Caso: Concorrncia em Armazenagem de Contineres no Porto de Santos

Andr Rossi de Oliveira

Universidade de Braslia Campus Darcy Ribeiro Departamento de Economia Braslia-D.F. 70910-900

Bernardo Mueller
Universidade de Braslia Campus Darcy Ribeiro Departamento de Economia Braslia-D.F. 70910-900

Paulo Cesar Coutinho

Universidade de Braslia Campus Darcy Ribeiro Departamento de Economia Braslia-D.F. 70910-900

1. Histrico
O comeo da explorao da atividade porturia comercial no Brasil data de 1886, quando um grupo de investidores privados obteve a concesso para a construo e explorao do Porto de Santos, concesso que foi posteriormente ampliada para 90 anos. No entanto, as atividades porturias no Brasil s foram de fato regulamentadas em 1934, atravs de uma srie de decretos que definiam a rea, as instalaes e os vrios tipos de servios porturios que poderiam ser oferecidos em portos pblicos, alm de especificar os possveis usos das instalaes porturias. Os principais portos brasileiros foram construdos sob o regime de concesso privada monopolista por prazo determinado. A ltima grande concesso retornada ao poder pblico foi a do porto de Santos, ocorrida no incio da dcada de 80, em um ambiente no qual o investidor privado, por no realizar os investimentos necessrios, transformou-se em entrave s atividades industriais e comerciais que dependiam do porto. Apesar da iniciativa privada ter tido uma participao importante na explorao porturia no pas, o Brasil escolheu, nos anos 50, um modelo porturio semelhante ao adotado por outros pases latino-americanos, baseado na existncia de uma nica empresa estatal que detinha o monoplio da explorao dos portos comerciais de uso pblico. A Empresa Brasileira de Portos S.A. (Portobrs) atuava como operador porturio e era ao mesmo tempo a Autoridade Porturia nacional. Em 1966, a participao da iniciativa privada em atividades porturias foi ampliada atravs da criao do conceito de terminal privativo, que permitia a armadores ou terceiros contruir e/ou usar instalaes porturias dentro da rea dos portos, desde que isso no implicasse em nus para o setor pblico. A Portobrs foi responsvel pela gesto dos portos pblicos brasileiros at 1990. Os portos eram administrados diretamente pela empresa ou atravs de suas controladas, as Companhias Docas. A Portobrs controlava as administraes porturias, as concessionrias e as administraes hidrovirias, alm de definir os programas oramentrios, as polticas tarifrias e de pessoal, e as decises sobre novos investimentos.

Apesar de ter sido importante para o desenvolvimento do sistema porturio brasileiro, o modelo estatal, com o passar do tempo, passou a apresentar uma srie de deficincias que resultaram em elevados custos de movimentao de mercadorias nos portos brasileiros. Esses custos eram altos em razo de diversos aspectos relativos ao fornecimento do servio, tais como: obsolescncia dos equipamentos, baixa produtividade, dficit de investimentos em infra e super-estrutura, elevado tempo de espera para atracao e permanncia das embarcaes no porto, monoplios de explorao da mo-de-obra e elevados custos logsticos. Essas deficincias acabaram por gerar gargalos fsicos e administrativos que afetavam a competitividade brasileira no comrcio exterior. Foi nesse contexto que o governo decidiu desativar a Portobrs. A partir da Lei 8.029/90, de abril de 1990, o Poder Executivo foi autorizado a dissolver entidades da Administrao Pblica Federal, sendo extinta, ento, a Portobrs. Iniciava-se dessa maneira o processo de reforma institucional do setor. Aps a desativao da Portobrs, o Ministrio dos Transportes passou a ser o responsvel direto pela poltica porturia atravs de 8 Companhias Docas federais, cinco estaduais e uma privada. Alm disso, o sistema porturio brasileiro tambm conta com diversos terminais de uso privativo e instalaes porturias, que operam cargas prprias e de terceiros. Em fevereiro de 1993 foi promulgada a Lei 8.630/93, chamada de Lei de Modernizao dos Portos. Os principais objetivos da lei eram: promover a descentralizao do setor, inclusive atravs da estadualizao e municipalizao de portos; permitir a explorao da operao de movimentao porturia pelo setor privado; promover a gerao de investimentos em super-estrutura e a modernizao da operao nos portos; permitir a explorao de cargas de terceiros em terminais de uso privativo, antes limitado s cargas prprias; promover a concorrncia no setor porturio; e adequar o quantitativo de mo-de-obra na operao porturia. A Lei dos Portos criou as condies para que o governo comeasse a conceder a explorao de atividades porturias ao setor privado. Em 1997, foram realizadas as primeiras privatizaes de terminais de contineres nos portos de Rio Grande (Tecon), Santos (Tecon e reas vizinhas ao terminal T-37) e Rio de Janeiro (Tecon 1 e 2). Essas privatizaes foram realizadas atravs do Programa de Arrendamentos de reas e Instalaes Porturias, que permitiu ao governo arrendar ao setor privado terminais porturios localizados em diversos portos, como Santarm 3

(PA), Belm (PA), Salvador (BA), Vitria (ES), Rio de Janeiro (RJ), Sepetiba (RJ) e Santos (SP). Os lotes arrendados incluam reas de cais, armazns, ptios, silos, instalaes e outras reas.

2. A privatizao do Porto de Santos

O Porto de Santos o mais importante porto brasileiro. Santos movimentou em 2002 um quarto do valor dos produtos negociados pelo pas no mercado internacional, correspondendo a um movimento anual total de 53 milhes de toneladas, aproximadamente 4 mil navios e mais de 830 mil contineres. Essa participao destacada no setor porturio brasileiro tambm era uma caracterstica do Porto de Santos quando do incio do seu processo de privatizao, o que justifica o grande interesse que ele despertou em investidores nacionais e estrangeiros. O modelo de privatizao do porto de Santos procurou abrir oportunidades de negcios nas reas de operao porturia, obras no porto, equipamentos porturios e contineres, dentre outras. Atravs do Programa de Arrendamentos de reas e Instalaes Porturias, foram arrendados at 2003 70,28% da rea do porto, sendo o investimento total em sua modernizao calculado em cerca de 1 bilho de Reais. Dentre as reas arrendadas encontram-se os seguintes terminais: Terminal de Contineres (Armazns 34, 35 e 37, Margem Esquerda), Terminal de Granis Vegetais (Conceiozinha), Terminal de Cereais (Ponta da Praia), Trs Terminais Aucareiros, e Estao de Passageiros. Houve tambm mudanas significativas na estrutura e nos valores das tarifas do porto. O nmero de tabelas de tarifas foi reduzido de 13 para apenas 5, houve uma reduo de 65% na taxa de utilizao da infra-estrutura porturia e de 34% nas tarifas gerais. Esse avano foi acompanhado tambm de um crescimento significativo de movimentao de contineres, que cresceu mais de 45% entre 1997 e 2002, e da carga total, que cresceu quase 40% no mesmo perodo, apesar do fraco desempenho da economia de 90. brasileira. A produtividade da mo-de-obra tambm cresceu substancialmente, enquanto o seu custo reduziu-se praticamente metade na dcada

Por outro lado, os compromissos assumidos pelas empresas que compraram ativos porturios durante o processo de privatizao geraram gastos substanciais. A Santos Brasil, por exemplo, que adquiriu o TECON-1, tendo iniciado sua operao no final de 1997, assumiu diversos compromissos com a Autoridade Porturia, como os de investir na modernizao das instalaes do terminal e aumentar o volume movimentado de contineres, alm de reduzir os preos cobrados pelos servios. Combinados a expectativas de retorno geralmente excessivas quando da assinatura dos contratos de arrendamento, esses compromissos colocaram vrias empresas sob permanente presso, originando problemas operacionais e financeiros. Aps esse processo de privatizao, transaes comerciais que, no modelo estatal, ocorriam dentro de uma nica estrutura pblica, passaram a ser realizadas entre diferentes agentes econmicos privados. Essas transaes esto associadas a operaes como atracao de navios, carga e descarga de contineres, armazenagem e desembarao aduaneiro de mercadorias, que por sua vez decorrem da contratao, por parte de um importador ou exportador, de um armador de navio (companhia de navegao) para a prestao de servios de transporte martimo de mercadorias. Essas operaes geram relaes econmicas entre os diversos agentes que atuam no Porto de Santos. Uma dessas relaes, em particular, que ocorre entre operadores porturios que dispem de bero de atracao e recintos alfandegados1, passou a ser objeto de discrdia entre os agentes envolvidos. Mais especificamente, os operadores porturios passaram a cobrar uma taxa de entrega da carga dos recintos alfandegados, supostamente como contrapartida prestao de servios associados liberao da carga a esses recintos. A contestao dessa prtica por parte dos recintos alfandegados gerou a instaurao de um processo administrativo por parte da Secretaria de Direito Econmico SDE, em 27 de agosto de 1999, contra as empresas Santos Brasil S.A., proprietria do terminal de contineres TECON-1, Libra Terminais Martimos S.A., proprietria do terminal LIBRA T-37, Terminal para Contineres da Margem Direita S.A., proprietria do terminal TECONDI, e Usinas Siderrgicas de Minas Gerais S.A., proprietria do terminal Rio-Cubato.

Operador porturio uma pessoa jurdica pr-qualificada para a execuo de operao porturia na rea do porto organizado, sendo operao porturia entendida como o conjunto de atividades de movimentao e armazenagem de mercadorias destinadas ou provenientes de transporte aquavirio realizadas no porto organizado. J o recinto alfandegado uma instalao porturia que exerce funes de armazenagem alfandegada de mercadorias em contineres ou soltas.

3. A teia de relaes entre agentes econmicos no Porto de Santos

A cobrana, por parte dos operadores porturios com bero de atracao, de uma taxa pela entrega do continer ou carga solta ao recinto alfandegado, chamada de taxa de movimentao de contineres mas conhecida coloquialmente como THC-2 (devido existncia de uma outra taxa, chamada terminal handling charge THC), faz parte de uma teia de relaes envolvendo armadores, operadores porturios, importadores (ou exportadores) e recintos alfandegados (ver figura 1). A primeira relao aquela que se estabelece entre o armador do navio e o operador porturio, que o responsvel pelo descarregamento e manuseio da carga em terra. No Porto de Santos, os principais operadores porturios com bero de atracao so os donos de terminais de contineres: TECON-1, Terminal Libra T-37, Terminal Rio Cubato, e TECONDI. Essa relao se inicia quando o armador escolhe um bero de atracao de um operador de terminal para atracar seu navio, contratando assim tambm os servios de carregamento e descarregamento do navio e a movimentao de cargas em terra. Vale enfatizar que o armador tambm tem a opo de contratar os servios de um operador porturio no detentor de bero de atracao. Nesse caso, ele deve atracar e desembarcar sua carga no cais pblico. O operador de terminal cobra do armador uma taxa conhecida como box rate, que abrange todos os servios prestados, tanto a bordo do navio quanto em terra. No caso do TECON-1 do Porto de Santos, por exemplo, os servios de terra so cobrados atravs da Taxa de Movimentao de Contineres (TMC), que, de acordo com a Companhia Docas do Estado de So Paulo (CODESP), deve ser compatvel com os contratos de frete liner terms, ou seja, includos todos os servios bsicos de movimentao e armazenagem necessrios recepo e liberao de contineres do costado do navio ao porto do terminal. evidente que uma parte importante da relao armador operador porturio gira em torno da cobrana desses servios, mas h outros aspectos fundamentais como a disponibilidade de equipamentos e a eficincia do operador.

Com o fim das antigas conferncias de fretes, no incio da dcada de noventa, que nada mais eram do que cartis internacionais dos armadores, houve um aumento na competio em cada rota martima, resultando na queda dos preos dos fretes. Os armadores foram pressionados ento a obter redues de custos, incluindo os custos dos servios prestados pelos operadores porturios dos portos em que desembarcavam mercadorias. A relao entre armador e dono da carga, por sua vez, consubstancia-se na cobrana da chamada Terminal Handling Charge (THC), paga pelo dono da carga, que supostamente refere-se aos custos de movimentao em terra, enquanto os demais custos so cobertos pelo frete. O frete cobrado do dono da carga pelo servio de transporte das mercadorias nas embarcaes do armador, e os termos da transao so disciplinados por um contrato chamado bill of lading, ou conhecimento martimo. No caso do transporte de cargas em contineres, em geral esse contrato obedece os chamados liner terms. Esse conceito recebe interpretaes distintas em diferentes portos do mundo e de diferentes armadores e seus agentes. No porto de Santos, os contratos que atendem aos liner terms em geral especificam que o frete no inclui as despesas associadas aos servios de movimentao de contineres em terra, os quais so cobrados do armador pelo operador porturio. Uma das implicaes mais importantes do fato dos contratos seguirem os liner terms que o dono da carga no tem como escolher o operador porturio. Isso atribuio exclusiva do armador. Apesar de a influncia direta do dono da carga sobre a deciso do armador de que operador contratar ser, em geral, pequena, isso no significa que o armador no tenha interesse em escolher um operador que oferea o servio mais rpido e seguro ao menor preo. De fato, como o armador estabelece o frete e a THC a serem cobrados pelo transporte das mercadorias, o dono da carga pode comparar os valores oferecidos pelos diferentes armadores antes de tomar a deciso de qual contratar. Isso, em um ambiente competitivo, implica que o armador procurar manter relaes comerciais com operadores que ofeream os melhores pacotes em termos de preos e eficincia. Se o ambiente no for concorrencial, no entanto, este incentivo para que o armador se esforce para conseguir o melhor preo pode no existir. Uma vez desembarcada, a carga precisa ser transportada a um recinto alfandegado. O recinto alfandegado instrudo pelo dono da carga a encaminhar-se

para determinado bero de atracao, aquele que o armador escolheu para atracar o seu navio. Esse bero de atracao pode estar localizado no cais pblico ou em um terminal de contineres privado. O recinto alfandegado responsvel por receber a carga do operador porturio, transport-la at instalaes prprias e armazen-la at que seja liberada pela Alfndega para ser entregue ao dono da carga. Alm disso, ele cumpre exigncias da Receita Federal e da Alfndega quanto a documentos, cadastros e informaes que habilitem a retirada das cargas. Aps o desembarao aduaneiro, a carga segue para as instalaes do seu dono. No porto de Santos existem 15 recintos alfandegados, que concorrem entre si pela carga dos importadores. Quatro desses recintos alfandegados possuem peres de atracao e so ao mesmo tempo donos de terminais de contineres. Pode-se dizer que o recinto alfandegado (sem bero de atracao) e terminal no possuem relao comercial, j que o primeiro apenas encaminha-se ao segundo para receber a carga e transport-la at o armazm de sua propriedade, onde ser realizado o desembarao aduaneiro. No entanto, no porto de Santos, os terminais passaram a cobrar dos recintos alfandegados uma taxa de entrega de contineres, a THC-2, que supostamente remunera servios prestados pelos terminais queles recintos. Essa taxa era cobrada quando as cargas tinham origem internacional mas no quando sua origem era domstica.

4. A batalha da cobrana da THC-2

Um dos recintos alfandegados com presena no Porto de Santos, a Marimex Despachos, Transportes e Servios Ltda., foi uma das empresas mais atuantes na contestao prtica de cobrana da THC-2, tendo tido participao importante no processo junto SDE como terceiro interessado. A SDE instaurou processo administrativo em desfavor dos terminais Libra, TECON-1 (Santos Brasil), RioCubato (Usiminas) e TECONDI em 27 de agosto de 1999. A argumentao inicial da Marimex junto ao sistema de defesa da concorrncia foi de que a cobrana da THC-2 implicava dupla cobrana, j que os servios de movimentao terrestre de contineres ou cargas soltas entre o costado do navio e o 8

porto do operador porturio j estariam inclusos na THC paga pelo importador (dono da carga) ao armador, que, por sua vez, paga ao operador porturio a box rate descrita anteriormente. A Marimex levantou tambm a questo da existncia de poder de mercado por parte dos operadores de terminal, decorrncia da impossibilidade dos demais recintos alfandegados de escolher o per de atracao dos armadores. Desta forma, o operador de terminal, que tambm dispe de recinto alfandegado, poderia privilegiar suas operaes em detrimento das de seus concorrentes, ou seja, oferecer seus servios aos donos de carga a preos mais baixos, dessa forma eliminando a concorrncia. Como evidncia da prtica de preos predatrios, a Marimex levou ao conhecimento da autoridade antitruste a existncia da prtica dos operadores de terminal de oferecer servios aos donos de carga at com excluso da tarifa de liberao e utilizao de terminal alfandegado. Em sua defesa perante a SDE, os operadores de terminal utilizaram diversos argumentos, sendo um dos mais importantes o de que a THC-2 era uma taxa cobrada para ressarcimento de despesas no cobertas pela box rate. De acordo com a interpretao dos operadores de terminal, os servios bsicos que fazem parte da box rate so apenas os servios de movimentao fsica do continer. Portanto, os operadores teriam direito a cobrar, adicionalmente, pelos servios associados ao controle fiscal e administrativo da carga. Esses custos adicionais seriam incorridos devido ao movimento dos caminhes dos recintos alfandegados dentro do terminal para retirar os contineres, como os associados contratao de mo de obra adicional, custos esses que no existiriam se os contineres ficassem nos recintos alfandegados dos prprios operadores de terminal. Alm disso, alegavam os terminais, a CODESP cobrava dos recintos alfandegados, entre agosto de 1995 e setembro de 1998, uma taxa de R$44,00 pelo servio de liberao de contineres. A partir de setembro de 1998, o preo a ser pago pela remoo de contineres passou a ser de R$40,00, enquanto pela liberao de mercadorias em regime especial de trnsito aduaneiro simplificado eram devidos R$85,00. Portanto, os terminais no estariam introduzindo nenhuma prtica nova, e os preos por eles cobrados estariam prximos dos anteriormente cobrados pela CODESP. A Santos Brasil, proprietria do TECON-1, por exemplo, argumentou que, quando da privatizao do terminal, a Santos Brasil firmou um contrato de 9

arrendamento que estabelecia apenas um preo mximo a ser cobrado de importadores, exportadores e consignatrios de mercadorias pelos servios bsicos de movimentao de continer do costado do navio at o porto do terminal e vice-versa. As taxas cobradas dos recintos alfandegados refeririam-se apenas a servios complementares previstos no contrato de arrendamento e a eles disponibilizados, como administrao de fluxo de caminhes nas reas internas do terminal, vigilncia, execuo dos controles exigidos pelas autoridades aduaneiras, servios de informtica e outros. Segundo a empresa, os servios prestados aos recintos alfandegados no se confundiam com os servios de capatazia cobertos pela THC, incluindo tarefas adicionais movimentao fsica de contineres. Por outro lado, a interpretao dos recintos alfandegados sem peres de atracao era de que servios bsicos de movimentao do continer at o porto do terminal compreendiam todos aqueles necessrios para a entrega do continer ao recinto alfandegado no porto do terminal. De acordo com essa interpretao, restaria muito pouco para o operador de terminal porturio cobrar do recinto alfandegado. Por exemplo, as despesas do operador porturio com controles fiscais e administrativos estariam cobertas pela box rate pois so descritas na Comunicao de Servio/GAB/ N 30 da Alfndega do Porto de Santos, emitida em 20 de dezembro de 1996, como obrigaes do operador porturio. Desde a sua criao at Janeiro de 2002, a THC-2 sofreu pelo menos trs aumentos significativos, acumulando um aumento mdio de 82,5% (ver figura 2). Alm disso, alguns dos terminais de contineres comearam a cobrar uma nova tarifa a ttulo de pesagem e demais controles exigidos pela legislao aduaneira (quando os operadores porturios recebem contineres com avarias, violao de lacre ou outras irregularidades de responsabilidade do armador). Aps modificaes adotadas pela Santos Brasil e a Libra na estrutura de cobrana das suas taxas de movimentao de contineres, a Marimex protocolou petio solicitando a adoo de medida preventiva contra as prticas daquelas empresas. A taxa da Santos Brasil seria aumentada de R$40,00 para R$80,00 caso os recintos alfandegados no assinassem um contrato de parceria operacional com a empresa, o que passou a valer em novembro de 2000. J a taxa da Libra havia aumentado de R$55,44 para R$82,00 em janeiro de 2001. A SDE decidiu conceder a medida preventiva, mas apenas no caso da Santos Brasil, com base no argumento de 10

que a continuidade da prtica da empresa trazia risco de prejuzos irreparveis ou de difcil reparao aos recintos alfandegados. Essa medida preventiva foi posteriormente cassada pelo plenrio do CADE, em 16 de fevereiro de 2001. A Marimex subsequentemente encaminhou diversas peties requerendo novas medidas preventivas em decorrncia de novos aumentos das taxas cobradas pelos terminais para a entrega de contineres. O processo administrativo ainda no foi julgado em definitivo pelo CADE.

5. Questes
Como voc definiria o mercado em que concorrem os terminais e os recintos alfandegados? Os terminais tm condies de dominar o mercado em que concorrem com os recintos alfandegados atravs da cobrana da THC-2? A prtica dos terminais poderia ser considerada aceitvel caso ela conduzisse a um processo de integrao vertical das atividades porturias que aumentasse a eficincia? Que tipo de soluo poderia ser dada ao problema?

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Figura 1

Armador

Dono da Carga Servios prestados pelo operador do terminal Servios prestados pelo recinto alfandegado

Descarga Per

Movimentao no solo

Tarefas de apoio Porto do Terminal

Carregamento e descarga

Armazenagem

Liberao aduaneira Porto do RA

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Figura 2 Operador Porturio Tecondi Libra Usiminas Rio-Cubato Santos Brasil Novembro 1999 R$60,00 R$55,44 R$85,00 R$42,10 Novembro 2000 Janeiro 2001 R$72,00 (09/11/2000) R$82,00 (02/01/2001) R$85,00 R$75,00 (06/11/2000) Outubro 2001 Janeiro 2002 R$98,55 (05/11/2001) R$107,00 (29/10/2001) R$115,00 (01/11/2001) R$100,00 (01/01/2002) Variao Acumulada 64,25% 93,00% 35,29% 137,52%

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