, Parte 2 Todavia, nos ltimos oito anos (1995-2003), o nmero de indicaes caiu fortemente e permaneceu abaixo da mdia (dados do Senate Daily Digest, Office of the Secretary). The Majority Staff Director of the Foreign Affairs Committee do Senado afirmou que as nicas indicaes contenciosas so as polticas, e que os embaixadores raramente enfrentam oposio sua aprovao (Entrevista a Lemos, 15 maio 2004). Para o caso argentino, consultar Dagrossa (1991). Alguns estudos demonstraram que as indicaes para o gabinete no Brasil so usadas para construir uma coalizo no Congresso (Amorim Neto, 2000). Isso significa que essa prerrogativa presidencial, embora no exija confirmao formal do Senado, est sujeita a presses e demandas dos partidos no Congresso que integram a coalizo. Por exemplo, na poca da primeira presidncia de Yrigoyen (1916-1922), uma onda de leis iniciada em 1876 tambm exigia a anuncia do Senado para a nomeao de grande nmero de funcionrios administrativos, tais como o prefeito da capital, os governadores de territrios nacionais e
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os diretores do Banco Nacional de Hipotecas e do Banco Nacional (Dagrossa, 1996, p. 299). Todas as disposies desse tipo foram eliminadas por lei em 1974 (Dagrossa, 1991, p. 43). Para alguns especialistas, como o prprio Dagrossa, essas leis e as similares aprovadas recentemente na dcada de 1990 so inconstitucionais. minado ano, depois das eleies, a 14 de maro do quarto ano a contar dessa data. Todos os projetos de lei no aprovados dentro desse intervalo foram considerados prejudicados. Alteraes de calendrio foram introduzidas pela Emenda Constitucional n. 50, de 14 de fevereiro de 2006. 20 21 No momento em que os dados foram fechados, dez. 2005. Cinco das seis rejeies correspondem a promoes militares, mas em trs desses casos o Senado no estava, na verdade, mostrando discordncia dos nomes propostos, mas sim das datas propostas para promoo. Para as confirmaes militares, calculamos a durao da confirmao dividindo o montante de tempo pelo nmero de indicados includos na proposta presidencial. O levantamento foi feito pelos pesquisadores do projeto Bicameralismo e os Senados no Cone Sul Giga, Institute of Latin American Studies (Ilas), Hamburg. Ver outros resultados em Snchez, Nolte e Llanos (2005). De acordo com os primeiros regulamentos do Senado, os nomeados eram considerados e aprovados em sesses pblicas entre 1854 e 1877. Todavia, o senador (e ex-presidente) Sarmiento recomendou seguir o exemplo sugerido por um compndio do Senado norte-americano, que ele prprio traduziu para o espanhol, o qual estipulava que essas decises tinham de ser tomadas em sesses secretas. A emenda foi aprovada pela cmara em 1877 (Dagrossa, 1991, pp. 105-116). A emenda aos regulamentos do Senado incorporou vrios novos artigos (22bis, 22ter, e 123bis, ter etc.).e foi aprovada pelo plenrio em 2 de julho de 2003. Senador Busti, entrevista a Llanos, out. 2002. A emenda ao Artigo 22 relativa publicidade dos processos foi aprovada em 12/13 de agosto de 1992 por unanimidade, em decorrncia de um acordo poltico prvio entre os radicais (na oposio) e o governo peronista. O Partido Radical havia expressado sua preocupao com recentes indicaes para o Judicirio (particularmente, com as seis novas indicaes de Menem para a Suprema Corte) e exigia mais transparncia. Menem I, dezessete casos (na maioria juzes); Menem II, 124 casos (todos militares); De la Ra, vinte casos (na maioria juzes); Duhalde, trs casos; Kirchner, sete casos.
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O Banco Central comandado por um Corpo Diretivo formado por um presidente, um vicepresidente e oito diretores nomeados pelo presidente da Repblica com o acordo do Senado. Metade dos membros desse rgo renovada a cada trs anos, mas eles tm mandatos de seis anos e podem ser reeleitos indefinidamente (consultar a carta orgnica no site http://www. bcra.gov.ar). O Ministrio Pblico composto por dois organismos, a Procuracin General de la Nacin e a Defensora General de la Nacin, e tem autonomia funcional e financeira. Ele foi criado pela reforma constitucional de 1994 (Art. 120). O procurador geral e o defensor geral so nomeados pelo Executivo com a anuncia do Senado (que tem de aprov-los com o voto de dois teros dos senadores presentes). Para a nomeao do restante dos magistrados, o procurador geral e o defensor geral propem trs candidatos ao poder Executivo, que seleciona um. A nomeao desse candidato requer a aprovao do Senado por maioria simples dos membros presentes na sesso (Lei 24946, Artigos 3 e 4, Subsees b, c, d, e e f). Dois teros so nomeados pelo prprio Senado. O nmero absoluto no Brasil muito modesto se comparado ao volume no Senado norte-americano, que acumulou um total de 700 mil indicaes de 1984 a 2003 (Legislative Statistics, US Senate, Library of Congress). Devido carga de trabalho com as demandas do Executivo, o Senado dos Estados Unidos tem dois calendrios: o de trabalho, para atividades legislativas, e um do Executivo, para tratados e indicaes. O Senado, por meio de moo ou de anuncia unnime, entra em sesso executiva para considerar tratados e indicaes. Os regulamentos do Senado argentino tambm estabeleceram sesses executivas para tratar de indicaes presidenciais. Na verdade, nossos dados para 1989 s incluem as indicaes apresentadas ao Senado pelo presidente Carlos Menem. Como ele assumiu o governo em julho de 1989, s cobrimos metade desse ano. No perodo analisado, a durao da legislatura era de quatro anos, de 15 de maro de um deter-
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29 Dirio do Senado Federal, 22 de maio de 2003 (depoimento de Joaquim Barbosa Gome); 4 de maro de 1999 (depoimento de Arminio Fraga); 9 de dezembro de 2003 (depoimento de Alencastro). Uma conseqncia interessante da descentralizao no Brasil que algumas comisses se especializam em indicaes e tm a maior parte de suas atividades ligadas s atividades do Executivo. Em 2000, a Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional fez dezenove reunies, das quais dezoito foram audincias de indicao. Tambm a Comisso de Infra-estrutura, no mesmo ano, realizou sete audincias, em contraste com seis reunies legislativas (Lemos, 2004). Vimos que na Argentina, a Comisin de Acuerdos, responsvel pelas indicaes, considerada a terceira comisso mais importante na hierarquia do Senado. Na institucionalizao do Senado, essa talvez seja uma caracterstica nova e significativa.
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Apndice 1 Detalhamento das Indicaes Aprovadas no Senado Brasileiro, 1989-2003, por Cargo
Cargo Conselheiro Anatel Conselheiro do Cade (Ministrio da Justia) Conselheiro do TCDF* Delegado permanente do Brasil na ONU Defensor Pblico Geral Defensoria Pblica da Unio* Diretor da Agncia de Desenvolvimento do Nordeste Diretor Agncia de Desenvolvimento da Amaznia Diretor da Agencia Nacional de guas Diretor da Ancine Diretor da Aneel Diretor da Agncia Nacional de Sade Suplementar Diretor da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios Diretor da Agncia Nacional de Transportes Terrestres Diretor da Anvisa Diretor da ANP Diretor da CVM Presidente da Anatel Diretor do Banco Central Diretor do DNIT Diretor-Geral da Abin Diretor-Geral da ADA Diretor-Geral da Adene Diretor-Geral da ANP Diretor-Geral da ANT Aquavirios Diretor-Geral da ANT Terrestres Diretor-Geral da DNIT Diretor- Presidente da ANA Diretor-Presidente da Ancine Embaixadores Chefes de delegao na ONU Educao Governador de territrios Governador do Distrito Federal Juiz TRT Ministro TST Empregadores Ministro TST Trabalhadores Ministro do STJ Ministro do STM Ministro do STF Ministro do TCU Ministro do TST Ministro do TST Togado Presidente da CVM Presidente do Banco Central Presidente do Cade Presidente da Anatel Procurador Geral da Repblica Procurador Geral (Cade) Delegado de Alto Nvel em Organizao Internacional Suplente de Ministro Classista do TST (representante dos empregadores) Suplente de Ministro Classista do TST (representante dos trabalhadores) Ministro do TST (cota de advogados) Vice-governador do Distrito Federal TOTAL N de aprovaes 9 23 2 1 4 4 5 5 3 6 6 2 7 8 8 1 1 41 9 2 2 2 3 1 1 3 1 1 504 2 2 1 5 17 14 38 28 12 4 6 15 1 10 3 1 7 4 1 9 8 1 1 855 N de dias em tramitao (Mdia) 30,8 29 70 72 18,75** 11,75 30,5 39,6 10,3 16,3 35,6 12 26,7 41 28,5 128 13 16 16,3 104 34,5 30,5 18,6 12 11 18 41 51 75,6 22 24 133 42,2 40,1 43,1 28,9 42 19 26,2 21,8 43 6 17,8 41 15 15,1 42 15 52,6 36,4 35 133 34,6
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Apndice 2 Indicados No Aprovados, Brasil, 1989-2003
Durao do processo (dias) 90 43 26 282 221 217 19 73 Retirado Retirado Expirado (trmino de sesso) 1999 Superior Tribunal de Justia Expirado (deciso da Justia) 2000 2000 Embaixador Tribunal do Trabalho (empregador) 2000 Tribunal do Trabalho (empregador) 2000 Tribunal do Trabalho (empregador) 2000 Tribunal do Trabalho (empregador) 2000 Tribunal do Trabalho (empregador) 2000 Tribunal do Trabalho (empregador) 2001 Embaixador Embaixador Embaixador Embaixador Retirado Expirado (trmino de sesso) Expirado (trmino de sesso) Expirado (trmino de sesso) Expirado (trmino de sesso) Expirado (trmino de sesso) Expirado (trmino de sesso) Expirado Retirado Retirado Retirado 187 183 315 1979 594 81 326 337 337 337 337 337 4114 188
Governo Sarney (1989) Collor de Mello (1990-1992) Itamar Franco (1992-1993)
Ano
Indicado
Motivo
1992 1993 1993 1994
Tribunal do Trabalho Embaixador Embaixador Embaixador Embaixador Embaixador Tribunal do Trabalho (empregador)
Retirado Retirado Retirado Expirado Retirado Retirado Retirado
Cardoso I (1994-1998)
1995 1995 1995
1996 1996 Cardoso II (1998-2002) 1998
Embaixador Tribunal do Trabalho (trabalhador) Tribunal do Trabalho (trabalhador)
Lula (2003)
2003 2003 2003
RESUMOS / ABSTRACTS / RSUMS

O SENADO E AS APROVAES DE AUTORIDADES: UM ESTUDO COMPARATIVO ENTRE ARGENTINA E BRASIL THE POLITICS OF SENATORIAL CONFIRMATION: A COMPARATIVE STUDY OF ARGENTINA AND BRAZIL
195
LE SNAT ET LAPPROBATION DE HAUTS FONCTIONNAIRES: UNE TUDE COMPARATIVE ENTRE LARGENTINE ET DU BRSIL Leany Barreiro Lemos Mariana Llanos Mots-cls Approbation de hauts fonctionnaires; Snats argentin et brsilien; Contrle lgislatif; Nominations.
Leany Barreiro Lemos Mariana Llanos Palavras-chave Aprovao de autoridades; Confirmaes senatoriais; Senados argentino e brasileiro; Amrica Latina; Congresso; Controle legislativo; Accountability horizontal.
Este texto avalia empiricamente o modo como duas cmaras altas latino-americanas os Senados argentino e brasileiro fizeram uso de suas prerrogativas de confirmao entre 1989 e 2003, isto , se assumiram uma postura de deferncia ante as propostas do Executivo ou um papel mais ativo, incluindo tanto a consulta como a superviso. Para fazer isso, o artigo primeiramente analisa todas as indicaes no que diz respeito ao resultado (confirmadas, rejeitadas e retiradas) e a durao do processo. Depois, as semelhanas e diferenas so usadas para apresentar algumas hipteses explicativas. D-se ateno especial ao impacto de fatores polticos, principalmente as regras internas dos senados para a organizao dos trabalhos legislativos.
Leany Barreiro Lemos Mariana Llanos Keywords Confirmation; Advice and consent; Senate; Latin America; Brazil; Argentina; Legislative oversight. Horizontal accountability.
This paper assesses empirically the way in which two Latin American upper chambers the Argentine and Brazilian senates made use of their confirmation prerogatives between 1989 and 2003: whether taking on a deferential posture towards executive proposals or a more active role, including both consultation and oversight. The article first analyses all nominations regarding outcome (confirmed, rejected, and withdrawn) and length of process. Then, the similarities and differences are used to advance some explanatory hypotheses. Special attention is paid to the impact of political factors, especially senates internal rules for the organization of the legislative work.
Ce texte value empiriquement le mode selon lequel deux hautes Chambres latino-amricaines les Snats argentin et brsilien ont fait usage de leurs prrogatives dapprobation de hauts fonctionnaires entre 1989 et 2003 : sils ont assum un rle de dfrence face aux propositions de lxcutif ou un rle plutt actif, considrant non seulement la consultation mais aussi le contrle. Nous avons, pour cela, analys toutes les indications par rapport au rsultat final (approuves; rejetes et retires) et le temps de toute la procdure (nombre de jours de dmarches). Nous avons soulign limpact des facteurs politiques, surtout les rgles internes des Snats pour lorganisation des travaux lgislatifs, comme des explications par rapport aux diffrences et aux ressemblances dans les deux cas.

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O SENADO E AS APROVAES DE AUTORIDADES Um estudo comparativo entre Argentina e Brasil*

Leany Barreiro Lemos Mariana Llanos

Artigo recebido em outubro/2005 Aprovado em novembro/2006

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 22 N 64 .

O SENADO E AS APROVAES DE AUTORIDADES

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O SENADO E AS APROVAES DE AUTORIDADES

Regras e prticas na Argentina e no Brasil

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O SENADO E AS APROVAES DE AUTORIDADES

Exrcito Marinha Aeronutica

Presidente Diretores Procurador Geral da Repblica

Presidente, Vice-presidente Diretores

Agncias reguladoras (Presidentes, diretores e conselheirosc)

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 22 N 64 .

Distrito Federal Territrios

Funcionrios de alto escalo do Executivod

O SENADO E AS APROVAES DE AUTORIDADES

Tabela 3 Durao dos Processos de Aprovao de Autoridades no Brasil e na Argentina (1989-2003)

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 22 N 64 .

Explicando a aprovao de autoridades na Argentina e no Brasil

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69,20 307,80 65,55 77,95 17,50

66,13 146 22,60 93,16 13,82

1108 166 83 184 16

1222 248 177 190 16

61,87 39,73 62,17 57,85 69,75 63,68

58,31 32,25 54,54 70,76 114,11 86,97

55 122 113 233 264 72

56 124 118 237 274 73

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Governo Sarney (1989) Collor de Mello (1990-1992) Itamar Franco (1992-1993)

1992 1993 1993 1994

Retirado Retirado Retirado Expirado Retirado Retirado Retirado

1995 1995 1995

1996 1996 Cardoso II (1998-2002) 1998

Embaixador Tribunal do Trabalho (trabalhador) Tribunal do Trabalho (trabalhador)

2003 2003 2003

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