CAPTULO I - PROCESSO DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO PBLICO No processo de planejamento e oramentao brasileiros existem trs instrumentos legais: Plano Plurianual

(PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA). A eles podem e devem ser somados outros planos, como: planos diretores, planos nacionais, estaduais e municipais de educao, sade, assistncia social, entre outros. O mandato do Prefeito de quatro anos, iniciando-se no primeiro dia do exerccio subseqente sua eleio. Ao assumir a Prefeitura, o chefe do Executivo j deve encontrar sancionadas e, portanto, prontas para execuo, as leis do Plano Plurianual (cujo exerccio o ltimo do referido quadrinio), a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual, referentes ao exerccio que se inicia.

A cada mandato, portanto, o Prefeito inicia seu trabalho planejando a ao governamental para os prximos quatro anos. Sero elaborados neste primeiro ano, o novo Plano Plurianual (para vigorar nos trs ltimos anos de sua gesto e no primeiro ano da prxima), a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual para o exerccio seguinte (segundo ano de seu mandato). Para cada um dos trs outros exerccios de seu mandato, o Prefeito tem que elaborar a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual para o exerccio seguinte. Deve ainda, nesse perodo, fazer revises anuais no Plano Plurianual.

1.1 PLANO PLURIANUAL PPA O Plano Plurianual o instrumento que permite elaborar o planejamento de mdio prazo, propositadamente abrangendo mais de uma gesto. O PPA permite que o governo que acabou de chegar ao poder, ou foi reeleito, planeje suas aes para os prximos quatro anos. Portanto, o PPA elaborado no primeiro ano de atuao do governante que acabou de assumir e vigora pelos trs anos seguintes do seu mandato e ainda vigora no primeiro ano do mandato de seu sucessor, como nos exemplo abaixo:

Prefeito eleito em 2004 - assumiu a prefeitura em 2005, com mandato at 2008. Em 2008 foram realizadas novas eleies e o novo prefeito vai assumir a partir de 2009. O PPA atual deve ter sido elaborado em 2005 passando a valer para os anos de 2006 at 2009. Prefeito eleito em 2008 - assumir a prefeitura em 2009 devendo permanecer at 2012:

Em virtude da Lei Complementar a que se refere o artigo 165, 9 da Constituio Federal no ter sido aprovada at hoje, no existe ainda modelo oficial para apresentao do PPA. Cada ente governamental cria o seu modelo observando os preceitos contidos na Constituio Federal de 1988 (CF/88) e na Constituio Estadual de Pernambuco de 1989 (CE/89), que determinam: A lei do PPA estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada; A execuo de investimentos que se prolongue alm de um exerccio financeiro dever constar do Plano Plurianual ou em lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade (CF/88, artigo 167, 1; CE/89, artigo 128, 1); O projeto de lei relativo ao PPA deve ser encaminhado at o dia 5 de outubro do primeiro exerccio financeiro, e devolvido para sano at 5 de dezembro do mesmo ano (CE, Emenda Constitucional No 31, de 27 de junho de 2008, artigo 124). Para efeito do PPA entende-se como: Diretriz orientao do governante que indica a forma ou condio para que seja atingido determinado objetivo; Objetivo caracterstico do programa de governo, descreve com preciso o que se quer alcanar com a realizao daquele programa (exemplo: reduo da mortalidade infantil); Meta resultado a ser alcanado pelo programa (exemplo: ao final do programa alcanar a taxa de mortalidade infantil de 15 mortos por mil nascidos vivos entre crianas de 0 a 1 ano de idade);

Despesa de capital aquela despesa relacionada expanso do patrimnio pblico. Tem comeo e fim bem definidos (exemplo: construo de um hospital); Outras dela decorrentes (despesas decorrentes da despesa de capital) so as despesas correntes, relacionadas com a manuteno da ao governamental, que sempre surgem aps a execuo de uma despesa de capital (exemplo: despesas com a manuteno do hospital construdo); Programas de durao continuada so programas que continuamente tm que ser executados (exemplo: prestao dos servios de educao e sade). Portanto, o PPA no deve conter apenas programao para despesas de capital destinadas execuo de investimentos, mas deve abranger tambm a programao das despesas relativas manuteno desses investimentos. Deve, ainda, conter a programao das despesas necessrias execuo dos servios prestados rotineiramente populao (CF/88, artigo 165, 1; CE/89, artigo 123, 1).

ATENO: A Constituio Estadual, artigo 124, 1, inciso IV, alterado pela Emenda 31, fixou prazo para reviso anual do PPA, devendo o Poder Executivo encaminhar ao Poder Legislativo at o dia 5 de outubro o projeto de reviso do PPA, que ser devolvido para sano at o dia 5 de dezembro. A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF (Lei Complementar No 101/2000) no artigo 16, inciso II, que trata de criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental, determina que essas aes devero ser compatveis com o PPA. J o artigo 5, 5 dispe que a Lei Oramentria no consignar dotaes para investimentos com durao superior a um exerccio financeiro que no esteja previsto no PPA ou em lei que autorize sua incluso.

1.1.1 METODOLOGIA PARA ELABORAO DO PPA O Planejamento governamental inicia-se com o estudo da situao encontrada, focado nos problemas que mais afligem a populao do municpio. Nesta fase, so descritos, o mais detalhado possvel, os principais problemas encontrados, citando as suas causas e conseqncias. PROBLEMA o instrumento utilizado para descrever as situaes que afligem determinada populao. Para descrever um problema necessrio que se determinem quais as suas causas e suas conseqncias.

Exemplo: Problema detectado: Alto ndice de pessoas infectadas pelo mosquito da dengue no municpio x.

Causas:

1. 2. 3. 4. 5.

Falta de informao sobre a proliferao da doena; Necessidade de armazenar gua em determinados perodos; gua armazenada em condies favorveis reproduo do mosquito; Falta de estrutura municipal para combate aos focos do mosquito; Servio de limpeza pblica deficiente. 1. Grande nmero de pessoas infectadas pelo mosquito; 2. Hospitais sem estrutura suficiente para atender aos doentes; 3. Risco de epidemia.

Conseqncias:

1.1.1.1 Principais atributos de um problema Denominao - identifica o problema com um nome que o explique bem; Pblico Atingido pelo Problema define que parcela da populao atingida pelo problema; Indicador ou Indicadores com Definio da Situao Atual na busca por solucionar o problema, preciso medi-lo no momento anterior ao PPA, para fazer comparaes futuras e verificar se ele est ou no sendo resolvido; Identificao das Causas do Problema para saber que aes devem ser implementadas para combater o problema, imprescindvel que sejam identificadas as suas causas; Identificao das Conseqncias do Problema para explicar totalmente o problema, temos, tambm, que estudar as suas conseqncias.

1.1.2 PROGRAMAS Para resolver os problemas detectados, o municpio planeja a implantao de programas de governo. PROGRAMA o instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no PPA.

1.1.2.1 Principais atributos de um programa Denominao: deve traduzir, de forma sinttica, os propsitos do programa; Objetivos: expressa o problema que se busca combater ou a demanda que se pretende atender; Indicadores: ao objetivo devem estar associados um ou mais indicadores, por meio dos quais se medem os resultados alcanados e se avalia a efetividade do programa; Pblico - alvo: identificao e quantificao da parcela da populao atendida pelo programa. Podem ser comunidades, instituies ou mesmo toda a populao do municpio.beneficiadas pelos resultados almejados pelo programa; Unidade responsvel: o rgo ou unidades responsvel pelo gerenciamento do programa. Exemplo: Programa para combater o problema da dengue no municpio do exemplo anterior. Denominao: Todos contra o mosquito da dengue. Objetivo: Evitar uma epidemia de dengue no municpio. Indicadores: Situao atual Todo vero so infectados 30% da populao do municpio. Situao desejada No ltimo vero do PPA, 5% de infectados pelo mosquito. Pblico alvo: Populao do municpio. Unidade Responsvel: Secretaria Municipal de Sade. Os objetivos do PROGRAMA so alcanados por meio da realizao de uma ou mais AES:

PROGRAMA= AO 1 + AO 2 + AO 3 +AO 4

1.1.3 AES AO o instrumento de programao que visa combater as causas do Problema que originou o Programa.

1.1.3.1 Tipos de aes Projeto: um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou aperfeioamento da ao do governo. Exemplo: Construo de unidades escolares; Atividade: um instrumento de programao para alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de governo. Exemplo: Manuteno das escolas; Operao especial: So despesas das quais no resulta um produto e no geram contraprestao direta sob a forma de bens ou servios. Exemplo: Pagamento dos servios da dvida.

1.1.3.2 Principais atributos de uma ao Ttulo: nome que identifica adequadamente a ao; Produto/unidade de medida: produto o bem ou o servio resultante da execuo da ao. Unidade de medida o parmetro que permite a quantificao do produto; Meta: a quantidade do produto ofertado, de forma regionalizada, se for o caso, por cada ao em um determinado perodo; Valor total e anual: estimativa do custo da ao por ano e no total dos quatro anos do PPA. Exemplo: Ao capaz de conscientizar a populao para o correto armazenamento da gua, de forma a evitar a proliferao do mosquito da dengue. Ttulo: Campanhas de informao para conscientizar a populao sobre como armazenar gua sem favorecer a proliferao do mosquito da dengue. Produto: campanhas realizadas.

Unidade de medida: Unidade. Meta: Realizar 3 campanhas. Valor: R$ 10.000,00. As aes devem vir acompanhadas de dados financeiros e quando possvel, devem possuir metas fsicas.

ATENO: Para se saber o valor financeiro de um PROGRAMA, preciso somar os valores financeiros de todas as AES envolvidas com aquele programa.

1.2 LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS LDO A Constituio Federal de 1988, inspirada nos modelos alemo e francs, ao instituir a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), disponibilizou um importante instrumento de oramentao pblica. A LDO representa a interface entre o PPA, que funciona como um plano, e a Lei Oramentria Anual (LOA), que o instrumento que viabiliza a execuo dos programas governamentais. Assim, entre outras funes, a LDO seleciona dentre os programas includos no PPA, quais os que tero prioridade na execuo do oramento. De acordo com a Constituio, artigo 165, 2, a LDO deve conter: Especificao das metas e prioridades da administrao pblica para o exerccio seguinte; Orientaes para elaborao da Lei Oramentria Anual; Disposies sobre alterao na legislao tributria (a LDO deve determinar a forma de criao ou modificao de incentivo fiscal ou financeiro relacionado com tributos); Fixao da poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento (no caso de existir este tipo de instituio no municpio). Como exemplos, citam-se, para a Unio, o Banco do Nordeste e o Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES); Autorizaes especficas para a concesso de vantagens ou aumento de remunerao, criao de cargos ou alterao na estrutura de carreiras, bem como admisso de pessoal a qualquer ttulo na administrao pblica. Com a Lei de Responsabilidade Fiscal o papel da LDO foi reforado, acrescentandolhe importantes funes, inclusive com atribuies de ordem econmica. na LDO que devero estar estabelecidas as metas fiscais a que se prope o governo, demonstrando como ser a conduo da poltica fiscal para os prximos exerccios. A LRF, no seu artigo 4, determina o seguinte contedo para a LDO: Dispor sobre o equilbrio entre receitas e despesas;

Definir forma e critrios de limitao de empenhos a ser efetivada nas hipteses de risco de no cumprimento das metas fiscais ou de ultrapassagem do limite da dvida consolidada; Dispor sobre normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com os recursos dos oramentos; Dispor sobre as demais exigncias para transferncias de recursos entidades pblicas e privadas. J o artigo 5 determina que a LDO deva conter a forma de utilizao e montante da reserva e contingncia definido com base na receita corrente lquida. A Lei de Responsabilidade Fiscal exigiu ainda a elaborao dos seguintes anexos: Anexo de Metas Fiscais, onde sero estabelecidas metas anuais relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica a ser observado no exerccio financeiro a que se refere, alm de sinalizar com metas fiscais para os dois exerccios seguintes. O anexo conter ainda: a) Avaliao do Cumprimento das Metas (Fiscais) relativas ao ano anterior; b) Demonstrativo das metas (Fiscais) anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores; c) Evoluo do patrimnio lquido, nos trs ltimos exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; d) Avaliao da situao financeira e atuarial dos regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores pblicos; e) Demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. Anexo de Riscos Fiscais, onde sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as providncias a serem tomadas no caso desses riscos se concretizarem. As metas de resultado, primrio e nominal, estabelecidas na LDO, devero ser observadas quando da elaborao da proposta oramentria. A LRF tambm determina que, durante a execuo oramentria, caso haja ameaa ao cumprimento dessas metas fiscais, devero ser procedidas limitaes de empenho, segundo os critrios estabelecidos na LDO.

IMPORTANTE: A LDO contempla dispositivos relacionados elaborao dos oramentos e tambm contm dispositivos aplicveis execuo desses oramentos, vigorando desde sua publicao at o trmino do exerccio financeiro seguinte.

1.3 LEI ORAMENTRIA ANUAL - LOA Com base na programao estabelecida no PPA e nas orientaes contidas na LDO, elabora-se a Lei Oramentria para o exerccio.

A LOA dever conter os seguintes oramentos: Oramento Fiscal, que abranger todas as receitas e despesas dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta, das autarquias e das fundaes mantidas e institudas pelo Poder Pblico, alm de empresas pblicas e sociedades de economia mista que recebam transferncias conta do Tesouro; Oramento de Seguridade Social, abrangendo todas as entidades e rgos, que compreender as dotaes destinadas a atender s aes de sade, previdncia e assistncia social. No caso do Estado de Pernambuco esse Oramento est includo no Oramento Fiscal conforme dispe a Constituio Estadual; Oramento de Investimento das Empresas em que o Estado ou Municpio, direta ou indiretamente, detenha maioria do capital social com direito a voto. Nesse oramento so definidos os investimentos a serem realizados por essas empresas no exerccio, fixando valores e identificando as suas fontes de financiamento. Observem que no Oramento de Investimento no so demonstradas as despesas com a manuteno da empresa, como por exemplo, pessoal e outras despesas de custeio. Na Lei oramentria do Estado de Pernambuco, apenas integram o Oramento de Investimento das Empresas, aquelas que no recebam recursos do Tesouro, ou o faam por meio de aumento de capital social.

1.3.1 ALGUNS PRINCPIOS ORAMENTRIOS Princpio da Unidade: A Lei Oramentria deve ser uma s, contendo os oramentos fiscal, de investimento das empresas, e o de seguridade social; Princpio da Anualidade: A Lei Oramentria deve ser elaborada para vigorar por um exerccio financeiro; Princpio da Universalidade: A Lei Oramentria dever conter todas as receitas e despesas; Princpio da Exclusividade: A Lei Oramentria no conter dispositivos estranhos previso de receita e fixao da despesa, ressalvada a autorizao para a abertura de crditos suplementares, contrataes de operaes de crdito ainda que por antecipao de receita; Princpio do Equilbrio: A Lei Oramentria deve consagrar a relao de igualdade entre receita e despesa em cada exerccio; Princpio da no-vinculao de receitas (no-afetao de receitas): A Lei Oramentria no deve conter vinculao de receitas de impostos a rgos, fundos ou despesas, ressalvadas a repartio do produto de arrecadao de impostos, de recursos para manuteno do ensino e sade, e prestao de garantias s operaes de crdito por Antecipao da Receita Oramentria (ARO); Princpio da Publicidade: Obrigatoriedade de publicao dos instrumentos de planejamento para conhecimento tanto dos servidores quanto da sociedade em geral, dando total transparncia ao governamental;

Princpio da Clareza: A Lei Oramentria deve ser estruturada de modo que torne possvel a sua compreenso at mesmo por pessoas que no sejam tcnicos na rea de finanas pblicas. Esse princpio tem carter complementar ao princpio da publicidade e juntos tm a funo de tornar os oramentos documentos bsicos de exposio das polticas pblicas e das prioridades governamentais.

1.3.2 APRESENTAO DA LEI ORAMENTRIA ANUAL A Lei Oramentria Anual deve ser apresentada conforme determinado na Lei No 4.320/1964, observando o que dispe LDO para o exerccio a e Lei de Responsabilidade Fiscal (artigo 5). A Lei Oramentria Anual deve conter: Mensagem; Texto da lei contendo: a) Quais oramentos a lei contempla; b) Montante total da estimativa da receita e fixao da despesa para o exerccio; c) Por oramentos distintos: resumo da receita total por fontes de recursos (tesouro e outras fontes), e por categoria econmica, e resumo da despesa total por funo, por rgo, destacando as fontes de recursos e categoria econmica (deve-se destacar ainda a reserva de contingncia, que por sua prpria definio, no pode ser vinculada a nenhuma funo, rgo ou categoria econmica); d) Definies de limites para operaes de crdito; e) Limites para abertura de crditos suplementares diretamente por decreto; f) Suprimento de dficit ou cobertura de necessidade de manuteno de fundos, fundaes e empresas com recursos do tesouro mediante a abertura de crditos suplementares (ATENO! As autarquias no esto includas nesse grupo de entidades); g) Forma de execuo do oramento, quanto competncia para editar decretos, portarias, transferncias de dotaes de uma unidade oramentria para outra, mediante descentralizao de crdito, entre outras a critrio da administrao. Demonstrativo da receita e da despesa, conforme prev o Anexo I da Lei Federal No 4.320/1964; Legislao da receita; Demonstrativos consolidados conforme disposto na LDO, incluindo o atendimento das vinculaes constitucionais; Programao da despesa a cargo dos rgos, por unidade oramentria, contendo: a) Legislao que criou a unidade oramentria; b) Finalidades da unidade oramentria;

c) Programa de trabalho da unidade oramentria, contendo os objetivos dos programas e definindo para os projetos e as atividades, seus produtos, unidades de medidas e as metas para aquele exerccio, quando for possvel quantific-los.

ATENO: Os programas de cada unidade oramentria devem ser extrados do PPA, juntamente com seu detalhamento em projetos, atividades e operaes especiais. Tambm deve estar definido no texto da LOA a forma de execuo do oramento, quanto competncia para editar decretos, portarias, transferncias de dotaes de uma unidade oramentria para outra, mediante descentralizao de crdito, entre outras a critrio da administrao. Depois do programa de trabalho deve-se proceder ao detalhamento das dotaes oramentrias de cada projeto/atividade/operao especial por natureza de despesa (obrigatria at modalidade de aplicao), indicando sempre a respectiva fonte de recurso. Os valores de cada projeto/atividade/operao especial devem ser consolidados por programa. Finalmente o resumo do rgo deve consolidar os valores das dotaes oramentrias por grupo de despesa e fonte de recurso. O resumo do rgo o ponto de partida para a Programao Financeira, que libera ou faz a contingncia das quotas de despesa, por grupo e fonte.

1.3.3 EMENDAS AO PROJETO DE LEI ORAMENTRIA ANUAL A Constituio Federal, artigo 166, 3, disciplinou a capacidade legislativa de emendar o projeto de Lei do Oramento, determinado que as emendas s podem ser aprovadas caso: Sejam compatveis com o Plano Plurianual (PPA) e Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); Indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesas, excludas as que incidam sobre pessoal e encargos e servios da dvida; Sejam relacionadas: Com a correo de erros ou omisses ou com os dispositivos do texto do projeto de lei.

1.4 PRAZOS RELATIVOS AO PPA, LDO E LOA A Emenda Constituio do Estado No 31, de 27 de junho de 2008, que deu nova redao ao artigo 124, diz que enquanto no for editada a lei complementar referida no artigo 165 da Constituio Federal, a partir do exerccio de 2009, os Estados e os Municpios obedecero aos prazos ali contidos, conforme mostra a tabela abaixo:

Instrumentos LDO LOA PPA e suas revises

Prazo Final para Remessa, pelo Poder Executivo, do Projeto de Lei para o Poder Legislativo At 01 de agosto At 05 de outubro At 05 de outubro

Prazo Final para Devoluo, pelo Poder Legislativo, do Projeto de Lei para Sano do Poder Executivo At 31 de agosto At 05 de dezembro At 05 de dezembro

1.5 ALTERAES ORAMENTRIAS CRDITOS ADICIONAIS A Lei Oramentria elaborada no ano anterior execuo dos oramentos, portanto, ao longo do exerccio, pode haver modificaes na programao. Para contemplar essas mudanas, existem os crditos adicionais, que permitem os ajustes necessrios execuo dos oramentos. A seguir pode ser observado um resumo do que so esses crditos.
Suplementares Reforo da categoria de Finalidade programao j existente na LOA Especiais Para categorias de programao no existentes na LOA Extraordinrios Para atender despesas imprevisveis e urgentes. necessria a decretao de estado de calamidade pblica. Devido urgncia, no precisa de autorizao prvia do Legislativo. No entanto, deve ser informado imediatamente ao Legislativo.

Prvia, podendo ser includa na Autorizao prpria LOA (decreto) ou em lei especfica. Diretamente por decreto do chefe do Executivo, at o limite estabelecido na LOA. Pode tambm ser autorizado por lei especfica e aberto por decreto do Executivo, ou aberto diretamente pela lei especfica, se assim for previamente estabelecido no LDO. Indicao obrigatria (tem que informar a fonte que ser utilizada para a abertura do crdito: Anulao, Supervit Financeiro, Excesso de Arrecadao e Operao de Crdito. Algumas LDO criaram a fonte Convnio.)

Prvia atravs de lei especfica. (S pode ser aberto por lei)

Forma de abertura

Pode ser autorizado por lei especfica e aberto por decreto do Executivo, ou aberto diretamente pela lei especfica, se assim for previamente estabelecido no LDO. Indicao obrigatria (tem que informar a fonte que ser utilizada para a abertura do crdito: Anulao, Supervit Financeiro, Excesso de Arrecadao e Operao de Crdito. Algumas LDO criaram a fonte Convnio).

Decreto do Chefe do Executivo.

Recursos

No obrigatria a indicao da fonte de recursos utilizada para a abertura do crdito. Isso no quer dizer que a fonte no possa ser informada.

Vigncia

Suplementares S pode ser utilizado no exerccio em que for aberto.

Prorrogao Jamais pode ser prorrogado

Especiais S pode ser utilizado no exerccio em que for aberto. Pode ser reaberto no exerccio seguinte, no valor do saldo no utilizado, desde que a lei que o autorizou tenha sido editada de setembro a dezembro do exerccio.

Extraordinrios S pode ser utilizado no exerccio em que for aberto. Pode ser reaberto no exerccio seguinte, no valor do saldo no utilizado, desde que a lei que o autorizou tenha sido editada de setembro a dezembro do exerccio.