Parlamento Aberto Faria

O Parlamento aberto na era da internet Pode o povo colaborar com o Legislativo na elaborao das leis?
Cristiano Ferri Soares de Faria
2012
Cmara dos Deputados
O Parlamento aberto na era da internet

Pode o povo colaborar com o Legislativo na elaborao das leis?
DO LEGISLATIVO
TEMAS DE INTERESSE
Braslia | 2012
vivel a coexistncia de aes de participao e deliberao com o exerccio da representao parlamentar? Como a tecnologia de informao e comunicao tem auxiliado no processo de interao entre sociedade e parlamento no dia a dia legislativo? Estamos prximos de um sistema hbrido de democracia representativa e participativa, com a incorporao na agenda legislativa de formas efetivas de coproduo de leis? Esta obra procura responder a essas perguntas, alm de avaliar outras experincias internacionais com o mesmo intuito. O livro tem como base o estudo de dois casos em especial de prticas participativas digitais desenvolvidas por parlamentos: o programa e-Democracia, da Cmara dos Deputados brasileira, e o projeto Senador Virtual, do Senado chileno. O texto se desenvolve por meio da anlise sistemtica dos aspectos institucionais, que compreendem elementos organizacionais e polticos, bem como dos aspectos sociais envolvidos na aplicao da democracia digital em parlamentos. A pesquisa indica que esses projetos, no estgio em que estavam no ano de 2010, apresentaram resultados ainda incipientes quanto melhoria de representatividade na tomada de deciso, de agregao de inteligncia coletiva no processo legislativo e de transparncia da atuao parlamentar, elementos caros democracia participativa e deliberativa. No obstante, tais experincias tm o mrito de contribuir para a construo gradual de mecanismos participativos mais efetivos e complementares ao sistema de representao poltica.
Cristiano Ferri Soares de Faria doutor em sociologia e cincia poltica pelo Instituto de Estudos Sociais e Polticos (Iesp) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj), mestre em polticas pblicas pela Queen Mary College, da Universidade de Londres, e pesquisador associado do Ash Center for Democratic Governance and Innovation, da Universidade de Harvard. Tambm especialista em ordem jurdica pela Escola Superior do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios e em assessoria parlamentar e relaes executivo-legislativo pela Universidade de Braslia, instituio em que se graduou em direito. No campo profissional, servidor da Cmara dos Deputados desde 1993, onde exerceu diversas funes em comisses, liderana de partido e outros orgos dessa Casa. Desde 2005, coordena projetos de qualidade legislativa e democracia eletrnica, tendo sido idealizador e gestor do e-Democracia, projeto de participao digital da Cmara dos Deputados.
Mesa da CMara dos deputados

54 a Legislatura 2a Sesso Legislativa 2011-2015
presidente Marco Maia 1a Vice-presidente Rose de Freitas 2o Vice-presidente Eduardo da Fonte 1o secretrio Eduardo Gomes 2o secretrio Jorge Tadeu Mudalen 3o secretrio Inocncio Oliveira 4 o secretrio Jlio Delgado Suplentes de Secretrio 1o suplente Geraldo Resende 2o suplente Manato 3o suplente Carlos Eduardo Cadoca 4 o suplente Srgio Moraes diretor-Geral Rogrio Ventura Teixeira secretrio-Geral da Mesa Srgio Sampaio Contreiras de Almeida
Cmara dos Deputados

Centro de Documentao e Informao Edies Cmara Braslia | 2012
CMARA DOS DEPUTADOS

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SRIE
temas de interesse do Legislativo n. 18 dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIp) Coordenao de Biblioteca. seo de Catalogao. Faria, Cristiano Ferri soares de. o parlamento aberto na era da internet : pode o povo colaborar com o Legislativo na elaborao das leis? Braslia : Cmara dos deputados, edies Cmara, 2012. 334 p. (srie temas de interesse do Legislativo ; n. 18) IsBN 978-85-736-5894-1 1. processo legislativo, participao social. 2. participao poltica, estudo de caso, Brasil. 3. participao poltica, estudo de caso, Chile. 4. tecnologia da informao, aspectos sociais. 5. democracia. I. ttulo. II. srie. Cdu 323.2 IsBN 978-85-736-5894-1 (brochura) IsBN 978-85-736-5895-8 (e-book)
Agradecimentos
A Lalinka e aos meus dois garotos, Natan e gor, este ltimo a meio caminho da rebentao, por terem me mostrado como o amor pelo conhecimento, apesar de relevante, secundrio na minha vida. Ao meu pai, Cristovo, pelo apoio em todos os sentidos, por ter-me ensinado o amor leitura e ao conhecimento, e tambm pela reviso exaustiva e os comentrios construtivos. minha me, Snia, pelo amor incondicional. Ao meu orientador, Jos Maurcio, pelo incentivo constante, pela orientao segura e pelo olhar criterioso. Ao professor Archon Fung, pela oportunidade nica de enriquecer a pesquisa. Aos colegas e amigos Rafael Godoy, Alessandra Muller, Andrea Perna e Cintia Abreu, cuja convivncia auxiliou-me a expandir a percepo. Aos colegas Srgio Sampaio, Rogrio Ventura e Cssia Regina, pelo apoio institucional a essa pesquisa. A Luciana Veiga, Tiago Peixoto, Srgio Braga, Jamil Marques, pelas conversas, sugestes e comentrios enriquecedores. Aos colegas do Senado chileno Maria Eliana Pea e Jose Luiz Allende, que foram extremamente atenciosos na disponibilizao do material de pesquisa.
Prefcio
Ao final do sculo XVIII, poucos anos aps a Revoluo Francesa, o engenheiro francs Claude Chappe inventava o telgrafo tico. Tambm conhecido como Telgrafo Napolenico, essa soluo tecnolgica permitia o envio de mensagens a longa distncia em tempo at ento recorde. A novidade no passou despercebida aos intelectuais do perodo. A possibilidade de se criar uma rede de telgrafos que poderia conectar indivduos em tempo hbil e a custos reduzidos era vista como uma oportunidade nica para a democracia. A impossibilidade da democracia direta, poucos anos antes eloquentemente argumentada por Rousseau, parecia perder seu sentido. A ideia de democracia representativa, ainda que jovem, parecia prestes a se tornar obsoleta. Bastava que o cdigo utilizado pelos operadores do Telgrafo Napolenico fosse aberto para que um turbilho de ideias e posies pudesse fluir diretamente entre a populao e o governo francs. Entretanto, os eventos tomaram outro rumo, e o entusiasmo com a possibilidade de uma renovao democrtica se esvaiu no tempo. No decorrer dos sculos, similar narrativa repetiu-se de maneira quase constante: a cada inovao em tecnologias da comunicao e informao, identifica-se uma euforia, um af, que se concretiza no melhor dos casos somente de maneira parcial. As razes para tal evidncia so mltiplas. Contudo, pode-se avaliar que parte do motivo pelo qual as tecnologias no tenham realizado seu aventado potencial no curso da histria reside na falta de compreenso por parte dos pensadores de seu tempo sobre o papel das instituies polticas. Tais instituies so
inexoravelmente fontes de entrave e percalos que vo alm de solues tecnolgicas. Pode-se argumentar, na verdade, que grande parte dos trabalhos acadmicos no domnio da democracia eletrnica ainda hoje contrariando a evidncia histrica so permeados de uma certa ingenuidade que sobrevaloriza o potencial tecnolgico e subestima o papel de instituies, atores e suas estratgias. No cair na tentao tecnodeterminista e realizar uma anlise com referncia a instituies, processos organizacionais e atores pode ser identificado como um dos pontos fortes do trabalho de Cristiano Faria. Sua experincia como servidor do Poder Legislativo combinada com um olhar acadmico rigoroso alia qualidades que raramente se encontram em obras sobre o poder pblico. Por consequncia, o presente trabalho proporciona ao leitor uma viso incomum, englobando diferentes fatores que incidem sobre processos de inovaes institucionais mediados pela tecnologia. Tal perspectiva, ainda que perpasse todo o livro, emerge de maneira nica e surpreendente nos Captulos 4 e 5, com os estudos de caso das experincias do Brasil (e-Democracia) e do Chile (Senador Virtual). Os fatores motivadores, os constrangimentos, os arranjos institucionais e organizacionais ganham em importncia, evidenciando ao leitor elementos frequentemente negligenciados tanto pela intuio quanto pela literatura na rea. Por exemplo, a certa altura da obra, o autor ressalta o papel essencial dos consultores legislativos na articulao entre o mecanismo de participao cidad levado a cabo pela Cmara dos Deputados do Brasil e o processo de tomadas de deciso no Legislativo. Tal constato assim como vrios outros no decorrer do livro somente possvel a partir de um conhecimento quase visceral do funcionamento das instituies. Fosse somente por essa razo, esta obra j apresentaria um valor nico no panorama brasileiro e internacional que trata do tema da democracia eletrnica. No entanto, muitas outras razes existem para que este trabalho seja lido e citado por pesquisadores, polticos, servidores e cidados com interesse no presente tema. Entre eles, vale destacar o objeto de estudo. H uma carncia na literatura principalmente na brasileira sobre o papel das novas tecnologias em relao ao Poder Legislativo. A incompreenso sobre como as instituies pblicas operam e interagem leva um grande nmero de observadores e acadmicos a focarem seus estudos no Poder Executivo. Ademais, no limitado universo de estudos que se dedicam ao tema em relao ao Poder Legislativo, estes so, em sua maioria, superficiais ou extremamente descritivos. Contraposto a tal enfoque descritivo, o presente trabalho, ainda que rico em detalhes, no perde de vista em momento algum os principais
referenciais normativos e tericos que informam o dilogo da democracia eletrnica. A literatura que norteia a anlise de Cristiano impecvel. Tal trabalho inevitavelmente conduz o leitor a entrar em contato com as principais teorias e argumentos em relao aos temas da transparncia, participao, instituies polticas e processos de inovao organizacional e tecnolgica. Por fim, apresentando variados casos que vo da Nova Zelndia ao Parlamento Catalo, o livro possui o valor imune ao tempo e ao desenvolvimento tecnolgico de um registro histrico. Em outras palavras, Cristiano Faria captura o estado da arte de experincias em democracia eletrnica parlamentar no incio do sculo XXI. Para que tais iniciativas tenham destino diferente daquele do Telgrafo Napolenico, uma reflexo sbria e perspicaz se faz necessria. Este livro faz sua contribuio. Tiago Peixoto Diretor de pesquisa do Centro em Democracia Eletrnica da Universidade de Zurique
Lista de ilustraes
Ilustrao 1 Esquema do sistema de polticas pblicas de representao mnima, segundo Archon Fung (2006) ................... 34 Ilustrao 2 Esquema sobre os dficits democrticos do sistema de polticas pblicas, segundo Archon Fung................... 36 Ilustrao 3 Imagem demonstrativa do simulador do clima no CoLab ........... 87 Ilustrao 4 Imagem do mapeamento da discusso no CoLab ........................... 88 Ilustrao 5 Esquema original de seis partes da ciberinteratividade desenvolvido por Ferber, Foltz e Pugliese ................................... 123 Ilustrao 6 Imagem do sistema de submissions do portal do parlamento neozelands ............................................................ 129 Ilustrao 7 Imagem do portal Parlamento 2.0: tela organizadora de informaes legislativas de acordo com as preferncias do cidado .............................................................. 132 Ilustrao 8 Imagem original do sistema de participao do portal do parlamento basco ...................................................... 133 Ilustrao 9 Imagem com exemplo da Participao Cidad do portal do parlamento basco ........................................ 134 Ilustrao 10 Quadro sobre a metodologia para avaliao de experincias participativas digitais em parlamentos ......................................... 147
Ilustrao 11 Imagem da tela principal de participao do Senador Virtual (exemplo aleatrio) ...................................... 156 Ilustrao 12 Imagem da tela do SV com os resultados parciais da participao sobre determinado projeto de lei ..................... 157 Ilustrao 13 Imagem da tela do SV com comentrios apresentados pelos participantes ................................................... 157 Ilustrao 14 Quadro do resultado da participao no SV sobre projeto de lei que probe o monoplio da informao comercial de carter pessoal................................................................................... 162 Ilustrao 15 Imagem da plataforma de moderao do SV: formulrio de alimentao das perguntas das enquetes.......... 164 Ilustrao 16 Imagem da plataforma de moderao do SV: sistema de classificao de sugestes ........................................... 164 Ilustrao 17 Imagem da plataforma de moderao do SV: sistema de administrao de mensagens ....................................... 165 Ilustrao 18 Grfico do estado de tramitao de projetos de lei submetidos ao SV ............................................... 166 Ilustrao 19 Imagem da tela de convite participao do Senador Virtual ........................................................................... 167 Ilustrao 20 Grfico da distribuio da frequncia de participao do Senador Virtual durante o tempo de sua existncia ................. 174 Ilustrao 21 Imagem da tela inicial do portal e-Democracia ........................ 186
Ilustrao 22 Imagem da tela do Wikilgis na comunidade virtual da regulamentao das lan houses ............................................... 188 Ilustrao 23 Imagem do organograma administrativo das comunidades virtuais legislativas (CVLs) no e-Democracia ... 193 Ilustrao 24 Imagem do sistema de processamento legislativo do contedo participativo .......................................... 194 Ilustrao 25 Imagem da pgina principal do portal e-Democracia poca de seu lanamento em 6 de junho de 2009 ...................... 202 Ilustrao 26 Imagem do portal e-Democracia em sua segunda verso, lanada em 25 de novembro de 2009 ................................ 202 Ilustrao 27 Imagem com exemplo de botes de compartilhamento de contedo ................................................ 209 Ilustrao 28 Imagem de tela do projeto Ley Fcil da Biblioteca do Congresso Nacional chileno ........................... 218 Ilustrao 29 Imagem de frum da CVL do Estatuto da Juventude .................. 226 Ilustrao 30 Imagem com exemplo de postagem de opinio tcnica em frum da CVL do Estatuto da Juventude ................................ 227 Ilustrao 31 Imagem com exemplo de postagem de opinio livre em frum da CVL do Estatuto da Juventude ................................ 227 Ilustrao 32 Imagem com exemplo de postagem de ideia inovadora genrica em frum da CVL do Estatuto da Juventude................ 228 Ilustrao 33 Imagem com exemplo de postagem de ideia inovadora especfica em frum da CVL do Estatuto da Juventude .............. 229
Ilustrao 34 Imagem com exemplo de postagem de contribuio informativa em frum da CVL do Estatuto da Juventude ......... 230 Ilustrao 35 Imagem com exemplo de postagem de contribuio adicional em frum da CVL do Estatuto da Juventude ............. 230 Ilustrao 36 Quadro sobre a repercusso das contribuies apresentadas pelos participantes no texto do projeto de lei sobre o Estatuto da Juventude no e-Democracia ............ 234 Ilustrao 37 Esquema dos tipos de participao durante a formulao da lei........................................................................... 258 Ilustrao 38 Quadro sobre os elementos sociais da democracia digital ...... 268
Lista de tabelas
Tabela 1 Dados estatsticos do Senador Virtual ........................................ 165 Tabela 2 Projetos mais votados no Senador Virtual ................................. 175 Tabela 3 Participao por faixa etria no SV .............................................. 179 Tabela 4 Perfil dos participantes do SV ........................................................ 180 Tabela 5 Dados quantitativos do e-Democracia nos fruns .................... 197 Tabela 6 Estrutura de discusso da CVL do Estatuto da Juventude ...... 225
Sumrio
Introduo ........................................................................................... 21 1 Democracia contempornea: a complexa simbiose entre representao, participao e deliberao.............................. 29
1.1 Introduo ..............................................................................................31 1.2 Crise da democracia, crise da representao ou dficit democrtico? .............................................................................32 1.3 A essncia do sistema representativo e suas crticas mais profundas ........................................................................37 1.3.1 Por que representao? ..............................................................37 1.3.2 A complexidade do mister parlamentar .................................41 1.4 A democracia participativa e suas perspectivas ...............................44 1.5 A importncia da participao deliberativa para a democracia.....47 1.6 Experincias participativas e deliberativas .......................................54 1.7 Desenho institucional participativo ...................................................63
2 O encontro da tecnologia com a democracia ...................... 71

2.1 As vantagens da tecnologia de informao e comunicao para a sociedade e o Estado .........................................73 2.1.1 A internet e seu poder quase infinito ......................................73 2.1.1.1 A esfera pblica organizada em redes ......................73 2.1.1.2 Mecanismo colaborativo de formao do conhecimento ................................................................75 2.1.1.3 Sistemas de credibilizao ..........................................78 2.1.1.4 O poder de distribuio da internet ..........................79 2.1.1.5 O acesso informao e a gesto do conhecimento ..........................................................80 2.1.2 Benefcios da internet para a poltica.......................................82 2.1.2.1 Mobilizao social e participao poltica ................82 2.1.2.2 Aplicao da tecnologia para a democracia participativa e deliberativa .........................................85
2.2 Os desafios da aplicao da tecnologia de informao e comunicao para a participao ................................91 2.2.1 Fragmentao e polarizao .....................................................91 2.2.2 Muitos falam, mas poucos ouvem ...........................................93 2.2.3 Os mais ouvidos so poucos .....................................................94 2.2.4 Mais informao, menos reflexo ............................................95 2.2.5 A fraca relao entre internet e eficcia poltica.....................95 2.3 Categorias de iniciativas de democracia digital ...............................96 2.3.1 E-democracia no institucional ................................................98 2.3.1.1 Mobilizao eleitoral ....................................................98 2.3.1.2 Ativismo social ...........................................................100 2.3.1.3 Jornalismo cidado.....................................................101 2.3.1.4 Transparncia ..............................................................102 2.3.2 E-democracia institucional ......................................................107
3 Parlamento participativo........................................................... 109

3.1 Experincias participativas parlamentares no digitais ...........111 3.1.1 Tipologia ....................................................................................111 3.1.1.1 Audincias pblicas ...................................................111 3.1.1.2 Manifestaes diversas ..............................................112 3.1.1.3 Carta-Resposta ............................................................112 3.1.1.4 Tribunas da plebe .......................................................113 3.1.1.5 Deslocamento: o parlamento vai aonde o povo est ... 114 3.1.1.6 Proposies legislativas de iniciativa popular .......115 3.1.2 rgos especiais de participao da Cmara brasileira ............. 117 3.1.2.1 Ouvidoria Parlamentar ..............................................118 3.1.2.2 Comisso de Legislao Participativa .....................118 3.1.3 Limitaes das prticas participativas no digitais .............121 3.2 Metodologia de anlise geral ............................................................122 3.3 Democracia digital em parlamentos: minicasos .............................127 3.3.1 Formulrio de contribuio parlamento neozelands ............. 128 3.3.2 Parlamento 2.0 parlamento catalo .....................................131 3.3.3 Participao Cidad parlamento basco ..............................133 3.3.4 Encontros Abertos Digitais Congresso Nacional norte-americano .......................................................135 3.3.5 Consultas pblicas temticas parlamento britnico ........... 138
3.4 Metodologia para os estudos de caso: como pesquisar experincias de democracia eletrnica? .................................144 3.4.1 Metodologia qualitativa aplicada ..........................................144 3.4.1.1 Interface tecnolgica ..................................................147 3.4.1.2 Gesto da participao ..............................................151 3.4.1.3 Eficcia poltica ...........................................................151
4 Estudo de caso: Senador Virtual do Senado do Chile ..... 153

4.1 Descrio ..............................................................................................155 4.1.1 Definio e objetivos ................................................................155 4.1.2 Interface tecnolgica ................................................................155 4.1.3 Desenvolvimento do projeto...................................................158 4.1.4 Gesto da participao.............................................................159 4.1.5 Outras informaes ..................................................................165 4.2 Anlise .................................................................................................166 4.2.1 Interface tecnolgica ................................................................166 4.2.2 Gesto da participao.............................................................170 4.2.3 Eficcia poltica .........................................................................171 4.2.4 Outros aspectos: o perfil dos participantes ..........................178 4.3 Concluso parcial do caso..................................................................181
5 Estudo de caso: e-Democracia da Cmara dos Deputados brasileira .......................................................... 183

5.1 Descrio ..............................................................................................185 5.1.1 Definio e objetivos ................................................................185 5.1.2 Interface tecnolgica ................................................................186 5.1.3 Desenvolvimento do projeto...................................................189 5.1.4 Gesto da participao.............................................................191 5.1.5 Outras informaes ..................................................................196 5.2 Anlise ..................................................................................................198 5.2.1 Interface tecnolgica ................................................................198 5.2.2 Gesto da participao.............................................................213 5.2.3 Eficcia poltica .........................................................................219 5.3 Concluso parcial do caso..................................................................241
6 Os limites, vantagens e desafios da e-democracia legislativa institucional ........................................................... 243

6.1 A complexidade da e-democracia institucional..............................245 6.2 Aspectos institucionais .......................................................................246
6.2.1 Os desafios do desenvolvimento e implementao da e-democracia institucional .................................................246 6.2.2 Ativismo organizacional: o papel do servidor pblico no desenvolvimento de projetos de democracia digital...........246 6.2.3 Priorizao estratgica na organizao parlamentar ..........248 6.2.4 Desenvolvimento versus incorporao de tecnologia.........250 6.2.5 A forma da experincia participativa ....................................253 6.2.5.1 A interface digital: a forma influencia o contedo e vice-versa .......................................................... 253 6.2.5.2 Poltica de comunicao ............................................254 6.2.5.3 Desenvolvimento de plataformas prprias versus utilizao das existentes produzidas pela sociedade civil .............................................................255 6.2.5.4 A complexidade do processo de construo de polticas na definio do arranjo da interface ........257 6.2.6 O reflexo na poltica .................................................................262 6.2.6.1 Como participam os parlamentares antes da deciso final ...........................................................262 6.2.6.2 Eficcia poltica: impacto real da participao na tomada de deciso ................................................264 6.3 Aspectos sociais ...................................................................................267 6.3.1 Legitimidade: quem so os participantes e como participam? .....................................................................267 6.3.2 A natureza das redes sociais e o contexto de cada discusso...........................................................................267 6.3.3 Como selecionar a participao construtiva? .......................273 6.3.4 Custo da participao: acesso aos foros participativos e incluso digital .............................................275 6.3.5 Formas de colaborao do processo participativo: no desenvolvimento, na elaborao do contedo e na moderao ............................................................................279 6.3.6 Educao cvica e legislativa ...................................................281
Concluso........................................................................................... 287 Referncias ........................................................................................ 303 Glossrio ............................................................................................ 325 Anexo ................................................................................................... 329
Introduo
s crticas ao sistema representativo parlamentar tm aumentado nos ltimos anos. Parlamentos so considerados corruptos, ineficientes e perdulrios. Pesquisas de opinio e estudos mostram haver profunda desconfiana em instituies pblicas, especialmente em parlamentos (HIBBING e THEISS-MORSE, 1995, 2001), ainda mais tendo em vista a veloz transformao social em andamento no mundo, com demandas legislativas cada vez mais complexas. No caso brasileiro, a descorporativizao e fragmentao do movimento operrio a partir dos anos 90 embora mantida sua importncia como movimento social, ainda mais plural (CARDOSO, 2003), o fortalecimento social de grupos de minorias e do movimento feminista, alm da consagrao do processo de urbanizao e do desenvolvimento do capitalismo no campo, que libertaram o trabalhador rural brasileiro da dominao pessoal, so alguns dos fatores que evidenciam a tendncia individualizao da sociedade brasileira dos ltimos anos. Esses pluralismo e fragmentao sociais, intensificados tambm pelos novos movimentos religiosos, que romperam o monoplio da Igreja Catlica, esto, portanto, com fulcro na dificuldade do homem moderno atual de fixao em identidades englobantes e homogeneizadoras (DOMINGUES, 2003). Paralelamente a isso, houve inegvel e abrupto desenvolvimento tecnolgico na rea de telecomunicao e informao principalmente, o que tem permitido sociedade vivenciar sua complexificao em progresso geomtrica1, conforme atesta Castells (1999) sobre a sociedade da informao:
A primeira caracterstica do novo paradigma que a informao sua matria-prima: so tecnologias para agir sobre a informao, no apenas informao para agir sobre a tecnologia, como foi o caso das revolues tecnolgicas anteriores. O segundo aspecto refere-se penetrabilidade dos efeitos das novas tecnologias. Como a informao uma parte integral de toda atividade humana, todos os processos de nossa existncia individual e coletiva so diretamente moldados (embora, com certeza, no determinados) pelo novo meio tecnolgico.
Analogia matemtica til apenas para dizer que o ritmo ou velocidade do processo grande.
Temas de Interesse do Legislativo | 23
Alavancada pela tecnologia prpria da internet, com a disponibilizao de instrumentos tais como bate-papos virtuais, blogues, fruns de discusso, videoconferncias, as pessoas podem, segundo Castells (2007), se comunicar por meio de vrios canais, de forma totalmente difusa e livre, processando informaes em diferentes nveis. Nesse contexto, Ricardo Caldas e Carlos Amaral ressaltam a sbita importncia da gesto do conhecimento na sociedade contempornea como metodologia que propicia s organizaes a adaptao a um meio ambiente em constante evoluo, com o objetivo de formatar seu acervo tecnolgico, disponibilizar as informaes ou as experincias acumuladas e estar permevel a adicionar novos patamares do saber para aprimorar o seu processo decisrio (CALDAS e AMARAL, 2002, p. 96, com adaptaes). No mbito poltico, Pippa Norris (2000) considera que o nmero ilimitado de informaes disponveis via internet tem o potencial de permitir ao pblico maior conhecimento das polticas pblicas e maior capacidade de articulao social, com a utilizao de e-mail, bate-papos virtuais (chats)2 e discusses on-line.3 A internet permite inclusive a formao de redes em torno de temas ou problemas pblicos que interligam a esfera local, regional, nacional e transnacional. Norris reala ainda a capacidade de aproximao do cidado com seus representantes. Em pases onde a sociedade civil no organizada e atuante para fins polticos, como nos pases blticos e na Srvia, a internet tem-se mostrado um instrumento importante de formao de rede entre novos movimentos sociais, grupos de interesse e ONGs (SPIRO, 1995; PANTIC, 1997; HERRON, 1999). A internet tambm utilizada como respeitvel canal para discusses polticas em sociedades crticas a regimes autoritrios (HILL e HUGHES, 1998). No obstante, um dos principais pontos realados por crticos ao sistema representativo parlamentar recai sobre a autonomia dos parlamentares. Aps a eleio, parlamentares exerceriam o mandato revelia do seu eleitorado, compondo parte de um jogo de interesses e negociaes ilegtimo. Nesse sentido, as decises legislativas seriam tomadas desconsiderando-se o leque mais variado de opinies da sociedade sobre cada projeto de lei. Grupos de interesse mais poderosos
2
Tambm denominado em portugus de bate-papo on-line, chat uma forma de conversao em tempo real. Assim, os participantes podem inserir textos apresentados em forma de dilogo em aplicativos disponibilizados na internet que permitem a conversa entre duas ou mais pessoas. Deve-se ressaltar, contudo, que a disponibilidade imensa de dados e informaes no vem acompanhada da mesma disposio de anlises realizadas sobre eles. Essa uma caracterstica tpica do consumismo imediatista, pode-se assim dizer, da sociedade contempornea.
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teriam preferncia na agenda legislativa, e as decises, consequentemente, refletiriam os interesses de minorias influentes nos centros de deciso, concretizadas em leis injustas, que favoreceriam determinados grupos em detrimento de outros grupos e cidados. Dessa forma, so vrios os fatores que contribuem para a constatao da existncia de dficits democrticos no sistema atual (FUNG, 2006). Paralelamente, tem ocorrido tambm nos ltimos anos a vitalizao de instrumentos de participao no processo de tomada de deciso pblica. Desde a dcada de 80 do sculo passado, experincias inovadoras de participao e deliberao tm surgido em vrias partes do mundo, a exemplo do oramento pblico participativo. Iniciado de forma estruturada na cidade de Porto Alegre, ao sul do territrio brasileiro, o oramento pblico participativo est hoje em dia amplamente disseminado em vrias cidades do mundo. Ao mesmo tempo em que a internet tem permitido ao menos em tese maior transparncia da ao pblica, tambm teria o potencial de instrumentalizar a criao, ou aperfeioamento dessas prticas participativas. Consultas pblicas on-line sobre anteprojetos de lei, oramento participativo digital e enquetes eletrnicas so exemplos comuns hoje em portais de democracia digital. Assim, a instrumentalizao concedida pelas tecnologias de informao e comunicao, as novas TICs4, tendo a internet como sua principal ferramenta, e o relativo sucesso de algumas experincias participativas no digitais tm suscitado as seguintes questes entre interessados no estudo sobre democracia representativa: possvel imaginar parlamentos participativos, ou seja, que disponibilizem instrumentos de
Denominam-se Novas Tecnologias de Informao e Comunicao (NTICs) as tecnologias e mtodos para comunicar surgidas no contexto da Revoluo Informacional, Revoluo Telemtica ou Terceira Revoluo Industrial, desenvolvidas gradativamente desde a segunda metade da dcada de 1970 e, principalmente, nos anos 1990. A imensa maioria delas se caracteriza por agilizar, horizontalizar e tornar menos palpvel (fisicamente manipulvel) o contedo da comunicao, por meio da digitalizao e da comunicao em redes (mediada ou no por computadores) para a captao, transmisso e distribuio das informaes (texto, imagem, vdeo e som). Considerase que o advento destas novas tecnologias (e a forma como foram utilizadas por governos, empresas, indivduos e setores sociais) possibilitou o surgimento da sociedade da informao. Alguns estudiosos j falam em sociedade do conhecimento para destacar o valor do capital humano na sociedade estruturada em redes telemticas. So consideradas NTICs, entre outras: a) os computadores pessoais (PCs, personal computers), b) a telefonia mvel (telemveis ou telefones celulares), c) a TV por assinatura (a cabo e parablica), d) o correio eletrnico (e-mail), e) a internet, f) as tecnologias digitais de captao e tratamento de imagens e sons, e g) as tecnologias de acesso remoto (sem fio ou wireless). Fonte: Wikipdia, com modificaes. Disponvel no endereo eletrnico http://pt.wikipedia.org/wiki/Novas_tecnologias_de_informa%C3%A7%C3%A3o_e_ comunica%C3%A7%C3%A3o. ltimo acesso em 4/4/2011.
participao social no processo legislativo? Qual seria o impacto dessa participao no sistema representativo? O objetivo deste trabalho buscar resposta para tais questes. Pretendemos nele explorar o desenvolvimento da democracia participativa e deliberativa como instituto complementar democracia representativa. Em oposio ideia de paulatina substituio do sistema de representao parlamentar pela participao mais direta da populao nos processos decisrios do Estado, nos aliamos vertente terica que considera haver conciliao entre representao poltica e participao poltica, sendo esta fator de fortalecimento da primeira. Eis, portanto, as hipteses que pretendemos explorar neste trabalho: a) O desenvolvimento de mecanismos participativos e deliberativos em parlamentos gera benefcios para o sistema representativo parlamentar, medida que fortalece a capacidade de mediao poltica exercida pelos parlamentares durante o processo legislativo.
b) Canais no tecnolgicos de participao e deliberao implementados em parlamentos trazem benefcios limitados; por isso, o desenvolvimento recente de novas formas de participao e deliberao com o auxlio da tecnologia de informao e comunicao viabiliza interaes mais profundas e eficazes entre sociedade e parlamento. c) Canais digitais de participao e deliberao desenvolvidos em parlamentos trazem pelo menos trs grandes benefcios ao sistema democrtico: ganho de legitimidade no processo decisrio, aumento informacional por meio do aproveitamento da inteligncia coletiva na elaborao legislativa e crescimento da transparncia sobre os atos legislativos.
No Captulo 1, discutimos algumas das mais relevantes vertentes tericas, com foco na simbiose entre participao, deliberao e representao. Partindo de rpida discusso sobre crise da democracia, limitaes da representao e a teoria do dficit democrtico, analisamos tambm as vantagens e desafios da democracia participativa e deliberativa associada democracia representativa. Por meio da observao de experincias de participao e deliberao destacveis em alguns pases do mundo, procuramos conhecer as diversas possibilidades de aplicao da democracia participativa e deliberativa, com o objetivo de formao de referencial terico e prtico para a viabilizao de um sistema parlamentar participativo.
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Em seguida, no Captulo 2 exploramos algumas das qualidades da aplicao da tecnologia da informao e comunicao para a vida humana de forma geral, e em especial para a democracia, bem como abordamos suas limitaes e desafios. O captulo encerrado com a classificao das diversas experincias de democracia digital em funcionamento atualmente, desde sua aplicao ao processo eleitoral utilizao na coproduo de polticas pblicas. Identificamos, portanto, duas classes de projetos de democracia digital, uma voltada queles desenvolvidos pela sociedade sem a interferncia do Estado, e a outra, de projetos formulados e implementados exclusivamente pelo Estado. sobre essa ltima categoria, a e-democracia institucional, que a pesquisa se debruar nos prximos captulos. No Captulo 3, alm da explicao sobre metodologia qualitativa utilizada neste trabalho, apresentamos os principais projetos de participao institudos em parlamentos sem a utilizao de tecnologia de informao e comunicao, ressaltando suas limitaes. Em seguida, observamos como as TICs podem contribuir para a superao dessas limitaes, assim como na criao de outras prprias, por meio da apresentao e anlise de pequenos casos, isto , experincias de democracia digital parlamentar com formato, objetivos, alcance ou escala mais limitados se comparados aos estudos de caso do captulo seguinte. Os Captulos 4 e 5 abrigam a descrio e anlise aprofundada de experincias mais robustas de participao digital em parlamentos, cujo objetivo maior a obteno de viso contundente e detalhada sobre os benefcios, desafios e impactos de tais projetos para a democracia representativa. Os dois estudos de caso selecionados so os projetos Senador Virtual do Senado chileno (Captulo 4) e e-Democracia da Cmara dos Deputados brasileira (Captulo 5). No Captulo 6, realizamos anlise sistemtica sobre os aspectos institucionais, que compreendem elementos organizacionais e polticos, bem assim os aspectos sociais envolvidos na aplicao da democracia digital em parlamentos. Como se poder observar, os elementos sociais e polticos tm grande influncia no sucesso das experincias de participao digital em parlamentos. Alm disso, os fatores organizacionais tambm influem no apenas para facilitar ou dificultar a interao entre sociedade e parlamento, mas, e sobretudo, para viabilizar a repercusso das contribuies dos participantes no processo decisrio. importante frisar que, durante a segunda metade dos quatro anos de trabalho neste projeto de pesquisa, tivemos a oportunidade de
passar quinze meses como pesquisador associado do Ash Center for Democratic Governance and Innovation, da Harvard Kennedy School, na cidade de Boston, nos EUA, cujas atividades acadmicas, material de pesquisa e a superviso do professor Archon Fung proporcionaram condies e subsdios essenciais para a realizao deste trabalho.
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Democracia contempornea: a complexa simbiose entre representao, participao e deliberao
1.1 Introduo
Neste captulo, pretendemos inicialmente analisar a noo clssica de representatividade frente ao contexto atual, quando novas condies polticas, econmicas, culturais e tecnolgicas tm suscitado maior discusso sobre o funcionamento dos sistemas representativos, em especial no que se refere forma como parlamentos e legisladores se relacionam com os cidados. A democracia indireta ou representativa pressupe a delegao do trato das coisas pblicas a representantes eleitos pelo povo. Se o surgimento da democracia indireta est relacionado impossibilidade do exerccio da democracia direta nas sociedades de massa, nos moldes originais gregos, novos instrumentos de participao poltica podem permitir pelo menos em tese que a sociedade, de forma organizada ou no, interaja mais diretamente com os representantes do Estado e, assim, fortalea o sistema de representao, a vontade popular e, sobretudo, a prpria democracia. Mas, para chegar a esse ponto da discusso, preciso analisar os principais alicerces do regime democrtico e do sistema representativo, bem como as crticas emergentes nas ltimas dcadas e as possveis solues para os problemas aventados. Aps descrio sumria de alguns dos principais protagonistas desse debate, o objetivo deste captulo apresentar a moldura terica bsica para o desenvolvimento dos prximos captulos.
1.2 Crise da democracia, crise da representao ou dficit democrtico?

Embora o regime democrtico esteja hoje amplamente aplicado em pases ao redor do globo, muitas crticas tm adquirido corpo nas ltimas dcadas a respeito de seu funcionamento, inclusive com questionamentos sobre sua viabilidade. Algumas tomam forma em favor da tese de uma crise da democracia, que implicaria mudanas estruturais, como pretendem Barber (1984) e Pateman (1992), e outras focam em aspectos mais especficos, que demandariam ajustes (BOBBIO, 2000; DAHL, 1989; NORRIS, 2001). Pippa Norris (2011, Captulo 1) promove grande contribuio a esse debate, principalmente com base no acompanhamento de fenmenos sociais dos anos 90, como o aumento de insatisfao popular (DIONNE, 1991; CRAIG, 1993; TOLCHIN, 1999; WOOD, 2004) e a profunda desconfiana em instituies governamentais (NYE et al., 1997; HETHERINGTON, 1998), com destaque inclusive para o Congresso Nacional norte-americano (HIBBING e THEISS-MORSE, 1995, 2001). Essas percepes, segundo Norris, esto normalmente conjugadas com indicadores de comportamento social, tais como o baixo comparecimento em pleitos eleitorais (TEIXEIRA, 1992), a eroso do capital social (PUTNAM, 2000) e o declnio do apoio a partidos polticos (ALDRICH, 1995). Muitas so, portanto, as variantes de crticas diretas ao modelo liberal de democracia, embora com nuances entre si, mas que compem estridente fluxo da teoria poltica recente (ARTERTON, 1987; COHEN e ARATO, 1992; GALBRAITH, 1992; GIDDENS, 1994; MANIN, 1997; COLEMAN e GOTZE, 2001; COLEMAN e BLUMLER, 2009). Um dos princpios bsicos do modelo liberal de democracia a participao limitada dos cidados na esfera poltica. Tericos do elitismo competitivo, vertente de pensamento importante desse modelo, defendem a posio de caber aos cidados preocupar-se preponderantemente com seus objetivos pessoais e individuais, relegando o exerccio da gesto pblica a representantes eleitos. Dessa forma, o papel primordial do cidado em relao ao Estado concentrar-se-ia principalmente na participao das eleies, sendo o voto a expresso mxima de controle sobre os representantes, profissionais experientes em polticas pblicas. E o Estado, por outro lado, deveria garantir o livre exerccio dos direitos individuais. Das crticas ao modelo liberal de democracia, h grande destaque naquelas proferidas pela corrente participacionista, que defende maior
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atuao da esfera civil no universo poltico durante o exerccio dos mandatos, bem assim na vertente deliberativa, ao enfatizar a necessidade de participao da sociedade em formatos e objetivos especficos de debate que valorizem a busca da razo pblica. Um conjunto de estudiosos alega, por exemplo, que a complexificao da sociedade moderna passou a exigir demandas difceis e variadas que o Estado no consegue atender. Segundo esse ponto de vista, a ineficincia do Estado estaria contribuindo para o aumento da injustia social e, por conseguinte, do descontentamento dos cidados (HUNTINGTON, 1975; ROSANVALLON, 1981). Em outro exemplo, Archon Fung e Erik Olin Wright (2003) identificam tambm como aes de grupos de interesse conseguem alocar recursos do Estado a favor de suas causas particularistas em detrimento do interesse pblico. O regime democrtico liberal valoriza, em sntese, o papel dos lderes polticos como legtimos representantes da vontade popular, e a maior participao da sociedade nos affairs pblicos poderia atrapalhar o arranjo institucional que protege os direitos individuais, em especial a liberdade, uma vez que os cidados so, de forma geral, civilmente ignorantes e desinteressados em polticas pblicas (SCHUMPETER, 1976; BURKE, 2009). Max Weber (1946), que apresentou grande contribuio ao pensamento liberal, concluiu que os cidados no possuem capacidade tcnica, nem esto interessados no exerccio da poltica. Por isso, seu principal papel seria a eleio dos representantes polticos. A complexidade tcnica da formulao e implementao de polticas, todavia, justificaria para Weber a criao da burocracia, formada por profissionais especialistas no trato das polticas pblicas. Weber tambm foi um dos precursores da ideia de que os lderes so carismticos e as massas os seguem a origem da teoria elitista. Outra corrente de pensamento alega haver, na verdade, apenas crise de representao e no da democracia em si, ou seja, acredita que os problemas da democracia se reduzem s limitaes prprias da realidade do sistema representativo, sintetizada nas seguintes razes: a autonomizao dos parlamentares e partidos polticos durante o exerccio do mandato com a consequente desconsiderao da opinio do eleitor; a perda da relao de confiana entre parlamento e cidado; o domnio de grupos economicamente mais poderosos e com estrutura de lobby mais organizada sobre os parlamentos; o descompromisso com o ordenamento jurdico e falta de qualidade legislativa na elaborao das leis; a incapacidade do parlamento em responder s demandas cada
vez mais complexas e variadas da sociedade; e a falta de tica geral de parlamentares que utilizam os recursos institucionais para o exerccio do mandato de forma irregular, com ausncias injustificadas de sesses parlamentares, desdia no trabalho parlamentar, entre outros comportamentos nocivos. Por outro lado, h autores que no vislumbram a existncia de situao de crise das instituies democrticas. Marques (2008, p. 43) se associa queles defensores de ajustes da democracia, tais como Bobbio e Norris. Em sua percepo, no h propriamente crise de democracia, mas nela se visualizam problemas prticos na sua realizao, tais como a necessidade de melhoria do sistema de justificao das aes dos representantes do Estado e a falta ou deficincia de mecanismos de participao do cidado no sistema de polticas pblicas. Nessa mesma linha, Archon Fung (2006) entende que o cotidiano da regncia do sistema de polticas pblicas apresenta problemas pontuais e que a implementao de processos participativos e deliberativos especficos poderia contribuir para a reduo desses dficits democrticos. Conforme o esquema a seguir, Fung considera que os cidados tm interesses (1) e preferncias (2) sobre opes de polticas pblicas que realizariam tais interesses. Eles demonstram essas preferncias para o governo por meio de sinais (3) expressos na escolha de candidatos e partidos que estejam alinhados com as preferncias (2) por meio de eleies peridicas. O voto de confiana nas eleies assegura mandatos (4) aos polticos que devero promover a realizao desses interesses via formulao e gesto de polticas (5), auxiliados tecnicamente pela burocracia (6), que composta por especialistas. Os resultados das polticas (7) devem, portanto, atender a esses interesses (1).
ILUSTRAO 1 Esquema do sistema de polticas pblicas de representao mnima, segundo Archon Fung (2006)
A disciplina das eleies cria duas dinmicas a da representao (A) e a da responsabilizao (B) (accountability) que garantem a integridade da relao entre os interesses dos cidados e os resultados das
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polticas. Em outras palavras, Fung ressalta que cidados (3) elegem polticos que iro represent-los para a defesa de suas preferncias (2) na gesto do Estado, mas podero ser punidos com a no reeleio em caso de fracasso nessa misso. Esse esquema, na verdade, reproduz simplificado mapa do Estado liberal e, por isso, Fung (2006, p. 669) alerta:
Este mecanismo bivalente de representao e responsabilizao (accountability) pode produzir governos responsivos, com espaos modestos de participao nas reas de elaborao de leis e de polticas, desde que reunidas condies favorveis tais como eleies competitivas, partidos fortes com plataformas claras, vigoroso sistema pblico de avaliao de alternativas de polticas, um eleitorado informado, suficiente isolamento do Estado em relao economia, e um hbil aparato executivo do Estado. Para muitos problemas pblicos e dentro de condies menos favorveis, entretanto, essa instituio mnima baseada em eleies peridicas falha em assegurar um nvel de representao poltica e responsabilizao (accountability) que torna o governo responsivo.5
Mais precisamente, Fung alega que tal sistemtica liberal apresentaria quatro dificuldades, em outras palavras, dficits democrticos, o que pode ser visualizado no esquema a seguir. Para muitas questes, por exemplo, os cidados no tm preferncias claras, independentemente das polticas que possam ser adotadas, ou mesmo tais preferncias podem mudar facilmente quando os cidados so expostos a novas informaes, argumentos e perspectivas (D1). Nessa hiptese, mesmo que as eleies tenham sido bem encaminhadas, os resultados das polticas pblicas sero nefastos, pois, conforme frisa Fung, lixo na entrada vai produzir lixo na sada (garbage in produces garbage out).
Traduo livre do seguinte texto original: These dual mechanisms of representation and accountability may produce responsive and just government with only modest citizen participation in many domains of law and policy under favorable circumstances such as competitive elections, strong parties with clear platforms, vigorous public vetting of contentious policy alternatives, an informed electorate, sufficient insulation of state from economy, and a capable executive state apparatus. For many public problems and under less favorable conditions, however, this minimal institution of periodic elections fails to secure a level of political representation and accountability that makes government responsive.
ILUSTRAO 2 Esquema sobre os dficits democrticos do sistema de polticas pblicas, segundo Archon Fung
Por outro lado, quando os cidados tm preferncias claras e estveis, mecanismos eleitorais podem proporcionar apenas sinais fracos para os polticos e partidos sobre o contedo dessas preferncias (PREZWORSKI et al., 1999; GOODIN, 2000) (D2). A falta de uma conexo mais slida e contnua entre polticos e cidados faz com que os primeiros no conheam bem o que os ltimos querem. E, sem isso, no h como ter boa representao. Ademais, Fung considera o mecanismo eleitoral insuficiente para fins de responsabilizao (accountability) dos polticos (D3). Em muitas decises de Estado, os interesses de polticos e administradores pblicos podem diferenciar-se dos interesses da maioria dos cidados. Dessa forma, difcil para os eleitores usarem eleies como instrumento de controle sobre o que os polticos fazem durante o exerccio do mandato. Por isso, as elites tendem a dominar o processo poltico principalmente quando no h competitividade nas eleies, ou quando interesses especficos opem-se a interesses difusos, ou os resultados das polticas pblicas so difceis de monitorar e avaliar. Revele-se que a grande delegao de poder e autoridade para a administrao pblica prpria de Estados modernos torna muito difcil o exerccio da accountability por parte dos polticos em relao aos burocratas, mesmo quando os cidados encontram formas de acompanhar e controlar os polticos, mas no os especialistas. Finalmente, ainda que o sistema eleitoral de representao e prestao de contas permitisse o controle dos cidados sobre seus representantes polticos e administrativos (de uma forma quase ideal), o Estado no teria capacidade tcnica de apresentar resultados razoveis de polticas que concretizassem as preferncias dos cidados (D4). Fung alega que, em certas reas, tais como desenvolvimento econmico, o sucesso dos resultados das polticas pblicas respectivas no depende apenas de lei e aes administrativas, mas tambm de aes dos atores da esfera econmica. Similarmente, em reas
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como meio ambiente, educao e segurana pblica, os resultados das polticas demandam o engajamento e contribuio de cidados. Para minimizar os efeitos nocivos desses quatro dficits democrticos, Fung, com base na observao de experimentos relativamente recentes em diferentes contextos em governos locais e nacionais do mundo, defende que a incorporao mitigada de prticas participativas e deliberativas pode contribuir para o fortalecimento do regime democrtico. Ao mesmo tempo, ele no acredita que aes de participao direta sejam necessariamente as melhores ou mais apropriadas em qualquer contexto. Conclui o autor, portanto, que a simbiose entre instituies representativas e participativas, concretizadas em diversos formatos, ora mais representativo aqui, ora mais participativo acol, de acordo com as peculiaridades prprias de cada contexto e natureza do tema de poltica, seria a melhor soluo para a viabilizao de governos mais conectados aos interesses dos cidados.
1.3 A essncia do sistema representativo e suas crticas mais profundas

1.3.1 Por que representao?
Ao remontar s origens da representao, John Stuart Mill (2006) defende ser o sistema representativo a forma prtica de viabilizar a soberania popular. No haveria outro meio, segundo Mill, de realizar o exerccio do poder racionalmente, que no fosse pelo artifcio da representao. Embora considerasse extremamente relevante que a soberania fosse exercida o mais diretamente possvel pelo seu detentor o povo , John Mill resignou-se diante da impossibilidade prtica disso. Tambm Edmund Burke (1942) destacou-se por advogar a importncia da autonomia do mandato legislativo. Nessa viso, caberia ao povo to somente eleger seus representantes de acordo com os melhores anseios e aptides tcnicas para, em seu nome, exercer o poder de decidir sobre os assuntos pblicos. Todavia, uma vez formalmente assumidas suas funes, os mandatrios teriam autonomia significativa para decidir conforme suas prprias opinies e ideias:
dever do representante sacrificar seu repouso, seus prazeres e suas satisfaes aos de seus eleitores e, sobretudo, preferir sempre e
em todas as ocasies o interesse deles ao seu prprio. Mas sua opinio imparcial, seu juzo maduro e sua conscincia esclarecida no deve sacrific-las nem a vs, nem a qualquer homem ou grupo de homens. (...) Vosso representante vos deve no apenas o seu trabalho mas o seu juzo e vos atraioa, em lugar de vos servir, se o sacrifica vossa opinio. (...) Mas o governo e a legislao so problemas de razo e de juzo e no de inclinao. E que tipo de razo essa na qual a determinao precede discusso, na qual um grupo de homens delibera e outro decide e na qual aqueles que assumem as decises esto talvez a trezentas milhas daqueles que ouvem os argumentos? O parlamento no um congresso de embaixadores que defendem interesses distintos e hostis, interesses que cada um de seus membros deve sustentar, como agente e advogado, contra outros agentes e advogados, mas uma assembleia deliberante de uma nao, com um interesse, o da totalidade, e portanto deve ser guiada no pelos interesses e preconceitos locais, mas pelo bem geral que resulta da razo geral do todo. Elegei um deputado, mas ao escolh-lo, no um deputado por Bristol, mas um membro do parlamento. (BURKE, 1942, p. 312)
John Stuart Mill considerava, no entanto, que tal representao precisava obedecer a limites. Alm de eleger seus representantes, a sociedade seria tambm responsvel pela fiscalizao da atuao parlamentar a fim de zelar pelo interesse pblico. dessa forma que Mill, no obstante sua contribuio para as bases do sistema representativo, tambm advogou maior participao social no processo de averiguao da qualidade da representao. A estudiosa alem Hanna Pitkin (1976) avana nesses pontos elencados por John Mill principalmente em sua obra The concept of representation, onde suscita questes relevantes sobre a discusso da representao. Ela critica essa viso minimalista de representao defendida por Burke que leva ao extremo inaceitvel de transformar o parlamentar em mero tcnico que, dotado de informaes tcnicas e expertise necessrias para a deciso, pode melhor tom-la do que a grande massa de cidados ignorantes. Na viso de Pitkin, outra vertente tambm condenvel, alm da de Burke, aquela que considera as escolhas polticas questo de mera definio de preferncias, sujeita a decises arbitrrias e irracionais. Em sua viso, os representantes devem no apenas governar no sentido amplo da palavra e promover o interesse pblico, mas tambm prestar contas do exerccio do mandato sociedade, uma sociedade ativa. Pitkin ressalta, ademais, a necessidade de se criarem mecanismos institucionais auxiliadores dessa comunicao:
Correspondentemente, um governo representativo requer que haja um mecanismo para a expresso dos anseios do representado, e que
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o governo corresponda a esses anseios a menos que haja boas razes para o contrrio. No necessita ser uma constante atividade de prestao de contas, mas precisa haver condio permanente para isso. No que um governo represente somente quando est agindo em resposta a expresso anseio popular; governo representativo aquele apto a corresponder aos anseios populares quando h algum. Consequentemente, necessita-se de mecanismo institucional para corresponder a esses anseios.6 (1976, p. 232)
Para funcionarem, entretanto, tais mecanismos institucionais de comunicao devem ser estabelecidos de forma sistemtica, com longo prazo de vigncia, ressalta Pitkin. Nessa perspectiva, atos isolados de comunicao entre representantes e representados no configuram instrumentos seguros para promover justificaes satisfatrias sobre os atos legislativos, condio legitimadora inarredvel de tais decises, principalmente quando so contrrias ao reclamo popular. Essa perspectiva de Pitkin refora, ento, a necessidade de um processo de comunicao bem facilitado entre representantes e representados. Como certas decises impopulares da esfera pblica so, no raro, imprescindveis diante da complexidade do sistema de polticas pblicas, evita-se assim o populismo irresponsvel do s fazer o que o povo quer. Exemplo muito comum de decises legislativas demaggicas acontece quando se pretende estabelecer novas benesses sem alocao de novos recursos: a criao de sistema de financiamento de crdito para estudantes do ensino superior sem receita correspondente pode demandar a instituio de novo imposto, por exemplo. Em palavras simples, a sociedade pode participar do sistema poltico de pelo menos trs maneiras fundamentais: eleger seus representantes polticos, acompanhar seus trabalhos representativos e manifestar constantemente seus interesses. Deve haver, portanto, conexo contnua entre representante e representado. Essa forma de relao mais estvel entre sociedade e parlamento demanda, por outro lado, postura ativa da sociedade nesse processo (PITKIN, 1976, p. 232). Embora Pitkin cite a realizao de eleies livres e peridicas como condio necessria para a representao, ela tambm assinala os perigos
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Traduo livre do seguinte texto original: Correspondingly, a representative government requires that there be machinery for the expression of the wishes of the represented, and that the government respond to these wishes unless there are good reasons to the contrary. There need not be a constant activity of responding, but there must be a constant condition of responsiveness, of potential readiness to respond. It is not that a government represents only when it is acting in response to an express popular wish; a representative government is one which is responsive to popular wishes when there are some. Hence there must be institutional arrangements for responsiveness to these wishes.
das reeleies sem fim. A melhor combinao para um sistema efetivamente representativo seria a mistura entre eleies livres e peridicas e outros arranjos institucionais garantidores da participao ativa de grupos minoritrios e de oposio no governo. Por isso, a variedade de representao na composio de parlamentos e governos exige, assim, o investimento em mecanismos eleitorais reforadores desse resultado, como eleies por meio do sistema proporcional, em detrimento do sistema distrital, por exemplo (1976, p. 235). Portanto, valoriza a noo de amadurecimento paulatino das instituies representativas polticas, cujo desenvolvimento abrange a reflexo contnua sobre o seu modus operandi e a avaliao da necessidade de ajuste para se alcanarem ou pelo menos tentar-se alcanar os ideais de representao, tais como essa genuna representao da diversidade social e a perseguio do interesse pblico. Por outro lado, intelectual importante na reflexo sobre os problemas prticos do sistema democrtico, Joseph Schumpeter contribuiu para a definio do termo elitismo competitivo. Ele considera que apenas um seleto grupo de pessoas teria capacidade tcnica e tempo para dedicar-se ao mister poltico, com o poder de representar os outros cidados apticos, desinteressados e incapacitados de participar da poltica. Essa elite de polticos profissionais estaria sempre disputando o voto de confiana dos eleitores para assumir o poder (SCHUMPETER, 1976, p. 269): O mtodo democrtico um determinado arranjo institucional para alcanar decises polticas em que indivduos adquirem o poder de decidir a partir de uma luta competitiva pela voz das pessoas7. Para Schumpeter, os rgos legislativos (e de governo) sero sempre arena dominada por um conjunto pequeno de grupos de interesse. A ideia de participao na elaborao de leis irreal, pois o povo no teria condies tcnicas, nem interesse, para fazer isso diretamente. Assim, os representantes eleitos adquirem autonomia e passam a se comportar segundo regras prprias necessrias. Schumpeter ressalta ainda que o interesse comum algo inalcanvel; apenas um sonho. Lippmann, no incio do sculo passado, ironizou a apatia do cidado daquele tempo, que seria desprovido de condies cognitivas de se conectar ao governo, chamando-o de espectador surdo sentado na fileira de trs, que deveria manter sua mente em seu prprio mist7
Traduo livre do seguinte texto original: The democratic method is that institutional arrangement for arriving at political decisions in which individuals acquire the power to decide by means of a competitive struggle for the peoples voice.
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rio, incapaz de se manter acordado (LIPPMANN, 1922, p. 10; tambm BACHRACH, 1967). Nesse sentido, Coleman e Blumler (2009, p. 69) citam pesquisa realizada com 2.273 cidados do Reino Unido, coordenada pela organizao Yougov8, no perodo entre 11 e 13 de setembro de 2003. Setenta e trs por cento dos respondentes consideraram-se desconectados do parlamento. Em seus comentrios s questes levantadas pela pesquisa, os cidados desconectados elencaram oito tipos de representantes desconectados: a) os desconhecidos, b) os invisveis, c) os distantes, d) os alienados, e) os partidrios, f) os no confiveis, g) os arrogantes, e h) os irrelevantes. Para alguns autores, pesquisas como essas e estudos que apontam o crescimento da apatia (PHARR, PUTNAM e DALTON, 2000), do cinismo (NYE et al., 1997), do descontentamento e do sentimento de impotncia da sociedade em relao ao poder poltico (GASTIL, 2000; EISENBERG e CEPIK, 2002) ajudam a comprovar o quanto o Estado liberal elitista, na viso de Schumpeter tem gerado dficit de legitimidade do regime democrtico.
1.3.2 A complexidade do mister parlamentar Mltiplos compromissos

Para encontrar melhor concepo de representatividade poltica que no transforme o representante em mero homologador de preferncias ou tcnico solucionador de um problema matemtico, Hanna Pitkin realiza profunda reflexo sobre a complexidade das instituies representativas. De certa forma, a maneira simplista de encarar os complexos mecanismos parlamentares fomenta as noes formalistas de representatividade poltica. Na viso dessa professora da Universidade de Berkeley, questes polticas envolvem ao mesmo tempo fatos e valores, fins e meios. A vida poltica abriga um conjunto de compromissos entre atores polticos e julgamentos de valor que interferem na racionalidade de argumentos, e vice-versa:
Vida poltica no meramente tomar decises arbitrrias, nem meramente o resultado de barganhas entre vontades particulares e separadas. sempre uma combinao de barganha e compromisso: h compromissos irresolutos e conflituosos, e deliberao comum
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Acessvel pelo endereo eletrnico: www.yougov.com.
sobre polticas pblicas, em que fatos e argumentos racionais so relevantes.9 (PITKIN, 1976, p. 212)
Para se compreender o sistema representativo, preciso entender a complexidade do comportamento dos parlamentares. O representante no exerccio do mandato est sujeito a uma mirade de presses e influncias que inegavelmente o estimulam a se comportar de forma ambgua. Antes de tomar decises em deliberaes legislativas, o parlamentar leva em considerao inmeros fatores que ele dever sopesar de forma variada em cada momento de deciso. De modo geral, ao apreciar determinado projeto de lei, o parlamentar observa, antes de mais nada, o que seu partido defende sobre o assunto. E as lideranas nacionais do partido podem discordar das lideranas locais, fato muito comum no sistema brasileiro, por exemplo, quando interesses locais se conflitam com nacionais e o primeiro palco de tal tenso o prprio partido. Alm disso, Pitkin tambm ressalta a influncia da personalidade do parlamentar. Alguns parlamentares esto mais abertos oitiva dos seus constituintes, outros nem tanto. H aqueles que se reservam o direito de decidir segundo seus princpios pessoais; outros privilegiam os diversos compromissos formados. No obstante a opinio dos representados, o parlamentar est sujeito a um conjunto de regras prprias ao tomar posse no parlamento. E para conseguir sucesso, ter suas proposies bem encaminhadas e ser nomeado para cargos legislativos importantes, ele precisa jogar o jogo, ou seja, firmar compromissos e realizar concesses ao promover acordos. Afinal, parlamento rgo colegiado; pouco se faz sozinho (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1995). Por outro lado, h tambm a influncia dos financiadores da campanha eleitoral que obviamente defendem interesses muito concretos, principalmente quando se trata de doadores em forma de pessoa jurdica que, no raro, concedem quantias robustas a campanhas eleitorais. natural esperar que um candidato recebedor de doaes de entidade defensora dos interesses de instituies bancrias tenha sua atuao parlamentar em alguma medida pautada por esses interesses, nem que seja pela omisso que contribua para tais fins.
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Traduo livre do seguinte texto original: Political life is not merely the making of arbitrary choices, nor merely the resultant of bargaining between separate, private wants. It is always a combination of bargaining and compromise where there are irresolute and conflicting commitments, and common deliberation about public policy, to which facts and rational arguments are relevant.
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Dessa forma, a concorrncia desses vrios fatores acaba por influenciar parlamentares durante a tomada de deciso, o que pode gerar incoerncia na sua postura legislativa em relao aos projetos e ideias que defende.
Impossvel saber o que os representados querem

Pitkin igualmente considera muito problemtico o processo de conhecimento da vontade dos representados, pois as opinies podem ser bastante heterogneas, e praticamente impossvel computar tal fato de forma justa, regular e fidedigna (tambm FUNG, 2006), mesmo que determinado congressista resolva saber a opinio de seus eleitores sobre diversos assuntos em pauta no parlamento. Por exemplo, o eleitor A aprova a realizao de pesquisas com clula-tronco e o direito de opo pelo aborto, mas contra a reforma administrativa, pois ele servidor pblico e tem medo de perder alguns privilgios. O eleitor B tambm aprova a realizao de pesquisas com clula-tronco, mas rejeita o aborto em qualquer hiptese e a favor de alguns pontos da reforma administrativa. A eleitora C a favor das trs proposies e assim por diante. Nessa viso, a expresso e a absoro da diversidade de opinies e manifestaes de interesses sobre centenas de questes de interesse pblico, por parte de milhares de pessoas, so impossveis de serem apuradas na prtica. Assim, a busca por conhecer o que o eleitorado pensa torna-se impraticvel, j que existem diversos segmentos de eleitorados, com vrios pensamentos diferentes e conflitantes. Em suma, a falta de organicidade inata da constituency intensificada pela forma como a interao entre organizaes, mdia tradicional, internet e relaes pessoais influencia as pessoas de diferentes maneiras, em diversas escalas. Para ilustrar, vejamos outro exemplo. O cidado A tem certa opinio sobre determinado assunto em relao ao modelo de poltica de sade. Ele a favor do sistema pblico de provimento de sade, em detrimento do sistema privado, baseado na contratao de planos de sade. A formao de tal opinio teve influncia em face de conversa com o eleitor B. Esse, por sua vez, defendia o sistema privado, pois obtivera uma experincia anterior negativa com o sistema pblico de outro estado, porm mudou de opinio aps discusso com o cidado C, seu pai, que pautou suas ideias com base em artigos lidos no jornal e na internet sobre o assunto. Essa imagem apenas um fragmento do universo social dinmico, diversificado e mutante com que o representante poltico deve lidar (PITKIN, 1976, p. 224).
No se pode olvidar, alm do mais, que a relao entre congressista e eleitor no sempre bilateral e direta. Afinal, em muitos casos, os representados de determinado distrito ou estado chegam aos milhes. Alm da relao com entidades representativas, que mal ou bem representam interesses especficos de grupos de pessoas, mas no a sociedade como um todo, o parlamentar se relaciona com outras pessoas, grupos e entidades intermedirios na comunicao com os representados: o partido local, a mdia tradicional de notcias, correligionrios voluntrios e organizaes sociais no representativas.
Conflito de interesses locais versus nacionais

Alm desse conjunto de fatores formadores da complexidade parlamentar, h ainda a discusso sobre o conflito entre interesses locais versus nacionais, consoante o caso em que o representante eleito por uma localidade, nos sistemas eleitorais distritais ou proporcionais, para representar os interesses da sociedade dessa regio ou populao local no parlamento nacional. No entanto, ao exercer o mandato ele se depara com questes nacionais, algumas das quais atentam contra interesses locais. Como deve o parlamentar se comportar nessa situao? Avaliar o que melhor para o pas, para o estado, ou para o distrito? claro que, em algumas situaes, uma boa deciso para a localidade pode ser tambm positiva para o pas de forma geral. Todavia, tambm surgem dilemas inversos sobre decises teis e importantes para o pas, mas que demandam o sacrifcio de algumas localidades, ou unidades de federao, como, por exemplo, se verifica nas discusses sobre reforma tributria, com redistribuio de competncias em relao a tributos que podem impor perda de divisas para algumas unidades da federao em benefcio de outras.
1.4 A democracia participativa e suas perspectivas

Alm de Hanna Pitkin, um conjunto de autores tem encampado crticas contundentes ao regime liberal de democracia, principalmente ao afirmar a necessidade de haver melhor interao entre a esfera poltica e a civil durante o exerccio do poder. o caso de clssicos como Jean Jacques Rousseau (2002) e de outros mais contemporneos, como Carole Pateman (1992), Bernard Manin (1997) e Benjamin Barber (1984). Manin (1997) considera que na formao das democracias modernas no se pensou em designs institucionais que contemplassem maior participao direta da sociedade nas coisas pblicas alm daquela prpria do momento eleitoral. No que a sociedade tivesse que participar de todas as questes de interesse pblico sujeitas deliberao do par44
lamento, mas era preciso estabelecer mecanismos de interao entre o universo do exerccio da poltica e o meio social. Rousseau (2002), um dos fundadores da vertente republicana de democracia, defendia que a soberania popular deveria ser exercida mais diretamente pelo povo. Essa participao traria, por conseguinte, enormes benefcios para a democracia, tais como maior aceitao por parte dos cidados na implementao das leis em cuja elaborao houvessem contribudo. Sculos depois, Creighton (2005) refora essa ideia, ao analisar as consequncias de sua implementao. Para ele, a abertura de consulta pblica no processo de elaborao das leis, ao tempo que pode prolongar a deliberao legislativa, facilita a sua posterior implementao, medida que o ganho de legitimidade na elaborao gera mais aceitao da lei durante sua aplicao. Com isso haveria menos contestao judicial em relao lei, e seu custo geral de elaborao e implementao diminuiria. Para Rousseau, apenas o Executivo deveria funcionar por meio de representantes do povo, j que exerce funes relativas aplicao das leis, sem maior contedo normativo. No entanto, na definio dos valores, princpios e medidas contidas nas leis, a sociedade deveria participar diretamente, sem delegao, a fim de exercer plenamente sua soberania. Alm disso, segundo Rousseau, os cidados passam a aprender sobre as polticas pblicas com o tempo, enfatizando o carter de educao poltica do processo participativo, depois defendida por outros autores (PATEMAN, 1992; BARBER, 1984). Por fim, o pensador francs tambm ressalta a importncia do sentimento de comunidade que a participao coletiva estimula ao longo do tempo, que a base da concepo republicana de Estado, isto , as pessoas devem perseguir certo bem geral comum, ao contrrio da viso liberal econmica de cada um por si em busca da felicidade, desde que obedecidas as regras bsicas de regulao das relaes sociais (DOWNS, 1999). Carole Pateman (1992), muito influenciada por Rousseau, promoveu algumas das mais ardorosas crticas ao elitismo poltico. Inicialmente, ironiza a ideia escudada por Schumpeter de que o cidado mdio no tem capacidade de compreender e exercer o jogo poltico em face de sua grande contradio: o cidado seria apto e inteligente o suficiente para escolher os governantes mais tecnicamente qualificados, mas tolo e ignorante para no poder participar na construo de polticas pblicas. Alm disso, Pateman questiona a concluso dos elitistas de que a participao direta da sociedade nos assuntos do Estado seria impossvel de ser aplicada realidade, pois na verdade nunca houve tentativas contundentes de realizao de novo design institucional que facilitasse,
estimulasse e viabilizasse formas de participao. Em outras palavras, o ponto de Pateman, apoiado por David Held (2006), enfatiza o quanto o regime liberal construiu uma realidade que no permite, ou mesmo dificulta, o desenvolvimento de instrumentos, sistemas e metodologias de participao social nos assuntos pblicos. Held, em seu livro Models of democracy (2006), esclarece que o problema do elitismo reside em se basear num falso empirismo. Para ele, Schumpeter estaria enganado ao pautar sua teoria elitista no pressuposto da inviabilidade prtica de implementar-se um sistema participativo. Na verdade, a concretizao do Estado liberal reflete uma predefinio normativa, e no emprica. Dessa forma, o redesenho institucional do Estado que adotasse os princpios normativos da participao nunca fora testado e, por isso, no poderia ser presumidamente considerado invivel, como os elitistas consideram. Experincias mais radicais de controle popular sobre representantes comeam a surgir em mdulos experimentais em alguns pases europeus, de acordo com diferentes formatos do chamado mandato imperativo10, que, ao contrrio do mandato burkiano, atribui pouca (ou nenhuma) autonomia aos mandatrios. O Demoex sueco e a Listapartecipata italiana so exemplos claros de participao social na tomada de deciso parlamentar. O Demoex11, abreviao de democracia experimental, decorreu do desencanto de parte da populao sueca com a poltica convencional de mandatos peridicos de quatro anos. O ento principal problema apontado foi a ampla liberdade dos representantes eleitos durante o exerccio do mandato. Em confronto com essa autonomia, grupo de estudantes e professores criou o Demoex, partido autodeclarado no ideolgico, destinado a concorrer s eleies para a cmara municipal de Vallentuna (Sucia). A nica parlamentar eleita do Demoex est, pois, obrigada a votar nas deliberaes parlamentares de acordo com a vontade dos membros do partido que se manifestam por meio de votao prvia on-line sobre cada uma das questes em discusso na cmara municipal. De forma similar, e tambm como espcie de mandato imperativo, a Listapartecipata italiana12 compreende grupo de pessoas que, por meio
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De forma bem simples, no exerccio do mandato imperativo, o parlamentar teria pouca liberdade de discutir e decidir conforme seu prprio juzo. Estaria, portanto, obrigado a se conduzir de acordo com o que desejam seus eleitores. Por outro lado, no mandato burkiano, assim denominado por alguns estudiosos em face da viso de Edmund Burke em relao ao exerccio parlamentar, o legislador teria sido eleito por reunir habilidades, experincias e conhecimentos que lhe dariam autonomia para deliberar sobre polticas pblicas independentemente das preferncias especficas de seus representados. Disponvel no endereo eletrnico www.demoex.net. Disponvel no endereo eletrnico www.partecipata.it.
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de vrios canais internet, telefone e correios , tomam decises vinculantes para seus membros parlamentares de assembleias regionais da Itlia, sob pena de extino do mandato. Um dos autores mais radicais a favor da incluso de processos participativos no regime democrtico, Benjamin Barber obteve grande destaque com seu livro Strong democracy (1984). Similar concepo de soberania popular de Rousseau, prope formas de viabilizar a devoluo de poder ao verdadeiro soberano, o povo, por meio de sistema de participao popular que modificaria substancialmente o formato liberal de democracia. Barber considera a intensificao de laos comunitrios no mbito local o ponto de partida para a criao de um sistema participativo que alcanaria a esfera nacional. Defende tambm a seleo de representantes diretos do povo por meio de sorteio, com competncia legislativa prpria, alm da ampliao de referendos. Ideias como essas formariam a base de uma democracia forte, oposta democracia fraca do Estado liberal, que considera a participao social apenas na elaborao das leis constitutivas do Estado, resumidas definio das regras do jogo para a livre competio entre grupos de interesse variados. Para aumentar a qualidade da participao, Barber prescreve mecanismos para a melhoria da informao poltica disponvel. Assim, com acesso mais facilitado s informaes sobre as questes pblicas, a sociedade estaria mais capacitada a interferir na poltica, reduzindo-se, dessa forma, a ignorncia das massas, posta por Burke e Schumpeter como bice participao (tambm PATEMAN, 1992; DAHL, 1989; CREIGHTON, 2005). O resultado final desse processo, com o aumento da legitimao nas decises e a educao poltica, seria a criao de um sentimento de comunidade.
1.5 A importncia da participao deliberativa para a democracia

Em contraste com a valorizao exacerbada da liberdade pela teoria liberal, a viso republicana pressupe a valorizao do esprito comunitrio e o esforo na busca pela igualdade. Alm de Rousseau, uma grande pensadora dessa corrente, Hanna Arendt (1979), acreditava que o dilogo entre os homens era uma das chaves para se criar esprito de cooperao que minimizaria os efeitos do poder do dinheiro sobre os homens, grande causador das artimanhas na busca do poder e da criao de desigualdade social. Alm do republicanismo de Rousseau e
do comunitarismo de Arendt, os participacionistas tambm receberam grande influncia dessa viso crtica em relao democracia liberal. No obstante, conforme atesta Rosenberg (2007, p. 2), pensadores das cincias humanas tm defendido nos ltimos anos uma democracia mais deliberativa como complemento da democracia liberal convencional, sob inspirao republicana, embora com crticas a essas duas vises, a liberal clssica e a republicana (HABERMAS, 1984, 1996; GUTMANN e THOMPSON, 1996; GUTMANN, 2004; COHEN, 1996, 1997; BOHMAN, 1997; DRYZEK, 2002; BENHABIB, 1996). Os defensores da democracia deliberativa advogam principalmente a necessidade de envolver cidados em discusses sobre polticas pblicas, de forma a garantir participao igualitria, respeito mtuo e o desenvolvimento de argumentos racionais durante o debate, requisitos essenciais para a superao de diferenas. Para Joseph Bessette, um dos inventores do termo democracia deliberativa, tal concepo se ope aos princpios basilares dos modelos pluralistas e econmicos, que podem ser sintetizados nos seguintes pontos: a poltica deve ser entendida principalmente como conflito de interesses, mero jogo de barganha em detrimento da razo pblica; o princpio da escolha racional pode proporcionar modelos de tomadas de deciso racionais; a legitimidade do governo minimalista, ou seja, baseada na preservao da liberdade negativa (a no proibida) de atores individuais; e a participao democrtica limitada ao voto (BESSETTE, 1980). Assim, a ideia de democracia deliberativa aplicada s coisas pblicas prev a participao efetiva no processo de tomada de deciso. O resultado disso seria, em tese, a produo de decises de interesse pblico mais legtimas, consensuais, racionais e justas. Tais tericos tambm ressaltam que as instituies deliberativas se ajustam melhor aos valores democrticos essenciais e estimulam o cidado a se interessar pelo bem comum, apresentando-se, ento, como remdio para amenizar a deteriorao das democracias estabelecidas e antdoto preventivo contra prejuzos s emergentes. Um dos mais robustos fundadores da teoria da democracia deliberativa, o alemo Jrgen Habermas (1984) preconizou o estabelecimento de uma esfera pblica, na verdade um sistema de interao entre sociedade e Estado, de forma a permitir a influncia mais efetiva dos cidados no processo deliberativo necessrio para a tomada das decises de efeito pblico, desde que preservados os direitos e garantias indi-
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viduais. Para Habermas (1996), haveria pelo menos quatro condies para a deliberao democrtica ocorrer: a) Cada pessoa precisa estar hbil a expressar suas prprias ideias abertamente e criticar as dos outros.
b) A associao dos conceitos de fora e poder com status social precisa ser eliminada. c) Argumentos baseados no apelo tradio ou dogma precisam ser expostos.
d) A verdade alcanada por meio da busca ao consenso. Em suma, h basicamente dois conjuntos de fatores importantes para os autores deliberativos. Primeiro, a necessidade de se garantirem as melhores condies de deliberao e, por isso, a preocupao com a forma como se organiza o processo de debate. Alm disso, h muita nfase na elaborao dos contedos da discusso propriamente, isto , deve-se primar pela qualidade da substncia dos argumentos, ideias e opinies, a fim de se poder extrair o melhor resultado do processo deliberativo. Enquanto os participacionistas, como Pateman e Barber, defendem a necessidade de se implementarem processos de participao direta da sociedade no Estado, que podem se configurar em diversos formatos, a corrente deliberativa enfatiza forma bem especfica de participao que zele, por exemplo, pela ampla possibilidade de argumentao dos participantes da experincia deliberativa (FISHKIN e LUSKIN, 2005). Nesse sentido, aquele tipo de instrumento de participao muito comum em certos websites de governo que permite ao cidado a livre apresentao de comentrios, sugestes e crticas em relao a determinado servio pblico pouco valor ter na viso deliberativa, pois no haveria a criao de condies razoveis de discusso e deciso, tais como a promoo de debate aberto, em que qualquer pessoa pudesse apresentar argumentos, em igualdade de oportunidades (enfim, muitos no tm acesso a computadores). Amy Gutmann e Dennis Thompson (1996), mais ligados a uma viso reformista do liberalismo, criticam a comum falta de racionalidade nas decises legislativas e executivas principalmente. Em obedincia a princpios polticos que representam, no raro, interesses conflitantes, as decises resultantes expressas em textos legais, por exemplo, revelam contradies problemticas na sua aplicao, decorrentes da pouca
ateno aos princpios da razo e justificao necessrias para sua legitimao. Por isso, defendem maior conciliao entre poltica e razo. Gutmann e Thompson somam-se a outros pensadores que defendem a necessidade de redesenho do Estado para a incorporao de mecanismos de participao segundo os princpios deliberativos como forma de incutir mais legitimidade e racionalidade nas decises tomadas. Assim como os liberais clssicos, a corrente deliberativa valoriza a justificao dos atos pblicos perante a sociedade, mas a diferena consiste no fato de que o deliberacionismo exige mais profundidade nesse processo, por meio do intercmbio intenso de informaes, impresses, experincias, argumentos e ideias entre polticos e membros da sociedade, num processo democrtico e institucional de deliberao (BENHABIB, 1996). Conforme atesta Marques (2008), os deliberacionistas no so entusiastas da aplicao de instrumentos de democracia direta como forma de consertar os problemas da viso liberal. Na verdade, resignam-se diante da inevitabilidade da representao poltica e da necessidade de eficincia do sistema, mas a pensam reformulada com a introduo de elementos mais robustos de accountability, isto , com novos mecanismos de acompanhamento, compreenso e interferncia da sociedade nos processos polticos a serem aperfeioados (BOHMAN, 1996, p. 242, apud MARQUES, 2008, p. 108; GUTMANN e THOMPSON, 1996). Exemplo disso citado por Bohman (1996) ao se referir s deficincias de capacidade tcnica que, na viso elitista, representaria empecilho intransponvel no exerccio de accountability pela sociedade. Max Weber (1946) ressaltou a necessidade de surgimento de burocracia especializada para lidar com as questes do Estado, j que o cidado comum no teria condies tcnicas de realizar tal trabalho. Mas um dos pontos principais da teoria deliberativa, reforado por Bohman, justamente o desenvolvimento de prticas que contribuam para ganho cognitivo dos cidados a respeito do sistema de polticas pblicas, possibilitando o acompanhamento mais efetivo da atuao dos representantes. Isso pressionaria os representantes a se esforarem para mostrar aos cidados que as decises tomadas seriam as melhores possveis naquela dada situao. Gutmann e Thompson (1996) tambm ressaltam o valor da justificao dos atos polticos no apenas por parte dos representantes de carter poltico, mas tambm pelos burocratas do Estado em seu mister dirio. Dessa forma, o fortalecimento de processos contnuos e interativos de accountability nas diversas instncias do Estado contribuiria para a
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transformao dos cidados em parceiros permanentes, gerando maior transparncia e eficincia para o sistema de polticas pblicas. Por isso, os autores deliberativos defendem a publicidade ampla das justificaes e tambm das informaes gerais disponveis no sistema pblico que permitam sociedade acompanhar e participar do processo de justificao. Imagine-se, por exemplo, que a sociedade seja convidada a participar de um sistema de consulta pblica sobre a regulao do setor de telecomunicaes. Contudo, isso de fato no ocorrer se a agncia respectiva no disponibilizar os dados estatsticos sobre o setor, tais como nmero de usurios que possuem linhas telefnicas, as regies do pas onde exista maior dficit na rea, o mapa da excluso digital etc. Enfim, para a viabilidade de um sistema de arrazoamento pretendido pela democracia deliberativa, imprescindvel que o nvel geral de informao sobre os problemas pblicos seja bem alto, com amplo acesso por parte de qualquer um. Alm disso, um dos maiores desafios dos deliberacionistas o desenvolvimento de prticas que permitam justa e igualitria representao nos processos deliberativos. Um dos autores criticados pelos deliberacionistas sob esse aspecto Robert Dahl (1989). Em sua particular viso liberal, a democracia funciona melhor quando rene condies institucionais que favoream a livre e justa competio entre grupos de interesse na busca do poder, o que ele denomina de poliarquia. Para Dahl, mais relevante do que o Estado promover espaos de participao tentar garantir a representao poltica da maior diversidade possvel de interesses na mesa de discusso. O exerccio dessa perspectiva pluralista deve, no entanto, ser realizado por meio de representantes de associaes, empresas, comunidades e de qualquer outro grupo interessado em polticas pblicas. Na viso de Dahl, a poliarquia deve provocar a descentralizao das decises, j que, mal ou bem, as principais foras em jogo estariam representadas nas negociaes polticas. Esse ponto criticado por David Held (1987), que no acredita ser possvel a representao igualitria de grupos muito diversos em termos de poder e influncia, a exemplo da ausncia da representao de interesses que no possuem grupos de defesa to organizados e estruturados. Fishkin (1991, p. 92) aprofunda-se nesse desafio de se conjugarem experincias participativas que permitam alto poder de deliberao com representao igualitria de vozes. Em outras palavras, Fishkin refere-se inviabilidade de se reproduzirem hoje em dia as condies de deliberao direta das arenas gregas antigas. Nas sociedades de massa
atuais, votaes nacionais no sistema eleitoral, bem como referendos, so exemplos de experincias com igualdade formal de participao (uma pessoa, um voto), mas pouca deliberao antecedente. Por outro lado, o sistema de representao parlamentar apresentaria grande capacidade de deliberao, pois, afinal, congressistas possuem vrias oportunidades de discutir os assuntos sujeitos a sua apreciao legislativa. No entanto, Fishkin ressalta como a influncia de corporaes e grupos de presso poderosos pode gerar distores na igualdade de representao, com consequentes prejuzos de expresso para grupos minoritrios ou desfavorecidos. A resposta de Fishkin para a soluo desse problema ser o deliberative polling, prtica deliberativa que ser estudada mais adiante. Seja com o matiz da participao pura e simples, ou por meio de processos deliberativos mais complexos, h conjunto de autores que enaltecem a institucionalizao de mecanismos interativos para a realizao de justia social. E, para isso acontecer, reforam a necessidade de se viabilizarem meios para a incluso no processo participativo de diferentes vozes, em especial daqueles menos favorecidos socioeconomicamente. Da a preocupao dos deliberacionistas em garantir formas diversas de participao que compensem dificuldades de participao de certos grupos (BOHMAN, 1996; DRYZEK, 2004).
As crticas democracia deliberativa

Muitas so as crticas tambm democracia deliberativa, algumas delas as mesmas realizadas linha participacionista no deliberativa. So exemplos delas as dificuldades territoriais de pases de mdio e grande porte, o problema da dedicao necessria para a preparao e participao efetiva nesses processos por parte do cidado, a complexidade crescente da administrao de foras sociais cada vez mais variadas e mutveis lquidas, como denomina Bauman (2000) e a necessidade da especializao profunda que o tecnicismo das polticas pblicas exige. Essas so algumas das principais limitaes implantao de processos participativos e deliberativos eficazes. Alm disso, conforme enfatiza Marques (2008), as crticas mais diretas ao modelo deliberacionista ficam por conta: do desprezo em considerar questes como a falta de motivao, desinteresse ou apatia dos cidados em tomar parte de decises polticas; da inviabilidade de deliberao em larga escala; da busca pelo entendimento e cooperao frente ao ambiente tenso e competitivo do jogo de interesses; do me-
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nosprezo barganha e s negociaes prprias da poltica; e do dficit cognitivo dos cidados, entre outros aspectos. Como discutido acima, uma deliberao pressupe requisitos normalmente difceis de serem preenchidos regularmente, entre os quais se alinha a discusso racional, moderada e orientada para a resoluo de problemas sociais. Em outras palavras, a discusso deve ser organizada de forma a evitar que desigualdades do ser humano, relativas ao poder econmico e diferenas de raa e gnero, por exemplo, sejam reproduzidas na plataforma de debate. Sanders (1997, p. 370) argui como o modelo de deliberao no consegue eliminar, ou mesmo diminuir significativamente, as diferenas de status e hierarquia em discursos, de maneira a garantir que todas as perspectivas dos participantes sejam de fato consideradas na discusso, nem que interesses particulares e segmentados predominem em detrimento da busca pelo bem comum. Como alternativa deliberao, Sanders defende a utilizao de formas de expresso no necessariamente dispostas em processo de racionalizao e moderao, tais quais os inputs mais individualistas como forma de agregar valor ao debate, adicionalmente s contribuies que visam ao bem comum, como defendem os deliberacionistas. Assim, Sanders acredita em outras formas de manifestao de opinio em discusses pblicas, como a realizao de testemunhos, a narrao de uma histria pessoal, a redao da letra de uma msica, ou a gravao de vdeo explicando certa ideia. Desse modo, as pessoas no estariam procurando afinar os discursos para se alcanar uma voz comum, como defendem os deliberacionistas Cohen e Rogers (1983, p. 17), mas simplesmente atendendo necessidade de expresso dos seus pontos de vista, numa perspectiva participativa mais ampla. Em suporte a esse argumento, Hooks (1990, p. 27) cita o exemplo de artistas afro-americanos nos EUA que utilizam o estilo de msica rap como forma de manifestao crtica, explicando e questionando os problemas da marginalizao social e racial da classe suburbana negra nesse pas. Tambm Walzer (1999) destaca como o clima de cooperao seria praticamente impossvel de se atingir em certas questes de disputa de poder entre grupos pouco propensos a ouvir e a considerar racionalmente os melhores argumentos, j que muitos desses atores estariam dispostos a tudo para conseguir vencer o pleito: utilizar prticas de subverso da discusso, corrupo, barganhas desleais, entre muitas outras.
1.6 Experincias participativas e deliberativas

A democracia deliberativa e participativa se manifesta na vida prtica de diferentes maneiras, tendo em vista o surgimento de experincias inovadoras que se vm multiplicando, principalmente a partir da dcada de 90, em vrios formatos e contextos mundo afora. Ora com foco nos governos locais e regionais, ora voltadas para processos de deliberao nacionais e supranacionais, as prticas participativas e deliberativas, instrumentalizadas ou no pelas tecnologias de informao e comunicao, adquirem contornos cada vez mais variados, expressos em resultados irregulares. Vrios autores tm procurado categorizar tais experincias, como Sherry Arnstein (1969), que, j na dcada de 60, observava as diferenas de prticas participativas, desde a existncia de algumas tmidas como simples forma de manter o cidado informado das coisas do Estado, at de outras mais robustas, por meio da insero real do cidado no processo decisrio, a exemplo das experincias de democracia direta. Tambm Goss (1999, p. 23) apresenta sua prpria tipologia de participao pblica: disponibilizao de informao, consulta pblica, experincias participativas inovadoras, deciso em grupo e suporte tomada de deciso. Autores mais contemporneos, diante do grande af de novas experincias participativas surgidas recentemente, tm obtido mais material emprico de estudo para realizar o trabalho de tipologia. Archon Fung (2007), por exemplo, descreve experincias de participao variadas e observa as diversas diferenas entre elas. Tais matizes, segundo ele, decorrem das escolhas institucionais realizadas pela administrao pblica como fator determinante para definir seu formato e, por consequncia, seus resultados. Fung define como minipblicos as prticas deliberativas que promovam deliberaes pblicas organizadas de forma autoconsciente. Ele se refere a pequenas e mdias arenas de discusso cujos participantes compem amostra da sociedade selecionada por critrios aleatrios (random). Assim, o conceito de minipblicos tem como pressuposto a tentativa de incluir nas discusses pblicas aqueles que normalmente no tm voz em prticas deliberativas, reduzindo-se desigualdades de participao decorrentes de fatores como poder econmico, gnero, educao, posio de poder e controle sobre meios de comunicao e produo. Por meio de anlises de determinadas experincias participativas, principalmente nos EUA, mas tambm em alguns outros lugares do
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mundo, Fung classifica em quatro os modelos bsicos de formatos institucionais predominantes no universo emprico dos minipblicos. Inicialmente, o frum educativo se caracteriza por procurar criar condies quase ideais para cidados formarem, articularem e refinarem opinies sobre determinado assunto mediante conversaes entre si. As deliberative polls so um bom exemplo de frum educativo. Nesse modelo proposto por Fishkin e Luskin (2005), os participantes so selecionados por processo aleatrio para compor grupo heterogneo, expostos a informaes balanceadas sobre o tema em discusso e estimulados a ouvir e sopesar os argumentos de todos. Tanto antes da discusso como depois do processo deliberativo, os participantes respondem a questionrio e expressam sua opinio sobre o ponto em discusso. Em suma, o resultado final desse processo, concluem os autores, mostra a mudana de opinio de alguns participantes e o ganho geral de tolerncia com ideias alheias. As pessoas no necessariamente polarizam, nem se tornam homogneas na forma de pensar. No segundo tipo de minipblico, denominado painel consultivo participativo, o objetivo no apenas melhorar a qualidade da opinio das pessoas sobre determinado assunto, como o frum educativo, mas tambm alinhar as preferncias dos participantes com as polticas pblicas. Geralmente ocorre em virtude da maior interao entre organizaes no governamentais com rgos do Estado. Os Encontros de Cidados, organizados pela America Speaks13 em algumas cidades norte-americanas, exemplificam esse tipo de experincia deliberativa. Em outubro de 2001, trs mil e quinhentas pessoas foram reunidas em Washington para deliberar sobre o planejamento estratgico proposto pelo prefeito Anthony Williams. O evento contou com a presena de todo tipo de morador da cidade, embora a organizao tenha mobilizado maior esforo para envolver comunidades de baixa renda e certas minorias, normalmente alijadas do processo de tomada de deciso, mobilizao essa que foi efetivamente alcanada, segundo Fung. O universo de participantes representava a sociedade da regio de forma bastante fidedigna. Os participantes tiveram a oportunidade de conhecer os programas de governo e de expressar suas preferncias de investimentos prioritrios nos prximos anos. Ao final do evento deliberativo, o governo anunciou que mais de 700 milhes de dlares seriam aplicados
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A America Speaks uma instituio civil norte-americana que organiza eventos deliberativos nos EUA desde 1995. Seu website http://americaspeaks.org/.
em servios apontados pelos cidados no encontro. Cticos arguram, entretanto, que tal investimento seria realizado de qualquer maneira: o governo apenas utilizou o evento para legitimar sua deciso. Outro problema desse tipo de experincia o custo de organizao, pois demanda grande equipe de facilitadores para transmitir informaes, articular debate e extrair por fim as preferncias dos participantes. Fung destaca o planejamento de sade de Oregon como outra experincia tambm importante para a definio de preferncias dos participantes, na modalidade painel consultivo participativo. Em 1990, foram organizados 46 encontros comunitrios, com a participao de 1.003 cidados, com o objetivo de se construir consenso sobre os valores utilizados para alocao de servios na rea de sade desse estado dos EUA. O governo pretendia aumentar a abrangncia do atendimento mdico para a populao de baixa renda do estado. Como havia limitaes oramentrias, alguns tipos de tratamento e condies mdicas deveriam ser priorizados em detrimento de outros. Para tomar essa deciso, foi criada a Comisso dos Servios de Sade, formada por especialistas na rea. No entanto, por mandamento legal, a comisso deveria decidir com base em valores definidos pela comunidade. Fung aponta que, por se tratar de processo de seleo voluntria, ou seja, dele participa quem se manifestar para isso, o grupo ficou marcado pela concentrao de especialistas e profissionais da rea, alm de pessoas de alto padro socioeconmico. Apesar desse defeito, o processo foi realizado conforme timas regras de deliberao, frisa Fung. Ao final, os valores selecionados pela comunidade foram preveno e qualidade de vida, seguidos pelo custo-benefcio, habilidade para funcionar e equidade. A comisso selecionou 706 condies/tratamentos prioritrios com base nesses valores definidos pela comunidade. No obstante a formao de participantes no efetivamente representativos de toda a populao local, os resultados foram considerados bastante satisfatrios, segundo Fung, pois o processo gerado de envolvimento da comunidade e a cobertura da imprensa obtida contriburam para o forte apoio da sociedade em geral ao planejamento de sade de Oregon. A terceira forma de participao deliberativa de Fung traz elemento extra no processo de discusso: a resoluo de problemas, por isso denominada de colaborao participativa para resoluo de problemas. Assim, alm da seleo de preferncias de polticas e alocao de recursos, o processo estimula o grupo social selecionado a contribuir ativamente para a resoluo do problema pblico que demanda ao do Estado.
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No policiamento comunitrio de Chicago, por exemplo, cidados se juntaram a policiais e representantes de outros rgos pblicos para resolverem problemas de segurana na regio. O Departamento de Polcia de Chicago dividiu a cidade em 280 reas de policiamento e estimulou em cada uma delas reunies entre moradores e policiais para discutir formas de combater a violncia nos bairros. Esses grupos definiram prioridades, desenvolveram estratgias de combate, estabeleceram divises de tarefa entre polcia e comunidade, revisaram o sucesso de estratgias anteriores e mantiveram processo de acompanhamento contnuo da implementao desse trabalho colaborativo. Fung destaca alguns pontos importantes no processo. Os cidados de comunidades pobres apresentaram o maior ndice de presena em tais reunies, j que sofrem com mais intensidade o problema da violncia em suas vizinhanas do que os cidados de regies mais abastadas. Alm disso, o processo deliberativo aconteceu de forma desequilibrada, ou seja, em algumas comunidades houve maior estrutura de apoio ao processo, com ajuda de facilitadores e treinadores por parte da polcia, do que em outras. Em algumas comunidades, o resultado da experincia foi bastante positivo, onde se formou verdadeira integrao entre a comunidade e a polcia. Em outras comunidades, evidenciou-se a omisso da polcia, o que gerou nos respectivos grupos de discusso a formao de comisses de acompanhamento que passaram a atuar como rgos de fiscalizao e controle da polcia na comunidade. Ademais, a polcia pde compreender melhor as peculiaridades de cada comunidade e a melhor estratgia de trabalhar naquela rea especfica. O quarto tipo de minipblico se destaca pela possibilidade de incorporar vozes diretas na determinao de polticas. A governana participativa democrtica para Fung a mais sofisticada forma de participao deliberativa, em que os cidados discutem e definem preferncias, elaboram estratgia e tm o poder, inclusive, de decidir diretamente sobre o resultado final da poltica. Tal modelo de participao visa a criar mecanismos de compensao da influncia de grupos econmica e socialmente mais fortes sobre os rgos legislativos e administrativos. Assim, instrumentos de governana participativa democrtica, como a do oramento participativo (OP) da cidade de Porto Alegre, teriam a caracterstica de conceder poderes reais populao mais pobre de exercer sua vontade diretamente na fixao de prioridades do oramento, por exemplo. Nessa experincia iniciada em 1989, o ento
governo do Partido dos Trabalhadores promoveu assembleias amplas, com mais de 1.000 participantes, nos dezesseis distritos da cidade. Nos OPs de 1999 e 2000, mais de quatorze mil moradores participaram da primeira rodada de assembleias plenrias. Os cidados so estimulados a analisar o oramento do ano anterior e verificar em que medida tal oramento foi de fato implementado. Alm das assembleias gerais, os cidados puderam participar de delegaes eleitas para representar bairros especficos em outros momentos do processo do oramento participativo. O resultado geral em termos de representatividade foi considerado timo com predomnio de participao das camadas mais pobres da populao portoalegrense (FUNG, 2007). Alm da representatividade, Fung destaca o processo educativo embutido em toda a experincia. Os servidores pblicos puderam conhecer a fundo as preferncias dos cidados, assim como saber em que circunstncias determinados projetos so bem-sucedidos ou falham. Da mesma forma, os cidados conheceram os vrios detalhes relacionados complexidade do trabalho oramentrio, alm de exercitar prticas democrticas como compromisso e colaborao. Fung tambm ressalta o ganho no combate corrupo e ao clientelismo na relao entre administradores pblicos, polticos e empresrios, por meio da transparncia em todo o processo participativo oramentrio. Baiocci (2003, p. 50) frisa como depois de dez anos de aplicao anual dos OPs em Porto Alegre a cidade melhorou: noventa e oito por cento dos moradores tinham acesso a gua encanada contra setenta e cinco por cento em 1988; e tambm noventa e oito por cento possuam sistema de esgoto instalado em vez dos quarenta e seis por cento em 1988. Alternativamente classificao de Fung com base em diferentes formatos institucionais e finalidades pblicas, Graham Smith apresenta outra forma de avaliar as experincias participativas democrticas substanciais. Ele analisa representativo conjunto de prticas denominadas de inovaes democrticas que superam a participao poltica convencional prpria de eleies e mecanismos de consulta pblica assembleias de comunidades, pesquisas de opinio e grupos focais. As inovaes democrticas apresentam caractersticas comuns: engajamento do cidado comum (no ligado a grupo de interesse), participao em polticas nacionais ou internacionais e realizao de razovel combinao de seis elementos fundamentais (SMITH, 2009, p. 13).
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O primeiro desses elementos a incluso, ou seja, a prtica participativa precisa necessariamente incluir diversos atores representativos da sociedade, com tratamento especial para a participao de minorias. Outra caracterstica importante, o controle popular significa a capacidade real de os participantes influrem no processo de tomada de deciso em polticas pblicas. Smith tambm defende a necessidade de o ambiente da prtica participativa ser estruturado para habilitar julgamentos informados, ou seja, requerida a realizao de condies mnimas de informao sobre o assunto em discusso para que se auxilie a participao dos cidados envolvidos na experincia. O elemento transparncia referese imprescindibilidade de permitir amplo conhecimento, por parte de participantes e observadores, das regras de funcionamento do processo participativo. Alm disso, as prticas participativas devem resultar em estruturas razoveis e viveis de realizao para instituies pblicas e sociedade. O custo financeiro e de logstica no pode ser desmesurado a ponto de inviabilizar o exerccio da participao. Esse o elemento denominado eficincia. Por fim, Smith ressalta a capacidade de transferncia da experincia participativa bem-sucedida para contextos polticos e sociais diferentes daquele de sua implementao original, para que possa, assim, adaptar-se s vicissitudes do novo contexto. Smith divide em quatro grupos as prticas participativas inovadoras e analisa todas em funo dos seis elementos essenciais, isto , incluso, controle social, julgamento informado, transparncia, eficincia e capacidade de transferncia. As principais experincias de participao e deliberao, segundo Smith, so tpicas de minipblicos, assembleias populares, legislao direta e e-democracia. Os jris, conferncias consensuais e grupos deliberativos (deliberative polls) so os principais modelos de minipblicos, segundo Graham Smith (2009, p. 72). Um caso emblemtico de minipblico, a experincia da Assembleia de Cidados de British Columbia (ACBC), em que se promoveu grande discusso sobre a reforma eleitoral da provncia de British Columbia, no Canad, em 2004. Considerada por muitos especialistas uma das mais significativas experincias deliberativas da histria, a ACBC merece especial ateno em funo da complexidade de seu mecanismo participativo e do desapontador resultado decorrente. A ACBC foi criada pelo governo da provncia de British Columbia para estudar propostas de reforma eleitoral na provncia. Escolhidos mediante sorteio, 160 representantes
de todas as partes da provncia se encontravam a cada dois finais de semana no decorrer de um ano para a anlise de alternativas de sistemas eleitorais. Em 2004, a assembleia recomendou a substituio do corrente sistema majoritrio pelo sistema proporcional de votao em suas eleies. Tal deciso foi submetida a referendo da populao da provncia. O referendo exigia a aprovao de pelo menos sessenta por cento dos votos totais do eleitorado, alm de sessenta por cento de aprovao dos 79 distritos da provncia. Enquanto esse ltimo requisito foi atendido com folga, pois 77 dos 79 distritos eleitorais aprovaram a proposta de mudana sugerida, apenas cinquenta e sete por cento do eleitorado geral aprovou a medida. Como a votao foi considerada inconclusiva, o governo da provncia decidiu realizar outra votao em maio de 2009, e a proposta da assembleia foi rejeitada por oposio de sessenta e dois por cento do eleitorado (WARREN e PEARSE, 2008, p. 10). Para Smith, uma das grandes qualidades de minipblicos, como a ACBC, a incluso. Qualquer cidado, mediante sorteio, pode participar do processo, o que permite a formao de amostras representativas da sociedade em geral. Alm disso, Smith observa o alto nvel de motivao de participantes de minipblicos como diferencial em comparao a outras formas de participao. Embora considere as experincias bastante legitimadoras de decises participativas, Smith observa que minipblicos ainda carecem de resultados realmente impactantes nas decises finais sobre polticas, problema verificado na Assembleia de Cidados de British Columbia. Provavelmente Fung (2007, p. 179) iria discordar desse ponto, pois considera o oramento participativo bom exemplo de instrumento efetivo de participao do cidado na tomada de deciso, aspecto que Smith denomina de controle popular. Na verdade, Smith vislumbra o oramento participativo inserido na categoria do tipo assembleia (na sua tipologia) e no minipblico, pois experincias como OP se enquadram em formas mais bsicas de deliberao em assembleias que tm sua origem na democracia ateniense. As pessoas se renem nas ruas para discutir os problemas pblicos e tomar decises em alguns casos. Assim, na viso de Graham Smith, os voluntrios de assembleias decorrem do processo de autosseleo,
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diferente do sistema randmico (ou aleatrio) e por isso mais representativo dos minipblicos14. Smith considera referendos e iniciativas populares a terceira forma de inovao democrtica merecedora de ateno: legislao direta. Experincias de referendo na Sua, em diversos estados americanos e em cidades italianas, alm de vrios outros lugares no mundo, tm em comum a possibilidade dada a conjunto de cidados de certa comunidade de rejeitar projeto de lei, ou invalidar determinada lei, desde que atendidos alguns requisitos, como nmero mnimo de subscritores, por exemplo (2009, p. 112). A sociedade tambm realiza legislao direta quando prope iniciativa de lei popular, que pode ocorrer de vrias maneiras conforme requisitos exigidos para sua realizao em cada pas. Essas diferenas decorrem: a) da concorrncia ou no de participao direta com indireta (rgos legislativos e executivos); b) do tempo para apresentao e apreciao do instrumento legislativo; e c) dos requisitos mnimos necessrios para apresentao e apreciao da proposio, tais como quruns e turnos de votao. No estado da Califrnia, nos EUA, a iniciativa popular pode ser apresentada mediante votao direta da populao e no necessita de apreciao de rgos legislativos e executivos. O processo todo deve ocorrer em 150 dias. No caso brasileiro, o projeto de lei de iniciativa popular deve ser submetido ao Congresso Nacional e, se aprovado neste, sano do presidente da Repblica. Desde a promulgao da Constituio de 1988, foram apresentados quatro projetos de iniciativa popular15, que nunca de fato prosperaram nos trmites legislativos. Nesse ltimo caso, a Constituio Federal exige a subscrio de um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles16. Os rgos da administrao da Cmara dos Deputados brasileira, Casa definida como receptora do projeto de iniciativa popular, no possuem condies prticas de avaliar a veracidade
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No sistema de autosseleo, os prprios participantes se candidatam, se inscrevem ou se apresentam para experincias participativas e deliberativas. Alguns crticos condenam tal forma de seleo, pois pode privilegiar aqueles grupos sociais que j so mais inclinados a participar de tais experincias em detrimento de outros grupos normalmente alijados do processo. Diferentemente, a forma randmica ou aleatria teria a vantagem de selecionar representantes de diversos grupos sociais com variados pontos de vista sobre determinado assunto e, assim, garantir amostra mais representativa da diversidade social na prtica participativa ou deliberativa. Informao verificada at 2/3/2011. Conforme os termos do art. 61, 2, da Constituio Federal e da respectiva lei regulamentadora da matria, a de no 9.709/98 (art. 13).
das assinaturas colhidas. Assim, por mera questo administrativa, tal instrumento tem sido ineficaz no Brasil desde sua criao17. Smith ainda cita o caso da Sua, que tambm adota esse modelo de legislao indireta similar ao brasileiro, pois pressupe a apreciao do parlamento e do governo, no entanto, restrita aos projetos de alterao constitucional. Exigem-se assinaturas de 100 mil eleitores (cerca de 2% da populao), colhidas no perodo de 18 meses e o caso requer aprovao de maioria simples dos cidados suos, alm da maioria de votos de mais da metade dos vinte e trs cantes. Para Smith, a forma como cada unidade poltica (cidade, estado ou pas) define determinada combinao de requisitos para o exerccio de referendos e iniciativas populares afeta profundamente seus resultados. Em comparao com minipblicos e assembleias, ele ressalta o poder de experincias desse tipo de legislao direta em atribuir efetivo poder decisrio aos cidados. De fato, o resultado de referendos e projetos de iniciativa direta expressa deciso no mediada dos cidados; muito diferente, por exemplo, de experincias de mero aconselhamento de rgos pblicos, comuns em minipblicos. Alm disso, Smith frisa a inclusividade de tais experincias, em que uma pessoa significa um voto, isto , qualquer cidado detentor de direitos polticos pode participar. Outro aspecto positivo da legislao direta sua compatibilizao com o sistema representativo. Na verdade, no se prope substituir a democracia baseada na representao poltica, isto , trocar os nomes de candidatos constantes das cdulas eleitorais por opes de mltipla escolha sobre temas especiais. Por outro lado, ela funciona como instrumento complementar de deciso que possibilita, pelo menos a princpio, estender certas deliberaes deciso direta da populao. Smith lembra que as instituies prprias do sistema representativo, como partidos polticos, normalmente participam de todo o processo deliberativo de referendos e iniciativas populares. Os problemas, entretanto, resultantes dessa modalidade participativa recaem sobre o poder de influncia e manipulao das elites no processo de formao de opinies dos cidados. Dessa forma, o resultado de um referendo sobre a legalizao do aborto, por exemplo,
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A soluo encontrada na Cmara dos Deputados para resolver tal problema foi permitir a subscrio de deputados a tais projetos de iniciativa popular, legitimando-se, assim, o poder de iniciativa, j que parlamentares podem apresentar proposies legislativas. Formalmente, no entanto, tais proposies passam a tramitar como proposies sem a denominao e status de iniciativa popular.
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pode ter sido comprometido pela predominncia na grande mdia da influncia de determinado grupo de interesse durante o perodo de discusso do assunto. Por fim, Graham descreve a modalidade e-democracia, a ltima categoria de sua classificao, como conjunto de experincias participativas que envolvem o uso de tecnologia. E transforma tais prticas em captulo parte, a exemplo dos outros tipos de experincia por ele catalogados assembleias populares, minipblicos e legislao direta. Cita como exemplos fruns de discusso abertos e restritos disponveis na internet, on-line deliberative polls, e legislao direta com o uso de tecnologia de informao e comunicao. Na viso de Smith, as tecnologias de informao e comunicao (TICs) podem ser instrumentos potencializadores dos elementos essenciais constantes de experincias participativas incluso, controle social, julgamento informado, transparncia, eficincia e capacidade de transferncia (SMITH, 2009, p. 160). Nesse sentido, a e-democracia entendida como o ramo de estudo que se interessa pela incorporao de mecanismos digitais nas prticas democrticas e seu impacto nas instituies polticas. Esse termo tem vrios sinnimos, tais como democracia eletrnica, democracia digital, ciberdemocracia, hiperdemocracia, pois no h grandes diferenciaes em sua essncia. A anlise das vantagens e limites da aplicao de tecnologia em experincias participativas, principalmente em parlamentos, ser o principal foco dos prximos captulos. Em sntese, Smith e Fung mostram como os resultados e a efetividade de cada experincia participativa dependem muito dos objetivos pretendidos por elas. Resta saber que tipos de prticas participativas, similares ou no a essas acima analisadas, so aplicveis a parlamentos, instituies representativas por excelncia. J podemos adiantar que em casas legislativas predominar-se-o experincias participativas cujo poder de deciso seja restrito, funcionando principalmente como instrumento auxiliar da tomada de deciso legislativa.
1.7 Desenho institucional participativo

Vislumbramos at aqui neste captulo discusses sobre crise de democracia, crise de representao e dficit democrtico. Adentramos um pouco mais a fundo nas bases tericas do sistema representativo,
procurando combinar ideias de alguns pensadores clssicos e contemporneos sobre o assunto, bem como abordar sinteticamente a discusso crtica sobre as limitaes da representao poltica. Tambm se procurou perquirir sobre as possveis solues de novos modelos de democracia, principalmente com base nas vertentes participacionistas e deliberacionistas, assim como tambm evidenciar algumas das principais crticas a esses modelos. No obstante, parte do captulo tambm se ateve a uma viso panormica do universo emprico recente tendo em vista a implementao de alguns projetos de destaque relativos participao e deliberao no processo poltico, evidenciando-se algumas de suas vantagens e limitaes. O objetivo deste captulo at ento tem sido a contextualizao terica do objeto de estudo deste trabalho para podermos adentrar na avaliao da parte emprica com base na teoria exposta. No se pretendeu de nenhuma forma exaurir a discusso sobre democracia, em especial sobre representao, participao e deliberao democrticas. Pelo contrrio, o objetivo situar a discusso para podermos ir adiante na anlise. No se procurou, portanto, abordar neste trabalho se tal crise de democracia ou de representatividade realmente existe, ou se tem alcanado propores preocupantes para o funcionamento da democracia. Depois de rpida observao de algumas das principais correntes crticas ao regime democrtico liberal, queremos destacar, por outro lado, a vertente do dficit democrtico, que vislumbra haver problemas especficos no sistema representativo clssico com base na observao emprica. E, por isso, autores como Archon Fung defendem proposta incremental de aperfeioamento da democracia liberal, por meio da combinao variada de prticas participativas e deliberativas com institutos representativos, de acordo com as necessidades prprias de cada contexto e de cada rea de poltica pblica. Trabalhos recentes, como vimos neste captulo, tm analisado os benefcios assim como as limitaes de tais experincias participativas que visam a resolver ou minimizar os problemas decorrentes do dficit democrtico, por meio da implementao de mecanismos mais efetivos de participao no processo de elaborao e execuo de polticas pblicas, conforme elenca Marques (2008, p. 156): a) Cidados podem apresentar informaes estratgicas para o aperfeioamento de planejamentos e polticas.
b) Embora a participao possa demandar mais tempo no processo de formulao de polticas, principalmente em face da logs-
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tica necessria para se ouvir maior nmero de pessoas, alm de processar e organizar de forma efetiva essas contribuies, esse tempo ser compensado durante o processo de implementao da poltica. Isso ocorrer medida que o processo de participao tenha estimulado as pessoas a se portarem de maneira mais favorvel ou menos opositora (CREIGHTON, 2005). c) A instituio de mecanismos participativos pode diminuir a prtica do clientelismo e patrimonialismo, a depender do ganho de poder decisrio dos cidados que diminua a necessidade de intermedirios burocratas na resoluo de reivindicaes como agilidade na execuo de obras ou de processos de interesses dos cidados.
d) O processo de ganho paulatino de conhecimentos e habilidades de participao, como o levantamento de razes e arguio de debate, pode contribuir, com o passar do tempo, para inibir bices arbitrrios da burocracia no encaminhamento das polticas ou na prestao de servios (ALMOND e VERBA, 1963, p. 171). e) A introduo de experincias participativas teria o efeito colateral positivo de estimular a mobilizao civil da sociedade para melhor aproveitamento no uso desses mecanismos (BARBI e JACOBI, 2007). A oportunidade de cidados de baixa renda tomarem parte em processos participativos medida que forem percebendo seus direitos em relao ao Estado e que sua participao faz diferena na tomada de deciso pode gerar benefcios para o sistema democrtico, a exemplo do oramento participativo.
f)
g) A percepo do benefcio continuado em termos de agregao de informaes estratgicas e criatividade decorrentes das contribuies da sociedade pode promover mudana cultural na forma como instituies polticas aceitam o valor da participao (GASTIL, 2000). h) A confiana da populao pode aumentar em relao s instituies de governo que realizam ou permitem a participao. Nessa perspectiva, o ganho de credibilidade acarreta, por conseguinte, maior legitimidade do regime democrtico (ALMOND e VERBA, 1963). Thamy Pogrebinschi e Fabiano Santos (2010) estudaram exemplo concreto de participao social com repercusses positivas no sistema representativo poltico. Segundo os pesquisadores, as conferncias nacionais no Brasil tm sido decisivos fruns de deliberao e
participao destinados definio de diretrizes para a formulao de polticas pblicas em mbito federal. Tais conferncias, organizadas pelo Poder Executivo por meio de seus ministrios e secretarias, tm foco temtico. Compostas por representantes do governo e da sociedade civil organizados de forma paritria, elas so, em regra, precedidas de etapas municipais, estaduais ou regionais. Pogrebinschi e Santos anotam que entre 1988 e 2009 foram realizadas oitenta conferncias nacionais, que envolveram trinta e trs reas de polticas pblicas, tais como aquicultura e pesca, assistncia social, cidades, cultura, comunicao, desenvolvimento rural e direitos humanos. Os pesquisadores ressaltam, por exemplo, como o processo de construo dos planos nacionais de combate discriminao racial e de polticas para as mulheres fortaleceram as organizaes antirraciais e feministas para a participao no apenas na construo de polticas pblicas que incorporam as causas pelas quais atuam, quanto tambm na mobilizao da sociedade para sua implementao. A participao contundente dos movimentos sociais nas conferncias e nos conselhos que decidiram as diretrizes dos planos nacionais ampliou sua legitimidade social, auxiliou o governo a transform-los em polticas concretas e manteve aquecida a mobilizao dos movimentos sociais no acompanhamento de todo o processo. Um dos pontos mais importantes dos resultados dessa pesquisa foi a posterior aprovao no Congresso Nacional de proposies legislativas que inseriram no ordenamento jurdico muitas das diretrizes aprovadas pelas conferncias, concretizando, portanto, a institucionalizao de prticas participativas e deliberativas relacionadas ao exerccio do processo legislativo, conforme atesta Thamy Pogrebinschi:
(...) a participao social no deve ser compreendida como o oposto da representao poltica ou seja, que no h antagonismo entre participao e representao e, especificamente, que representao no implica em no participao e vice-versa, isto , que participao no implica em no representao. Prticas participativas e deliberativas como as conferncias nacionais reproduzem internamente uma lgica representativa semelhante quela adotada no Poder Legislativo, porm seu diferencial reside a) menos no aspecto da suposta ausncia de mediao eleitoral e partidria entre as preferncias dos cidados e a ao dos representantes, e b) mais na qualidade das deliberaes produzidas, na especializao dos temas debatidos e na possibilidade de alterao das preferncias dos cidados ao longo do processo, na medida em que se encontram expostos a informaes produzidas por setores da sociedade civil diretamente envolvidos com o tema objeto da prtica participativa em questo, no caso as conferncias nacionais. (2010, p. 59)
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Dessa forma, mesmo se considerssemos a democracia liberal atual em perfeitas condies de funcionamento, sem disfuncionalidades graves, como querem entender alguns pensadores, cada vez mais relevante observar, analisar e compreender possveis benefcios de prticas participativas e deliberativas aplicadas em parlamentos, pelo menos para trs grandes dimenses caras ao regime democrtico: ganho de legitimidade no processo decisrio, aproveitamento da inteligncia social na elaborao legislativa e aumento da transparncia sobre os atos legislativos. Como vimos, prticas participativas inovadoras e experimentais tm surgido e se espalhado pelo globo, principalmente a partir da dcada de 90. Muitas delas passaram a receber o auxlio das tecnologias de informao e comunicao, que tm evoludo em progresso geomtrica, permitindo formas antes inimaginveis de interao. O foco deste trabalho a partir daqui concentra-se na anlise de como essas tecnologias podem auxiliar no desenvolvimento de prticas participativas mais especificamente voltadas para a entidade mxima de representao, o parlamento. A bem da verdade, so poucas as experincias no tecnolgicas de participao mais direta da populao no processo legislativo que ocorre no mbito parlamentar, a maioria delas sem maiores impactos no resultado final legislativo, como observaremos mais adiante. O grande ponto de inovao cujo desenvolvimento intensificou-se nos anos 2000 tem sido a adaptao de processos tecnolgicos a antigas prticas participativas no digitais, bem como a criao de novas experincias. Um dos objetivos desta tese avaliar os primeiros resultados de algumas dessas prticas atualmente funcionando mundo afora, em especial quanto aos ganhos de legitimidade, aproveitamento da inteligncia coletiva e transparncia nos parlamentos que as adotaram. Destacados estudiosos, entusiastas do desenvolvimento de parlamentos mais permeveis sociedade, Stephen Coleman e Jay Blumler (2009, p. 38) pensam num sistema democrtico parlamentar com mltiplas possibilidades participativas: Uma democracia mais deliberativa buscaria conectar enorme quantidade de projetos de participao e consulta pblica, assim como conversaes pblicas informais e fragmentadas, com o dia a dia do trabalho de elaborao de polticas pblicas e tomada de deciso18.
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Traduo livre do seguinte texto original: A more deliberative democracy would seek to connect a wide range of consultative and participatory projects, as well as fragmentary and informal public conversations, to the everyday workings of political policy formation and decision-making.
Esse panorama idealizado por Coleman e Blumler leva a algumas questes cruciais que nortearo os rumos deste trabalho. Ser que o surgimento de novas prticas participativas em parlamentos faz parte de um redesenho institucional do Estado democrtico com vistas a um aperfeioamento dos institutos liberais, tais como a representao parlamentar? Ou, na verdade, so experincias superficiais e pouco efetivas que aparecem no af do entusiasmo juvenil criado em torno dos benefcios da internet? H um meio termo entre essas duas perspectivas? Em termos de legitimidade, por exemplo, como tal redesenho participativo pode auxiliar na incluso de grupos minoritrios na discusso de seus interesses na pauta legislativa? Com que eficcia sistemas digitais de consulta popular em websites de parlamentos podem garantir que pessoas e grupos pouco representados no quadro parlamentar tenham influncia na construo de textos legislativos? Alm disso, muitas organizaes privadas tm-se beneficiado da inteligncia coletiva, ou do capital social de seus consumidores e clientes, por meio da utilizao das TICs. Por exemplo, a empresa Apple de computadores criou uma plataforma de desenvolvimento de softwares (Apple Store) que permite a qualquer um, sujeito ao crivo da empresa, desenvolver aplicativos para seus aparelhos mveis. Hoje em dia, so mais de 300 mil programas de aplicao desenvolvidos por terceiros que trouxeram benefcios para os consumidores dos aplicativos para aparelhos mveis da empresa. Diante disso, possvel imaginar que parlamentos tambm possam tirar proveito da inteligncia, experincia, conhecimento e criatividade dos cidados no processo de formulao de polticas pblicas? de fato vivel tal perspectiva? De que forma o contedo da participao pode realmente refletir sobre as decises legislativas finais? E, para fins de transparncia, vale saber em que medida participantes de experincias participativas de parlamentos podem compreender melhor o processo legislativo, ou mesmo acompanhar a atuao dos parlamentares de forma mais profunda, detalhada e efetiva. Ou ser que tais experincias existem apenas para ingls ver, para mascarar a realidade ou falsamente legitimar um processo de deciso que, na verdade, no to aberto assim como pretendido? Por fim, a incorporao mais profunda de elementos da democracia participativa e deliberativa, digital ou no, em instituies estatais como os parlamentos, poderia servir de canalizador mais eficaz da vontade popular no apoiada pelas elites dominantes das foras polticas e burocrticas que controlam o Estado. Domingues considera que o Estado uma forma de dominao sobre a sociedade e, por isso, a instituio de mecanismos de cidadania instituinte poderia permitir, na sua viso, o controle inverso, ou seja, da sociedade sobre o Estado, de forma a equilibrar essa relao:
Necessitamos o imprio da lei, necessitamos a cidadania instituda; necessitamos serialidades de carter aberto e fechado (no preciso dizer, em especial as primeiras) que estejam consagradas no direito
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constitucional ou infraconstitucional, bem como em arranjos burocrticos, oxal para alm de qualquer forma de clientelismo denso, fino ou burocrtico. (...) O Estado precisa ser, portanto, recolonizado pela sociedade, de forma que se torne mais representativo da vontade popular; precisa de coalizes populares que possam mudar a face da modernidade contempornea para alm do neoliberalismo, da fragmentao, da administrao da pobreza, bem como das situaes radicais da poltica tnica e religiosa. Este o momento da democracia instituinte nesse sentido, tambm participativa, seja l como a divisemos como autolimitante no que se refere garantia de liberdade para qualquer um debater e discordar, de maneira geral mantendo-se o imprio da lei; o momento da democracia constitucional, com seus elementos de cidadania instituda. (2009b, p. 569)
Ao perseguir as respostas a essas perguntas, pretende-se investigar, afinal, de que forma o desenvolvimento de processos participativos mais elaborados em parlamentos com o auxlio da tecnologia pode contribuir para o aperfeioamento do sistema representativo, ao melhor sintonizar representantes e representados, por um lado, e fortalecer a relao direta entre cidado e instituio parlamentar, por outro.
O encontro da tecnologia com a democracia
2.1 As vantagens da tecnologia de informao e comunicao para a sociedade e o Estado

Tericos da democracia participativa alegam que as limitaes de comunicao da mdia tradicional dificultam o exerccio da liberdade de expresso em relao s decises tomadas no mbito do Estado. Dessa forma, a melhoria no sistema de comunicao geral, fomentada pelo surgimento da internet, por exemplo, teria efeito positivo no fortalecimento da democracia (ABRAMSON, ARTERTON e ORREN, 1988; BARBER, 1984; DAHL, 1989; ENTMAN, 1989; FISHKIN, 1991; PATTERSON, 1993; PUTNAM, 2000; ROSEN, 1999). Vrios so os potenciais benefcios da aplicao de tecnologia de informao e comunicao (TIC) para os processos de participao poltica, o que se procurar mostrar neste captulo sem a pretenso de exausto dessas possibilidades. No objetivo deste captulo analisar a efetividade dessas aplicaes e sim mostrar o leque de potencialidades que podem ser exploradas. Em seguida, os desafios de sua aplicao na vida prtica poltica sero tambm elencados e analisados, bem como descritas algumas das principais categorias referentes aplicao da tecnologia em processos polticos diversos.
2.1.1 A internet e seu poder quase infinito

2.1.1.1 A esfera pblica organizada em redes Antes da internet, indivduos na sociedade moderna organizavam a produo de bens, em sentido lato19, de duas maneiras bsicas: como empregados em empresas, por meio do cumprimento de ordens superiores; ou como indivduos no mercado, competindo com base na regra de preos. A produo de softwares por voluntrios, especialistas em computao, trouxe um terceiro modelo de organizao para fins de produo coletiva, o que Yochai Benkler (2006) denomina produo colaborativa (commons-based peer-production). O renomado professor da Harvard Law School tem-se destacado na demonstrao dos vrios benefcios do trabalho em rede com base na internet. Nesse modelo, indivduos desenvolvem de forma bem-sucedida e colaborativa projetos de larga escala. Estimulados por incentivos sociais prprios, os participantes no seguem a lgica do mercado, nem
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Estamos simplificando o processo, que necessariamente passa tambm por outras etapas, como a distribuio de bens.
ordens superiores de uma determinada organizao hierrquica. Para Benkler (2006, p. 212), isso sinal do surgimento de uma nova esfera pblica organizada em redes. Nessa viso, a esfera pblica em redes permite trabalho colaborativo de vrias maneiras. Por exemplo, indivduos podem monitorar e desvirtuar o poder da mdia convencional, assim como organizar aes polticas. Por meio das diversas formas de acesso internet, indivduos e grupos estariam mais aptos a observar, relatar, comentar e analisar fatos, exercendo enfim as funes de agentes de mdia com capacidade de atrair a ateno pblica para os diversos assuntos polticos. Na mesma linha que Benkler, um dos mais clebres tericos da sociedade em redes, Manuel Castells defende que a humanidade est em fase de mudana da era industrial para a era da informao, e tem como propulsor desse movimento o desenvolver-se das novas tecnologias de informao e comunicao (1999, p. 77; 2000). Embora ainda capitalista, o produto de maior valor nesse novo modelo informao, e no matria-prima, ou produtos industrializados. Isso implica brutal transformao do mundo organizacional, principalmente com a introduo de relaes horizontais entre pessoas e organizaes paralelas s relaes hierrquicas tradicionais:
Redes so estruturas abertas capazes de expandir de forma ilimitada, integrando novos ns desde que consigam comunicar-se dentro da rede, ou seja, desde que compartilhem os mesmos cdigos de comunicao (por exemplo, valores ou objetivos de desempenho). Uma estrutura social com base em redes um sistema aberto altamente dinmico, suscetvel de inovao sem ameaas ao seu equilbrio. Redes so instrumentos apropriados para a economia capitalista baseada na inovao, globalizao e concentrao descentralizada; para o trabalho, trabalhadores e empresas voltadas para a flexibilidade e adaptabilidade; para uma cultura de desconstruo e reconstruo contnuas; para uma poltica destinada ao processamento instantneo de novos valores e humores pblicos; e para uma organizao social que vise suplantao do espao e invalidao do tempo. Mas a morfologia da rede tambm uma fonte de drstica reorganizao das relaes de poder (...). (1999, p. 498)
Na viso de Castells (1999, p. 285), organizaes evoluem para operar em torno de projetos com incio, meio e fim e no apenas em funo de capacidades (como as do setor de contabilidade, recursos humanos, etc.). Por isso o trabalhador da era da informao tem de ser flexvel, adaptvel s necessidades de incluso em determinada rede
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para a realizao de um dado projeto e sua posterior excluso, de acordo com as necessidades mutantes da organizao. Domingues (2007) apresenta uma viso da sociedade em redes num contexto mais amplo, como parte do processo de complexificao inerente ao atual estgio de vivncia do que ele denomina de terceira fase da modernidade, marcada por movimentos sociais moleculares que funcionam com base em redes colaborativas. O movimento pela defesa do meio ambiente, como direito difuso mundial emergente dos ltimos anos, um exemplo concreto dessa dinmica. Em anlise mais especfica do Brasil, observa o autor que h uma parte da sociedade brasileira que se manifesta por meio de colaborao voluntria, por meio de nova forma de manifestao social, muitas vezes descentrada e contingente, ou seja, cujos objetivos, motivaes, forma de organizao interna e coordenao variam:
Tanto o corporativismo clssico como o neocorporativismo europeu social-democrata basearam-se em mecanismos hierrquicos com a coordenao da ao social realizando-se mediante comandos verticais. A crescente autonomizao das pessoas e das coletividades (a ampliao de sua liberdade de ao e movimento, a despeito de desequilbrios gritantes para exerc-la e a manuteno de duros sistemas de dominao) implica que identidades e interesses no s se pluralizam como tambm se torna mais difcil, se no impossvel, controllos de cima para baixo. De forma geral, nos pontos em que demandas variadas surgem e a criatividade social se exerce de maneira sustentada ou episdica, so os mecanismos de rede, baseados na colaborao voluntria, que tm proporcionado novas formas de coordenao da ao social e a articulao, em planos mais concretos, da solidariedade social. (DOMINGUES, 2007, p. 202, grifos do autor)
Assim, com a progressiva tendncia horizontalizao e formao de redes que inundou o Brasil na dcada de 90, aumentaram-se as possibilidades de participao social na elaborao de polticas pblicas e exerccio de cidadania, como no caso do sempre citado oramento participativo, por exemplo. E esses fatores ganham ainda mais fora com o abrupto desenvolvimento da tecnologia de informao. 2.1.1.2 Mecanismo colaborativo de formao do conhecimento Ademais, um dos mais festejados benefcios do trabalho em rede a instrumentalizao do processo de construo do conhecimento humano. Esse fenmeno estaria transformando dramaticamente o alcance, a escala e a eficcia da produo colaborativa, antes rudimentar sem a internet.
Benkler (2006) cita alguns elementos particulares cruciais no desenvolvimento do trabalho colaborativo pela internet, como a possibilidade de quebrar o ato de comunicao humana em pequenos subcomponentes. Inicialmente, isso significa permitir expresso humana em vrios nveis de qualidade e profundidade, desde a emisso de uma simples opinio leiga, bem como a anlise cuidadosa e fundamentada realizada com base cientfica. Segundo Douglas Rushkoff (2003), a construo colaborativa de softwares serviria de inspirao para outras possibilidades de trabalho colaborativo, tais como o da produo legislativa:
Um modelo para o processo aberto e participativo por meio do qual a legislao pode ser elaborada em uma democracia em redes pode ser encontrado no movimento de softwares com fontes abertas (...) Por meio de publicao de software com cdigo aberto, desenvolvedores encorajam a correo mtua de erros, e aperfeioam o trabalho do outro. Melhor do que competir, eles colaboram entre si, e no escondem a forma como seus programas funcionam. Como resultado, todo o mundo convidado a mudar o cdigo, e o software pode evoluir com os benefcios da multiplicidade de pontos de vista (...) A implementao de uma democracia de fontes abertas requerer de ns cavar fundo no cdigo de nossos processos legislativos, e ento revitaliz-los no novo contexto da nossa realidade em redes.20
Esse conjunto de possibilidades da internet para a criao, organizao e distribuio de produo humana repercute consequentemente no sistema de motivao para o trabalho colaborativo. Segundo Benkler, a produo colaborativa apresenta elementos novos e incomuns em relao motivao prpria de mercados (dinheiro) e corporaes (ordens). Afinal, por que algum iria investir tempo e esforo pessoal em determinado projeto se no pode apropriar-se de seus benefcios? Alm disso, como ser o custo de organizao desse conjunto de contribuies colaborativas? Quem far a concatenao dessas contribuies? Benkler acredita haver dois elementos essenciais para explicar o peculiar sistema de motivao do trabalho colaborativo. Primeiramente, as pessoas estariam menos propensas a incentivos financeiros do que
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Traduo livre do seguinte texto: One model for the open-ended and participatory process through which legislation might occur in a networked democracy can be found in the open-source software movement () By publishing software along with its source code, open source developers encourage one another to correct each others mistakes, and improve upon each others work. Rather than competing they collaborate, and dont hide the way their programs work. As a result, everyone is invited to change the underlying code and the software can evolve with the benefit of a multiplicity of points of view () The implementation of an open source democracy will require us to dig deep into the very code of our legislative processes, and then rebirth it in the new context of our networked reality.
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outros de natureza psicolgica e social. Em segundo lugar, a forma de trabalho colaborativo permite a produo modular, granular e com custo baixo de integrao, segundo a taxionomia do autor. Ao analisar o primeiro aspecto, o da natureza da motivao, Benkler destaca trs tipos de incentivos principais em qualquer atividade humana: a) Monetrio, referente ao valor em dinheiro recebido, direta ou indiretamente, em curto ou longo prazo, para realizar determinada tarefa.
b) Hedonista, relativo ao prazer que determinada atividade causa em seu agente. c) Psicossocial, referente ao benefcio para a reputao do agente em seu meio social, ou ao relativo positivo efeito que sua atuao gera em seu ambiente social.
No trabalho colaborativo, os incentivos psicossociais ultrapassam os incentivos prprios da produo de mercado e corporaes, baseadas predominantemente em incentivos monetrios. Exemplo comum desse fenmeno, os projetos de construo de softwares de forma colaborativa tm o sistema operacional Linux21 como emblema maior dessa metodologia de trabalho. Nesse tipo de trabalho colaborativo, os participantes voluntrios se beneficiam com a boa fama que passam a ter entre a comunidade de colaboradores. O respeito social adquirido passa a valer como moeda e inclusive abre portas para a realizao de futuros projetos, com ou sem ganhos monetrios. O segundo ponto levantado por Benkler diz respeito natureza do mecanismo do trabalho colaborativo. Para funcionar bem, determinado projeto colaborativo necessita apresentar trs elementos j citados: modularidade, granularizao e custo de integrao. A modularidade implica a possibilidade de se dividirem as tarefas em componentes ou mdulos a serem produzidos independentemente das outras partes e futuramente concatenados para formar o todo. O projeto colaborativo tambm deve permitir a granularizao de atividades, ou seja, os colaboradores podem oferecer contribuies
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Linux um sistema operacional criado pelo finlands Linus Torvald que virou smbolo do trabalho colaborativo facilitado pela internet, uma vez que tem sido aperfeioado desde seu lanamento em 1991 por uma legio de programadores amadores e profissionais em todo o mundo. Alm de ter seu cdigo aberto, e dessa forma permitir o aperfeioamento contnuo e voluntrio pela comunidade de desenvolvedores, pode ser utilizado de forma gratuita por qualquer usurio, rivalizando-se com sistemas operacionais no gratuitos e com cdigo fechado de empresas multinacionais como o Windows da Microsoft e o OS da Apple.
pequenas ou maiores, superficiais ou profundas, em doses individuais, de forma incremental e assincrnica. E os sistemas de produo colaborativa teriam a qualidade de acumular e organizar esses variados esforos realizados por diferentes pessoas, com diferentes capacidades e em diferentes momentos. Para que tudo isso funcione na formao de um todo coerente, o custo de integrao precisa ser baixo, ou seja, os variados inputs recebidos para a construo do projeto devem encaixar-se com mnima interveno humana, de forma a eliminar com facilidade contribuies mal elaboradas, nocivas ou intempestivas. 2.1.1.3 Sistemas de credibilizao Benkler (2006, p. 383) ressalta ainda outra vantagem da internet. As vrias formas de expresso humanas podem ser organizadas ou aglutinadas por meio de sistemas de relevncia e credibilidade:
Relevncia questo subjetiva de categorizao de um contedo em um mapa conceitual de dado usurio que busca informao por propsito particular definido por ele mesmo. Se eu estou interessado em aprender sobre a situao poltica da Macednia, uma reportagem sobre a Macednia ou Albnia relevante, mesmo que truncada, enquanto um desenho animado da Disney no tem relevncia nenhuma, mesmo que realizado com alta qualidade profissional. Credibilidade uma questo de qualidade em face de alguma medida objetiva que o indivduo adota para poder avaliar determinado contedo. Novamente, a reportagem pode ser truncada ou no confivel, enquanto o desenho animado da Disney pode ser altamente confivel na condio de desenho animado.22
Para ele, relevncia e credibilidade se misturam em certa medida, pois envolvem percepes mais ou menos subjetivas sobre determinado objeto. Sistemas de definio de relevncia e credibilidade tm abundado na internet e auxiliado o ser humano a selecionar e encontrar informaes e contedos de seu interesse. Bom exemplo disso o sistema de relevncia e credibilidade do Netflix23, um website que disponibiliza a reproduo de filmes pela internet para seus usurios. Ao assistir
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Traduo livre do seguinte texto original: Relevance is a subjective question of mapping an utterance on the conceptual map of a given user seeking information for a particular purpose defined by that individual. If I am interested in learning about the political situation in Macednia, a news report from Macednia or Albnia is relevant, even if sloppy, while a Disney cartoon is not, even if highly professionally rendered. Credibility is a question of quality by some objetive measure that the individual adopts for purposes of evaluating a given utterance. Again, the news report may be sloppy and not credible, while the Disney cartoon may be highly accredited as a cartoon. Acessvel pelo endereo eletrnico www.netflix.com.
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determinado filme, o usurio convidado a manifestar sua opinio sobre o filme nesse website. Assim, o website pode auxiliar o usurio a escolher os prximos filmes com sugestes especficas: Se voc gostou deste filme, ento poder gostar tambm destes outros filmes. De outra forma: Quem gostou deste filme (que voc usurio aprovou) tambm gostou destes outros filmes. E assim por diante. Dessa forma, o sistema de relevncia e credibilidade do Netflix permite a formao de uma base de informaes crescentes sobre suas prprias preferncias, apresentadas de forma voluntria pelo usurio, que tende a ser refinada com o tempo. 2.1.1.4 O poder de distribuio da internet Alm da facilitao permitida pela internet em desenvolver e segmentar contedos, Benkler destaca a instrumentalizao da distribuio desses contedos tambm como fator essencial no desenvolvimento de mecanismos de redes. Pela mdia convencional, as funes de criao, seleo e disseminao de contedos so, de forma geral, realizadas pela prpria empresa de comunicao. Por exemplo, a Rede Globo no Brasil desenvolve e seleciona sua programao de TV, e sua rede de canais permite a distribuio em larga escala. Por outro lado, a internet possibilita a aplicao pulverizada dessas funes. Assim, qualquer msico pode criar determinada composio, distribu-la em vrios websites disponveis na internet, e a qualidade e a popularidade da obra sero avaliadas pelo sistema de credibilidade e relevncia de websites especializados. A esse poder de propagao, Castells (2007) chama de comunicao pessoal em massa, ou seja, as pessoas podem trocar vrios tipos de mensagens entre si, com diferentes formatos e nveis de profundidade, com o poder de acionar mecanismos de disseminao em massa desses contedos. O Twitter, por exemplo, um website de relacionamentos que permite o envio de mensagens de at 140 caracteres para um sistema acessado por milhes de pessoas no mundo, interessadas em acompanhar e compartilhar determinado e bem diversificado tipo de informao.
Em outras palavras, o Twitter24 uma plataforma de redes sociais25 que possibilita a conexo das pessoas, sobretudo para a troca de informaes. Assim, utilizando-se palavras-chaves (denominadas de hashtags) podese apresentar uma pergunta qualquer, tal como Algum pode me indicar algum estudo sobre os potenciais benefcios de uma reforma tributria neste meu pas? E qualquer pessoa do mundo, principalmente desse pas, conectada ao Twitter e interessada no assunto em questo pode apresentar alguma informao til para o interrogante. Alm disso, todos os que acessarem aquela informao podero repass-la adiante (retuitar), permitindo que outras pessoas recebam a mensagem. Para fins polticos, a utilizao desse tipo de ferramenta digital tambm ilimitada. O eleitor que deseja acompanhar mais ativamente as movimentaes e pensamentos de candidatos durante uma campanha eleitoral, ou a secretria de educao que deseja comunicar as aes de sua gesto diretamente para os milhares de professores de determinado estado so exemplos comuns de uso poltico de tais ferramentas de redes sociais na internet. Ainda possvel que sejam acompanhados em tempo real eventos polticos de forma detalhada, ao se monitorar como os presentes descrevem em frases curtas suas impresses sobre o evento. 2.1.1.5 O acesso informao e a gesto do conhecimento Patrcia Marchiori (2002, p. 72) elenca entre os principais benefcios da internet o acesso informao e a possibilidade de gesto do conhecimento. Na sua viso, o potencial tecnolgico poder sustentar o amplo acesso informao, a convergncia de diferentes tipos de informao (textual, sonoro, grfico, visual, etc.) em entidades (ou objetos) de informao, os quais podem ser compostos e disponibilizados de acordo com a necessidade particular de um indivduo ou grupo. No mbito organizacional, Caldas e Amaral (2002, p. 96, 97) frisam a necessidade de implementao de mecanismos de gesto do conhecimento que incluam a identificao, anlise, interpretao e avaliao dos conhecimentos especficos de cada organizao, para melhor aproveitamento de seus recursos e ganho de satisfao de seu mercado,
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O Twitter pode ser acessado no endereo eletrnico www.twitter.com. Redes sociais so estruturas sociais compostas por pessoas ou organizaes, conectadas por um ou vrios tipos de relaes, que partilham valores e objetivos comuns. Uma das caractersticas fundamentais na definio das redes a sua abertura e porosidade, possibilitando relacionamentos horizontais e no hierrquicos entre os participantes. As redes sociais virtuais so grupos ou espaos especficos na internet que permitem partilhar informaes, ideias e emoes, de carter geral ou especfico, das mais diversas formas (textos, imagens, vdeos, udios, etc.). Softwares e aplicativos prprios da internet auxiliam na organizao, interao e registro dos contedos e membros das redes sociais.
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permitindo-se, assim, proporcionarem condies mais facilitadas de adaptao s circunstncias. Marchiori defende que a possibilidade de acesso quase ilimitado a informaes na internet pode contribuir para o fortalecimento da democracia, mas que para isso acontecer a informao deve ser acessvel, organizada e gerenciada. Como discutido no Captulo 1 deste trabalho, pensadores acreditam que cidados mais bem informados tm maior capacidade de enriquecer a opinio pblica geral, de prestar mais ateno em poltica, bem como de tomar melhores decises em processos polticos (DAHL, 1989). No obstante, cidados informados tambm estariam mais habilitados a contribuir para a formao de capital social necessrio ao fortalecimento da democracia (DEWEY, 2004; PUTNAM, 2000; CALLAN, 1997). Fishkin (1993) tambm considera que ampliar o acesso informao a fim de se reduzir a deficincia em informao (informational gap) permite minimizar as diferenas de capacidade do indivduo na participao poltica, bem como os efeitos da ignorncia do eleitor. No entanto, para se poder valer desses benefcios da internet, Marchiori enfatiza a necessidade de se investir em habilidades essenciais para indivduos e grupos relativos criao, busca, anlise e interpretao de informao. Alm disso, como as necessidades de informao se tornam cada vez mais complexas e dependentes de diferentes e mltiplas fontes, ganha cada vez mais relevncia para o processo de tomada de deciso a correta avaliao de qualidade dessas fontes. Marchiori alerta ainda para como o crescente desenvolvimento e substituio de tecnologias desafiam tanto as habilidades dos leigos como a dos profissionais da informao para fins de seu entendimento, domnio e gerenciamento efetivo. E isso tem peso ainda maior quando se trata dos servidores pblicos ocupantes das burocracias do Estado. Uma vez que o engessamento institucional de entidades pblicas dificulta o desenvolvimento de processos mais cleres de incorporao da inovao e modernizao, a discrepncia entre as necessidades do poder pblico em termos de gesto da informao e as suas condies tecnolgicas e de capacitao de recursos humanos aumenta gradualmente. o que veremos com mais detalhes nos captulos seguintes ao se analisarem casos concretos.
2.1.2 Benefcios da internet para a poltica

2.1.2.1 Mobilizao social e participao poltica Segundo Zhang et al. (2010, p. 2), a participao poltica pode ser entendida em dois diferentes sentidos: a participao cvica e a participao poltica propriamente dita. A primeira forma refere-se ao engajamento em trabalhos comunitrios por meio de aes no relativas a governo ou eleies; por exemplo, o trabalho voluntrio de auxiliar crianas carentes ou pessoas idosas no centro comunitrio do bairro. A segunda envolve toda atividade relacionada participao em processos polticos formais, como em campanhas eleitorais ou na formulao, implementao e fiscalizao de polticas pblicas (DELLI CARPINI, 2004). Assim, a distribuio de panfletos a favor de determinado candidato a deputado federal, bem como o envio de sugestes para a formulao de uma lei so exemplos desse tipo. Na literatura recente de cincia poltica e sociologia poltica, h importante conjunto de estudos apoiadores da tese segundo a qual a internet estimula a participao poltica (cvica e poltica propriamente dita), por permitir maior acesso informao de utilidade poltica, facilitar a discusso e o desenvolvimento de relaes sociais, bem como oferecer fruns alternativos para engajamento e expresso poltica (POLAT, 2005; WARD et al., 2003). Nesse sentido, em anlise de websites de parlamentos municipais latinos, Carlos Batista (2009) observou como a disponibilizao de informaes sobre a estrutura, o funcionamento, o acesso aos parlamentares e a abertura de canais digitais de comunicao com o pblico habilitam as respectivas comunidades a se comportarem de forma mais ativa, participativa e fiscalizatria em relao aos parlamentares. Segundo Batista, isso gera crculo virtuoso para a cultura poltica que beneficia as instituies democrticas, pois uma sociedade mais instrumentalizada com informao e acesso pode exigir melhor atuao do seu Poder Legislativo (tambm BATISTA e STABILE, 2011). A vertente de estudos denominada participacionista dispe sobre os benefcios do uso de e-mails e de outros instrumentos da internet para a facilitao de relaes sociais (ROBINSON e MARTIN, 2009; WELLMAN et al., 2003; BOASE et al., 2006; CASTELLS et al., 2003, entre outros). Tal conjunto de pesquisas se contrape a outra gama de estudos denominada isolacionista, que considera a internet fator gerador de autoisolamento (KRAUT et al., 1998; BARBER, 2001; SHAW e GANT, 2002).
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Segundo Wang e Wellman (2010), do grupo participacionista, a internet assim como o telefone e o contato presencial facilita a realizao de novos amigos, bem como a comunicao com familiares. O estudo tambm evidencia que usurios de internet tm mais contato presencial com amigos e envolvimento em atividades cvicas do que no usurios da internet. Com base em pesquisa sobre o comportamento dos canadenses em relao internet, Veenhof et al. (2008) verificaram que as pessoas utilizam a internet para intensificar as relaes sociais j existentes por meio do contato ao vivo. Assim, alm dos encontros presenciais e contatos telefnicos, amigos trocam e-mails, conversam em chats, enviam mensagens instantneas por telefone (SMS) e se comunicam por meio de blogues26. Veenhof et al. concluem, por fim, que a internet gera mudana na forma de participao cvica. Ao tempo que aponta haver sinais de diminuio do envolvimento do cidado nas comunidades geograficamente situadas, ou seja, nos seus bairros, vizinhanas e cidades, alimenta a formao de comunidades vinculadas por motivo de interesse comum, cujos membros residem em diferentes cidades, estados e, em muitos casos, diferentes pases. Dessa forma, os usurios de internet estariam menos focados nas aes polticas e cvicas da sua vizinhana, ao preferirem concentrar-se em relaes sociais vinculadas aos seus interesses polticos, tais como meio ambiente e educao. Outro aspecto tambm abordado nesse estudo a mudana gerada na forma como o usurio acessa a informao de seu interesse. Como a internet possibilita maior acesso a informaes de qualquer tipo, as comunidades de interesse organizam-se com riqueza muito maior de informaes especficas. Assim, o usurio da internet que tem acesso s informaes da grande mdia (jornal, televiso, rdio) complementa tais informaes com aquelas disponveis na internet, que reverbera as informaes divulgadas pela grande mdia, e vice-versa. Alm disso, o usurio da internet checa tais informaes com os amigos e contatos de suas redes sociais temticas, e depois volta a acessar a grande mdia e
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Blogue, do termo ingls Web log (dirio da web), um website cuja estrutura permite a atualizao rpida por meio de acrscimos dos chamados artigos ou posts. Estes so, em geral, organizados de forma cronolgica inversa, tendo como foco a temtica proposta do blogue, podendo ser escritos por um nmero varivel de pessoas, de acordo com a poltica do blogue. Muitos blogues fornecem comentrios ou notcias sobre um assunto em particular; outros funcionam mais como dirios on-line. Um blogue tpico combina texto, imagens e links para outros blogues, pginas da web e mdias relacionadas a seu tema. A possibilidade de leitores deixarem comentrios de forma a interagirem com o autor e outros leitores uma parte importante de muitos blogues. Fonte: Wikipdia com modificaes.
websites da internet. Veenhof et al. constatam, pois, a formao de crculo contnuo de busca informao e sua validao. Com base em anlise de vinte e oito estudos que abrangem 166 efeitos, Boulianne (2009) concluiu haver relao sutil entre engajamento poltico e uso da internet. Ela destaca dois grupos de pesquisadores interessados no impacto da internet no que se refere ao engajamento poltico e cvico. Pippa Norris (2000), pertencente ao primeiro grupo, acredita ser a internet facilitadora do envolvimento em atividades polticas para aqueles j ativos politicamente, ou predispostos a atividades polticas convencionais, processo que ela denomina crculo virtuoso. A internet intensificaria essa vocao por reduzir tempo e esforo, oferecendo, portanto, mais facilidades e oportunidades de participao (tambm BIMBER, 1999; BONFADELLI, 2002; DIMAGGIO et al., 2004; HENDRIKS VETTEHEN et al., 2004; KRUEGER, 2002; NORRIS, 2001; POLAT, 2005; WEBER et al., 2003). O segundo grupo considera a internet veculo catalisador de novos participantes, pois permite maior acesso informao (BARBER, 2001; DELLI CARPINI, 2000; KRUEGER, 2002; WARD et al., 2003). E isso reduz as deficincias de conhecimento normalmente utilizadas como desculpa para o no envolvimento em atividades polticas. Para Delli Carpini e Keeter (1996), por exemplo, o maior acesso informao pode afetar positivamente as diferenas de conhecimento entre ricos e pobres, homens e mulheres, jovens e pessoas de outras idades. Alm disso, Nam (2010, p. 307) verificou que a internet produz efeitos positivos sobre os dois grupos, ou seja, facilita a participao para os politicamente ativos off-line, bem como estimula o ativismo de novos participantes. Alm das pesquisas acima citadas, algumas outras trazem resultados importantes ao evidenciar a relao existente entre o mundo real (off-line) e o mundo virtual (on-line). A ideia central que se pretende frisar nessa discusso a utilidade da tecnologia de informao e comunicao, em especial da internet, como instrumento de intensificao de relaes sociais que podem ter algum impacto na poltica de forma geral, mas, em especial, no sistema de polticas pblicas, objeto desta tese. Zhang et al. apontam haver relao entre os dois mundos, real e virtual. Em suma, segundo pesquisa que estudaram, os indivduos acessam a internet para encontrar pessoas conhecidas no mundo real, ou seja, j pertencentes ao seu crculo social de convivncia. Essa pesquisa foi realizada por meio de telefone, com os moradores da cidade de
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Southwest nos EUA, a respeito do uso de websites de relaes sociais, como o Facebook, MySpace e YouTube27. De acordo com os resultados alcanados, tais websites, alm de aumentarem os vnculos sociais j existentes (bonding) entre comunidades homogneas, estimulam a formao de novo capital social (bridging) entre grupos heterogneos. Tambm Batista e Brando Jnior (2009), ao analisarem as comunidades virtuais28 criadas por simpatizantes de candidatos Presidncia do Brasil durante a eleio de 2006, observaram que tais comunidades serviram mais para a organizao da rede de militantes e colaboradores (inclusive facilitando o contato com os voluntrios off-line) do que para promoverem discusses sobre as propostas dos candidatos ou a persuaso de eleitores. 2.1.2.2 Aplicao da tecnologia para a democracia participativa e deliberativa importante neste momento dar relevo a alguns aspectos da tecnologia para as prticas participativas e deliberativas, j que muito se tem discutido na literatura atual sobre seu potencial para a democracia, a exemplo de Coleman e Blumler (2009). Para esses estudiosos ingleses, alguns dos maiores obstculos ao desenvolvimento da democracia deliberativa poderiam ser superados pela aplicao das TICs a certos processos participativos. Por exemplo, uma das crticas democracia deliberativa a desigual distribuio de tempo livre das pessoas, ou seja, alm dos politicamente engajados, os economicamente mais abastados tm melhores condies para se dedicar busca de informaes de interesse poltico, participar de atividades polticas; enfim, sacrificar o seu tempo livre para a vida poltica de alguma forma. Alm do tempo, o elemento espao tambm faz diferena, j que a reunio de grande nmero de pessoas em determinado local, para a constituio de uma assembleia deliberativa, por exemplo, demanda logstica difcil e dispendiosa, principalmente quando objetiva o debate de questes nacionais em pases de grande dimenso territorial.
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Alguns dos principais websites facilitadores de relaes sociais so www.facebook.com, www. orkut.com, www.ning.com, www.twitter.com, www.myspace.com e www.youtube.com. Comunidade virtual uma comunidade que estabelece relaes num espao virtual utilizando meios de comunicao a distncia. Caracteriza-se pela aglutinao de grupo de indivduos com interesses comuns que trocam experincias e informaes no ambiente virtual, por meio da utilizao de ferramentas de interao, como, por exemplo, fruns, blogues, bate-papos (chats), enquetes, etc. Fonte: Wikipdia com modificaes.
Coleman e Blumler defendem que ferramentas digitais podem auxiliar na superao ou minimizao dos empecilhos no apenas de tempo, mas de espao e escala tambm, por meio da utilizao de instrumentos tecnolgicos autossincronizados de debate virtual que permitem a participao individual em massa a qualquer tempo. Grupo de pesquisadores tem trabalhado nessas solues. Por meio da associao semntica entre termos, softwares oferecem representaes grficas de discusses em larga escala. Tudo feito de forma a permitir a rpida visualizao e compreenso da evoluo geral da discusso sem que o participante tenha de ler cada texto produzido (SACK, 2000; BUCKINGHAM-SHUM, 2003; VIEGAS e SMITH, 2004; VERHEIJ, 2005; RENTON e MACINTOSH, 2007; DELLAROCAS et al., 2010). Um bom exemplo disso foi desenvolvido pelo Centro de Inteligncia Coletiva do Massachusetts Institute of Technology (MIT) dos Estados Unidos, uma plataforma digital de deliberao com base em princpios de inteligncia coletiva. Voltado discusso complexa sobre a mudana do clima, o Climate CoLab29 prope concursos de discusses, ou seja, disponibiliza determinada questo e convida interessados no assunto a respond-la de forma colaborativa. No concurso de 2010, o CoLab apresentou a seguinte pergunta: Que tipo de acordo internacional sobre o clima a comunidade mundial deve realizar?30 Os participantes foram estimulados a inserir propostas de solues para essa questo e argumentos pr e contra as solues apresentadas por outros participantes e votar nas melhores propostas. Ao final, o autor da mais bem votada proposta recebe o prmio. O CoLab disponibiliza, ainda, modelos de simulao da realidade a fim de auxiliar o participante a apresentar propostas fundamentadas em possibilidades factveis de alterao da realidade. Antes de sugerir propostas para a questo levantada, por exemplo, o participante deve situar sua ideia no modelo de simulao desenvolvido pelo MIT, denominado Composite Model, que combina outros modelos relativos simulao do clima, alm de permitir a avaliao dos custos de prejuzos e de impactos fsicos no meio ambiente.
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O portal Climate CoLab pode ser acessado no endereo eletrnico http://bit.ly/9lFjtK. ltimo acesso em 18/10/2010. Pergunta original em ingls: What international climate agreements should the world community make?
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ILUSTRAO 3 Imagem demonstrativa do simulador do clima no CoLab
Um dos grandes aspectos do tipo de participao disponibilizada no CoLab a faculdade do participante de tambm apresentar novo modelo de simulao, o que permite, assim, trabalho colaborativo de inteligncia no apenas na elaborao do contedo da discusso, mas tambm na evoluo da qualidade dos instrumentos utilizados para a facilitao do debate. Em suma, esse tipo de plataforma estimula a participao responsvel, por meio da apresentao de propostas baseadas em evidncias. Com a ajuda dos simuladores, o portal obriga o participante a calcular o impacto das aes propostas, assim como a avaliar sua viabilidade. Outro aspecto positivo do CoLab o mapeamento da discusso. Quando no pretende lanar propostas (solues para o problema expresso na pergunta), a participao pode ocorrer por meio da apresentao de argumentos pr e contra, bem como da votao favorvel ou contrria soluo proposta por outro participante, que so visualizadas em forma de mapas da discusso, conforme imagem a seguir.
ILUSTRAO 4 Imagem do mapeamento da discusso no CoLab
Todavia, a insero de argumentos est sujeita moderao. O CoLab possui time de moderadores que analisa e agrega o argumento devida proposta, de forma a manter a coeso e qualidade do debate. Problema muito comum de outros fruns digitais de discusso, a baguna generalizada31 no acontece no CoLab, assim como o acmulo de contribuies insignificantes e deletrias (noisy idiot problem). Assim, o custo de organizao da discusso baixo, em virtude do prprio arranjo da interface, pois a organizao ocorre durante o processo e no aps a discusso. Mesmo com esse sistema de auto-ordenao, exige-se muito dos moderadores no caso de participao em grande escala (quando chega casa dos milhares de participantes, por exemplo). O maior problema dessa forma de discusso on-line, entretanto, reside na usabilidade. Ao demandar a apresentao de propostas cientificamente simuladas e moderao de contedo dos argumentos, ela atrai participantes com alto conhecimento tcnico no assunto mas pode espantar outros potenciais colaboradores no especialistas que poderiam agregar de maneira residual discusso.
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muito comum em fruns de discusso virtual a existncia de debate acalorado e desorganizado, com contribuies muitas vezes ofensivas, deletrias, com fugas do tema, falta de objetividade, superficialidade de argumentos, falta de evidncias nas opinies e pouca organizao da discusso.
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Outro problema comumente levantado pelos crticos de prticas deliberativas, como vimos anteriormente, o da falta de capacidade e conhecimento tcnico da populao em geral para a participao nas coisas do Estado (SCHUMPETER, 1976; BURKE, 2009). Essa limitao seria ainda intensificada nas prticas deliberativas digitais, ao pressuporem, alm do conhecimento sobre o tema de poltica pblica em discusso, tambm o relativo operao de computadores com acesso internet. Isso, para alguns, agrava a desigualdade de condies de participao em favor dos mais ricos e mais educados (EBO, 1998; HINDMAN, 2009). Coleman e Blumler (2009, p. 32) vo responder a esse dilema ao apontar srie de tendncias evidenciadas por estudos recentes que mostram alguns benefcios diferenciais da participao poltica digital em relao participao poltica no digital (off-line) que tm promovido superao de suas limitaes, tais como o engajamento de novos participantes. Por exemplo, h trabalhos que ressaltam serem os participantes de debates on-line mais propensos a se exporem a discusses heterogneas do que participantes de experincias similares off-line (PRICE e CAPELLA, 2002; GRAHAM e WITSCHGE, 2003; KELLY, FISHER e SMITH, 2005; JANSSEN e KIES, 2005; ALBRECHT, 2006; MUHLBERGER e WEBER, 2005). Alm disso, por meio da eliminao do status social dos participantes de debates on-line, as pessoas passam a focar mais no contedo do que est sendo dito do que em quem est se manifestando (MCKENNA e BARGH, 2000; STROMER-GALLEY, 2002; KENNY et al., 2007). A deliberao on-line tambm oferece maiores oportunidades para intercmbio de conhecimento e construo de comunidades de longo prazo (PLANT, 2004; JOHNSON e KAYE, 1998; DE CINDIO e SCHULER, 2007). H tambm estudos em favor do efeito mobilizador de participantes de deliberaes on-line, isto , sobre grupo de cidados que se sente mais estimulado a participar de interaes com o Estado pela internet do que em eventos presenciais (JOHNSON e KAYE, 1998; SHAH et al., 2001; HORRIGAN et al., 2001; PRICE e CAPPELLA, 2002). Outro problema comum de experincia deliberativa diz respeito ao processo quase inevitvel de agregao de preferncias em processos decisrios. Tericos da escolha social enfatizam como a natureza da agregao de preferncias em qualquer prtica deliberativa fora a adoo de mecanismos de votao, por exemplo, que contribuem para a excluso de preferncias e valores minoritrios desse dado grupo (ARROW, 1963; RIKER, 1986).
Dessa forma, a prevalncia de mecanismos que privilegiem a deciso de determinada maioria, a exemplo da votao em plebiscitos e referendos, possibilita a manipulao de certos participantes menos informados e preocupados quanto questo em discusso pelo grupo de atores mais organizados e interessados em ganhar no processo de deciso. Por exemplo, o custo pessoal para um votante conhecer a fundo todos os argumentos relativos ao debate sobre um plebiscito a respeito da pena de morte muito alto, pois normalmente ele no vai se dispor a perder tempo com esse processo. Por isso, nessa perspectiva, tal participante ser vtima fcil das vrias formas de manipulao por parte dos grupos realmente interessados na questo. Coleman e Blumler (2009, p. 35) defendem que instrumentos disponveis na internet tm apresentado solues parciais para esses problemas, ao possibilitar a construo colaborativa de contedos que expressem as mais diversas preferncias de forma inclusiva. Exemplo pioneiro desse tipo de processo, o Slashdot32 um espao virtual de discusso onde os participantes podem expressar suas ideias, discutir argumentos, realizar julgamentos e definir preferncias de forma bastante aberta. Seu sistema de moderao, um dos pontos fortes do Slashdot, permite a retificao contnua de inputs de moderaes anteriores a moderao da moderao , fomentando assim processo descentralizado de filtragem bastante democrtico. Mouffe (2005) expressa outra importante crtica sobre uma das bandeiras da democracia deliberativa: a crena na viabilidade de um consenso racional e universal. A democracia deliberativa pressupe que o uso da razo no discurso seja inato ao ser humano, mas a crtica de Mouffe enfatiza a indiferena a outras formas de discurso no exatamente racionais que possam ser realizadas por cidados com diferentes formaes sociais, culturais e educacionais. Como exemplo, Young (2000) elenca trs dessas categorias alternativas de discurso. A retrica, a saudao e o ato de contar uma histria seriam exemplos de formas emocionais, testemunhais ou vernaculares de expresso, livres das amarras da razo. Coleman e Blumler (2009, p. 37) destacam como os inmeros instrumentos disponveis na internet, tais como fruns, blogues e chats, permitem que participantes de discusses on-line possam se expressar como desejam, seja mais racionalmente, obedecendo a certa coerncia e formalidade, ou de maneira absolutamente pessoal, informal e frag32
Acessvel pelo endereo eletrnico http://slashdot.org/.
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mentada. A insero de um vdeo gravado de testemunho em determinado frum de discusso exemplifica um tipo de manifestao mais livre de regras deliberativas. Inputs tais como esse podem representar contribuies autnticas e fiis s ideias e sentimentos que talvez no pudessem ser expressos pelos mesmos participantes em formatos mais racionais e institucionalizados.
2.2 Os desafios da aplicao da tecnologia de informao e comunicao para a participao

Embora os benefcios das TICs, principalmente a internet, sejam cada vez mais evidentes para a poltica, em especial no tocante discusso poltica, ao desenvolvimento de redes sociais com objetivos polticos e a sua interao com o Estado, como alguns estudos anteriormente discutidos puderam demonstrar, no se pode olvidar da observncia de suas limitaes. o que se pretende mostrar neste tpico.
2.2.1 Fragmentao e polarizao

Cass Sunstein, por exemplo, aponta alguns problemas na forma como a internet facilita o exerccio da poltica. Na obra Repblica.com 2.0 (2007), critica o excesso de fragmentao possibilitada pela internet. Por ampliar o acesso a informaes de forma geral e por permitir maior facilidade de formao de redes sociais, a internet funciona como grande frum livre de circulao de ideias e pessoas. Segundo Sunstein, essa liberdade ilimitada de acesso e expresso pode ser perigosa para a democracia. Alm do acesso a informaes e formao de redes sociais, a internet possibilita a customizao de servios e individualizao de preferncias. Sunstein cita o exemplo da livraria eletrnica Amazon33. Por meio de um processo de filtro colaborativo, o usurio ao comprar livro no website da Amazon recebe sugestes de outros livros relativos ao assunto que possam lhe interessar, tais como quem comprou esse livro em que voc est interessado tambm adquiriu tais outros. Ao analisar mecanismos como esse sob o ponto de vista do seu impacto para a poltica, tendo tambm blogues como exemplos, ou seja, instrumentos que facilitam a expresso de posies polticas, Sunstein observa que funcionalidades assim permitem, por um lado, maior incluso de
33
Acessvel pelo website www.amazon.com.
minorias, pois servem de canal para expresso poltica. De forma geral, no entanto, a facilidade e a liberdade de apresentar suas prprias preferncias e opinies em tudo, inclusive para fins polticos, acabam por gerar fragmentao e polarizao nas discusses polticas. Em suma, as pessoas tendem a ficar mais radicais quando instrumentalizadas para expressar sua opinio. E isso contribui para o declnio de experincias coletivas de discusso e participao e, consequentemente, da busca do bem comum, o que Sunstein considera ser um dos valores mais importantes para o exerccio democrtico. Em outras palavras, a internet reduziria o sentimento de comunidade. Sunstein cita vrios exemplos de como participantes de grupos homogneos de debates sobre temas polmicos (pena de morte, aborto) tendem a defender, depois de finda a discusso, a mesma posio assumida anteriormente, embora com mais radicalismo. Por exemplo, quem racista dificilmente mudar sua opinio aps participar de discusso em que todos ou a grande maioria dos membros do grupo defendem ideias racistas. Como a internet permite facilmente a definio de preferncias, as pessoas tendem a escolher participar de grupos de discusso na internet relacionados sua afinidade, o que ele chama de argument pools. A ativista pr-aborto tende a se interessar predominantemente nas discusses de grupos feministas, por exemplo. Enfim, para Carl Sunstein a internet pode prejudicar a realizao de discusses ricas em diversidade de ideias, ponto essencial para a busca do consenso, do bem comum possvel. O resultado geral desse processo, segundo ele, seria a gerao de maior polarizao na discusso com o recrudescimento das posies pr-deliberao. Nessa viso, a internet intensificaria tal processo de radicalizao. Tambm de acordo com essa linha, trabalho recente mostrou que 94% dos leitores de blogues polticos leem somente aqueles relacionados ao seu espectro ideolgico, ou seja, leitores da esquerda gostam de ler blogues fomentados por militantes e pensadores desse lado ideolgico e assim por diante. Alm disso, leitores de blogues so mais polarizados do que no leitores de blogues ou consumidores de programas jornalsticos de televiso. A pesquisa identificou ainda que leitores de blogues de esquerda participam mais de poltica do que leitores de blogues de direita (FARREL et al., 2010). Entretanto, Fishkin e Luskin (2005) questionam o argumento da polarizao ao frisar prticas deliberativas (sem necessariamente utilizar instrumentos digitais) que renem condies suficientes para
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impedir polarizao ou vis na conduo de discusses, a exemplo do deliberative polling. Segundo tais autores, a lei de polarizao de Sunstein aplicada em situaes onde duas condies ocorrem: falta de equilbrio na variedade de argumentos em discusso e o mecanismo de conformidade social. Em outras palavras, as pessoas se tornam radicais em seus pontos de vista caso se limitem a discutir poucos argumentos, todos eles reforadores das suas opinies, gerando postura conservadora, pouco estimulada, portanto, a fazer mudanas de opinio. Assim, o deliberative polling formaria ambiente ideal ou perto disso em que tais condies seriam superadas, a ponto de garantir discusso racional, equilibrada, com argumentos bem informados e moderao coordenada por facilitadores preparados para isso. Nesse modelo proposto por Fishkin e Luskin (2005), conforme referido no Captulo 1, os participantes so selecionados em processo aleatrio para compor grupo heterogneo, expostos a informaes balanceadas sobre o tema em discusso, estimulados a ouvir e sopesar os argumentos de todos. Tanto antes da discusso como depois do processo deliberativo, os participantes respondem questionrio e expressam sua opinio sobre o assunto em discusso. Em suma, o resultado final desse processo, concluem os autores, mostra a mudana de opinio de alguns participantes e o ganho geral de tolerncia com ideias alheias. As pessoas no necessariamente polarizam, nem se tornam homogneas na forma de pensar.
2.2.2 Muitos falam, mas poucos ouvem

Outros crticos das tecnologias de informao e comunicao realam os sofisticados mecanismos de excluso adjacentes internet. Mathew Hindman (2009), por exemplo, considera falso o propalado senso comum segundo o qual a internet essencialmente democrtica onde todos aqueles anteriormente alijados dos instrumentos tradicionais de expresso podem agora se manifestar livremente. Para ele, to importante quanto ter voz ser ouvido. Aponta que a grande maioria de blogues e websites polticos so acessados por um pblico mnimo ou mesmo irrisrio. Hindman constatou que os dez34 mais populares blogues norteamericanos de poltica acumulam quarenta e oito por cento do movimento sobre o assunto na internet. A soma desses dez com outros poucos recebedores de pelo menos 2.000 visitas ao dia chega a setenta e
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O primeiro da lista o Daily Kos, acessvel pelo website www.dailykos.com. Acumula sozinho cerca de dez por cento da ateno do pblico interessado em poltica, segundo pesquisa de Hindman.
dois por cento. Em sntese, a grande maioria dos blogues polticos americanos, retirados esses poucos mais lidos, atraem cerca de vinte e oito por cento do pblico interessado em poltica na internet. Em sntese, se verdade que as pessoas podem melhor se expressar pela internet, so poucos os blogues merecedores de ateno.
2.2.3 Os mais ouvidos so poucos

A disponibilidade de um universo de informaes que auxiliam as discusses polticas outro mito da internet bombardeado por Hindman. Como tais informaes so inmeras, mecanismos de filtro, como os sites de busca (os mais populares so Google e Yahoo35), tiveram de ser criados para depur-las conforme a necessidade do usurio. No entanto, os principais websites de busca (search engines) adotaram mecanismos de filtro que privilegiam algumas informaes em detrimento de outras. O sistema de busca do Google, por exemplo, o mais popular do mundo, utiliza algoritmo (denominado PageRank) que melhor ranqueia, ou seja, privilegia como primeiros a aparecerem na tela de pesquisa aqueles websites que possuem maior nmero de links de outros websites tambm com grande nmero de links. Em suma, os websites e blogues mais populares tendem a vir listados nas primeiras posies do sistema de pesquisa do Google. Em outras palavras, os mais populares blogues polticos so aqueles mesmos constantes nos primeiros lugares das pesquisas de sites de busca, quando se procura por informao poltica, e, por isso, mais propensos acumulao de novos eleitores. Isso gera um sistema de hipertrofia de ateno (HINDMAN, 2009, p. 45). Dessa forma, a internet estaria desenvolvendo outra forma de excluso poltica. Ao tempo que minimiza os problemas de excluso da produo de informao poltica pois oferece a grupos minoritrios o poder de se expressar, por exemplo, tambm cria nova espcie de excluso no filtro das informaes polticas disponibilizadas. Quanto ideia de a internet ampliar vozes polticas, Hindman discorda, ao constatar que a maioria dos mais populares blogues polticos americanos so escritos por pequeno grupo de blogueiros que apresentam, com raras excees, similar perfil: alto nvel de educao, predominantemente da cor branca, do gnero masculino e pertencente elite profissional americana.
35
Acessveis pelos sites www.google.com e www.yahoo.com, respectivamente.
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2.2.4 Mais informao, menos reflexo

Outro problema muito comumente apontado por especialistas a quantidade abundante de informaes disponibilizadas na internet, o que tem suscitado vrias discusses sobre seu efetivo valor. H quem critique os efeitos da internet sobre a mente humana. Carr observa a mudana ocasionada pela internet na forma como as pessoas leem textos, por meio da incessante mudana de foco da leitura mais aprofundada de poucos assuntos, realizada por intermdio de livros para a leitura dinmica, superficial e dispersa em vrios temas na internet. A metfora utilizada por Carr a de um ex-mergulhador que acessava informaes nas profundidades do oceano, mas agora simplesmente navega com seu jet ski na superfcie do mar (CARR, 2008). Pesquisadores da University College London (UNIVERSITY COLLEGE LONDON, 2008) observaram por cinco anos o comportamento de usurios de dois populares websites, provedores de textos variados: um deles operado pela British Library e outro por um consrcio de entidades educativas do Reino Unido. Os resultados evidenciam que a grande maioria de navegadores l apenas uma pequena parte dos textos e passa rapidamente para outras matrias. Raramente retornam para uma leitura completa.
2.2.5 A fraca relao entre internet e eficcia poltica

Segundo o conceito clssico de Campbell et al. (1954, p. 187), eficcia poltica o sentimento de que a mudana poltica e social possvel, e de que o cidado pode influenciar verdadeiramente a realizao dessa mudana36. Representa o sonho dourado de todas as experincias participativas com objetivos polticos: gerar efetivo impacto no Estado. considerada ponto fundamental para a consolidao do sistema de participao constante, uma vez que afeta a motivao do cidado em continuar participando. Afinal, o que faz algum gastar tempo e energia para emitir sua opinio sobre uma lei de interesse local, ou de atuar como ativista em grupo de mobilizao poltica contra empresas que no seguem leis ambientais? O participante mantm-se motivado se observa a realizao de resultados concretos, mesmo que nfimos ou diludos, em relao ao objetivo poltico que persegue. Autores defendem que a internet instrumentaliza com mais vigor a possibilidade de eficcia poltica. Lee (2006), por exemplo, acredita
36
Traduo livre com base no seguinte texto original: the feeling that political and social change is possible, and that the individual citizen can play a part in bringing about this change.
que a internet potencializa a eficcia poltica ao auxiliar usurios a interagir com grupos de ativistas que perseguem interesse comum. Alm disso, a internet reduziria os custos de participao, facilitando o acesso do cidado a formas de participao sem precisar sair de casa. Por outro lado, muitos outros estudos no conseguiram comprovar a conexo entre o uso de internet e a eficcia poltica (JENNINGS e ZEITNER, 2003; LIN e LIM, 2002). Johnson e Kaye (2003, p. 28), por exemplo, observaram que embora a internet fortalea a sensao de empowerment em indivduos (poder de realmente tomar parte nas decises pblicas), bem como aumente o nvel de engajamento poltico, eles no encontraram evidncias de impacto significativo no sistema poltico de aes de mobilizao com o uso da internet. Com base em pesquisa on-line de 442 usurios da internet durante a eleio presidencial norte-americana em 2000, os pesquisadores concluram ter havido, no mximo, influncia indireta no fortalecimento do poder de mobilizao do eleitorado local.
2.3 Categorias de iniciativas de democracia digital

Atualmente verificam-se inmeras experincias por meio do uso de instrumentos diversos de TICs voltadas participao popular que, de alguma forma, pretendem estimular, facilitar, organizar e viabilizar a participao do cidado nas matrias de interesse pblico tratadas no mbito do Estado. Como vimos no decorrer deste captulo, existem tambm muitas outras TICs que facilitam a mobilizao da sociedade para outros processos polticos no diretamente relacionados interao com o Estado, mas que procuram promover benefcios pblicos, tais como as aes de transparncia e mobilizao social. Vrios trabalhos apresentam diferentes conceitos e classificaes de e-democracia (KRIMMER, 2009, p. 8), a exemplo de Trechsel et al.:
A e-democracia consiste em todos os meios eletrnicos de comunicao que habilitem/auxiliem cidados em seus esforos para fiscalizar e controlar governantes/polticos sobre suas aes no poder pblico. Dependendo de qual aspecto democrtico esteja sendo promovido, a e-democracia pode empregar diferentes tcnicas: (1) para melhorar a transparncia do processo poltico; (2) para facilitar o envolvimento direto e a participao dos cidados; e (3) para melhorar a qualidade
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da formao de opinio por meio da abertura de novos espaos de informao e deliberao.37 (2004, p. 10)
Embora tal definio abranja aspectos importantes, algumas reflexes crticas so necessrias. Parece-nos claro que qualquer forma de participao digital tenha, mesmo que indiretamente, embutido algum processo de accountability, como Trechsel et al. defendem. Entretanto, no nos parece ser esse o propsito exclusivo das prticas de democracia digital. Principalmente nas experincias que estimulam a apresentao de ideias construtivas ou informaes estratgicas no processo de elaborao de polticas, um importante objetivo do Estado tirar proveito da criatividade e do conhecimento dos cidados, ou seja, da inteligncia coletiva para a construo de polticas pblicas mais eficazes. Sem a pretenso de apresentar mapeamento exaustivo, mesmo porque a cada minuto novas formas de e-democracia so experimentadas em algum lugar do planeta, procuramos elencar ao menos algumas categorias de certa relevncia, tendo a definio de Trechsel et al. como inspirao, embora modificada. Na primeira classe de experincias, destacam-se aquelas realizadas pela sociedade com objetivos polticos ou cvicos, mas sem interao formal com o Estado. Essa categoria denominada de e-democracia no institucional abrangeria pelo menos quatro categorias principais: a) mobilizao eleitoral; b) ativismo social; c) jornalismo cidado; e d) transparncia. E, na segunda classe, destacam-se aquelas outras experincias organizadas e providas por alguma entidade do Estado e, por isso, denominadas em regra de institucionais. Como o fundamento da e-democracia institucional a viabilizao de formas variadas de colaborao entre sociedade e Estado, principalmente no processo de formulao e implementao de polticas pblicas, denominamos essa produo colaborativa de coproduo, para os efeitos deste trabalho. No nos interessam, pois, nessa classificao de e-democracia institucional as experincias de e-governo (e-gov) mais especficas, j que ocorrem geralmente como instrumentos para fins de eficincia do Estado,
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Traduo livre do seguinte texto original: e-democracy consists of all electronic means of communication that enable/empower citizens in their efforts to hold rulers/politicians accountable for their actions in the public realm. Depending on the aspect of democracy being promoted, e-democracy can employ different techniques: (1) for increasing the transparency of the political process; (2) for enhancing the direct involvement and participation of citizens; and (3) improving the quality of opinion formation by opening new spaces of information and deliberation.
tais como os processos de comunicao e organizao interinstitucional no mbito do governo, e se manifestam principalmente por meio da disponibilizao de servios pblicos pela internet, a exemplo da declarao de imposto de renda ou da emisso de atestados de nada consta.
2.3.1 E-democracia no institucional

2.3.1.1 Mobilizao eleitoral Para fins eleitorais, a campanha do ento senador Barak Obama para a Presidncia dos EUA em 2008 tem sido considerada a experincia mais bem-sucedida do uso de TICs como instrumento de mobilizao durante o perodo eleitoral, entre outras38. O comit de campanha do candidato Barak Obama utilizou e-mails, portais de relacionamento, blogues, mensagens de telefones celulares e outras ferramentas digitais como forma de organizao no apenas de seus eleitores e simpatizantes, mas como instrumento estratgico de agregao de novos apoiadores. Um dos principais fatores de inovao da campanha de Obama foi atribuir poderes a qualquer simpatizante de coordenar a campanha em sua localidade, da maneira que lhe aprouvesse e com a frequncia e na oportunidade possvel para isso. Assim, o comit de campanha do candidato valorizava cada ao colaborativa e cada pequena doao, o que enalteceu o sentimento de importncia dos voluntrios. Por meio de um azeitado sistema de comunicao digital, os apoiadores naturalmente se organizaram e colaboraram para a realizao de eventos, para a propagao digital das mensagens do candidato, bem como para responder a ataques e provocaes do adversrio, senador John Mccain. Pela internet, Obama e seus correligionrios conseguiam comunicar-se instantaneamente com toda a base de apoio, o que provocava reverberaes de mensagens em outros veculos. E isso formou crculo virtuoso de propagao nunca visto em campanhas eleitorais. John Plouffe, coordenador da campanha de Obama, enfatizou poca a necessidade de desenvolvimento de novo sistema de comunicao para desbancar o apoio do establishment do Partido Democrata em relao candidata Hillary Clinton, no mbito ainda das disputas internas do Partido Democrata:
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Vale citar, no entanto, a experincia pioneira da candidatura de Howard Dean para a indicao no mbito do Partido Democrata, com vistas candidatura para a Presidncia da Repblica dos EUA, em 2004. Dean perdeu para John Kerry na indicao, mas se notabilizou por utilizar a internet como instrumento de arrecadao de doaes para a campanha, bem como de mobilizao de voluntrios por meio da internet.
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Nossa lista de e-mail alcanou 13 milhes de pessoas. Ns realmente criamos nossa prpria rede de televiso, quer dizer, ainda melhor que isso, porque ns nos comunicvamos sem intermedirios com o que chegaria a cerca de 20 por cento do total do nmero de eleitores que ns precisaramos para ganhar E esses colaboradores disseminavam nossa mensagem positiva ou a resposta a um ataque por meio de campanhas orquestradas, indo de porta em porta ou por meio de ligaes telefnicas ou apenas em conversaes que tinham todo dia com amigos, familiares e colegas.39 (2009, p. 364)
Arregimentar conjunto de apoiadores, bem como incentivar a multiplicao da autoarregimentao, foi estratgico, argumenta Plouffe, para dar a Obama a aura de homem das bases, com a mensagem de se atribuir a mesma importncia para qualquer homem e mulher. E funcionou. Isso somente foi possvel graas tecnologia, pois tal sistema de comunicao via Web 2.040 permitia em tempo real transmitir diferentes mensagens escritas, fotos e vdeos do candidato, mensagens de celulares, ligaes telefnicas de forma integrada, com utilizao de ferramentas digitais de interao, tais como Facebook, Flickr, YouTube e MySpace. O mecanismo de comunicao possibilitou inclusive a segmentao de pblicos e interesses diversos, com mensagens customizadas e apropriadas para diversas camadas da populao. Para Jeffrey Alexander (2010), a equipe de Obama foi bem-sucedida em criar uma estrutura de comunicao que valorizasse imagens, emoes e performance, trs aspectos essenciais para a construo da viso de um heri apto a resolver os grandes desafios que o pas precisava enfrentar. E seus apoiadores conseguiram fazer chegar essa mensagem de maneira difusa ao eleitorado dos mais espalhados rinces do territrio americano.
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Traduo livre do seguinte texto original: Our e-mail list had reached 13 million people. We had essentially created our own television network, only better, because we communicated with no filter to what would amount to about 20 percent of the total number of votes we would need to win... And those supporters would share our positive message or response to an attack, whether through orchestrated campaign activity like door-knocking or phone calling or just in conversations they had each day with friends, family, and colleagues. O termo Web 2.0 ou Internet 2.0 se refere nova fase da internet na dcada ps-virada de sculo, com o surgimento de aplicativos intensificadores da interao entre homem e computador. Assim, enquanto a primeira fase da internet (1.0), durante a dcada de 90, foi marcada por websites simples, com apresentao apenas de informaes, e-mails e, no mximo, chats, a Internet 2.0 trouxe aplicaes como blogues, chats mais desenvolvidos (bate-papos ao vivo) com visualizao de imagens dos interlocutores, webminars (seminrios digitais distncia), RSS e vrios outros mecanismos auxiliadores de comunicao e insero de contedo por parte dos usurios. Vale ressaltar tambm a utilizao da Internet 2.0 por outros aparelhos eletrnicos alm do computador, com novas aplicaes. o caso dos videogames, telefones celulares e televisores digitais que ultimamente tm apresentado vrios mecanismos inovadores de interao, inclusive com novas interfaces, permitindo diferentes formas de manuseio e de expresso do ser humano.
2.3.1.2 Ativismo social Quer-se enfatizar no termo ativismo ou mobilizao social a utilizao da internet como forma de organizao de pessoas, ideias e informaes em funo de causas e movimentos sociais, polticos e cvicos. De maneira similar mobilizao eleitoral, a capacidade de articulao de ativistas sociais por meio de portais de relacionamento, e-mails e blogues, utilizando computadores e celulares, tem tido grande destaque principalmente em pases de governo autoritrio (HILL e HUGHES, 1998). A diferena entre mobilizao eleitoral e ativismo social recai no apenas na finalidade de cada um. Na primeira procura-se agregar pessoas em benefcio da candidatura de uma pessoa ou grupo para cargos pblicos com mandato, enquanto no ltimo o objetivo favorecer uma causa, com maior ou menor impacto social. Alm da finalidade diferenciada, vale destacar a espontaneidade e a capacidade de autocoordenao que no raro toma corpo no ativismo social (SPIRO, 1995; PANTIC, 1997; HERRON, 1999). Eleies so organizadas por comits e tm aes predefinidas e articuladas de mobilizao, inclusive com envolvimento de mecanismos digitais, como se pode depreender da eleio presidencial norte-americana de 2008. Mobilizao em funo de causas sociais, por outro lado, decorre geralmente de processos auto-organizativos da sociedade, de forma quase sempre espontnea, a exemplo dos levantes ocorridos nos pases rabes africanos e do Oriente Mdio no comeo de 2011. E a tirania em momentos de excesso pode ser o gatilho desse processo, que muitas vezes toma forma crescente, sem necessariamente ter coordenao central, mesmo porque decorre da necessidade do movimento de organizar-se de forma pulverizada, ou seja, no estratgico ter cabeas, alvos fceis de sistemas repressores. Ou mesmo quando h coordenaes mais claras, e certas lideranas no podem estar to visveis, mecanismos de camuflagem da verdadeira identidade so utilizados, como a criao de nomes fictcios e avatares. Os levantes de Minks em maro de 2006 contra o presidente-ditador Alexander Lukashenko na Bielorrssia e os protestos de junho de 2009 contra os resultados da eleio presidencial no Ir so exemplos disso. No ltimo caso, a internet foi utilizada como instrumento de mobilizao de pessoas pr-Moussavi, o candidato derrotado. Como forma de encorajamento s passeatas pblicas em protesto a uma eleio supostamente desonesta, manifestantes disponibilizaram fotos de eventos pblicos na internet, fenmeno conhecido como flash mob, ou seja, as
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pessoas utilizam aparelhos mveis para produzir contedo fotogrfico instantneo, pronto para ser disponibilizado na internet. O episdio mais marcante dos protestos iranianos foram as imagens da estudante, cujo nome Neli significa voz na lngua Farsi, baleada pela polcia desse pas em uma das passeatas contrrias ao resultado das eleies presidenciais, que confirmavam a reeleio do ento presidente Mahmoud Ahmadinejad, fato esse que resultou em sua morte quase imediata. As imagens dos ltimos momentos da estudante, gravadas por celulares de pessoas presentes no momento e replicadas pela internet de vrias maneiras, circularam por todo o mundo. Esse vdeo tornou-se smbolo do movimento antirrepresso naquele pas tendo a internet como meio de propagao de uma mensagem libertria (KENNEDY, 2009). Apesar da represso do governo iraniano aos eventos, censura a rgos de imprensa e bloqueio de websites ativistas na internet, foi impossvel ter controle sobre todas as portas de entrada de mensagens e informaes dos ativistas. Ciberotimistas, tais como Shirky (2008), acreditam que tais prticas, ao apresentar a impresso de que algo est acontecendo, reduzem a inibio de potenciais ativistas. Os cticos, no entanto, apontam haver srios problemas de eficincia no ciberativismo. No caso da Bielorrssia, ressalta Morozov, o governo tirnico soube utilizar as ferramentas disponveis em redes sociais da internet para destruir o levante. Oficiais do Estado acompanharam incessantemente as mensagens de blogues sobre o movimento. Compareciam aos eventos marcados pelos ativistas e, quando no os prendiam, registravam alguns rostos por meio de fotos para uso futuro. At mesmo as fotos tiradas pelos militantes e disponibilizadas na internet foram utilizadas pela polcia para identificar os manifestantes. Morozov (2009; 2010) alerta, portanto, para os perigos do uso de mdias sociais. Usurios de instrumentos como Facebook, por exemplo, so alvos de investigao da polcia em muitos casos. Preso um dos ativistas, fica fcil mapear outros militantes apenas por meio da verificao de sua lista de fs na conta do Facebook. Morozov ironiza ao afirmar que o militante analgico, ou seja, no utilizador da internet, estaria privado desse problema. 2.3.1.3 Jornalismo cidado A internet tem a cada dia surpreendido futurlogos com a possibilidade praticamente ilimitada de aplicaes para a vida prtica, em
especial para processos polticos. Vale destacar, por ter influncia indireta no exerccio da poltica, os desafios atuais da mdia de notcias com o surgimento de inmeros reprteres freelancers, no vinculados a empresas de jornalismo. Nas palavras de McChesney (2007, p. 10), hoje em dia raramente um reprter do New York Times ou do Washington Post consegue veicular furos jornalsticos antes de algum postar o assunto em algum blogue na internet. Esse tem sido um dos efeitos do que McChesney denomina de conjuntura crtica (critical juncture) da imprensa. Isso acontece quando h revoluo na tecnologia de comunicao com forte impacto sobre uma imprensa desacreditada num contexto de crise poltica e social, ou seja, quando a sociedade clama por mudanas, e as instituies polticas no respondem a tais demandas de forma satisfatria. Assim, o poder de acesso informao e capacidade de difuso da internet tem sido crucial para o jornalismo convencional. Herman e Chomsky, no clssico Manufacturing consent (1988), abordam as formas de notcias utilizadas pela mdia para defender interesses da elite norte-americana como instrumento velado de propaganda. Exemplo bem claro dessa manobra foi o comportamento da mdia norte-americana ps-onze de setembro, em especial nos anos 2002 e 2003, ao publicar mentiras e exageros do governo americano para justificar a invaso blica do Iraque (RICH e GARDNER, 2006). Nessa perspectiva, a internet tem, portanto, desafiado o uso da pretensa neutralidade jornalstica, colocada prova por Herman e Chomsky, como forma mascarada de atingir objetivos polticos. como forma de superar tal crise que surgem experincias denominadas jornalismo cidado, basicamente apoiadas na ao voluntria de usurios da internet que podem exercer com nvel de profissionalismo variado a funo de acompanhamento e anlise de fatos, de maneira independente. Como o processo de registro audiovisual tornou-se muito mais vivel economicamente, qualquer cidado pode exercer a funo de jornalista autnomo, muitas vezes apenas munido de um smartphone41. 2.3.1.4 Transparncia Muitos so os websites atualmente existentes que disponibilizam informaes ou promovem aes relevantes para fins de transparncia
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Smartphones so aparelhos telefnicos celulares que possuem vrias outras funes de multimdia alm da possibilidade de realizar e receber chamadas telefnicas, tais como acesso internet, realizao de fotografias e filmagens, reproduo de msicas, bem como utilizao para entretenimento por meio de jogos eletrnicos.
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em relao ao poder pblico. Com efeito, h experincias diversas, com variados focos, muitas delas atinentes ao exerccio do Poder Executivo. Procuraremos abordar, entretanto, algumas prticas interessantes no tocante ao Poder Legislativo, que o objeto mor deste trabalho, tanto as referentes conduta de parlamentares no exerccio da funo, como aquelas dirigidas atuao da instituio legislativa de forma geral. Os portais aqui evidenciados foram desenvolvidos pela sociedade civil como forma de compensar a carncia de informaes no disponibilizadas, ou disponibilizadas limitadamente pelas prprias instituies parlamentares. Na viso de Pippa Norris (2000, p. 5), os parlamentos deveriam estruturar seus respectivos websites institucionais de duas maneiras fundamentais: a) verticalmente, quanto ao provimento de informao detalhada sobre o processo legislativo e as atividades parlamentares, que permitisse assim grande transparncia sobre a instituio; b) horizontalmente, por meio de canais de comunicao que possibilitassem o escrutnio pblico dos representantes pelos representados, bem como a prestao de contas daqueles para com estes. Numa perspectiva internacional comparada, o nvel de informao disponibilizada por websites parlamentares tende a ser muito variado (BRAGA, 2007; NORRIS, 2001). H portais com extensivas informaes sobre atividades parlamentares e processo legislativo, e outros nem tanto. nesse contexto que websites desenvolvidos pela sociedade civil so capazes de suprir lacunas informacionais, bem como de promover e facilitar anlises crticas sobre o funcionamento dos legislativos e da atuao parlamentar. Alm dos custos organizacionais de prover informaes legislativas, os parlamentos tm limitaes de natureza poltica na disponibilizao de certo tipo de informao. Por exemplo, dados sobre a atuao de determinado deputado, ausncias injustificadas em deliberaes legislativas e uso de recursos institucionais por parlamentares so exemplos de informaes cuja revelao pode ser incmoda para alguns grupos de parlamentares, gerando, por conseguinte, movimento interno de resistncia respectiva publicao. Assim, a disponibilizao de tais informaes detalhadas e cruzadas que permita a formao de senso crtico sobre o comportamento parlamentar tem sido realizada, de forma mais vigorosa, por websites externos aos parlamentos com possibilidades maiores de transparncia e escrutnio, como propostos por Pippa. Alguns dos exemplos mais bem-sucedidos e, por isso, mais emblemticos da chamada transparncia legislativa advm da experincia
americana OpenCongress e da inglesa TheyWorkForYou. Existem outros websites similares em diversos pases, com diferenas, o que mostra certa tendncia de cada pas desenvolver instrumentos digitais de transparncia de acordo com suas peculiaridades42. No Brasil, as principais experincias nesse sentido so o Congresso Aberto e o MeuParlamento (em fase de implantao)43. Algumas dessas experincias oferecem a possibilidade de interatividade com o usurio, o que agrega, assim, nova viso relacionada transparncia (Transparncia 2.0), ou seja, a de que no basta disponibilizar informaes sobre atuao parlamentar e processo legislativo, mas tambm necessrio permitir ao cidado a insero de comentrios, apresentao de questes, manifestao de opinio por meio de pesquisas com opes de mltipla escolha e realizao de discusses em blogues, por exemplo. O OpenCongress norte-americano um portal multifuncional de informao relativa ao Congresso Nacional. Os usurios podem votar em proposies de lei, evidenciando suas preferncias, bem como comentar seu texto. Alm disso, possui sistema de acompanhamento automtico de projetos de lei de interesse do cidado (tracking system). Uma das grandes qualidades do OpenCongress o sistema de integrao com portais e ferramentas da Web 2.0, o que amplia seu poder de disseminao do contedo disponibilizado. Por integrar informao com interatividade, esse website permite ao usurio ter acesso no apenas informao bruta (andamento legislativo e texto integral, por exemplo), mas opinio de especialistas em processo legislativo que podem contribuir para a revelao da realidade dos fatos no universo parlamentar44. Por exemplo, em cada projeto de lei em discusso, h a opo de acessar os blogues agregadores de comentrios sobre aquele assunto. Isso auxilia o usurio a acompanhar a discusso na internet sobre aquele tema.
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H tambm iniciativas semelhantes na Frana (www.nosdeputes.fr), ndia (www.praja.org), Austrlia (www.openaustralia.org) e Itlia (http://parlamento.openpolis.it/), entre muitas outras. Acessveis pelos websites www.congressoaberto.com e www.meuparlamento.org. Um exemplo concreto disso pode ser visualizado no seguinte comentrio postado por um usurio ao analisar o andamento de um projeto de lei: http://www.opencongress.org/articles/view/1180The-Vast-Majority-of-Bills-Go-Nowhere, acessado em 9/1/2010. Ele se refere ao projeto de lei em tramitao no Capitlio (Congresso Nacional americano) que regulamenta o uso de armas no pas, ao criar algumas exigncias para seu licenciamento. O cidado enfatiza a inviabilidade de aprovao da matria, em face da sua vacilante movimentao legislativa, e mostra as pistas de como isso acontece na real prtica parlamentar, ou seja, as manobras utilizadas por parlamentares para sorrateiramente impedir o avano de proposio legislativa a que so contrrios.
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Alm disso, websites como o OpenCongress auxiliam o cidado a verificar a diferena entre a grande ateno dada pelo pblico a certas matrias legislativas em discusses nos blogues, como o prprio OpenCongress, e a omisso e falta de interesse do Congresso americano em apreciar tal assunto45. Por conseguinte, tambm contribui para a evidenciao das matrias de preferncia da sociedade americana de forma geral (pelo menos da sociedade usuria do website) em detrimento da ateno e priorizao parlamentar de matrias legislativas com base nas preferncias de pequenos grupos de interesse mais influentes no parlamento. Na mesma linha de transparncia legislativa, o OpenLegislation, por exemplo, um sistema de busca legislativa do Senado do estado de Nova York nos EUA. Por meio de ferramenta de busca que se assemelha ao Google em termos de design, o usurio pode facilmente realizar buscas a partir de temas, autores de proposies, votos recentes e comisses. Uma vez acessada a legislao, o usurio pode comentar seu contedo (e.g. proposio) e subscrever via RSS46 ou por e-mail para receber assim atualizaes relativas a comentrios posteriores. importante mencionarmos tambm que o fornecimento de dados em formatos reutilizveis permite desenvolvedores externos construrem seus prprios aplicativos, auxiliando assim na coproduo de ferramentas de TIC de utilidade pblica, a exemplo do OpenCongress. Em outras palavras, sistemas de liberao da informao como o OpenLegislation alimentam websites como o OpenCongress. A principal utilidade do OpenLegislation , portanto, servir de potencializador de outros portais de transparncia. Embora as ferramentas disponveis no OpenLegislation sejam muito interessantes, o OpenCongress apresenta mais opes de informao e participao, alm de disponibilizar esse contedo em formatos visuais facilitadores da compreenso do usurio. Ao disponibilizar informaes didticas sobre o processo legislativo, o OpenCongress auxilia o cidado normalmente leigo no assunto a compreender melhor o intrincado trabalho legislativo, bem como acompanhar o andamento de determinada proposio. Essa funcionalidade agrega valor
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Donny Shaw, blogueiro poltico, apresenta exemplo referente ao projeto de lei H.R.1207 Federal Reserve Transparency Act of 2009, que aumenta o processo de transparncia sobre o banco central americano (Federal Reserve): http://www.opencongress.org/articles/view/1180The-Vast-Majority-of-Bills-Go-Nowhere, acessado em 9/1/2010. Abreviado da expresso inglesa Rich Site Summary, o sistema RSS permite ao usurio da internet se conectar em websites provedores de informaes e notcias. Com isso, ele passa a receber tais contedos (feeds) de forma sistemtica e atualizada. uma maneira prtica de obter informaes de vrios websites de interesse sincronicamente, sem precisar acessar um por um para obt-las.
significativo para fins de transparncia sobre a atuao parlamentar, uma vez que torna mais visveis leia-se compreensveis , por exemplo, os processos sumrios de apreciao legislativa, que empobrecem o devido processo de deliberao. A utilizao de tais processos sumrios como o instrumento de urgncia urgentssima da Cmara dos Deputados brasileira, tambm comum em outras casas legislativas traz obscuridade s deliberaes legislativas, com aprovao de emendas e destaques47 no devidamente informados sociedade, bem como pouco discutidos. No entanto, a viabilizao de projetos como o OpenCongress, OpenLegislation e TheyWorkForYou depende do acesso por entidades e grupos de desenvolvedores de informtica a dados primrios referentes rotina legislativa, disponibilizados por instituies legislativas e outros rgos pblicos. No caso brasileiro, as organizaes pblicas em todas as esferas federal, estadual e municipal esto pouco habilitadas a desenvolver aplicaes de transparncia mais sofisticada e de participao digital com as ferramentas Web 2.0, ou seja, com instrumentos elaborados de interao, tais como aqueles facilitadores de redes sociais. H basicamente dois motivos que auxiliam na explicao de tal fenmeno. O primeiro poltico: a evidente resistncia de grupos polticos mais conservadores ao processo de transparncia intenso que as TIC podem proporcionar, a exemplo das experincias citadas acima. Consequentemente, os gestores e tcnicos de parlamentos podem no receber o apoio poltico necessrio para o desenvolvimento de aes mais eficazes de transparncia. Nessa hiptese, tais projetos de transparncia no assumiriam a condio de prioridade necessria para a mobilizao de esforos administrativos. O outro motivo organizacional e, por isso, mais complexo. Os rgos pblicos, includos os parlamentos, apresentam dificuldades de operacionalizar o desenvolvimento de novas tecnologias. Isso se deve principalmente ao fato de a evoluo de novas tecnologias acontecer com muita velocidade, impulsionada pelo intenso ritmo do mercado. Anlise aprofundada sobre esse ponto ser realizada nos captulos finais deste trabalho.
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Destaques, no Legislativo brasileiro, so partes dos projetos de lei apreciadas separadamente do conjunto de dispositivos centrais do texto. muito comum o uso de destaques quando se pretende separar a apreciao de partes mais polmicas, ou sobre as quais no h consenso poltico. Assim, facilitam-se acordos polticos entre os partidos no que possvel para aquela proposio legislativa.
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Por isso, uma razovel soluo para minimizar os bices da transparncia limitada de certos parlamentos justamente permitir que a sociedade o faa, como tem acontecido com os portais citados nesta seo. O OpenCongress, por exemplo, um projeto desenvolvido pela Sunlight Foundation, fundao norte-americana que desenvolve e investe em aes e projetos relativos principalmente transparncia pblica. Da mesma forma, o TheyWorkForYou foi criado pela MySociety, fundao inglesa tambm focada em projetos de participao social no Estado e transparncia pblica. Tais experincias so geralmente formadas por entidades sem fins lucrativos da sociedade civil e institutos de pesquisa, entre outros. Por no estarem vinculadas aos processos organizacionais e polticos prprios de instituies pblicas, podem promover transparncia e participao digitais com mais independncia.
2.3.2 E-democracia institucional

Nesta parte, busca-se conhecer algumas experincias tecnolgicas que facilitam e estimulam a interao entre a sociedade e os mais diversos rgos pblicos como forma de agregar conhecimento, opinio e poder de deciso que atendam suas necessidades institucionais. Esse conjunto de experincias serve como portas que o Estado abre para o cidado participar da elaborao das leis, polticas pblicas, organizao dos servios pblicos, implementao de polticas e mesmo realizar sua avaliao. De forma geral, implica sempre forma de parceria entre a sociedade e o Estado. Alm de muitas outras experincias, vale destacar que a interao entre sociedade e partido poltico pode estar enquadrada como processo formal de coproduo quando a interao, por exemplo, acontece no mbito do parlamento para fins legislativos. Todavia, partidos polticos tambm podem catalisar ou participar de movimentos de mobilizao social, com a utilizao de meios eletrnicos, sem reflexos diretos em algum processo formal do Estado. Um exemplo de coproduo no mbito do Poder Executivo norte-americano, a poltica de governo aberto Open Government Initiative48, implementada a partir do primeiro ano do governo Obama, tem apresentado vrias aes de e-democracia nos EUA. Uma delas, a Open Government
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O Open Government Initiative uma poltica da gesto do presidente norte-americano Barak Obama com o objetivo de realizar vrias aes e projetos voltados transparncia do governo e participao e colaborao da sociedade com as atividades do Estado. Mais informaes acessveis pelo endereo eletrnico http://www.whitehouse.gov/Open.
Dialogue possibilitou ao cidado americano sugerir ideias, realizar comentrios, definir preferncias e inclusive construir de forma colaborativa os textos das propostas sobre temas relevantes que deveriam ser discutidos durante sua gesto (BINGHAM, 2010). A e-democracia institucional envolve, portanto, inmeras experincias, tais como a e-votao, a utilizao de meios eletrnicos no processo eleitoral e em processos decisrios formais; a e-petio, a apresentao de pedidos e sugestes pelos cidados aos rgos pblicos; a e-consulta pblica, o recebimento de sugestes e informaes da sociedade em agncias pblicas referentes a determinados assuntos pblicos; e o oramento pblico digital, por meio do qual cidados podem manifestar suas preferncias na alocao de recursos pblicos. Novas classes de experincias digitais de democracia institucional surgem a todo momento no mundo. na anlise deste tipo de e-democracia institucional, mas principalmente daquelas experincias voltadas para a produo legislativa, que este trabalho ir se concentrar at seu final. Em que medida parlamentos podem interagir com cidados no processo de elaborao legislativa, ou de fiscalizao e controle do Poder Executivo? De que forma a tecnologia de informao e comunicao auxilia no processo de tornar parlamentos mais abertos, permeveis, transparentes e participativos? So tais experincias realmente efetivas? O objetivo do prximo captulo justamente comear a responder tais perguntas.
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Parlamento participativo
3.1 Experincias participativas parlamentares no digitais

Antes de avanar na anlise de experincias participativas digitais em parlamentos, imprescindvel avaliarem-se os instrumentos no digitais de participao utilizados por parlamentos, ou seja, aqueles que facilitam, estimulam e viabilizam qualquer tipo de participao no processo legislativo ou na fiscalizao e controle sobre a administrao pblica, mas sem a utilizao estratgica de tecnologia de informao e comunicao. Essas prticas abaixo descritas no so experincias de democracia digital, embora possam receber algum tipo de instrumentalizao tecnolgica. Pretende-se com isso mostrar as limitaes e vantagens de mecanismos participativos no digitais utilizados por parlamentos e observar, posteriormente, em que medida instrumentos digitais aperfeioam tais mecanismos (ou estabelecem novas limitaes).
3.1.1 Tipologia
3.1.1.1 Audincias pblicas Instrumento dos mais comuns de participao, a prtica clssica de audincias pblicas49 baseia-se na oitiva de cidados, representantes de grupos de interesse, especialistas e autoridades em sesso pblica, seja em rgos colegiados especficos, como comisses parlamentares temticas, seja em mbitos mais gerais nos plenrios das casas legislativas. Os principais objetivos dessa prtica so o esclarecimento tcnico sobre determinados pontos de uma proposio legislativa e o conhecimento da opinio da sociedade organizada sobre questo de importncia legislativa (FARIA e VALLE, 2006). Do ponto de vista da fiscalizao e controle, as audincias pblicas com ministros de Estado e outras autoridades oferecem possibilidades de questionamento e cobrana por parte dos parlamentares a respeito de informaes e aes em andamento no Poder Executivo.
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H algumas agncias reguladoras do Estado brasileiro que aplicam outro gnero de participao aberta, que a consulta pblica, ou seja, quando a oitiva feita por envio apenas de propostas escritas, normalmente, mas no exclusivamente, por meio da internet. Na consulta pblica, aberto certo prazo para determinado assunto, s vezes provocado por meio de minuta de futuro ato normativo que regeria a matria. O ritual participativo um pouco mais simples, embora no permita a salutar troca de ideias e posicionamentos entre os interessados, o que sempre bom para o debate, ainda que nem tanto para o processo decisrio que vise a ser objetivo como o dessas agncias.
Como ocorrem geralmente em sesso pblica, as audincias pblicas tm adquirido mais importncia em face da sua transmisso em tempo real, no apenas pela mdia tradicional, como TV e rdio, mas tambm pela internet, o que possibilita o acompanhamento de seu contedo pela populao em geral. A maior limitao das audincias pblicas fica por conta da escala de oitivas, isto , da impossibilidade de se ouvir mais do que um nmero restrito de pessoas em cada sesso. Por isso, temas que demandam discusses complexas podem ensejar um conjunto de audincias pblicas em processo demorado e custoso, e com prejuzo da representatividade, com poucas oportunidades para a participao de representantes de grupos minoritrios. 3.1.1.2 Manifestaes diversas As peties, reclamaes e denncias formam um conjunto de manifestaes de autoria dos cidados realizadas de forma direta ao parlamento, com objetivos diversos: sugerir a priorizao de determinada proposio na pauta de deliberao; defender determinado interesse de importncia legislativa; reclamar sobre a qualidade do servio da casa legislativa ou a atuao parlamentar; realizar denncias de problemas no Poder Executivo; permitir a manifestao de quaisquer outros pleitos em relao competncia parlamentar. Essas manifestaes so concretizadas por meio de documentos escritos entregues em parlamentos por cidados ou representantes de grupos de interesse, bem como enviadas por correio ou meio eletrnico. Tambm podem acontecer na forma de apresentao oral em sesso formal agendada. So encaminhadas diretamente a rgos especialmente criados para o fim de acompanhamento dessas atividades, tais como as ouvidorias parlamentares, bem como para rgos internos diversos, de acordo com a definio institucional de cada casa legislativa. A seguir, alguns instrumentos com similar objetivo, viabilizados, entretanto, por meio de formatos sui generis. 3.1.1.3 Carta-Resposta Uma das formas peculiares de manifestao dessa categoria de participao, o projeto Carta-Resposta da Cmara dos Deputados brasileira possibilitava a apresentao de sugestes, solicitaes, perguntas ou reclamaes a qualquer deputado federal, comisso parlamentar, Presidncia da Casa ou Ouvidoria. O grande diferencial desse projeto era o custeamento, pela prpria Cmara, das despesas de correio, uma vez que envelopes especiais pr-pagos eram distribudos por todo o pas.
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Esse projeto visava a atender a uma grande parcela da populao brasileira que no tinha acesso internet e, por isso, era incapaz de utilizar os instrumentos eletrnicos disponveis para o mesmo fim. Como os envelopes do Carta-Resposta eram amplamente distribudos pela empresa de correios brasileira, o projeto alcanava partes do Brasil muito distantes de Braslia e, por isso, servia de canal de comunicao complementar entre a populao e o parlamento. Vale frisar que a empresa Correios do Brasil, uma estatal, tem grande insero no territrio brasileiro, com agncias espalhadas na maioria das cidades brasileiras. No entanto, o alto custo de organizao interna da administrao da Cmara contribuiu para a extino do projeto em 2005 (criado em julho de 2003), pois tal instrumento exigia recebimento, anlise, encaminhamento e acompanhamento dos seus efeitos legislativos, assim como manter o remetente devidamente informado das repercusses parlamentares de sua carta. O remetente podia escolher na carta a quem enviar: Presidncia, Ouvidoria Parlamentar ou deputados diretamente. O maior volume era encaminhado para deputados, por meio dos gabinetes respectivos, que no possuam estrutura adequada para responder tais cartas, j que esse encargo ficava a critrio de cada parlamentar. De forma geral, as cartas no eram respondidas: em menos de trs anos de durao do Carta-Resposta, mais de 100 mil cartas foram envidas Cmara, mas apenas cerca de um quarto desse total recebeu resposta pelos rgos competentes. Apesar do carter inovador e inclusivo, evidenciou-se ser instrumento custoso e invivel na prtica50. 3.1.1.4 Tribunas da plebe Muito comuns, principalmente em casas legislativas locais, as tribunas da plebe51 so oportunidades abertas a cidados e representantes da sociedade civil para se manifestarem sobre problemas da comunidade ou questes de interesse legislativo em sesses especiais desses parlamentos. Embora possam apresentar-se com diferentes nomes, as
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Informaes adquiridas por meio de entrevistas a servidores pblicos que atuaram em todo o processo de administrao do Carta-Resposta poca. Embora sejam instituies diversas, no podemos deixar de registrar suposta coincidncia nominal com a do tribuno da plebe, criada nos primeiros tempos de organizao da Roma antiga, em 494 a.C. O tribuno da plebe era exercido em carter pessoal e representava os interesses dos plebeus em face daqueles exercidos pelos patrcios, a elite ento do Estado romano. O tribuno da plebe detinha interessante poder, o do veto, ou seja, o da legislao ou deciso negativa: podia no fazer de tal forma, mas impedia quem tentasse fazer de outra. Acreditamos que essa instituio, na verdade, vai influenciar a criao do poder de veto presidencial, instituio to importante nos checks and balances de poder nas democracias ocidentais de hoje.
tribunas da plebe permitem que a sociedade se expresse por meio de peties, reclamaes, declaraes e qualquer outra manifestao oral relativa a problemas pblicos. As tribunas da plebe tambm variam de acordo com formatos determinados pela prpria instituio. Algumas permitem apenas a participao de representantes de grupos de interesse; outras so mais abertas, com qualquer cidado devidamente registrado e agendado podendo fazer sua apresentao. Esse ltimo caso tende a ocorrer mais frequentemente em localidades com menor populao e que, por isso, acumulam menos pedidos de inscrio, j que o excesso poderia inviabilizar tal prtica, pois os parlamentos que a adotam geralmente disponibilizam apenas um dia da semana, ou poucas horas de uma sesso. Geralmente, as manifestaes so orais, com a possibilidade de apresentao de documento escrito, caso o autor queira faz-lo de forma complementar. Alguns parlamentos abrem suas portas para ouvir a sociedade em ocasies especiais. O parlamento da Estnia (Riigikogu) tem um dia anual de open house em 23 de abril para celebrar o dia de sua fundao em 1919 (BEETHAM, 2006, p. 76). Em sesso especialmente designada, cidados podem participar de debates com os parlamentares. 3.1.1.5 Deslocamento: o parlamento vai aonde o povo est Prticas variadas de visitao temporria de grupos de parlamentares a localidades mais distantes da sede do parlamento tambm ocorrem com frequncia. Seu objetivo tentar minimizar os problemas de acessibilidade, principalmente em pases com grande territrio. Botswana, por exemplo, instituiu o programa Parliament on Wheels, por meio do qual parlamentares percorrem partes do pas explicando o papel do parlamento (BEETHAM, 2006). O parlamento da frica do Sul, mediante a iniciativa Democracy Roadshows, objetiva alcanar comunidades que normalmente no tm acesso facilitado ao Legislativo para fins de educao e informao dos cidados sobre o funcionamento do parlamento, bem como sobre as formas de participao no processo legislativo. Dessa forma, a segunda cmara do parlamento sul-africano, o National Council of the Provinces, desloca-se para comunidades diferentes a cada ano, principalmente em reas rurais, e permanece l por uma semana, promovendo encontros com cidados e entidades representativas. Tambm o Zimbbue estabeleceu centros parlamentares de informao ao eleitor em todos os 120 distritos, onde os parlamentares recebem
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e ouvem cidados e entidades civis locais, com o objetivo de identificar os problemas do lugar mais relevantes e as reas de maior necessidade. Instalados em pontos de fcil acesso, os centros tm ainda a vantagem de se situarem prximos ao governo local e outras autoridades, o que contribui para melhorar a coordenao com essas instncias. H de se frisar, tambm, a ocorrncia de experincias mais robustas nesse sentido. Por exemplo, o parlamento da Monglia, The Great State Hural of Mongolia, estabeleceu ncleos extensivos permanentes em cinco distritos, com os seguintes objetivos: a) Facilitar a interao entre membros do parlamento e seus eleitores, e entre administradores locais e a sociedade civil, de forma sistemtica.
b) Organizar sesses locais de treinamento, audincias pblicas com debates e seminrios. c) Envolver a mdia e os polticos locais nos trabalhos relacionados ao parlamento.
David Beetham (2006, p. 76) ressalta que atividades como essas no so restritas a pases em desenvolvimento. O parlamento sueco (Riksdag) implementou em 2003 centros de apoio em trs cidades: Gothenburg, Malmo e Sundsvall. Tais centros contm bibliotecas e estaes com computadores que transmitem as sesses do parlamento via internet. Alm disso, membros do parlamento dessas regies utilizam os centros para encontrar eleitores e realizar debates com os cidados. 3.1.1.6 Proposies legislativas de iniciativa popular A apresentao de projetos de lei de iniciativa popular tem ampla utilizao em vrios pases e cada qual consoante seu prprio formato. No modelo da Sua, pas pioneiro na institucionalizao desse tipo de projeto, com a mais ampla e completa experincia de iniciativa popular, o instrumento utilizado para propostas de alterao do texto constitucional no mbito federal. Nos cantes desse pas, todavia, o instituto tambm aplicado para apresentao de propostas de lei ordinria. Exigem-se neles ao menos 100 mil assinaturas de eleitores durante dezoito meses de publicao oficial. No caso de reviso total da Constituio, a petio deve ainda ser submetida a plebiscito. Santos (2009, p. 77) sintetiza os procedimentos legislativos decorrentes:
Para reviso parcial da Constituio da Confederao sua, admitese a iniciativa popular formulada, na forma de uma proposta elaborada, e a iniciativa popular genrica (formulada em linhas gerais).
No primeiro caso, se houver vcio formal ou material ou infrao s prescries obrigatrias do Direito Internacional, a Assembleia Federal deve declarar a iniciativa nula no todo ou em parte. A iniciativa deve ser submetida ao voto do povo e dos cantes. A Assembleia Federal recomenda a aprovao ou rejeio da iniciativa, podendo, tambm, oferecer um substitutivo (counter-proposal) mesma. Em se tratando de iniciativa popular genrica (formulada em linhas gerais), se a Assembleia Federal concordar com a iniciativa, deve elaborar a proposta de reviso parcial com base na iniciativa popular e submet-la ao voto do povo e dos cantes. Se a Assembleia Federal rejeitar a iniciativa, deve sujeit-la ao voto popular para que o povo decida se a iniciativa deve ser aprovada. Em caso de prevalecer o voto favorvel, a Assembleia Federal elabora o projeto correspondente. Quando h o projeto e seu substitutivo (counter-proposal), a votao sobre os dois ocorre ao mesmo tempo e ambos podem ser aprovados nessa fase; portanto, nesse processo de votao simultnea, o votante deve indicar qual dos dois projetos o de sua preferncia, para o caso de ambos virem a ser aprovados. No desempate de alteraes da Constituio aprovadas, se um projeto receber mais votos populares e o outro mais votos dos cantes, entra em vigor aquele que obtiver o maior somatrio do percentual de votos populares e dos votos dos cantes quanto preferncia, ou seja, na questo subsidiria para desempate.
A Itlia, outro pas de tradio nos projetos de iniciativa popular, tem procedimentos prprios de implementao de tal instituto. Com o requisito mnimo de 50 mil assinaturas, essa nao se destaca na logstica organizada para a autenticao dos subscritores, o que, por sinal, tem sido problema crnico em outras democracias, a ponto de inviabilizar o instrumento. Por isso, no sistema italiano, a lei atribuiu poderes a diversas autoridades do Poder Judicirio e Executivo locais, regionais e federal para a convalidao dos registros e assinaturas dos eleitores subscritores (SANTOS, 2009, p. 80). No Brasil, so exigidos pelo menos um por cento de assinaturas de eleitores brasileiros, distribudos em cinco unidades da federao, com o mnimo de trs dcimos por cento de subscritores eleitores em cada uma delas. Embora tenha havido quatro tentativas de projetos de iniciativa popular desde a criao do instituto em 1988, a maioria das propostas no pde ser devidamente formalizada como projeto de iniciativa popular, pois no se conseguiu viabilizar meios de comprovao e validao das assinaturas apresentadas. Para solucionar tal problema, em regra grupo de deputados interessados de alguma forma acaba subscrevendo a proposio e a apresen-
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tando formalmente na condio de autores52. O projeto Ficha Limpa exemplo emblemtico de iniciativa popular brasileira. Com o objetivo de impedir a candidatura de polticos que apresentassem ficha suja, isto , condenados pela Justia em crimes relacionados corrupo no exerccio do mandato, entre outras possibilidades, o projeto recebeu o apoio de um milho e setecentos mil eleitores e mobilizou vrios grupos organizados e cidados da sociedade brasileira, sob registro permanente da mdia brasileira. Como no foi possvel a comprovao das assinaturas, deputados apresentaram formalmente a proposio, que obteve aprovao final, com modificaes. Atualmente a lei est em vigor, embora com vrios pontos normativos submetidos a aes de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal53. Os projetos de iniciativa popular concretizam-se mundo afora com diferenas segundo as peculiaridades de cada pas. No Equador, por exemplo, o presidente da Repblica, uma vez aprovada a proposio no parlamento, pode emend-la, porm no pode vet-la totalmente. Na maioria dos casos conhecidos, o grande mrito do projeto de iniciativa popular a prioridade que possui na tramitao legislativa, pela importncia poltica que geralmente atrai, sendo o processo utilizado, entretanto, como medida excepcional e limitada.
3.1.2 rgos especiais de participao da Cmara brasileira

A forma como as prticas participativas acima descritas tm sido implementadas varia muito em face do contexto organizacional e poltico de cada parlamento. Algumas casas legislativas permitem a participao de maneira difusa, por meio da abertura de canais diversos. Outras se concentram em oferecer poucos canais, com coordenao centralizada e maiores limitaes de acesso. Abaixo apresentamos algumas iniciativas destacveis, concretizadas em rgos especialmente criados para isso, que simbolizam e exemplificam prticas relevantes de participao no digital em parlamentos.
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interessante registrarmos que os projetos de lei de iniciativa popular tm comeo de tramitao legislativa na Cmara de Deputados. No entanto, no atendidos os pressupostos constitucionais, tais iniciativas poderiam ser objeto tambm de projetos de senadores, o que em geral no acontece. Esse fenmeno pode ser visto por alguns como oportunismo poltico de deputados mais alinhados com os reclamos populares. Informao obtida em 29 de maro de 2011.
3.1.2.1 Ouvidoria Parlamentar A Ouvidoria Parlamentar da Cmara dos Deputados brasileira exemplo tpico de rgo institudo especificamente para receber, examinar e encaminhar denncias de pessoas fsicas ou jurdicas sobre irregularidades ou ilegalidades praticadas de modo geral na administrao pblica federal. Tem o dever de responder aos cidados ou entidades questes sobre providncias tomadas pela Cmara, alm de encaminhar reclamaes ou representaes ao Ministrio Pblico, Tribunal de Contas da Unio ou outro rgo competente54. Na prtica, a Ouvidoria recebe os seguintes tipos diferentes de inputs: denncia sobre ilegalidades ou irregularidades na administrao pblica; reclamao contra qualquer ao de funcionrio ou deputado da Cmara em relao a sua atuao funcional ou poltica respectivamente; elogio em reconhecimento por servio prestado; expresso livre em forma de desabafo, queixa ou protesto sobre assuntos relacionados competncia da Cmara; sugesto de melhoria do processo legislativo ou dos servios administrativos da Cmara; e solicitao de informao sobre o processo legislativo ou sobre a atuao dos parlamentares55. Como se percebe, a Ouvidoria Parlamentar oferece poucas possibilidades em termos de participao no processo legislativo, que pode ocorrer nos casos de apresentao de sugestes de alterao de textos de proposies legislativas, de manifestao de preferncias da agenda legislativa ou mesmo de denncias sobre irregularidades no processo legislativo. Sua funo servir de canal de comunicao entre o cidado e o rgo responsvel pela resoluo do problema apontado. Entretanto, tais contribuies tm gerado pouca influncia na rotina legislativa parlamentar. 3.1.2.2 Comisso de Legislao Participativa Comisses parlamentares voltadas especificamente para a interao com a sociedade tm surgido em poucos parlamentos, embora o exerccio de participao em comisses ordinrias temticas seja mais comum. Sistemas mistos, como o da Cmara dos Deputados brasileira, permitem as duas vias, ou seja, alm de o cidado poder peticionar diretamente em qualquer comisso permanente temtica, existe uma comisso especialmente destinada a receber propostas da sociedade, denominada Comisso de Legislao Participativa.
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Resoluo da Cmara dos Deputados no 19 de 2001. Conforme informaes disponveis no endereo eletrnico da Ouvidoria Parlamentar: http:// www2.camara.gov.br/a-camara/ouvidoria.
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Essa comisso, no entanto, aceita apenas sugestes advindas da sociedade civil organizada, tais como de organizaes no governamentais, associaes e rgos de classe, sindicatos, outras entidades civis, e at rgos e entidades da administrao pblica, desde que tenham participao paritria da sociedade civil, nesse ltimo caso. Partidos polticos no podem apresentar propostas comisso (BRASIL, 2010). Tais sugestes de proposio legislativa so apreciadas pela Comisso de Legislao Participativa (CLP) e, caso aprovadas pelo colegiado, se transformam em projetos de lei e passam a tramitar em rito de prioridade. No tocante fiscalizao e controle, a sociedade civil pode apresentar sugestes de requerimentos de convocao de autoridades ou de pedido de informao a ministros de Estado56. Criada em agosto de 2001, o objetivo da CLP era servir de ponte entre a sociedade e a Cmara dos Deputados, a fim de aproximar representantes e representados, independentemente da atuao dos partidos polticos. A criao da CLP da Cmara dos Deputados estimulou vrias outras experincias similares em diversas casas legislativas brasileiras. Conforme atesta Santos (2009), havia onze assembleias legislativas e trinta e quatro cmaras municipais brasileiras que instituram comisses participativas at o ano de 2009. O perfil bsico das entidades que acionam a comisso predominantemente de associaes civis sem grande poder de articulao poltica direta no Congresso Nacional, ou seja, de exercer atividades de lobby. Tambm associaes de defesa de direitos de grupos minoritrios ou de representao geral de comunidades utilizam muito a CLP, tais como o Conselho de Defesa Social do municpio de Estrela do Sul, Minas Gerais, que apresentou quase 200 propostas desde 2005. Quanto ao contedo, propostas que alteram cdigos de leis, a exemplo dos cdigos civil, penal, processo civil e processo penal, so muito comuns. De forma geral, tm mais chances de aprovao e de posterior sucesso na tramitao aquelas propostas que apresentam melhor acuidade tcnica e que advm de entidades respeitadas e reconhecidas. Desde a sua criao em 2001 at fevereiro de 2011, a CLP recebeu 815 sugestes de projetos de lei, requerimentos de audincia pblica, emendas oramentrias e outras solicitaes de cunho legislativo. Dessas, 331 foram aprovadas, 332 rejeitadas, 23 prejudicadas e 50 devolvidas. Das sugestes de projetos de lei apresentadas, apenas uma foi definitivamente
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Resoluo no 21 de 2001, da Cmara dos Deputados.
aprovada pela Cmara dos Deputados e Senado Federal, sancionada pelo presidente da Repblica e transformada em lei. Para Leonardo Barbosa (2006), o pouco impacto legislativo da CLP como canal de participao popular decorre da falta de mecanismos de acompanhamento e promoo das proposies legislativas criadas pela comisso. Como em qualquer processo legislativo, as proposies vencedoras na Cmara dos Deputados, isto , que passaram por todos os crivos e obtiveram aprovao final receberam invariavelmente algum tipo de apoio de lobby. Em outras palavras, diante do universo imenso de 15.94257 proposies legislativas em trmite, cujos autores, apoiadores e interessados das esferas poltica e civil disputam prioridade na tramitao, as proposies de autoria da CLP acabam por no conseguir grandes progressos no processo legislativo, j que a CLP carece de instrumentos prprios de lobby legislativo dessas matrias. A pouca efetividade da produo legislativa da CLP tambm est associada falta de interesse poltico dos parlamentares, j que a cada ano parcela razovel dos assentos disponveis na comisso no preenchida pelos partidos polticos representados na Cmara dos Deputados. De forma geral, os deputados no veem na CLP instrumento robusto de interlocuo com a sociedade como pretendido na sua formao (FERREIRA JNIOR, 2008, p. 23; SANTOS, 2009, p. 110). Conforme Ferreira Jnior (2008) atesta, a nica proposio legislativa de autoria da CLP que foi definitivamente aprovada na Cmara e no Senado e sancionada pelo presidente da Repblica demorou cinco anos para se transformar em lei ao transcorrer todo o trajeto legislativo, superior ao dobro da mdia do tempo necessrio para aprovao de normas originadas de agentes legislativos diversos. O Projeto de Lei no 5.828, de autoria da Comisso de Legislao Participativa, apresentado em 2001, o ano de constituio da CLP, foi transformado na Lei no 11.419/06, que regulamenta a criao de mecanismos eletrnicos de modernizao do Poder Judicirio. A autora da proposio, a Associao dos Juzes Federais do Brasil, reconhecida por elaborar propostas com timas condies tcnicas, o que contribuiu para a tramitao bem-sucedida no Congresso Nacional.
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Dados computados em 31/1/2011, com base em informaes do Centro de Documentao e Informao da Cmara dos Deputados. Essa pesquisa envolve projetos de decreto legislativo, propostas de emenda Constituio, projetos de lei ordinria, projetos de lei complementar e projetos de resoluo.
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Essa foi a nica exceo, entretanto, regra geral de insucessos na tramitao das proposies de autoria da CLP. Barbosa (2006) e Santos (2009) concluem que, devido sua falta de protagonismo, a Comisso de Legislao Participativa tem pouco contribudo para a construo de mecanismos efetivos de interao entre a sociedade e a instituio parlamentar.
3.1.3 Limitaes das prticas participativas no digitais

Embora as experincias apresentadas nesta seo sejam relevantes, elas esbarram em limitaes quanto a seus efeitos nas instituies parlamentares. Os instrumentos de apresentao de inputs individuais, a exemplo de peties, podem ser utilizados para o requerimento de pleitos de natureza pessoal, ou de interesses particularistas de certos grupos, o que no contribui para a formao de campo de deliberao pblica e a busca do interesse comum. Conforme atesta Gastil (2000), pedidos endereados a ouvidorias, crticas realizadas por telefone (0800) e instrumentos participativos similares acabam por estimular a interao predominantemente utilitarista, sem a saudvel troca de razes e argumentos sobre polticas pblicas, importantes para o enriquecimento das condies relativas tomada de deciso parlamentar. Alm disso, prticas parlamentares como as tribunas da plebe tm evidentes limitaes. Uma delas referente ao tempo, j que o horrio permitido para essas apresentaes orais tende a ser restrito. No caso de parlamentos federais, o transporte para as imediaes da casa legislativa pode ser custoso e demorado, impedindo ou dificultando o acesso das pessoas interessadas em utilizar tal instrumento. Ademais, participaes como propostas de lei apresentadas diretamente em comisses participativas sugerem que os proponentes tenham condies de exercer o lobby da sua proposio durante o processo legislativo, uma vez que tal proposta tenha se transformado em projeto de lei pela comisso. Entretanto, o papel de acompanhar e empurrar um projeto de lei no processo legislativo custoso e praticamente invivel no caso de certos interesses cuja defesa no tenha apoiadores com lobby forte e organizado. Na Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, a grande maioria das entidades demandantes so justamente aquelas que no tm condies de realizar esse tipo de lobby e que, exatamente por isso, utilizam a comisso. Nesta pesquisa, no detectamos em outros
parlamentos comisses similares com competncia participativa especfica para efeitos de comparao. No obstante, a maior parte dessas experincias no digitais de participao alcana apenas uma parcela da populao. Projetos como aqueles de estabelecimento de ncleos parlamentares em diferentes localidades do territrio nacional como forma de facilitar a interao com populaes que tm dificuldade de acesso ao parlamento so caros e, praticamente, inviveis de atingirem larga escala da populao. Enfim, a aplicao de tecnologia de informao e comunicao, em princpio, poderia contribuir para a reduo de tais limitaes com os perigos, claro, da criao tambm de outras. Por isso eleva-se a seguir o objetivo de avaliar as qualidades e desafios de algumas experincias digitais de participao em parlamentos, mas no sem antes esclarecer detalhadamente a metodologia a ser utilizada para a anlise de tais prticas.
3.2 Metodologia de anlise geral

Depois de breve descrio de instrumentos participativos de parlamentos no ancorados em tecnologia de informao e comunicao, a ateno agora se volta para o universo emprico relativo s experincias participativas digitais em casas legislativas. H algumas prticas destacveis em andamento, que variam em formato, objetivos e efetivo alcance mas que em comum tm a natureza de facilitar a interao entre sociedade, por meio de indivduos e grupos sociais, e parlamentos em especial rgos colegiados, tais como grupos parlamentares e comisses temticas, alm de parlamentares individualmente. E todas comungam da interface digital como veculo de interao. A parte a seguir deste captulo ser destinada anlise geral de conjunto de experincias similares de alguns locais do mundo que procuram, de alguma forma, atender a esses critrios. O objetivo o mapeamento de prticas variadas de democracia digital realizadas por parlamentos com suas diversas nuances, que denominamos de minicasos, experincias menos estruturais ou profundas de participao em parlamentos, para melhor contextualizao das outras duas experincias que comporo estudos de caso nos prximos captulos, o Senador Virtual do Congresso Nacional do Chile e o Programa e-Democracia da Cmara dos Deputados. Adotar-se- como forma de seleo dos estudos de caso e minicasos dessa pesquisa o modelo de anlise defendido por Paul Ferber, Franz
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Foltz e Rudi Pugliese (2007) sobre nveis de interatividade entre instituio e cidado. Segundo tais autores, existem seis tipos de processos de interao entre os portais de determinada instituio parlamento ou partido poltico e a sociedade. Esse esquema foi construdo com base em concepo de Mcmillan (2002), restrita a quatro nveis de interao, que, por sua vez, utilizou as dimenses de controle do receptor e escolha do sujeito de Bordewijk e van Kaam (1986) associadas noo de comunicao assimtrica (uma via) e simtrica (duas vias) de Grunig e Grunig (1989). Ferber, Foltz e Pugliese realizaram ento algumas modificaes ao modelo inicial de McMillian, principalmente ao acrescentar duas outras categorias, com vistas a permitir anlise de aplicaes de alta interao em portais, inclusive com a introduo de esferas multi-interativas que permitiriam o debate pblico (decorrentes da chamada Web 2.0). No esquema a seguir, os crculos representam a funo dos portais como emissores (S) de informao e de indivduos como receptores (R). Participante (P) a funo do emissor que se torna tambm receptor e vice-versa, ou seja, acontece quando portais permitem a interao ao publicar contedos que suscitam respostas por parte dos indivduos.
ILUSTRAO 5 Esquema original de seis partes da ciberinteratividade desenvolvido por Ferber, Foltz e Pugliese
Segundo Ferber, Foltz e Pugliese, h dois fatores essenciais que se correlacionam: a direo da comunicao (direction of communication) e o nvel de controle do receptor (level of receiver control). O objetivo do esquema desses autores diferenciar os graus de interao oferecida por portais para os cidados. Embora utilizem tal modelo para analisar portais polticos elaborados pela sociedade e partidos polticos, o modelo ser considerado, neste trabalho, para anlise de portais ou funcionalidades da internet desenvolvidas por parlamentos ou disponibilizadas em
portais de parlamentos, j que os objetivos dessas instituies do ponto de vista da interatividade so muito similares. Na primeira coluna denominada mo nica (one-way) esto aquelas relaes com mnima interao. Quando h pouco controle por parte do usurio, ou seja, apenas recebe ou acessa informaes no portal, denomina-se monlogo (monologue). No quadrante imediatamente acima, denominado de retroalimentao (feedback), o usurio pode, alm de acessar informao, enviar sugestes, ou realizar algum outro tipo de insero, sem saber se receber resposta. A segunda coluna, mo dupla (two-way) est relacionada a algum tipo de dilogo entre o portal e o usurio. Ocorre o dialogo responsivo (responsive dialogue) do quadrante inferior quando o portal oferece, por exemplo, servios que precisam de alguma interao por parte do usurio. Por exemplo, o sistema de busca de proposies legislativas de portais demanda do usurio que informe o nmero, assunto ou autor do projeto de lei para devolver a informao selecionada. No quadrante superior, o discurso mtuo (mutual discourse) implica envio e recebimento de mensagens de ambos, portal e usurio. Ao modificar a concepo inicial de McMillian, Ferber, Foltz e Pugliese consideram aqui apenas instrumentos que viabilizam comunicao interpessoal bidirecional, tal como troca de e-mail entre cidados e legisladores. Essa interao no pblica; somente acontece entre as partes. Mas a grande contribuio de Ferber, Foltz e Pugliese foi estruturar uma terceira coluna, cujo foco constitudo de instrumentos viabilizadores do debate pblico, que permitem a participao de grupos de pessoas em processos deliberativos. No quadrante inferior, o sistema de resposta controlada (controlled response) implica interao coletiva de cidados com o portal, que detm ainda certo controle sobre o grau de participao. A utilizao de enquetes um bom exemplo de resposta controlada, pois o portal (S) apresenta perguntas com opes predefinidas para que o cidado faa sua escolha. Em seguida, o portal disponibiliza o resultado. Em outro exemplo, a participao coletiva em fruns pode receber grande controle por parte do portal via moderao, quando as postagens somente so publicadas depois de autorizadas pelo moderador. Enfim, no quadrante superior da terceira coluna, possibilita-se ampla participao e interao da sociedade em fruns de discusso, blogues e em outros aplicativos da internet onde haja grande liberdade para a troca de informaes e mensagens, no apenas entre a instituio parlamentar e o cidado, mas tambm entre os prprios cidados. o que Ferber, Foltz e Pugliese denominam de discurso pblico (public discourse).
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Assim, as experincias de participao digital em parlamentos selecionadas para este captulo enquadram-se em trs tipos de recortes, ou seja, relativos: a) ao nvel de interao, com base no esquema de Ferber, Foltz e Pugliese; b) origem institucional do desenvolvimento da experincia; e c) ao mbito de competncia do parlamento (nacional versus local). Quanto ao nvel de interao, as experincias a serem analisadas enquadram-se na categoria de portais de mo dupla (bi-interativos), como a maioria dos minicasos, e de mo tripla (multi-interativos), na classificao de Ferber, Foltz e Pugliese, como o e-Democracia e o Senador Virtual, constantes dos prximos captulos. A seleo desses dois casos, em especial, est relacionada principalmente ao formato institucional mais elaborado e sistemtico de tais experincias, que ou procuram envolver mais intensamente o cidado no processo legislativo, ou so estruturados de forma permanente e sistemtica na instituio legislativa respectiva. Alm disso, as experincias de e-democracia institucional selecionadas foram desenvolvidas e so administradas por parlamentos, ou seja, a sociedade interfere apenas como usuria e colaboradora, mas no como desenvolvedora. Esse o segundo fator de recorte. Em outras palavras, a sociedade participa apenas na construo de contedo apresentando ideias e argumentos, por exemplo ao utilizar a plataforma digital desenvolvida por organizaes parlamentares. Com isso, diferenciam-se daqueles portais, como TheyWorkForYou e OpenCongress, estudados no Captulo 2 deste trabalho, que so organizados e desenvolvidos por cidados e grupos da sociedade e tm mais a funo de tomada de contas em relao ao trabalho de parlamentos e a atuao de parlamentares. O terceiro elemento importante no recorte da pesquisa condiz com sua finalidade de promoo de discusses sobre o processo legislativo, de cunho federal ou regional. No se incluem, portanto, experincias ocorridas na esfera local. Grande quantidade de experincias de democracia digital atualmente se localiza nas municipalidades e pequenas comunidades, tanto no que se refere a sucessos como a fracassos, a exemplo do que acontece no portal e-Democracy58. O predomnio de experincias de e-democracia lato sensu, no mbito local, em relao a outras no mbito nacional, como o e-Democracia e o Senador Virtual, objeto de pouca discusso nos meios
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O portal www.edemocracy.org rene conjunto de comunidades virtuais de discusso sobre assuntos locais e subnacionais de partes dos EUA, Reino Unido e Nova Zelndia. So organizadas pela sociedade civil e no tm maior interao com instituies pblicas.
acadmicos. Alguns advogam que as experincias locais de participao digital ocorrem sobre questes e temas de maior acessibilidade populao, com o que a sociedade est acostumada a lidar, em detrimento de temas nacionais, cuja complexidade e distncia do dia a dia do cidado pode afugentar o engajamento (PATEMAN, 1992, p. 145). Por exemplo, o morador da periferia da cidade de So Paulo conhece, em alguma medida, a problemtica da educao local, pois convive com eventuais dificuldades de seus filhos que frequentam a escola pblica municipal, por exemplo. Esse cidado tambm sabe onde falta esgoto ou asfaltamento na sua vizinhana. Da mesma forma, tem discernimento para perceber a eventual falta de correspondncia entre o imposto sobre territrio urbano pago todo ano e o servio pblico efetivamente prestado para a melhoria das condies das ruas. Sofre cotidianamente com o problema de segurana do bairro. So assuntos, portanto, que o cidado vivencia e tem interesse imediato. Em princpio, o cidado no teria o mesmo conhecimento de causa para discutir, por exemplo, questes nacionais como a reforma tributria, a poltica nacional de educao e o sistema previdencirio. Tais questes envolvem alto grau de complexidade e de abstrao, se comparadas com os problemas concretos locais. claro que e isso importante ressaltarmos h discusses extremamente complexas tambm no mbito municipal, como a poltica de transporte da cidade de So Paulo, por exemplo. No entanto, de forma geral, as discusses sobre problemas locais so mais palpveis ao morador da comunidade. Da o interesse deste trabalho de procurar saber em que medida as pessoas estariam dispostas a participar de discusses nacionais, cujas dificuldades parecem ainda maiores. Outro aspecto tambm relevante na discusso e-democracia nacional versus e-democracia local o estreitamento facilitado das relaes de confiana e respeito entre membros da comunidade (FOUNTAIN, 2001). Relaes formadas ou aprimoradas durante o convvio em mesma vizinhana incrementam o processo de discusso digital. Esse fator no garantido em experincias de discusso nacional, principalmente em pases cuja distncia fsica do centro federal de poder como Brasil e mesmo o Chile, em termos de latitude (o Chile uma linguia de 4.000 km, quase a costa brasileira) torna mais difcil o encontro presencial de cidados. Por isso, o interesse deste trabalho em desvendar os desafios de projetos de interao digital para questes nacionais.
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3.3 Democracia digital em parlamentos: minicasos

Inmeras tm sido as experincias de interao digital em parlamentos nacionais e subnacionais do mundo inteiro. Inicialmente, destaca-se como instrumento muito comum a existncia de fruns on-line diversos, por meio dos quais as instituies promovem discusses sobre as proposies legislativas, com a possibilidade de emisso de opinio por parte da sociedade, bem como a realizao de perguntas a parlamentares. Para os efeitos deste trabalho, denominam-se minicasos as experincias observadas a seguir, j que apresentam elementos inovadores em termos de interao, mas no na mesma proporo, intensidade e sistematicidade das experincias objeto dos prximos captulos. A anlise dos minicasos basear-se- em fontes secundrias e na observao direta dos portais. Procuramos destacar como minicasos experincias que apresentam aspectos diferenciados, seja pela inovao trazida, seja pela peculiaridade em face de seu contexto poltico e social, ou pelo pioneirismo em vista da grande reproduo de prticas similares que tm ocorrido nos ltimos cinco anos, em especial. A Amrica Latina tem-se destacado como bero de vrias dessas experincias, conforme registra Andrea Perna (2010), que realizou pesquisa detalhada sobre boas prticas de participao digital em parlamentos latinos (tambm BATISTA, 2009; BATISTA e STABILE, 2011). De imediato, percebe-se grande semelhana entre elas, o que pode ser parcialmente explicado pelo intercmbio natural entre os pases latinos, facilitado pela lngua comum (espanhola, com exceo do Brasil) e por certa identidade histrica no processo de democratizao ocorrido nas duas ltimas dcadas em um contexto variavelmente participativo (AVRITZER, 2002; AVRITZER e COSTA, 2003; DOMINGUES, 2009a). Andrea Perna (2010, p. 159) ressalta como a experincia Senador Virtual do Senado do Chile, por exemplo, tem servido de modelo para pases como Paraguai e Colmbia, cujos parlamentos firmaram convnios interinstitucionais com o Senado chileno e implementaram o Senador Virtual nos respectivos parlamentos59. Nessa mesma linha, embora com caractersticas prprias, h o Parlamento Virtual do Congresso Nacional peruano60, que rene alguns instrumentos participativos bastante comuns na web, tais como o envio
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Na Colmbia, a implementao no havia sido totalmente realizada at fevereiro de 2011. Acessvel por meio do endereo eletrnico http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ParCiudadana/ Documentos.nsf/Inicioboletinsweb/$First?OpenDocument.
de sugestes e crticas para os parlamentares e fruns livres de discusso. Merece destaque, no entanto, a sesso de fruns legislativos61. Por determinado perodo, as comisses temticas recebem sugestes especficas dos cidados por meio dos fruns legislativos. As pessoas tambm so convidadas a emitir opinio objetiva sobre determinada proposio legislativa, a favor, contra ou propondo alternativa. O principal problema de tal experincia a no disponibilizao pblica dessas contribuies. Os participantes apenas conhecem o teor das contribuies de outros participantes ao receber o relatrio descritivo da participao depois do perodo de interao. No h, portanto, a formao de uma arena pblica multi-interativa de discusso. A Cmara dos Deputados argentina disponibiliza em seu portal a iniciativa Banca 93. Aps rpido registro, o usurio pode enviar comentrios a projetos de lei em tramitao, assim como assinalar sua aprovao ou rejeio. Baseado em sistema de ranqueamento rudimentar, esse portal se caracteriza por pouca participao da sociedade, sem maiores repercusses na agenda legislativa. Conforme destaca Andrea Perna (2010), o principal problema das experincias latinas a quase nenhuma repercusso no processo legislativo real. Vejamos abaixo experincias singulares de e-democracia legislativa em outros parlamentos do mundo.
3.3.1 Formulrio de contribuio parlamento neozelands

O parlamento neozelands disponibiliza um diferente sistema de participao popular no processo legislativo62. Os cidados ou grupos de interesses so convidados a apresentar sugestes e comentrios aos projetos de leis e outras proposies em tramitao no parlamento por meio de instrumentos baseados em formulrios de contribuio (submissions). As comisses temticas (select committees), responsveis por analisar detalhadamente as matrias atinentes sua rea de atuao, recebem tais submissions por determinado perodo de tempo. Por exemplo, a Comisso Parlamentar do Comrcio recebeu e apreciou as submissions oferecidas ao projeto de lei que trata sobre a regulao da ao de empresas transmissoras de estaes de rdio no pas.
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Acessvel por meio do endereo eletrnico http://www.congreso.gob.pe/pvp/forosl/presenta. htm. ltimo acesso em 2/2/2011. Disponvel no endereo http://www.parliament.nz/en-NZ/PB/SC/MakeSub/. As informaes utilizadas para anlise dessa experincia foram retiradas desse endereo, assim como de entrevistas realizadas com o corpo tcnico responsvel.
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ILUSTRAO 6 Imagem do sistema de do parlamento neozelands
do portal
Para isso, o cidado precisa preencher determinado formulrio ou escrever carta de acordo com padro definido pelo parlamento. Nesse documento devem constar sua identificao, a sntese dos motivos de aprovao ou rejeio do projeto de lei e quaisquer outros comentrios pertinentes, inclusive com sugesto de modificao do texto legislativo. Pode-se preencher esse formulrio on-line ou enviar por carta ao parlamento. Ao cidado permitido ainda solicitar apresentao ao vivo diante da comisso para justificar seus argumentos e detalhar seus pontos de vista. Aps o trmino do perodo de recebimento, a comisso passa a analisar tais recomendaes. No relatrio final da comisso sobre o projeto de lei em discusso geralmente consta rpida meno ao nmero de submissions apresentadas, sem mais informaes sobre seu teor, nem se foram acatadas, ou rejeitadas pela comisso. Na prxis parlamentar, as submissions so utilizadas pelos legisladores durante as discusses como forma de fortalecer seus argumentos em determinado tpico, ou seja, funcionam como instrumento argumentativo de posies especficas no debate legislativo. No h, no entanto, nenhuma anlise quantitativa e qualitativa mais sistemtica realizada pelo parlamento que evidencie informaes, tais como: que tipo
de preocupaes dos participantes predomina, quais tpicos merecem maior ateno, quem so os participantes e os interesses relacionados. Embora tenha implicaes participativas teis ao sistema democrtico parlamentar, o sistema de submissions neozelands possui evidentes limitaes. A primeira delas da forma de participao propriamente dita. Para participar, o cidado precisa compreender textos legislativos, disponibilizados como pressuposto. Assim, de forma geral o cidado no especialista no assunto, ou no habituado com os termos legais, teria dificuldade de emitir sua opinio, ou de apresentar comentrios pertinentes. Como no existe nenhum tipo de moderao da participao, esse requisito privilegia o participante tcnico e associado a grupo de interesse atuante na rea, ou seja, que tenha mais familiaridade com o assunto. Consequentemente, tambm no h preocupao no projeto neozelands de promover ampla interao com a sociedade, pois a participao via submissions definida de acordo com um formato muito especfico, no facilitando, portanto, outras formas de participao, tais como respostas de enquetes, bate-papo virtual (chats) com parlamentares e discusses em blogues e fruns. Outro problema a falta de publicidade das submissions apresentadas. No h informao sobre seus autores e respectivo teor disponibilizados no website do parlamento. Assim, seu aproveitamento fica totalmente sujeito discricionariedade dos parlamentares, no ficando eles sujeitos a amplas e legtimas presses. Dessa forma, ainda no se contribui para o enriquecimento da qualidade deliberativa geral sobre o assunto em discusso pelo pblico. No se sabe ao certo, por exemplo, se houve algum tipo de interesse predominante, ou de determinado grupo social. Embora os parlamentares de forma geral faam comentrios sobre algumas das submissions, as que no so citadas passam despercebidas. E a sociedade no recebe a informao sobre as que foram preteridas. O formato da experincia neozelandesa no permite, por exemplo, maior discusso entre a sociedade e os parlamentares. uma participao do tipo mo nica de retroalimentao (feedback) no modelo de Ferber, Foltz e Pugliese, j que no existe garantia de que o cidado receber alguma resposta da sua submission. O dilogo, ou seja, a comunicao de mo dupla somente ocorrer em raras ocasies em que solicitada e permitida a reapresentao oral da submission em audincia da comisso respectiva e, ainda assim, com limitaes.
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3.3.2 Parlamento 2.0 parlamento catalo

O portal do Legislativo da regio da Catalunha, o Parlamento 2.063, tambm merece destaque por permitir a comunicao com o cidado por meio de vrias ferramentas de redes sociais disponveis na internet, tais como Facebook, Twitter, YouTube, Flickr e Netvibe. Assim, o cidado pode acessar informaes sobre o parlamento de diversas maneiras: assistir a vdeo de um deputado no YouTube, ver fotos de evento parlamentar no Flickr e acompanhar os acontecimentos legislativos no Facebook ou no Twitter. O portal permite, em suma, sofisticada forma de comunicao da rotina parlamentar. Soma-se a isso a possibilidade de o cidado receber informaes especficas via e-mail, mediante cadastro, e tambm via RSS, ou seja, o usurio automaticamente recebe informaes atualizadas por meio de um aplicativo instalado em seu computador. Certamente a que reside uma das grandes vantagens do portal Parlamento 2.0: a sua capacidade de facilitar o acesso informao para o cidado, principalmente aquele familiarizado com ferramentas avanadas de Web 2.0. Um bom exemplo disso pode ser visualizado nas vrias possibilidades que o cidado tem de customizar a forma como recebe informaes legislativas. Dessa maneira, o portal permite o monitoramento de informaes legislativas em nvel raramente alcanado se comparado com qualquer outro parlamento. Por exemplo, o cidado pode utilizar a ferramenta Netvibes, o que lhe permite visualizar, na mesma tela dividida em colunas, vrias informaes de cunho legislativo. Na imagem a seguir, h uma demonstrao desse processo, com colunas sobre a agenda legislativa, notcias de interesse parlamentar, proposies legislativas, assim como acesso a vdeos no YouTube. Esse formato de apresentao de informaes, contudo, exige do usurio certo conhecimento no uso dessas ferramentas.
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A Catalunha uma comunidade autnoma situada na regio nordeste da Espanha e engloba quatro provncias e vrias municipalidades, inclusive sua capital, Barcelona. O portal de interao do parlamento catalo pode ser acessado pelo endereo www.parlament.cat/web/serveis/ parlament-20.
ILUSTRAO 7 Imagem do portal Parlamento 2.0: tela organizadora de informaes legislativas de acordo com as preferncias do cidado
Quanto aos instrumentos de participao do portal, as vrias possibilidades de interao geram certa confuso provocada pelo excesso de aplicativos oferecidos, mas sem objetivos muito definidos de participao. Por exemplo, o cidado pode fazer perguntas ao presidente do parlamento sobre a agenda legislativa, cujas respostas so veiculadas publicamente. O portal tambm disponibiliza srie de blogues de deputados e grupos parlamentares, onde os cidados podem postar comentrios ou fazer crticas ao processo legislativo. Alm disso, h a possibilidade de apresentao de peties ao parlamento, quando o peticionrio deseja que o parlamento tome determinada conduta a respeito de direitos individuais e coletivos. Com base no direito de peticionar expressamente previsto na Constituio espanhola, as peties so analisadas por uma comisso especificamente criada para esse fim. O Parlamento 2.0 da Catalunha envolve, portanto, processos de interao de mo nica, dupla e tripla, segundo o modelo de interatividade de Ferber, Foltz e Pugliese. No entanto, o sistema participativo do parlamento catalo peca pelo excesso, j que prov uma srie de possibilidades de participao, o que torna a interao com a Casa muito difusa e, por consequncia, confusa para o cidado comum. Ademais, a interao carece de sistema de informao de efetiva repercusso dessas contribuies no processo legislativo, ou que contribuam para a funo de fiscalizao e controle do Poder Executivo catalo.
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3.3.3 Participao Cidad parlamento basco

O parlamento do Pas Basco, situado principalmente no extremo da regio norte da Espanha64, apresenta conjunto de fruns pblicos em que os cidados so convidados a apresentar contribuies, ou realizar questionamentos sobre proposies legislativas. Qualquer partido poltico pode voluntariamente responder a tais questionamentos.
ILUSTRAO 8 Imagem original do sistema de participao do portal do parlamento basco
O formato da experincia basca65 traz certa inovao ao estimular a competitividade entre os partidos polticos para responder as mensagens. Como as perguntas e dvidas dos cidados so pblicas, as respostas evidenciam quais partidos polticos destinam maior ateno a esse tipo de participao. Tal forma de participao provoca, portanto, a interao dos parlamentares via partido poltico. No exemplo seguinte, percebe-se a rivalidade entre dois partidos na resposta ao cidado.
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H um pequeno enclave basco no extremo sudoeste da Frana. Acessvel pelo endereo eletrnico http://partaide.parlam.euskadi.net/. ltimo acesso em 18/1/2011.
ILUSTRAO 9 Imagem com exemplo da Participao Cidad do portal do parlamento basco
Alm disso, os cidados esto habilitados a simplesmente emitirem sua aprovao ou rejeio sobre determinado projeto de lei. Assim, fica visvel o grau de apoio popular de cada proposio. Importante ressaltar tambm a preocupao dessa experincia em se evitarem fraudes, exigindo-se, portanto, nmero de identidade validado pelo sistema, alm do nome e endereo do cidado como condio para participar dos debates. No obstante a riqueza de formatos e possibilidades de discusso, mecanismos como o sistema de fruns do parlamento basco no tm suscitado grande participao do pblico, o que resulta em pouco impacto efetivo nos trabalhos de instituies parlamentares. Entre as possveis causas para isso, arguem Peixoto e Ribeiro (2009), est a linguagem como problema bsico. Em vez de usar a linguagem cotidiana informal, comum em blogues no governamentais, as experincias de participao digital em parlamentos so, de maneira geral, muito oficiais, em face da linguagem institucional que dificulta a comunicao, pois exige do participante mais labor na redao das contribuies e dessa forma inibe a participao do cidado com capacidade de expresso limitada (PEIXOTO e RIBEIRO, 2009, p. 9). Embora se adote o formato de participao do tipo mo tripla, segundo o esquema de Ferber, Foltz e Pugliese, no caso basco h certo controle na publicao das perguntas, enquadrando-se, por isso, na modalidade de resposta controlada. Alm disso, ao observar-se o contedo das participaes
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percebe-se pouco interesse dos participantes e dos partidos respondentes em promover discusses mais aprofundadas sobre as proposies legislativas. Da a predominncia de perguntas muito especficas, na maioria das vezes envolvendo dvidas de motivao pessoal do cidado relativas a problemas que ele vivencia no dia a dia. Por exemplo, um cidado quis saber que tipo de documento deve apresentar numa escola pblica para usufruir de determinado direito. Outro cidado desejou saber como exercer certo benefcio trabalhista. Tais perguntas evidenciam, inclusive, confuso em relao competncia do parlamento. A impresso final que se tem da Participao Cidad do parlamento basco de o sistema abrigar, na verdade, servio de ouvidoria.
3.3.4 Encontros Abertos Digitais Congresso Nacional norte-americano

O On-Line Town Hall Meetings: Exploring Democracy in the 21st Century, realizado no Congresso Nacional americano, traz elementos relevantes para a anlise da interao entre sociedade e parlamentares. Trata-se, na verdade, de um experimento de pesquisa, coordenado por David Lazer, da Harvard Kennedy School e Northeastern University; Michael Neblo, da Ohio State University; Kevin Esterling, da University of California-Riverside e Kathy Goldschmidt, da Congressional Management Foundation (LAZER et al., 2009). O objetivo do projeto foi analisar como a internet pode facilitar o dilogo entre cidados e congressistas. Dessa forma, foram organizados vinte Encontros Abertos Digitais com deputados, em sesses individuais, em 2006, e apenas um encontro com um senador em 2008, alcanando cerca de 600 participantes no total. Esses encontros foram moderados pelos pesquisadores. Cada congressista foi entrevistado na sesso sobre determinado tema de polticas pblicas a poltica de imigrao, no caso. Os congressistas e os moderadores utilizaram um aparelho ligado a um computador que lhes permitia falar e ouvir um ao outro. Os participantes, posicionados diante de computadores em suas prprias casas ou locais de trabalho, podiam ouvir as respostas dos congressistas, enviar perguntas e postar comentrios em forma escrita. Apenas mensagens fora do tema, redundantes, ininteligveis ou ofensivas foram descartadas pelos moderadores, que procuraram valorizar a participao de todos, priorizando, por exemplo, questes de participantes que no haviam perguntado ainda em relao a outros mais proativos.
Os participantes foram selecionados segundo critrios de aleatoriedade e divididos em dois grupos: o dos participantes dos encontros (grupo de tratamento) e o de no participantes dos encontros (grupo de controle). Os dois grupos passaram por entrevistas em trs momentos diferentes: antes dos encontros, uma semana aps os encontros e a ltima logo depois da eleio. Os participantes dos encontros recebiam informaes especficas sobre o objeto da discusso e assim podiam preparar-se melhor para o debate. O experimento chegou a interessantes concluses. Por exemplo, a taxa de aprovao dos parlamentares que participaram dos encontros aumentou depois do experimento. Em outras palavras, os eleitores participantes das sesses perceberam melhor as qualidades do parlamentar, tais como nvel de envolvimento com o trabalho, acessibilidade e capacidade de realizar o trabalho parlamentar. Tambm se verificou aumento da taxa de aprovao por parte dos eleitores do parlamentar em relao a suas opinies sobre o assunto de polticas pblicas discutido. Em suma, participantes foram influenciados pelos argumentos dos parlamentares quando tiveram oportunidade de ouvir e compreender seus pontos de vista, inclusive, conforme observam os condutores da pesquisa, com mudanas de opinio dos eleitores sobre aquele ponto. Por exemplo, deputados que defendiam a penalizao de imigrantes ilegais nos EUA conseguiram convencer parcela dos participantes dos encontros que se posicionavam contrariamente ideia antes do experimento. A composio dos encontros foi marcada pela participao de eleitores dos mais variados tipos de relao com a poltica. Havia descrentes e frustrados com o sistema poltico, mas tambm disciplinados ativistas e entusiastas das formas tradicionais de fazer poltica. No obstante, depois dos encontros, participantes estavam mais propensos a comparecer s eleies e convencer outros a participarem tambm, conforme apontam os autores do estudo. Em busca de organizar a seleo das amostras de participantes de forma a conter grupos realmente representativos das diversidades prprias da constituency, Lazer et al. (2009) consideraram sete caractersticas demogrficas, a saber: idade, minoria racial, gnero, dedicao religiosa, forte identificao com determinado partido poltico, renda e nvel de educao. Uma das concluses do estudo reala como jovens, minorias raciais e trabalhadores de baixa renda foram significativamente mais propensos a participar do experimento do que o contrrio (adultos no jovens, maioria racial e cidados com alta renda). Similarmente, mulheres,
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cidados menos partidrios e no frequentadores de igreja se mostraram levemente mais entusiasmados em participar da experincia. Surpreendeu os pesquisadores o fato de que, das sete caractersticas demogrficas, apenas uma confirmou os resultados de outros trabalhos: a educao. No caso, cidados com alto nvel de educao esto mais aptos a participar dos On-Line Town Hall Meetings do que cidados com baixo nvel de educao. Todas as outras seis caractersticas demogrficas indicaram resultados opostos a certas predies tradicionais de participao, por exemplo, de que jovens e trabalhadores pobres participam menos do que adultos mais velhos e trabalhadores de maior renda. Os participantes foram convidados por meio do recebimento direto de mensagem, e no por ampla divulgao no distrito, o que, para os pesquisadores, contribuiu para se alcanarem eleitores no normalmente localizveis por mtodos mais tradicionais de seleo. Como tal seleo se baseou na aleatoriedade, evitou-se assim a autosseleo, que poderia facilitar a participao de grupos normalmente mais engajados em poltica. Dessa forma, os parlamentares puderam interagir com eleitores que no utilizam os meios tradicionais de contato com parlamentares. Nesse ponto, percebe-se entusiasmo excessivo por parte dos pesquisadores, na medida em que o recorte da seleo limitou o acesso dos participantes, restrito queles portadores de computador. Alm disso, os participantes foram selecionados com base na lista de eleitores que demonstraram interesse em participar desse tipo de experincia (LAZER et al., 2009, p. 31). Dessa forma, questionvel a forma como o processo aleatrio de seleo foi realizado. Lazer et al. (2009) ressaltam tambm o alto nvel de deliberao da experincia, cumprindo requisitos como a garantia de qualidade de informao preparatria recebida pelos participantes sobre o assunto, a utilizao de fatos precisos para fundamentar argumentos, equidade no processo de participao (todos podem participar com a mesma intensidade) e o respeito por pontos de vista alternativos. A probabilidade de os participantes votarem no parlamentar-participante aumentou consideravelmente depois da experincia. Alm disso, noventa e cinco por cento dos participantes aceitariam se engajar novamente em projetos participativos como esse. E os efeitos positivos tambm foram confirmados em sesso maior, j que nos encontros com os deputados se formaram pequenos grupos com quinze a vinte e cinco eleitores. No encontro com o senador, que contou com a participao de cerca de 200 eleitores, os resultados foram muito semelhantes.
Outro ponto destacvel na descrio de Lazer et al., a interface amigvel contribuiu bastante para a viabilizao do processo participativo. Por isso, priorizaram a utilizao de software consideravelmente simples no seu manuseio que, inclusive, no exigisse computadores muito sofisticados para funcionar, a fim de se facilitar sua instalao e execuo por usurios portadores de computadores com requisitos mnimos. Em suma, Lazer et al. consideraram o meio digital bastante til para a aproximao entre eleitores e parlamentares, principalmente por permitir interao em tempo real, ou seja, os participantes ouviam o parlamentar ao vivo, respondendo suas questes feitas na hora. No entanto, a experincia enquadra-se no tipo de interao mo tripla de resposta controlada, com base na classificao de Ferber, Foltz e Pugliese, pois a apresentao de questes pelos participantes foi moderada, e no houve discusso entre eles. Em suma, no se formou um ambiente pblico de discusso que facilitasse maior interao geral. No obstante, essa experincia pde evidenciar a carncia de mecanismos de interao contnuos entre representantes e representados no regime democrtico. Quando experincias como essa acontecem, o processo de representao se aperfeioa e as pessoas passam a acreditar mais no sistema poltico, mesmo quando h discordncia com o parlamentar em relao a opinies especficas sobre polticas pblicas. Outro aspecto a se considerar nesse projeto o quo marcado ele est pela forma de relacionamento entre o parlamentar e o eleitor prprio do sistema norte-americano, ou seja, do representante com seu representado sob a tica da micropoltica do Capitlio americano. Experincia como essa se diferencia muito do experimento do parlamento britnico, a seguir apresentado. Nesse se valoriza a formao de esfera pblica de discusso, com base na busca por interao entre grupos de cidados e a instituio parlamentar (principalmente representada pelos seus rgos tcnicos, as comisses parlamentares), para a discusso sobre temas ou proposies legislativas, com menos nfase na relao especfica e pontual entre representante e representado.
3.3.5 Consultas pblicas temticas parlamento britnico

O parlamento britnico tem promovido uma srie de experimentos de discusses on-line desde 1998. At 2009, ocorreram mais de vinte On-Line Parliamentary Consultations, moderadas e organizadas pela Hansard Society, independente e apartidria entidade civil inglesa que realiza pesquisas, aes e projetos com vistas modernizao do parlamento.
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Busca-se com isso o recrutamento de participantes experientes e conhecedores de assuntos especficos de polticas que foram objeto de discusso, tais como violncia domstica, crditos decorrentes de impostos que atingem a famlia, pesquisa em clula-tronco, reforma constitucional, e poltica de tratamento de diabete. Stephen Coleman e Jay Blumler (2009, p. 91) promoveram detalhada anlise de dois dos principais debates promovidos, o da consulta pblica sobre violncia domstica, e do anteprojeto de lei da comunicao, cujos objetivos maiores eram: a) Reunir informao qualificada do pblico para auxiliar os parlamentares a entenderem melhor o assunto.
b) Recrutar cidados que possam contribuir com evidncias que no chegam ao parlamento pelas vias tradicionais, ou so rejeitadas de alguma forma. c) Permitir que participantes dessas discusses possam aprender uns com os outros sobre o assunto de mesmo interesse.
d) Permitir que os participantes levantem pontos estratgicos das polticas no normalmente apresentados por outros meios. e) f) Permitir que os parlamentares possam interagir com os participantes por meio da plataforma on-line. Sumarizar os pontos de vista discutidos em documento a ser entregue ao parlamento como evidncia oficial do processo de discusso legislativa.
A primeira experincia analisada por Coleman e Blumler, referente violncia domstica, ocorreu durante o ms de maro de 2000 e foi conduzida por um grupo parlamentar denominado All-Party Domestic Violence Group. Seu objetivo era estimular mulheres sobreviventes de violncia domstica a prestarem seu testemunho para grupo de parlamentares interessado em desenvolver uma nova poltica sobre o assunto. A outra discusso, conduzida por uma comisso parlamentar mista entre parlamentares e nobres, especialmente constituda para esse fim, aconteceu em maio de 2002. Diferentemente da discusso sobre violncia domstica, essa experincia facilitava a participao da sociedade no debate sobre a poltica de comunicao como parte da fase preparatria para a deliberao parlamentar sobre o assunto. As contribuies das duas discusses foram analisadas por um conjunto de tcnicos preparados que aplicou questionrios aos participantes e promoveu entrevistas com parlamentares aps o fim dos experimentos.
No caso da violncia domstica, cuja discusso virtual recebeu a denominao Womenspeak, os participantes foram selecionados pela Hansard Society em parceria com a Womens AID, entidade civil de proteo a mulheres que tinha acesso confidencial a uma rede nacional de abrigos para vtimas de violncia domstica. Outras entidades de grupos voltados defesa de mulheres e pessoas portadoras de necessidades visuais tambm auxiliaram nesse processo. Em outubro e novembro de 1999, cinco meses antes do incio da discusso on-line, realizou-se a fase de divulgao com a publicao de propaganda no jornal eletrnico da Womens AID. Houve tambm o recrutamento por meio de encontros regionais em pontos do Reino Unido. A maioria dos registros foi conduzida em encontros presenciais com os participantes, ou pelo correio. Coleman e Blumler frisam dois desafios dessa discusso: acessibilidade e segurana. Muitas das mulheres participantes tinham problemas com a internet em face da pouca familiaridade com a rede ou dificuldade de acesso. Algumas conseguiam utilizar a internet em abrigos prprios para mulheres nessa condio, ou seja, cujas condies de segurana tambm auxiliavam no processo de desabafo de suas experincias de vida. Alm disso, havia pessoas treinadas para ajudlas a postar comentrios, por exemplo. Coleman e Blumler ressaltam o quanto o ambiente on-line fora propcio participao dessas mulheres no debate, o que no teria ocorrido, segundo eles, se o processo participativo tivesse seu foco em encontros presenciais no parlamento, j que muitas mulheres no gostariam de ter seus nomes registrados publicamente como testemunhas. No formato da discusso on-line, algumas mulheres preferiram criar nomes fictcios para no se exporem. Na pesquisa ps-debate, oitenta e cinco por cento dos participantes consideraram o website ambiente seguro. Foram realizados 1.574 acessos mdios por dia e registradas 199 mulheres, que submeteram 960 mensagens. Por outro lado, o recrutamento para a discusso sobre a poltica de comunicao transcorreu com mais facilidade, como era de se esperar, j que no implicava problemas de exposio. A assessoria de apoio comisso parlamentar mista providenciou a lista de potenciais participantes, na maioria especialistas na matria, para a Hansard Society, e outros no conhecidos do meio parlamentar foram agregados posteriormente. Tambm foram computados 1.949 acessos mdios por dia com 373 pessoas que postaram 222 mensagens.
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Enquanto na discusso sobre violncia domstica predominou o compartilhamento de experincias e opinies entre os participantes por meio de processo de suporte mtuo, no debate sobre a poltica de comunicao, a nfase recaiu na vontade dos participantes de influenciar a poltica a ser formulada sobre o assunto (COLEMAN e BLUMLER, 2009, p. 94). Noventa e quatro por cento dos participantes da discusso sobre violncia domstica e oitenta e dois por cento dos participantes da discusso sobre poltica de comunicao no eram afiliados a organizaes da sociedade civil relativas ao assunto em debate. Em suma, praticamente no houve representao de grupos de interesse nas discusses. Outro aspecto que significativamente diferenciou uma discusso da outra diz respeito ao nvel de interao entre os participantes: oitenta e dois por cento de todas as contribuies na discusso sobre violncia domstica foram respostas ou rplicas a mensagens anteriores de outros participantes, o que mostra o alto carter de sociabilidade dessa discusso em comparao da poltica de comunicao, em que apenas oito por cento das mensagens foram respostas a mensagens anteriores. A pesquisa ps-debate mostrou que noventa e dois por cento dos participantes disseram ter aprendido algo novo durante a discusso sobre violncia domstica, o mesmo ocorrendo na discusso sobre poltica de comunicao em setenta e dois por cento. A pequena participao dos parlamentares em ambas as discusses se resumiu a 3,2% das mensagens na primeira, e 3,6%, na segunda. No obstante, trs quartos dos participantes da discusso sobre violncia domstica alegaram ter aceitado participar em face da oportunidade de interagir com parlamentares. Embora tenha havido pouca participao dos parlamentares, noventa e quatro por cento dos participantes dessa discusso consideraram a experincia positiva nesse aspecto. No caso da discusso sobre a poltica de comunicao, cinquenta e trs por cento dos participantes ficaram satisfeitos com o grau de envolvimento dos parlamentares e oitenta e sete por cento aceitariam participar novamente desse tipo de experincia. Mas Coleman e Blumler (2009, p. 97) concluem que se um objetivo das consultas on-line aumentar a confiana pblica nos polticos como bons ouvintes, os experimentos descritos aqui no trazem fundamentos para otimismo66. Nas entrevistas realizadas depois dos debates,
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Traduo livre do seguinte texto original: If an objective of on-line consultations is to increase public trust in politicians as good listeners, the exercices reported here do not provide grounds for optimism.
parlamentares manifestaram-se de forma varivel, alguns considerando a experincia muito vlida, principalmente por, ao mesmo tempo, reforar pontos j sabidos sobre o assunto, assim como agregar aspectos no abordados, enquanto outros consideraram difcil acompanhar as discusses em face da falta de tempo. Os dois estudiosos ingleses utilizaram trs critrios para avaliar a qualidade deliberativa em seu estudo: a) de que forma as mensagens foram apoiadas em informaes externas; b) a frequncia das mensagens postadas; e c) o nvel de interao entre tais mensagens e mensagens anteriores. O ltimo ponto j fora analisado anteriormente, isto , a discusso da violncia domstica obteve mais interao entre as mensagens do que a da poltica de comunicao. No tocante ao primeiro critrio, Coleman e Blumler citam que trinta e dois por cento das mensagens da discusso sobre violncia domstica mencionou fontes externas de informao. Esse ndice subiu para quarenta e oito por cento na discusso sobre poltica de comunicao, o que mostra como a primeira discusso assumira carter de troca de experincias subjetivas, enquanto a segunda obtivera melhor qualidade deliberativa, j que havia proporcionado plataforma de discusso mais baseada em argumentos racionais fundamentados. Quanto frequncia das mensagens postadas, cerca de cinquenta e dois por cento dos participantes da discusso sobre violncia domstica submeteram apenas uma mensagem, e noventa por cento, menos que dez mensagens. E vinte e um por cento das mensagens foram apresentados por apenas dois participantes e um tero delas submetido por onze por cento dos participantes. Na discusso sobre a poltica de comunicao, oitenta e dois por cento dos participantes submeteram apenas uma mensagem e havia somente quatro por cento de participantes frequentes, que contriburam com menos de dez mensagens. Em suma, o nvel de interatividade fora menor do que na discusso sobre violncia domstica. Ao tecer algumas consideraes conclusivas, Coleman e Blumler ponderam, em face das diferenas entre as duas discusses, que experincias com objetivos similares de aproximao da esfera civil com a pblica podem configurar-se em diversos formatos e objetivos, embora com resultados positivos diferenciados. Enquanto a discusso sobre violncia domstica assumiu faceta relativamente informal, com vistas a colher evidncias decorrentes de experincias pessoais, o debate sobre a poltica de comunicao esteve mais fortemente conectado com o processo formal legislativo,
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alm de adotar estratgia multimdia para facilitar o acesso a cidados interessados. De qualquer forma, Coleman e Blumler consideraram ter havido um ambiente de maior incluso para a deliberao pblica j que, de forma geral, os participantes no faziam parte da classe dos tradicionais participantes, tais como membros de partido poltico, lobistas ou interessados que transitam pelos rgos de governo. Resumem os autores que essas outras vozes destacadas nas discusses virtuais no seriam normalmente ouvidas pelo parlamento se no fosse desse jeito. Mas ressaltam a necessidade de preparao especial que tal processo demanda, assim como foi o processo de divulgao focada, realizada para a discusso sobre violncia domstica, e o suporte para minimizar os problemas da excluso digital. Quanto eficcia poltica, isto , no tocante ao efetivo impacto no processo legislativo, os participantes da discusso sobre violncia domstica terminaram mais pessimistas dos que os partcipes da discusso sobre poltica de comunicao. Essas discusses on-line pertencem ao tipo de interao mo tripla com a formao de discurso pblico, conforme a classificao de Ferber, Foltz e Pugliese, ou seja, permitem interao mxima no apenas entre cidados e parlamentares, mas tambm entre os prprios participantes. Com muita cautela, Coleman e Blumler entendem que o estudo tenha sido embasado em indicadores apenas elementares de qualidade discursiva:
(...) propores significantes de mensagens das duas consultas referiram-se a informaes externas; participantes frequentes no dominaram a discusso em prejuzo da excluso de outros; e, no caso da consulta sobre violncia domstica (Womenspeak), ocorreu alto nvel de interatividade. Houve, com base em quase qualquer padro democrtico, debates civilizados e produtivos.67 (2009, p. 101)
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Traduo livre do seguinte texto original: (...) significant proportions of messages to both consultations referred to external information, frequent posters did not dominate the discussion to the exclusion of others; and, in the case of the Womenspeak consultation, there was a high level of interactivity. These were, by almost any democratic standards, civilised and productive debates.
3.4 Metodologia para os estudos de caso: como pesquisar experincias de democracia eletrnica?
3.4.1 Metodologia qualitativa aplicada
A realizao de estudo de caso sobre projetos de democracia digital que esto em pleno desenvolvimento e evoluo demandou certo esforo especial de definio metodolgica por duas razes principais. Inicialmente, experincias de democracia eletrnica no se enquadram no formato de experincias participativas tradicionais, que tm sido muito estudadas principalmente pela sociologia e cincia poltica, com mais vigor a partir da dcada de 90, a exemplo do oramento participativo de Porto Alegre e da experincia deliberativa do estado canadense British Columbia, j mencionados anteriormente. Por envolverem aspectos extraordinrios, como a prpria tecnologia e a interao com redes sociais digitais, experincias de democracia eletrnica desafiam os mtodos convencionais de pesquisa qualitativa, pois so prticas absolutamente mutantes, que rapidamente incorporam novas tecnologias e cujas interfaces refletem tal dinmica. No momento de elaborao final desse trabalho, por exemplo, os portais do e-Democracia da Cmara de Deputados brasileira e do Senador Virtual chileno estavam em fase de reelaborao de suas interfaces, com promessa de mudanas substanciais. Vrios formatos metodolgicos poderiam de alguma maneira ser aplicados aos casos selecionados. Por exemplo, a metodologia utilizada por Archon Fung (2007) ao analisar os minipblicos, bem como por Graham Smith (2009) em relao s inovaes democrticas so exemplos interessantes de mtodos de anlise de experincias participativas no necessariamente digitais, embora no trabalho de ambos haja elementos sobre experincias participativas eletrnicas em algum momento. Entretanto, a adoo desses mtodos implicaria desprezo de aspectos essenciais para a compreenso das experincias participativas digitais, tais como a interface tecnolgica e os aspectos institucionais que corroboram para o seu desenvolvimento, manuteno e evoluo. O outro importante aspecto desafiador da questo metodolgica no estudo dessas experincias diz respeito ao seu formato experimental. Centenas de projetos participativos digitais, desenvolvidos pela sociedade, Estado (Executivo, Legislativo ou Judicirio) ou organismos internacionais, surgem todos os dias, com diferentes enfoques e alcances. Como os inmeros instrumentos tecnolgicos de software e hardware evoluem
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acentuadamente, o experimentalismo nessa rea, em processo sem fim de tentativa-erro, tem-se tornado a regra, com a comunidade acadmica e tcnica esforando-se para depurar e compreender seus resultados. nesse sentido que tericos de metodologia qualitativa defendem diferentes vertentes de anlise para a incorporao de instrumentos heterodoxos na pesquisa cientfica. Laurel Richardson, por exemplo, considera relevante a utilizao de formas de expresso que possam melhor descrever a complexidade de fenmenos sociais num mundo cada vez mais complexo, a exemplo da incluso de escritas poticas para a descrio de entrevistas de atores sociais em pesquisas qualitativas. Nesse caso, a poesia ...ajuda a problematizar confiana, validao, transparncia e verdade68 (RICHARDSON, 2000, p. 933). Sem chegar a esse extremo, adotamos, na anlise dos dois estudos de caso, abordagem que contempla aspectos polticos, sociais e institucionais, com enfoque especial nesse ltimo ponto, tendo em vista a grande importncia dos elementos da organizao administrativa parlamentar no desenvolvimento das interfaces tecnolgicas, na gesto do contedo participativo e nos respectivos resultados efetivos da experincia. A metodologia aplicada para os dois estudos de caso possui diferenas bsicas em funo da relao do pesquisador com as experincias objeto de estudo, embora em ambos os casos tenha-se aplicado a anlise qualitativa. Utilizamos principalmente entrevistas semiestruturadas junto aos atores envolvidos nos dois projetos, o que possibilitou a explorao detalhada do caso. A aplicao de questionrio aconteceu somente quando o interlocutor preferia faz-lo dessa forma, mais comum entre os parlamentares. Embora as respostas aos questionrios tenham sido mais objetivas, essa fonte de informaes tambm trouxe importantes descobertas para o trabalho. De qualquer forma, utilizamos nas entrevistas, como roteiro, o mesmo conjunto de perguntas constante do questionrio. As perguntas foram divididas em trs categorias de acordo com os tipos de entrevistados: servidores pblicos, participantes da sociedade e parlamentares. Selecionamos servidores pblicos que participaram do desenvolvimento e da execuo (na manuteno do dia a dia) de cada experincia. A nica diferena entre o e-Democracia e o Senador Virtual neste aspecto a incluso no primeiro de uma classe de servidores pblicos
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Traduo livre do seguinte texto original: ...helps problematize reliability, validity, transparency, and truth.
no contemplados no segundo: os consultores legislativos. Na Cmara brasileira, h especialistas nos diversos temas de polticas pblicas, cerca de duzentos profissionais, distribudos em vinte e uma reas temticas, que auxiliam os deputados brasileiros no processo legislativo de forma geral, sobretudo quanto aos aspectos tcnicos. O Senado chileno no apresenta, em sua composio de carreira, profissionais organizados dessa maneira. Tambm pequenas modificaes nas perguntas foram necessrias para adapt-las s peculiaridades de cada experincia. No projeto e-Democracia da Cmara dos Deputados brasileira, o autor da presente pesquisa desempenhou o papel de observador participante em virtude de sua atuao direta no desenvolvimento e implementao do projeto. Afastou-se, todavia, do projeto em agosto de 2009 e no participou da fase piloto, que perdurou at agosto de 2010. No houve, portanto, a participao deste pesquisador nas discusses de contedo das comunidades virtuais do e-Democracia. Durante esse perodo, alm de acompanharmos diretamente as discusses no respectivo portal, realizamos entrevistas semiestruturadas e aplicamos questionrios a 21 pessoas, entre parlamentares (6), participantes da sociedade (7) e servidores pblicos (4 desenvolvedores e executores, e 4 consultores legislativos) que atuaram no e-Democracia. Atkinson e Hammersley (1998, p. 111) ressaltam os diversos graus de participao do observador participante, sobremodo nos aspectos de: em que medida a condio de pesquisador conhecida por aqueles que compem o objeto de estudo; que tipo de atividades ele exerce no grupo; e de que forma o pesquisador conscientemente ou no adota a orientao das pessoas estudadas nas atividades realizadas. Embora a observao participante seja mais aplicada a pesquisas etnogrficas e o objeto de estudo deste trabalho no tenha esse carter, consideramos satisfatrias as vantagens desse tipo de abordagem no presente caso em face do aprofundamento da anlise que tal imerso pode proporcionar, mas atentos, por outro lado, aos perigos da contaminao de vis. Procurou-se, assim, concentrar a pesquisa em prticas participativas digitais cujas dinmicas sociais tenham relevncia, no se exaurindo, entretanto, com isso, toda a experincia. A interface tecnolgica e a anlise do contedo das discusses, por exemplo, tambm compem elementos essenciais para a compreenso cientfica dos casos estudados. Para a realizao da pesquisa sobre o Senador Virtual, foram utilizados alguns instrumentos de metodologia qualitativa tambm, tais como entrevistas semiestruturadas e questionrios a servidores pblicos
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desenvolvedores e executores do projeto (6), senadores (3) e participantes do portal (7), no total de 16. No obstante, realizamos tambm a anlise direta do website Senador Virtual, bem como de documentos disponibilizados pela equipe responsvel pela administrao do projeto69. O autor da presente pesquisa atuou nesse caso como observador distante. A estrutura de anlise dos estudos de caso selecionados para esse trabalho est sintetizada no quadro a seguir. Trs macroaspectos sero considerados para a anlise das experincias: a interface tecnolgica, a gesto da participao e o impacto nas decises legislativas.
ILUSTRAO 10 Quadro sobre a metodologia para avaliao de experincias participativas digitais em parlamentos
Elementos de anlise Interface tecnolgica (instrumento de interao) Gesto da participao Eficcia poltica (impacto nas decises legislativas)
Questes
Como so coordenados os processos a) Como os instrumentos administrativos de interao so internos dos desenvolvidos e parlamentos organizados? no tocante preparao, b) Como os organizao e participantes interagem ao processamento com a instituio? das contribuies resultantes da participao?
Como as contribuies dos cidados repercutem nas decises legislativas?
3.4.1.1 Interface tecnolgica Na anlise da interface tecnolgica, o objetivo conhecer a fundo o desenho do instrumento de participao proposto, a fim de melhor compreender as consequncias desse formato. Lawrence Lessig (2003) ressalta a importncia da arquitetura da internet como fator determinante para a realizao dos seus resultados. O defensor da cultura livre advoga a ideia de flexibilizao dos direitos autorais de contedos disponibilizados na internet para que o maior nmero possvel de
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Alguns documentos impressos e digitais foram utilizados para a anlise da experincia: a) o material das apresentaes realizadas pelo chefe de Informtica e pela chefe do Setor de Informaes do Senado chileno; e b) estatsticas diversas sobre o uso do portal Senador Virtual. Tais documentos podem ser acessados mediante solicitao Oficina de Informaciones del Senado do Chile.
pessoas ao redor do mundo possa acessar tal material, transform-lo em novos contedos e divulg-lo livremente na web. Para Lessig, as regras embutidas na forma como a internet est organizada so estratgicas na definio dos efeitos do seu uso pelas pessoas. Por exemplo, segundo esse autor, certa produtora que desenvolva um desenho animado mas imponha limitaes de uso ao seu produto na internet impede que artistas, produtores e diretores possam utilizar tal contedo para a elaborao de novos produtos, o que mina a criatividade humana e sua capacidade de inovao. Tambm o clssico pensador de mdias Marshall McLuhan (1997) apontava na dcada de 60 como as mdias no podiam ser consideradas apenas canais passivos de informao. Elas tambm estruturam o processo de pensar; em outras palavras, modelam e controlam a escala e a forma de associao e ao humana. Da nasceu a mxima de McLuhan: o meio a mensagem, ou seja, a forma como estruturado determinado contedo afeta o contedo da mensagem que se pretende transmitir70. Sob a inspirao dos ensinamentos de Lessig e McLuhan, pretende-se analisar a forma de participao expressa pela interface tecnolgica como aspecto determinante dos seus resultados. Por exemplo, a arquitetura da plataforma do Senador Virtual chileno, ao demandar participao com base principalmente em opes de mltipla escolha, diferencia-se em termos de resultados e incentivos de participao do formato proposto pelo e-Democracia brasileiro, que requer participao mais aberta, voltada para a deliberao pblica, como se poder constatar mais adiante. Esta pesquisa recai sobre portais legislativos que oferecem aplicativos variados de interao com o cidado. Vale saber em que medida o grau de interao combinado com um determinado formato gera diferentes resultados para as instituies legislativas. O impacto de informaes detalhadas sobre proposies legislativas disponibilizadas em portais de parlamentos, mas sem ferramentas de participao, pode ser grande para fins de transparncia do processo legislativo, embora com pouco ou nenhum efeito sobre as decises legislativas. De outra forma, blogues em portais legislativos podem funcionar como espaos de discusso legislativa com potencial impacto na rotina parlamentar. Zack (1993, p. 212) sugere alguns fatores essenciais para definir interao, no se referindo necessariamente interao digital. Segun70
Bem dentro do belo pensamento de So Tomaz de Aquino de que a forma o limite do contedo.
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do ele, a comunicao deve permitir troca incessante e simultnea de informao mutuamente compartilhada. Por exemplo, o participante pode auxiliar o outro a construir frases durante o dilogo e assim por diante. Alm disso, os participantes devem poder elaborar coletivamente contedos de forma espontnea, imprevisvel e evolutiva, com a possibilidade de interromper a comunicao quando quiserem, bem como mudar de ideia, reescrevendo ou reeditando suas participaes. Zack ainda ressalta a importncia da comunicao no verbal mltipla. Assim, a interao entre as pessoas tambm ocorre por meio de processos comunicativos como gestos, posio do corpo, tonalidade de voz, maneira de falar, recomeos, pausas, entre outras vrias formas de comunicao. O grande desafio das novas tecnologias , portanto, proporcionar condies similares comunicao presencial, permitindo, assim, interao profunda entre participantes no situados necessariamente no mesmo espao. Alm disso, o universo digital se prope a prover novas situaes de discurso no possveis ou limitadas pelas formas de interao convencionais ou ao vivo. E grandes avanos tm sido observados recentemente por meio de fruns, blogues e wikis (ferramenta de construo colaborativa)71, amplamente utilizados na internet, que permitem a organizao e a comunicao entre pessoas em diferentes momentos e por diferentes formas, com alta capacidade de recuperao de contedo das contribuies dos participantes, o que no possvel ser realizado pelas formas de interao convencionais, conforme se observou mais detalhadamente no Captulo 2. Assim, interessa-nos daqui em diante entender as experincias participativas cujas interfaces permitem e estimulam interaes no mais alto grau, de acordo com a classificao de Ferber, Foltz e Pugliese, com base em interaes mltiplas inseridas na categoria mo tripla. As duas experincias que sero objeto de anlise de casos, o Senador Virtual e o e-Democracia, so tentativas de criar uma arena pblica de participao onde a interao pode ocorrer de vrias formas, envolvendo conjunto de pessoas. O objetivo desse elemento de anlise, portanto, explorar como essa interao da interface se
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Muitas outras formas de interao digital tm surgido. Apenas para citar alguns exemplos, destacam-se os avanos das TVs digitais interativas e, principalmente, dos videogames com leitores de movimentos corporais, que permitem a interao das pessoas com o aparelho por meio de gestos: Wii da Nintendo (http://www.nintendo.com/wii), Xbox (Kinect) da Microsoft (http://www.xbox.com/en-US/kinect) e PS3 (Move) da Sony (http://us.playstation.com/ps3/ playstation-move).
desenvolve e quais so os elementos da interface que afetam a qualidade e quantidade de participao. Nos ltimos anos, novos parmetros tm sido desenvolvidos para a mensurao da qualidade da interao de websites da internet. Um desses critrios baseia-se na usabilidade. Segundo Jakob Nielsen (2010), um dos maiores estudiosos do assunto, a usabilidade abrange cinco aspectos essenciais: a) Facilidade de aprendizagem: o grau de facilidade do usurio em realizar tarefas bsicas na primeira vez que acessa o portal.
b) Eficincia: uma vez aprendido a utilizar o portal, qual a velocidade do usurio em realizar tarefas. c) Reconhecimento: depois de estar determinado perodo de tempo sem acessar o portal, qual o grau de esforo do usurio para readquirir proficincia no seu manuseio.
d) Erros: quais so os erros de navegao que os usurios cometem, o quo severos so esses erros e como o usurio se recupera aps ter cometido algum. e) Satisfao: qual o grau de satisfao do usurio ao utilizar o portal.
A usabilidade adquire especial importncia na anlise de portais de interao no modelo de mo tripla de Ferber, Foltz e Pugliese. Ao permitirem interao entre diversos usurios, tais portais exigem maior complexidade de organizao de seus vrios aplicativos a fim de tornlos efetivamente viveis para o uso. De que adianta um portal com vrias possibilidades de participao e interao se os usurios se perdem na navegao e no conseguem encontrar o que procuram? As entrevistas a participantes do e-Democracia e Senador Virtual e o acesso a reclamaes e sugestes enviadas aos respectivos setores de administrao dessas experincias revelaram importantes informaes sobre como os participantes tm compreendido os objetivos de tais projetos e se a forma proposta por tais interfaces realmente logra xito em estimular a participao eficaz. Assim, relevante compreender como os instrumentos de interao em cada portal foram organizados e disponibilizados para os participantes, e que efeitos isso gerou no processo participativo. Ser que a forma de interao proposta auxilia ou prejudica a relao com o parlamento? Que efeitos que a forma (a interface) tem no processo legislativo? Essas so algumas questes necessrias para a compreenso desse elemento, a forma.
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3.4.1.2 Gesto da participao Se relevante observar a forma em que a participao ocorre, resta saber tambm o que se faz com o contedo resultante. A gesto da participao, segundo item de anlise, compreende a administrao dos processos internos das organizaes legislativas que podem colaborar para que as contribuies dos cidados alcancem os parlamentares. Andrea Perna aponta os problemas decorrentes da gesto da informao de instrumentos de participao em parlamentos latinos. No caso especial da Cmara dos Deputados, Perna (2010) frisa como os vrios instrumentos de participao digital oferecidos pela Casa acarretam problemas de gesto interna dos inputs, o que compromete sua utilidade para a tomada de deciso. Que tipos de processos internos organizacionais so necessrios para tornar o contedo da participao em algo concreto que possa repercutir na rotina parlamentar? Esto os parlamentos organizacionalmente preparados para lidar com esse novo procedimento, a gesto da participao? So necessrios recursos humanos especiais para processar essa nova rotina? Alm disso, como funciona a poltica de comunicao externa e interna a respeito do processo participativo? Quais so os custos administrativos de ateno e energia para a consecuo dos objetivos de tais experincias? Qual a importncia da atuao de especialistas em polticas pblicas em todo o processo? Enfim, a anlise do funcionamento da mquina administrativa, por meio do mergulho nos aspectos organizacionais, compe significativa parcela na avaliao da efetividade do processo participativo. 3.4.1.3 Eficcia poltica Alm de compreender o caminho pelo qual o contedo participativo trafega dentro da organizao parlamentar, precisamos observar qual foi sua repercusso real no processo legislativo. Relevante, portanto, saber em que medida as experincias Senador Virtual chilena e e-Democracia brasileira implementaram processos efetivos de influncia na opinio dos parlamentares de cada pas e, consequentemente, em suas decises sobre projetos de lei. Contudo, importante destacar desde j as dificuldades inatas ao processo de aferio desse ponto, tendo em vista a concorrncia de outros elementos de influncia das decises parlamentares. Por exemplo, paralelamente participao digital da comunidade virtual sobre o Estatuto da Juventude um dos debates ocorridos no e-Democracia
brasileiro , outros processos de participao e deliberao no digitais continuaram acontecendo, tais como as audincias pblicas presenciais, encontros de parlamentares com lideranas sociais no assunto, discusses parlamentares em comisses permanentes, e assim por diante. Da decorre o desafio de se apurarem de forma isolada os efeitos do processo de participao digital na tomada de deciso legislativa. As entrevistas realizadas a parlamentares, tcnicos e participantes, no entanto, ajudaram na compreenso do impacto especfico da participao digital no processo legislativo, como ser esclarecido mais adiante. Dessa forma, alm do impacto efetivo na elaborao legislativa propriamente dita, queremos tambm observar o grau de impacto do processo participativo na rotina parlamentar de forma geral, isto , nas aes legislativas que antecedem a elaborao legislativa. Por exemplo, as participaes geraram algum efeito nas reunies de comisses parlamentares? Os deputados ou senadores discutiram em audincias pblicas presenciais algumas das ideias apresentadas pelos participantes do e-Democracia da Cmara dos Deputados brasileira ou do Senador Virtual do Senado chileno, respectivamente? A participao afetou a agenda legislativa de alguma forma, como com o aceleramento de tramitao? Os deputados e senadores obtiveram acesso ao contedo das participaes? E o contrrio tambm importante: de que forma aes parlamentares refletiram no processo participativo? O esquema da anlise abrange, portanto, a) a interface tecnolgica, ou seja, a forma ou a porta de entrada pela qual o contedo participativo entra na organizao; b) a gesto da participao, relativa ao processamento interno desse contedo na organizao parlamentar; e c) a eficcia poltica, isto , o resultado efetivo da participao na elaborao legislativa. Nos captulos seguintes iremos, portanto, aplicar tal esquema aos casos selecionados, o Senador Virtual do Senado chileno e o e-Democracia da Cmara dos Deputados brasileira.
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4
Estudo de caso: Senador Virtual do Senado do Chile
4.1 Descrio
4.1.1 Definio e objetivos
A principal forma de interao do portal Senador Virtual do Senado chileno ocorre por meio de enquetes detalhadas sobre os principais projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional desse pas. Uma vez cadastrado, o cidado pode emitir sua opinio sobre os projetos de lei disponibilizados na plataforma do Senador Virtual. O teor de cada projeto de lei divide-se em duas partes. Inicialmente, o cidado convidado a opinar sobre a ideia geral do projeto. Alm da consulta geral sobre o projeto de lei em questo, o portal possibilita ao cidado expressar sua opinio detalhadamente sobre cada um dos principais artigos, ou principais pontos, por opes de mltipla escolha: aprovao, rejeio, absteno. A ideia bsica proporcionar ao usurio condies de anlise das proposies legislativas como se senadores fossem, por isso o nome Senador Virtual: considerase cada participante um virtual senador. As razes que motivaram a criao do Senador Virtual eram inicialmente polticas, de aproximar o Senado ao cidado comum, mas tambm tcnicas, relativas necessidade de difundir conceitos bsicos das tramitaes de leis por meio da sua aplicao prtica. Destaca-se, portanto, a necessidade de desenvolvimento de sistema de retroalimentao da comunicao entre os senadores e a populao chilena, por meio do qual os senadores tomariam conhecimento sistemtico da opinio da sociedade sobre as proposies legislativas, ao tempo que esta seria tambm regularmente informada das discusses e decises daqueles. Alguns servidores entrevistados tambm ressaltaram o objetivo de melhorar a imagem negativa do Congresso Nacional chileno frente sociedade.
4.1.2 Interface tecnolgica

Alm de participar das enquetes, o cidado pode apresentar sugestes de textos substitutivos, com redao alternativa verso oficial, e aditivos, que acrescentam disposies novas, isto , no contempladas na redao original do projeto de lei. Cada um dos projetos de lei est sujeito a prazo limitado de participao, findo o qual o resultado enviado para as comisses temticas responsveis pela apreciao do projeto de lei. Portanto, a disponibilizao de cada projeto de lei
para receber opinies e sugestes dos cidados acontece anteriormente ao processo de discusso realizado pelos parlamentares, cujo principal foro reside em tais comisses temticas.
ILUSTRAO 11 Imagem da tela principal de participao do Senador Virtual (exemplo aleatrio)
Para participar, o cidado precisa registrar-se por meio do preenchimento de formulrio eletrnico com informaes como nome, e-mail, localidade a que pertence, gnero, profisso e idade. O objetivo do registro proporcionar mecanismo de melhor aferio estatstica dos participantes, bem como evitar fraudes em votaes realizadas pela internet. Sem registro, as votaes poderiam ser facilmente distorcidas por meio da votao repetida pelo mesmo usurio de forma ilimitada. Uma primeira curiosidade do sistema de registro advm da possibilidade de assinalar a residncia em outro pas, obviamente com vistas a permitir a participao do cidado chileno que reside no exterior. Mesmo antes de expressar seu voto favorvel ou contrrio, ou se abster de votar, o cidado pode acessar o resultado preliminar sobre qualquer um dos projetos de lei em discusso para saber como os outros participantes votaram e se manifestaram.
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ILUSTRAO 12 Imagem da tela do SV com os resultados parciais da participao sobre determinado projeto de lei
Ademais, o cidado possui pgina disponibilizada pelo sistema com sntese de suas votaes e opinies, o que o auxilia a visualizar todo o histrico de sua participao no portal Senador Virtual. Ao mesmo tempo, o cidado pode acessar o texto original do projeto de lei e sua tramitao com maiores detalhes e em qualquer momento, j que essa informao se encontra facilmente acessvel na pgina de participao do projeto de lei respectivo.
ILUSTRAO 13 Imagem da tela do SV com comentrios apresentados pelos participantes
4.1.3 Desenvolvimento do projeto

O primeiro impulso para a criao do Senador Virtual partiu de um pedido do senador Sergio Bitar e do secretrio da Comisso de Fazenda em 2001 ao coordenador-geral de Informtica do Senado. O senador pleiteava a construo de website interativo que permitisse a coleta da opinio da sociedade sobre determinado projeto de lei muito polmico em tramitao poca, que regulamentava o divrcio no pas. Formou-se, ento, grupo composto por secretrios de comisses, funcionrios do Departamento de Informaes e outros do Departamento de Imprensa do Senado chileno, que procurou formular as primeiras diretrizes do projeto. Funcionrios da Biblioteca do Congresso Nacional tambm participaram das primeiras reunies de desenvolvimento, j que havia a necessidade de integrao da futura plataforma do Senador Virtual com a base de dados para apoio documental da biblioteca72. O primeiro desafio residia na complexidade e tecnicismo prprio das proposies legislativas que demandavam certo conhecimento do assunto em discusso, alm de familiaridade com a interpretao de textos legislativos, habilidades no comuns ao cidado mdio. A apresentao da primeira proposta obteve certa rejeio do corpo funcional do Senado que iria trabalhar no dia a dia da experincia. Embora tal proposta permitisse participao mais elaborada por parte da sociedade, demandava grande trabalho de processamento pela equipe do Senador Virtual. Desenvolveu-se, portanto, sistema de enquetes que facilitava a participao simples, organizada de forma a exigir menos interveno humana na compilao de seus resultados para distribuio aos senadores. Iniciada em agosto de 2001, essa primeira verso foi denominada e-Legislao (e-Legislacin) e depois passou por uma srie de ajustes at se transformar no Senador Virtual, lanado em 30 de julho de 2003. As transformaes tomaram corpo principalmente depois da atuao mais decisiva no processo do pr-secretrio do Senado, Sr. Jos Luis Allende, que exercia a funo de chefe-geral da administrao da
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A Biblioteca do Congresso Nacional rgo autnomo do Congresso Nacional chileno que concede suporte tcnico para deputados e senadores, bem como para outros setores tcnicos das duas Casas. A biblioteca possui quadro de carreira prprio e projetos independentes, tendo recentemente participado de projeto de reestruturao geral com financiamento internacional do Banco Interamericano de Desenvolvimento. Destaca-se pela grande quantidade de aes e servios de inovao, tais como o projeto Ley Fcil, que apresenta em linguagem simples e acessvel informaes bsicas sobre as leis mais relevantes do pas. Disponvel no website http://www.bcn. cl/guias/index_html.
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Casa poca. Com a permisso do ento presidente da Casa, senador Hernn Larran, ele coordenou comisso integrada por grupo multidisciplinar de servidores que desenvolveram a nova verso. Nessa verso incorporou-se processo de seleo dos projetos de lei que seriam disponibilizados no Senador Virtual, na forma especfica de participao que refletia o processo legislativo. Tambm foi agregado sistema de processamento da informao. No comeo, para estimular o cidado a participar, houve exigncia de poucas informaes para a realizao do cadastro do participante, sem a obrigao de preenchimento de vrios campos de formulrio, muito comum na internet. No se cobrava, portanto, a informao relativa ao local de residncia, por exemplo. Anos depois, o sistema de registro foi substitudo por outro mais moderno, pois o anterior gerava problemas de certificao do registro do participante, o que irritava o usurio. O novo sistema de registro tambm incluiu mecanismos para evitar a duplicao de votao. O software utilizado foi desenvolvido pelo prprio Departamento de Informtica, sem auxlio de consultoria externa, j que a contratao de servios externos implicaria complicados e demorados procedimentos administrativos. Houve, no entanto, contratao de empresa especializada para a elaborao da parte grfica do website do Senador Virtual.
4.1.4 Gesto da participao

O primeiro ponto a destacar na questo da gesto da participao no Senador Virtual refere-se forma de seleo dos projetos de lei a serem disponibilizados para a participao. Essa triagem realizada por um comit especificamente criado para esse fim. Compem o comit secretrios de algumas comisses temticas, a chefe do Departamento de Imprensa e a chefe do Departamento de Informaes, todos funcionrios de carreira do Senado chileno. Dessa forma, nem todos os projetos de lei sujeitos deliberao do Senado so objeto de anlise no Senador Virtual. Os membros do comit guiam-se por princpios polticos e de ordem prtica para escolha das proposies do Senador Virtual. Por meio da sensibilidade poltica e experincia legislativa de seus membros, o comit seleciona projetos de lei de grande interesse pblico, ou que promovam mudanas sociais substanciais. Ao mesmo tempo, ponderam sobre a viabilidade administrativa de investir tempo e esforo da equipe em disponibilizar projetos de lei que demandam trabalho extraordinrio
para a elaborao da sua traduo, ou que exigem do cidado mdio conhecimentos tcnicos aprofundados exorbitantes. Em seguida, promove-se a traduo dos projetos de lei em textos mais simples e autoexplicativos, acessveis ao cidado comum, no formato de perguntas. Esse trabalho realizado pelo secretrio da comisso em que tramita a proposio legislativa selecionada. Os secretrios so invariavelmente advogados, com experincia em tcnica legislativa, no necessariamente especialistas no assunto em questo. Essas propostas de perguntas so encaminhadas para o comit, que pode aceit-las, rejeit-las ou apresentar outro texto. O comit tambm observa o andamento do processo participativo de cada projeto de lei. Pode haver, por exemplo, a postergao do prazo de participao em determinada proposio caso haja grande interesse da sociedade naquele tema, ou mesmo em face da necessidade de conceder mais tempo de divulgao do prazo de participao para determinado projeto de lei. Aps a traduo do texto legislativo para linguagem acessvel, o secretrio de comisso encaminha esse contedo para o Departamento de Informaes, que utiliza a plataforma de moderao para gerenciar todo o processo participativo do Senador Virtual. A plataforma de moderao uma interface desenvolvida para uso da equipe do Senador Virtual, principalmente do pessoal do Departamento de Informaes, com o objetivo de gerenciamento do processo participativo. A plataforma de moderao ser detalhada no item seguinte. O rgo mais estratgico para o funcionamento do Senador Virtual , por conseguinte, o Departamento de Informaes, que, alm das funes de administrao geral do sistema de moderao, mantm contato com os participantes, por exemplo, ao inform-los da abertura de prazo para participao na discusso sobre novo projeto de lei. Encerrado o prazo de participao, o Departamento de Informaes prepara relatrio simplificado em que consta a sntese dos dados quantitativos, como o nmero de participantes, o resultado geral da votao, a quantidade de sugestes apresentadas, isso tudo com algumas demonstraes grficas, conforme se pode verificar no Anexo desta pesquisa (ao final deste livro). Os relatrios, entretanto, no abrangem o teor das sugestes apresentadas, mas disponibilizam o endereo eletrnico do portal do Senador Virtual, onde tal contedo pode ser acessado.
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Esses relatrios so ento disponibilizados no website do Senador Virtual, bem como enviados aos comits parlamentares73 e aos senadores membros das comisses temticas referentes ao assunto do projeto de lei. No mbito das comisses, os senadores recebem esse material e decidem em que medida o contedo da participao, que compreende o resultado da votao dos cidados e as sugestes substitutivas e aditivas oferecidas, ser considerado na elaborao do texto final da lei.
A plataforma de moderao
A plataforma de moderao permite ao seu administrador as seguintes aes: a) inserir os textos simplificados dos projetos de lei no portal do Senador Virtual, na forma de perguntas; b) obter os dados estatsticos da participao, tais como o nmero de participantes e respectivos locais de residncia; c) excluir mensagens que violem o manual de uso do Senador Virtual, como textos obscenos ou que se desviem do assunto do projeto de lei; d) gerenciar sistema de administrao de mensagens customizadas para os participantes; e e) definir as palavraschave responsveis pela classificao das sugestes apresentadas. Alm da participao objetiva ao afirmar se concorda, discorda ou se abstm de opinar sobre cada disposio dos projetos de lei, o participante do Senador Virtual pode livremente apresentar sugestes de novas ideias, ento no contempladas no texto. Cada sugesto ou comentrio ser classificado numa categoria prpria, a fim de permitir ao participante visualizar o resultado final da participao, conforme se pode observar no exemplo a seguir.
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Os comits parlamentares so compostos por senadores que representam seus respectivos partidos e tm a funo de estabelecer aes relativas ao processo legislativo, como a definio da pauta do plenrio da Casa, por exemplo. Tm funcionamento e competncia similares aos dos colgios de lderes das casas parlamentares brasileiras.
ILUSTRAO 14 Quadro do resultado da participao no SV sobre projeto de lei que probe o monoplio da informao comercial de carter pessoal
Perguntas est de acordo em abrir o tratamento da informao comercial a outras empresas, proibindo o monoplio desse tipo de informao? do contrrio, partidrio de que a informao comercial seja administrada pelo estado? Sugestes e contribuies Informao comercial Monoplio da informao comercial permisso para conceder a administrao a outras empresas administrao pelo estado outros assuntos Sim 255 No 340 Absteno 69
421 Total 32 10 10 35 54
190
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Traduo livre. Contedo acessado em 10/9/2010, que demonstra os resultados parciais da participao neste projeto.
O quadro mostra, ento, as manifestaes de participao objetiva (votos a favor, contra ou absteno) sobre os dois pontos principais do projeto, expressos em forma de perguntas. Alm disso, houve algumas outras sugestes apresentadas em cinco categorias definidas pelo Departamento de Informaes do Senado: informao comercial, monoplio da informao comercial, permisso de administrao por outras empresas, administrao pelo Estado e outros assuntos. Eis dois exemplos de sugestes apresentadas na categoria informao comercial:
1. Nem o Estado nem empresas devem manter informaes sobre as pessoas; no importa se tal informao comercial, poltica, ou outra, salvo a necessria para efeitos de investigao policial, judicial e por razes bvias relativas ao servio de registro civil. Esta informao deve ser intransfervel; quer dizer, jamais deve ser entregue a outras instituies, salvo para os efeitos anteriormente descritos.
(...)
7. A informao comercial a respeito dos antecedentes comerciais e financeiros (bancos e instituies afins) deve ser administrada apenas por tais instituies e pelo Estado. Essas instituies devem ser proibidas de difundir tais informaes por qualquer via ou propsito, salvo se o titular o autorize expressamente. H um verdadeiro trfico
162
de dados entre empresas que lucram com informaes que no lhes pertencem, para fins de discriminao e mau uso.74
Assim, os profissionais do Departamento de Informaes e das comisses permanentes precisam alimentar a plataforma com as perguntas de cada projeto de lei que constar das enquetes. A seguir apresentamos o formulrio digital que auxilia esse processo ao elencar conjunto de campos a serem preenchidos, tais como a sntese geral do projeto, o perodo de participao e as perguntas gerais e particulares que vo constar da enquete do Senador Virtual.
74
O contedo original de tais sugestes foi acessado em 10/9/2010 no endereo eletrnico http:// www.senadorvirtual.cl/aportesclasific.php?ideleg=1717eidclasi=808enombre=Informaci%F 3n%20comercialeque=1eorigen=2. necessrio registro inicial para poder acessar tal endereo. Seguem os textos originais citados, traduzidos livremente, com os respectivos nmeros de ordem de contribuio: 1. Ni el Estado ni los privados deben mantener informacin de las personas; ya sea comercial, poltica, u otra, salvo la que es necesaria para efectos de investigacin policial, judicial y la que por razones obvias debe manejar el servicio de registro civil. Esta informacin debe ser intransferible; es decir jams debe ser entregada a otras instituciones, salvo que sea requerida para los efectos anteriormente descritos. (...) 7. La informacin comercial, en lo respectivo a antecedentes comerciales y financieros (bancos e instituciones afines) debe ser manejada solo por la institucin en cuestin y el estado, esta institucin debera tener prohibido difundir estos antecedentes por cualquier via o propsito salvo que el titular lo autorize expresamente, hay un verdadero trfico de datos entre empresas que hasta lucran con antecedentes que no les pertenecen, esto se presta para discriminacin y mal uso.
ILUSTRAO 15 Imagem da plataforma de moderao do SV: formulrio de alimentao das perguntas das enquetes
A ilustrao seguinte mostra como a plataforma de moderao permite ao administrador definir e organizar essas categorias.
ILUSTRAO 16 Imagem da plataforma de moderao do SV: sistema de classificao de sugestes
tambm possvel a administrao de mensagens informativas e motivadoras para os participantes do Senador Virtual. Mensagens como obrigado por participar, venha participar tambm da votao deste outro projeto, ou que contenham informao estratgica, tal como o projeto de lei em que voc participou foi apreciado pelo Senado e transformou-se em lei so muito comuns, como se observa na ilustrao a seguir.
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ILUSTRAO 17 Imagem da plataforma de moderao do SV: sistema de administrao de mensagens
4.1.5 Outras informaes

Desde a sua criao em 2001, com a primeira verso ento denominada e-Legislacin, at maio de 2010, o Senador Virtual obteve mais de 75 mil participaes em 181 projetos de lei sujeitos votao em seu website, conforme se verifica na tabela seguinte.
TABELA 1 Dados estatsticos do Senador Virtual
Ano e-Legislacin 9 (2001-2002) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 total 16 35 28 25 20 23 14 11 181 1.925 9.890 8.882 7.249 6.458 9.289 22.976 7.425 75.568 120 283 317 290 323 404 1.641 675 418 (mdia geral de votos por projeto) 1.474 164 N de projetos de lei N de votos Mdia anual de votos por projeto
Fonte: departamento de Informaes do senado do Chile. atualizao em 30 de abril de 2010.
Desses 181 projetos, 116 foram efetivamente apreciados pelo Senado chileno, resultando em 70 projetos aprovados, 3 rejeitados e 43 arquivados, conforme se observa no grfico a seguir.
ILUSTRAO 18 Grfico do estado de tramitao de projetos de lei submetidos ao SV
Desde 2001, o sistema de registro do Senador Virtual recebeu 35.187 pedidos de inscrio, dos quais havia 31.633 participantes ativos em 30 de abril de 2010. Como visto, desses ativos, cerca de 58 por cento (19.960 usurios) realizaram ao menos uma participao no Senador Virtual desde sua criao.
4.2 Anlise
4.2.1 Interface tecnolgica Limitaes da liberdade de participao
No modelo de Ferber, Foltz e Pugliese, a experincia Senador Virtual chileno se enquadra como arena de discusso coletiva mo tripla (three way) no padro de resposta controlada, ou seja, o Senado (emissor), por intermdio do portal, informa sobre projetos de lei, aufere escolhas e comentrios do cidado (receptor) e disponibiliza tais inseres ao pblico. O portal efetiva grande controle sobre a emisso do contedo por parte do cidado: apenas uma entrada por proposio. O participante est impedido de reformular sua opinio, ou mesmo continuar participando da discusso daquele projeto de lei com os prprios participantes e parlamentares. Em suma, a interface permite participao, mas no deliberao.
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A pouca liberdade de participao facilita, consequentemente, a administrao do contedo participativo, j que tanto o resultado da votao, como as sugestes e comentrios apresentados pelos participantes no recebem nenhum tratamento, a exemplo do que ocorre no e-Democracia brasileiro com a preparao de relatrios sintetizados que demandam trabalho humano. Em virtude do trabalho de moderao da equipe do Senador Virtual, apenas as sugestes ofensivas ou que violem normas de boa conduta do portal so descartadas e, portanto, no publicadas. Ao contrrio dos problemas de organizao do e-Democracia da Cmara brasileira, que demanda forte ao humana de processamento, o contedo do Senador Virtual j est automaticamente pronto para a publicao no prprio portal, ou na forma de relatrio impresso para os senadores. Entretanto, a reduo do custo administrativo de organizao das contribuies, por um lado, contrasta com a relativa pouca liberdade de participao, j que os usurios no podem interagir com os parlamentares e os outros participantes. Quanto usabilidade, o portal possui sistema de navegao simplificado, facilitador da participao. Ao apresentar na primeira pgina a lista de projetos de lei sob votao com o boto direita escrito Votar, o portal do Senador Virtual (SV) exige do usurio mnimo esforo para participar. Basta clicar nesse boto e responder as perguntas. Alm disso, na aba Manual de Uso, o usurio pode-se informar de como participar e qual a destinao de sua opinio.
ILUSTRAO 19 Imagem da tela de convite participao do Senador Virtual
Assim, a simplicidade da plataforma do SV tambm contribui para sua acessibilidade a qualquer tipo de participante. Como as duas formas de participao oferecidas no SV, enquetes e apresentao de sugestes, praticamente no suscitam dvidas, o formato da interface auxilia a navegao e reduz as chances de o participante no
compreender o processo de participao, ou se perder na navegao. Os entrevistados no registraram problemas nesse sentido, embora houvesse reclamao quanto ao sistema inflexvel de participao: O formato da participao muito rgido, deveria permitir maior interao, s vezes eu j estava de acordo com alguns dos pontos de um projeto e contra outros, mas na avaliao final tinha que aprovar, rejeitar ou abster-me de votar75. De qualquer forma, o SV apresenta custos mnimos de aprendizagem do processo participativo.
Evoluo da interface
Quanto sustentabilidade do processo de evoluo da interface, o Senador Virtual realizou poucos avanos no decorrer de sua histria. A maior mudana ocorreu na transformao do e-Legislacin (a primeira verso) para o Senador Virtual, e mais recentemente houve a alterao apenas visual do projeto, o que o tornou mais amigvel para o usurio. No ocorreram, entretanto, maiores mudanas na forma como a participao realizada, ou seja, o sistema de enquetes com insero de sugestes abertas continuou o mesmo, observao tambm confirmada por Marques (2008). Novas funcionalidades que estimulem a interao prpria da Web 2.0, como plataformas deliberativas de fruns, blogues e bate-papos (chats), no foram agregadas. No houve tambm a integrao do portal com plataformas de redes sociais, como Facebook, Twitter e MySpace, nem a incluso de mecanismos de acompanhamento automtico das informaes do portal, como o RSS. Dessa forma, embora tenha sido pioneiro na interao digital institucional a partir de 2001, quando o processo de interao 2.0 estava ainda embrionrio, o Senador Virtual no proporcionou avanos considerveis nesse sentido posteriormente. Um dos principais motivos determinantes da pouca evoluo da interface decorre principalmente da falta de prioridade do Senado em investir recursos da instituio no desenvolvimento de novas funcionalidades para o Senador Virtual, segundo um dos tcnicos da equipe envolvida. H custos relevantes nessa questo. Inicialmente, o custo de investir recursos humanos do setor tecnolgico do Senado chileno para o desenvolvimento de novas funcionalidades. Como vrios dos processos de organizaes pblicas esto de alguma forma relacionados incorporao, desenvolvimento e aplicao de tecnologia, as equipes
75
Traduo livre do seguinte texto original: El formato en que uno participa es muy rgido, debiera permitir mayor interaccin, a veces yo estaba de acuerdo con algunos puntos de un proyecto y en contra de otros, pero en la evaluacin final siempre tena que aprobar, rechazar o abstenerse.
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de informtica encontram-se invariavelmente muito atribuladas, como o caso da equipe tecnolgica do Senado chileno. Ao mesmo tempo, a evoluo de softwares utilizados na internet acontece em ritmo avassalador. As equipes de tecnologia em entidades pblicas, a exemplo do Senado chileno, tm grande dificuldade em acompanhar tais tendncias e adapt-las s peculiaridades de suas organizaes. A contratao de servios externos tecnolgicos, extremamente necessrios como forma alternativa de agregar inovao a curto prazo, costuma ser morosa, pois esbarra em processos licitatrios complexos. Em outros casos, as demandas de modernizao exigem treinamento especializado para os tecnlogos, cuja contratao de servios de instruo recai no mesmo problema de delonga do processo licitatrio. Em suma, as condies estruturais de organizaes pblicas dificultam a incorporao de tendncias tecnolgicas. Quando vm, chegam defasadas em face da demora do processo. Restou evidente que ambos os contextos institucionais do e-Democracia brasileiro (conforme veremos mais adiante) e do Senador Virtual chileno padeceram desse problema.
O sistema de participao
H outro aspecto relevante para avaliao da quantidade de participao e dos seus resultados. Antes de manifestar sua opinio, o senador virtual pode observar o resultado preliminar da participao na aba de nome Resultado Preliminar. Tal mecanismo tem sido condenado por estudiosos de participao (SALGANIK, DODDS e WATTS, 2006; SALGANIK e WATTS, 2008) por acreditarem que a deciso do participante possa ser influenciada pelo acesso a resultados ainda no definitivos, vez que gera comportamento de conformidade com estes resultados. Por exemplo, o participante que no tem opinio formada sobre determinado assunto e verifica nos resultados preliminares que h expressiva maioria contrria ao projeto de lei em questo, pode tender a manifestar-se tambm favoravelmente sem procurar conhecer mais a fundo o projeto. Assim, esse sistema de conformidade, aliado ao fato de o portal do SV no permitir a realizao de discusses entre os participantes, no contribui intensamente para a formao de opinio sobre os projetos de lei objeto da participao. E pode, dessa forma, enviesar o resultado da participao.
4.2.2 Gesto da participao Automatizao da gesto

Um dos pontos positivos do Senador Virtual certamente a forma como a gesto da participao foi organizada. Ao elaborar a plataforma de moderao, a equipe de informtica reduziu os custos administrativos de moderao. A simplicidade e a interface amigvel da plataforma de moderao contribuem para o manuseio facilitado pelos secretrios de comisses e os funcionrios do Departamento de Informaes. Qualquer funcionalidade que gerasse processos deliberativos mais abertos acarretaria maior trabalho de administrao por parte da equipe gestora do Senador Virtual, um dos problemas apontados na anlise do e-Democracia brasileiro. A expresso de ideias e valores de forma mais profunda entre vrios participantes, numa plataforma deliberativa, requer, ao fim da discusso, esforo de organizao e anlise da equipe envolvida na participao para depurar esse contedo, transform-lo em informao facilmente compreensvel e disponibiliz-lo em forma de relatrio para os senadores. Por outro lado, a plataforma de moderao permite a comunicao em larga escala com os participantes, facilita o processo de insero das perguntas de cada projeto de lei em discusso no Senador Virtual pelos secretrios de comisso parlamentar temtica e auxilia na administrao de outros aspectos da participao. Por conseguinte, o processo de estratificao do contedo participativo, ou seja, do resultado da participao realizado de forma praticamente automtica. Assim, o relatrio final da participao, disponibilizado para os senadores, elaborado sem maior labor da equipe envolvida, ao contrrio do eDemocracia, que demanda considervel trabalho por partes dos consultores legislativos no filtro da participao, como se poder observar detalhadamente mais adiante.
Coordenao superior
Aspecto muito relevante na evoluo do Senador Virtual, na fase inicial entre 2001 e 2003, bem como na manuteno do projeto no decorrer de seus nove anos de existncia, advm da sua gesto. O projeto adquiriu sustentabilidade e maior comprometimento dos rgos envolvidos
170
no Senado quando o pr-secretrio do Senado, o alto gestor administrativo dessa casa legislativa, assumiu a coordenao do projeto76. O Senador Virtual iniciou-se com objetivo mais limitado na sua verso e-Legislacin. Sua gesto era descentralizada e compartilhada entre funcionrios das comisses, do setor de informtica e do Departamento de Informaes. Com a participao estratgica do ento prsecretrio em 2003, o projeto adquiriu novo status na Casa e o processo de coordenao foi centralizado, inclusive com a criao de um comit. Da decorre a relevncia desse modelo de gesto para a incorporao e manuteno de processos que trazem inovao para organizaes pblicas complexas, a exemplo de parlamentos. Assim como aconteceu com o e-Democracia brasileiro, como veremos mais frente, a coordenao superior, na pessoa do alto administrador da instituio, garante apoio administrativo e poltico para a promoo de mudanas organizacionais e a necessria acomodao das novas funes na rotina administrativa do parlamento. Afinal, projetos de inovao em ambientes dominados pela inrcia natural da burocracia recebem resistncia dos rgos voltados para a realizao de rotinas, pois tais projetos demandam novos procedimentos e, por consequncia, mais trabalho de todos os setores envolvidos. Dessa forma, a fora poltica e administrativa de altos gestores da Casa imprescindvel, principalmente nos primeiros meses, para minimizar tal resistncia incorporao dessas novas aes nas rotinas dos rgos envolvidos, at que o projeto esteja consolidado com a evidncia geral de seus benefcios polticos e administrativos.
4.2.3 Eficcia poltica

Como o escopo do Senador Virtual no abrange maior anlise do contedo participativo, o sistema desenvolvido atende a contento a necessidade de emisso de relatrios simplificados e impressos que contenham apenas os dados estatsticos bsicos e o conjunto de sugestes oferecidas pelos participantes em relao a cada projeto. No entanto, tais relatrios no contemplam outras informaes importantes do processo participativo que permitam melhor viso da participao, a exemplo da identificao da parte do Chile que tenha registrado o
76
Do ponto de vista hierrquico, h apenas o secretrio do Senado em posio superior, responsvel por assessorar o presidente do Senado, alm de atuar na relao entre o universo parlamentar e administrativo da Casa. No entanto, o pr-secretrio exerce a gesto administrativa propriamente dita, ao tempo que reporta ao secretrio do Senado o andamento dos trabalhos.
maior nmero de participantes em cada rodada de participao para cada projeto de lei, por exemplo. Do ponto de vista poltico, informaes como essas so cruciais para os senadores, principalmente para fins eleitorais. Afinal, todo parlamentar gostaria de saber em que parte do Chile h maior interesse em determinado projeto, que grupo social se interessa por tal proposio, ou o que os participantes eleitores de sua base eleitoral pensam sobre o projeto de lei em questo. Ao mesmo tempo, como o impacto desses relatrios sobre a opinio dos senadores tem sido mnimo, no se pode avaliar em que proporo relatrios com mais informaes e avaliaes mais aprofundadas sobre o contedo participativo teriam impacto sobre os parlamentares77. Em suma, no h elementos suficientes para afirmar efetiva conexo causal entre as sugestes apresentadas pelos senadores virtuais e o contedo dos projetos de lei efetivamente aprovados pelos senadores. Em outras palavras, no se pode assertivamente concluir em que extenso os senadores de fato leem os relatrios da participao do Senador Virtual e levam em considerao tais contribuies. A equipe que trabalha no Senador Virtual no acompanha o processo de deciso legislativa depois da realizao da participao. Assim, o primeiro ponto que desperta ateno nessa anlise diz respeito pouca divulgao dos relatrios finais da participao encaminhados aos senadores. Esse material entregue por escrito, mas fica disponvel tambm no website do Senador Virtual. Os tcnicos da equipe do SV entrevistados afirmaram categoricamente que desconhecem o efeito real do Senador Virtual no processo decisrio, conforme ilustra a resposta de um deles:
O nosso trabalho termina quando os relatrios da participao so entregues, pois deixamos os senadores totalmente vontade para utiliz-los como quiserem. Eu, particularmente, acredito que h alguns que pelo menos do uma olhada no resultado da participao, mas no sabemos se esses relatrios so de fato considerados na tomada de deciso.
Um dos senadores entrevistados tambm mostrou ceticismo quanto ao efetivo impacto das participaes do SV na atuao dos senadores:
77
Assim como foi realizado no e-Democracia, em especial na comunidade virtual sobre o Estatuto da Juventude.
172
Eu no tenho elementos suficientes para generalizar, mas, primeira vista, tenho a percepo de que os senadores, embora recebam cpia dos relatrios (do SV), no so leitores habituais dessas propostas e talvez considerem como informao os resultados das votaes favorveis ou contrrias que os participantes emitem.78
Alm disso, no existe maior envolvimento do setor de comunicao do Senado na divulgao desse relatrio. Dessa forma, o conhecimento sobre os resultados finais da participao atrai interesse praticamente restrito aos participantes daquele especfico projeto de lei que tm acompanhado a discusso legislativa sobre o assunto, como foi o caso do projeto de lei destinado a regulamentar a responsabilidade por danos de animais perigosos. Tambm no h espao para comentrios, discusses e anlises dos resultados da participao no portal do Senador Virtual que assim pudesse estimular o debate e a propagao desses resultados para a esfera poltica de forma mais contundente. Em suma, tal material tende a ser muito pouco aproveitado pela sociedade chilena e pelos senadores. Alm disso, a disponibilizao, apenas no portal, das ideias novas, sugestes e crticas apresentadas, ou seja, somente em meio eletrnico, certamente dificulta tambm seu acesso direto pelos senadores que preferem ou esto mais acostumados a tomar conhecimento de informaes impressas em papel. Assim como o e-Democracia brasileiro, o Senador Virtual no envolve processos decisrios na participao, ou seja, os participantes apenas manifestam opinies, que evidentemente no tm efeitos vinculantes em relao tomada de deciso dos senadores sobre os projetos de lei que foram objeto da participao. Tais opinies so sugestivas apenas. No obstante, uma das grandes qualidades do Senador Virtual a possibilidade de apresentao de ideias novas e crticas ao projeto. Assim, alm de votar se concorda ou no com cada dispositivo do projeto de lei, o participante pode agregar criatividade, expressar sua opinio livre, ou apresentar informaes estratgicas ao projeto de lei em discusso e, assim, auxiliar os senadores na resoluo do problema pblico que a proposio legislativa pretende atacar. Mas esse contedo no chega s mos dos senadores. Se eles quiserem, podem requer-lo por escrito e passar a receb-lo sistematicamente, mas ficou evidente que
Traduo livre do seguinte texto original (com adaptaes): No tengo elementos suficientes para generalizar, pero a simple vista tengo la percepcin de que los senadores, pese a que se les hace llegar copia de los aportes, no son asiduos lectores de dichas propuestas y con suerte tendrn presente como dato la votacin favorable o de rechazo que los participantes emiten.
78
os senadores no costumam utilizar esse tipo de pedido. Talvez fosse o caso de os responsveis pelo sistema serem proativos e passarem a envi-lo mesmo sem requerimento. Ademais, deficincias como essas afetam a motivao dos participantes em se manterem engajados no portal Senador Virtual para opinar sobre outros projetos de lei. Dessa forma, tal sistema no colabora para a manuteno de mecanismos de retroalimentao da participao segundo o que seria ideal: o participante apresenta sugestes pela primeira vez, vislumbra alguma repercusso ou considerao das suas ideias e de outros na deciso final legislativa, sente-se estimulado a participar de novo e retorna ao portal para emitir opinio sobre outras proposies legislativas, formando assim um crculo virtuoso de participao. O grfico a seguir detalha a frequncia de participao dos usurios no perodo 2001-2010. A grande maioria dos 19.960 usurios que participaram efetivamente, ou seja, cerca de 62 por cento, o fez apenas uma nica vez. Ao mesmo tempo, 22 por cento dos participantes votaram entre duas a cinco vezes e apenas menos de 7 por cento foram efetivamente atuantes, com mais de dez participaes.
ILUSTRAO 20 Grfico da distribuio da frequncia de participao do Senador Virtual durante o tempo de sua existncia
Fonte: departamento de Informaes do senado do Chile. perodo: agosto de 2001 a 30 de abril de 2010.
Esses dados mostram a pouca disposio dos participantes em colaborar continuamente no Senador Virtual, j que expressiva maioria (62%) participou apenas uma vez e depois nunca mais voltou. H que considerar, no entanto, que tal concluso deve ser arrefecida pela hip-
174
tese de que muitos participantes tenham participado apenas uma vez em face do seu interesse especfico por aquele determinado assunto.
Os projetos mais votados

O projeto que cria responsabilidades por danos ocasionados por animais perigosos recebeu expressiva participao, 11.778 votos em quarenta e sete dias, com larga vantagem em relao ao segundo e terceiro projetos de lei colocados, que obtiveram 3.049 e 2.111 participaes, respectivamente, conforme tabela a seguir.
TABELA 2 Projetos mais votados no Senador Virtual
Ordem* Projeto de lei regulamenta a responsabilidade por danos ocasionados por animais perigosos define votao por inscrio automtica, sufrgio voluntrio e voto de chilenos no estrangeiro Incorpora o uso de bracelete eletrnico de vigilncia e controle para condenados com penas alternativas ao crcere permite ao empregador exigir exames de drogas antes de contratar uma pessoa Cria o sistema de licenas de dirigir com pontuao Facilita a cobrana de seguro-desemprego de trabalhadores de empresas que declararam falncia dispe sobre concesso e uso de licenas mdicas Favorveis Contrrios Absteno Votos totais
1.680
9.601
497
11.778
2.678
250
121
3.049
1.856
184
71
2.111
991
777
72
1.840
1.159
201
64
1.424
1.072
13
45
1.130
885
200
131
1.216
estende aos pais trabalhadores o direito de alimentar seus filhos estabelece nova Lei de partidos polticos estabelece o direito de os trabalhadores elegerem, entre um sistema de penso pblico ou privado, o que desejar obter
1.142
134
68
1.344
247
642
117
1.006
10
755
77
18
850
Fonte: departamento de Informaes do senado do Chile. atualizao em 30 de abril de 2010. * ordem decrescente de votao.
O projeto mais votado busca, de forma sinttica, realizar as seguintes mudanas legais: a) Qualifica como perigosos determinados animais e fixa restries para circulao em ambientes pblicos.
b) Permite autoridade sanitria promover o castramento e a eutansia de animais sem dono. c) Atribui poderes ao Ministrio da Sade para o estabelecimento de um sistema de controle da fertilidade de animais quando proliferam de forma descontrolada.
d) Atribui responsabilidade aos municpios por danos causados aos animais sem dono. O projeto de lei iniciou a sua tramitao em 5 de maio de 2009, obteve parecer da Comisso de Sade e, em seguida, o Poder Executivo solicitou seu arquivamento, o que foi deferido pelo Plenrio do Senado em 9 de maro de 2010. Quase um ms depois, em 7 de abril, o senador Guido Girardi pediu o desarquivamento, e o Plenrio concordou, remetendo o projeto novamente Comisso de Sade, onde se encontra estancado desde ento79. Dos 11.778 votos recebidos, oitenta e um por cento (9.601) foram contrrios ao projeto80. Por envolver a legalizao do sacrifcio de animais considerados nocivos e sem dono, soltos s ruas das cidades, tal proposio chamou grande ateno da sociedade chilena, no restrita aos grupos voltados proteo de animais, pois se estendeu tambm s pessoas
79
80
A informao detalhada dessa tramitao encontra-se no endereo eletrnico http://sil.congreso. cl/pags/index.html. ltimo acesso em 30/1/2011. Informao acessvel no endereo eletrnico http://www.senadorvirtual.cl/resu_general.php?id eleg=1457enroboletin=6499-11. ltimo acesso em 30/1/2011.
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que possuam animais de estimao e se comoveram com esse tipo de alterao do texto legal. E a participao do Senador Virtual refletiu tal mobilizao social. De acordo com as entrevistas realizadas para essa pesquisa e o acompanhamento da repercusso na mdia chilena, no foi possvel constatar o grau de influncia da participao no Senador Virtual sobre o no andamento da proposio legislativa no Senado. Infelizmente, j que se imagina que a participao deva servir no apenas para auxiliar na formulao legislativa, mas tambm na no ao legislativa, quando o resultado da participao assim demandar, ou seja, quando os participantes se manifestarem contrariamente proposio, o que equivaleria em termos de resultado legislativo rejeio da matria. No podemos concluir, portanto, que a falta de avano de tal proposio na tramitao legislativa decorreu isoladamente por influncia da manifestao maciamente contrria proposio na votao do Senador Virtual, j que as outras formas de interao entre senadores e sociedade continuaram a acontecer paralelamente: os cidados mandaram cartas e e-mails aos senadores; no encontro com senadores nas ruas, manifestavam sua opinio diretamente; matrias jornalsticas na grande mdia discutiram o assunto e assim por diante. mais razovel constatar que o conjunto de manifestaes realizadas pela sociedade, fsicas e virtuais, a respeito do assunto, sendo a participao do Senador Virtual uma delas, gerou reflexos na definio da agenda legislativa. H indicaes, portanto, de que assuntos muito polmicos e controversos como as questes que envolvem extermnio de animais sejam impulsionadores de participao em virtude da mobilizao que certos grupos possam realizar em torno da opinio favorvel ou contrria ao projeto de lei em discusso. De qualquer forma, percebe-se que os dez projetos com maior participao, conforme a tabela anterior mostra, tratam de assuntos relativamente compreensveis pela sociedade de forma geral, embora estudos posteriores possam melhor analisar que tipo de temas legislativos provoca maior interesse da sociedade, e quem so seus defensores. Outros projetos tambm muito votados (e aprovados pelos participantes do SV) foram o que dispe sobre a inscrio automtica, sufrgio voluntrio e voto de chilenos estrangeiros em eleies, e o que trata da incorporao de bracelete eletrnico de vigilncia para condenados em pena alternativa. Todos os dois projetos no avanaram muito na tramitao. Em suma, de todos os dez projetos de lei campees de participao, listados na tabela anterior, apenas um o que estende aos pais
trabalhadores o direito de alimentar seus filhos logrou aprovao pela Casa iniciadora, a Cmara dos Deputados, e passou para a Casa revisora, o Senado, onde est parado desde 12 de maio de 2009. Todos os demais, quando muito, lograram aprovao na primeira comisso de mrito e s. Ademais, dos dez projetos, apenas o que atribui responsabilidade por danos ocasionados por animais perigosos e o que dispe sobre nova lei dos partidos foram rejeitados pelos participantes. Todos os demais obtiveram aprovao com larga margem, salvo o projeto que permite ao empregador exigir exames de drogas antes de contratar uma pessoa. Neste caso, recebeu 991 votos favorveis e 777 contrrios. Em sntese, a ampla aprovao pelos participantes do SV de determinado projeto de lei parece surtir pouco (ou nenhum) efeito sobre a tramitao (e aprovao) desses projetos no parlamento chileno. Tal constatao refora a concluso, e confirma fato expresso nas entrevistas com senadores e servidores pblicos auxiliares do portal Senador Virtual, de que houve pouco impacto do resultado da participao no processo legislativo real.
4.2.4 Outros aspectos: o perfil dos participantes

O portal Senador Virtual exige cadastro detalhado do usurio de primeiro acesso, o que muitas vezes aborrece o cidado interessado em participar, j cansado de preencher tantos cadastros na web. Embora tal sistema exija esforo inicial do interessado, com o consequente aumento do custo de engajamento, h evidentes vantagens posteriores como a formao de base de dados que contenha informaes variadas sobre o perfil dos participantes. O e-Democracia brasileiro, por outro lado, exige cadastramento bastante mais simples (nome e e-mail), mas, em compensao, no proporciona informao mnima sobre os participantes. Ao observar a base de dados do SV, algumas concluses vm tona. Na Tabela 3 a seguir, verificamos haver certa alternncia de predomnio de participao entre os grupos B (de 18 a 30 anos) e C (de 31 a 50 anos) durante o perodo assinalado de 2001 ao incio de 2010. Durante os anos de 2005, 2007, 2009 e 2010, o grupo B participou mais do que qualquer outro grupo.
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TABELA 3 Participao por faixa etria no SV

Grupos etrios Ano de inscrio 2001-2002 (e-Legislacin) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 TOTAL A <18 551 78 161 73 64 46 39 2.499 58 3.569 B 18 a 30 817 390 908 1.148 490 644 320 12.651 364 17.732 C 31 a 50 990 562 958 1.042 873 579 613 3.622 237 9.476 D >50 233 186 459 497 965 444 583 917 126 4.410 TOTAL 2.591 1.216 2.486 2.760 2.392 1.713 1.555 19.689 785 35.187
Fonte: departamento de Informaes do senado do Chile. atualizao em 30 de abril de 2010.
E, na soma final, o grupo B supera com diferena significativa as demais faixas etrias, atestando a prevalncia do pblico mais jovem em atuar nesse tipo de participao digital, principalmente at o limite de 30 anos, o que tem sido muito comum na internet (DELLI CARPINI, 2000). Vale notar que o pblico jovem foi decisivo na participao do projeto sobre responsabilidade ocasionada por animais perigosos em 2009, quando houve um grande salto no nmero de participantes da faixa de 18 a 30 anos. Vale meno especial para o ano de 2009, quando a participao do grupo B ultrapassou as doze mil unidades, certamente impulsionada pela participao no projeto que dispe sobre o extermnio de animais perigosos. Percebe-se sbito e significativo incremento da participao em 2009, em comparao a 2008, registrando aumento de mais de 1.200 por cento. Segundo a Sra. Maria da Pea, chefe do Departamento de Informaes, tal crescimento decorreu de pelo menos duas causas:
(...) ao final de 2009, modificou-se o sistema de registro do Senador Virtual, permitindo-se aos usurios substituir a senha automtica do sistema por uma prpria, facilitando-se, deste modo, a forma de participao. O incremento (tambm) atribuvel ao grande interesse em participar dos projetos de lei sobre a responsabilidade ocasionada por animais
perigosos (que permite a eutansia de ces de rua) e o que cria o sistema de licena para dirigir com pontuao.81
Ao analisar a tabela a seguir, que acumula informaes sobre idade, gnero e localizao geogrfica dos participantes, nota-se tambm o predomnio de mulheres na participao. Alm disso, as regies que apresentaram maior votao, nos 13 e 5, so respectivamente, a Regio Metropolitana de Santiago e Valparazo. Tais regies destacam-se pelo alto grau de desenvolvimento em relao s demais e representam cerca de 50 por cento da populao chilena. Enquanto as trs regies com menor ndice de participao 11 (Aysn), 15 (Arica e Parinacota) e 3 (Atacama) so pouco povoadas, representando somadas apenas 3 por cento da populao chilena. Tais constataes no causam surpresas.
TABELA 4 Perfil dos participantes do SV
Regio 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 outros** total < 18 anos M* 44 63 15 51 208 80 31 123 55 68 5 11 1.183 16 10 110 2.073 H 42 60 18 68 174 54 51 134 50 53 7 12 891 5 9 43 1.671 18 a 30 anos M 182 240 71 152 1.434 274 166 806 379 322 25 107 5.963 129 46 822 11.118 H 159 205 64 128 1.034 250 232 659 311 249 25 70 4.264 104 26 214 7.994 31 a 50 anos M 115 117 41 66 593 129 121 282 147 159 27 51 2.465 36 19 477 4.845 H 152 199 90 105 608 161 177 411 212 237 40 78 2.605 35 16 172 5.298 > 50 anos M 33 35 6 25 346 27 66 135 86 65 9 26 1.050 10 10 104 2.033 H 62 83 28 77 377 83 82 221 118 131 15 41 1.293 15 18 97 2.741 Total 789 1.002 333 672 4.774 1.058 926 2.771 1.358 1.284 153 396 19.714 350 154 2.039 37.773
*M = Mulheres e H = Homens. ** No assinalaram ou so estrangeiros.
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Traduo livre do seguinte texto original: (...) a fines de 2009, se modific el sistema de inscripcin en Senador Virtual, permitiendo a los usuarios reemplazar la contrasea automtica que genera el sistema por una propia, facilitando de este modo la forma de participacin. El incremento es atribuible al gran inters en participar respecto de los proyectos de ley sobre responsabilidad ocasionada por perros peligrosos (que permite la eutanasia de perros vagos) y el que crea el sistema de licencias de conducir con puntaje.
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Vale frisar tambm que, embora o SV apresente informaes ricas sobre o perfil dos participantes, isso no tornado pblico, nem disponibilizado aos senadores, salvo por pedido expresso. A veiculao dessas informaes, principalmente se detalhadas a ponto de abranger idade e localizao geogrfica em cada votao de cada projeto, seria muito til para a tomada de deciso por parte dos senadores, o que poderia contribuir para a valorizao da participao, em especial das sugestes e crticas apresentadas, e consequentemente provocar maior repercusso no processo legislativo.
4.3 Concluso parcial do caso

Em sntese, a experincia do Senador Virtual apresenta vrios aspectos merecedores de ateno. Embora o projeto tenha comeado a partir de uma demanda parlamentar, no tem recebido maior apoio poltico por parte dos senadores, que no veem nesse tipo de participao digital grandes benefcios polticos para suas carreiras parlamentares. Sem suporte poltico mais substancial, pouca evoluo ocorreu desde a sua criao em 2001, no obstante superficiais aperfeioamentos na interface e no mecanismo de registro. Por um lado, a falta de incorporao de novas tendncias de ferramentas de Web 2.0 no permite ao participante usufruir de toda a interatividade atualmente disponvel na internet. Em mdio prazo, a interface pode, assim, gerar frustrao no usurio por no apresentar formas de interao mais modernas. Essa questo ganha cada vez maior relevncia em face da importncia com que a forma de apresentao de informaes e interao, com grande apelo ao aspecto visual, tem-se mostrado estimulante para atrair e manter a ateno de usurios da internet. Embora reste evidente o efeito positivo do alto engajamento da equipe administrativa do Senador Virtual, maiores aperfeioamentos no projeto demandam a alocao especial de recursos humanos, aspecto extremamente difcil no servio pblico. Por exemplo, a equipe administrativa estuda a possibilidade de agregar fruns de discusso ao projeto. No entanto, a moderao e acompanhamento desses fruns requerem mobilizao de recursos humanos do Senado que esto normalmente voltados a outras funes. Por outro lado, a simplicidade da forma de participao do Senador Virtual ponto bastante positivo e tem sido crucial para projetos de
interao desenvolvidos na internet, a exemplo do Twitter e da Wikipdia, que comearam a partir de ideias muito simples82. Alm disso, participantes entrevistados ressaltaram os benefcios do portal SV como meio de obteno de informaes mais detalhadas sobre projetos de lei, compensando a insuficincia da mdia tradicional nesse sentido. Quanto s motivaes em participar do Senador Virtual, h grande incgnita sobre os fatores realmente estimulantes, mas alguns aspectos podem ser ressaltados. Em especial, motivaes pessoais em relao a determinado assunto constante de projeto de lei repercutem com grande influncia no nvel de participao, assim como temas de grande difuso na mdia, ou que tenham gerado controvrsia pblica. Nesse sentido, a equipe do SV toma muito cuidado, com a aplicao de bom senso poltico na seleo dos projetos de lei a constarem da pauta do SV e tambm na forma de elaborao das perguntas. O principal risco do projeto, no entanto, o descrdito dos participantes com o pouco ou nenhum impacto de sua participao nas decises finais dos senadores; muitos reclamaram da falta de resposta quanto ao acatamento ou no das sugestes apresentadas. Afinal, para participar das enquetes do SV depreende-se certo esforo e tempo, ainda mais quando o participante se prope a apresentar ideias novas. A comprovao do mnimo impacto das decises dos senadores virtuais sobre os senadores reais poderia gerar crculo virtuoso de participao e estimular os participantes a continuarem opinando sobre outras matrias, bem como difundir o SV nas suas respectivas redes sociais. Alm disso, poderia haver sistema de incentivos institucionais prprios para os participantes do SV, como, por exemplo, aes de premiao e agradecimento oficiais.
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Por outro lado, projetos que j comeam complexos, como o e-Democracia da Cmara brasileira, trazem problemas de usabilidade desde o princpio.
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Estudo de caso: e-Democracia da Cmara dos Deputados brasileira
5.1 Descrio
5.1.1 Definio e objetivos
O portal e-Democracia da Cmara dos Deputados um espao virtual, interativo, com interface amigvel, criado para estimular cidados e organizaes civis de todo tipo e interesse a contriburem na formulao de leis federais, assim como para auxiliar os deputados no trabalho de fiscalizao e controle. Permite sociedade brasileira participar do processo legislativo pela internet por meio de: a) compartilhamento de informaes, estudos e outros contedos, na forma escrita ou audiovisual, que sejam teis discusso dos projetos de lei; b) participao do processo deliberativo nos fruns de discusso; c) organizao de redes sociais temticas para fins legislativos; e d) apresentao de propostas de texto legislativo, construdas de forma colaborativa, a fim de subsidiar o trabalho dos deputados na tomada de deciso. Seus principais objetivos so melhorar a interao entre a sociedade e a Cmara dos Deputados, fortalecer o papel do Poder Legislativo na formulao de polticas pblicas, estimular a participao social responsvel e construtiva, melhorar a compreenso da sociedade brasileira sobre a complexidade do trabalho legislativo e aumentar a transparncia relativa ao processo legislativo83. Lanado em 3 de junho de 2009, o e-Democracia comeou sob o formato de projeto piloto. Foram inicialmente definidas duas discusses organizadas em comunidades virtuais com base em projetos de lei em tramitao na Cmara dos Deputados: a poltica de mudana do clima e o Estatuto da Juventude. Outras comunidades foram paulatinamente criadas ao longo do segundo semestre de 2009 e do primeiro de 2010, entre elas as comunidades para discusso sobre a Amaznia, a poltica espacial e a regulao dos centros de incluso digital (lan houses). Dessa forma, o e-Democracia procura realizar discusses temticas, ou seja, com base em assuntos especficos e de maior interesse tratados em proposies legislativas em tramitao na Cmara dos Deputados. Alm das comunidades virtuais temticas, o e-Democracia oferece o Espao Livre, rea livre de discusso sobre qualquer assunto que afete a Cmara dos Deputados, no necessariamente organizada em forma de comunidades virtuais.
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Informaes retiradas do portal e-Democracia (http://edemocracia.camara.gov.br/o-que-e, com ltimo acesso em 20/9/2010) e com base em declaraes dos prprios desenvolvedores do e-Democracia, em entrevistas realizadas para os fins desta pesquisa.
No Espao Livre, no h moderao de contedo como nas comunidades virtuais, mas apenas moderao de forma, isto , moderadores do corpo funcional da Cmara so responsveis por verificar, por exemplo, a ocorrncia de mensagens ofensivas ou que violem de alguma maneira a poltica de participao do e-Democracia.
ILUSTRAO 21 Imagem da tela inicial do portal e-Democracia
tela disponvel no endereo eletrnico www.edemocracia.gov.br. acesso em 21/9/2010.

Cada comunidade virtual legislativa (CVL) compreende a formao de uma rede social digital de pessoas interessadas em determinado assunto. Assim, o participante do e-Democracia pode escolher de que CVL deseja participar e, ao optar, passa a ser membro daquela CVL. Com isso, poder inclusive conhecer o perfil dos outros participantes. A ideia subjacente criao de rede social legislativa valorizar a formao de capital social, mesmo que temporrio, em torno de temas legislativos. Existem no e-Democracia instrumentos diversos de participao. o que os desenvolvedores do projeto denominam mecanismo mltiplo de participao. Isso visa a estimular o cidado a interagir da forma que preferir: participando de enquetes de mltipla escolha; inserindo
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estudos e informaes estratgicas de interesse na discusso, e assim contribuir para a formao de uma biblioteca virtual; participando de bate-papos coletivos; ou mesmo apenas acompanhando a discusso para fins de obteno de informao. Se o cidado preferir, no entanto, aprofundar a forma de participao, h duas outras ferramentas com esse objetivo. A primeira composta pelos fruns temticos, arenas de debate sobre tpicos especficos de projetos de lei em discusso, que pressupem esquema de moderao (de forma e contedo) para refinar e organizar o debate. A outra ferramenta de participao mais robusta o Wikilgis, aplicao voltada construo colaborativa de textos legais. O Wikilgis expressa a tentativa dos desenvolvedores do e-Democracia de implementar forma de interao que facilite a participao e organizao de ideias por meio da redao legislativa. Como os fruns abrangem contribuies mais livres dos participantes, o Wikilgis os foraria a transformar sugestes em propostas de texto legislativo. Os participantes podem, portanto, elaborar sua prpria verso do projeto de lei, alm de promover alteraes especficas no texto original do projeto de lei ou do texto substitutivo apresentado pelo deputado relator da matria que est sob discusso. Na verdade, funciona como qualquer outra ferramenta wiki disponvel na web, embora os programadores do e-Democracia tenham tentado incorporar algumas funcionalidades mais apropriadas para a construo de textos legislativos. O Wikilgis objetiva tambm estimular a apresentao de contribuies mais prticas e construtivas. Segue, portanto, este raciocnio (pressuposto): a faculdade de poder expressar determinada ideia em forma de texto legal fora o participante a avaliar as consequncias da redao legislativa. Tal sistemtica tambm exige tolerncia dos participantes na construo do texto de forma colaborativa, pois procura, desse modo, simular o trabalho real parlamentar, j que os deputados tm a bsica necessidade de negociar pontos importantes no processo legislativo para express-los em texto legal.
ILUSTRAO 22 Imagem da tela do Wikilgis na comunidade virtual da regulamentao das lan houses
tela disponvel no endereo eletrnico www.edemocracia.gov.br. acesso em 21/9/2010.
Nessa tentativa de participao mais ampla na discusso legislativa, buscou-se adequar as possibilidades da plataforma s necessidades prprias do mecanismo de formulao legislativa. Assim, permite-se, a princpio, que qualquer cidado possa reportar informaes bsicas ou estratgicas sobre o problema pblico a que se visa atacar pela proposta legislativa em discusso na Cmara dos Deputados, como parte inicial da discusso. Cidados tambm podem compartilhar ideias e apresentar contribuies mais normativas sobre as formas de solucionar o problema motivador da discusso legislativa. Afinal, o objetivo maior de textos legislativos inovar na ordem jurdica com a introduo de solues para a situao social problemtica que suscitou a atuao do Poder Legislativo. Ao apresentar possveis formas de resolver ou minimizar o problema pblico em discusso, o participante do e-Democracia convidado a express-las de duas maneiras, inicialmente, por meio da simples apresentao de sugestes brutas, ou seja, de ideias variadas que possam agregar valor de alguma forma discusso. Alm disso, o cidado pode apresentar sugestes mais elaboradas, com formato legal prprio, de acordo com as regras de tcnica legislativa. Por motivos principalmente tcnicos, que sero expostos posteriormente, verificou-se que os cidados preferem apresentar ideias no
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formato mais simplificado. E o trabalho tcnico acaba sendo feito por um consultor legislativo. Dessa forma, a possibilidade democrtica de participao do e-Democracia parece ser ampla. No obstante tal formato de participao propiciar a formulao de leis, a plataforma virtual do e-Democracia tambm pode ser utilizada como instrumento para o exerccio das funes de fiscalizao e controle sobre o Poder Executivo. No entanto, embora tal possibilidade tenha sido manifestada pelos desenvolvedores do projeto, no se verificou ocorrncia de discusso no eDemocracia com esse objetivo.
5.1.3 Desenvolvimento do projeto

O e-Democracia foi desenvolvido por um grupo de tcnicos com perfil heterogneo, composto por alguns servidores pblicos de carreira, um ocupante de funo de confiana e consultores externos. Tal grupo reuniu profissionais com experincia e conhecimento do processo legislativo, de comunicao institucional, de comunidades virtuais, de gesto do conhecimento e de tecnologia de informao. O projeto foi iniciativa desse grupo, que obteve concordncia da alta administrao da Cmara e, em seguida, da Mesa Diretora poltica para a implementao de experincia piloto durante os anos de 2009 e 2010. O grupo pertencia Assessoria de Projetos e Gesto Estratgica (Aproge), da Diretoria-Geral da Cmara dos Deputados. Essa assessoria tinha como objetivo a criao de projetos voltados qualidade legislativa, participao popular e inteligncia legislativa. Destaca-se o fato de ser rgo ligado diretamente direo superior da Casa, com poderes, portanto, de coordenao de rgos da administrao legislativa. A ideia, no entanto, de criao do e-Democracia partiu do Observatrio de Prticas Legislativas Internacionais, pequeno grupo de pesquisa, constante da Aproge, que procurava realizar pesquisas aplicadas de interesse estratgico da Mesa Diretora e da Diretoria-Geral para projetos de inovao a serem implantados na Cmara. Da resultou a percepo da possibilidade de se utilizarem os instrumentos da Web 2.0 para promover maior interao entre a sociedade e o parlamento. O objetivo maior era trazer mais transparncia ao processo legislativo e incorporar maior participao popular nos debates parlamentares. Inicialmente, esse grupo realizou mapeamento de experincias de democracia eletrnica em parlamentos de outros pases, entre junho e novembro de 2008. Verificou-se a existncia de blogues, fruns e sistemas de enquetes simplificados, sem maiores processos estruturados
de deliberao, tais como os portais do parlamento basco e do parlamento neozelands, j analisados no captulo anterior. Durante o segundo semestre de 2008, vrias possibilidades de participao foram cogitadas para compor o formato da experincia do e-Democracia. Por fim, o grupo desenvolvedor da Aproge decidiu, diferentemente do mecanismo de participao objetiva do Senador Virtual, aplicar sistema de comunidades virtuais ao processo legislativo, a fim de permitir a participao popular na elaborao das leis em forma de deliberao pblica. Uma vez definido o formato do projeto, o grupo obteve pronto apoio da administrao superior (Diretoria-Geral) da Casa para desenvolvlo. Passou-se em seguida consulta de parlamentares sobre a ideia, bem como sobre possveis temas de discusso para compor o projeto piloto. A equipe realizou, ento, reunies com deputados, diretores administrativos, tcnicos e grupos da sociedade civil para apresentar a ideia e receber sugestes para a formulao da verso inicial do projeto. Alguns dos deputados receberam com entusiasmo o projeto, pois perceberam grande oportunidade de melhorar a interlocuo com a sociedade, assim como de tornar o trabalho parlamentar mais visvel. No incio de 2009, o presidente da Cmara dos Deputados, deputado Michel Temer, autorizou a realizao de um piloto para o projeto no perodo de junho de 2009 a agosto de 2010, a ser aplicado a algumas discusses virtuais sobre proposies legislativas. O prximo desafio foi a escolha dos temas de discusso na fase piloto. A equipe do e-Democracia, a Diretoria Administrativa e os deputados84 que participaram dessas reunies fixaram trs critrios para a seleo dos temas: o potencial engajamento de parlamentares na discusso, a viabilidade da discusso do tema em ambientes digitais e a necessidade de configurar assuntos politicamente quentes no contexto poltico e social daquela poca (entre junho de 2009 a agosto de 2010). Vrias possibilidades foram levantadas. Por fim, depois de consideraes polticas e administrativas, a equipe do e-Democracia e a alta administrao da Cmara consideraram relevante a criao da primeira comunidade virtual para discutir projetos de lei sobre mudana do clima, conforme pedido de deputados ligados questo ambiental. No lanamento do portal e-Democracia, em 3 de junho de 2009, apresentou-se no apenas a criao da comunidade
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Tiveram especial participao nesse processo os deputados Ricardo Trpoli, Sarney Filho e Roberto Rocha.
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virtual para discutir a proposio legislativa referente mudana do clima, mas tambm o Espao Livre85, rea livre de discusso geral sobre qualquer projeto de lei de interesse do participante digital. A segunda comunidade virtual do e-Democracia foi criada em agosto de 2009, por ocasio da elaborao do projeto de lei que cria o Estatuto da Juventude. A equipe do e-Democracia preocupava-se, antes do lanamento do portal, com a possibilidade de haver participao em massa, com centenas a milhares de participantes apresentando contribuies de mrito s discusses. Por isso, pensava-se na logstica para a organizao e processamento desse contedo, j que problema muito comum em discusses virtuais com grande participao o custo de organizao para seu efetivo aproveitamento, haja vista o que acontece com as consultas pblicas de agncias americanas (SHULMAN, 2006). Por isso, a soluo encontrada foi disponibilizar duas esferas de discusso: uma moderada, composta por comunidades virtuais temticas, e outra sem moderao, denominada Espao Livre. Assim, as comunidades virtuais receberiam logstica organizacional especial, com a participao intensa da equipe do e-Democracia no planejamento e coordenao da discusso, alm do envolvimento de pesquisadores, assessores de comisso e consultores legislativos na alimentao, moderao e anlise do contedo participativo. Inclusive tal compromisso se estenderia participao parlamentar nessas discusses. Em face do custo organizacional desta estrutura de suporte, apenas algumas comunidades (cinco, no total) puderam ser desenvolvidas durante o perodo piloto. Por outro lado, o Espao Livre, alm de no receber tal suporte direto administrativo e parlamentar, no tem limites para a constituio de discusses. O usurio registrado livre para a criao de qualquer discusso de interesse legislativo. De qualquer forma, o Espao Livre abrigou oitenta e cinco outras discusses (tpicos) de cunho legislativo, iniciadas pelos prprios participantes86 durante o mesmo perodo, entre junho de 2009 e agosto de 2010.
5.1.4 Gesto da participao

Cuidadosa observao deve ser realizada em relao ao processo organizacional do e-Democracia, mediante perguntas elementares: o que fazer com todo o contedo da participao, as contribuies dos participantes?
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O nome foi alterado para Espao Livre em 2011. Antes se denominava Espao Cidado. Dados retirados por meio de contagem direta realizada no portal www.edemocracia.gov.br. ltimo acesso em 17/8/2010.
Como elas so processadas e incorporadas rotina parlamentar? Qual o papel dos rgos tcnicos no processo participativo? Durante a fase piloto nos anos de 2009 e 2010, alguns rgos da Cmara participaram da logstica do e-Democracia, seja no desenvolvimento, seja na administrao de seu funcionamento, apesar da falta de integrao do e-Democracia com outros rgos de participao aberta da Casa, tais como as citadas Ouvidoria Parlamentar e Comisso de Legislao Participativa. Abaixo apresentamos os rgos que mais participaram na gesto do e-Democracia e suas funes: a) Secretaria de Comunicao (Secom): atua na integrao do sistema de comunicao da Casa com o e-Democracia, de forma a divulgar o e-Democracia para as diferentes audincias da TV, rdio e jornal da Cmara. A Secom , portanto, ente fundamental para a mobilizao de massa dos temas discutidos pelo e-Democracia. Segundo a equipe do e-Democracia, um dos objetivos estratgicos do projeto melhorar a integrao do contedo de suas comunidades virtuais com a pauta dos programas da TV Cmara, das notcias respectivas da Agncia Cmara, da programao da Rdio Cmara e do Jornal da Cmara, alm da divulgao a ser realizada pela Assessoria de Imprensa da Cmara.
b) Centro de Informtica (Cenin): o e-Democracia gerou demandas de desenvolvimento tecnolgico contnuo da ferramenta. Outros elementos relacionados ao modelo de desenvolvimento tecnolgico sero discutidos na anlise que se segue a esta descrio. c) Centro de Documento e Informao (Cedi): esse centro promove pesquisas de contedo informativo para subsidiar as discusses do e-Democracia, alm de contribuir para o trabalho de filtro do seu contedo participativo.
d) Consultoria Legislativa: a Consultoria Legislativa rgo permanente do quadro funcional da Cmara dos Deputados e comporta, como adiantado, cerca de 180 especialistas em 21 reas de conhecimento87. Ela tem como funo primordial assessorar os parlamentares em discusses nas comisses e no Plenrio, na elaborao de pareceres e textos legislativos, assim como realizar estudos tcnicos de interesse estratgico para a Casa, entre outras atividades. A preparao do contedo inicial referente a
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Informaes disponveis no endereo eletrnico http://www2.camara.gov.br/a-camara/estruturaadm/conle/. ltimo acesso em 22/9/2010.
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cada comunidade virtual, a moderao das discusses, o filtro e a organizao do contedo participativo, e tambm a anlise da participao do e-Democracia so realizados pelos consultores legislativos. e) Departamento de Comisses (Decom): como a discusso dos projetos de lei no portal do e-Democracia acontece com grande intensidade nas comisses permanentes e especiais, o Departamento de Comisses procura gerar novas aes para promover a inter-relao entre os debates presenciais em audincias pblicas e os acontecimentos on-line do e-Democracia.
ILUSTRAO 23 Imagem do organograma administrativo das comunidades virtuais legislativas (CVLs) no e-Democracia
O contedo participativo o conjunto de todas as participaes realizadas pelos membros de uma determinada CVL em fruns, Wikilgis, bate-papos virtuais e enquetes. A imagem a seguir mostra com mais detalhes o processo de incorporao do contedo participativo no processo legislativo.
ILUSTRAO 24 Imagem do sistema de processamento legislativo do contedo participativo
No processo participativo do e-Democracia, o contedo da discusso de cada comunidade virtual legislativa compilado, organizado, estudado e avaliado por pequena equipe, que tem como protagonista o consultor legislativo especializado, que tambm exerce a moderao das comunidades virtuais. A princpio, os consultores elaboram o plano de discusso, estrutura inicial de discusso dos tpicos relevantes que devem compor o futuro texto legislativo. Fruns de discusso so criados a partir dos grandes temas dessa estrutura, e o plano de discusso servir de referncia para todo o debate virtual do e-Democracia. A discusso em cada frum inicia-se com a provocao de algum deputado ou consultor legislativo sobre pontos estratgicos do tema escolhido. Os participantes passam ento a postar mensagens nos fruns em resposta s provocaes parlamentares. Alguns parlamentares so mais assduos e continuam a moderar a discusso, enquanto outros realizam inseres ocasionais. De forma geral, a participao parlamentar nas discusses tem sido pontual. Em cada frum, os participantes podem criar novos tpicos. O sistema do e-Democracia envia e-mails informativos de mensagens postadas nos fruns, de modo a permitir aos participantes o acompanhamento das discusses sem necessariamente acessarem de forma direta o portal do e-Democracia.
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Os consultores realizam ento o trabalho de processamento e organizao desse contedo para duas finalidades bsicas: a) realizao de snteses com os principais pontos discutidos para que os deputados possam apreender o contedo da participao, j que muitos parlamentares no tm tempo para acessar diretamente o portal, e b) anlise da viabilidade tcnica das ideias e sugestes apresentadas. De acordo com esse estudo realizado pelo consultor legislativo, o parlamentar responsvel pela emisso do parecer e elaborao do texto final do projeto de lei decide que sugestes sero acatadas e incorporadas ao texto substitutivo a ser apresentado, se for esse o caso. O relator pode tambm decidir pela simples rejeio do projeto de lei em discusso, ou mesmo pela sua aceitao, sem alterao. Nesses dois ltimos casos, as ideias apresentadas pela participao obviamente no seriam aproveitadas. Cabe, por fim, ao consultor legislativo auxiliar o parlamentar na elaborao de tal parecer incorporando as sugestes dos participantes aceitas pelo parlamentar no texto substitutivo. Nessa tarefa, o consultor legislativo exerce a funo de espcie de tradutor tcnico, pois ter de transformar as ideias apresentadas no e-Democracia, muitas delas elaboradas de forma simples e coloquial, em texto legislativo, expresso, portanto, no formato legal, de acordo com as normas de redao legislativa da Casa. Em seguida, o parecer com o texto substitutivo apresentado na comisso respectiva, sujeito deliberao desse rgo. Nesse momento, os deputados membros da comisso podero acatar ou rejeitar o texto apresentado pelo relator, ou sugerir diferentes alteraes, bem como aceitar outras sugestes decorrentes da participao do e-Democracia no acatadas pelo relator. Os gestores do e-Democracia utilizaram a plataforma de moderao disponvel pelo software em que foi desenvolvido o portal, o DotLearn88. Com isso, a equipe do e-Democracia pde realizar vrios procedimentos para organizar e monitorar as discusses virtuais, bem assim para comunicar algo aos participantes do portal, como, por exemplo, enviar e-mails informativos para os participantes.
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O software utilizado para o desenvolvimento do e-Democracia durante a fase piloto o DotLearn, acessvel no endereo eletrnico http://dotlrn.org/. Desenvolvido no modelo de cdigo aberto, que permite a programadores modificar sua programao e cujo acesso gratuito, o DotLearn foi concebido para utilizao em ensino distncia e comunidades virtuais. Assim, com a contratao de um consultor especializado em tal software, a equipe realizou sua adaptao para os fins especficos do projeto. Encerrada a fase piloto, o portal foi reformulado (durante o segundo semestre de 2010) em outro software, o Liferay, tambm desenvolvido em cdigo aberto, acessvel no endereo eletrnico www.liferay.com.
A equipe tem tambm poderes de cadastramento e cancelamento de cadastro de usurios, e de alimentao geral de contedo no portal, a exemplo da insero de notcias temticas e de documentos nas comunidades. O acesso plataforma de moderao funciona com base em nveis de acesso; assim cada administrador pode ter mais ou menos poderes de gesto dentro da plataforma.
5.1.5 Outras informaes

Desde seu lanamento em junho de 2009, a equipe do e-Democracia tem investido em estratgias de divulgao para estimular a participao. Logo aps o lanamento, matrias e reportagens jornalsticas foram publicadas em jornais e revistas eletrnicos com informaes gerais sobre o projeto89. Alm disso, o acesso ao portal do e-Democracia foi facilitado por meio do link de sua pgina no website da Cmara dos Deputados. Ademais, a equipe do e-Democracia tem acessado blogues e redes sociais especficas convidando seus membros a participarem das discusses temticas do e-Democracia, como a poltica de mudana do clima e o Estatuto da Juventude. No obstante, o e-Democracia possui tambm contas em websites de redes sociais, tais como Twitter, Ning, Facebook e Orkut, e as utiliza para a divulgao do andamento das discusses correntes. Em termos quantitativos, o e-Democracia apresenta os nmeros dispostos na Tabela 5, relativos especificamente participao nos fruns a ferramenta mais utilizada pelos participantes , j que a participao no Wikilgis, enquetes, bate-papos virtuais e comentrios s notcias aconteceu esporadicamente, sem resultados substanciais. Os dados compreendem a participao dos fruns dos dois espaos de discusso: as comunidades legislativas temticas e o Espao Livre. Em cada frum, criaram-se tpicos diversos, que representam subtemas constantes de partes do projeto de lei. Funcionam como forma organizada de detalhar e segmentar a discusso geral.
89
Seguem os endereos eletrnicos de algumas matrias publicadas sobre o e-Democracia: http:// info.abril.com.br/notcias/internet/e-democracia-rede-da-camara-estreia-amanha-02062009-24.shl, http://olhardigital.uol.com.br/digital_news/notcia.php?id_conteudo=8290, http://www.adadigital.com.br/index.php?option=com_contenteview=articleecatid=56:cidadania eid=2323:o-que-e-e-democraciaeItemid=177, http://www1.folha.uol.com.br/folha/informatica/ult124u572025.shtml, http://blogs.estadao.com.br/link/lan-house-deixara-de-ser-%E2%80%98casa-dejogo%E2%80%99/, http://blogs.estadao.com.br/pedro-doria/2010/07/18/quando-todo-mundo-estiver-online-o-congresso-sera-inutil/.
196
Por exemplo, na CVL da poltica espacial foi criado o frum Os novos rumos da poltica espacial brasileira. Dentro dessa discusso, h quatro tpicos disponveis: a) quais os erros e acertos da poltica espacial brasileira? b) quais so e como o pas pode superar os principais entraves na rea espacial? c) que objetivos devem ser perseguidos pelo programa espacial diante das transformaes mundiais? e d) qual o papel do Congresso Nacional na reavaliao da poltica espacial brasileira?90 Devemos entender que contribuies so as postagens realizadas pelos participantes, ou seja, os comentrios, opinies, argumentos e ideias inseridos nos fruns.
TABELA 5 Dados quantitativos do e-Democracia nos fruns*
Espaos de participao Mudana do clima Comunidades legislativas temticas (CVLs) Estatuto da Juventude Lan houses Poltica espacial Simpsio da Amaznia Geral espao Livre Frum mudanas do clima** TOTAL Fruns 6 4 5 5 4 5 1 30 Tpicos 9 13 12 12 14 72 13 145
91
Contribuies 18 299 107 12 8 232 40 716
Participantes registrados 779 404 828 99 132
2.129 4.371
*dados computados entre o perodo de 3 de junho de 2009 a 17 de agosto de 2010 , durante a fase piloto de funcionamento do portal. ** tambm no espao Livre foi criado frum especfico para discutir o tema mudanas do clima. Como prprio do espao Livre, no h a constituio de comunidade virtual, e sim o desenvolvimento de discusses em fruns apenas, isto , sem a agregao de outros aplicativos participativos, como wiki e enquetes, por exemplo, e sem a realizao de moderao de contedo.
90
91
Disponvel no endereo eletrnico http://edemocracia.camara.gov.br/web/politica-espacial-brasileira/inicio/. A data de incio coincide com o lanamento do e-Democracia, quando a primeira comunidade virtual relativa mudana do clima comeou a funcionar. A data final est relacionada ao perodo que marca o fim da fase piloto do e-Democracia. Embora as comunidades virtuais do eDemocracia tenham continuado a funcionar aps 17 de agosto de 2010, o processo participativo foi reduzido quase a zero, com rarssimas contribuies. A partir desse perodo, os deputados passaram a se concentrar no processo eleitoral, cujas eleies gerais ocorreram em outubro desse ano. Como de praxe, houve pouqussima atividade legislativa durante a fase eleitoral.
5.2 Anlise
No esquema de Ferber, Foltz e Pugliese, a interface do e-Democracia encontra-se na categoria de interao multidirecional do tipo mo tripla (three way), com a possibilidade de pouco controle por parte dos administradores do portal. Um ponto forte de sua interface a liberdade de interao proporcionada aos participantes, que podem apresentar sugestes em fruns, marcar suas opinies objetivas em enquetes, comentar notcias, formular sua prpria verso dos textos legislativos no Wikilgis, bem como inserir estudos e outras informaes na plataforma. Nas comunidades temticas, como a do Estatuto da Juventude e das lan houses, essa liberdade mitigada em funo do teor das discusses. Nessas comunidades, existe uma estrutura mnima de discusso com o debate ocorrendo sobre determinado texto provisrio de projeto de lei que apresenta organizao prpria. Embora o participante esteja livre para apresentar sugestes inovadoras, no constantes das primeiras verses do projeto de lei, deve-se ater a determinados tpicos. No Espao Livre, por outro lado, o participante tem mais liberdade de discusso, pois pode inclusive propor novos temas legislativos. Est livre tambm para discutir outros projetos de lei ainda no constantes de discusses nas comunidades temticas, e que podem-se transformar em objeto de novas CVLs no futuro. H certamente aspectos bastante positivos em proporcionar opes de interao ao participante, embora isso tambm gere problemas variados, relativos principalmente ao problema de gerenciamento dos diversos tipos de contedos apresentados em seus modos de participao. Analisemos, por exemplo, os fruns. A CVL para debater o Estatuto da Juventude recebeu 299 postagens espalhadas em treze tpicos criados em forma de fruns. Parte dos 404 participantes dessa CVL expressou livremente opinies genricas ou tcnicas e apresentou sugestes de solues criativas e de informaes teis. No entanto, a compreenso do teor de cada postagem dependia da leitura completa do seu texto. E muitas delas abrangiam aspectos variados, dificultando a distino entre opinio e sugesto, por exemplo. Dessa forma, o custo de organizao e inteleco desse contedo tornou-se bem alto, j que a interface no contribuiu para a facilitao dessas tarefas. Assim, os consultores legislativos tiveram que despender grande esforo para sintetizar tal contedo para os deputados.
198
Tambm foi difcil aos participantes o acompanhamento da discusso, como apontado por alguns deles nas entrevistas. O que se poderia esperar para a minimizao desse problema que a prpria interface disponibilizasse formas de entradas organizadoras do contedo, com campos determinados de preenchimento, tais como assinale o tipo de comentrio que deseja realizar e passe a escrev-lo: opinio, sugesto ou informao. Os desenvolvedores do e-Democracia argumentaram que no havia meios de melhor preparar (customizar) o aplicativo frum, pois a estrutura de desenvolvimento (programadores envolvidos) para a fase piloto era muito limitada. Indubitavelmente, maior investimento da interface poderia diminuir o custo de processamento do contedo. Isso ganha muita relevncia para a efetividade do processo participativo, uma vez que o trabalho de processamento das contribuies dos participantes e sua transformao em relatrio so realizados por consultores legislativos, que j esto ocupados assessorando os parlamentares de outras maneiras. Esse relatrio tem a funo de informar os deputados, de forma bem sinttica, sobre o teor das contribuies, j que a maioria deles no tem acompanhado diretamente as discusses virtuais do e-Democracia.
Elementos intrnsecos da interface

Ademais, algumas outras caractersticas relevantes da interao proposta pela interface do e-Democracia merecem destaque, tais como a assincronicidade, a alinearidade, a evolutividade, a colaborao e a espontaneidade. A assincronicidade diz respeito possibilidade de a participao ocorrer em momentos diferentes. Assim, ao participante que deseja realizar interveno mais longa facultada a possibilidade de faz-la em partes, cada qual no momento que lhe aprouver. Outro aspecto, embora relacionado assincronicidade, a alinearidade, possibilita a interveno complexa. O participante pode apresentar contedos em vrios formatos (textos, vdeos, udios), tendo em vista a possibilidade de interromper a comunicao e retom-la posteriormente de acordo com a agenda da discusso. A interveno complexa ocorre por meio da utilizao de vrios instrumentos (fruns, wikis, enquetes), com diferentes tipos de mensagens (textos argumentativos em fruns, textos legais em wiki e opinies objetivas em enquetes) e em diferentes fases da discusso (discusso do problema pblico, das solues legislativas e da forma final do texto legal). Ela permite, em suma, a comunicao no linear.
A participao proposta pelo e-Democracia tem tambm carter evolutivo. As pessoas acumulam ideias e informaes, a discusso estimula o enriquecimento paulatino desse contedo e o objetivo final a realizao de texto legislativo melhor. Assim, a deliberao proporcionada no e-Democracia tem a faculdade de estimular o embate de ideias e argumentos. A colaborao acontece quando a plataforma virtual oferece aos participantes condies para o trabalho construtivo. No e-Democracia, a disponibilizao de uma ferramenta wiki, no caso o Wikilgis, pressupe por natureza o trabalho colaborativo e evolutivo entre os participantes, embora ela tenha sido subutilizada. Alm disso, o conjunto de ferramentas de interao, como fruns e enquetes, auxilia no trabalho de construo coletiva do conhecimento, j que permite a cada participante contribuir conforme sua preferncia, ainda que problemas de usabilidade tenham prejudicado o potencial das ferramentas do e-Democracia para esse fim. A participao nos debates digitais tambm espontnea. As pessoas participam como e quando querem. Essa ideia associa-se fortemente imprevisibilidade, aspecto essencial para o exerccio da liberdade de expresso. Assim, ao contrrio da participao com base na seleo de alternativas predefinidas, como a proposta pelo Senador Virtual, os participantes do e-Democracia podem espontaneamente manifestar suas ideias. Apesar de tais caractersticas estarem embutidas na interface do e-Democracia, notvel a disfuncionalidade ou subutilizao desses processos. Por exemplo, a possibilidade de trabalho colaborativo e evolutivo esbarra na falta de integrao entre as ferramentas do e-Democracia, o que, combinado com os problemas de comunicao do portal, dificulta a utilizao de seu potencial nesse sentido.
Usabilidade e poltica de comunicao

Quanto usabilidade, as entrevistas evidenciaram alguns problemas acusados pelos participantes, em especial a dificuldade de compreender o processo participativo e deliberativo do e-Democracia, bem como de entender o processo legislativo dos projetos sob discusso na plataforma, conforme atestou um dos consultores legislativos: Foi perceptvel verificar como os participantes no estavam entendendo o processo legislativo. Alm disso, o cidado comum tem dificuldades prprias ao processo de fazer leis, com as quais ele no est acostumado.
200
A navegabilidade do portal e-Democracia, um dos elementos da usabilidade, apresenta pontos positivos e negativos92. O usurio, com poucos cliques, acessa rapidamente os instrumentos de participao no portal, tais como fruns e bate-papos (chats). Com apenas trs cliques pode, a partir da pgina principal, comear a escrever sua mensagem nos fruns das comunidades virtuais temticas. Sob esse princpio, o usurio tem pouca possibilidade de se perder na navegao, j que as opes levam para os aplicativos de participao. No entanto, h um problema central em relao ao processo de participao no e-Democracia: a incompreenso sobre o que e de como funciona. Usurios tm dificuldade de perceber o que eles devem fazer e para que objetivamente. Percebeu-se que convidar o cidado para participar da elaborao legislativa no algo facilmente discernvel ao usurio de primeiro acesso no portal. Participantes disseram no ter entendido de imediato seu propsito. A ausncia absoluta de instrumentos tutoriais de orientao obriga o participante a deduzir de que forma pode contribuir nas discusses, embora em algumas comunidades virtuais os administradores do eDemocracia tenham publicado informaes que orientam alguns passos da participao. H tambm uma orientao geral e superficial na aba Sobre o e-Democracia a respeito da forma de realizao do cadastramento. Na primeira verso da interface do e-Democracia, havia mais informaes instrutivas sobre o portal, seus objetivos e forma de funcionamento do que na segunda verso inaugurada em outubro de 2009, quando foram retiradas. Nessa ltima verso, embora menos instrutiva, nota-se evidente ganho de usabilidade, com maior valorizao de imagens, conforme se pode observar nas duas verses a seguir.
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Muitos dos problemas levantados nesta anlise foram minimizados ou resolvidos na nova verso do portal e-Democracia lanada em 15 de junho de 2011.
ILUSTRAO 25 Imagem da pgina principal do portal e-Democracia poca de seu lanamento em 6 de junho de 2009
ILUSTRAO 26 Imagem do portal e-Democracia em sua segunda verso, lanada em 25 de novembro de 2009
Assim, a equipe de desenvolvimento do e-Democracia procurou realizar novas experimentaes na interface ao promover substancial mudana do layout em apenas quatro meses de existncia. Com o tempo, a equipe foi instalando links e aplicativos de modo a integr-la com plataformas de redes sociais, como Orkut e Facebook tambm. No entanto, o problema de usabilidade persistiu, pois as informaes tutoriais no estavam acopladas ao mecanismo de participao, e normal-
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mente os usurios no gastam tempo e pacincia lendo as informaes instrutivas antes de comear a participar. O principal problema decorre, portanto, da falta de processo tutorial embutido no processo de participao, por meio do qual o usurio poderia ir aprendendo enquanto faz, como tem ocorrido com jogos de videogames que apresentam tutoriais absolutamente prticos. O problema desse tipo de tutorial embutido o alto custo de desenvolvimento, o que o oramento do e-Democracia no contemplava na fase piloto. Ademais, a questo do modus operandi de participao tambm se relaciona ao problema da falta de compreenso do processo legislativo. O cidado comum tende a subestimar a complexidade do processo legislativo, que implica vrias fases e procedimentos durante sua apreciao pelas comisses e Plenrio, com avaliaes de mrito e de outras naturezas, como de constitucionalidade, adequao financeira e oramentria e redao legislativa. Depois de algumas semanas aps a instalao do novo layout, a equipe do e-Democracia disponibilizou informaes sobre o processo legislativo no portal institucional da Cmara dos Deputados, a exemplo do link Conhea o Processo Legislativo na parte de destaques do portal do e-Democracia. Nesse caso, o resultado no atingiu exatamente o objetivo de instruir o participante com informaes sobre o processo legislativo, pois tal contedo esttico no oferecia informaes especficas sobre cada fase de discusso das comunidades do e-Democracia, o que seria mais instrutivo do que a apresentao de informaes gerais do processo legislativo. Novamente, no houve vinculao das informaes do processo legislativo com o processo participativo do e-Democracia, o que gerou dificuldade de compreenso por parte do usurio. Informaes sobre o processo legislativo inseridas durante a discusso das comunidades do e-Democracia (CVL), isto , contextualizadas em relao ao debate em cada comunidade virtual, minimizariam o problema, contudo93. Alm disso, h outro aspecto ainda no abordado sobre a questo da interface que foi especialmente apontado por alguns participantes: a dificuldade de contextualizao da discusso virtual. Por exemplo, Deny Eduardo, participante da comunidade virtual do Estatuto da Juventude, ressaltou que ...quando ingressei nas discusses, achei que no iria conseguir colaborar, pois j estava no meio do debate e demorei
93
Na nova verso do portal e-Democracia, lanada em 2011, esses problemas foram mitigados em face da criao do Guia da Discusso, sistema de abas informativas sobre o processo legislativo e de participao.
para engrenar. Por todos esses problemas, restou evidente a falta de poltica de comunicao no e-Democracia que deixasse mais claramente perceptveis as intenes do projeto e sua forma de funcionamento.
A falta de conexo entre a interface e o processo legislativo real

Alm da questo relativa incompreenso do processo legislativo pelos participantes durante as discusses das comunidades virtuais, verificamos outro problema ainda sobre a dinmica legislativa: a relao entre o processo participativo do e-Democracia e o processo legislativo real. Na perspectiva do e-Democracia, os participantes tm grande liberdade de participao, restritos apenas s limitaes da agenda legislativa, que tende a ser bem flexvel e aberta no sistema parlamentar brasileiro. O regimento interno da Cmara dos Deputados, regulamentador do processo legislativo desta Casa, apresenta srie de instrumentos e mecanismos que concedem certa liberdade de debate e gesto da discusso por parte dos parlamentares (FARIA, 2007). So vrios os fatores que podem influenciar na tramitao de um projeto de lei. Para citar apenas um relevante, a complexidade e abrangncia do assunto do projeto so cruciais para impor seu ritmo na escala de tramitao. Da por que projetos de lei como a instituio de cdigos permanecem dcadas em tramitao. Quanto complexidade, a regra geral determina que os projetos de lei devam ser apreciados pelas comisses parlamentares permanentes de forma sequencial. A Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania da Cmara normalmente a ltima a se manifestar para a realizao do juzo de constitucionalidade e juridicidade. No entanto, h ainda as comisses especiais destinadas apreciao de projeto de lei complexo, ou seja, aquele cujo teor requeira a apreciao de mrito de mais de trs comisses permanentes94. Nesse caso, o projeto no submetido s comisses permanentes, pois a constituio de comisso especial tem o objetivo de substitu-las no que se refere apreciao tcnica daquele determinado projeto de lei. Quando o projeto possui elementos de grande polmica e gera oposio de um grupo mnimo de parlamentares, mecanismos regimentais podem tambm ser utilizados para obstar a tramitao desse projeto de lei, em face dos direitos de minoria presentes na prtica legislativa. Em suma, o processo legislativo brasileiro no segue sistema ortodoxo e linear de tramitao legislativa.
94
Art. 34 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, Resoluo n 17 de 1989.
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H, por exemplo, vrios tipos de urgncia que podem modificar completamente a tramitao de um projeto de lei, sendo a urgncia urgentssima a mais poderosa delas, dispositivo que permite a apreciao quase imediata de determinada proposio pelo Plenrio da Casa. Cada projeto de lei, de acordo com condies prprias, como teor, interesse social e complexidade, entre outros aspectos, pode seguir diferentes trmites at sua apreciao final. Isso posto, no se verificou na plataforma do e-Democracia o reflexo dessa liberdade do processo legislativo. Em outras palavras, a interface do e-Democracia no transmitiu com clareza tal faceta da prtica parlamentar. Como o andamento de cada discusso legislativa varia muito, as discusses digitais no e-Democracia deveriam tambm refletir essa variedade, mas as discusses ocorreram todas baseadas, de certa forma, em um mesmo formato. Em suma, a interface no est adaptada rotina real legislativa, incluindo os debates presenciais. Embora houvesse referncias expressas aos eventos das comisses, falta maior comunicao entre os acontecimentos presenciais e os virtuais. Por exemplo, na comunidade das lan houses, o deputado Paulo Teixeira, presidente da comisso especial encarregada da apreciao do referido projeto de lei, convidou os membros da comunidade virtual do e-Democracia, por meio de mensagem publicada num dos fruns da comunidade, a acompanhar a audincia pblica presencial que ocorria no plenrio da comisso. Aps a realizao da audincia pblica, os administradores do e-Democracia publicaram resumo muito superficial da discusso do evento no mesmo frum para que os cidados tomassem conhecimento do que ocorreu. O resumo continha apenas os tpicos abordados e o nome dos palestrantes. No houve maiores informaes sobre suas falas, todavia. H de se entender que a discusso legislativa pode adquirir diferentes formatos. Na discusso do Estatuto da Juventude, houve conferncias em diferentes estados do Brasil sobre o assunto, com a participao de polticos, lideranas regionais de movimentos jovens e outros interessados. Tais conferncias estaduais aconteceram durante a fase inicial de discusso do projeto de lei sobre o Estatuto da Juventude, mas no se verificaram reflexos das ideias e opinies expressas nessas conferncias na comunidade virtual respectiva no e-Democracia. Por outro lado, a discusso legislativa sobre a regulamentao das lan houses iniciou-se com audincias pblicas na Cmara dos Deputados federal. No houve conferncias preliminares nos estados, como na
discusso do Estatuto da Juventude. Essa diferena de dinmica da discusso pode-se revelar de muitas outras formas, j que, nesses dois casos, as duas discusses, a do Estatuto da Juventude e a da regulamentao das lan houses, aconteceram com base em comisses especiais respectivamente criadas para esse fim. No entanto, o mais comum que as discusses legislativas ocorram no mbito das comisses permanentes, e nelas a forma de tramitao se diferencia da de tramitao em comisses especiais. Alm disso, disposies regimentais especficas podem criar atalhos ou delongas na tramitao, tal qual aquela que permite a certos assuntos rito mais simplificado, restrito apreciao das comisses, sem a necessidade de deliberao do Plenrio da Casa95. Em sntese, uma interface mais flexvel, que permitisse o desenvolvimento de comunidades virtuais mais adaptveis s peculiaridades de cada discusso legislativa real, poderia minimizar os problemas de incompreenso do processo legislativo por parte dos participantes e criar uma melhor conexo entre o mundo real legislativo e a discusso virtual no e-Democracia. Tal fato foi ressaltado pelo deputado Sarney Filho ao tentar explicar porque a comunidade virtual sobre a poltica de mudana do clima no vingou, isto , atraiu pouqussima participao e teve sua discusso precocemente encerrada:
No conheo a fundo o processo de discusso do Estatuto da Juventude e da regulamentao das lan houses. No entanto, pelo que pude apurar, esses projetos esto em fase de discusso em comisses, ao contrrio do que ocorreu com os projetos relacionados mudana do clima. Embora houvesse vrias proposies em tramitao e houvesse, tambm, muita discusso relacionada a esse tema na Cmara dos Deputados, no havia conexo entre esses processos. (...) No caso de mudana do clima, a discusso no se desenvolveu como inicialmente esperado porque, em minha viso, naquele momento, os projetos de lei em tramitao sobre o tema no estavam na pauta da Cmara, uma vez que a comisso especial que analisaria as proposies sequer foi instalada. Assim, embora houvesse objeto concreto (os projetos de lei), o momento no era propcio discusso. (...)
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O art. 24, II, do Regimento Interno da Cmara (Resoluo n 17 de 1989) atribui a certas proposies a tramitao com poder conclusivo nas comisses, ou seja, sem necessariamente passar pelo crivo do Plenrio da Casa. Isso decorre principalmente do teor das proposies, como, por exemplo, assuntos menos graves, que no tratam de direitos fundamentais.
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(...) Novamente citando a mudana do clima, nenhum outro tema tem sido to discutido nos ltimos anos e, no entanto, ou talvez em decorrncia disso, os resultados do e-Democracia estiveram aqum do esperado. Parece que, no caso de mudana do clima, o e-Democracia constituiu apenas mais um frum de discusso. O mesmo pode ocorrer com outros temas, se no houver um objetivo muito claro e concreto quanto ao resultado esperado no mbito do e-Democracia.
O e-Democracia viral?
Outro aspecto levantado nas entrevistas quanto usabilidade refere-se pouca incorporao de mecanismos de compartilhamento. A expresso viral tornou-se muito comum na internet e, apesar do nome com conotao negativa, apresenta caracterstica em geral positiva: capacidade de certa mensagem ou contedo digital ser facilmente transmitido e replicado pelos diversos mecanismos sociais presentes na internet96. O e-Democracia proporcionou apenas um instrumento nesse sentido: cada nova interveno nos fruns de discusso era transmitida automaticamente por meio de e-mails para os participantes daquela discusso do e-Democracia. Assim, por meio da consulta aos seus e-mails, os usurios poderiam se inteirar pelo menos da evoluo do debate sem necessariamente acessar diretamente a plataforma do e-Democracia. No entanto, a utilizao desse instrumento no foi suficiente para tornar as discusses do e-Democracia virais. Na verdade, os nmeros da participao no projeto so absoluta e relativamente baixos, como vemos na Tabela 5 (p. 197), considerando-se que a populao brasileira alcana hoje cerca de 190 milhes de habitantes. A comunidade do Estatuto da Juventude destaca-se por ter recebido maior participao, seguida da comunidade do estatuto da regulamentao das lan houses. E a arena de discusso livre do e-Democracia, denominada Espao Livre, acolheu outras 272 contribuies sobre assuntos diversos. Um dos fatores que certamente corroboram para explicar a relativamente baixa participao nas comunidades do e-Democracia a falta de mecanismos que estimulem o conhecimento das discusses pelo pblico externo, isto , quem no participa do e-Democracia e nem mesmo sabe da sua existncia. destacvel a ausncia de, ao menos, trs aspectos bsicos nesse sentido: a integrao com plataformas de
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O termo viral foi muito utilizado para explicar a velocidade de transmisso de mensagens com fins de marketing, como e-mails enviados a possveis clientes de produtos (spams) e que, uma vez infectados, acabariam repassando tal mensagem para amigos e assim por diante at a constituio de uma epidemia de informao sobre aquele produto (para mais informaes, verificar o endereo eletrnico http://pt.wikipedia.org/wiki/Marketing_viral).
redes sociais (Facebook, Orkut etc.), instrumentos de disponibilizao (RSS) e compartilhamento de contedo (botes para envio e compartilhamento em plataformas de redes sociais) e mecanismos de acompanhamento automtico das discusses externas.97 Ao analisar cada um dos trs aspectos, a equipe do e-Democracia minimizou a falta de conexo com plataformas de redes sociais ao se criarem contas no YouTube, Facebook, Orkut, Twitter, MySpace e Ning durante a fase piloto. No entanto, no houve aumento significativo da participao desde ento, uma vez que o uso dessas plataformas pelo projeto foi mais voltado comunicao do que interao, isto , para apresentao de informaes sobre as discusses do e-Democracia, e no como instrumento de participao para as pessoas. A ttulo de comparao, experincias participativas diversas utilizam tais plataformas de redes sociais como canal de participao, ao contrrio do e-Democracia, que oferece a participao em plataforma prpria desenvolvida. A Nasa, agncia americana de poltica espacial, utiliza o Facebook, Twitter e outras plataformas sociais para interagir com o cidado americano. Um bom exemplo a realizao de batepapos virtuais (chats) entre cidados e tcnicos da Nasa sobre temas especficos da agncia, por meio dos quais especialistas podem responder perguntas da sociedade sobre a lua, ou de como a experincia de ser piloto da agncia, por exemplo98. O Parlamento Europeu tambm apresenta formas de interao e comunicao destacveis com os cidados europeus. Com mais de 120 mil interessados (fs), a pgina do Parlamento Europeu no Facebook apresenta notcias sobre eventos e informaes legislativas, alm de estimular o participante a realizar comentrios e participar de outras interaes relativas aos assuntos que divulga99. Ademais, no h nas contas do e-Democracia no Facebook e Orkut menes sistemticas e detalhadas referentes ao teor das discusses que ocorrem no mbito das CVLs. Dessa forma, os participantes das discusses no vislumbram a reverberao de seus argumentos e ideias nessas plataformas de redes sociais, por exemplo, o que certamente auxiliaria no processo de fomentao das discusses. Em suma, o e-Democracia utilizou os websites de redes sociais de forma limitada.
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Essas deficincias foram parcialmente resolvidas na nova verso do portal e-Democracia, lanada em 2011. Esses instrumentos participativos e outros mais podem ser visualizados no endereo eletrnico http://www.nasa.gov/connect/index.html. ltimo acesso em 30/9/2010. Disponvel no endereo eletrnico http://www.facebook.com/europeanparliament#!/ europeanparliament?v=wall. ltimo acesso em 20/1/2011.
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Muito comuns atualmente em websites que promovem informao interativa, os instrumentos de compartilhamento de contedo se concretizam, de forma geral, em botes situados prximos a mensagens de fruns, artigos de blogues, ou qualquer outro contedo disponvel na internet, tais como vdeos e apresentaes em slides. Isso auxilia o usurio a transmitir imediatamente esse contedo por meio de e-mail ou para suas redes sociais pessoais e profissionais (Orkut, Facebook etc.), conforme se pode visualizar no exemplo a seguir de um blogue.
ILUSTRAO 27 Imagem com exemplo de botes de compartilhamento de contedo
Dessa forma, o processo de transmisso de informaes entre grupo de amigos, colegas, profissionais ou acadmicos tem-se mostrado elemento essencial na multiplicao rpida da comunicao de contedos. Com o excesso de informao atualmente disponvel na internet, as pessoas tm procurado mecanismos de filtro desse material. O recebimento de material oriundo de redes sociais de amigos e colegas, como processo de seleo natural de fonte de informao, gera maior estreitamento dos laos de confiana entre as pessoas. E confiana timo requisito de seleo. Afinal, as pessoas valorizam e-mails informativos e indicaes de artigos recebidos por amigos e membros de seus grupos de interesse. Stone enfatiza como o Facebook utiliza o
mecanismo de recomendaes de amigos como fator multiplicador dos efeitos de propaganda (STONE, 2010). O RSS tambm se apresenta como fundamental instrumento de disseminao de informaes na internet. Segundo a Wikipdia100, o Really Simple Syndication:
(...) um subconjunto de dialetos (...) que servem para agregar contedo (...), podendo ser acessado mediante programas ou sites agregadores. usado principalmente em sites de notcias e blogues. (...) A tecnologia do RSS permite aos usurios da internet se inscreverem em sites que fornecem feeds RSS. Esses so tipicamente sites que mudam ou atualizam o seu contedo regularmente. Para isso, so utilizados feeds RSS que recebem essas atualizaes; dessa maneira o utilizador pode permanecer informado de diversas atualizaes em diversos sites sem precisar visit-los um a um. (transcrio com alteraes)
Em suma, o RSS um dos instrumentos de acompanhamento das discusses referido anteriormente como aspecto omitido pelo e-Democracia e que afeta a sua capacidade de propagao e engajamento (efeito viral). Muitos usurios da internet gostam de acompanhar as discusses por meio de feeds, pois no precisam acessar continuamente a pgina do e-Democracia para verificar as novas intervenes dos participantes. Pelos feeds, o usurio recebe tais informaes automaticamente em suas pginas ou blogues pessoais. O terceiro aspecto que influencia a capacidade de interao e replicao dos contedos do e-Democracia mais complexo, vez que implica principalmente capacidade inversa dos outros instrumentos, ou seja, de provocar movimento de fora para dentro. As novas tendncias da internet levam a diferentes usos de redes sociais para fins de participao, a exemplo do aplicativo ThinkTank101. O objetivo desse software tomar conhecimento das discusses disponveis em qualquer website, blogue e plataforma de redes sociais (nas fontes externas, portanto), buscar esse contedo e incorpor-lo s discusses internas de portais como o e-Democracia. Nessa perspectiva, as discusses sobre projetos legislativos no precisariam acontecer somente nas comunidades virtuais do e-Democra-
100 101
Acessado em 11/6/2010 no website http://pt.wikipedia.org/wiki/RSS. O ThinkTank pode ser acessado no endereo eletrnico http://expertlabs.org/thinktank.html. H tambm outros projetos similares, tais como http://status.net/ e http://ostatus.org/.
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cia, ou seja, poderiam ocorrer em qualquer lugar da internet e esse contedo seria agregado plataforma do e-Democracia. Em outras palavras, caberia ao e-Democracia no apenas atrair a sociedade para participar das suas discusses, mas tambm ir aonde o povo est. Ao dificultar esse processo de interao com redes sociais e de compartilhamento de informaes, o e-Democracia dificulta a comunicao e divulgao de suas discusses nas redes sociais existentes (movimento de dentro para fora), assim como complica a absoro de contedo externo em sua plataforma (movimento de fora para dentro).
Custo de acessibilidade interface

Segue a transcrio de texto de e-mail enviado por um participante, o cidado Mrio Brando, da CVL relativa regulamentao das lan houses. Esse e-mail foi endereado a um membro da equipe do e-Democracia que o convidava a utilizar a ferramenta Wikilgis do e-Democracia, especialmente desenvolvida para auxiliar a participao colaborativa na elaborao legislativa. Mrio Brando coordenador de uma associao representativa de donos de lan houses e criou uma comunidade virtual, especfica no Orkut para discutir assuntos relacionados ao tema, denominada Donos de Lan House e Cybercafe, com mais de doze mil membros102. Ele se reportava ao fato de que, em determinados momentos, preferia discutir a regulamentao das lan houses na sua comunidade do Orkut, pois tinha dificuldades na utilizao do Wikilgis do e-Democracia. A discusso, j em estgio avanado, referia-se ao texto substitutivo do projeto de lei respectivo, recm-apresentado pelo relator da matria, deputado Otvio Leite:
(...) j temos mais de 200 contribuies ao texto (referindo-se s discusses no Orkut), cada item sendo analisado e recebendo os mais diversos retornos, pretendemos consolidar todas as sugestes num texto nico e submeter ao portal (e-Democracia), no entanto confesso que tenho dificuldade de, por exemplo, criar uma estrutura como a do portal onde cada pargrafo ou artigo explicado e pode sofrer crticas ou sugestes de maneira independente. Isso agilizaria e facilitaria o processo de participao se eu pudesse contar com sua boa vontade em me orientar sobre como posso criar um contedo no portal do e-Democracia, por exemplo, dividindo um tema em subtpicos ou alguma outra soluo. Eu agradeceria enormemente.
102
Disponvel no endereo eletrnico http://www.orkut.com/Main#Community?cmm=14617748. ltimo acesso em 3/10/2010.
No m vontade em participar da ferramenta, e sim o mais puro no saber como faz-lo. (transcrio com adaptaes)
Agregadas mais informaes sobre esse episdio por meio da entrevista que fizemos com Mrio Brando, ficaram evidentes os problemas apontados de usabilidade da ferramenta Wikilgis. Na sua concepo, preferia comentar o texto do projeto de lei apresentado pelo relator de forma detalhada, artigo por artigo. Assim, explicava o real significado de cada artigo. Utilizou, portanto, os fruns do Orkut para esse trabalho, e no o Wikilgis do e-Democracia, que apenas permitia a elaborao colaborativa do texto, sem a possibilidade de comentrios. Mrio alega que, pela dificuldade e pouca flexibilidade da ferramenta Wikilgis, decidiu investir esforos na alimentao informativa da sua comunidade virtual no Orkut tambm por j congregar 12 mil membros, enquanto a CVL das lan houses do e-Democracia reunia pouco mais de 800 membros. Um dos consultores legislativos tambm ressaltou esse ponto: O cidado comum no entende como fazer leis e, por isso, o Wikilgis no funcionou bem. Acho mais provvel estimular a participao em formatos wiki para a elaborao de textos menos tcnicos, pois o pessoal no entende de redao com estrutura legal. Esses posicionamentos estimulam reflexo relevante sobre a efetividade de projetos de democracia digital. No seria perda de tempo e recursos pblicos investir no desenvolvimento de plataforma prpria como o e-Democracia? Por que no utilizar ferramentas de redes sociais j existentes, tais como o Orkut e Facebook, que, alm de oferecerem aplicativos em pleno funcionamento, j congregam pessoas e grupos aos milhes? Alm disso, que incentivos os participantes do Orkut, por exemplo, receberiam para gastar parte de seu tempo, esforo e ateno na participao de comunidades do e-Democracia, enquanto h outras comunidades sobre a mesma temtica no prprio Orkut? Em que medida a dificuldade na utilizao das ferramentas do e-Democracia atrapalha ou inviabiliza a participao nas discusses? Segundo Rafael Godoy, um dos codesenvolvedores do e-Democracia, era preciso desenvolver portal prprio, pois as ferramentas existentes em plataformas de redes sociais no atendiam satisfatoriamente a certas necessidades especficas do processo legislativo. Na concepo inicial do Wikilgis, lembra Rafael, pretendamos desenvolver aplica-
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tivo que facilitasse a construo do texto legislativo, j que as ferramentas wiki disponveis por a no atendiam de forma ideal. Rafael destaca, no entanto, os problemas prticos na implementao disso. Como o projeto e-Democracia era apenas um teste, uma etapa piloto, a equipe no conseguiu reunir as condies necessrias (principalmente de recursos humanos) para o desenvolvimento a contento de tal aplicativo. E o Wikilgis nasceu, portanto, com problemas de usabilidade. Na CVL das lan houses, houve apenas uma contribuio no Wikilgis. Na CVL do Estatuto da Juventude, foi um pouco melhor, mas com somente oito contribuies. Nas outras CVLs, no foi registrada participao por meio do uso do Wikilgis. Alm disso, outros membros da equipe destacaram que tanto o Facebook como o Orkut alguns dos principais portais para redes sociais no foram criados para gerar conhecimento, e sim para permitir a interao social. No reuniam, portanto, as condies tcnicas necessrias para a realizao de discusses mais profundas e efetivas sobre o processo legislativo. No obstante tais argumentos fazerem sentido, o e-Democracia obteve trfego de pessoas muito reduzido diante do que poderia. Certamente a interface incompleta, em face dos diversos problemas apresentados nesta seo, contribuiu para o aumento do custo de participao, o que afetou negativamente a motivao de seus participantes bem como o engajamento de novos interessados. Alm disso, ganhou relevncia a falta de mecanismos de absoro das discusses que ocorreram fora do e-Democracia, como analisado anteriormente.
5.2.2 Gesto da participao Os efeitos da liberdade de participao sobre a gesto

H inicialmente uma grande diferena entre os projetos Senador Virtual e e-Democracia no que se refere forma de participao. No primeiro, o participante assinala basicamente se concorda ou discorda do projeto de lei, com a possibilidade de tambm apresentar sugestes. Naquele projeto valorizada, principalmente, a participao binria e objetiva, expressa em enquetes. O e-Democracia, por outro lado, estimula a participao aberta e subjetiva, isto , o participante pode apresentar contribuies diversas, principalmente em forma de postagens em fruns. O participante assinala por que concorda ou discorda do projeto, enumera argumentos,
apresenta informaes, emite opinio, sugere ideias para novo texto e assim por diante. No obstante, houve pouqussimas enquetes durante o perodo do piloto. Se, por um lado, o portal e-Democracia proporciona formas mais abrangentes de expresso aos seus participantes, por outro, dificulta a capacidade de gesto dessas contribuies. Conforme se verifica na Ilustrao no 24 (p. 194), a organizao, processamento e anlise da participao demandam grande esforo por parte da equipe administrativa responsvel pelo e-Democracia, principalmente no que tange funo do consultor legislativo. Como se observou anteriormente, os consultores legislativos tm papel fundamental em tudo o que se refere ao processo legislativo, pois assessoram os parlamentares nas questes tcnicas, tais como a busca de informaes sobre o assunto, a elaborao legislativa dos textos, a redao de pareceres analticos dos projetos de leis e a elaborao de estudos. Segundo dados da Consultoria Legislativa da Cmara, noventa e cinco por cento dos deputados recorrem aos trabalhos dos consultores. Tambm no e-Democracia, os consultores legislativos so fundamentais, pois auxiliam na definio da estrutura de discusso, contribuem para a moderao e analisam o contedo participativo. No decorrer das discusses, observou-se a atuao de alguns consultores na CVL da mudana do clima sobretudo ao levantarem questes e suscitarem provocaes aos participantes, inclusive utilizando seus prprios nomes. Outros consultores preferiram atuar como moderadores discretos: no fizeram contribuies em seus nomes, mas auxiliaram deputados e a equipe do e-Democracia na elaborao de questes estratgicas ou respostas a algumas questes dos participantes. Todavia, a funo mais relevante dos consultores legislativos ocorreu no momento ps-participao, quando foi preciso que depurassem os resultados da participao depois de rodadas de contribuies. Isso ganhou ainda maior valor em face do fato de que boa parte dos deputados no acompanhou diretamente as discusses do e-Democracia (nem disponibilizou assessores para isso). Por isso, a equipe do e-Democracia concluiu ser necessria a elaborao de relatrio que contivesse basicamente dois trabalhos: a sntese das discusses e a anlise de viabilidade tcnica das sugestes apresentadas. E os consultores legislativos so os profissionais aptos a realizar tais tarefas, pois detm conhecimento aprofundado sobre o tema em discusso. Um dos aspectos que contribuiu para a realizao do primeiro nvel de filtragem das mensagens foi a definio de tpicos de cada CVL, de
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acordo com a estrutura bsica do projeto de lei respectivo. Por exemplo, criaram-se os seguintes fruns na CVL de mudana do clima que reproduzem sees do projeto de lei em discusso: discusses gerais sobre mudana do clima; financiamento da poltica nacional de mudana do clima; harmonizao de conceitos para a poltica nacional de mudana do clima; e princpios, diretrizes e objetivos da poltica nacional de mudana do clima. Desvios e distores nessa estrutura de discusso aconteceram, tais como a postagem de mensagens em fruns indevidos e o desenvolvimento de discusses complexas que envolviam mais de dois tpicos diferentes. Mas, sob esse formato, os participantes puderam obter imediata viso panormica da discusso, assim como contextualizar suas contribuies com menos dificuldade. A realizao do trabalho de leitura, compreenso, sumarizao e anlise das contribuies dos fruns demanda grande carga de trabalho por parte dos consultores, como j aventado. Afinal, os fruns da CVL do Estatuto da Juventude, por exemplo, reuniram 299 mensagens. Algumas delas apresentam, numa mesma mensagem, informaes variadas, argumentos complexos e ideias especficas. Exigem, portanto, leitura mais demorada e anlise mais atenta. Mesmo com a segmentao inicial dos fruns, os participantes tm a liberdade de escrever o que pensam, da forma que quiserem. Essa filtragem inicial insuficiente para evitar o grande trabalho necessrio para separar o joio do trigo. Na verdade, h muita bobagem escrita entre as contribuies, o que, na expresso coloquial da internet, denomina-se noisy idiot problem, ou seja, o problema da idiotice ruidosa. Entre mensagens construtivas e fundamentadas, vrias outras so manifestaes de opinio e, muitas vezes, at de protesto. Em suma, a interface aberta do e-Democracia coloca bastante peso sobre os ombros de recursos humanos qualificados para a viabilizao do aproveitamento do contedo participativo. Isso pode comprometer a sustentabilidade do projeto se o nmero de participaes chegar aos milhares, ainda mais com o potencial de coexistncia de dezenas de CVLs num cenrio futuro.
O tecnicismo legislativo que prejudica a participao

O participante da CVL da regulamentao das lan houses Sr. Mrio Brando, j mencionado anteriormente, tambm ressaltou outro aspecto muito importante e emblemtico, com grande impacto sobre a participao: o hermetismo da linguagem legal. Depois da publicao do
texto substitutivo do projeto de lei que regulamenta as lan houses, pelo relator da matria na Cmara, deputado Otvio Leite, Mrio Brando disps-se a comentar o texto na comunidade do Orkut que coordena sobre o tema. E passou, ento, a explicar cada artigo do texto usando palavras simples. Seguem, por exemplo, seus comentrios sobre a ementa do substitutivo do relator, que o texto explicativo da proposio:
Texto da ementa: Declara os Centros de Incluso Digital CID (lan houses) () Comentrio Mrio Brando: embora no abandone o nome popular lan house, o texto trata esses espaos com um nome brasileiro e, embora o americanizado lan house no seja abandonado, o tratamento como centros de incluso digital, que um dos seus principais valores, reforado e tratado como nomenclatura preferida, embora no exista nenhuma restrio ao uso do nome popular. Texto da ementa: () como de especial interesse social para universalizao do acesso rede mundial de computadores internet, os define como entidades prestadoras de servios multipropsitos e d outras providncias. Comentrio Mrio Brando: declarar nossos espaos como de especial interesse social d nitidamente a linha de pensamento predominante em todo o texto, ao indicar que a existncia das lans algo que produz mais benefcios que potenciais danos, e sua existncia deve ser regulada sim, mas principalmente motivada e tratada como benfica dada a natureza de sua atividade-fim, que vem a ser a promoo do acesso informao e a servios diversos especialmente s camadas mais pobres da populao.103
Embora tenha aplicado boa carga de interpretao pessoal sobre o texto legislativo analisado, Mrio Brando tenta na verdade traduzir em palavras simples o significado daquele texto legislativo, a fim de facilitar sua compreenso para os membros da comunidade do Orkut por ele criada. Isso ocorreu certamente pela ausncia de uma poltica de comunicao no e-Democracia que pudesse contribuir tambm para um melhor entendimento dos textos legislativos, o que facilitaria a participao para um grande universo de cidados, assim como feito pela equipe do Senador Virtual ao traduzir os textos das proposies legislativas em forma de perguntas coloquiais. Tal ponto extremamente relevante em temas sobre os quais as contribuies dos participantes possam gerar conhecimento estratgico da
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Texto disponvel no endereo eletrnico http://bit.ly/9BCXlx. ltimo acesso em 7/10/2010.
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realidade a respeito da qual se pretende legislar. Assim, a contribuio informativa sobre possveis problemas de aplicao da lei enriquece a discusso legislativa e o tipo de informao que os parlamentares devem poder receber antes de tomar a deciso final. No caso das lan houses, por exemplo, ficou visvel como o contexto de cada regio do pas apresenta diferenas relevantes que podem impactar na aplicao da lei. Discutiu-se, por exemplo, se crianas vestidas com uniforme escolar poderiam frequentar lan houses, j que h muitos casos de crianas que faltam aulas para jogar nos computadores dessas lojas. Um dos donos de lan house de uma cidade do norte do Brasil manifestou-se contrariamente proibio, pois disse receber vrias crianas usurias do seu estabelecimento vestindo uniforme escolar nos dias de domingo, pois tais crianas, por serem muito pobres, no tinham outras roupas e por isso usavam o uniforme como nica opo de vestimenta, fato corriqueiro naquela regio. Em suma, o recebimento de contribuies variadas de participantes interessados no assunto por todo o pas essencial para o enriquecimento da discusso. No entanto, a dificuldade de compreenso do texto legislativo em debate limita a participao para aqueles com menos instruo e formao jurdica, embora sejam destinatrios diretos da lei. A equipe do e-Democracia, por falta de alocao de recursos humanos dedicados a isso, no proporcionou explicaes, detalhamento ou simplificaes dos textos legislativos em discusso, o que auxiliaria nesse processo, a exemplo do projeto Ley Fcil da Biblioteca do Congresso Nacional chileno. Nesse trabalho, o portal da biblioteca oferece verses simplificadas e explicativas em linguagem acessvel das principais leis em vigor no pas, organizadas por categoria de assuntos.
ILUSTRAO 28 Imagem de tela do projeto Ley Fcil da Biblioteca do Congresso Nacional chileno
Ao clicar em determinado assunto de interesse, o usurio visualiza a informao em forma de perguntas e respostas elucidativas, com a opo inclusive de ouvir uma dramatizao explicativa do contedo da lei, como em uma radionovela. Alm disso, o cidado pode acessar as explicaes de outras leis relacionadas quela, por meio do portal Ley Fcil104.
Gesto da informao
Alguns problemas de gesto da informao do contedo participativo tambm ficaram evidentes no e-Democracia. Discutiu-se anteriormente como os problemas no arranjo da interface dificultaram a organizao das contribuies dos participantes. Os prprios consultores legislativos tiveram que peneirar as participaes para melhor aproveitamento desse contedo. No obstante os problemas de interface, houve outros relacionados gesto que tambm contriburam para esse problema, tornando o custo de aproveitamento do contedo participativo muito alto. Por exemplo, as contribuies dos fruns no receberam o tratamento de indexao por meio do sistema de tagueamento, muito comum atualmente na internet. As denominadas tags so palavras-chave ou referncias que contm elementos semnticos importantes num determinado texto.
Essas informaes esto disponveis no endereo eletrnico http://goo.gl/gnx3V. ltimo acesso em 7/10/2010.
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Assim, depois de certo perodo, podem-se utilizar as tags para separar as postagens nos fruns de acordo com certas categorias. Por exemplo, algumas das mensagens nos fruns da CVL do Estatuto da Juventude referiam-se aos Conselhos da Juventude. Nesse caso, o sistema de tags poderia resgatar todas as mensagens sobre o assunto por meio da seleo das tags conselho e juventude. Esse processo de filtragem e organizao depende, entretanto, de trabalho humano. Em muitos sistemas de fruns, o prprio participante realiza essa indexao e escolhe as tags referentes ao texto que postou. Para um processo de participao como o e-Democracia seria necessria, todavia, a interveno da equipe a fim de uniformizar as tags selecionadas, j que as pessoas usam conceitos diferentes para os mesmos assuntos. Isso demanda certamente determinada carga de trabalho e aumenta o custo administrativo na gesto das CVLs. Alm do sistema de tagueamento, outros instrumentos disponveis na web podem contribuir para esse processo de filtragem a fim de reduzir os custos j to altos de recursos humanos para o processamento e compilao das mensagens. Ademais, nota-se a falta de profissionais especializados em gesto de informao atuando no e-Democracia que possam, assim, otimizar a sumarizao do contedo participativo das discusses, facilitando a compreenso final sobre a participao no apenas para os prprios participantes e a sociedade brasileira de forma geral, mas tambm para os prprios deputados.
5.2.3 Eficcia poltica

Uma srie de questes surge quando se procura entender o processo interno de funcionamento de determinada discusso digital. Afinal, como o contedo do e-Democracia foi aproveitado na formulao legislativa? Como se deu a relao entre a discusso legislativa presencial ocorrida nas comisses parlamentares e o respectivo debate na plataforma do e-Democracia? Houve efetiva repercusso da participao popular nas decises legislativas, ou existiu alguma influncia nos debates presenciais nas comisses parlamentares?
O impacto das discusses virtuais nas discusses parlamentares e vice-versa

Verificou-se no decorrer da experincia como os debates presenciais parlamentares e as discusses digitais no e-Democracia possuem relao dialtica entre si, embora tenha havido mais reverberao dos
acontecimentos parlamentares nas discusses virtuais do que o contrrio. Podemos destacar trs fatores relevantes para a compreenso dessa relao: a no linearidade das discusses parlamentares, o timing poltico e os diferentes formatos de discusso digital no e-Democracia. Primeiramente, a equipe do e-Democracia percebeu que a discusso legislativa no acontece de forma linear. O principal foco de discusso no mbito parlamentar so as comisses temticas, onde ocorrem os debates mais aprofundados e detalhados. Mas as discusses nas comisses sucedem-se entre momentos de maior efervescncia intercalados por semanas sem discusso. O devido processo legislativo deve seguir certas normas comuns de apreciao que, de forma geral, compreendem basicamente a apresentao de proposio Mesa Diretora, sua tramitao pelas comisses temticas e posterior apreciao pelo Plenrio da Casa. No entanto, h regras que flexibilizam esse rito, tais como a urgncia urgentssima105 e o caso dos projetos de lei com poder conclusivo nas comisses106. Os debates parlamentares nem sempre seguem determinada racionalidade de deliberao. Como h muitos assuntos para discutir em vrias arenas parlamentares, a priorizao da agenda legislativa semanal depende de fatores regimentais, polticos e sociais diversos, muitas vezes imprevisveis. Determinado fato social ou poltico pode catapultar certa proposio para o primeiro nvel de prioridade da pauta. Da mesma forma, outras tantas matrias podem ficar alijadas ou engavetadas por tempo quase ilimitado. Associada a esse aspecto, alm das diferenas de tramitao de acordo com as condies especiais de cada proposio, tais como o tipo de matria abordada e a autoria, h tambm a interferncia do
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Reproduo literal do dispositivo do Regimento Interno da Cmara dos Deputados (Resoluo no 17 de 1989) referente urgncia urgentssima: Art. 155. Poder ser includa automaticamente na Ordem do Dia para discusso e votao imediata, ainda que iniciada a sesso em que for apresentada, proposio que verse sobre matria de relevante e inadivel interesse nacional, a requerimento da maioria absoluta da composio da Cmara, ou de lderes que representem esse nmero, aprovado pela maioria absoluta dos deputados, sem a restrio contida no 2o do artigo antecedente. Reproduo literal do dispositivo do Regimento Interno da Cmara dos Deputados (Resoluo no 17 de 1989) relativo ao poder conclusivo das comisses: Art. 24. s comisses permanentes, em razo da matria de sua competncia, e s demais comisses, no que lhes for aplicvel, cabe: I - discutir e votar as proposies sujeitas deliberao do Plenrio que lhes forem distribudas; II - discutir e votar projetos de lei, dispensada a competncia do Plenrio, salvo o disposto no 2o do art. 132 e excetuados os projetos: a) de lei complementar; b) de cdigo; c) de iniciativa popular; d) de comisso; e) relativos a matria que no possa ser objeto de delegao, consoante o 1o do art. 68 da Constituio Federal; f) oriundos do Senado, ou por ele emendados, que tenham sido aprovados pelo Plenrio de qualquer das Casas; g) que tenham recebido pareceres divergentes; h) em regime de urgncia; ().
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timing poltico. Quando h interesse poltico consensual, por exemplo, as lideranas partidrias parlamentares podem concordar em utilizar o dispositivo regimental da urgncia urgentssima e atribuir tramitao que sobrepassa a discusso das comisses. Nesse caso, haver menos debate e oportunidade para participao popular. Da mesma forma, ocorre o contrrio, quando o momento poltico desfavorvel, ou h grande resistncia de determinado grupo poltico forte, parlamentares ligados a esse grupo utilizam dispositivos regimentais para bloquear o andamento de projetos de lei (FARIA, 2007, p. 122). Nos casos especficos dos projetos de lei em discusso no e-Democracia, as respectivas tramitaes adquiriram diferentes formatos na prxis parlamentar. Por exemplo, na mudana do clima o debate espalhou-se em diversos foros do Congresso Nacional e no mbito do Poder Executivo, enquanto o debate sobre o Estatuto da Juventude ocorreu em determinada comisso temtica na Cmara dos Deputados, precedido por discusses externas em alguns estados da federao. O terceiro aspecto que afeta a relao entre a discusso parlamentar e a discusso virtual do e-Democracia envolve o formato especfico de cada CVL criada na plataforma. E esse aspecto , de alguma maneira, reflexo da forma de organizao parlamentar da discusso. Por exemplo, a discusso do Estatuto da Juventude no e-Democracia deu-se em consonncia com a discusso parlamentar ocorrida na Comisso da Juventude da Cmara dos Deputados. No entanto, a discusso sobre a poltica espacial no e-Democracia serviu como instrumento de suporte ao Conselho de Altos Estudos da Cmara e obedeceu sistemtica de debate virtual independente, j que o conselho no se rene sistematicamente como (algumas) comisses temticas. A discusso da mudana do clima, por outro lado, no foi ancorada em nenhum rgo especfico, vez que o tratamento do assunto ocorreu de maneira dispersa no Congresso Nacional, conforme referenciado anteriormente pelo deputado Sarney Filho. A anlise detalhada da CVL mais agitada, a do Estatuto da Juventude, vai explorar as nuances da relao existente entre as aes parlamentares e as discusses virtuais do e-Democracia. A CVL que discute a regulamentao das lan houses tambm teve participao considervel, mas como estava em pleno andamento at o fechamento desta pesquisa , cujos resultados no se encontravam ainda depurveis e conclusivos, no ser objeto da presente anlise. As outras trs CVLs obtiveram fluxo pequeno de participao irrisrio, diga-se, no caso
da Amaznia e da mudana do clima e, portanto, no tm relevncia para este tpico.
A comunidade virtual legislativa do Estatuto da Juventude O processo legislativo

A Cmara dos Deputados compreende vinte comisses permanentes temticas, isto , colegiados bem menores do que o Plenrio da Casa que so competentes para deliberar sobre projetos de lei em assuntos especficos107. No entanto, o regimento interno dessa casa legislativa determina a criao de comisso especial temporria quando a complexidade do contedo de determinado projeto de lei ultrapassa o mbito de competncia de trs comisses permanentes temticas em apreciaes de mrito. Esse dispositivo tem o objetivo de facilitar o processo de deliberao, uma vez que projetos mais complexos teriam de passar pelo crivo de cinco, seis ou mais comisses permanentes, o que acarretaria demora e complicao na tramitao. A comisso especial tem a funo de emitir parecer tcnico que sintetizaria a manifestao de todas as outras possveis comisses permanentes pertinentes apreciao da matria. O Projeto de Lei no 4.529, de 2004, objeto de toda a discusso e que visa a instituir o Estatuto da Juventude, tramitou de forma bastante lenta desde a sua introduo na Cmara dos Deputados. Somente aps a instalao da comisso especial em junho de 2009 a tramitao ganhou ritmo mais acelerado. Nesse mesmo ms, a deputada Manuela Dvila, do Partido Comunista do Brasil (PCdoB), pelo Rio Grande do Sul, foi designada relatora da matria na comisso108. A funo da relatora emitir parecer sobre o projeto de lei (PL) do Estatuto da Juventude. No parecer, alm de opinar pela aprovao ou rejeio do projeto, a relatora pode apresentar emendas, ou mesmo um novo texto legislativo, que se denomina substitutivo. Nesse caso, uma vez aprovado seu parecer favorvel ao PL com substitutivo, tal texto se torna o principal objeto de apreciao nas fases processuais seguintes,
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As comisses permanentes destinam-se discusso de proposies relativas a determinados assuntos de domnio do sistema de polticas pblicas. Por isso, h comisses de seguridade social e famlia, educao, trabalho, cincia e tecnologia, Constituio e justia, e assim por diante. As proposies legislativas, salvo em caso de urgncia, tramitam de forma subsequente nas comisses permanentes referentes ao seu contedo temtico. Informaes sobre a tramitao legislativa desse projeto de lei podem ser encontradas no endereo eletrnico http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=271219. ltimo acesso em 10/10/2010.
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tais como a deliberao do Plenrio da Cmara e a posterior apreciao do Senado Federal, se aprovado. No caso da comisso especial do Estatuto da Juventude, o debate entre os parlamentares ocorreu mais intensamente no segundo semestre de 2009. Na rotina legislativa, o relator de determinada matria costuma ouvir vrias opinies sobre o assunto em questo antes de emitir parecer sobre a proposio. Para isso, as comisses temticas promovem audincias pblicas, quando especialistas e representantes de grupos de interesse so convidados a manifestar-se sobre o assunto. No caso da comisso especial para discutir o Estatuto da Juventude, houve ciclos de discusso externos Cmara dos Deputados, no muito comuns na prxis legislativa. Embora os deputados participem em eventos de discusso sobre vrios assuntos por todo o pas, poucas so as experincias de eventos institucionais realizados fora das dependncias da Cmara dos Deputados em Braslia. O mais usual tem sido a alocao de pessoas e grupos para discusso nas comisses parlamentares, ou em encontros e reunies especficas na Cmara109. No entanto, os membros da comisso especial decidiram realizar a discusso em duas etapas. A primeira seria marcada por eventos estaduais com entidades da juventude, jovens, especialistas e outros interessados no assunto. Dessa forma, membros da comisso especial organizaram tais eventos em seus respectivos estados com o objetivo de colher subsdios para as discusses em Braslia. O consultor legislativo responsvel por auxiliar a relatora na elaborao do parecer sobre o assunto esteve presente em tais eventos e procurou extrair os principais pontos levantados nessas reunies para posterior aproveitamento nas discusses em Braslia. Alm disso, na segunda etapa, outras nove reunies ocorreram no mbito da comisso especial, sendo quatro delas para audincias pblicas com organizaes e entidades relacionadas ao assunto da juventude, tais como o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai); a Confederao Nacional das Indstrias (CNI); a Organizao para Educao, Cincia e Cultura das Naes Unidas (Unesco) e a Organizao Internacional do Trabalho (OIT), e com representantes diretos de entidades juvenis. As outras cinco reunies destinaram-se
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Tambm muito comum a reunio informal entre lderes parlamentares para discutir projetos de lei. Essas reunies podem acontecer com ou sem a presena de representantes da sociedade, privativamente ou abertas ao pblico. Um tipo desses eventos que acontece com frequncia so os cafs da manh promovidos por frentes parlamentares grupos parlamentares informais organizados em torno de temas e que, muitas vezes, realizam contraponto em relao influncia partidria no Congresso Nacional.
ao debate parlamentar propriamente dito sobre o assunto, dentro da comisso especial apenas. Tanto a relatora Manuela Dvila como um dos consultores que a auxiliou na elaborao do substitutivo apresentado informaram ter acompanhado as discusses do e-Democracia e que muitas sugestes foram acatadas e incorporadas no texto. O substitutivo foi discutido na comisso especial pelos membros da comisso durante o primeiro semestre de 2010, e em junho desse ano a relatora apresentou nova verso acatando algumas sugestes dos deputados (DVILA, 2010). Esse texto foi aprovado pela comisso especial, conforme se observar detalhadamente a seguir.
A dinmica da comunidade virtual

A CVL do Estatuto da Juventude possui uma biblioteca digital, repositrio de informaes que abrange legislaes federal, estaduais e municipais sobre o assunto, bem como o teor das proposies legislativas em tramitao relativas a esse tema. Alm disso, diversos estudos, pesquisas e links (endereos eletrnicos) de portais e blogues sobre o assunto tambm foram disponibilizados110. Embora qualquer participante da CVL possa inserir tais informaes, e tenha sido convidado a isso, houve subutilizao desse mecanismo. Muitos participantes preferiram postar informaes e estudos diretamente nos fruns. Como observado anteriormente, a discusso virtual aconteceu preponderantemente nos fruns, j que o Wikilgis obteve participao nfima. Por isso, esta anlise recair principalmente sobre o contedo dos fruns virtuais de discusso. O debate se concentrou em trs fruns, conforme a tabela seguinte. O arranjo dos fruns em forma de tpicos constantes da estrutura do projeto de lei facilitou o processo de filtragem das contribuies, uma vez que a grande maioria dos participantes respeitou tal estrutura de discusso e as postagens se mantiveram, de forma geral, dentro do assunto do tpico escolhido.
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Informaes disponveis no endereo eletrnico http://edemocracia.camara.gov.br/web/estatuto-da-juventude/biblioteca-virtual. ltimo acesso em 8/10/2010.
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TABELA 6 Estrutura de discusso da CVL do Estatuto da Juventude

Frum discusses gerais Tpico (subfruns com discusses mais especficas) estudo da juventude Criao da rede nacional da juventude avaliao e acompanhamento da gesto do sistema e das polticas pblicas Instituio do sistema nacional de juventude Fortalecimento dos conselhos de juventude Financiamento e prioridades educao, esporte e cultura participao juvenil polticas pblicas para a juventude segurana pblica e justia trabalho e emprego articulao de sistemas j existentes Capacitao para o trabalho sade Frum e-democracia Mensagens de moderao da equipe e-democracia e de deputados TOTAL Nmero de postagens 6 17 5 27 38 15 34 78 13 17 8 11 10 20 299
sistema Nacional da Juventude
A definio dessa estrutura de discusso foi resultado do trabalho de pr-anlise realizado pelo consultor legislativo especialista que se baseou na sua prpria experincia e conhecimento do assunto, nas discusses de conferncias anteriores sobre a juventude que acompanhou e na anlise do contedo de cerca de vinte websites sobre o tema. Para isso, o consultor aplicou o software denominado TextSTAT (Simple Text Analyse Tool)111, desenvolvido pela Universidade de Berlim, que o auxiliou na realizao do mapeamento inicial de categorias e palavraschave correlacionados ao tema juventude na discusso. Com isso, o consultor sugeriu a estrutura de discusso expressa na tabela anterior, que deveria espelhar a estrutura do texto legal substitutivo a ser apresentado pela relatora aps o processo participativo e os debates na comisso especial. De forma geral, os participantes da comunidade aceitaram a estrutura de discusso e no houve, de forma significativa, sugestes expressivas de alterao desse desenho. As discusses dos fruns comeam com questes e provocaes geralmente apresentadas por um parlamentar. Segue exemplo de como
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Acessvel por meio do endereo eletrnico http://neon.niederlandistik.fu-berlin.de/en/textstat/. ltimo acesso em 10/10/2010.
a citada relatora do projeto de lei que regulamenta o Estatuto da Juventude iniciou o frum relativo discusso sobre a instituio do Sistema Nacional de Juventude.
ILUSTRAO 29 Imagem de frum da CVL do Estatuto da Juventude
Aps a anlise das discusses dessa CVL, pode-se perceber de imediato grandes diferenas entre as contribuies, que podem ser subdivididas em basicamente seis categorias: a) opinies tcnicas ou especializadas, b) opinies livres, c) ideias inovadoras, d) contribuies informativas, e) contribuies adicionais e f) mensagens inteis. O primeiro tipo expressa as contribuies mais qualificadas tecnicamente, que contm opinies inclusive pessoais, alm de corporativas sustentadas por argumentos fundamentados. Apresentadas geralmente por pesquisadores, tcnicos e lideranas com experincia na rea, essas contribuies articulam ideias complexas ou apenas oferecem sugestes tcnicas pontuais, com menor repercusso no texto legislativo. No importa nessa categoria se os argumentos so verdicos ou no, mas sim a inteno do autor em articular ideias e informaes para embasar determinado argumento. Pode-se observar que esse tipo de opinio gera, no raro, momentos de polmica na discusso, com picos de grande participao. Isso ocorreu quando, por exemplo, determinado participante se manifestou a favor da poltica de cotas em universidades dentro do escopo do projeto de lei. Segue outro exemplo de opinio tcnica:
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ILUSTRAO 30 Imagem com exemplo de postagem de em frum da CVL do Estatuto da Juventude
A opinio tcnica tende a explorar com profundidade mnima a compreenso do problema em discusso, e o autor acaba se manifestando a favor ou contra determinada ideia ou soluo j previamente apresentada. Foi o caso acima, em que o participante respondia questo iniciadora do frum: se o Estatuto da Juventude deveria ou no tecer diretrizes para a criao de um sistema nacional da juventude. Por outro lado, opinies livres so contribuies que no agregam valor significativo nem para o conhecimento do problema que a lei visa resolver, nem para a apresentao de solues para esse problema. Na verdade, expressam discursos polticos genricos, declaraes emocionais, protestos, desabafos pessoais, sugestes impraticveis e genricas, ou argumentos sem fundamentao tcnica. A principal vantagem desse tipo de contribuio evidenciar os sentimentos da discusso, ou seja, o que certa parcela de participantes est mais preocupada e interessada em debater e defender. Nessa modalidade de contribuio, os participantes manifestam-se a favor ou contra determinada proposta, mas sem a fundamentao da opinio tcnica. Esse tipo de contribuio, portanto, pouco agrega tecnicamente ao trabalho legislativo, confirmando constatao semelhante de pesquisas anteriores (COLEMAN e ROSS, 2002; DI GENNARO e DUTTON, 2006).
ILUSTRAO 31 Imagem com exemplo de postagem de CVL do Estatuto da Juventude em frum da
Outros participantes preferem apresentar ideias inovadoras, que tm o principal benefcio de trazer propostas novas, o elemento criatividade para a discusso. Essas ideias se expressam de duas formas basicamente: ideias generalistas e ideias especficas. As ideias generalistas expem princpios, valores e crenas que devem permear todo o texto. Elas trazem contedo til, embora na forma abstrata. Exige-se, portanto, maior esforo dos consultores legislativos para transformar tal contribuio em texto legal. Por exemplo, muitas postagens reforaram a ideia de que jovens precisam auxiliar tcnicos do governo na implementao da poltica da juventude. Entretanto, poucas contribuies providenciaram formas efetivas e prticas de transformar essa ideia em algo concreto expresso no texto.
ILUSTRAO 32 Imagem com exemplo de postagem de ideia em frum da CVL do Estatuto da Juventude
As ideias inovadoras especficas trazem propostas mais concretas de soluo para o problema pblico. Lembramos que, conforme discutido anteriormente, a nova lei dever expressar solues para um problema pblico que incitou a iniciativa da proposio legislativa. Se, na opinio tcnica, as pessoas discutem o problema em questo e se as formas propostas de resolv-lo seriam adequadas, no tipo de contribuio ideia inovadora especfica o participante apresenta novas propostas de soluo, com realmente novos aspectos que a futura lei dever abordar em sua opinio. Ou, de outra forma, aprofunda solues j propostas, mas trazendo novos aspectos, como no exemplo a seguir.
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ILUSTRAO 33 Imagem com exemplo de postagem de ideia em frum da CVL do Estatuto da Juventude
J as contribuies informativas trazem dados primrios teis discusso, sem necessariamente servirem de base para algum argumento, embora tambm sejam comuns contribuies informativas com o objetivo de fortalecer determinado argumento. O participante tem a possibilidade, assim, de inserir estatsticas relevantes para a discusso na Biblioteca Digital ou post-las diretamente nos fruns. Na prtica, a segunda opo predominou at o momento, pois o autor pode, assim, apresentar justificaes e explicar os dados que esteja disponibilizando. Tambm tm sido praxe contribuies informativas que apresentem links de outros portais importantes para a discusso e de estudos tcnicos sobre o assunto, bem como o relato de experincias interessantes. Alm disso, h aquelas que expem determinada situao relevante para a discusso, ou que trazem informaes sobre determinado contexto regional ou local, permitindo aos participantes e deputados conhecerem com mais detalhes a diversidade do pas, bem como auxiliando no processo de anlise do potencial impacto da lei na realidade brasileira. No exemplo a seguir, o participante explica os problemas de organizao da juventude no seu estado, o Maranho.
ILUSTRAO 34 Imagem com exemplo de postagem de em frum da CVL do Estatuto da Juventude
Algumas outras contribuies no se enquadram nessas categorias. Muitas delas, que denominamos contribuies adicionais, agregam aspectos secundrios, ou assuntos correlatos ao tema central. E geram fenmenos no esperados no processo de discusso. Observaram-se, por exemplo, perguntas realizadas pelos prprios participantes, que tinham dvidas sobre aspectos da discusso ou demonstravam curiosidade em conhecer a realidade da organizao jovem de outros estados.
ILUSTRAO 35 Imagem com exemplo de postagem de frum da CVL do Estatuto da Juventude em
Outros participantes preferiram apontar problemas de implementao das ideias sugeridas, at mesmo questionando a necessidade de elaborao do projeto de lei em discusso. Afirmam, por exemplo, que os problemas da juventude, na verdade, no so ocasionados por falta de lei e sim por sua m aplicao. Por fim, as contribuies inteis so aquelas absolutamente deletrias, ou totalmente desprovidas de sentido. Postagens com palavres, xingamentos, ataques diretos ofensivos a participantes e polticos, ou
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que promovam propagandas pessoais e de produtos no so consideradas vlidas. Alm delas, mensagens que promovam discusses sobre assunto diverso do tema proposto tambm se enquadram nessa categoria. bom que se registre que a plataforma de discusso do eDemocracia disponibiliza de imediato qualquer contribuio, ou seja, no existe nenhuma censura prvia. Ento, os moderadores de forma do portal realizam posteriormente trabalho de avaliao desse tipo de contribuio e automaticamente a eliminam. Verificou-se tambm que muitas contribuies compreendem certa mistura de argumentos, informaes e opinies. H exemplos de participantes que emitem opinio tcnica sobre determinado assunto (o por que concordam ou discordam de determinada soluo), em seguida apresentam ideia prpria para resolver o problema em discusso (o como fazer) e podem tambm inserir alguma informao para basear seus argumentos e ideias. Tudo isso feito numa mesma contribuio ou postagem, o que dificulta ainda mais o seu aproveitamento legislativo. Em suma, quanto mais rica, isto , qualitativamente significante a mensagem, mais difcil a sua depurao. Por que essa discriminao de contribuies? Qual a importncia de se analisar o contedo da discusso de acordo com essas categorias? Decorre principalmente da necessidade metodolgica de se compreender o processo de aproveitamento desse contedo pelos deputados. E percebe-se, ento, que cada tipo de contribuio tem utilidades especficas que interferem com maior ou menor intensidade no processo legislativo. Aps o mapeamento das 299 contribuies, observou-se que a maior parte so opinies tcnicas e opinies livres. Ideias inovadoras, contribuies informativas e contribuies adicionais representam parcela excepcional na discusso. As opinies livres no agregaram valor qualitativo para o projeto de lei, mas serviram para a relatora e os deputados da comisso especial perceberem o clima da discusso, isto , com que os participantes se preocupavam prioritariamente, em face da sua forte carga normativa. As opinies tcnicas apresentaram argumentos importantes, fundamentadores de pontos essenciais do projeto de lei. Juntamente com as ideias inovadoras, genricas ou especficas, representaram a principal fonte de aproveitamento qualitativo da discusso do e-Democracia para os deputados. E alguns pontos foram, com mais ou menos intensidade, incorporados pela relatora, conforme se observar na anlise do contedo logo a seguir. As contribuies informativas e as adicionais tiveram impacto secundrio no comportamento parlamentar e auxiliaram sobretudo o processo
de discusso per si. Essas contribuies funcionam como elementos enriquecedores da discusso. Segundo a equipe do e-Democracia, poucos foram os casos relativos a contribuies inteis, o que reduziu o custo de organizao da discusso nesse aspecto.
Anlise do contedo
Mas, afinal, o que foi realmente considerado pelos parlamentares nessa discusso do Estatuto? E como o contedo das contribuies chegou aos deputados, vez que grande parcela deles no acessou diretamente o e-Democracia? A ideia original da equipe era transmitir a sntese de todo o contedo da discusso em forma de relatrio escrito, a ser distribudo aos parlamentares da comisso especial, bem como disponibiliz-lo no portal do e-Democracia, tornando-o, por conseguinte, acessvel a qualquer pessoa. Tal relatrio seria apresentado ao final da discusso digital como subsdio para as decises parlamentares sobre o assunto. Na prtica, no houve nenhum trabalho escrito apresentado aos deputados com esse teor sintetizador. O consultor legislativo que acompanhou, auxiliou e moderou toda a discusso do frum transmitiu, de forma oral e simplificada, um sumrio das discusses para a relatora, que paralelamente tambm acompanhou o e-Democracia e participou do debate virtual. A relatora concordou com algumas sugestes e argumentos ponderados pelos participantes e orientou o consultor a express-los na elaborao do texto substitutivo. O parecer da relatora, favorvel ao projeto de lei com emenda substitutiva global, foi apresentado em 8 de dezembro de 2009. Depois da apreciao de sugestes dos parlamentares da comisso especial, a nova verso saiu em 6 de junho de 2010. Neste texto, consta referncia geral s discusses do e-Democracia:
Alm desses espaos de interlocuo, a partir de 25 de agosto de 2009 foi estabelecida uma comunidade virtual no portal e-Democracia da Cmara dos Deputados, que vem promovendo a interao e discusso virtual da sociedade e o compartilhamento de conhecimento sobre a juventude e sua realidade no processo de elaborao do Estatuto da Juventude. (.) Conforme anteriormente mencionado, o presente projeto e o seu contedo so provenientes do conhecimento produzido pelos coletivos de jovens ao longo dos ltimos 20 anos, incluindo as ltimas conferncias de juventude, a participao da sociedade pelo portal e-Democracia da
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Cmara dos Deputados e os recentes trabalhos de audincias pblicas desta comisso nesta Casa e nos estados.112 (2010, p. 4)
Ao analisar o contedo das contribuies e o texto final do substitutivo apresentado pela relatora, ainda em tramitao na Cmara dos Deputados, verifica-se que pelo menos quatro conjuntos de contribuies foram considerados, adaptados e incorporados a esse substitutivo. Como se pode visualizar na Tabela 6 (p. 225), os temas mais discutidos no e-Democracia foram a criao da rede nacional da juventude (17 postagens), a instituio do sistema nacional da juventude (27 postagens), o fortalecimento dos conselhos de juventude (38 postagens), educao, esporte e cultura (34 postagens), participao juvenil (78 postagens) e trabalho e emprego (17 postagens). Em 23 de novembro de 2010, o projeto substitutivo da relatora foi aprovado pela comisso especial, com poucas modificaes. Os quatro conjuntos de contribuies acatados pela relatora e incorporados ao texto desse substitutivo foram mantidos pela comisso. Posteriormente, o texto foi aprovado pelo Plenrio da Cmara dos Deputados e encontra-se, atualmente, em apreciao pelo Senado Federal113.
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113
Disponvel no endereo eletrnico http://www.camara.gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe. asp?id=271219. Foi disponibilizado e publicado no dia 7/6/2010. Informao atualizada em 18 de janeiro de 2012.
ILUSTRAO 36 Quadro sobre a repercusso das contribuies apresentadas pelos participantes no texto do projeto de lei sobre o Estatuto da Juventude no e-Democracia
Temas discutidos no e-Democracia De que forma? Texto literal do substitutivo da comisso especial com a incorporao das contribuies resultantes da participao*
SEO IV DO DIREITO PROFISSIONALIZAO, AO TRABALHO E RENDA

art. 19. a ao do poder pblico na efetivao do direito do jovem profissionalizao, ao trabalho e renda contempla a adoo das seguintes medidas: I - articulao entre os programas, as aes e os projetos de incentivo ao emprego, renda e capacitao para o trabalho e as polticas regionais de desenvolvimento econmico, em conformidade com as normas de zoneamento ambiental; II - promoo de formas coletivas de organizao para o trabalho, redes de economia solidria e o cooperativismo jovem, segundo os seguintes princpios: a) participao coletiva; b) autogesto democrtica; c) igualitarismo; d) cooperao e intercooperao; e) responsabilidade social; f) desenvolvimento sustentvel e preservao do equilbrio dos ecossistemas; g) empreendedorismo; h) utilizao da base tecnolgica existente em instituies de ensino superior e centros de educao profissional; i) acesso a crdito subsidiado. III - oferta de condies especiais de jornada de trabalho por meio de: a) compatibilizao entre os horrios de trabalho e de estudo; b) oferta dos nveis, formas e modalidades de ensino em horrios que permitam a compatibilizao da frequncia escolar com o trabalho regular. IV - disponibilizao de vagas para capacitao profissional por meio de instrumentos internacionais de cooperao, priorizando o Mercosul; V - estabelecimento de instrumentos de fiscalizao e controle do cumprimento da legislao, com nfase na observncia do art. 429 da Consolidao das Leis do trabalho, que dispe sobre a reserva de vagas para aprendizes, e da Lei n 11.788, de 25 de setembro de 2008, que trata do estgio; VI - criao de linha de crdito especial, no mbito do Fundo de amparo ao trabalhador (Fat), destinada aos jovens empreendedores; VII - atuao estatal preventiva e repressiva quanto explorao do trabalho degradante juvenil; VIII - priorizao de programas de primeiro emprego e introduo da aprendizagem na administrao pblica direta;
discusso das implicaes sobre a situao dos jovens estudantes que paralelamente realizam atividades laborais
Vinte e oito contribuies nos subfruns intitulados trabalho e emprego, e Capacitao para o trabalho discorreram sobre o assunto. alm disso, algumas contribuies das trinta e quatro relativas ao tpico educao, esporte e Cultura tambm discutiram o problema.
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IX - adoo de mecanismos de informao das aes e dos programas destinados a gerar emprego e renda, necessrios apropriao das oportunidades e das ofertas geradas a partir da sua implementao; X - apoio juventude rural na organizao da produo familiar e camponesa sustentvel, capaz de gerar trabalho e renda por meio das seguintes aes: a) estmulo e diversificao da produo; b) fomento produo sustentvel baseada na agroecologia, nas agroindstrias familiares, na permacultura, na agrofloresta e no extrativismo sustentvel; c) investimento e incentivo em tecnologias alternativas apropriadas agricultura familiar e camponesa, adequadas realidade local e regional; d) promoo da comercializao direta da produo da agricultura familiar e camponesa e a formao de cooperativas; e) incentivo s atividades no agrcolas a fim de promover a gerao de renda e desenvolvimento rural sustentvel; f) garantia de projetos de infraestrutura bsica de acesso e escoamento de produo, priorizando a melhoria das estradas e transporte; g) ampliao de programas que proponham a formalizao, a capacitao para a gesto e o financiamento de cooperativas e de empreendimentos de economia solidria.
CAPTULO VIII DO ACOMPANHAMENTO E DA AVALIAO DAS POLTICAS DE JUVENTUDE

art. 54. Fica institudo o sistema Nacional de acompanhamento e avaliao das polticas pblicas de Juventude com os seguintes objetivos: I - contribuir para a organizao da rede de juventude; II - assegurar conhecimento rigoroso sobre os programas, as aes e projetos das polticas pblicas de juventude e de seus resultados; III - promover a melhora da qualidade da gesto dos programas, aes e projetos das polticas pblicas de juventude. 1 a avaliao das polticas pblicas de juventude abranger, no mnimo, a gesto, as unidades do sinajuve, e os resultados das polticas e dos programas de juventude e ser executada de acordo com o seguinte: I - a avaliao da gesto ter por objetivos verificar: a) se o planejamento oramentrio e sua execuo se processam de forma compatvel com as necessidades do respectivo sistema de Juventude; b) a eficcia da utilizao dos recursos pblicos; c) a manuteno do fluxo financeiro, considerando as necessidades operacionais do programa, as normas de referncia e as condies previstas nos instrumentos jurdicos celebrados entre os rgos gestores e as unidades do sinajuve; d) a implementao de todos os demais compromissos assumidos por ocasio da celebrao dos instrumentos jurdicos relativos efetivao das polticas pblicas de juventude; e e) a articulao interinstitucional e intersetorial das polticas.
avaliao e acompanhamento da gesto do sistema nacional da juventude
poucas contribuies (apenas cinco) se concentraram neste tpico, mas foram objeto de grande interesse da relatora, conforme se observa no texto ao lado.
II - a avaliao das unidades do sinajuve ter por objetivo identificar o perfil e o impacto de sua atuao, por meio de suas atividades, programas e projetos, considerando as diferentes dimenses institucionais e, entre elas, no mnimo e obrigatoriamente, as seguintes: a) o plano de desenvolvimento institucional; b) a responsabilidade social, considerada especialmente sua contribuio para a incluso social e o desenvolvimento socioeconmico do jovem e de sua famlia; c) a comunicao e o intercmbio com a sociedade; d) as polticas de pessoal quanto qualificao, aperfeioamento, desenvolvimento profissional e condies de trabalho; e) a sua adequao s normas de referncia; f) o planejamento e a autoavaliao quanto aos processos, resultados, eficincia e eficcia do projeto e de seus objetivos; e g) a sustentabilidade financeira. III - a avaliao dos resultados dos programas, aes e projetos das polticas pblicas de juventude ter por objetivo, no mnimo, verificar o cumprimento dos objetivos e os efeitos de sua execuo. art. 55. ao final da avaliao, ser elaborado relatrio contendo histrico e caracterizao do trabalho, as recomendaes e os prazos para que essas sejam cumpridas, alm de outros elementos a serem definidos em regulamento. 1 os resultados da avaliao das polticas pblicas de juventude sero utilizados para: I - planejamento de metas e eleio de prioridades do sistema de Juventude e seu financiamento; II - reestruturao ou ampliao da rede de juventude; III - adequao dos objetivos e da natureza dos programas, aes e projetos; IV - celebrao de instrumentos de cooperao com vistas correo de problemas levantados na avaliao; V - reforo de financiamento para fortalecer a rede de juventude; e VI - melhorar e ampliar a capacitao dos operadores do sinajuve. 2 o relatrio da avaliao dever ser encaminhado aos respectivos Conselhos de Juventude, bem como ao Ministrio pblico. art. 56. os gestores e unidades que recebem recursos pblicos tm o dever de colaborar com o processo de avaliao, facilitando o acesso s suas instalaes, documentao e a todos os elementos necessrios ao seu efetivo cumprimento. art. 57. o processo de avaliao das polticas pblicas de juventude dever contar com a participao dos jovens, de representantes dos trs poderes, do Ministrio pblico e dos Conselhos da Juventude, na forma a ser definida em regulamento. art. 58. Cabe ao poder Legislativo acompanhar as avaliaes do respectivo ente federado. art. 59. o sistema Nacional de avaliao e acompanhamento das polticas de Juventude assegurar, na metodologia a ser empregada:
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I - a realizao da autoavaliao dos gestores e das unidades; II - a avaliao institucional externa, contemplando a anlise global e integrada das instalaes fsicas, relaes institucionais, compromisso social, atividades e finalidades das unidades e de seus projetos; III - o respeito identidade e diversidade de unidades e projetos; IV - a participao do corpo de funcionrios das unidades e dos Conselhos de Juventude da rea de atuao da entidade avaliada; V - a anlise global e integrada das dimenses, estruturas, compromissos, finalidades e resultados das polticas pblicas de juventude; e VI - o carter pblico de todos os procedimentos, dados e resultados dos processos avaliativos. art. 60. a avaliao ser coordenada por uma comisso permanente e realizada por comisses temporrias, essas compostas, no mnimo, por trs especialistas com reconhecida atuao na rea temtica e definidas na forma do regulamento. 1 vedado comisso permanente designar avaliadores: I - que sejam titulares ou servidores dos rgos gestores avaliados, ou funcionrios das entidades avaliadas; II - que tenham relao de parentesco at terceiro grau com titulares ou servidores dos rgos gestores avaliados ou funcionrios das unidades avaliadas; e III - que estejam respondendo a processos por crime doloso. 2 s comisses temporrias de avaliao sero acrescentados membros de forma a cumprir as condies previstas no art. 52 desta lei. art. 61. as informaes produzidas a partir do sistema Nacional de Informaes sobre a Juventude sero utilizadas para subsidiar a avaliao, o acompanhamento, a gesto e o financiamento dos sistemas Nacional, distrital, estaduais e Municipais de Juventude. art. 62. avaliao peridica geral ser realizada pelas organizaes juvenis, em Conferncia Nacional, com o objetivo de elaborar recomendaes a serem consideradas pelos entes federados para a elaborao de polticas pblicas de juventude.
CAPTULO IV DOS CONSELHOS DE JUVENTUDE

Muitas postagens se preocuparam com esse assunto no subfrum com esse nome (trinta e oito contribuies). o assunto em questo tambm foi discutido no subfrum participao Juvenil (setenta e oito contribuies). art. 46. os Conselhos de Juventude so rgos permanentes e autnomos, no jurisdicionais, encarregados de tratar das polticas pblicas de juventude e da garantia do exerccio dos direitos do jovem, com os seguintes objetivos: I - auxiliar na elaborao de polticas pblicas de juventude que promovam o amplo exerccio dos direitos dos jovens estabelecidos nesta lei; II - utilizar os instrumentos dispostos no art. 47 desta lei de forma a buscar que o estado garanta aos jovens o exerccio dos seus direitos, quando violados; III - colaborar com os rgos da administrao no planejamento e na implementao das polticas de Juventude; IV - estudar, analisar, elaborar, discutir e propor a celebrao de instrumentos de cooperao, visando elaborao de programas, projetos e aes voltados para a juventude;
Fortalecimento dos conselhos de juventude
V - promover a realizao de estudos complementares relativos Juventude, objetivando subsidiar o planejamento das polticas pblicas de juventude; VI - estudar, analisar, elaborar, discutir e propor polticas pblicas que permitam e garantam a integrao e a participao do jovem no processo social, econmico, poltico e cultural no respectivo ente federado; VII - propor a criao de formas de participao da juventude junto aos rgos da administrao pblica; VIII - promover e participar de seminrios, cursos, congressos e eventos correlatos para o debate de temas relativos juventude; IX - desenvolver outras atividades relacionadas s polticas pblicas de juventude. 1 em cada ente federado haver um Conselho de Juventude composto pela seguinte quantidade de membros efetivos: I - sessenta, para a unio; II - quarenta e cinco para os estados e o distrito Federal; III - trinta, para os municpios. 2 Lei federal, estadual, distrital ou municipal dispor sobre: I - o local, dia e horrio de funcionamento do Conselho de Juventude; II - a remunerao de seus membros; III - a composio; IV - a sistemtica de suplncia das vagas. 3 Constar da lei oramentria federal, estadual, distrital ou municipal previso dos recursos necessrios ao funcionamento do Conselho de Juventude do respectivo ente federado. art. 47. so atribuies do Conselho de Juventude: I - encaminhar, ao Ministrio pblico, notcia de fato que constitua infrao administrativa ou penal contra os direitos do jovem garantidos na legislao; II - encaminhar autoridade judiciria os casos de sua competncia; III - expedir notificaes; IV - requisitar informaes das autoridades pblicas, que tero o prazo de trinta dias corridos para apresentar a resposta; V - elaborar relatrio anual sobre as polticas pblicas de juventude no respectivo ente federado; VI - assessorar o poder executivo local na elaborao dos planos, programas, projetos, aes e da proposta oramentria das polticas pblicas de juventude.
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SEO VI Do Direito Sade Integral

art. 24. a poltica de ateno sade do jovem, constituda de um conjunto articulado e contnuo de aes e servios para a preveno, a promoo, a proteo e a recuperao da sua sade, de forma integral, com acesso universal a servios humanizados e de qualidade, incluindo a ateno especial aos agravos mais prevalentes nesta populao, tem as seguintes diretrizes: I - desenvolvimento de aes articuladas com os estabelecimentos de ensino, com a sociedade e com a famlia para a preveno de agravos sade dos jovens; II - garantia da incluso de temas relativos a consumo de lcool, drogas, doenas sexualmente transmissveis, sndrome da Imunodeficincia adquirida (sida), planejamento familiar e sade reprodutiva nos contedos curriculares dos diversos nveis de ensino; III - o reconhecimento do impacto da gravidez precoce ou indesejada, sob os aspectos mdico, psicolgico, social e econmico; IV - incluso, no contedo curricular de capacitao dos profissionais de sade, de temas sobre sade sexual e reprodutiva; V - capacitao dos profissionais de sade em uma perspectiva multiprofissional para lidar com o abuso de lcool e de substncias entorpecentes; VI - habilitao dos professores e profissionais de sade na identificao dos sintomas relativos ingesto abusiva e dependncia de drogas e de substncias entorpecentes e seu devido encaminhamento; VII - valorizao das parcerias com instituies religiosas, associaes, organizaes no governamentais na abordagem das questes de sexualidade e uso de drogas e de substncias entorpecentes; VIII - proibio da propaganda de bebidas com qualquer teor alcolico; IX - veiculao de campanhas educativas e de contrapropaganda relativas ao lcool como droga causadora de dependncia; X - articulao das instncias de sade e de justia no enfrentamento ao abuso de drogas, substncias entorpecentes e esteroides anabolizantes.
a poltica antidrogas como parte da poltica de sade para jovens
algumas contribuies referiamse ao tema sade do Jovem, mas poucas eram exatamente relativas questo das drogas, que foi objeto de interesse da relatora.
* disponvel no endereo eletrnico http://www.camara.gov.br/internet/sileg/prop_detalhe.asp?id=271219. Foi disponibilizado e publicado no dia 7/6/2010.
Comentrios finais sobre a eficcia poltica da comunidade virtual do Estatuto da Juventude

A interface tecnolgica no contribuiu para a realizao da discriminao em diferentes tipos de contribuies. O participante apresentou suas ideias e opinies livremente, no estando obrigado a definir o tipo de contribuio que realizava, exigido em algumas outras plataformas virtuais como processo de autofiltragem da contribuio.
No portal Climate CoLab114, desenvolvido pelo Centro para Inteligncia Coletiva do MIT (Massachusetts Institute of Technology), j analisado no Captulo 2, o participante obrigado a definir inicialmente o tipo de contribuio que ir introduzir: ideia nova, argumento a favor ou contra determinada ideia j apresentada, comentrio aberto ou participao em enquete. O sistema aberto e livre de insero de mensagens do e-Democracia gerou, por conseguinte, dois resultados, um positivo e outro negativo. O primeiro diz respeito usabilidade. Ao permitir a insero direta e imediata, o e-Democracia facilita a vida do participante, que pode livremente se expressar, sem ter de delimitar de incio o tipo de contribuio que ir realizar. Por outro lado, tal sistema dificulta a depurao geral da discusso, uma vez que, como se pode observar, demasiado trabalhoso acompanhar, compreender e extrair os diferentes aspectos positivos das contribuies, principalmente quando as contribuies se misturam, com aspectos normativos, informativos e argumentativos. Esse aspecto ter grande impacto nas futuras discusses do e-Democracia se, porventura, for alcanada a casa dos milhares de contribuies em cada discusso, o que dificultar progressivamente a apreenso desse contedo pelos parlamentares, consultores legislativos e pelos prprios participantes. Alm de poder levar ao caos a discusso do projeto, o custo de processamento e compreenso desse contedo ser administrativamente demasiado alto para a Cmara dos Deputados. Duas evidncias sobre o material primrio indicam ter havido a incorporao de contribuies do debate no e-Democracia no substitutivo apresentado pela relatora. Tanto ela como o consultor legislativo que a auxiliou tecnicamente na elaborao do substitutivo foram categricos ao afirmar que efetivamente consideraram contribuies dos fruns do e-Democracia e aproveitaram ideias para a redao do texto legislativo. Alm disso, participantes do e-Democracia entrevistados se mostraram satisfeitos com o texto legislativo, embora alguns no tenham compreendido exatamente os efeitos do texto. A segunda evidncia diz respeito anlise do contedo das discusses do e-Democracia. Como se observou at aqui, houve correspondncia entre as contribuies do debate virtual e as disposies previstas no texto legislativo provisrio constante do substitutivo da relatora aprovado pela comisso especial e, posteriormente, pelo Plenrio da Casa. Todavia, essa relao tambm acontece quando se analisam as outras formas (off-line) de participao previstas no processo legislativo brasileiro,
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O portal Climate CoLab pode ser acessado no endereo eletrnico http://bit.ly/9lFjtK. ltimo acesso em 18/10/2010.
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a exemplo das audincias pblicas e das conferncias regionais que ocorreram antes e durante as discusses virtuais sobre o respectivo projeto de lei. No estava sob o alcance desta pesquisa verificar em que medida as contribuies do e-Democracia tiveram influncia isolada das outras formas de participao sobre o poder de deciso dos parlamentares. Outro elemento importante nesse aspecto adveio da opinio de um dos participantes da comunidade virtual sobre a regulamentao das lan houses: Depois do texto do relator pronto e apresentado publicamente, no consegui entender o que foi de fato aproveitado da participao no texto. No entendo de textos legislativos e aquilo me parece indecifrvel. Tambm maiores esforos da equipe do e-Democracia no futuro devem poder auxiliar no processo de evidenciao do que realmente das contribuies dos participantes foi aprovado e incorporado ao texto legal. Tal processo poder conter ainda a justificao dessas decises, inclusive com o porqu do no acatamento de algumas dessas sugestes.
5.3 Concluso parcial do caso

Em contraste com o Senador Virtual, o e-Democracia apresenta formas de participao mais complexas e abertas. O lado positivo desse sistema a liberdade de fato do participante em poder contribuir para o processo legislativo com diferentes intensidades e formatos variados. O cidado pode participar momentaneamente de um bate-papo virtual com os deputados, ou expressar suas ideias e opinies mais profundamente na discusso em fruns, ou mesmo auxiliar os parlamentares a elaborarem o texto legislativo no Wikilgis. No entanto, essa liberdade de expresso exige um preo, que no caso do e-Democracia tem sido alto. Por um lado, dificulta a compreenso do cidado durante o debate, j que participantes retrataram desorientao no acompanhamento das discusses ao se depararem com vrios fruns e outras formas de participao (como o Wikilgis), todos disponveis ao mesmo tempo. Faltou, portanto, maior conduo do processo participativo pela equipe do e-Democracia, de modo a melhor orientar os participantes durante as discusses. Alm disso, tal sistema demanda maior quantidade e qualidade de recursos humanos, j que as tarefas administrativas necessrias abrangem desde a preparao e formatao da discusso na fase pr-participao, passando pelas atividades de moderao e articulao de parlamentares e participantes, at o trabalho de elaborao de relatrios ps-participao.
Enquanto a simplicidade do Senador Virtual chileno facilita sua gesto, a complexidade do e-Democracia brasileiro encarece a sua. Em compensao, um dos grandes trunfos do e-Democracia o envolvimento da Consultoria Legislativa. O engajamento no processo participativo de especialistas nas reas legislativas temticas, fundamentais no assessoramento dos deputados na elaborao legislativa, facilitou a conexo entre o resultado da participao e a tomada de deciso parlamentar, contribuindo assim para a repercusso no texto legal das contribuies apresentadas. Assim, essa foi a forma de envolver os deputados durante o processo participativo, uma vez que a maioria deles no acessa o portal diretamente, nem disponibiliza assessores para realizar inseres em seu nome. Ademais, a produo de relatrios impressos com a sumarizao dos resultados da participao prometidos, mas no realizados na prtica115 poder favorecer o envolvimento dos deputados, em virtude da pouca ateno direta concedida por eles s discusses virtuais. No devemos nos esquecer de que cabe aos deputados a deciso final no processo. Alm disso, o e-Democracia um projeto jovem, iniciado em 2009, ao contrrio do Senador Virtual, que agrega experincia desde 2001. O e-Democracia proporcionou poucas discusses, com baixa escala de participao, no alcanando mais do que algumas centenas de contribuies. A sustentabilidade do projeto, entretanto, pode ficar comprometida no caso de aumento exacerbado dessa escala em futuro prximo, ou seja, da ocorrncia simultnea de diversos debates virtuais legislativos com milhares de participantes. Embora problemas de usabilidade e de comunicao tenham aumentado o custo de acessibilidade do portal, houve razovel engajamento de participantes, principalmente em discusses no polmicas. Os debates mais bem-sucedidos, o do Estatuto da Juventude e o da regulamentao das lan houses, proporcionaram, portanto, colaborao entre os participantes, no necessariamente consensual. A discusso do Estatuto da Juventude teve reflexos no texto final aprovado pela comisso especialmente destinada para deliberar sobre o assunto, embora no tenha ficado claro o nvel de intensidade dessa influncia. Afinal, ela reuniu condies muito peculiares que favoreceram tal resultado: consultor legislativo engajado no processo participativo, parlamentares que valorizavam a participao digital, a natureza no conflituosa do tema e o perfil jovem dos participantes. Resta saber em que outras condies polticas, sociais e organizacionais o e-Democracia poder gerar resultados positivos no futuro.
115
A partir de 2011, esses relatrios passaram a ser produzidos sistematicamente.
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Os limites, vantagens e desafios da e-democracia legislativa institucional
6.1 A complexidade da e-democracia institucional

O objetivo deste captulo a realizao de anlise mais ampla sobre as consequncias de experincias participativas digitais em parlamentos tendo em vista toda a sua complexidade, como se pode depreender paulatinamente no desenvolvimento dos captulos anteriores. Tal anlise no pode deixar de compreender dois grandes aspectos: institucionais e sociais. No aspecto institucional, destacam-se os principais elementos organizacionais e polticos que influenciam os resultados do processo participativo, tanto no tocante formulao e ao desenvolvimento das prticas participativas como no processo administrativo e poltico responsvel por fazer o contedo das contribuies dos participantes refletir no processo decisrio. Os aspectos polticos dizem respeito participao parlamentar, como os tomadores de deciso legislativa so afetados em todo o processo e qual o grau de influncia geral que exercem nos debates virtuais. O principal enfoque deste trabalho recaiu sobre experincias institucionais de participao, aquelas desenvolvidas e disponibilizadas por parlamentos, normalmente nacionais, e no pela sociedade civil. No tocante aos aspectos sociais, pretende-se avaliar o elemento externo s organizaes parlamentares, isto , em que medida a sociedade e suas circunstncias interferem no processo participativo. Essa diviso tem objetivos puramente analticos, j que na vida prtica tais aspectos se entrecruzam. Por exemplo, impossvel pensar nos efeitos da interface tecnolgica sobre os participantes sem se considerarem os elementos sociais, polticos e organizacionais que influenciam o processo. Por isso, resolveu-se explorar com mais detalhes os principais aspectos destacados nos estudos de caso dos Captulos 4 e 5 e de minicasos do Captulo 3 de forma mais abrangente e sistemtica, por meio de incluso na abordagem de aspectos colaterais no evidenciados claramente nesses captulos, bem como de melhor conexo da parte emprica desta pesquisa com as questes tericas do comeo.
6.2 Aspectos institucionais

6.2.1 Os desafios do desenvolvimento e implementao da e-democracia institucional
No Captulo 2, pode-se perceber a existncia de duas grandes vertentes de e-democracia: as experincias desenvolvidas pela sociedade, sem participao do governo, mas com vistas a influenciar, pressionar e monitorar o Estado; e as experincias desenvolvidas pelo Estado, com o objetivo de criar canais de interao com a sociedade para vrios fins, a exemplo das experincias estudadas nos Captulos 3, 4 e 5. Essas duas vertentes de prticas de e-democracia tm seus benefcios e problemas. No caso das experincias desenvolvidas pela sociedade, se, por um lado, tais projetos podem desenvolver-se em formatos absolutamente livres, com objetivos variados, existe o problema de muitas vezes no repercutir de forma direta no Estado, por no se envolver com processos internos da mquina burocrtica e as vicissitudes prprias do universo poltico. Os projetos de e-democracia institucional, os desenvolvidos pelo Estado, podem ter a vantagem de facilitar a relao do canal de participao com os processos internos de cada organizao pblica. Com isso, permitiriam impacto efetivo na tomada de deciso, embora apresentem tambm uma srie de limitaes, principalmente quanto acessibilidade das pessoas a esses canais, e outros problemas expressos no desenvolvimento de tais prticas. A investigao das experincias institucionais de participao digital trouxe muitas revelaes quanto problemtica da gnese de tais prticas no centro das organizaes parlamentares. O que se pretende explorar nesta seo a forma como surgem as prticas de e-democracia institucional em tais organizaes, de modo que se possibilite compreender melhor como certos contextos organizacionais propiciam ou atrapalham o desenvolvimento dessas experincias.
6.2.2 Ativismo organizacional: o papel do servidor pblico no desenvolvimento de projetos de democracia digital
Para Fountain (2001, p. 251), os gestores pblicos tm um papel crtico para entender como a tecnologia de informao est sendo usada no desenvolvimento de um Estado Virtual. Hugh Heclo (1974, p. 305,
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apud FOUNTAIN, 2001, p. 251) acrescenta que os servidores pblicos tm continuamente feito contribuies mais importantes ao (...) desenvolvimento de polticas pblicas do que partidos polticos ou grupos de interesse. Sem nenhuma parti pris, pode-se perceber, ao analisar a gnese das experincias de e-democracia legislativa, que muitas delas foram, de fato, idealizadas e desenvolvidas por tcnicos das instituies parlamentares, ou seja, nasceram a partir de um processo bottom-up (de baixo para cima). As outras possibilidades de como tais projetos comeam e quem os inicia podem compreender deciso superior parlamentar ou administrativa, com ou sem motivao social (processo top-down: de cima para baixo). Em outras palavras, o mpeto da iniciativa de abrir as portas da instituio para a participao social pode advir de percepes dos prprios parlamentares e da administrao do parlamento, influenciados ou no por apelo popular. No Senador Virtual chileno, a demanda para seu desenvolvimento veio de um senador, e posteriormente foi encampada pelos funcionrios. No foi o caso do e-Democracia, cuja iniciativa partiu de tcnicos sem poder decisrio. poca do desenvolvimento desse projeto, nos anos de 2008 e 2009, no houve significativo clamor por parte da sociedade brasileira de disponibilizao de ferramentas participativas como essa. No perodo inicial do e-Democracia (segundo semestre de 2008), o portal da Cmara dos Deputados brasileira j disponibilizava ferramentas de participao, a exemplo de blogues e fruns sobre assuntos legislativos diversos. No entanto, poucos foram os casos de maior utilizao de tais instrumentos (PERNA, 2009). Outros mecanismos participativos tambm j eram disponibilizados, tais como a Comisso de Legislao Participativa e a Ouvidoria Parlamentar, descritas no Captulo 3. Ao mesmo tempo, no foram registrados pedidos da sociedade, em nmero considervel, para o aperfeioamento dos mecanismos de interao, conforme informaes da Ouvidoria Parlamentar e do comit gestor do portal da Cmara116. O fato de os projetos participativos e os que objetivam transparncia terem origem em iniciativas de tcnicos suscita reflexo sobre a natureza
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A Ouvidoria o rgo que recebe sugestes, crticas e opinies da sociedade sobre aspectos da competncia da Cmara dos Deputados. O comit gestor do portal tem a funo de coordenar os diversos rgos internos da Cmara envolvidos no desenvolvimento, manuteno e alimentao do contedo do portal, bem como de receber e responder as sugestes e reclamaes relativas ao funcionamento do portal.
do perfil desse tipo de funcionrio. De forma geral, so pessoas idealistas que querem trazer inovao para a instituio parlamentar. Alm do e-Democracia brasileiro, o Open Senate do Senado do estado de Nova York, nos EUA, outro exemplo nessa linha. Nas estruturas ao mesmo tempo burocrticas e politizadas de parlamentos, projetos inovadores, como os relativos criao de formas de participao no processo legislativo, tem surgido a partir da iniciativa de tcnicos dessas organizaes, que, posteriormente, passam a adquirir apoio de gestores pblicos dessas Casas, bem como de parlamentares.
6.2.3 Priorizao estratgica na organizao parlamentar

Projetos de democracia eletrnica que suscitam a introduo de novos mecanismos de participao popular na esfera pblica tm como premissa bsica o carter de inovao. Com a acentuao da revoluo digital na dcada de noventa e o surgimento de novos instrumentos de interao tecnolgica principalmente a partir de 2004 (Web 2.0), os processos de participao digital tm crescido em progresso geomtrica, com a apresentao de novas interfaces e possibilidades de comunicao com os rgos pblicos. Os projetos de participao digital desenvolvidos e implementados em instituies pblicas, como o e-Democracia brasileiro e o Senador Virtual chileno, geram novas demandas internas nas suas organizaes, com maior ou menor impacto na burocracia, de acordo com a complexidade e o alcance do projeto. Na pesquisa realizada em torno desses casos, houve grande destaque, por parte dos entrevistados da rea administrativa de parlamentos, para a resistncia dos rgos burocrticos na implementao de projetos participativos. Dessa forma, as mudanas aceleradas da nova era da informao, com o advento da internet e o desenvolvimento tecnolgico desde a dcada de 90, criam tenso crescente entre a nova lgica de fluidez da informao e da interao social com a solidez das instituies pblicas baseadas no modelo weberiano de organizao administrativa hierrquica e procedimental. Essa tenso pde ser observada durante a implementao desses projetos, em especial do e-Democracia brasileiro. Diversos rgos da Cmara dos Deputados tiveram de se adaptar a novas demandas geradas pelo e-Democracia, o que no ocorreu sem resistncias. Como tais rgos esto assoberbados pelo volume de trabalho costumeiro, a agregao de novas demandas no recebida sem desgaste.
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Por esse motivo, tais projetos de inovao em democracia eletrnica necessitam receber efetivo apoio das altas instncias administrativas e polticas de suas respectivas Casas para se poder efetivamente viabilizar sua implementao, sustentabilidade e evoluo. Se no, tendem a perder fora na instituio e podem inclusive ser eliminados paulatinamente pelas contingncias organizacionais. E mesmo com amplo suporte de cima, como foi o caso do Open Government Initiative norteamericano, apoiado com vigor pelo presidente Barak Obama, tambm esbarra na resistncia irresoluta do dia a dia da burocracia. Como muitos dos servios pblicos esto de alguma forma relacionados ao uso de tecnologia, seja para processos internos de gesto, seja para fins de prestao de servios para a sociedade o que se denomina governo eletrnico (e-Gov) , as equipes de tecnologia trabalham no limite de capacidade. Isso vale obviamente para qualquer instituio pblica. E, com o acrscimo no rol de demandas de tecnologia daquelas atinentes a processos eletrnicos de participao, a situao se agrava. Em pases como Brasil e Chile, a admisso de novos tcnicos de informtica pelo servio pblico morosa. Ela implica realizao de concursos pblicos ou contratao de empresas prestadoras de servios terceirizados, processos que podem levar meses, s vezes anos, dentro dos trmites administrativos. Alm disso, exige-se investimento em capacitao contnua para a manuteno do alto nvel tcnico exigido para servios tecnolgicos. Essa problemtica inegavelmente evidencia a necessidade, portanto, de priorizao de aes e projetos das instituies pblicas, em especial daqueles de cunho tecnolgico, ou que envolvam o uso de tecnologia de alguma forma. Por isso crescente o movimento de realizao de planejamento estratgico de parlamentos no Brasil, que tem como um dos preceitos bsicos a definio de prioridades da instituio: a Cmara Federal dos Deputados promove aes de planejamento estratgico desde 2004, enquanto a Assembleia Legislativa de Minas Gerais, por exemplo, comeou esse processo em 2009. Esse aspecto est fortemente ligado a outro problema prprio de organizaes pblicas mais politizadas. A falta de planejamento estratgico, ou sua precariedade, associada interveno poltica nos processos administrativos prejudicam aes de mdio e longo prazo, em favor daquelas de curto prazo, ou mesmo dos pedidos da ltima hora. Isso gera sistema de demandas variadas e descoordenadas. Assim, as equipes de tecnologia tendem a acatar prioritariamente as demandas cujos autores tm mais fora poltica, de acordo com projetos polticos de
curto prazo, em detrimento daquelas demandas estratgicas, expressas em projetos de mdio e longo prazo, com impacto mais estruturante sobre as organizaes. Como aplicaes de democracia digital precisam de tratamento tecnolgico especial, a difuso de ateno e esforo das equipes tecnolgicas em parlamentos dificulta sua viabilizao. Tal disperso e a demanda exorbitante e urgente de projetos tecnolgicos tambm contribuem para que as equipes de tecnologia no tenham compreenso muito aprofundada do negcio de suas respectivas instituies, o que certamente repercute na sua performance, aumentando a distncia e dificultando a comunicao entre as reas de estratgia e de tecnologia. Dessa forma, a falta de mecanismos de planejamento estratgico tambm prejudica o desenvolvimento de viso sistmica da organizao. Diante desses fatores organizacionais, o custo de desenvolvimento de ferramentas tecnolgicas de interao torna-se muito alto para instituies parlamentares. Assim, sistemas de democracia digital demoram a ser implementados (ou mesmo no o so), pois h grande esforo no desenvolvimento de aplicaes que, muitas vezes, j se encontram disponveis no mercado. Entendendo tais dificuldades, compreende-se melhor por que portais de governo so, no raro, pouco atraentes, menos amigveis ainda e, portanto, ineficientes, sem falar que em alguns no existe rpida atualizao diante dos fatos dirios, fora da pauta de votao.
6.2.4 Desenvolvimento versus incorporao de tecnologia

Como os projetos de participao digital precisam de inovao constante na interface, a falta de aprimoramento contnuo pode gerar seu envelhecimento com muita rapidez, o que certamente afeta sua usabilidade, com efeitos sobre a performance de participao. muito comum a distoro entre websites interativos, dinmicos e amigveis de empresas privadas e organizaes civis, a exemplo da Apple e do OpenCongress, e os portais burocrticos, complicados e pouco interativos de governos. Participao demanda tempo e esforo do cidado, por isso os custos de aprendizagem e usabilidade de portal devem ser reduzidos com portais amigveis, fceis, dinmicos e modernos, em suma, que sejam atraentes, como dito, para o usurio. Praticamente todos os entrevistados da sociedade nos estudos de caso ressaltaram esse ponto. A viabilidade disso depende, no entanto, de estrutura de pessoal especializado no desenvolvimento e aperfeioamento tecnolgico, especialmente designada para isso de forma contnua. Afinal, instrumentalizar algo
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complexo (processos de participao em polticas pblicas) na forma de portais simples e amigveis demanda muito trabalho. As instituies pblicas, por uma srie de fatores relacionados s suas estruturas burocrticas como se pde observar acima , no conseguem acompanhar os avanos tecnolgicos, principalmente aqueles relativos a instrumentos de interao social digital. Isso afeta a performance das equipes de tecnologia, principalmente quando decidem trabalhar com a perspectiva de desenvolvimento de aplicaes, em detrimento da incorporao e customizao de tecnologias j desenvolvidas pela iniciativa privada ou por comunidades de software livre. Como a contratao de novos tcnicos especializados em diferentes tecnologias difcil e lenta, as equipes de tecnologia de algumas das experincias estudadas neste trabalho preferiram desenvolver aplicaes em plataformas cujas funcionalidades de programao j dominam e cuja necessidade de capacitao seja incremental, ou seja, voltada apenas para atualizao mnima. Isso foi feito em vez de se investir na aprendizagem de novas plataformas que viabilizassem a incorporao e customizao de novas tecnologias (no adotadas nas respectivas Casas) s necessidades institucionais. Nessa hiptese, o custo de capacitao seria grande, muito mais do que incremental. O processo de desenvolvimento de tecnologia est, portanto, muito vinculado trajetria tecnolgica de cada instituio pblica, isto , os tcnicos tendem a continuar utilizando os conhecimentos e ferramentas que j possuem em detrimento de outros novos instrumentos, cujo custo de aprendizagem no esto dispostos a pagar. Isso certamente afeta a forma como as inovaes so realizadas nessas organizaes. Isso aconteceu, por exemplo, com o e-Democracia brasileiro. A equipe tecnolgica desse projeto escolheu utilizar a plataforma Liferay para o desenvolvimento da nova verso do portal, pois tal ferramenta estava de acordo com os padres de tecnologia de desenvolvimento e infraestrutura adotados pelo setor de informtica da Cmara dos Deputados. Em contraposio, no se optou por plataformas como o WordPress (um das PHPs), muito populares pela facilidade de uso por desenvolvedores e amplamente aplicadas para fins de redes sociais, em virtude tambm do custo de aprendizagem dessa linguagem para a equipe de programadores da Cmara. Esse aspecto ainda intensificado pela cultura esttica organizacional pouco familiar ao ritmo de inovao prprio do mercado, o que faz com que portais de governo apresentem forma de navegao e aparncia
com cara de burocracia, muitas vezes levando a formas de interao complicadas, ineficientes e pouco humanizadas. Nalini Kotamraju (2010) analisou o sistema de navegao de sites de governo e mapeou, para fins de contraste, a forma de pensamento de algumas pessoas selecionadas para sua pesquisa. Ao comparar a disposio excessivamente racional e procedimental de portais de governo e a maneira no linear e intuitiva como as pessoas pensam, ela notou existir grande distoro entre uma e outra, ressaltando, portanto, uma das causas por que portais de governo no atendem satisfatoriamente o cidado. Uma das concluses de Kotamraju que as pessoas preferem navegar em portais de governo sem seguir um padro institucional, baseando-se na sua prpria intuio. Nessa perspectiva, portais de governo ganhariam em termos de satisfao do cidado se apresentassem informaes e servios de maneira mais intuitiva. Alm disso, as aes de democracia digital, pelo que se pde observar nesta pesquisa, oferecem mais resultados quando h o envolvimento de uma equipe exclusiva (web-designers, analistas de sistemas e programadores) com dedicao total, cujos membros no sejam desviados para outras funes ou outros projetos. O estabelecimento de equipe exclusiva tambm facilita o processo de reformulao e upgrade contnuo das aplicaes existentes de acordo com as novas tendncias tecnolgicas. Projetos como o e-Democracia da Cmara brasileira e o Open Senate do estado de Nova York mostraram como a composio mista de tcnicos do quadro permanente da instituio com outros nomeados em funes de confiana podem agregar valor em termos de criatividade e, por isso, apresentar melhores resultados quanto capacidade de inovao. A contratao de especialistas externos tambm pode agregar bastante inovao aos portais de democracia eletrnica, desde que a instituio pblica viabilize meios de conectar esse trabalho com a equipe interna responsvel, haja vista os problemas observados no e-Democracia brasileiro em seu comeo quando se verificou tenso entre o consultor externo e a equipe interna de tecnologia. Por isso, essencial para a sustentabilidade do projeto a longo prazo o envolvimento, desde o comeo, de tcnicos da Casa, responsveis por garantir a manuteno dos servios, bem como melhorias incrementais. Entretanto, imprescindvel a incorporao de vises externas, uma vez que a prpria forma blindada com que a burocracia sobrevive dificulta o acompanhamento de tendncias de inovao produzidas pela sociedade civil e que podem agregar grandes benefcios em
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termos de usabilidade e acessibilidade s experincias participativas em parlamentos. A esses aspectos, acrescenta-se ainda a necessidade constante de experimentao como elemento essencial para o desenvolvimento de portais de participao. Como os portais de interao digital so absolutamente experimentais, preciso tambm considerar certa liberdade de ao para tentar, falhar e corrigir os erros decorrentes, tpicas aes do processo tentativa/erro. Da decorre a utilidade de projetos pilotos, como ocorreu com o e-Democracia brasileiro, o Senador Virtual chileno em seu incio, o sistema de Encontros Abertos Digitais do Congresso norte-americano, assim como com as consultas pblicas do parlamento britnico. A fase piloto permite avaliaes sobre a tecnologia utilizada, a reao dos parlamentares, a recepo da sociedade e o impacto geral na instituio. A insero de projetos pilotos tambm funciona como estratgia para a introduo de projetos inovadores de participao e transparncia que possam gerar resistncia poltica e administrativa maior se sistematizados desde o incio. A ideia, portanto, de comear de forma diminuta e inofensiva, em pilotos, pode servir de modelo de desenvolvimento para programas estruturantes.
6.2.5 A forma da experincia participativa

6.2.5.1 A interface digital: a forma influencia o contedo e vice-versa Coleman e Blumler frisam como a forma de estruturao de discusses on-line e o contexto em que ocorrem afetam a significncia do seu contedo (2009, p. 99). Tambm Marques (2008, p. 165) refora como o design institucional de experincias participativas deve considerar fatores socioeconmicos que influenciam a organizao poltica e a aquisio de um repertrio de habilidades e fatores socioculturais que apontam para a necessidade de esforo para o cultivo de motivao da esfera civil e disposio dos representantes polticos em convidar outros atores a participarem da produo da deciso poltica. Ao analisar o e-Democracia da Cmara brasileira e o Senador Virtual chileno, verificamos como a interface tecnolgica afeta o processo participativo. Formas de participao mais abertas, a exemplo do eDemocracia, permitem a apresentao de inseres mais profundas e detalhadas, enquanto interaes mais limitadas ou fechadas, a exemplo do Senador Virtual, exigem inseres mais objetivas. Enquanto o primeiro projeto facilita e valoriza o debate de ideias, assim como o
sistema de consultas pblicas do parlamento britnico, o segundo funciona basicamente como pesquisa de opinio. O sistema de submissions do parlamento neozelands, para citar outro exemplo, exige participantes especialistas no assunto em debate, pois devem ter capacidade de ler e compreender o projeto de lei em discusso e enviar sugestes tcnicas, por meio do preenchimento de formulrio especfico cujos campos de insero requerem expertise. Limita-se, portanto, a apresentao de inputs do cidado no tcnico naquela matria em discusso. Por outro lado, canais de participao no focados em discusses e sim em interaes individuais, muito comuns em ouvidorias e e-mails institucionais de recebimento de reclamaes e sugestes, estimulam a participao mais voltada apresentao de inseres tpicas ou mesmo particulares, com pouco ou nenhum debate. Alm disso, o custo de administrao de sistemas de recebimento e respostas de inputs individuais muito alto e pouco reflete na rea fim da instituio, isto , no processo legislativo. Assim, a qualidade, relevncia e pertinncia do contedo da participao, bem como o nvel de engajamento, de representatividade e de escala de participao esto associadas forma da interface que, segundo Marques, Coleman e Blumler, deve considerar aspectos do contexto social, poltico e organizacional. Tais elementos sero facilitadores ou dificultadores do processo de interao e, certamente, determinantes dos resultados da participao. 6.2.5.2 Poltica de comunicao Ponto essencial na apresentao da interface a forma como o cidado utiliza os portais, o que se denomina de navegao: o caminho que percorre para chegar aonde deseja ao acessar um portal eletrnico. Nota-se, portanto, como websites de governo pecam nesse sentido. No mbito daqueles analisados neste trabalho, embora haja alguns, como o do Senador Virtual e o do parlamento basco, relativamente fceis de navegar, grande parte dos portais parlamentares de interao, principalmente aqueles que desejam promover processos mais amplos de participao, dificultam o seu uso pelo participante. E a maioria dessas experincias com problemas de navegao, a exemplo do e-Democracia brasileiro, decorre da falta de uma poltica de comunicao. Da advm os benefcios de se incorporar processos tutoriais e autoexplicativos simples para atender a certas necessidades bsicas de compreenso pelos participantes, segundo alguns princpios orientadores:
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a) explicar o que se pretende com o portal de participao, b) guiar a participao, mostrando como e em que momento se deve participar, c) apresentar orientaes sobre o processo legislativo para que as pessoas possam entender paulatinamente sua complexidade e acompanhar a repercusso da participao no processo legislativo. Com isso, reduz-se o custo de aprendizagem do portal, j que, em muitos casos, como vimos, isso se torna obstculo participao, ainda mais em relao a parlamentos cuja credibilidade tem sido posta prova nos ltimos anos. 6.2.5.3 Desenvolvimento de plataformas prprias versus utilizao das existentes produzidas pela sociedade civil Outra questo importante que permeou a observao das experincias decorrentes dos estudos de caso: em que medida o uso de plataformas de redes sociais j desenvolvidas pode ser melhor do que desenvolver plataformas virtuais prprias pelo Estado? A concluso que tanto a primeira como a segunda opo apresentam desvantagens e benefcios. Usar plataformas virtuais existentes demanda baixo custo de aprendizagem de participao, uma vez que muitos usurios j tm familiaridade com websites de redes sociais, tais como o Orkut e Facebook. Alm disso, tais websites possuem ainda a vantagem de acumular milhes de pessoas, enquanto sites de governo devem se esmerar para atrair cidados, o que pode no acontecer ou levar anos. Ademais, portais de democracia eletrnica possuem demandas muito especficas, e as ferramentas disponveis de sites de redes sociais (Orkut, Facebook e Ning) no as satisfazem plenamente. O e-Democracia brasileiro, por exemplo, visa participao na construo das leis e por isso exige instrumentos de elaborao de textos de forma colaborativa (wikis) que precisam ser customizados, ou seja, adaptados s necessidades muito peculiares do processo legislativo, flexibilidade nem sempre existente em websites como Orkut e Facebook. Alm disso, novos instrumentos comeam a surgir na web com o objetivo de permitir que um contedo seja replicvel na internet. Assim, uma plataforma gera contedo para a outra com efeito multiplicador. Experincias como a do parlamento catalo, que disponibiliza vrios canais de informao e alguns de interao, assim como a do portal da Cmara dos Deputados brasileira117 demandam, por outro lado, maior trabalho de integrao, no apenas entre esses canais em si, mas tambm entre eles e outras plataformas de redes sociais.
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Como dito anteriormente, acessvel pelo endereo eletrnico www.camara.gov.br.
Assim, instrumentos recentes permitem que cidados possam acompanhar e participar de discusses virtuais e experincias participativas sem necessariamente acessar portais institucionais de parlamentos. Isto , a integrao do portal e-Democracia brasileiro com o Facebook, por exemplo, possibilitaria ao usurio desse ltimo participar de discusses legislativas utilizando a conta do e-Democracia no Facebook, e tais contribuies poderiam ser incorporadas ao portal. Outro aspecto tambm relevante nessa discusso a falta de controle sobre a base de dados de portais externos. Ao se imaginar que portais como o Facebook possam ser grandes repositrios de contribuies variadas ao processo legislativo, por meio de contas abertas nesses websites por parlamentos a exemplo do Parlamento Europeu, que possui mais de 100 mil cadastrados na sua conta do Facebook , h de se considerar as importantes implicaes de se relegar o controle sobre esse contedo s empresas proprietrias dessas plataformas. Uma das grandes revolues do mercado publicitrio recente tem sido justamente a divulgao de propagandas para pblicos segmentados, o que a empresa Facebook explora com pioneirismo, por exemplo. As diversas informaes inseridas pelo usurio do Facebook, tais como idade, gnero, estado civil, bem como suas preferncias pessoais so utilizadas pela empresa para fins comerciais. Por isso, preocupante proporcionar a utilizao, por empresas com objetivos comerciais, das informaes, contribuies e opinies de cidados, recebidas para fins de interesse pblico. Elemento importante nessa discusso, a participao de polticos em discusses digitais tambm merece ateno medida que os debates temticos em andamento na internet sobre os mais diversos assuntos de polticas pblicas acontecem em milhares de blogues, portais tcnicos e plataformas de redes sociais. A participao direta de parlamentares, por exemplo, nesses fruns de discusso absolutamente limitada. Um dos motivos aventados para o pouco engajamento parlamentar nessas vrias arenas de discusso, alm da falta de tempo para isso, que esse tipo de exposio dos polticos pode proporcionar alguns perigos no lidar com imprevisveis e indigestas reaes dos participantes. Por isso, a opo pelo desenvolvimento prprio de portais institucionais de participao oferece ambientes virtuais mais estratgicos e protegidos, onde os parlamentares estariam habilitados a participar mais livremente, uma vez que o cumprimento das regras de participao pode ser mais bem garantido pela instituio.
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Uma experincia tambm interessante nesse sentido a Milspace do Exrcito norte-americano. Com o objetivo de promover uma plataforma de rede social para que jovens soldados americanos pudessem compartilhar problemas e solues durante operaes militares, esse exrcito desenvolveu o website Milspace, uma espcie de Facebook fechado para esses soldados. Ao permitir o intercmbio de informaes entre soldados, de forma segura e protegida, com respeito ao comando hierrquico necessrio ao funcionamento das operaes, o Milspace exemplo de necessidade institucional do Estado em desenvolver plataforma prpria, tendo em vista a impossibilidade, nesse caso, de utilizao de websites de redes sociais disponveis pelo mercado, como o Facebook, diante dos evidentes riscos segurana das operaes. 6.2.5.4 A complexidade do processo de construo de polticas na definio do arranjo da interface Falha comum em projetos de e-democracia, a falta de objetivos claros sobre os resultados da participao pode suscitar expectativas no cumpridas e frustrar os participantes. Outra causa frequente, que pode ou no estar associada a esse problema, a desconsiderao no processo participativo da complexidade do sistema de polticas pblicas. Algumas experincias estudadas at aqui apresentaram formas de participao, no raro simplistas, que, por exemplo, no relevaram as diferenas possveis no nvel de intensidade de participao, nos tipos de participantes e nos objetivos de cada instrumento participativo. Esse ponto merece certo desenvolvimento. A construo de polticas pblicas depende de uma espinha dorsal legal. Nesse sentido, uma discusso com objetivos legislativos deve compreender, de forma geral, pelo menos trs pontos essenciais da construo da lei: a) o problema de importncia pblica que se pretende atacar por meio da lei; b) as solues possveis para resolver ou minimizar o problema, que formaro o contedo da lei; e c) a melhor forma de expressar tal contedo, isto , a redao da lei propriamente dita. O esquema a seguir mostra a relao entre aspectos importantes a serem considerados no processo de elaborao legislativa e os tipos de participao.
ILUSTRAO 37 Esquema dos tipos de participao durante a formulao da lei
Em relao participao no processo legislativo, as pessoas podem contribuir para a construo da lei apresentando informaes, ideias, opinies, etc. De forma geral, a elaborao legislativa procede da necessidade do Estado de resolver um problema de interesse coletivo ou geral, a exemplo das consequncias negativas decorrentes de danos ambientais ou dos prejuzos sociais e econmicos da falta de regulao em determinada rea. A fim de auxiliar os parlamentares a melhor compreenderem as dimenses, causas e consequncias de determinado problema de interesse pblico, cidados convidados a participar de um processo de consulta pblica podem contribuir ao trazerem dados estatsticos ou o simples testemunho de sua experincia pessoal e profissional. E, nesse caso, no se exige maior expertise sobre o assunto em questo, j que qualquer cidado capaz de apresentar seu testemunho sobre os problemas que vivencia. A segunda parte do processo legislativo diz respeito apresentao de solues para o problema pblico. Importante notar que a formulao de uma lei no acontece de forma linear; pelo contrrio, envolve processos dialticos que comportam a discusso de problemas e solues ao mesmo tempo. No entanto, para fins analticos, separou-se aqui a necessidade de compreenso do problema daquela relativa construo de possveis solues para esse problema.
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O texto legal , portanto, a expresso dessas solues organizadas e conjugadas de forma eficaz para a resoluo ou minimizao dos efeitos desse problema. A forma de participao dos cidados para esse fim, todavia, muda, pois tal trabalho demanda reflexes e anlises mais complexas e tcnicas sobre a poltica pblica em discusso. Um paciente de hospital pblico pode-se pronunciar sobre a m qualidade do tratamento recebido (problema), mas talvez no esteja habilitado a apresentar ideias para solucionar o problema (que pode decorrer da falta de pessoal, baixa qualificao dos recursos humanos, pessoas desmotivadas, falta de gerenciamento, m qualidade da lei respectiva etc.). Mas possivelmente o diretor do hospital, mdicos, enfermeiros e estudiosos da rea podem contribuir com mais propriedade na apresentao de ideias que minimizem esse problema: a falta de qualidade na prestao dos servios de sade. Por isso, tal tarefa demanda contribuies de cidados com maior expertise ou experincia profissional na rea. A fase da formulao escrita da lei propriamente dita implica transposio dessas solues propostas para o formato de texto legal de acordo com as normas de redao legislativa, algo que demanda grande labor tcnico. E tal tarefa exige outro tipo de especialidade, em geral dominada por juristas, consultores legislativos e especialistas em elaborao legislativa que podem ser ou no especialistas no assunto da poltica pblica respectiva. Nessa tarefa, dificilmente o cidado comum (no especialista) poder contribuir de forma til, j que tambm no domina a redao legislativa. Alm disso, em qualquer fase, o cidado pode apresentar sua opinio pura e simples, que se resume basicamente na emisso de juzos de valor sobre os principais pontos de cada poltica pblica, tais como se a favor ou contra o aborto, se o sistema de sade deve ser pblico ou privado, ou se o pas precisa ou no de uma poltica para a juventude. Resta saber, todavia, em que medida experincias de e-democracia parlamentar proporcionam formas de interao que facilitem a participao de acordo com esses objetivos: discusso de problemas, solues e redao de texto legal, por meio do recebimento de informaes, ideias e opinies, alm de qualquer outra contribuio possvel. O e-Democracia brasileiro disponibilizou sistema de discusso nos fruns virtuais organizado de acordo com a estrutura do texto legal, o que certamente facilitou a apresentao das ideias e informaes sobre cada subtpico em debate. No entanto, em muitas situaes, as mensagens dos participantes traziam contedo complexo, com informaes, opinies e
ideias expressas no mesmo texto. Afinal, certa informao pode sustentar determinada ideia criada para expressar uma opinio, por exemplo. No entanto, quanto mais misturados esto tais elementos em contribuies livres, maior seu custo de processamento e organizao por parte da equipe de especialistas que realiza esse trabalho. Em larga escala, tal processo praticamente inviabiliza a experincia participativa, j que os consultores necessitam compreender o texto de cada contribuio, separ-lo analiticamente a fim de facilitar seu entendimento e transformar tal informao em relatrios para os parlamentares, pois, como se pode perceber nos estudos de caso, os parlamentares no acompanham diretamente toda a discusso virtual. Eles precisam de filtros profissionais e neutros e snteses manifestadas preferencialmente em papel impresso. O sistema de consultas pblicas do parlamento britnico valorizou muito o conhecimento dos problemas, principalmente no tocante discusso sobre violncia domstica, quando as participantes vtimas de violncia em casa puderam expor com detalhes todas as nuances do problema vivido. No entanto, formas de participao como as oferecidas pelo Senador Virtual, ao convidar o participante apenas a expressar sua opinio sobre as solues propostas contidas nos projetos de lei apresentados, no exploraram o debate sobre o problema. Mark Klein (2007a; 2007b) destaca os grandes desafios na realizao de deliberao em larga escala, a exemplo da facilidade de disperso e falta de organizao das ideias colocadas em fruns de discusso, da ateno desigual dada pelos participantes a argumentos e ideias apresentados, das diferenas de acesso discusso e do problema relativo ao que ele denomina de consensos ocultos (hiden consensus). Isto , ele mostra como detectar as partes da discusso que so consensuais, mas imperceptveis na confuso da discusso, e como evidenciar, por outro lado, os pontos de conflito tambm. Klein e outros especialistas do Massachusetts Institute of Technology (MIT) desenvolveram o Climate Colab como proposta de soluo para esses problemas. Analisado no Captulo 2, o Climate Colab apresenta estrutura de debate que exige do participante a definio do tipo de contribuio a ser oferecida. Assim, ao participar da discusso sobre mudana do clima, por exemplo, o participante deve decidir se deseja acrescentar ideia nova, argumento a favor ou contra uma ideia j estabelecida, ou apenas votar em alguma das ideias. Entretanto, como j frisado anteriormente, de um lado tal forma de participao facilita a organizao do contedo participativo, resol-
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vendo alguns dos problemas apontados por Klein sobre discusses em larga escala, mas, de outro, exige do participante definio muito clara de como quer contribuir. Esse esforo de acuidade do participante pode afugent-lo e comprometer um maior engajamento no processo participativo, principalmente daquele participante menos tcnico cuja contribuio pode ser til de qualquer forma. De acordo com Beth Noveck (2009), em seu livro Wikigovernment, governos deveriam aproveitar-se do conhecimento coletivo como forma de aperfeioar a formulao e implementao de polticas. O desafio das plataformas de participao, portanto, viabilizar formas de interao que proporcionem debates inclusivos e teis para o processo de formulao de leis utilizando-se a enorme diversidade de perfis de pessoas, j que participantes podem preferir contribuir de formas muito diferenciadas, com mais ou menos profundidade. Alguns podem querer apenas contribuir na seleo de ideias ou definio de preferncias, enquanto outros podem preferir somente acompanhar a discusso, ou moderar algum frum. Ademais, como afirma Dryzek (2004, p. 54), no necessrio que haja grande escala no processo participativo, com milhares e milhares de pessoas participando, e sim que as vrias correntes de pensamento estejam representadas e possam igualmente se expressar. Uma interface participativa amigvel e estruturada de acordo com a complexidade da formulao de polticas pode facilitar a incluso, no processo participativo, de cidados e grupos que no conseguem normalmente emitir a sua voz no parlamento. Assim, o grande desafio das experincias de e-democracia , com o auxlio de tecnologia, a viabilizao de meios que possibilitem o aproveitamento de qualquer tipo de participao construtiva realizada por um participante. Algumas das experincias estudadas nos captulos anteriores mostraram tentativas bem e mal sucedidas nessa busca, principalmente com vistas a minimizar as diferenas cognitivas e de expresso do ser humano. Com isso possibilitam a superao dos limites propalados por liberais como Edmund Burke e Joseph Schumpeter, que consideravam impossvel a participao geral da sociedade nas coisas do Estado em virtude da sua incapacidade tcnica para isso.
6.2.6 O reflexo na poltica

6.2.6.1 Como participam os parlamentares antes da deciso final As respostas ao questionrio apresentado nos estudos de caso mostraram como os participantes das discusses se sentem motivados a interagir com a instituio, em especial com os parlamentares diretamente. Por isso, o envolvimento direto de parlamentares nas discusses virtuais fator decisivo para estimular a participao em projetos de e-democracia, pois o cidado se anima com o fato de saber que suas opinies ressoam de alguma forma na instituio, mesmo que seja para, pelo menos, obter a ateno dos parlamentares. Isso foi especialmente observado nas discusses das consultas pblicas realizadas pelo parlamento britnico sobre violncia domstica e poltica de comunicao, bem como pelo e-Democracia da Cmara dos Deputados. Tambm conforme se notou nos Encontros Abertos Digitais do Congresso norte-americano, a participao do parlamentar nos debates virtuais repercute positivamente na forma como cidados da sua circunscrio eleitoral o veem. Esse fator adquire ainda maior importncia para os participantes no ligados a grupos de interesse, pois estes percebem os canais de participao digital como porta de acesso direto aos parlamentares, sem intermedirios. E, por serem pblicos, tais canais estimulam a definio de compromissos por parte dos parlamentares. No entanto, notou-se tambm que muitos parlamentares no tm interesse em trabalhar com esse tipo de instrumento democrtico por alguns motivos que se podem identificar, entre outros: a) por no quererem se comprometer em discusses pblicas, em virtude de compromissos legtimos ou no firmados com grupos de interesse;
b) por preferirem se relacionar politicamente com grupos de interesse de forma presencial; c) por focarem seus interesses polticos em questes paroquiais (no necessariamente legislativas), com vistas reeleio;
d) por no quererem se comprometer com posies que mais tarde no podero honrar junto com seus pares, sobretudo os de seus partidos; ou
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e)
por, simplesmente, reservarem suas posies s dmarches legislativas usuais, para as quais, entre outras finalidades, julgam terem sido eleitos.
No parlamento britnico, parlamentares consideraram muito difcil acompanhar as discusses virtuais em virtude da estafante agenda legislativa. Essa seria mais uma atividade a sobrecarregar o labor parlamentar. No caso do e-Democracia brasileiro, alguns legisladores entenderam que as discusses virtuais podem representar importante espao de visibilidade do trabalho parlamentar e, por isso, designaram assessores para auxili-los nessa tarefa, na condio de relaes pblicas digitais, embora alguns deputados tenham inclusive acessado diretamente as discusses virtuais do e-Democracia e delas participado. Alm disso, parlamentares consideraram que esse tipo de participao apresenta melhor relao de custo e benefcio do que as respostas individuais a varejo que so obrigados a dar s centenas de correspondncias fsicas e eletrnicas (e-mails) recebidas semanalmente. Andrea Perna (2010, p. 86) sintetiza toda a problemtica dos deputados norteamericanos em administrar as respostas aos e-mails recebidos de cidados:
Segundo Alperin e Schultz (2003), em 2001, o relatrio intitulado E-mail overload in Congress: managing a communication crisis observou que a avalanche de e-mails estava causando sobrecarga de trabalho nos gabinetes, alm de aumentar despesas e problemas na rede de computadores. De fato, o volume de mensagens recebidas por semana por membro do parlamento norte-americano saltou de 175 a 300, em 1996-1997, para 719, em 1998, e atingiu 2.875, em 2002 (DAVIS et al., 1997, apud ALPERIN e SCHULTZ, 2003). Depois dos episdios de 11 de setembro e do ataque de Anthrax, quando o volume de correspondncias recebidas no Congresso decresceu ou foi interrompido, esses nmeros se tornaram mais expressivos (VASISHTHA, 2001, apud ALPERIN e SCHULTZ, 2003). Para organizar o fluxo das mensagens, o secretariado parlamentar inicialmente as imprimia. Posteriormente, passou a adotar mecanismos como respostas automticas e outros mtodos similares. O relatrio de 2001 ainda apontou uma constatao alarmante: os parlamentares subestimavam os e-mails recebidos. A pesquisa de Sheffer (2003) acrescentou que os e-mails causavam presso nos parlamentares, pois implicavam respostas rpidas. A maioria dos parlamentares afirmou ler todas as mensagens oriundas de eleitores, mas seus gabinetes enfrentavam a dificuldade de separar o joio do trigo, ou, em outras palavras, identificar eleitores e no eleitores. Quanto ao tempo de resposta, o estudo revelou uma mdia de 2,6 a 3,1 dias para retorno ao eleitor. Em 2003, Sheffer (2003) constatou que o correio eletrnico era considerado um meio efetivo de comunicao, mas no vinha sendo utilizado como ferramenta poltica. Jarvis e Wilkerson (2005), aps analisar os sites de deputados e senadores do Congresso americano, no perodo de 1996 a 2001, concluram que os
parlamentares preferiam se abster a apresentar informaes que encorajassem a interao on-line com o pblico.
Em suma, participaes pontuais em deliberaes coletivas virtuais podem trazer melhores benefcios polticos, porque alcanam centenas de pessoas de uma s vez, do que respostas individuais a e-mails, por exemplo, que demandam muito trabalho por parte da equipe do parlamentar. Assim, o aumento da escala de participao, passando da casa das centenas de participantes para a dos milhares, com maiores repercusses na grande mdia, pode estimular, num futuro prximo, o desenvolvimento de nova cultura poltica que perceba os frutos polticos dessa forma de interao popular. O e-Democracia mostrou ainda como a liderana poltica de determinado parlamentar pode fazer a diferena no sucesso de uma discusso virtual legislativa. Dessa forma, o engajamento de parlamentares temticos, ou seja, que exercem liderana naquela determinada rea, teria o poder de engajar a rede social ligada questo, bem como o contrrio tambm: parlamentares que no possuem a credibilidade dos grupos de interesse atuantes na rea podem inviabilizar o debate virtual. Outro ponto referenciado de forma transversal nos estudos de caso foi o problema da falta de legislao sobre e-democracia. Uma lei que regulamentasse a instituio de participao digital em rgos pblicos teria a vantagem de estimular os parlamentares a se engajarem nessa interao, assim como facilitaria o processo de implementao de tais mecanismos por parte da administrao desses rgos. 6.2.6.2 Eficcia poltica: impacto real da participao na tomada de deciso Na teoria do dficit democrtico, Archon Fung (2006) cita a indefinio das preferncias dos cidados e a falta de conexo contnua entre representantes e representados como fatores prejudiciais que afetam a qualidade da democracia. Na viso de Fung, um dos objetivos da democracia participativa contribuir para a soluo ou diminuio desses dficits e, assim, fortalecer o sistema representativo. A falta de reatividade poltica de contribuies apresentadas pela sociedade em foros participativos certamente um problema central para a eficcia das experincias participativas. Uma das grandes conquistas da internet tem sido a criao de inmeros canais de comunicao no somente entre as pessoas, mas tambm em relao s instituies pblicas.
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Mas como as participaes digitais tm de fato ecoado no interior das instituies pblicas? Os mecanismos digitais de participao em legislativos contribuem para a realizao de leis melhores, a definio da agenda legislativa ou a melhoria de transparncia do parlamento? Nota-se que, na maioria das experincias de democracia eletrnica legislativa estudadas nos captulos anteriores, houve pouca definio das implicaes efetivas do resultado das participaes. Parlamentos criam blogues, fruns temticos e promovem chats, mas h poucas informaes sobre os efeitos polticos disso. Tal aspecto certamente afeta a motivao dos participantes em face da falta de retorno de suas intervenes. Isso pode levar descrena no mecanismo e comprometer o engajamento na discusso. inevitvel, portanto, a repercusso desse fator na determinao de outro fenmeno levantado por Peixoto e Ribeiro (2009): a tendncia de diminuio de participao aps o alcance de determinado pice, quando os participantes comeam a perceber a falta de repercusso de suas contribuies. Sem a garantia de impacto real na instituio, no se consegue consolidar o crculo virtuoso de engajamento do cidado nos mecanismos participativos, de acordo com o seguinte esquema ideal: as contribuies dos participantes so recebidas pelos atores polticos, que as aproveitam ao menos parcialmente na formulao de leis ou implementao de polticas; essas repercusses so expressamente declaradas aos participantes, que se sentem motivados e continuam a participar dessas e de outras experincias similares, bem como passam a estimular outros cidados a tambm faz-lo. Importante aspecto notado nos estudos de caso a logstica interna de cada instituio parlamentar que conecte o processo participativo aos parlamentares. Como se pde perceber nos estudos de caso, poucos parlamentares acessam diretamente ou tomam conhecimento de discusses virtuais por si mesmos. Por isso, fundamental nesse processo a forma como cada parlamento organiza suas atividades administrativas para esse fim. Um eixo importante de conexo entre o instrumento de participao e o processo legislativo, observado no e-Democracia brasileiro, a interao das comisses temticas com as comunidades virtuais, a exemplo do que ocorreu nas discusses sobre a regulamentao das lan houses e o Estatuto da Juventude, ambas relacionadas com as comisses especialmente criadas para tratar dos respectivos assuntos. Esse aspecto fortalece, portanto, o argumento ressaltado por Antnio Cintra e Marcelo Lacombe em relao ao poder de influncia das
comisses da Cmara dos Deputados no processo legislativo. Questionando a literatura que conclui haver enfraquecimento paulatino das comisses parlamentares dessa Casa nas deliberaes legislativas dos ltimos anos, Cintra e Lacombe enfatizam o papel estratgico das comisses no processo legislativo, principalmente na articulao entre os grupos organizados da sociedade e o processo deliberativo no Congresso. Apoiados tambm em estudo de Ricci e Lemos (2004, p. 124), Cintra e Lacombe citam como exemplo desse fenmeno a atuao da Comisso de Agricultura e Poltica Rural:
Os grupos (organizados por interesse) podem ver a comisso como representante confivel de seus interesses e com ela manter um contato constante, com troca de informaes e estabelecimento de estratgias de ao e para influenciar os rumos da poltica pblica para o setor. A comisso tambm pode ser instrumental na prpria organizao deste, como parece ser o caso da de Agricultura, que se tornou um foco dos interesses e, com isso, tambm os incentiva a estruturarem-se. (CINTRA e LACOMBE, 2007, p. 175, com adaptaes)
Dessa forma, os canais de participao podem ser cada vez mais utilizados como instrumentos das comisses temticas para a aquisio de informao de interesse legislativo, interao com a sociedade organizada em torno de assuntos especficos e forma de disseminao das informaes sobre os trabalhos das comisses. Nesse sentido, as equipes do e-Democracia brasileiro e do Senador Virtual chileno produzem relatrios impressos com snteses da participao em cada proposio submetida discusso e os distribuem para as comisses. Os relatrios so incompletos, pouco distribudos, principalmente no caso do e-Democracia, e pouco lidos, no caso do Senador Virtual, mas tm a funo de manter os parlamentares informados do andamento das discusses simplificadamente. Vale saber num futuro prximo como a nova gerao de polticos conseguir se organizar para participar com mais intensidade desse tipo de experincia, ou mesmo se os ganhos polticos mostraro sua devida viabilidade organizacional, social e poltica.
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6.3 Aspectos sociais

6.3.1 Legitimidade: quem so os participantes e como participam?
Um dos aspectos mais caros democracia deliberativa a incorporao de vozes diretas na determinao de polticas, em especial que representem interesses de grupos minoritrios ou normalmente sub-representados nos foros de tomada de deciso (FISHKIN, 2005). Em experincias deliberativas no digitais, como os deliberative polls e os encontros de cidados, saber quem so os participantes no tem sido grande problema. Mas, como se pde perceber nos captulos anteriores, a identificao dos participantes de experincias participativas digitais complicada. Informaes tais como localizao, grupo de interesse ao qual associado ou nvel de conhecimento e experincia do participante so dados no comuns em portais de democracia eletrnica. A exemplo do e-Democracia, que no dispe de informaes bsicas sobre seus participantes, projetos similares de participao digital praticamente no exigem filtros, nem processos elaborados de identificao que facilitem o conhecimento mais aprofundado do perfil dos participantes. A falta de controle no cadastramento, contudo, pode gerar situaes indesejveis: de permitir a estrangeiros emitirem sua opinio como se nacionais fossem, por exemplo fragilidade existente tanto no e-Democracia brasileiro como no Senador Virtual chileno. Alm da identificao, problemas de desequilbrio de participao tambm compem o rol de desafios de prticas participativas digitais. muito comum em debates virtuais, e isso pode ser comprovado tambm no e-Democracia brasileiro, a coexistncia de participantes que dominam a discusso (os superparticipantes) com aqueles que mal participam (os subparticipantes). Da a preocupao de como processos tecnolgicos podem auxiliar na resoluo desses problemas de forma a evitar a ocorrncia de hipertrofia de participao e o predomnio de grupos de interesse j fortemente atuantes no processo legislativo off-line.
6.3.2 A natureza das redes sociais e o contexto de cada discusso

A natureza da rede social formada em torno de determinada discusso legislativa, bem como o contexto social, econmico e poltico afetam o processo participativo de forma geral. Embora no se tenha enfocado na
anlise desses aspectos na avaliao dos estudos de caso, tais elementos surgiram colateralmente nas entrevistas e merecem certos comentrios. Pode-se perceber que a natureza da rede social implica principalmente dois subaspectos relevantes: a) a natureza do assunto objeto de discusso, tanto no que se refere ao seu grau de complexidade, como tambm de acesso do cidado ao tema (mais ou menos social), e b) o perfil de seus participantes e o nvel de conflito entre os membros da respectiva rede social. Alm disso, o contexto geral de cada assunto legislativo em discusso tambm influi na forma como tal questo ser apreciada em parlamentos.
ILUSTRAO 38 Quadro sobre os elementos sociais da democracia digital
1. Natureza da rede social a) tipo de objeto b) Natureza dos participantes Complexidade do assunto acessibilidade ao tema Nvel de conflituosidade perfil 2. Contexto social, econmico e poltico do assunto em discusso
O objeto de discusso numa plataforma virtual de determinado tipo de poltica, como as polticas de sade, educao e tributria, por exemplo, pode demandar diferentes graus de conhecimento mnimo do participante sobre o assunto que o habilitem tecnicamente a participar. A complexidade da poltica fiscal, por exemplo, envolve questes no raro hermticas para o cidado sem experincia no assunto, enquanto questes relativas a temas mais sociais, como educao e sade, so mais compreensveis de forma geral, ou seja, so assuntos de que o cidado tem ou j teve alguma vivncia e, portanto, so mais factveis de discusso. Embora no se espere que o cidado deva e queira participar do debate de qualquer assunto legislativo, as instituies pblicas devem zelar por garantir condies as mais inclusivas possveis no processo participativo de acordo com os melhores princpios da democracia deliberativa. No entanto, assuntos que exigem maior conhecimento tcnico por sua prpria natureza complexa reduzem inegavelmente o rol de cidados hbeis a participar, problema largamente apontado por crticos democracia deliberativa. Alm do grau de complexidade da matria, o acesso a informaes estratgicas de posse da administrao pblica federal que possam subsidiar a discusso tambm corrobora para a qualidade da discusso em plataformas virtuais. Argelina Figueiredo e Fernando Limongi
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(1996) mostraram como os parlamentares da Cmara dos Deputados brasileira preferem apresentar projetos de lei sobre assuntos sociais, como sade e educao, em contraposio s proposies com temtica menos social, a exemplo da reforma tributria, o que foi confirmado por estudo posterior de Fabiano Santos e Amorim Neto (2003). Nesse sentido, Martins (2011) observou existir forte influncia parlamentar na deliberao das matrias educacionais submetidas ao crivo do Congresso Nacional. Um dos motivos aventados, alm do explcito benefcio eleitoral que matrias sociais despertam, seria a dificuldade dos deputados em lidar com assuntos extremamente complexos, principalmente quando dependem de informaes primrias apenas disponveis em banco de dados do Poder Executivo, cujo acesso parlamentar seja dificultado. Por exemplo, os deputados brasileiros no tm acesso base de dados de domnio da Agncia Nacional do Petrleo (ANP), fundamental para a obteno de informaes sobre qualquer discusso a respeito do assunto. Tais informaes, no entanto, so disponibilizadas pela prpria ANP para qualquer empresa que pague determinada quantia por isso, vez que so informaes com valor econmico para a orientao de decises em investimentos na rea118. Se tal acesso a parlamentares tem sido limitado, mesmo com os instrumentos constitucionais a eles atribudos, como o requerimento de informao e a convocao de ministros para audincia pblica, que obrigam autoridades a prestarem informaes de interesse pblico sob pena de crime de responsabilidade, a dificuldade na obteno dessas informaes ainda maior para a sociedade. Isso verdade ainda que se reconhea que as informaes tenham valor econmico. Assim, o
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A principal fonte de informao do setor petrolfero brasileiro o Banco de Dados de Explorao e Produo (BDEP), gerenciado pela ANP e operado por meio do software Pebrobank, da Halliburton. O acesso ao BDEP pblico, mas no gratuito. Somente empresas so assinantes do BDEP. Registre-se que a Petrobras no assinante do BDEP. Destaque-se, ainda, que a Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) no tem acesso gratuito ao BDEP. Essa empresa pblica foi criada pela Lei no 10.847, de 15 de maro de 2004, com a finalidade de prestar servios na rea de estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energtico, tais como energia eltrica, petrleo e gs natural e seus derivados, carvo mineral, fontes energticas renovveis e eficincia energtica. A Cmara dos Deputados, uma das Casas do Congresso Nacional, que o titular do controle externo brasileiro, tambm no tem acesso ao BDEP. Dessa forma, o planejamento energtico e propostas de polticas pblicas do Poder Legislativo para a explorao do Pr-Sal tm sido feitas sem acesso principal fonte de informao do setor petrolfero nacional. Ressalte-se, ainda, que a ANP sequer disponibiliza os contratos de concesso para a explorao de um bem da Unio, que o petrleo. disponibilizada apenas uma minuta do contrato referente a cada rodada de licitao. Dessa forma, a sociedade brasileira no tem condies de acompanhar a execuo dos contratos e se a explorao de um bem pblico est sendo feita de acordo com o interesse nacional. Fonte: Paulo Csar Ribeiro Lima, ex-consultor tcnico da Petrobras.
acesso a informaes primrias sobre fatos relevantes a polticas pblicas afeta em alguma proporo a qualidade da discusso e a motivao dos participantes. H certos tipos de assuntos de polticas que provocam, por natureza, maior polarizao e polmica nas discusses realizadas no mbito do Poder Legislativo. Isso pode causar, no raro, impasses e dificultar inclusive a participao de algumas pessoas, como o caso da discusso sobre a legalizao do aborto, por envolver questes religiosas, ticas e de sade. Os grupos antiaborto, por exemplo, tendem a boicotar a discusso legislativa de legalizao do aborto, pois desejam, na verdade, que no haja nem mesmo a discusso do assunto, isto , a matria no deve nem sequer compor a pauta legislativa. Assim, o grau de conflito dos participantes de redes sociais em torno de certos assuntos tambm pode afetar, de variadas formas, o empenho de um processo participativo. Futuros estudos na rea podero evidenciar que tipos de assuntos legislativos geraro melhores resultados nas discusses virtuais entre sociedade e parlamentares. No e-Democracia da Cmara brasileira, as mais bem-sucedidas discusses foram voltadas a temas no polmicos, sem grandes conflitos: o Estatuto da Juventude e a regulamentao das lan houses. Tambm o sistema de consultas pblicas do parlamento britnico obteve relativo xito nas discusses sobre violncia domstica e poltica de comunicao. Esses assuntos no envolvem questes ticas e religiosas, e a princpio no despertam grandes conflitos entre grupos de interesse antagnicos, mas os achados desta pesquisa foram insuficientes para tecer concluses mais assertivas sobre esse assunto. Para Pateman (1992, p. 145), as pessoas esto mais propensas a participar de temas do seu cotidiano, com os quais possuem algum tipo de familiaridade. Fatos observados nas experincias estudadas confirmam tal afirmao. As pessoas podem se manifestar sobre problemas que vivenciam (violncia domstica), alm de participar da construo de polticas sobre assuntos de vivncia profissional. Projetos de e-democracia devem, portanto, viabilizar meios de permitir aos cidados participarem de acordo com o grau de envolvimento que desejarem (REIS, 2004). Tambm merece especial ateno a influncia dos diferentes tipos de perfis dos participantes no sucesso do debate virtual. Na discusso do Estatuto da Juventude no portal e-Democracia, o perfil predominantemente jovem dos participantes contribuiu para uma discusso mais efervescente em comparao a outras discusses. Gasser e Palfrey frisam como a nova gerao de jovens digitais entende os mundos real e virtual como partes de uma mesma realidade,
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onde aes digitais interferem e so afetadas por aes na vida real (2008, p. 281). Os nativos digitais, como Gasser e Palfrey denominam essa nova gerao, instrumentalizados pelo potencial de conhecimento da internet, tendem a demandar sistemas mais cleres de deliberao e deciso legislativas medida que crescem e se incorporam mais profundamente nos processos de construo da sociedade (GASSER e PALFREY, 2008, p. 286). Algumas das experincias participativas digitais que foram analisadas neste trabalho evidenciaram, portanto, a necessidade de um processo legislativo mais sincronizado com a vida real, cujas leis resultantes possam ser constantemente melhoradas de forma a acompanhar o dinamismo da vida contempornea. Alm do pblico jovem, assuntos, por exemplo, relacionados a direitos humanos e meio ambiente envolvem normalmente ativistas muito atuantes, muitos deles bastante conhecedores de novas tecnologias e, por isso, potenciais participantes de discusses legislativas virtuais. Por isso, esperava-se grande discusso na comunidade virtual referente mudana do clima, abrigada pelo e-Democracia brasileiro. Mas a discusso recebeu apenas algumas poucas contribuies. Um dos motivos evidenciados nas entrevistas com deputados e consultores legislativos da rea foi a falta de amadurecimento poltico do assunto na Casa. Da se pode claramente perceber a influncia do contexto poltico no processo legislativo e, por consequncia, no processo participativo. Quando no h condies polticas para a conduo de determinada discusso, praxe legislativa em parlamentos a utilizao de mecanismos para deix-la em banho-maria. E tambm as condies econmicas e sociais influenciam fortemente o ambiente poltico-legislativo. Como propugnava John Kingdon (1995), as leis mais importantes, espinhas dorsais das grandes polticas pblicas, so aprovadas somente quando coincidem trs fatores essenciais: problema pblico crnico ou emergencial, poltica pblica determinada (melhor estratgia para atacar o problema) e foras polticas interessadas. Nessa conjuno, abre-se uma janela de oportunidade na agenda do Estado para que determinada poltica seja discutida, aprovada e implementada. Na discusso do projeto de lei sobre mudanas climticas na plataforma do e-Democracia ficou evidente como o contexto internacional contribuiu para o fracasso da discusso. O problema pblico decorrente da mudana de clima no se tornou efervescente o suficiente para mobilizar foras polticas no sentido de pressionar a agenda do Congresso Nacional brasileiro, haja vista tambm sua complexidade inata, conforme apontado nas entrevistas de parlamentares e consultores legislativos.
Robert Dahl (1989) destaca a relevncia de se tentar garantir a representao da maior diversidade possvel de interesses na mesa de discusso. O exerccio da poliarquia deveria permitir assim a influncia dos mais diversos representantes de associaes, empresas, comunidades e qualquer outro grupo interessado em polticas pblicas na tomada de deciso. Entretanto, David Held (1987) duvida ser possvel a representao igualitria de grupos muito diferentes em termos de poder e influncia. Alm disso, Avritzer (2007) menciona que entidades representativas advogam interesses especficos dos de seus representados e, por isso, no tm autorizao formal para representar interesses amplos da sociedade. Futuras pesquisas podero melhor evidenciar que tipos de assuntos e questes peculiares de polticas pblicas se destacam pela ausncia total ou sub-representao no campo de batalha poltico; em outras palavras, que temas no tm grupos de defesa organizados e estruturados de atuao no parlamento e, por isso, ocupam sempre lugar fraco na agenda legislativa. Observou-se ser essa a principal causa do pouco sucesso da Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados, ou seja, a falta de grupos fortes de lobby para advogar a defesa das proposies aprovadas pela comisso. Vale saber, portanto, de que forma as TICs podem contribuir para fortalecer e viabilizar a organizao de discusses virtuais que permitam canalizar a expresso de pessoas e grupos difusos de atuao sobre causas no patrocinadas por grupos organizados de presso. As proposies que trazem a bandeira da tica, por exemplo, como novos regulamentos para reformas polticas que primem por correes de polticos corruptos, parece ser uma dessas causas. E o exemplo do movimento Ficha Limpa no Brasil, em 2010, sinalizou como as TICs puderam instrumentalizar a organizao e mobilizao de pessoas e grupos pr-tica na poltica para viabilizar a aprovao de projeto de iniciativa popular que dificultasse a reeleio ou a diplomao de polticos corruptos119.
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interessante perceber como tal organizao ocorreu para um objetivo temporrio e contou com o apoio de outras, que foram ligeiramente constitudas e desfeitas (ou saram de cena) aps o sucesso da operao. Isso parece ser a concretizao da sociedade lquida de Bauman (2000), com capacidade de rpidas mobilizaes e desmobilizaes para fins diversos.
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6.3.3 Como selecionar a participao construtiva?

Em anlise a blogues legislativos, Peixoto e Ribeiro (2009) enfatizam fator determinante no sucesso ou fracasso dessas discusses sobre produo de leis: a relevncia do contedo das contribuies. Na verdade, o problema levantado est relacionado a mecanismos de triagem que separem o joio do trigo, ou seja, que selecionem e tirem o melhor proveito das contribuies altamente qualificadas. Mais conhecido como noisy idiot problem (problema da tolice ruidosa), como j levantado, esse aspecto tem sido muito comum em blogues na internet. Em qualquer ambiente deliberativo, a possibilidade de expresso livre implica opinies muitas vezes sem fundamento tcnico, ou que pouco agregam discusso. E isso obviamente tambm acontece em blogues legislativos, o que se pode tornar problema crnico e prejudicial caso as discusses legislativas tenham predominncia desse tipo de participao. Nesse caso, as participaes leigas e descompromissadas podem desestimular ou inibir participaes mais tcnicas e aprofundadas por parte de cidados com algum conhecimento de causa e experincia sobre o assunto em discusso. O especialista em poltica de educao, por exemplo, potencial participante sobre o assunto em qualquer discusso sobre proposies legislativas de educao, pode no se sentir inclinado a participar de tais fruns ao verificar a predominncia de inmeras mensagens irrelevantes ou meramente reclamatrias. Por que esse especialista iria participar; gastar seu precioso tempo e energia em discusses incuas? Colocar prova sua reputao ao se expor com opinies responsveis e fundamentadas em meio a bobagens variadas expressas por cidados descompromissados com o tema? Para resolver ou ao menos minimizar esse problema, as experincias de democracia eletrnica estudadas aqui promoveram diferentes solues parciais ou propostas paliativas. O portal e-Democracia da Cmara dos Deputados adotou mecanismo de separao da discusso sobre o projeto de lei regulamentador da mudana do clima em duas arenas de discusso, uma voltada para leigos e outra para especialistas. A eficcia desse sistema de segmentao no pde ser avaliada em face do fracasso da discusso. A equipe do eDemocracia no manteve tal sistema em outras discusses legislativas, por isso no se sabe em que medida isso teria facilitado o processo de seleo qualitativa das contribuies.
Outra soluo mais comum para o noisy idiot problem o sistema de ranqueamento de mensagens, por meio do qual os prprios participantes da discusso virtual classificam as mensagens mais relevantes. Exemplo que bem demonstra tal mecanismo a experincia implementada pela gesto do presidente Obama nos EUA, denominada Open Government Initiative120. Assim, as mensagens mais bem votadas ficam em evidncia, sendo visualizadas na parte de cima da tela, e isso serve como fator de classificao e seleo. Tal alternativa apresenta problemas. O principal deles o referente ao princpio da conformidade, ou comportamento de manada. As mensagens mais votadas tendem a ficar ainda mais populares, pois gozam da vantagem de estar em evidncia em relao a outras menos conhecidas, e isso pode influenciar boa parte dos participantes a continuarem votando nessas mensagens em detrimento das outras, conforme aponta Salganik, Dodds e Watts (2006). O sistema de ranqueamento tambm privilegia as mensagens mais antigas, que podem receber mais votos, por estarem mais tempo no ar. Assim, numa discusso virtual com grande participao e volume considervel de mensagens, o tempo de exposio e o esprito de conformidade fazem com que algumas das contribuies mais recentes com alto valor qualitativo no sejam positivamente classificadas e priorizadas pelos participantes, o que certamente traz prejuzo para a qualidade da discusso, alm de afetar a representatividade da participao, princpios importantes para a democracia deliberativa. Por isso, a adoo do critrio de ranqueamento para discusses legislativas virtuais deve ser observada com cautela, e sob determinadas condies. A evoluo das tecnologias poder auxiliar no desenvolvimento de mecanismos que filtrem automaticamente as participaes com base em critrios qualitativos, de forma a se poder tirar o melhor proveito de discusses virtuais e, consequentemente, otimizar a organizao e compreenso do debate para os participantes121.
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Acessvel pelo endereo eletrnico http://www.whitehouse.gov/Open. O sistema de ideao do All Our Ideas, desenvolvido pelo professor Matthew Salganik, da Universidade de Princeton, visa a minimizar os efeitos distorcedores de enquetes da internet por meio do processo de seleo de ideias baseado em comparao paritria (comparison pairwise system), com a possibilidade de insero de novas ideias pelo prprio usurio. O sistema acessvel pelo endereo eletrnico www.allourideas.org.
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6.3.4 Custo da participao: acesso aos foros participativos e incluso digital

Como se pde perceber ao longo desse trabalho, a igualdade poltica de participao est entre os princpios mais importantes das teorias participativas. O desenvolvimento de prticas participativas permitiria, a princpio, maior incluso de pessoas na tomada de deciso, ou pelo menos em processos auxiliares da tomada de deciso. Tais experincias democrticas teriam, ento, a principal misso de minimizar a hipertrofia de influncia de corporaes e quaisquer outros grupos econmica e politicamente fortes ao tornar mais democrtica a participao dos que no alcanam os decisores polticos pelos meios tradicionais. E a tecnologia de informao e comunicao facilitaria o acesso expresso de opinies, bem como a organizao da comunicao, na viso dos ciberotimistas (CASTELLS, 2007). A vertente pessimista, no entanto, afirma que a tecnologia na verdade potencializa a desigualdade de participao, pois os mais hbeis a utiliz-la so os mesmos brancos, abastados e bem-educados (HINDMAN, 2009). Mesmo em prticas participativas no digitais, como no caso de referendos, Qvortrup (2005, p. 31) observa a ocorrncia de baixa representao de trabalhadores manuais e cidados com pouca qualificao, e de super-representao de pessoas bem graduadas. Uma das grandes vantagens da democracia eletrnica seria, portanto, a reduo dos custos de participao. Como se pde perceber no Captulo 3, a participao popular na atividade legislativa pode acontecer de vrias maneiras, envolvendo ou no as tecnologias de informao e comunicao. Vimos que as formas convencionais de participao em parlamentos passam basicamente pela participao em audincias pblicas das comisses temticas122, com limitaes quantitativas e de representatividade na manifestao de opinies. Geralmente participam apenas pequeno grupo de representantes de grupos de interesse e especialistas renomados, a critrio dos parlamentares membros da respectiva comisso. O cidado comum, no necessariamente inserido em algum grupo de interesse, raramente consegue participar dessas audincias. Isso tambm vale para membros de grupos de interesse minoritrios. Por exemplo, por motivos bvios de limitao de espao e tempo, a Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, rgo permanente da
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Exemplos: Comisso de Seguridade Social e Famlia, Comisso de Educao, Comisso do Trabalho e Administrao Pblica, etc.
Cmara dos Deputados, tenderia a ouvir o presidente do sindicato dos fiscais do meio ambiente na questo da Poltica Nacional de Mudanas Climticas. E o faria em detrimento da opinio de alguns fiscais, que podem no concordar com as posies de seus dirigentes e da maioria dos fiscais. Da mesma forma, essa Comisso de Meio Ambiente poder convidar apenas trs organizaes no governamentais mais significativas para manifestar sua opinio sobre o assunto em audincia pblica. No entanto, tais opinies no expressaro as ideias de todo o terceiro setor que atua nessa rea, pois vrias ONGs no tero a mesma oportunidade de manifestar suas ideias. A fim de transpor ou amenizar tais limitaes, as formas de participao que utilizam tecnologia de informao e comunicao podem, em tese, alargar esse espectro de participao ao viabilizar formas assincrnicas, no lineares, evolutivas, colaborativas e espontneas de participao que minimizem as limitaes de espao e tempo e reduzam o custo de participao. Com isso, facilitam a incluso de outros participantes no processo de formulao de leis. Um dos aspectos mais relevantes, portanto, na reduo de custos de participao o fator financeiro. Ao utilizar os meios tradicionais, sem o auxlio da tecnologia de informao e comunicao, determinado grupo de interesse precisaria, por meio de seus representantes, se fazer presente no parlamento, realizar visitas a deputados, gastar dinheiro com passagens, acomodao, alimentao durante sua estadia na sede do pas, ou mesmo contratar servios de lobby para assim faz-lo. As experincias de participao digital estudadas neste trabalho tm a pretenso de facilitar o engajamento de cidados no processo de elaborao legislativa com custos mnimos, quais sejam, de utilizar microcomputador com capacidade mdia, conectado internet. No caso brasileiro, cerca de quarenta e um por cento (setenta e oito milhes) da populao tm acesso internet em sua residncia, local de trabalho, telecentros pblicos ou lan houses123. Uma das vantagens da democracia eletrnica legislativa , portanto, possibilitar a interao desse pblico com parlamentares sem a necessidade de locomoo para Braslia. Embora cerca de sessenta por cento da populao brasileira no acesse sistematicamente internet (os excludos digitais), houve inegvel ganho de acesso para os outros quarenta por cento. Temos que frisar, no entanto, que h nada desprezveis dois cmputos subentendidos no custo geral de participao digital: a inclu123
Dados disponibilizados pelo Instituto Ibope/Nielsen on-line, em setembro de 2011, considerando usurios a partir de 16 anos.
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so digital e a educacional. Em outras palavras, as pessoas precisam poder acessar e saber utilizar ferramentas tecnolgicas com grau de complexidade que varia de mdio a alto. Dessa maneira, o participante de uma discusso virtual legislativa, embora talvez no tenha de gastar praticamente nada em termos de custo financeiro para poder emitir sua opinio a respeito de determinado projeto de lei, necessita obter acesso a computador ligado internet, bem como aptido mnima para utiliz-lo. O acesso a computadores, TV digital e celulares conectados internet e o nvel de capacitao necessria para oper-los dificultam sua utilizao pelas classes desfavorecidas. E como a tecnologia tambm instrumentaliza os processos de aprendizagem geral (COLLINS e HALVERSON, 2009), o prejuzo para os alijados digitais cresce ainda com mais intensidade. Os efeitos negativos da excluso digital tendem a ser decrescentes medida que governos invistam em infraestrutura tecnolgica para expanso da conexo em banda larga, polticas de acesso facilitado a computadores e celulares, alm da construo e desenvolvimento de telecentros pblicos. No obstante a acelerao gradual da incluso digital, estudos precisam explorar melhor a relao entre a sociedade on-line e a sociedade off-line. Esto os excludos digitais totalmente margem dos processos de participao e de acesso a informaes disponveis na internet? Na verdade, algumas experincias tm mostrado a possibilidade de conexo dos excludos digitais tambm os analfabetos digitais, aqueles que tm possibilidade de acesso, mas no sabem utilizar a tecnologia com o mundo da internet. No oramento participativo digital, por exemplo, promovido pelo municpio de Belo Horizonte, no estado de Minas Gerais, a prefeitura disponibilizou quiosques com computadores operados por tcnicos, em vrios pontos da cidade, com o objetivo de colher a opinio dos cidados sobre como dispor dos recursos oramentrios municipais. Assim, os cidados no precisavam saber operar computadores diretamente, e sim expressar sua opinio para os tcnicos que alimentavam a base de dados integrada (PEIXOTO, 2008). Alm disso, o portal e-Democracia brasileiro recebeu especial contribuio de um dos participantes que provoca reflexes sobre esse aspecto. Cada uma das comunidades legislativas temticas do e-Democracia veicula notcias referentes ao assunto respectivo. Uma das notcias publicadas na comunidade virtual do Estatuto da
Juventude chamou a ateno de uma internauta incomum, que postou comentrio sobre essa notcia, funcionalidade disponvel na plataforma. A autora do comentrio, uma ndia da regio Centro-Oeste, identificou-se como lder de comunidade de jovens da sua tribo e mostrou-se interessada em participar mais ativamente do espao, conforme parte do texto original citado abaixo:
Ol, que bom saber que os jovens esto discutindo, isso a vamos em frente, uma pena que s vi essa reportagem sobre esse encontro agora, ns aqui de Mato Grosso do Sul, da Reserva de Dourados, temos a nossa ONG de jovens indgenas, a AJI Ao de Jovens Indgenas de Dourados, ela existe j h dez anos. (...) Nesses anos todos de trabalho, a gente os jovens passaram por vrias formaes, como o audiovisual, que a fotografia, filmagens, nisso a gente j produziu cinco vdeos que foram passados nos eventos do vdeo ndio Brasil, lanamos o nosso 2 livro de fotografias, um livro bem interessante que trata da realidade dos jovens indgenas de Dourados, produzimos o Jornal Ajindo, que circula nas aldeias e estudado nas escolas, e outras atividades, como a AJI realiza na aldeia... (...) Enfim, j que esto falando de jovens, queria aqui falar um pouco dos jovens indgenas da reserva de Dourados-MS. (...) Atenciosamente, Jaqueline Gonalves Kaiow, 19 anos integrante da AJI
No houve mais nenhuma participao por parte dela na plataforma, mas o fato de pertencer a um grupo com pouca possibilidade de expresso na tomada de deciso federal suscita a seguinte discusso: qual a funo de pessoas como Kaiow, alfabetizadas e capazes de utilizar a internet, em relao sua comunidade? Ela pode ser canal de expresso digital daquela comunidade. Como catalisadora das opinies dos jovens do grupo comunitrio que lidera, pode manifestar tais ideias por meio do e-Democracia, com alguma possibilidade de ressoar no processo legislativo federal. Se esse mecanismo de fato vivel, o e-Democracia no pde comprovar, mas o projeto invoca a necessidade de maior governana dos recursos humanos que sustentam tal projeto, assim como maior sensibilidade poltica, a fim de estimular e catalisar melhor esse tipo de participao. Afinal, participantes como Kaiow podem atuar como conectores entre comunidades de excludos digitais e as discusses legislativas na capital federal.
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6.3.5 Formas de colaborao do processo participativo: no desenvolvimento, na elaborao do contedo e na moderao

Conforme discutido no item 6.2, referente aos aspectos institucionais, podem-se perceber as vrias dificuldades administrativas no desenvolvimento de portais interativos de participao. Problemas prprios da paralisia da burocracia tm-se intensificado nos ltimos anos diante da dinmica cada vez mais efervescente do universo social depois do surgimento da internet. A sociedade lquida de Bauman (2000) se choca com a solidez das organizaes pblicas. Por isso, formas inovadoras de desenvolvimento tecnolgico e, portanto, experimentais, tm surgido nos ltimos anos com vistas a instituir processos de colaborao entre sociedade, empresas e governo. Em outras palavras, o cidado pode apresentar um sem-nmero de sugestes, ideias e opinies sobre o contedo das propostas legislativas, mas por que tambm no contribuir para a elaborao da tecnologia que permitir essa interao, e assim colaborar para a reduo dos problemas da burocracia nesse desenvolvimento? O movimento Apps for Democracy (Aplicativos para a Democracia)124 um exemplo dessas tentativas. Na experincia pioneira ocorrida no Distrito de Washington, nos EUA, o governo local disponibilizou informaes em formato bruto no seu website e promoveu concurso para que desenvolvedores tecnolgicos construssem softwares de servios pblicos a serem implementados no portal. Em trinta dias, gastando cinquenta mil dlares no concurso, o governo recebeu quarenta e sete aplicativos que foram utilizados no seu portal, permitindo, por exemplo, melhor visualizao de dados sobre reas com alta criminalidade. Tais aplicativos foram avaliados em 2 milhes e 300 mil dlares, caso fossem contratados na forma convencional. Em suma, a tecnologia da internet permite construir novas possibilidades de trabalho colaborativo. Outra forma de trabalho colaborativo, que est sendo atualmente testada, o trabalho de moderao das discusses on-line, tarefa que demanda aes de articulao social, provocao de ideias e, sobretudo, enriquecimento qualitativo e quantitativo do debate. Carlos Batista e Francisco Brando Jnior (2009) promoveram relevante anlise sobre o uso da internet durante a campanha presidencial de 2006 no Brasil, quando o ento presidente Lula disputava a reeleio
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Disponvel no endereo eletrnico http://www.appsfordemocracy.org/. Atualizado em 12/2/2011.
contra Geraldo Alckmin no segundo turno. Ao observar o funcionamento das respectivas comunidades virtuais de cada candidato na plataforma Orkut, os pesquisadores ressaltaram a importncia da moderao para o sucesso de tais comunidades. Quando a moderao era insatisfatria ou inexistente, os usurios das comunidades acabavam migrando para outras comunidades, ou mesmo criavam novas. Batista e Brando Jnior notaram que a moderao eficiente destacava-se como aquela nem to restritiva nem to permissiva nas tarefas de excluir tpicos, comentrios ou membros. Assim, a prevalncia de regras de respeito mtuo e tolerncia era a causa principal do sucesso de tais comunidades. Sistemas de discusso on-line, como os patrocinados pelo projeto Global Voices125, funcionam na base de voluntariado, isto , apoiados por uma rede de articulistas e moderadores que realizam anlises e promovem projetos favorveis liberdade de expresso at mesmo de excludos digitais. A avaliao das experincias parlamentares de participao digital, em especial do e-Democracia brasileiro e do sistema de consultas pblicas parlamentares da Inglaterra, mostrou como o papel de moderadores e facilitadores crucial para o sucesso das discusses. No caso da experincia brasileira, notou-se evidente falta de mecanismo de moderao mais descentralizado que permitisse prpria sociedade contribuir dessa forma. Se, por um lado, ela sobrecarregou os moderadores consultores legislativos, funcionrios da prpria Cmara dos Deputados, por outro, pecou em no envolver a sociedade brasileira tambm nessa tarefa. No entanto, o maior envolvimento da sociedade no apenas como colaboradora de contedo, mas tambm na logstica do debate, ou seja, como moderadora das discusses implica criao de sistema de incentivos formais e informais que motivem os cidados a realizarem tais tarefas. Marques (2008, p. 173) ilustra muito bem esse aspecto, com a ajuda de outros autores:
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Disponvel no endereo eletrnico http://globalvoicesonline.org/. ltimo acesso em 12/2/2011.
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Ao lado de autores como Michael Delli Carpini (2000) e Verba, Schlozman e Brady (1995), sustenta-se que, para se engajarem politicamente, os cidados precisam no apenas de (1) oportunidades, isto , de canais de input que materializem meios apropriados, mas tambm de (2) motivao (senso de responsabilidade, satisfao, confiana nas instituies, crena de que a participao ser devidamente considerada e que far a diferena) e de (3) habilidades (este aspecto se relaciona, sobretudo, disponibilidade de informao e educao formal). (nosso grifo)
Nesse sentido, a equipe do Senador Virtual considerava a viabilidade (em meados de 2010) da criao de condecoraes aos participantes bem ativos, aqueles que promovem vrias participaes e contribuies aos projetos de lei em discusso no seu portal. Tambm o e-Democracia brasileiro elegeu um participante de destaque numa das comunidades virtuais e patrocinou sua ida para Braslia, onde est sediada a Cmara dos Deputados, para conhecer essa Casa e participar de outra atividade de interao, o Parlamento Jovem. Nesse projeto, jovens do Brasil inteiro se renem na Cmara para aprender, discutir e simular a vida parlamentar.
6.3.6 Educao cvica e legislativa

John Stuart Mill ressaltou em seu clssico On liberty (2006) como a deliberao pblica pode gerar efeitos educacionais nos cidados, com a promessa de fomentar percepo mais realista da sociedade sobre o funcionamento de instituies pblicas como parlamentos. Tambm Manin (1987, p. 354) expressou preocupaes similares: Deliberao poltica e argumentao (...) constituem processos de educao e treinamento (...) eles espalham luz (...) as pessoas educam a si mesmas126. Pitkin e Shumer (1982) frisam como a deliberao e a ao poltica no apenas configuram processo de ganho intelectivo para o cidado, mas tambm de aquisio de poder e senso de responsabilidade ao participar como ator capaz de discutir assuntos de interesse pblico e mesmo de tomar decises. Mansbridge (1983; 1992, p. 7) aponta para as qualidades de processos deliberativos presenciais cuja participao constante ensina comunidades a procurar solues para seus problemas de forma mais colaborativa (tambm BERRY et al., 1993, p. 3).
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Traduo livre do seguinte texto original: Political deliberation and argumentation (...) constitute processes of education and training (...) they spread light (...) people educate themselves.
Tambm Sanders (1997, p. 351) sintetiza de forma eficaz os efeitos educativos e construtivos de processos de discusso pblica:
Isso (a deliberao) estimula os cidados intelectualmente, por meio do desenvolvimento da habilidade para considerar polticas e problemas polticos; tambm pessoalmente, ao fomentar a percepo de sua (subutilizada) capacidade para a observao e julgamento; e moralmente ou civilmente, por meio da aprendizagem sobre as preocupaes e interesses polticos de outros cidados e por meio do encorajamento ao mtuo respeito.127
A intensificao dos processos de participao, conforme proposto pelo e-Democracia brasileiro e pelo Senador Virtual chileno, entre outros, traz a possibilidade de auxiliar o cidado a compreender melhor a complexidade do processo de deciso pblica. A cidad chilena Bernardita Corvillon, participante do Senador Virtual, destacava esse ponto: Tambm me serviu para saber que h projetos que esto formados por vrios pontos e que a gente aprova alguns e rejeita outros, mas que no fcil decidir se o projeto deve ser aprovado ou rejeitado128. Esse aspecto leva, ento, seguinte hiptese: com o passar do tempo, aps anos de existncia desse processo de participao digital, os cidados podero aprender a realizar participaes mais eficazes em termos de impacto real no processo decisrio, e as instituies sero paulatinamente mais beneficiadas por isso. Com a melhor compreenso do processo legislativo, poder-se-, ento, criar crculo virtuoso de participao medida que as pessoas estariam mais hbeis a acompanhar o rito legislativo e verificar por si mesmas o efetivo impacto de suas contribuies na agenda legislativa, independentemente da cobertura realizada pela mdia convencional, que impe distores ao processo, como verificado por Malena Rodrigues (2011). Mas, afinal, houve impacto efetivo do processo deliberativo virtual sobre os participantes do ponto de vista educacional? No caso do Senador Virtual chileno, essa questo no pode ser respondida, j que a forma de participao muito simples, com quase nenhum espao para
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Traduo livre, com pequenas adaptaes, do seguinte texto original: It improves all citizens intellectually, by heightening their ability to consider policy and political problems; personally, by allowing to realize their untapped capacities for observation and judgment; and morally or civically, by teaching them about the political concerns of other citizens and by encouraging mutual respect. Livre traduo do seguinte texto original: Tambin me sirvi para saber que hay proyectos que estn formados por varios puntos y que uno aprueba algunos pero rechaza otros por lo que no es fcil decidir si el proyecto se debe aprobar o rechazar.
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deliberao. O cidado apenas marca sua opinio diante de opes de mltipla escolha, com a possibilidade de sugerir novas ideias, mas sem poder discuti-las. Antes do lanamento do projeto piloto do e-Democracia brasileiro, houve a preocupao por parte de alguns parlamentares entrevistados quanto capacidade dos cidados de compreenderem o processo legislativo, tendo em vista suas experincias no contato com eleitores de como o cidado brasileiro de forma geral confunde os papis de deputado federal, estadual, vereador, prefeito, secretrio de estado, etc. Em outras palavras, de acordo com essa percepo parlamentar, o cidado no entende com exatido a complexa estrutura de poder no pas, clivada por um lado entre os Trs Poderes, que exercem diferentes funes, Legislativo, Executivo e Judicirio, e, por outro lado, segmentada em unidades federativas, no caso, Unio, estados, Distrito Federal e municpios129. Embora houvesse pequenos sinais nas discusses do e-Democracia de desconhecimento das competncias da Cmara dos Deputados, o principal problema observado no foi esse. Na verdade, verificou-se no e-Democracia a dificuldade de participantes em compreenderem certos ritos bsicos do processo legislativo, tais como os trabalhos em comisses. Antes da discusso final no plenrio da Cmara, para mencionar pelo menos um exemplo disso, os projetos de lei so discutidos em comisses temticas, ou seja, comisses permanentes ou temporrias responsveis por explorar questes polticas e tcnicas. Funcionam geralmente como fruns de discusso mais detalhada dos projetos de lei, j que a deliberao em Plenrio tende a ser mais restrita e objetiva pela prpria natureza do processo.
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A estrutura completa do poder pblico brasileiro resumidamente a seguinte. Na Unio, o Poder Legislativo exercido pelos deputados da Cmara Federal e pelos senadores do Senado Federal, auxiliados pelo Tribunal de Contas da Unio; o Poder Executivo exercido pelo presidente da Repblica, auxiliado por ministros de Estado. Nos estados e no Distrito Federal, o Poder Legislativo realizado pelos deputados estaduais ou distritais, com o controle externo dos tribunais de contas estaduais, e o Executivo o pelo governador, assistido pelos secretrios de estado. Nos municpios, o Poder Legislativo exercido pelos vereadores, enquanto o Poder Executivo presidido pelo prefeito municipal, eventualmente auxiliado por secretrios municipais. Apenas para completar, quanto ao Poder Judicirio s existem dois nveis de justia comum, a federal e a dos estados ou do Distrito Federal, ambas com dois graus de jurisdio. Alm deles, h o Superior Tribunal de Justia, rgo encarregado de uniformizar as decises de justia comum em todo o territrio nacional, e o Supremo Tribunal Federal, rgo mximo de controle constitucional no pas. O Brasil conta ainda com trs justias federais especficas, a do Trabalho, a Eleitoral e a Militar, todas com dois graus de jurisdio, e um superior tribunal uniformizador das respectivas decises no territrio nacional. Existem ainda os ministrios pblicos, federais e estaduais, que exercem, entre outros papis, o de fiscais da aplicao da lei, na defesa do patrimnio pblico e no zelo dos direitos assegurados na Constituio.
Assim, nas comisses a discusso dos projetos de lei coordenada por um relator, membro da comisso responsvel pela emisso de parecer favorvel ou contrrio aos projetos, com ou sem alterao. No raro, relatores acatam sugestes de parlamentares e do pblico em geral para elaborar o substitutivo, ou seja, uma nova verso do texto sujeita deliberao da respectiva comisso. Ora, tal procedimento de formulao, apreciao e reformulao contnuo e pode perdurar at o ltimo momento da deciso final em Plenrio. Poucas informaes sobre tal procedimento foram de forma clara publicadas no portal do e-Democracia. Assim, os participantes no puderam compreender a noo de timing legislativo do Congresso. Alm da dificuldade das pessoas de compreenderem o processo legislativo, houve problemas no entendimento do processo de participao, conforme j abordado anteriormente. Isso se deve principalmente falta de mecanismos tutoriais mais elaborados, com vdeos explicativos e outros instrumentos grficos que podem auxiliar nessa tarefa, j amplamente utilizados na web. Tais mecanismos tm a funo de acelerar a curva de aprendizagem e, por conseguinte, minimizar o impacto do desconhecimento do processo legislativo e estimular maior participao de forma geral. Em jogos virtuais, por exemplo, as regras de como jogar so ensinadas (mostradas) desde o incio. Um excelente exemplo o Spore, um simulador avanado que permite a criao de vida desde os seus primrdios at o pice de sua evoluo. Jogadores iniciam o Spore por meio da criao de seres unicelulares, que so desenvolvidos at se tornarem criaturas com conscincia. destacvel a grande capacidade do jogo de fazer o jogador em pouco tempo realizar tarefas complexas, como administrar toda a logstica de um imprio interestelar. Isso se deve ao fato de o jogo praticamente conduzir o jogador em todo momento, adivinhando suas possveis dvidas. Assim, o jogador se apodera rapidamente de forma quase imperceptvel do grande manancial de informaes necessrias para poder jogar as ltimas fases. Estudiosos de educao tm alertado para as vantagens do uso de tecnologia nos processos educativos (BECK e WADE, 2004; COLLINS e HALVERSON, 2009). Por permitir o uso facilitado de vdeos e udios principalmente, a tecnologia instrumentaliza o usurio para apreender o conhecimento de modo mais clere do que pelos meios educativos convencionais, inclusive por estimular novas formas de interao. Beck e Wade ressaltam as tcnicas adquiridas por jogadores de games na in-
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ternet ao lidarem com processos de tomada de deciso, administrao de recursos e experimentao de estratgias complexas de simulao da vida real. Iniciativas para absorver de forma mais intensa as capacidades desenvolvidas por jogadores de simuladores e sua aplicabilidade em treinamento de futuros gestores e formuladores de polticas pblicas tm sido testadas em alguns lugares do mundo, com a denominao de Jogos Srios (Serious Games)130. indubitvel o valor do conhecimento tcnico mnimo sobre o funcionamento do Estado como fator relevante para fins de efetividade da participao. Entender o processo legislativo certamente vai potencializar a capacidade de participao de qualquer cidado. Entretanto, ao tempo que a absoro mais rpida de tal conhecimento pode acontecer com o auxlio de processos tutoriais tecnolgicos, as plataformas interativas devem tambm prever mecanismos de conduo do cidado no processo de participao. A aplicao da tecnologia de games pode contribuir para essas duas necessidades, isto , para o conhecimento do processo legislativo e do modus operandi dos instrumentos de participao. Por permitir alta interao, por meio de processos ldicos, tal aplicao traz a perspectiva de maior engajamento das pessoas, inclusive de forma mais aprofundada no processo participativo. A dificuldade de se compreender o processo de participao pelo cidado comum ficou evidente no e-Democracia, j que a liberdade de participar em qualquer das ferramentas de interao levou alguns participantes a perderem a noo de incio, meio e fim da discusso. No Senador Virtual, por outro lado, o cidado segue um script lgico, baseado num sistema de perguntas e respostas simples. Esse modelo gera ao mesmo tempo menos liberdade de deliberao por parte dos participantes, e, todavia, mais compreenso do como participar. Em palavras simples, o cidado no se perde na discusso, como pode acontecer no e-Democracia. Em suma, um grande trabalho de comunicao necessita ser realizado nos portais analisados com o objetivo de no apenas melhorar e simplificar as informaes sobre o processo legislativo e as prticas
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A experincia inglesa Floodsim um interessante exemplo disso. O jogador tem o poder de deciso e de administrao dos recursos para a poltica de combate e preveno a inundaes. Ele, ento, define a quantidade de recursos que deseja alocar para aes de proteo a inundaes, construo de casas e informao de pessoas do risco de inundao. acessvel por meio do endereo eletrnico http://www.floodsim.com/. ltimo acesso em 12/2/2011.
parlamentares, mas tambm de promover orientaes sobre o processo participativo. Assim, somente por meio de estudos qualitativos de longo prazo poder-se- concluir com assertividade sobre os impactos educacionais e cvicos de experincias de participao digital sobre os cidados, j que os elementos encontrados nos estudos de caso foram insuficientes para concluses mais profundas nesse sentido.
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Concluso
O debate sobre a chamada crise da democracia tem alcanado altos nveis de efervescncia nos ltimos anos na cincia poltica. O dinamismo e a complexidade da vida moderna na era da informao tm contribudo para a intensificao das discusses sobre a eficcia dos institutos clssicos da democracia, tais como o sistema poltico representativo e o direito de igualdade. Alguns possveis sintomas desse estado de crise so apontados por estudiosos diversos: o aumento da insatisfao popular (DIONNE, 1991; CRAIG, 1993; TOLCHIN, 1999); a profunda desconfiana em instituies governamentais (NYE, ZELIKOW e KING, 1997; HETHERINGTON, 1998), em especial parlamentos (HIBBING e THEISS-MORSE, 1995, 2001); a ineficincia do Estado na resoluo de problemas pblicos e o aumento da injustia social (HUNTINGTON, 1975; ROSANVALLON, 1981). Tambm indicadores sociais e polticos apresentam pistas mais detalhadas dessa conjuntura. Aspectos como o baixo comparecimento em pleitos eleitorais (TEIXEIRA, 1992); a eroso do capital social (PUTNAM, 2000); o declnio do apoio a partidos polticos (ALDRICH, 1995); e o crescimento da apatia, do descontentamento, do cinismo e do sentimento de impotncia da sociedade em relao poltica (NYE et al., 1997; GASTIL 2000; PHARR, PUTNAM e DALTON, 2000; EISENBERG e CEPIK, 2002). Outra vertente da teoria crtica ao modelo liberal clssico concentra-se nos problemas do sistema representativo parlamentar. A autonomizao dos parlamentares e partidos polticos durante o exerccio do mandato com a consequente desconsiderao da opinio do eleitor estaria provocando a perda da relao de confiana entre cidado e parlamento. Muitas crticas reforam esse descrdito a parlamentos tendo em vista o alegado domnio de grupos economicamente mais poderosos e com estrutura de lobby mais organizada: o descompromisso de parlamentares com o ordenamento jurdico e a falta de qualidade na elaborao das leis; a incompetncia do parlamento em responder s demandas cada vez mais complexas e variadas da sociedade; a falta de tica de parlamentares que utilizariam os recursos institucionais para o exerccio do mandato de forma irregular; a desdia no trabalho parlamentar, entre outras. Por outro lado, alguns pensadores consideram haver muito exagero nessas crticas, embora admitam a necessidade de mudanas no sistema democrtico clssico de forma a aperfeioar a justificao dos atos
pblicos, o aumento do controle social geral sobre os polticos, a democratizao da influncia de grupos de interesse no poder e a melhoria da eficincia do sistema de polticas pblicas (BOBBIO, 2000; DAHL, 1989; NORRIS, 2001). Ainda na linha crtica, h tambm grande destaque para pensadores que defendem a introduo de processos participativos no sistema de polticas pblicas, de modo a permitir que a sociedade interaja com o Estado na formulao e implementao de polticas, e no apenas durante o pleito eleitoral. Nessa viso, destacam-se, por um lado, aqueles defensores de uma reformulao estrutural do sistema democrtico que encampe de forma definitiva e profunda processos de participao (BARBER, 1984; PATEMAN, 1992), enquanto outros enfatizam a utilizao mitigada de prticas participativas e deliberativas que venham a complementar o sistema representativo, conforme os aspectos peculiares de cada necessidade especfica do Estado (MANSBRIDGE, 1992; FUNG, 2006). Em especial, as prticas deliberativas pressupem envolver mais pessoas e grupos de interesse nas discusses de carter pblico com o objetivo de garantir participao cada vez mais igualitria e respeito mtuo entre os participantes, por meio do desenvolvimento de debates baseados na apresentao de argumentos racionais e na busca pelo entendimento comum. Nessa discusso, vale especial destaque para a viso de Archon Fung (2006) sobre dficit democrtico. Ele observa haver deficincias especficas no sistema democrtico clssico que podem ser minimizadas pelo desenvolvimento de prticas participativas, deliberativas e de transparncia concretizadas em diferentes formatos e profundidades, mas com o mesmo objetivo de complementar em maior ou menor grau o exerccio da representao poltica. Segundo Fung, comporiam o dficit democrtico geral as deficincias: a) no sistema de definio de preferncias da sociedade sobre polticas pblicas, b) na forma de conexo entre representantes e representados que facilite a expresso dessas preferncias, c) no controle social sobre os representantes, e d) na eficincia do Estado para implementar tais polticas. Muitas experincias participativas e deliberativas inovadoras tm surgido em diversas partes do mundo a partir de fins da dcada de 80. Tais prticas apresentam-se em formas e objetivos diversos, mas compartilham a finalidade maior de facilitar a participao popular nos processos polticos, de maneira a complementar o exerccio da representao.
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Fung (2007) cita, por exemplo, as experincias denominadas minipblicos como fruns de deliberao pblica organizados de maneira autoconsciente, cujos participantes compem amostra representativa da diversidade social com a incluso de grupos que normalmente no participam de processos polticos. Da decorrem vrias prticas relevantes: os fruns educativos, que criam condies quase ideais para cidados discutirem e formarem opinies sobre determinado assunto de interesse poltico (deliberative polls); os painis consultivos participativos, que, alm de promoverem debates, como o frum educativo, permitem que os participantes alinhem preferncias em relao s polticas pblicas; a colaborao participativa para resoluo de problema, que estimula o grupo de participantes a contribuir ativamente com o Estado para resolver um problema pblico; e a governana participativa democrtica, a mais contundente experincia participativa, segundo Fung, que efetivamente d poder de deciso aos participantes na determinao de polticas, a exemplo do oramento participativo. Em suma, apesar de suas limitaes, a maioria dessas experincias realiza tentativas de atribuir mais porosidade s instituies pblicas e, por consequncia, de diminuir os efeitos dos dficits democrticos apontados por Fung. nesse mesmo contexto que se podem destacar tambm prticas participativas que mais especificamente intensifiquem a relao entre sociedade e parlamento. Pensar em um parlamento participativo significa principalmente agregar mecanismos de participao e deliberao que confiram mais legitimidade ao processo de elaborao das leis. Bohman (1996, p. 183), inspirado pelos ensinamentos de Habermas, atesta que a legitimidade de uma lei consequncia de processo participativo justo e aberto a todos os cidados, de modo a agregar todas as razes publicamente possveis, mesmo que, ao final, os representantes priorizem certos valores em detrimento de outros. A ideia de parlamento participativo estaria, portanto, associada intensificao da relao entre representao e participao, j que, em princpio, a incorporao de contribuies da sociedade no processo legislativo poderia agregar benefcios para a tomada de deciso legislativa e, assim, fortalecer o sistema representativo. Pode-se constatar no decorrer deste trabalho que os canais de interao desenvolvidos em parlamentos assumem variados formatos, de acordo com as peculiaridades de cada cultura poltica e do contexto organizacional de cada casa legislativa. H formas mais clssicas de
consulta sociedade, como audincias pblicas, tribunas populares e ouvidorias parlamentares, que apresentam instrumentos variados para o recebimento de manifestaes, opinies, sugestes, reclamaes e denncias. Em alguns casos, parlamentos nacionais viabilizam deslocamentos temporrios, assim como a instituio de sucursais espalhadas pelo pas para facilitar a comunicao e interao com a sociedade. No obstante, destacam-se tambm instrumentos mais robustos de participao, quando a sociedade autorizada a apresentar projetos de lei de iniciativa popular ou canalizar seus pleitos via comisses especialmente designadas para esse fim, como a Comisso de Legislao Participativa da Cmara dos Deputados brasileira. No entanto, ao tempo que aproximam sociedade e parlamento, tais instrumentos de participao apresentam limitaes que dificultam sua influncia no processo legislativo. A baixa representatividade em audincias pblicas, a pouca escala de participao em tribunas populares, a dificuldade operacional dos projetos de iniciativa popular, a tibieza poltica de comisses participativas e a disperso do foco em participaes individuais de ouvidorias parlamentares em detrimento da criao de foros de debate pblicos so alguns dos problemas desses canais de participao. E eles raramente contam com o auxlio de tecnologias de informao e comunicao no seu desenvolvimento. As tecnologias de informao e comunicao, as TICs, cujo desenvolvimento tem sido intensificado a partir da dcada de 90, com a massificao de microcomputadores pessoais conectados internet, trouxeram, por conseguinte, novas possibilidades para a criao e o aperfeioamento de canais de interao entre parlamento e sociedade. bom que se registre que as TICs, tendo a internet como seu principal eixo, trazem vrias possibilidades de agregao de valor ao trabalho humano, tais como a facilitao da gesto do conhecimento, o mais amplo acesso informao e a sua grande capacidade de disseminao. Ademais, a tecnologia de informao e comunicao apresenta ganhos na viabilizao do trabalho em rede de forma descentralizada e horizontal; na criao de sistemas vetores de credibilidade que auxiliam a seleo e priorizao de informaes e outros contedos; e na facilitao do trabalho colaborativo, tendo em vista o poder de quebrar o ato de comunicao em subcomponentes e a produo granular e modular, com baixo custo de integrao. Mais especificamente para fins polticos, as TICs permitem a facilitao de discusses temticas de mais amplo interesse poltico (que
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suplantam a esfera comunitria local), o desenvolvimento de relaes sociais, a criao de canais alternativos para expresso e engajamento poltico, o maior acesso a informaes de utilidade poltica, bem como sua validao. Se as TICS podem trazer benefcios para os processos polticos, por outro lado h tambm os problemas colaterais criados: a facilidade de fragmentao das discusses polticas, o estmulo polarizao de interesses nos debates virtuais, a disperso de expresso que contribui para a formao de outros tipos de elitizao da ateno da audincia na internet, a diminuio da capacidade de reflexo em face do acesso ilimitado a informaes e a falta de eficcia poltica dos canais de participao digital. No entanto, o surgimento de novas possibilidades de interao por meio da evoluo da internet nos anos 2000 denominada Web 2.0 tem facilitado a aplicao de novos instrumentos tecnolgicos em parlamentos com o objetivo de aperfeioamento dos canais existentes de participao no digitais. Com isso auxiliam na superao de algumas de suas limitaes, assim como na viabilizao da implementao de novas formas de participao e deliberao. na aplicao das TICs aos processos polticos que surgiram os termos e-democracia, democracia digital, democracia eletrnica, ciberpoltica, entre muitos outros sinnimos. Para os fins especiais deste trabalho, consideram-se duas classes de prticas de e-democracia. H aquelas organizadas, desenvolvidas e mantidas exclusivamente pela sociedade, que adquirem vrios formatos: mobilizao para fins eleitorais, ativismo social, jornalismo cidado, transparncia e muitos outros. Por outro lado, destacam-se tambm aquelas experincias de e-democracia desenvolvidas e mantidas pelo Estado, que objetivam principalmente permitir aes de coproduo entre Estado e sociedade e, por isso, includas na categoria intitulada para os fins deste trabalho de e-democracia institucional. O principal objetivo desta pesquisa justamente contribuir para a avaliao da efetividade das prticas de e-democracia institucional voltadas ao Poder Legislativo. Por meio da anlise de minicasos, ou seja, de experincias menos profundas ou estruturais, e de estudos de caso sobre duas prticas relevantes, o Senador Virtual do Senado chileno e o e-Democracia da Cmara dos Deputados brasileira, procurou-se explorar os benefcios e limitaes da democracia digital aplicada a parlamentos. Para promover essa anlise, o trabalho de pesquisa se norteou pela simbiose entre os princpios da democracia participativa e deliberativa
e os institutos clssicos da democracia representativa. Por isso, vale saber em que medida os parlamentos participativos agregam mais legitimidade elaborao legislativa, incorporam inteligncia coletiva ao processo decisrio e tornam mais transparente a atuao parlamentar no processo legislativo. Embora o desenvolvimento de meios de accountability da representao poltica, como a transparncia da atuao parlamentar, esteja entre os valores basilares do regime democrtico clssico, esses trs princpios acima representariam vertentes relevantes de uma viso de democracia contempornea com doses especiais de participao popular que contribuiriam para a reduo de dficits democrticos. Na realizao dos estudos de caso, foram analisados trs aspectos centrais: a interface tecnolgica dos portais interativos de parlamentos, a gesto interna do processo participativo nas casas legislativas e o impacto real da participao na tomada de deciso legislativa (eficcia poltica). A partir da, pde-se avaliar as consequncias organizacionais, polticas e sociais do processo participativo, tanto no processo de desenvolvimento dos canais de participao, como em seu funcionamento. Em termos de legitimidade, como o redesenho institucional participativo pode auxiliar na incluso de grupos minoritrios e cidados no vinculados a grupos de interesse na discusso de seus interesses na pauta legislativa? Com que eficcia sistemas digitais de consulta popular em websites de parlamentos podem garantir que pessoas e grupos pouco representados no quadro parlamentar tenham influncia na construo de textos legislativos? Em resposta a essas perguntas, verificou-se a existncia de ganhos pontuais de representatividade no processo de participao digital, embora vrios obstculos para o alcance de maior incluso social em tais experincias tenham sido tambm observados. As limitaes prprias da excluso digital so gritantes em pases em desenvolvimento, como Brasil e Chile. No exemplo brasileiro, apesar de o e-Democracia permitir que 78 milhes de cidados includos digitais (cerca de 40 por cento da populao brasileira) possam participar das suas discusses virtuais, h ainda cerca de 110 milhes de alijados digitais. No obstante, sob o aspecto quantitativo, no h como no considerar o tmido ganho de incluso na discusso do processo legislativo pelo e-Democracia. Anteriormente poucos brasileiros obtinham acesso s formas tradicionais de interao com a Cmara dos Deputados, por meio da participao limitada em audincias pblicas temticas, pelo
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exerccio do lobby em Braslia ou pelo acesso ao parlamentar representante do seu distrito. De qualquer forma, os 78 milhes de brasileiros que utilizam a internet de alguma maneira puderam interagir com a Cmara em certa medida, mesmo que de forma precria, com limitado impacto no processo legislativo e ainda restrito a poucas matrias. Pde-se observar tambm a potencialidade de processos de participao que conectem os mundos on-line e off-line, como o engajamento de conectores digitais no processo participativo, mas nada substancial foi realmente comprovado neste sentido. Maiores esforos administrativos, polticos e sociais precisam ser realizados para viabilizar a incluso de cidados no digitais e de analfabetos digitais nas prticas de e-democracia legislativa. No e-Democracia brasileiro, pouco se pde concluir sobre o ganho de representatividade no processo participativo em termos qualitativos, j que pouqussimos dados sobre os participantes foram disponibilizados pelo prprio portal. No entanto, pela anlise das conversaes dos debates, verificou-se como as pessoas e representantes de grupos sem maiores condies de mobilizao puderam expressar seus pontos de vista, ainda que de forma e proporo irregular. curioso observar que as discusses virtuais mais bem-sucedidas no e-Democracia foram referentes a assuntos sem grandes polmicas, como o Estatuto da Juventude e a regulamentao das lan houses, que no suscitaram conflitos maiores entre os interessados em tais leis. Estudos futuros podero melhor atestar como ser a representao dessas discusses mais polarizadas, sejam referentes a questes morais, a exemplo da legalizao do aborto e da unio civil entre pessoas do mesmo gnero, sejam em relao a reformas estruturais, como a tributria e a poltica, por exemplo, que antagonizam grupos de presso poderosos. No projeto Senador Virtual chileno, observou-se como o pblico jovem e predominantemente feminino decorrente de reas desenvolvidas e populosas do Chile tem sido marcante no processo participativo, especialmente em matrias especficas, cuja causa pde catalisar a mobilizao repentina para objetivos temporrios. Exemplo disso aconteceu no grande boom de participao ocorrido em 2009, com o objetivo de rejeio do projeto de lei que criava a responsabilidade sobre animais perigosos, cuja clusula polmica de legalizao da eutansia desses animais provocou grande resistncia de parte da populao chilena. As consultas pblicas do parlamento britnico mostraram, por outro lado, que, garantidas condies especiais de participao, pode-se
incluir em discusses virtuais um pblico que no participaria de outra forma de interao pblica com parlamentares, como observado no debate sobre violncia domstica. Os Encontros Abertos Digitais do Congresso americano compreenderam grupo bem representativo no processo participativo, com a incluso de nichos normalmente pouco interessados em participar de processos polticos, tais quais jovens, minorias raciais e trabalhadores de baixa renda. O segundo aspecto a ser considerado neste estudo, alm da legitimidade, a capacidade de as experincias participativas parlamentares contriburem para a capitalizao de inteligncia coletiva no processo legislativo. E o foco desse ponto no no quem participa, mas no que os participantes apresentam e como esse contedo gera impacto no processo legislativo. Em suma, tambm possvel imaginar que as instituies pblicas possam tirar proveito da inteligncia, experincia, conhecimento e criatividade dos cidados para o processo de formulao e avaliao de polticas pblicas? Como isso seria realizado em parlamentos? De que forma o contedo da participao pode realmente refletir nas decises legislativas finais? Na discusso sobre o Estatuto da Juventude no e-Democracia brasileiro, pde-se perceber como algumas contribuies foram aproveitadas na elaborao do texto legal, embora no haja completa convico sobre o grau exato de influncia isolada dessa forma de participao em comparao com o de outras formas tradicionais de interao entre sociedade e Cmara que ocorreram paralelamente ao e-Democracia. Mais especificamente, concorreram nessa discusso foros de participao presenciais em conferncias regionais nos estados e nas audincias pblicas na Cmara que complementaram o debate virtual e cujas contribuies tambm influenciaram o texto final aprovado. A busca do nexo causal que comprove o impacto efetivo de instrumentos de participao digital ser sempre um desafio para estudiosos da rea. No obstante, as entrevistas com deputados, consultores legislativos e participantes indicaram fatal influncia das participaes do e-Democracia na configurao de partes importantes do texto do projeto de lei sobre o Estatuto da Juventude. Nesse caso, a interface aberta do e-Democracia, que propugnava a liberdade de participao, facilitou a realizao do debate no somente para os participantes entre si, mas tambm entre eles e os parlamentares, embora tenha tambm causado certa entropia (caos) na adminis-
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trao do portal, dificultando a organizao e compreenso geral das contribuies apresentadas. No tocante ao Senador Virtual, verificou-se mnima influncia das contribuies dos participantes em relao composio do texto legal. Os principais motivos so a falta de interesse poltico do corpo de parlamentares nesse tipo de interao e a interface em formato fechado, ou seja, que no facilita a formao de debate da sociedade com os parlamentares. Pelo contrrio, a interface valoriza a participao objetiva, simplificada e de mo nica. Quanto s outras experincias parlamentares, denominadas minicasos, houve tambm pouco aproveitamento das contribuies para o enriquecimento das discusses parlamentares, atribuindo-se certo destaque para as consultas pblicas do parlamento britnico, a nica experincia entre essas que apresentava objetivos concretos de agregao de conhecimento coletivo para a elaborao legislativa. Nesse sentido, o modo testemunhal de participao da discusso sobre violncia domstica, com facilitadores que auxiliaram no processo de expresso dos participantes, e tambm a possibilidade de participao annima permitiram novo ganho de informaes relevantes para os deputados sobre essa questo. No ficou evidente neste estudo, todavia, como os parlamentares utilizaram essas contribuies no processo legislativo ingls. Aprimorar interfaces e arranjos de discusso que facilitem um melhor aproveitamento da qualidade e diversidade de contribuies possveis de serem apresentadas uma das recomendaes que este estudo pode ressaltar a fim de viabilizar a incorporao de inteligncia coletiva no processo decisrio legislativo. De forma geral, pode-se afirmar que a participao digital capaz de instrumentalizar a introduo de contribuies teis s polticas pblicas, mesmo no realizadas nos moldes de uma discusso pblica ideal, como pretendem os democratas deliberativos. Mas nenhum projeto de participao digital ser inclusivo se no oferecer formas variadas de expresso que satisfaam toda a diversidade social, com suas complexas diferenas cognitivas. E para fins de transparncia, o terceiro e ltimo aspecto da anlise, vale saber em que medida participantes de experincias participativas digitais de parlamentos puderam compreender melhor o processo legislativo, ou mesmo acompanhar a atuao dos parlamentares de forma mais profunda, detalhada e efetiva. Ser que tais experincias existem apenas para ingls ver, para mascarar a realidade legislativa
ou falsamente legitimar um processo de deciso que, na verdade, no to aberto assim como propugnado? A necessidade de cincia do funcionamento de instituies pblicas para auxiliar no processo de accountability um dos grandes objetivos dos defensores da democracia, no apenas para os afinados com o pensamento liberal clssico, a exemplo de John Stuart Mill e Robert Dahl, mas tambm para os participacionistas profundos, como Carole Pateman e Benjamin Barber. Apesar das poucas informaes veiculadas sobre o processo legislativo, o e-Democracia brasileiro proporcionou forma de participao mais alinhada com o dia a dia legislativo do que outras experincias de participao digital aqui estudadas. Todavia, h muito que melhorar nessa inter-relao do mundo real legislativo com o mundo virtual da participao, pois os participantes de algumas das discusses do e-Democracia apresentaram dificuldades de compreender o andamento do processo legislativo, embora certas informaes sobre acontecimentos em comisses parlamentares temticas, por exemplo, tenham reverberado nos debates virtuais. Ademais, houve certa confuso nos debates do e-Democracia em virtude do formato prprio de fruns que abrigou inmeras contribuies com diferentes discursos e nveis de qualidade nas mensagens. No obstante isso dificulte a anlise de cada leitor, ao mesmo tempo o formato permite a interessados dedicados e pacientes observarem em que medida as contribuies foram utilizadas na construo do texto final aprovado. Tal anlise pode ser realizada pelo trabalho de cotejamento do contedo das contribuies dos participantes com o texto legal aprovado. Ambas as informaes esto publicamente disponveis para qualquer pessoa acessar via internet. E isso certamente um ganho de transparncia, pelo menos para o processo legislativo das matrias discutidas no e-Democracia. Nos Encontros Abertos Digitais do Congresso Nacional norte-americano, um dos principais benefcios atestados pelos organizadores do experimento foi a melhor compreenso do trabalho legislativo e da opinio fundamentada do parlamentar sobre determinado assunto de poltica pblica discutido, a ponto de a taxa de aprovao pelos participantes em relao a esse parlamentar ter aumentado depois do experimento. No sistema de submissions do parlamento neozelands, a publicao dos pareceres com a justificao de quais sugestes foram aceitas e rejeitadas tambm apresenta algumas informaes sobre o posicionamento parlamentar sobre o assunto. No caso do Senador Virtual chi-
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leno, h pouca conexo da participao com o processo legislativo. As pessoas participam apenas no comeo da tramitao de um projeto de lei, logo aps sua apresentao. Superada essa fase inicial de participao, o assunto no volta a ser discutido no portal e as pessoas no recebem maiores informaes sobre o andamento daquele projeto de lei. Dessa forma, o ganho de transparncia sobre as instituies legislativas com a introduo desses canais de participao digitais nos parlamentos estudados foi tmido, embora tenha sido percebido gradual progresso em relao s formas tradicionais de acompanhamento da atuao parlamentar e do processo legislativo. Outros fatores observados afetam de alguma forma mais de um desses pontos discutidos e merecem, portanto, especial destaque. Por exemplo, nenhuma das experincias estudadas aqui promoveu gestes para a captao de contribuies estratgicas disponibilizadas em ambientes virtuais externos aos dos portais interativos de parlamentos. Blogues temticos e websites de redes sociais, como Orkut, Facebook e Twitter, oferecem grande material de discusso sobre os mais diversos temas de polticas pblicas, fomentados por pessoas com conhecimento e experincia nas respectivas reas, mas nada ou pouqussimo desse material foi aproveitado nos projetos de participao digital estudados neste trabalho. E isso espelha uma das falhas mais importantes desses projetos: ao ficar apenas na poltica venha participar aqui dentro, os parlamentos deixam de enriquecer seus processos participativos com a falta da poltica de ir aonde o povo est. Autores como Coleman, Blumler, Fung, Pogrebinshi e muitos outros defendem a necessidade de um redesenho das instituies democrticas a fim de incluir processos participativos que auxiliem no fortalecimento do sistema representativo. Domingues (2009b), por sua vez, defende a cidadania instituinte, segundo a qual a vontade popular poderia ser canalizada via instrumentos de participao efetiva no Estado, de maneira a transcender a dominao elitista da poltica e da burocracia. No se pode atestar que as experincias participativas digitais estudadas neste trabalho viabilizam esse movimento. Como se observou ao longo deste estudo, h muito ainda para se desenvolver nesse sentido. Essas prticas servem, na verdade, apenas como primeiro passo, o possvel incio de longo processo mais elaborado e efetivo de participao que poder servir de novo paradigma para a democracia. Na verdade, as instituies pblicas tero de envidar meios para resolver os problemas de implementao de canais de participao, pois ficou claro que h grande distncia entre objetivos pretendidos
e resultados efetivamente alcanados. Afinal, muitos portais de interao nascem ora em decorrncia do af juvenil de entusiastas da participao, mas sem atender as condies mnimas de funcionamento, ora por motivaes polticas demaggicas e descomprometidas com a responsabilidade pblica. Um aspecto muito relevante em toda essa problemtica, analisado neste trabalho em alguns momentos, a necessidade de adequao da profundidade e do formato da prtica participativa s necessidades especficas de cada problema do sistema de polticas pblicas, para que o processo participativo possa de fato contribuir para algum ganho na formulao, avaliao ou execuo dessas polticas. E ainda h de se considerar que, em alguns casos, a instituio de processos participativos invivel ou no recomendvel, j que a construo ou execuo de polticas pblicas pode depender de fatores eminentemente tcnicos que devem ser, portanto, resolvidos por burocratas especialistas (FUNG, 2006; GUTMANN E THOMPSON, 1996). A ideia base, portanto, deste trabalho que a superao dos obstculos organizacionais, polticos e sociais na implementao de canais de participao e deliberao entre o parlamento e a sociedade em matrias especficas pode significar a efetivao de um tipo de parlamento mais participativo que reduza os dficit democrticos apontados por Fung. Nesse modelo, a legitimidade formal de representantes polticos adquirida pelo voto nas eleies peridicas, geralmente circunscrito a uma base territorial, seria fortalecida por um processo de legitimao paralela e suplementar apoiada na relao entre a instituio parlamentar, representada pelos seus rgos colegiados (comisses), e a sociedade organizada em torno de interesses principalmente setoriais, e no apenas territoriais. Enfim, as experincias analisadas neste estudo esto em fase de experimentao prpria da democracia digital. Se tais prticas ou similares iro de fato se consolidar como mecanismos consistentes de desenvolvimento democrtico, apenas o tempo poder confirmar o que este estudo, pelo escopo, no pde. Jane Mansbridge (2010) defende que a deliberao para fins de deciso acontece em muitas oportunidades: em espaos formais e informais dentro de parlamentos com decises conclusivas, bem como em espaos formais e informais na esfera pblica131. Segundo ela, todo
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Traduo livre do seguinte texto original: Deliberation leading to a decision takes place in many venues, from formal and informal spaces within legislatures making binding decisions to formal and informal spaces in the public sphere.
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experimento deliberativo tem seus prprios valores, tais como inspirar cidados ao, ensinar faculdades polticas, ou estimular a tomada de deciso. Assim, o conjunto de todas as aes deliberativas o que ela denomina sistema deliberativo, algo essencial para a democracia. Sob os ensinamentos de Jane Mansbridge, o principal mrito, portanto, de tais experimentos, e principalmente a sua grande contribuio para o desenvolvimento institucional de parlamentos, mostrar os caminhos tortuosos, cheios de obstculos a serem superados, para a viabilizao de canais efetivos de interao que possam promover melhor simbiose entre representantes e representados na democracia moderna.
Referncias
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Glossrio
Blogue Do termo ingls Web log (dirio da web), um website cuja estrutura permite a atualizao rpida por meio de acrscimos dos chamados artigos ou posts. Estes so, em geral, organizados de forma cronolgica inversa, tendo como foco a temtica proposta do blogue, podendo ser escritos por um nmero varivel de pessoas, de acordo com a poltica do blogue. Muitos blogues fornecem comentrios ou notcias sobre um assunto em particular; outros funcionam mais como dirios on-line. Um blogue tpico combina texto, imagens e links para outros blogues, pginas da web e mdias relacionadas a seu tema. A possibilidade de leitores deixarem comentrios de forma a interagir com o autor e outros leitores uma parte importante de muitos blogues. Fonte: Wikipdia com modificaes. Tambm denominado em portugus de bate-papo on-line, chat uma forma de conversao em tempo real. Assim, os participantes podem inserir textos apresentados em forma de dilogo em aplicativos disponibilizados na internet que permitem o bate-papo entre duas ou mais pessoas. Comunidade virtual uma comunidade que estabelece relaes num espao virtual, utilizando meios de comunicao a distncia. Caracteriza-se pela aglutinao de grupo de indivduos com interesses comuns que trocam experincias e informaes no ambiente virtual, por meio da utilizao de ferramentas de interao, como, por exemplo, fruns, blogues, bate-papos (chats), enquetes, etc. Fonte: Wikipdia com modificaes. Redes sociais So estruturas sociais compostas por pessoas ou organizaes conectadas por um ou vrios tipos de relaes, que partilham valores e objetivos comuns. Uma das caractersticas fundamentais na definio das redes a sua abertura e porosidade, possibilitando relacionamentos horizontais e no hierrquicos entre os participantes. As redes sociais virtuais so grupos ou espaos especficos na internet que permitem partilhar informaes, ideias e emoes, de carter geral ou especfico, das mais diversas formas (textos, imagens, vdeos, udios, etc.). Softwares e aplicativos prprios da internet auxiliam na organizao, interao e registro dos contedos e membros das redes sociais. RSS Abreviado da expresso inglesa Rich Site Summary, o sistema RSS permite ao usurio da internet se conectar em websites provedores de informaes e notcias. Com isso, ele passa a receber tais contedos (feeds) de forma sistemtica e atualizada. uma maneira prtica de
obter informaes de vrios websites de interesse sincronicamente, sem precisar acessar um por um para obt-las. TIC Denominam-se novas tecnologias de informao e comunicao (NTICs) as tecnologias e mtodos para comunicar surgidas no contexto da Revoluo Informacional, Revoluo Telemtica ou Terceira Revoluo Industrial, desenvolvidas gradativamente desde a segunda metade da dcada de 1970 e, principalmente, nos anos 1990. A imensa maioria delas se caracteriza por agilizar, horizontalizar e tornar menos palpvel (fisicamente manipulvel) o contedo da comunicao, por meio da digitalizao e da comunicao em redes (mediada ou no por computadores) para a captao, transmisso e distribuio das informaes (texto, imagem, vdeo e som). Considera-se que o advento destas novas tecnologias (e a forma como foram utilizadas por governos, empresas, indivduos e setores sociais) possibilitou o surgimento da sociedade da informao. Alguns estudiosos j falam em sociedade do conhecimento para destacar o valor do capital humano na sociedade estruturada em redes telemticas. So consideradas NTICs, entre outras: a) os computadores pessoais (PCs, personal computers), b) a telefonia mvel (telemveis ou telefones celulares), c) a TV por assinatura (a cabo e parablica), d) o correio eletrnico (e-mail), e) a internet, f) as tecnologias digitais de captao e tratamento de imagens e sons, e g) as tecnologias de acesso remoto (sem fio ou wireless). Fonte: Wikipdia, com alteraes. Web 2.0 O termo Web 2.0 ou Internet 2.0 se refere nova fase da internet na dcada ps-virada de sculo, com o surgimento de aplicativos intensificadores da interao entre homem e computador. Assim, enquanto a primeira fase da internet (1.0), durante a dcada de 90, foi marcada por websites simples, com apresentao apenas de informaes, e-mails e, no mximo, chats, a Internet 2.0 trouxe aplicaes como blogues, chats mais desenvolvidos (bate-papos ao vivo) com visualizao de imagens dos interlocutores, webminars (seminrios digitais distncia), RSS e vrios outros mecanismos auxiliadores de comunicao e insero de contedo por parte dos usurios. Vale ressaltar tambm a utilizao da Internet 2.0 por outros aparelhos eletrnicos alm do computador, com novas aplicaes. o caso dos videogames, telefones celulares e televisores digitais que ultimamente tm apresentado vrios mecanismos inovadores de interao, inclusive com novas interfaces, permitindo diferentes formas de manuseio e de expresso do ser humano.
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Anexo
Relatrio exemplificativo dos resultados de participao do Senador Virtual
332
334
Conhea outros ttulos da Edies Cmara no portal da Cmara dos Deputados: www2.camara.gov.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes

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O Parlamento aberto na era da internet Pode o povo colaborar com o Legislativo na elaborao das leis?

Cristiano Ferri Soares de Faria

Cmara dos Deputados

O Parlamento aberto na era da internet

Pode o povo colaborar com o Legislativo na elaborao das leis?

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Mesa da CMara dos deputados

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Pode o povo colaborar com o Legislativo na elaborao das leis?

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Centro de Documentao e Informao Edies Cmara Braslia | 2012

CMARA DOS DEPUTADOS

diretor: afrsio Vieira Lima Filho

diretor: adolfo C. a. r. Furtado

diretora: Maria Clara Bicudo Cesar

diretor: Luiz antnio souza da eira

2 O encontro da tecnologia com a democracia ...................... 71

3 Parlamento participativo........................................................... 109

4 Estudo de caso: Senador Virtual do Senado do Chile ..... 153

5 Estudo de caso: e-Democracia da Cmara dos Deputados brasileira .......................................................... 183

6 Os limites, vantagens e desafios da e-democracia legislativa institucional ........................................................... 243

Temas de Interesse do Legislativo | 23

Temas de Interesse do Legislativo | 25

Temas de Interesse do Legislativo | 27

Temas de Interesse do Legislativo | 31

1.2 Crise da democracia, crise da representao ou dficit democrtico?

Temas de Interesse do Legislativo | 33

Temas de Interesse do Legislativo | 35

1.3 A essncia do sistema representativo e suas crticas mais profundas

Temas de Interesse do Legislativo | 37

Temas de Interesse do Legislativo | 39

1.3.2 A complexidade do mister parlamentar Mltiplos compromissos

Acessvel pelo endereo eletrnico: www.yougov.com.

Temas de Interesse do Legislativo | 41

Impossvel saber o que os representados querem

Temas de Interesse do Legislativo | 43

Conflito de interesses locais versus nacionais

1.4 A democracia participativa e suas perspectivas

Temas de Interesse do Legislativo | 45

1.5 A importncia da participao deliberativa para a democracia

Temas de Interesse do Legislativo | 47

Temas de Interesse do Legislativo | 49

Temas de Interesse do Legislativo | 51

As crticas democracia deliberativa

Temas de Interesse do Legislativo | 53

1.6 Experincias participativas e deliberativas

Temas de Interesse do Legislativo | 55

Temas de Interesse do Legislativo | 57

Temas de Interesse do Legislativo | 59

Temas de Interesse do Legislativo | 61

1.7 Desenho institucional participativo

Temas de Interesse do Legislativo | 63

Temas de Interesse do Legislativo | 65

Temas de Interesse do Legislativo | 67

Temas de Interesse do Legislativo | 69

O encontro da tecnologia com a democracia

2.1 As vantagens da tecnologia de informao e comunicao para a sociedade e o Estado

2.1.1 A internet e seu poder quase infinito

Temas de Interesse do Legislativo | 73

Temas de Interesse do Legislativo | 75

Temas de Interesse do Legislativo | 77

Temas de Interesse do Legislativo | 79

Temas de Interesse do Legislativo | 81

2.1.2 Benefcios da internet para a poltica