MÓDULO II - Contratos

CURSO
DE
LICITAES
CONTRATOS
Mdulo II - CONTRATOS
Unidade I - Conceitos bsicos .................................................................... Unidade II - Formalizao dos contratos administrativos........................... Unidade III - Alteraes nos contratos administrativos.............................. Unidade IV - Execuo dos contratos administrativos................................. Unidade V Modalidades de contratos administrativos...............................
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(ILB Curso de Licitaes e Contratos Mdulo II.........................................................pg 2)
UNIDADE DIDTICA I Conceitos Bsicos
Apresentao Nesta unidade, veremos as primeiras informaes sobre o contrato administrativo. Examinaremos as suas principais caractersticas e os parmetros definidos pela Lei n 8.666/93 para sua realizao. Veremos que o contrato administrativo se caracteriza, efetivamente, pela presena de clusulas que assegurem administrao pblica posio de supremacia, de superioridade em face do contratado. Essas clusulas, ditas exorbitantes, permitem que a administrao, unilateralmente, rescinda, modifique, fiscalize e aplique sanes. Veremos, tambm, como preparar minutas dos contratos que podem ser utilizados pela administrao pblica. Conforme examinamos no mdulo I, a minuta do contrato deve acompanhar o prprio instrumento convocatrio da licitao. Desse modo, de fundamental importncia que o administrador, as empresas e os profissionais contratados saibam qual o contedo dos contratos administrativos, assim como as alteraes ou modificaes que podem ser executadas. Estudaremos, assim, os principais conceitos relacionados aos contratos administrativos: contedo, caractersticas, clusulas obrigatrias e as modificaes possveis.
Objetivos da unidade Ao final, o aluno conhecer os principais conceitos relacionados aos contratos administrativos e estar em condies de compreender o contedo do contrato administrativo, a razo de sua definio unilateral pela administrao pblica, as suas clusulas contratuais; e conseguir distinguir o contrato administrativo dos contratos de direito privado.
1. Noes gerais O fundamento constitucional para os contratos o mesmo aplicvel s licitaes. A Constituio Federal, em seu art. 37, XXI, dispe que: ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes (...)
Esse conceito delimita o campo de aplicao das regras relativas aos contratos administrativos. Ou seja, os mesmos rgos e entidades que esto obrigados a licitar (vide mdulo I, unidade I) esto igualmente obrigados a celebrar contratos administrativos. Por que a administrao pblica celebra contratos administrativos? A administrao celebra contratos administrativos com o objetivo de satisfazer suas necessidades. Poderamos imaginar, por exemplo, a necessidade de contratao de servios de vigilncia por determinada unidade administrativa. Uma opo seria celebrar concursos pblicos para o preenchimento de cargos ou de empregos, entregando aos agentes pblicos selecionados o exerccio de tais funes. Nesse caso, a administrao estaria satisfazendo a necessidade de cuidar, guardar e zelar por suas instalaes, prdios, bens mveis etc, apoiada em seus prprios meios. Outra opo seria a celebrao de contrato administrativo com uma empresa particular, prestadora de servios, para fornecer mo-de-obra especializada na execuo da tarefa desejada, no caso, servio de vigilncia. A administrao tanto poderia satisfazer as suas necessidades por seus prprios meios (servidores pblicos), quanto poderia, em princpio, realizar o mesmo objetivo celebrando um contrato administrativo de prestao de servios. importante observar que o Tribunal de Contas da Unio (TCU) compreende que somente possvel a contratao de empresas para a prestao de servios a entidades e rgos da administrao pblica se esses servios no estiverem includos dentre aqueles especificados como sendo atribuio de cargos de carreira. O objetivo principal evitar a burla da regra que obriga a realizao de concurso pblico para a investidura em cargos e empregos pblicos (C.F., art. 37, II). Essa regra, no entanto, tem sido flexibilizada pelo prprio TCU em face de situaes especiais devidamente justificadas. A possibilidade ou convenincia de que tais necessidades sejam satisfeitas por meio de terceiros deve ser formalizada em um contrato. A colaborao de particulares com a administrao pblica vai gerar direitos e obrigaes mtuas. O contrato, portanto, deve especificar as obrigaes das partes a administrao pblica contratante e a empresa ou o profissional contratado , o regime de execuo, o prprio objeto a ser executado, a forma e as condies de pagamento. O contrato administrativo se presta a satisfazer as necessidades da administrao pblica.
O contrato um ato administrativo? O contrato administrativo e o ato administrativo so instrumentos distintos de que a administrao dispe para realizar suas necessidades. Um ato administrativo decorre da manifestao unilateral da administrao pblica. O contrato administrativo, por sua vez, no considerado um ato administrativo porque somente obriga os contratantes se, anteriormente, administrao e particular, consentirem, por vontade expressa, com o seu teor. O ato administrativo, ao contrrio, est apto a produzir seus efeitos com a simples manifestao de vontade da administrao. A fim de melhor entender a questo, podemos observar a situao em que a administrao impe, unilateralmente, sua vontade aos particulares. o caso, por exemplo, de uma desapropriao. O que se permite ao particular discutir o valor da indenizao a ser paga. A desapropriao aperfeioa-se e produz seus efeitos independentemente do consentimento do proprietrio do bem desapropriado. A desapropriao , assim, um ato administrativo porque decorre da manifestao unilateral da administrao pblica. O outro exemplo parte da necessidade de um rgo pblico adquirir veculos de servio. Pode at se cogitar em uma contratao direta (vide mdulo I, unidade II), o normal e recomendvel, porm, que seja realizada a licitao. Seguindo os procedimentos j estudados no mdulo I deste curso, deve ser publicado edital convocando interessados, que apresentam suas propostas. A administrao escolhe aquela que preenche as exigncias do edital ou convite e apresente o menor preo. A aquisio do bem, portanto, decorreu de um acordo de vontades. Nesse caso, o contrato decorre de um acordo de vontades, administrao e particular obrigam-se, um com o outro, a cumprir o que livremente pactuaram.
Qual seria o conceito de contrato administrativo? O conceito de contrato administrativo dado pela prpria Lei n 8.666/93, que em seu art. 2, pargrafo nico, estabelece que: para os fins desta lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da administrao pblica e particulares, em que haja um acordo de vontade para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a denominao utilizada. Os convnios celebrados administrativo? pelo poder pblico tm natureza de contrato
Apesar do caput do art. 116 determinar que as normas da Lei n 8.666/93 sejam aplicveis, no que couber, aos convnios, esses no possuem a mesma natureza dos contratos administrativos.
O que mais caracteriza o convnio ser instrumento do poder pblico na realizao de interesses comuns com outros rgos ou entidades administrativas ou mesmo com particulares. A principal caracterstica do convnio a busca por objetivos comuns. Para melhor entendimento, s comparar um convnio de cooperao tcnica com um contrato de prestao de servios. Neste, um dos contratantes presta o servio e o outro o remunera. No convnio, ao contrrio, as partes buscam a realizao do mesmo fim. O Tribunal de Contas da Unio, por exemplo, buscando o aperfeioamento de suas atividades, celebra, com os seus congneres dos estados e dos municpios, convnios para a troca de informaes. Temos atuaes paralelas, ponteadas, entretanto, por um convnio que ressalta os interesses comuns. Em que aspectos os contratos administrativos se distinguem dos contratos de direito privado celebrados pelos particulares? Os contratos celebrados pela administrao pblica se distinguem dos celebrados no mbito do direito privado, que tm como regra a disponibilidade da vontade. Normalmente, no campo do direito privado, as partes tm ampla liberdade de contratar, ao passo que, ao celebrar contratos, a administrao pblica tem sua atuao vinculada plena realizao do interesse pblico. bem verdade que tambm no campo do direito privado se verifica, cada vez mais, uma maior tutela, uma maior interferncia do Estado nas relaes jurdicas, de modo a proteger uma das partes contratantes. Isso fica evidente, por exemplo, no direito do trabalho e nos contratos regidos pelo Cdigo de Defesa do Consumidor. Nesses casos, as partes no tm ampla e irrestrita liberdade de contratar, pois a legislao reputa nulo e de nenhum efeito determinadas clusulas contratuais. Os contratos administrativos so regidos por normas de direito administrativo (art. 54 da Lei n 8.666/93), e o direito administrativo tem como principais caractersticas a indisponibilidade do interesse pblico e a supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado. Sobre esse tema caractersticas do regime jurdico administrativo , recomendamos a leitura da obra do professor Celso Antnio Bandeira de Mello: Curso de Direito Administrativo (Editora Malheiros). Apesar das diferenas entre os regimes do direito privado e do administrativo, os contratos administrativos so considerados uma modalidade de contrato, nada diferindo, em sua essncia, dos contratos do direito privado. Os contratos administrativos apresentam como maior particularidade, e nesse ponto so originais, a circunstncia de sua disciplina jurdica estar totalmente subordinada busca da plena realizao do interesse pblico. Qual o regime jurdico aplicvel aos contratos administrativos? As normas do direito privado (direito civil e comercial) podem ser aplicadas aos contratos administrativos? A Lei de Licitaes trata do assunto: Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta lei regulam-se pelas suas clusulas e pelos preceitos de direito pblico, aplicando-se-
lhes, supletivamente, os princpios da teoria geral dos contratos e as disposies de direito privado. V-se que os contratos administrativos so tratados de acordo com as regras constantes na prpria Lei n 8.666/93. Esse o texto jurdico bsico a ser utilizado para disciplinar a celebrao e execuo dos contratos da administrao pblica. Observamos que existem contratos, como as concesses e permisses de servios pblicos, que possuem disciplina legal prpria, no caso, a Lei n 8.987/95. Os contratos que estudaremos neste curso (fornecimento, alienaes, servios e obras) esto regulamentados na Lei n 8.666/93 e so disciplinados de acordo com as regras contidas nessa lei. bem verdade, como visto na prpria redao do art. 54, que os princpios e regras do direito privado podem ser aplicados supletivamente para disciplinar os contratos administrativos. Isto ocorre quando: 1. a Lei n 8.666/93 no tiver tratado de determinada questo que esteja a exigir soluo decorrente da execuo de contratos administrativos; e 2. no seja encontrada a soluo que se busca dentro do prprio direito administrativo. Poderia ser dado um exemplo de aplicao de regra do direito privado em um contrato administrativo? Veja a seguinte situao hipottica de aplicao subsidiria do direito privado a um contrato administrativo. Imaginemos que a administrao pblica haja adquirido determinado imvel. Aps celebrada a avena, um terceiro ingressou com ao de usucapio em que alegava haver adquirido a propriedade do bem antes mesmo da celebrao do contrato com a administrao. Julgada procedente a ao de usucapio, a administrao perdeu a propriedade do bem que havia adquirido. Em face dessa situao, como deve o administrador proceder? A Lei n 8.666/93 no d soluo para essa questo. Qual a legislao a ser utilizada para socorrer a administrao? O Novo Cdigo Civil, em seus arts. 447 e seguintes, disciplina o instituto da evico. O prprio art. 447 determina que nos contratos onerosos, o alienante responde pela evico. Subsiste esta garantia ainda que a aquisio se tenha realizado em hasta pblica". A evico seria, assim, o instituto que obriga o alienante a assegurar a propriedade do bem alienado ao adquirente. Esse instituto no foi disciplinado pela Lei de Licitaes, mas tambm no lhe incompatvel. Nada impede, portanto, que, no caso citado, a administrao, que havia adquirido o imvel e perdido sua propriedade, apele s regras relativas evico para obrigar o alienante a indeniz-la nos termos do art. 450 do Novo Cdigo Civil. Quais so os requisitos necessrios aplicao de regras do direito privado a contratos administrativos? O exemplo anterior mostra a perfeita adequao da norma do direito privado a um contrato administrativo. Como j foi ressaltado, os contratos administrativos so disciplinados pelas regras e princpios do direito pblico, conforme dispe a Lei n 8.666/93. Nada impede, porm, que regras e princpios do direito privado no exemplo citado, do Cdigo Civil sejam aplicados no mbito dos contratos administrativos. Isso pode ocorrer sempre que as regras ou princpios do direito pblico no contiverem solues para demandas surgidas nos contratos celebrados pela administrao pblica e,
ao mesmo tempo, as regras ou princpios do direito privado no forem incompatveis com o direito pblico.
Para refletir Pode-se acreditar que o direito administrativo limita a atuao do administrador e que, em muitas situaes, chega mesmo a criar empecilhos ao bom andamento da mquina administrativa. Deve-se considerar, porm, que o administrador pblico no pode ter a mesma liberdade de contratar que assegurada aos particulares pelo simples fato de ele administrar a coisa pblica, mantida com dinheiro que arrecadado compulsoriamente dos particulares. No entanto, apesar da existncia de toda essa legislao, so cometidas, diariamente, todo tipo de irregularidade com o dinheiro pblico. No seria oportuno buscar outras frmulas de controle? Em vez de se valorizar tanto os procedimentos, por que no se d mais nfase na qualidade do servio? No seria melhor se fossem desenvolvidos mecanismos para aferir a eficincia e economicidade da atuao dos administradores do que simplesmente exigir o cumprimento de formalidades legais? Quais sugestes voc daria para que o controle fosse mais dirigido para os resultados, a qualidade e a eficincia?
2. Clusulas exorbitantes O que, de fato, administrativos? caracteriza os contratos
Conforme j examinamos, os contratos administrativos tm como sua maior particularidade a presena constante da busca pela realizao do interesse pblico. Isso faz com que as partes do contrato administrativo (administrao contratante e particular contratado) no estejam em situao de igualdade. O contrato, no entanto, somente vincula as partes que concordarem com a sua celebrao: se no houver concordncia, o particular no est obrigado a assinar o contrato administrativo. Acordado o contrato, em nome da supremacia do interesse pblico, so conferidas prerrogativas administrao, colocando-a em um patamar diferenciado, de superioridade diante do particular. Essa supremacia se manifesta em determinadas clusulas contratuais que so denominadas clusulas exorbitantes. Esse nome decorre do simples fato de que essas clusulas conferem administrao contratante poderes exorbitantes diante do particular. O art. 58 da Lei n 8.666/93, que trata dessas clusulas, dispe nos seguintes termos: Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudo por esta lei confere administrao, em relao a eles, a prerrogativa de: I - modific-los, unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de interesse pblico, respeitados os direitos do contrato; II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 desta lei; III - fiscalizar-lhes a execuo; IV - aplicar sanes motivadas pela inexecuo total ou parcial do ajuste; V - nos casos de servios essenciais, ocupar provisoriamente bens mveis, imveis, pessoal e servios vinculados ao objeto do contrato, na hiptese da necessidade de acautelar apurao administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hiptese de resciso do contrato administrativo. Estudaremos, a seguir, cada uma das clusulas exorbitantes.
2.1. Modificaes unilaterais O que seria a mutabilidade contratual? A primeira das clusulas exorbitantes relaciona-se s modificaes que a administrao pode introduzir, unilateralmente, em contratos administrativos. a supremacia do interesse pblico e a sua indisponibilidade que fundamentam a existncia do contrato
administrativo e a possibilidade de ele ser modificado unilateralmente pela administrao o princpio da mutabilidade. Esse entendimento sobre a sua mutabilidade e o seu fundamento a realizao do interesse pblico pode ser confirmado no prprio conceito de contrato administrativo. Celso Antnio Bandeira de Mello define o contrato administrativo como um tipo de avena travada entre a administrao e terceiros, na qual, por fora de lei, de clusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a permanncia do vnculo e as condies preestabelecidas assujeitam-se a cambiveis imposies de interesse pblico, ressalvados os interesses patrimoniais do contratante privado (Curso de Direito Administrativo, 10 ed, So Paulo: Malheiros, 1998, p. 401). Na mesma linha a lio de Carlos Ari Sundfeld sobre a matria: perfeitamente natural ao contrato administrativo a faculdade de o Estado introduzir alteraes unilaterais. Trata-se de instrument-lo com os poderes indispensveis persecuo do interesse pblico. Caso a administrao ficasse totalmente vinculada pelo que avenou, com o correlato direito de o particular exigir a integral observncia do pacto, eventuais alteraes do interesse pblico decorrentes de fatos supervenientes ao contrato no teriam como ser atendidas. Em suma, a possibilidade de o poder pblico modificar unilateralmente o vnculo constitudo corolrio da prioridade do interesse pblico em relao ao privado, bem assim de sua indisponibilidade." (Contratos Administrativos Acrscimos de obras e servios Alterao Revista Trimestral de Direito Pblico n 2, So Paulo : Malheiros, p. 152). O interesse pblico no somente o fundamento da mutabilidade nos contratos administrativos, mas, tambm, o definidor de seu real limite. exatamente em nome dessa mutabilidade dos contratos administrativos que a administrao, buscando sempre a realizao do interesse pblico, pode promover alteraes contratuais unilaterais, dentro dos limites indicados no art. 65, 1, da Lei n 8.666/93, que dispe nos seguintes termos: Art. 65. (...) 1. O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais, os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acrscimos. Qual a distino entre alterao contratual quantitativa e alterao contratual qualitativa? da mais alta relevncia conhecer a distino entre as alteraes contratuais quantitativas e as alteraes contratuais qualitativas. As alneas a e b do inciso I do art. 65 tratam das alteraes qualitativas e quantitativas. importante observar que o texto legal expressa apenas os limites em relao s alteraes contratuais quantitativas: Art. 65. Os contratos regidos por esta lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: I - unilateralmente pela administrao:
a) quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao tcnica aos seus objetivos; b) quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta lei (grifamos). preciso destacar que, em hiptese alguma, em nome de se alterar quantitativa ou qualitativamente um contrato administrativo seria possvel modificar seu objeto. Por exemplo, jamais a aquisio de bicicletas poderia ser transformada em compra de avies, ou a prestao de servios de marcenaria em serralheria. Isso no uma alterao quantitativa ou mesmo qualitativa. Para esses casos a lei exige a celebrao de outro contrato com outro objeto. Nas alteraes quantitativas, a dimenso do objeto pode ser modificada, conforme mencionado, dentro dos limites previstos no 1 do art. 65 da Lei n 8.666/93. No exemplo acima, poderia ser adquirida uma quantidade de bicicletas maior do que o originalmente previsto, desde que o acrscimo, em valor, no ultrapasse 25% do valor inicial atualizado do contrato. Assim, se foi celebrado contrato no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais) para a aquisio de 100 bicicletas, poderia a administrao obrigar o vendedor a entregar mais 25 bicicletas (25% do valor do contrato). Essa seria uma hiptese de alterao quantitativa e que demonstra, de forma evidente, a supremacia da administrao em face do contratado. evidente que a administrao, nesse caso, est obrigada a pagar quantia mais elevada ao contratado, proporcionalmente ao aumento quantitativo do contrato. O que caracteriza uma alterao qualitativa? As alteraes qualitativas, por sua vez, decorrem de modificaes necessrias ou convenientes nas obras ou servios, sem, entretanto, fugir do objeto contratual, seja em natureza ou dimenso. Essas alteraes qualitativas podem derivar tanto de modificaes de projeto ou de especificao do objeto quanto da necessidade de acrscimo ou supresso de obras, servios ou materiais, decorrentes de situaes de fato vislumbradas aps a contratao. Embora o objeto contratual no tenha sido modificado em sua natureza ou dimenso, as alteraes qualitativas implicam, em geral, mudanas no valor original do contrato. Imagine como exemplo desse tipo de alterao um contrato para a execuo de 100 quilmetros de asfalto. Aps assinar o contrato, a administrao descobre, ou chega ao mercado, nova tecnologia que permite a obra ser executada em menor tempo com maior durabilidade. Nessa hiptese, a administrao poderia decidir, unilateralmente, adotar essa nova tecnologia. Seria exemplo de alterao qualitativa do contrato, pois o seu objeto a execuo de 100 quilmetros de asfalto no sofreu qualquer modificao. Outro exemplo seria a construo de barragem que utiliza terra para represar a gua, e, aps iniciada a execuo da obra, a administrao optasse pela utilizao da tecnologia de cimento compactado. A barragem a mesma, s foi alterada a tecnologia para a sua execuo. Os limites previstos no art. 65, 1, so tambm aplicveis s alteraes qualitativas? Nas alteraes unilaterais quantitativas, previstas no art. 65, I, b, da Lei n 8.666/93, a referncia aos limites expressa, uma vez que os contratos podem ser alterados
unilateralmente quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta lei. Os limites esto previstos no 1 do mesmo artigo. Assim, em relao s alteraes unilaterais quantitativas (art. 65, I, b), no se tem dvida sobre a incidncia dos limites legais. Nas alteraes unilaterais qualitativas, consubstanciadas no art. 65, I, a, da aludida lei, no h referncia expressa, como visto, a esses limites, pois os contratos podem ser alterados quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao tcnica aos seus objetivos. No difcil compreender que fere no s o direito e at o senso comum a hiptese de alteraes contratuais ilimitadas no mbito administrativo, sobretudo se forem unilaterais. Os limites genricos dizem respeito ao direito dos contratados e interdio da fraude na licitao. O respeito ao contratado explicitamente exigido no art. 58, I, da Lei n 8.666/93 consubstancia-se na manuteno do equilbrio econmico-financeiro do contrato, na intangibilidade do objeto e na imposio objetiva de limite mximo aos acrscimos e supresses nas alteraes unilaterais. Evidentemente, nas alteraes consensuais, o contratado manifesta sua vontade, podendo rejeitar acrscimos ou supresses indesejveis, dentro dos limites legais. No estaramos, nessa hiptese, diante de clusula exorbitante, pois houve o consentimento do contratado. A maior dificuldade seria a de saber se, de modo unilateral, poderia a administrao impor alteraes qualitativas sem quaisquer limites. Nas opinies de alguns doutrinadores, como Caio Tcito, Maral Justen Filho e Antnio Marcelo da Silva, os limites previstos no 1 do art. 65 da lei no se aplicam, unilateralmente, s alteraes qualitativas. Preferimos a orientao de Hely Lopes Meireles, Jess Torres Pereira e Toshio Mukai a que se refere Justen Filho no seu parecer publicado no Informativo de Licitao e Contratos n 42, agosto/97, p. 611. Nesse mesmo rol est a opinio de Carlos Ari Sundfeld, in verbis: 2.1. Modificao unilateral Genericamente previsto no art. 58-I, est condicionada por seu objetivo: a melhor adequao s finalidades de interesse pblico. Pode decorrer da modificao do projeto ou das especificaes para, segundo o art. 65-I, melhor adequao tcnica aos seus objetivos. Essa alterao encontra, contudo, barreiras e condicionantes. De um lado, nos direitos do contratado, a quem se assegura a intangibilidade do equilbrio econmico-financeiro e da natureza do objeto do contrato, alm de um limite mximo de valor para os acrscimos e supresses (art. 65-1) (Licitao e Contrato Administrativo. So Paulo: Malheiros, 1994, pp. 227/228). (grifamos) Mesmo que no seja possvel extrair diretamente do art. 65, I, a, a concluso de que no h limite para as alteraes qualitativas em virtude de no haver referncia explcita aos limites mximos de acrscimo e supresso de valor, a inexistncia desses limites no se coaduna com o direito. Essa referncia pode ser deduzida a partir do art. 58, I, da Lei de Licitaes.
A resposta surge na impossibilidade do seu contrrio. A hiptese de supresso ilimitada no valor contratual que nos leva a compreender melhor os excessos que podem advir da inexistncia dessas barreiras. Imaginemos, como exemplo, a disponibilidade de nova tecnologia que pudesse reduzir os custos de determinada obra em 80%. Seria possvel administrao impor ao contratado, unilateralmente, a obrigao de adot-la na execuo da obra, reduzindo o valor inicial do contrato na mesma proporo, independentemente de sua vontade? evidente que se trata de uma supresso de valor contratual desarrazoada. Mas o que seria razovel? 70%? 60%? 50%... 25%? A fixao desse limite, pensamos, inclui-se na discricionariedade do legislador. Se no podem ser excedidos os limites indicados no art. 65, 1, qual opo restaria administrao quando houver efetiva necessidade de se proceder a alteraes superiores a esses limites? Para no submeter o contratado alterao contratual unilateral no razovel ou desproporcional, a opo da administrao seria rescindir unilateralmente o contrato, nos termos do art. 78, XII, da Lei n 8.666/93, proceder nova licitao e contratar o novo objeto. Os limites, em nossa opinio, tm de ser claros, objetivos e preestabelecidos em lei, pois a partir deles que o possvel contratado dimensiona os riscos que deve suportar, na hiptese de uma alterao unilateral imposta pela administrao. Acreditamos que poucos contratariam com a administrao se a lei no houvesse fixado limites objetivos, claros a esse poder de alterao unilateral. Entendemos, assim, que correta a tese de que as alteraes unilaterais qualitativas estejam sujeitas aos mesmos limites escolhidos pelo legislador para as alteraes unilaterais quantitativas, previstos no art. 65, 1, da Lei n 8.666/93, no obstante a falta de referncia a eles no art. 65, I, a. Fundamentamos nossa compreenso na necessidade de previso de limites objetivos e claros em lei, no princpio da proporcionalidade e no respeito aos direitos do contratado, prescrito no art. 58, I, da Lei n 8.666/93. A supresso, pela administrao, de obras, de servios ou de compras que excedam aos limites prescritos no art. 65, 1, tambm causa de resciso do contrato pela sua inexecuo pela administrao, conforme prev o art. 78, XIII, da Lei n 8.666/93. O que refora nossa tese de observncia a esses limites nas alteraes unilaterais, sejam quantitativas ou qualitativas. Embora nosso exemplo tenha-se baseado na hiptese de supresso de servios, porque mais evidente a onerosidade ao contratado, cabe ressaltar que a falta de barreiras aos acrscimos unilaterais pode tambm ser fonte de nus desnecessrio ao contratado. Em alguma hiptese seria possvel, em decorrncia de alteraes qualitativas do contrato, serem ultrapassados os limites do dispositivo citado (art. 65, 1)? Toda a argumentao anterior no significa, entretanto, que, na busca da realizao do interesse pblico, a administrao no possa, em carter excepcional, ultrapassar os limites referidos no art. 65.
Em nossa opinio poderia faz-lo em situaes excepcionalssimas, na hiptese de alteraes qualitativas, revisando, no unilateralmente, mas consensualmente, as obrigaes e o valor do contrato. Tais alteraes devem ser efetuadas por acordo mtuo, bilaterais. Assim se evita a excessiva onerosidade nas obrigaes do contratado, uma vez que o novo pacto foi feito em comum acordo. Alm de consensuais, sustentamos que tais alteraes devam ser necessariamente qualitativas, pois, ou so imprescindveis ou viabilizam a realizao do objeto. Ao contrrio, as quantitativas no configuram embaraos execuo do objeto como inicialmente avenado. Quando so necessrias mudanas, sem a implementao das modificaes qualitativas no h objeto e, por conseguinte, no h a satisfao do interesse pblico que determinou a celebrao do contrato. Teramos uma situao de alterao qualitativa quando se verifica a necessidade de acrscimo de servios de terraplenagem a fim de permitir a realizao de 100 km de pavimentao. No h alterao quantitativa do objeto (que permanece em 100 km). A alterao qualitativa. Distinta a situao quando a modificao contratual visa ao aumento da extenso da via de 100 km para 150 km alterao quantitativa. Alteraes qualitativas so tambm aquelas decorrentes de modificaes de projeto ou de especificaes, para melhor adequao tcnica aos objetivos da administrao (art. 65, I, a). Lembramos que o objetivo da administrao sempre a satisfao do interesse pblico. A modificao do projeto ou da especificao pode ser necessria independentemente de o fato motivador ser superveniente ou de conhecimento superveniente. Quais requisitos justificariam as alteraes qualitativas alm dos limites legais? Alm de bilaterais e qualitativas, entendemos que tais alteraes sejam excepcionalssimas, no sentido de que sejam realizadas quando a outra alternativa a resciso do contrato, seguida de nova licitao e contratao significar sacrifcio insuportvel do interesse coletivo a ser atendido pela obra ou servio. Caso contrrio, pode estar sendo aberto precedente para, de modo astucioso, se contornar a exigncia constitucional do procedimento licitatrio e a obedincia ao princpio da isonomia. Ora, se o interesse coletivo exigir a reviso contratual, ela deve ser implementada pela administrao, porque aquele seu objetivo, ademais indisponvel. A resciso contratual por interesse pblico com o objetivo de uma nova licitao e contratao traz uma srie de consequncias: a indenizao ao ex-contratado pelos prejuzos causados, como, por exemplo, os custos com a dispensa dos empregados especficos para aquela obra; o pagamento ao ex-contratado do custo da desmobilizao; os pagamentos devidos pela execuo do contrato anterior at a data da resciso; a diluio da responsabilidade pela execuo da obra; e a paralisao da obra por tempo relativamente longo at a concluso do novo processo de contratao e a retomada das obras , atrasando o atendimento da coletividade beneficiada.
Somente quando tais consequncias forem gravssimas ao interesse coletivo que se justificaria a reviso contratual, qualitativa e consensual, que importe em superao dos limites econmico-financeiros previstos nos 1 e 2 do art. 65 da Lei n 8.666/93. Ressalve-se que somente na hiptese de supresses contratuais qualitativas podem ser realizadas alteraes alm dos limites referidos, exigindo-se apenas a consensualidade, nos termos do inciso II do 2 do art. 65 da Lei n 8.666/93. Feitos esses esclarecimentos, passaremos ao exame da segunda clusula exorbitante, relativa possibilidade de a administrao, unilateralmente, promover a resciso do contrato administrativo.
Para refletir Se no existissem limites fixados em lei para as alteraes contratuais, sejam quantitativas ou qualitativas, o que impediria o administrador de celebrar um pequeno contrato que eventualmente justificaria a contratao direta por licitao dispensvel e, posteriormente, promover alteraes de modo a aumentar dez ou vinte vezes o valor original? Qual a sua opinio sobre esses limites, so excessivos, justos ou nfimos? A imposio desses limites no iria restringir excessivamente a liberdade ou discricionariedade do administrador?
2.2. Resciso unilateral So diversos os dispositivos legais que devem ser considerados de modo a justificar a resciso unilateral do contrato pela administrao. Em primeiro lugar, temos o prprio art. 58, II. Os arts. 78, I a XII e XVII, e 79, I, tratam igualmente da possibilidade de ser o contrato desfeito pela manifestao unilateral da administrao. A administrao pode, a qualquer tempo e sob qualquer fundamento, extinguir unilateralmente o contrato administrativo? No. A administrao no pode, sem fundamento legal, desfazer um contrato j implementado. A administrao assume, bem verdade, uma posio de supremacia em face do contratado, mas isso no lhe confere poderes ilimitados. Em que hipteses pode a administrao rescindir unilateralmente o contrato administrativo?
A possibilidade de a administrao extinguir, de modo unilateral, o contrato administrativo , indiscutivelmente, um poder exorbitante, que, no entanto, deve ser utilizado dentro das hipteses autorizadas em lei. Essas hipteses podem ser divididas em quatro categorias, conforme podemos apreender dos ensinamentos da professora Maria Sylvia di Pietro (obra citada). Teramos, de acordo com os ensinamentos da autora, as seguintes hipteses de resciso unilateral: 1. inexecuo do contrato, atrasos, responsabilidade do contratado; paralisaes e outras situaes de
2. circunstncias que afetam a pessoa do contratado; 3. razes de interesse pblico; e 4. caso fortuito ou fora maior. Veja, a seguir, o detalhamento de cada situao. 1. As hipteses que poderiam ser enquadradas no primeiro grupo de situaes que legitimam a resciso contratual so indicadas nos incisos I a VIII do art. 78 e esto relacionadas inexecuo do contrato, a atrasos, a paralisaes, entre outras situaes atribuveis ao contratado. Enquadram-se nessa primeira modalidade de resciso unilateral as seguintes hipteses: I - o no cumprimento de clusulas contratuais, especificaes, projetos ou prazos; II - o cumprimento irregular de clusulas contratuais, especificaes, projetos e prazos; III - a lentido do seu cumprimento, levando a administrao a comprovar a impossibilidade da concluso da obra, do servio ou do fornecimento, nos prazos estipulados; IV - o atraso injustificado no incio da obra, servio ou fornecimento; V - a paralisao da obra, do servio ou do fornecimento, sem justa causa e prvia comunicao administrao; VI - a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a associao do contratado com outrem, a cesso ou transferncia, total ou parcial, bem como a fuso, ciso ou incorporao, no admitidas no edital e no contrato; VII - o desatendimento das determinaes regulares da autoridade designada para acompanhar e fiscalizar a sua execuo, assim como as de seus superiores; VIII - o cometimento reiterado de faltas na sua execuo, anotadas na forma do 1 do art. 67 desta lei; 2. No segundo grupo, teremos situaes que legitimam a resciso unilateral do contrato em decorrncia de circunstncias que afetam a pessoa do contratado. Podem ser enquadradas nesse grupo as hipteses a seguir indicadas: IX - a decretao de falncia ou a instaurao de insolvncia civil; X - a dissoluo da sociedade ou o falecimento do contratado; XI - a alterao social ou a modificao da finalidade ou da estrutura da empresa, que prejudique a execuo do contrato;
3. No terceiro grupo, a resciso unilateral do contrato declarada pela administrao pblica em decorrncia de razes de interesse pblico, conforme dispe o dispositivo legal a seguir transcrito:
XII - razes de interesse pblico, de alta relevncia e amplo conhecimento, justificadas e determinadas pela mxima autoridade da esfera administrativa a que est subordinado o contratante e exaradas no processo administrativo a que se refere o contrato;
4. No ltimo grupo, a resciso unilateral decorre de caso fortuito ou fora maior, nos seguintes termos: XVII - a ocorrncia de caso fortuito ou de fora maior, regularmente comprovada, impeditiva da execuo do contrato. Consideramos importante observar o que determina o art. 79, 2 Art. 79. (...) 2. Quando a resciso ocorrer com base nos incisos XII a XVII do artigo anterior, sem que haja culpa do contratado, ser este ressarcido dos prejuzos regularmente comprovados que houver sofrido, tendo ainda direito a: I - devoluo de garantia; II - pagamentos devidos pela execuo do contrato at a data da resciso; III - pagamento do custo da desmobilizao.
Sempre que a administrao rescindir unilateralmente o contrato deve indenizar o contratado? Se a resciso ocorrer em decorrncia da verificao de qualquer das hipteses indicadas nos dois primeiros grupos, a administrao no deve efetuar qualquer pagamento a ttulo de ressarcimento pela resciso do contrato. Ao contrrio, o contratado que est sujeito s consequncias da inexecuo do contrato responsabilidade civil e administrativa. Nas situaes descritas nos dois ltimos grupos resciso em decorrncia de interesse pblico e nas hipteses de caso fortuito ou fora maior , o 2 do art. 79 determina que a administrao indenize o contratado. A administrao deve ressarcir o contratado nas rescises decorrentes de interesse pblico superveniente. Porm, em relao resciso decorrente de caso fortuito e de fora maior, julgamos absolutamente pertinentes os ensinamentos da ilustre professora Maria Sylvia di Pietro que discorre nos seguintes termos: No tem sentido a norma do art. 79, 2, dar idntico tratamento resciso por motivo de interesse pblico e resciso por motivo de caso fortuito ou fora maior, no que se refere ao ressarcimento dos prejuzos regularmente comprovados; o caso fortuito ou de fora maior corresponde a acontecimentos imprevisveis, estranhos vontade das partes e inevitveis, que tornam impossvel a execuo do contrato. No sendo devidos a nenhuma das partes, o contrato se rescinde de pleno direito, no se cogitando de indenizao; no tem qualquer sentido a administrao indenizar o particular por um prejuzo a que no deu causa. A norma contida nesse dispositivo reverte toda a teoria do caso fortuito e de fora maior que, embora consagrada no artigo 158 do Cdigo Civil, pertence teoria geral do direito, abrangendo todos os ramos do direito. Feitas essas consideraes, passaremos a analisar a outra clusula exorbitante: fiscalizao do contrato.
2.3. Fiscalizao do contrato Quando e em quais situaes a administrao tem o dever de fiscalizar seus contratos? A doutrina enfatiza a distino entre o contrato administrativo e o contrato de direito privado. Nesse ltimo, como regra, incumbe s partes verificar se a outra cumpriu o resultado esperado, se o objeto contratual foi, de fato, cumprido. Interessa aos contratos do direito privado basicamente a obteno do resultado esperado. No mbito dos contratos administrativos, ao contrrio, a administrao tem no apenas o direito, mas o dever de acompanhar a perfeita execuo do contrato. Fala-se, assim, em poder-dever da administrao de promover a devida fiscalizao da execuo do contrato. Em decorrncia da supremacia do interesse pblico, a administrao no pode assumir posio passiva, aguardando que o contratado cumpra todas as suas obrigaes contratuais. A administrao no pode esperar o fim do termo do contrato para verificar se seu objetivo foi efetivamente alcanado, se seu objeto foi cumprido. Durante a prpria execuo do contrato, a administrao deve verificar se o contratado est cumprindo todas as etapas e fases do contrato. Essa forma de agir preventiva traz apenas benefcios para a administrao. Alm de ser mencionada no art. 58, III, a prerrogativa da administrao de fiscalizar seus contratos igualmente disciplinada pelo art. 67, que dispe nos seguintes termos: Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um representante da administrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio. 1. O representante da administrao anotar em registro prprio todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados. 2. As decises e providncias que ultrapassarem a competncia do representante devero ser solicitadas a seus superiores em tempo hbil para a adoo das medidas convenientes. Em decorrncia da fiscalizao exercida e se verificando a inexecuo das obrigaes assumidas pelo contratado, a administrao pode aplicar sanes a esse contratado. A aplicao de sanes pela administrao constitui mais uma das clusulas exorbitantes, que passaremos a estudar em seguida.
2.4. Aplicao de penalidades Em que condies a administrao pode aplicar sanes aos contratados? O art. 58, IV, dispe que o regime jurdico dos contratos administrativos confere administrao a prerrogativa de aplicar sanes motivadas pela inexecuo total ou parcial do ajuste. A aplicao das penalidades, citada por esse dispositivo legal, disciplinada pelo art. 87 da Lei de Licitaes:
Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a administrao poder, garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanes: I - advertncia; II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato; III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos; IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a administrao pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o contratado ressarcir a administrao pelos prejuzos resultantes e aps decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso anterior. A supremacia da administrao na aplicao de sanes indica sua capacidade de, aplicada uma multa, execut-la, mediante a apropriao da garantia. Claro que deve ser assegurado ao contratado amplo direito de defesa, dando-lhe acesso s acusaes que lhe so imputadas. A prestao de garantias, que constitui mais um exemplo de clusula exorbitante, ser examinada em seguida.
2.5. Exigncia de garantias
Essa clusula , indiscutivelmente, uma manifestao da supremacia da administrao sobre o contratado. Qual o objetivo de ser exigida a prestao de garantias do contratado? Na execuo do contrato o contratado pode, eventualmente, causar prejuzos administrao. tambm factvel que, no curso do contrato, uma multa pode ser aplicada ao contratado (art. 87, II) como decorrncia de inexecuo total ou parcial. Se no existissem as garantias apresentadas pelo contratado, a opo que restaria administrao seria a cobrana em juzo. O art. 80, IV, prev, em caso de resciso, e apenas nas hipteses do inciso I do art. 79, que a administrao pode promover, alm das providncias indicadas nos incisos de I a III do art. 80, que tratam, inclusive, da execuo de garantias, a reteno dos crditos decorrentes do contrato at o limite dos prejuzos causados administrao. Tendo sido exigida a prestao de garantias do contratado, nos termos do art. 56, e havendo dbito, a administrao pode-se apropriar diretamente da garantia prestada, independentemente da propositura de qualquer ao judicial. A origem dessa dvida no relevante para o caso, seja por prejuzos causados administrao seja por multas aplicadas ao contratado, a administrao pode-se assenhorar das garantias oferecidas no contrato. Como deve proceder a administrao se a garantia prestada no bastar para satisfazer a dvida do contratado? evidente que se a garantia prestada no bastar para satisfazer o valor da dvida do contratado, a administrao deve adotar todos os meios de cobrana cabveis, inclusive a
via judicial. Ademais, o contratado deve sempre ser chamado a repor a garantia que se exauriu durante a execuo do contrato. As garantias encontram-se disciplinadas no art. 56, que dispe nos seguintes termos: "Art. 56 - critrio da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no instrumento convocatrio, poder ser exigida prestao de garantia nas contrataes de obras, servios e compras. A administrao pode exigir a prestao de garantia independentemente de previso no instrumento convocatrio (edital ou convite)? A administrao pode decidir que modalidade de garantia deve ser prestada? A deciso de exigir a prestao de garantias cabe administrao. A lei deixa evidente que, entendendo necessria a prestao de garantias, a administrao deve fazer constar essa exigncia tanto no instrumento convocatrio (edital ou convite) quanto no prprio contrato. Cabe, portanto, administrao decidir sobre a necessidade de garantias, exigindo a sua prestao tanto no instrumento convocatrio quanto no contrato. O 1 do mesmo artigo 56, no entanto, concede ao contratado o direito de escolher dentre as modalidades de garantia expressamente indicadas em lei. As modalidades de garantias so: I - cauo em dinheiro ou ttulos da dvida pblica, devendo estes ter sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidao e de custdia autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores econmicos, conforme definidos pelo Ministrio da Fazenda; II - seguro-garantia; e III - fiana bancria. Assim, cabe administrao a deciso de exigir a prestao de garantia e ao contratado a escolha, dentre as modalidades de seguro indicadas acima, a que mais lhe convm. Existem limites para as garantias? Onde esto fixados esses limites? Os limites para as garantias so fixados no 2 do art. 56, que determina que a garantia a que se refere o caput deste artigo no exceder a cinco por cento do valor do contrato e ter seu valor atualizado nas mesmas condies daquele, ressalvado o previsto no 3 deste artigo. O 3 desse mesmo artigo permite que para obras, servios e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta complexidade tcnica e riscos financeiros considerveis, demonstrados atravs de parecer tecnicamente aprovado pela autoridade competente, o limite de garantia previsto no pargrafo anterior poder ser elevado para at dez por cento do valor do contrato. A garantia prestada pelo contratado deve ser liberada ou restituda aps a execuo do contrato e, quando em dinheiro, atualizada monetariamente. Ao exigir a prestao de garantia, a administrao tem alguma desvantagem? extremamente vantajoso para a administrao a apresentao de garantias pelos contratados. Tendo a garantia sua disposio e verificando qualquer dbito do contratado, a administrao pode, rpido e facilmente, se ressarcir.
importante observar, no entanto, que a apresentao de garantia pelo contratado, indiscutivelmente, gera-lhe mais um encargo. Desse modo, o particular deve incluir na sua proposta o custo financeiro representado pela garantia. Assim, ainda que seja extremamente vantajoso para a administrao exigir do contratado a prestao de garantia, o administrador deve estar consciente de que esse custo do contratado ser repassado administrao. Ou seja, a exigncia de garantia encarece o contrato.
2.6. Exceo do contrato no cumprido Em que consiste a exceo do contrato no cumprido? O direito civil tem como regra, em matria de direito contratual, que uma das partes do contrato no pode exigir que a outra cumpra sua obrigao se a primeira desrespeitou o contrato. Imaginemos um contrato celebrado entre A e B. Caso A obrigue o segundo a cumprir sua obrigao, B pode alegar desobrigao de cumprimento se A no cumpriu sua prpria obrigao. Essa a exceo do contrato no cumprido. Essa exceo pode ser utilizada contra a administrao pblica? A doutrina tradicional do direito administrativo entende que o princpio da continuidade do servio pblico impede que o contratado use a exceo do contrato contra a administrao. Isso significa, na prtica, dizer que ainda que a administrao no cumpra sua parte, por exemplo, no pagando as parcelas previstas no contrato, o contratado no pode interromper a prestao do servio, a execuo da obra, o fornecimento dos produtos. Somente em casos de insolvncia o contratado pode deixar de cumprir sua parte no contrato. O contratado est, ento, obrigado a cumprir o contrato ainda que a administrao no efetue seu pagamento? At quando o contratado deve suportar essa situao? A regra que impede a oposio de exceo do contrato contra a administrao est, hoje, mitigada. O art. 78, inciso XV, determina expressamente que constitui motivo para a resciso do contrato o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela administrao decorrentes de obras, servios ou fornecimento, ou parcelas destes, j recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pela suspenso do cumprimento de suas obrigaes at que seja normalizada a situao. A lei permite que, havendo atraso superior a 90 dias nos pagamentos da administrao, o contratado opte entre a resciso e a suspenso do contrato. O que no mais se pode exigir do contratado que permanea indefinidamente obrigado a cumprir sua parte no contrato sem receber qualquer pagamento. Apesar da mitigao da regra que impede que se alegue contra a administrao a exceo do contrato no cumprido, ainda assim, a administrao est em situao mais favorecida que o contratado. Se o contratado atrasar o cumprimento de sua obrigao, a administrao tem o direito de no pagar o que lhe seria devido. Se a administrao no pagar, o contratado somente pode deixar de executar o contrato, seja por meio do pedido de resciso, seja pela suspenso da execuo do contrato, mesmo assim, somente depois de 90 dias de atraso nos pagamentos.
Para refletir So de todos conhecidas as dificuldades financeiras porque passa o Estado brasileiro. Nem esse argumento nem a possibilidade de atraso de 90 dias nos pagamentos da administrao pblica devem servir de instrumento de m-f do administrador. A administrao deve sempre agir de boa f, cumprindo fielmente suas obrigaes. As clusulas exorbitantes no podem ser usadas sem critrios objetivos. A regra deve ser a da boa-f, que traz benefcios no relacionamento com os contratados. O que ganharia a administrao criando dificuldades desnecessrias a seus contratados? Qual a sua opinio: os abusos cometidos por alguns administradores tais como o reiterado atraso no pagamento de suas faturas poderiam ser um dos motivos dos mais altos preos praticados por fornecedores junto ao servio pblico em comparao com os particulares?
2.7. Outras clusulas exorbitantes
Em que situaes deve a administrao anular o contrato? Conforme os ensinamentos da professora Maria Sylvia di Pietro (obra citada, pags. 226 e 227), as possibilidades da administrao anular o contrato e de retomar o objeto contratual so exemplos da superioridade da administrao sobre o contratado. Verificada a ilegalidade, o fundamento legal para a administrao decretar a nulidade contratual reside no art. 59. Diz o texto que a declarao de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurdicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, alm de desconstituir os j produzidos. Observamos que a nulidade do contrato pode decorrer de vcio constante no prprio contrato, assim como de vcio constante da licitao. O 2 do art. 49 dispe que a nulidade do procedimento licitatrio induz do contrato. Anulado o contrato, a administrao deve indenizar o contratado? Em que situaes? A nulidade no exonera a administrao do dever de indenizar o contratado pelo que tiver sido executado at aquela data e pelos prejuzos regularmente comprovados, salvo se for imputada ao contratado a causa da ilegalidade (art. 59, pargrafo nico). A administrao pode retomar o objeto do contrato? A retomada do objeto somente possvel no caso de resciso unilateral do contrato (art. 79, I). O art. 80, inciso I, determina que pode ser feita a assuno imediata do objeto do contrato, no estado e local em que se encontrar, por ato prprio da administrao. Feitas essas consideraes, vamos passar ao estudo das clusulas contratuais que obrigatoriamente devem estar presentes em contratos administrativos.
3. Clusulas contratuais obrigatrias Qual o parmetro a ser seguido para a elaborao de um contrato? Como primeira observao, julgamos pertinente destacar a necessidade de o contrato seguir exatamente os parmetros constantes do edital ou do convite. As clusulas do edital no podem ser alteradas na celebrao do contrato, pois, conforme o art. 40, 2, inciso III da Lei de Licitaes, deve constar como um de seus anexos a minuta do contrato a ser firmado entre a administrao e o licitante vencedor. E se o administrador quiser fazer modificaes no contrato aps a divulgao do edital, como deve proceder? Caso o administrador inove no contrato em relao ao edital j publicado, corre o risco de ver sua atitude considerada burla ao dever de licitar, caracterizando-se o crime de que trata o art. 89 da Lei de Licitaes. Qual a distino entre contrato e instrumento do contrato? No difcil verificarmos uma certa confuso terminolgica entre contrato e instrumento contratual. O art. 55 da Lei de Licitaes estabelece as clusulas que obrigatoriamente devem constar em todo contrato. A lei, no entanto, deveria ter falado em clusulas obrigatrias em todo instrumento contratual. O contrato o acordo de vontade em si. O instrumento contratual o documento no qual so lanadas as clusulas contratuais. O art. 55 registra as clusulas indispensveis a qualquer instrumento contratual. Quais so as clusulas contratuais obrigatrias? Nos termos do art. 55, so clusulas necessrias em todo contrato (instrumento contratual) as que estabeleam: Art. 55. (...) I - o objeto e seus elementos caractersticos; II - o regime de execuo ou a forma de fornecimento; III - o preo e as condies de pagamento, os critrios, data-base e periodicidade do reajustamento de preos, os critrios de atualizao monetria entre a data do adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento; IV - os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso, de entrega, de observao e de recebimento definitivo, conforme o caso; V - o crdito pelo qual correr a despesa, com a indicao da classificao funcional programtica e da categoria econmica; VI - as garantias oferecidas para assegurar sua plena execuo, quando exigidas; VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabveis e os valores das multas; VIII - os casos de resciso; IX - o reconhecimento dos direitos da administrao, em caso de resciso administrativa prevista no art. 77 desta lei; X - as condies de importao, a data e a taxa de cmbio para converso, quando for o caso; XI - a vinculao ao edital de licitao ou ao termo que a dispensou ou a inexigiu, ao convite e proposta do licitante vencedor;
XII - a legislao aplicvel execuo do contrato e especialmente aos casos omissos; XIII - a obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do contrato, em compatibilidade com as obrigaes por ele assumidas, todas as condies de habilitao e qualificao exigidas na licitao. Para os contratos celebrados pela administrao pblica com pessoas fsicas ou jurdicas, inclusive aquelas domiciliadas no estrangeiro, ainda obrigatria, nos termos do 2 do mesmo art. 55, clusula que declare competente o foro da sede da administrao para dirimir qualquer questo contratual. Essa clusula somente deixa de ser obrigatria na hiptese de licitao internacional, conforme o disposto no 6 do art. 32 da Lei de Licitaes.
Em que momento deve ser definido o contedo do contrato administrativo? O contedo do contrato j deve estar definido e redigido antes da divulgao do instrumento convocatrio da licitao, pois, como j foi citado, a lei prev a minuta do contrato como um dos anexos do edital ou da carta convite.
A quem cabe a definio do contedo do contrato administrativo? Como o contrato administrativo um contrato de adeso, todo o seu contedo definido unilateralmente pela administrao exceto, evidente, o preo, que somente ser conhecido quando for escolhida a melhor proposta. Assim sendo, o contedo do contrato deve estar pronto para ser divulgado em conjunto com o edital ou a carta convite. Comentaremos, a seguir, algumas das clusulas contratuais mais relevantes.
3.1. Objeto do Contrato
importantssimo que o administrador descreva com preciso o objeto contratual tanto no edital quanto na minuta do contrato. Descrio defeituosa, imprecisa, sem a indicao dos limites do objeto do contrato sempre causam infindveis discusses que, quase sempre, resultam em aes judiciais.
3.2. Regime de execuo ou forma de fornecimento
A prpria lei, em seu art. 6, VIII, indica os regimes de execuo adotados para os servios e obras. Assim, o regime de execuo dessas modalidades de contrato j deve estar especificado no prprio edital, devendo ser repetido no contrato. Os regimes de execuo contratuais sero melhor estudados na unidade IV deste mdulo. O art. 6, VIII, ao tratar da execuo indireta, dispe nos seguintes termos:
Art. 6. (...) VIII - Execuo indireta - a que o rgo ou entidade contrata com terceiros sob qualquer dos seguintes regimes: a) empreitada por preo global - quando se contrata a execuo da obra ou do servio por preo certo e total; b) empreitada por preo unitrio - quando se contrata a execuo da obra ou do servio por preo certo de unidades determinadas; c) (VETADO) d) tarefa - quando se ajusta mo-de-obra para pequenos trabalhos por preo certo, com ou sem fornecimento de materiais; e) empreitada integral - quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, servios e instalaes necessrias, sob inteira responsabilidade da contratada at a sua entrega ao contratante em condies de entrada em operao, atendidos os requisitos tcnicos e legais para sua utilizao em condies de segurana estrutural e operacional e com as caractersticas adequadas s finalidades para que foi contratada. Nos contratos de fornecimento importantssimo que conste de maneira precisa como ser o fornecimento. Assim, conforme a convenincia da administrao, deve ser indicado o local em que os bens devem ser entregues, prazos, datas, condies de entrega, enfim, todas as caractersticas do fornecimento.
3.3. Preo, condies de pagamento e de reajuste
As condies de pagamento e de reajuste do contrato, nos termos do art. 40, XIV, devem ser especificadas no prprio instrumento convocatrio. O preo ser definido a partir da licitao ou do acordo entre as partes na hiptese de contratao direta. possvel o contrato conter clusula de reajuste de preo? A legislao que implantou o Plano Real determina que a periodicidade anual nos contratos de que trata o caput deste artigo ser contada a partir da data limite para a apresentao da proposta ou do oramento a que se referir (MP 1.620). Nos termos dessa legislao, no se admite reajuste de contrato com prazo inferior a um ano o prazo deve ser contado a partir da data de apresentao das propostas. Alm disso, a legislao do Plano Real probe a concesso de reajuste retroativo. Assim, todos os reajustes devem ser aplicados sobre as parcelas a vencer, jamais s parcelas vencidas.
3.4. Prazos contratuais
As regras relativas fixao dos prazo contratuais so fixadas no prprio edital e repetidas no contrato, conforme parmetros constantes do art. 57 da Lei n 8.666/93. possvel a celebrao de contrato sem prazo definido? O 3 do art. 57 veda a celebrao de contrato com prazo de vigncia indeterminado.
Qual a regra a ser seguida na fixao dos prazos dos contratos administrativos? O caput do art. 57 fixa a regra de vigncia de contrato, in verbis: a durao dos contratos regidos por esta lei ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios. A fixao desse prazo mximo obedece s normas do direito financeiro, que vedam a realizao de despesa sem a respectiva previso oramentria. Assim sendo, no possvel a realizao de despesa que no esteja prevista na lei oramentria anual que prev as despesas realizadas naquele exerccio financeiro. Essa outra clusula obrigatria do contrato (art. 55, V): a previso do crdito pelo qual correr a despesa, com a indicao da classificao funcional programtica e da categoria econmica. Em que hipteses possvel a celebrao de contrato com prazo superior ao do exerccio financeiro? Somente nas hipteses indicadas nos incisos do art. 57 podem ser celebrados contratos com prazos superiores ao do exerccio financeiro. Art. 57. A durao dos contratos regidos por esta lei ficar adstrita vigncia dos respectivos crditos oramentrios, exceto quanto aos relativos: I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no plano plurianual, os quais podero ser prorrogados se houver interesse da administrao e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatrio; II - a prestao de servios a serem executados de forma contnua, que podero ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos perodos com vistas obteno de preos e condies mais vantajosas para a administrao, limitada a sessenta meses; III - vetado; IV - ao aluguel de equipamentos e utilizao de programas de informtica, podendo a durao estender-se pelo prazo de at 48 (quarenta e oito) meses aps o incio da vigncia do contrato. V - s hipteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art. 24, cujos contratos podero ter vigncia por at 120 (cento e vinte) meses, caso haja interesse da administrao. Observamos ainda o contedo dos incisos de I a VI do 1 do art. 57: Art. 57. (...) 1. Os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso e de entrega admitem prorrogao, mantidas as demais clusulas do contrato e assegurada a manuteno de seu equilbrio econmicofinanceiro, desde que ocorra algum dos seguintes motivos, devidamente autuados em processo: I - alterao do projeto ou especificaes, pela administrao; II - supervenincia de fato excepcional ou imprevisvel, estranho vontade das partes que altere fundamentalmente as condies de execuo do contrato; III - interrupo da execuo do contrato ou diminuio do ritmo de trabalho por ordem e no interesse da administrao; IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato, nos limites permitidos por esta lei;
V - impedimento de execuo do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela administrao em documento contemporneo sua ocorrncia; VI - omisso ou atraso de providncias a cargo da administrao, inclusive quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execuo do contrato, sem prejuzo das sanes legais aplicveis aos responsveis.
importante ao administrador saber que, mesmo admitindo a prorrogao do contrato, o que somente possvel nas hipteses acima indicadas, deve ser providenciada a sua devida justificao por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente para celebrar o contrato. Os servios de natureza contnua, disciplinados no inciso II do art. 57, podem ser prorrogados por perodos iguais e sucessivos, fixado o tempo limite em sessenta meses. O 4 do mesmo art. 57 prev, em carter excepcional, devidamente justificado e mediante autorizao da autoridade superior, que o prazo dos contratos de servios a serem executados de forma contnua pode ser prorrogado em at mais doze meses. Devemos, aqui, distinguir entre as prorrogaes indicadas no art. 57, inciso III e 4, e as de que trata o 1 desse mesmo artigo 57. A fim de melhor entender essa distino tomemos dois exemplos. Em um primeiro caso, o de aplicao da regra do art. 57, 1, teramos uma obra contratada, que deveria ser executada em um perodo de trs meses a partir de 15 de janeiro de 2000. A administrao, no entanto, no liberou o local onde deveria ser realizada a obra, que no pde ser iniciada naquela data. O contrato teve de ser prorrogado (art. 57, 1, VI). Assim, se a administrao demorou dois meses para liberar o local da obra, as datas de seu incio e de sua concluso foram automaticamente prorrogadas por dois meses. Diferente situao a de um contrato de prestao de servio de vigilncia, celebrado com vigncia de 12 meses, com prorrogao j admitida melhor seria se a lei tivesse chamado esses casos de renovao de vigncia de contrato e no de prorrogao. Findo o perodo de 12 meses, em que o contrato foi regularmente executado, pode, por aditivo, ser admitida a sua prorrogao (ou renovao) por mais 12 meses. Pela comparao dos dois casos constatamos situaes totalmente distintas, que, portanto, recebem tratamento jurdico diferenciado.
3.5. Garantias contratuais Somente podem ser exigidas garantias do contratado que, a partir da necessidade da administrao e conforme as peculiaridades do contrato, tenham constado do instrumento convocatrio e do prprio contrato. No possvel administrao exigir a prestao de garantia alm do que tenha sido explicitado no edital ou no convite e, tambm, no contrato.
3.6. Penalidades e multas O art. 87 da lei indica as penalidades aplicveis ao contratado em caso de inexecuo total ou parcial do contrato.
importante observar que a lei se restringe a indicar as sanes administrativas cabveis, mas no determina as situaes de aplicao. A especificao de qual penalidade e de quando deve ser aplicada deve constar do edital ou do convite e ser inserida no contrato. ainda indispensvel a indicao dos valores das multas, alm, evidente, dos casos em que justificvel sua aplicao. Como exemplo, transcrevemos trecho de clusulas constantes em edital publicado pelo TCU para a contratao de produtos de informtica: Pela inexecuo total ou parcial do objeto desta concorrncia, a administrao poder, garantida a prvia defesa, aplicar licitante vencedora as seguintes sanes: 66.1 - advertncia; 66.2 - multa de 2% (dois por cento), por ocorrncia, sobre o valor total da Nota de Empenho, recolhida no prazo mximo de 15 (quinze) dias corridos, uma vez comunicada oficialmente; 66.3 - suspenso temporria do direito de participar de licitao e impedimento de contratar com a administrao, pelo prazo de at 2 (dois) anos; e 66.4 - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a administrao pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que a licitante ressarcir a administrao pelos prejuzos resultantes e aps decorrido o prazo da sano aplicada com base no subitem anterior. 67. Pelos motivos que se seguem, principalmente, a licitante vencedora estar sujeita multa tratada na condio anterior: 67.1 - pela recusa injustificada em receber a nota de empenho; 67.2 - pelo atraso no fornecimento dos materiais, em relao ao prazo proposto e aceito; 67.3 - pela no entrega dos materiais, caracterizando-se a falta se o fornecimento no se efetivar dentro do prazo estabelecido na proposta; e 67.4 - pela demora em substituir o material que for rejeitado, caracterizada se o fornecimento no ocorrer no prazo de 24 (vinte e quatro) horas, contado da data da rejeio. 68. Se o motivo ocorrer por comprovado impedimento ou por motivo de reconhecida fora maior, devidamente justificado e aceito pela administrao do Tribunal de Contas da Unio, a licitante vencedora ficar isenta das penalidades mencionadas. 69. Alm das penalidades citadas, a licitante vencedora ficar sujeita, ainda, ao cancelamento de sua inscrio no Cadastro de Fornecedores do Tribunal de Contas da Unio e, no que couber, s demais penalidades referidas no mdulo IV da Lei n 8.666/93. Vemos que o edital fala sempre em licitante vencedora. Aps a celebrao do contrato, essa expresso substituda pelo termo contratada. O que de fato interessa no exemplo citado fazer a indicao dos valores da multa a ser aplicada praxe que sejam utilizados percentuais do valor do contrato (2%, 5%, 10% etc) e que sejam indicadas as hipteses em que essas penalidades so aplicveis. Qual a distino entre a responsabilidade administrativa e a responsabilidade civil do contratado? O art. 55, VII, alm de tratar das penalidades e multas, registra ainda as responsabilidades. Isso ocorre porque o contratado responde administrativamente quando as sanes indicadas no art. 87 so aplicadas e civilmente. A responsabilidade civil no tem por objetivo punir, mas ressarcir a administrao de eventuais prejuzos
causados pelo contratado. Assim, se a inexecuo ou execuo defeituosa causar prejuzo administrao, o contratado ser punido administrativamente, o que ocorre com a aplicao de uma das sanes do art. 87. Deve, tambm, responder civilmente, ressarcindo a administrao pelo dano provocado pela inexecuo ou execuo defeituosa do contrato.
3.7. Casos de resciso e direitos da administrao Como tratar as hipteses de resciso de contrato? Adotamos a orientao do professor Maral Justen Filho obra j citada e de leitura sempre recomendada. Entende o ilustre professor que o contrato no poderia prever hipteses de resciso no indicadas na lei. Assim, tanto os casos de resciso quanto as consequncias dela decorrentes so indicados em lei arts. 78, 79 e 80. O contrato pode apenas melhor especificar as hipteses de resciso e suas consequncias. No pode o contrato criar, por exemplo, outras hipteses de resciso ou adotar consequncias no previstas em lei. Acerca das consequncias da resciso unilateral, veja o art. 80: Art. 80. A resciso de que trata o inciso I do artigo anterior acarreta as seguintes consequncias, sem prejuzo das sanes previstas nesta lei: I - assuno imediata do objeto do contrato, no estado e local em que se encontrar, por ato prprio da administrao; II - ocupao e utilizao do local, instalaes, equipamentos, material e pessoal empregados na execuo do contrato, necessrios sua continuidade, na forma do inciso V do art. 58 desta lei; III - execuo da garantia contratual, para ressarcimento da administrao e dos valores das multas e indenizaes a ela devidos; IV - reteno dos crditos decorrentes do contrato at o limite dos prejuzos causados administrao. 1. A aplicao das medidas previstas nos incisos I e II deste artigo fica a critrio da administrao, que poder dar continuidade obra ou servio por execuo direta ou indireta. 2. permitido administrao, no caso de concordata do contratado, manter o contrato, podendo assumir o controle de determinadas atividades de servios essenciais. A fim de que o aluno possa ter uma melhor compreenso desse tpico, transcrevemos parte de edital de contratao de servios de vigilncia publicado pelo TCU. O aluno pode verificar que o contedo da minuta do contrato, que deve seguir como anexo do edital, praticamente a repetio do que consta na lei: Clusula X - Da Resciso 1. Na inexecuo total ou parcial do objeto deste Contrato a CONTRATANTE poder, garantida a prvia defesa, aplicar CONTRATADA as seguintes sanes: 1.1 - os casos de resciso contratual devero ser formalmente motivados nos autos do processo, assegurado o contraditrio e a ampla defesa. 2. A resciso do contrato poder ser: 2.1 - determinada por ato unilateral e escrito da administrao, nos casos enumerados nos incisos I a XII e XVII do artigo 78 da lei
mencionada, notificando-se a CONTRATADA com a antecedncia mnima de 30 (trinta) dias; 2.2 - amigvel, por acordo entre as partes, desde que haja convenincia para a administrao; e 2.3 - judicial, nos termos da legislao vigente sobre a matria. 3. A resciso administrativa ou amigvel dever ser precedida de autorizao escrita e fundamentada da autoridade competente. Analisando a minuta do contrato observa-se uma repetio do texto da lei, arts. 79 e 80. Lembramos que essa medida, de fazer constar no contrato os casos de resciso e suas consequncias, indispensvel para respaldar, quando for o caso, a punio do contratado e a declarao de nulidade do contrato.
3.8. Outras clusulas obrigatrias A primeira concluso a que poderamos chegar a partir da leitura do caput do art. 55 seria a de que as clusulas referidas nos seus incisos devem constar em todo contrato administrativo. Acerca dessa questo, utilizamos, mais uma vez, os valiosos ensinamentos de Maral Justen Filho (obra citada, p. 478): "Nem todas as hipteses dos diversos incisos so realmente obrigatrias. Ou seja, a ausncia de algumas delas descaracteriza um contrato administrativo e acarreta a nulidade da avena. Quanto a outras clusulas, sua presena desejvel, mas no obrigatria. So obrigatrias as clusulas correspondentes aos incisos I, II, III, IV e VII. As demais ou so dispensveis (porque sua ausncia no impede a incidncia de princpios e regras legais) ou so facultativas, devendo ser previstas de acordo com a natureza e as peculiaridades de cada contrato.
4. Consideraes finais
Nesta unidade demos os primeiros passos para a compreenso do contrato administrativo e estudamos suas principais caractersticas. Vimos que devem seguir os parmetros definidos pela Lei n 8.666/93 e que, na ausncia de regra especfica de direito pblico, a prpria lei de Licitaes determina que as normas e princpios do direito privado sejam aplicados aos contratos administrativos. Observamos que o contedo do contrato administrativo definido unilateralmente pela administrao pblica, cabendo ao contratado apenas definir o preo a ser pago, critrio que, alis, ir definir a prpria escolha do licitante vencedor. Constatamos que a legislao impe clusulas obrigatrias aos contratos administrativos, que se caracterizam, efetivamente, pela presena de clusulas que asseguram administrao uma posio de supremacia, de superioridade em face do contratado. Essas clusulas, chamadas exorbitantes, permitem administrao, unilateralmente, rescindir, modificar, fiscalizar e aplicar sanes ao contratado. Essas so as principais consideraes acerca dos contratos administrativos. Na prxima unidade deste mdulo, estudaremos a formalizao do contrato administrativo.
UNIDADE DIDTICA II - Formalizao dos contratos administrativos
Apresentao
Nesta unidade, constatamos que h mais uma distino existente entre o direito privado e o direito administrativo: a formalizao dos contratos administrativos. Enquanto no mundo do direito privado vigora a liberdade das formas, examinaremos, nesta unidade, que no campo do direito administrativo impera a regra do formalismo. Esse formalismo do direito administrativo se reflete nos contratos celebrados pela administrao pblica. Examinaremos como o contrato deve ser materializado, vale dizer, formalizado. Alm desses aspectos diretamente relacionados formalizao dos contratos, estudaremos algumas regras acerca de contratos de direito privado celebrados pela administrao (locao de imveis, seguro, financiamento etc.), bem como, os procedimentos que devem ser adotados pela administrao na convocao dos licitantes para assinarem os contratos administrativos.
Objetivos Ao final desta unidade, o aluno saber como convocar o licitante vencedor para assinar o contrato e, sobretudo, como formalizar o instrumento do contrato.
1. Noes gerais O que significa falar em formalizao do contrato administrativo? Estudar a formalizao dos contratos administrativos significa entender como esses contratos so materializados. Vimos na unidade anterior que o contrato o acordo de vontades em que as partes assumem obrigaes recprocas. A partir do estudo sobre a formalizao do contrato, iremos examinar como os contratos so feitos no direito administrativo. Existe alguma distino entre a formalizao dos contratos administrativos e os de direito privado? Os contratos administrativos so regidos por normas de direito pblico (direito administrativo). No direito administrativo, ao contrrio do direito privado, em que prevalece a liberdade das formas, os atos so formais. No campo do direito privado, se duas pessoas decidirem celebrar determinado contrato de prestao de servios, podem escolher entre um contrato verbal ou escrito. Se decidirem adotar a forma escrita, podem ainda optar pelo instrumento particular (criado e redigido por eles prprios) ou pelo instrumento pblico caso em que o instrumento deve ser formalizado perante cartrio de registro de ttulos e documentos. Decidir por um contrato verbal ou escrito, particular ou pblico consiste em definir a forma do contrato. No direito privado prevalece a regra de que cabe s partes decidir a forma que melhor lhes convm, a imposio de uma forma exceo. No direito administrativo, ao contrrio, a lei normalmente impe ao administrador a adoo de forma preestabelecida. O administrador no possui, em regra, a liberdade de optar pela forma de contrato que julgar mais conveniente. Portanto, em matria de contratos administrativos, o administrador fica vinculado forma que a lei determinar.
Para refletir Se fosse admitida a liberdade de formas no mbito do direito administrativo, como seria possvel o controle dos gastos pblicos? Se todos os atos e contratos administrativos, principalmente aqueles que geram despesa, pudessem ser praticados sem a necessria materializao em documentos escritos, como seria possvel qualquer tipo de controle da atuao estatal? Nesse ponto, como a informtica deve ser utilizada para que se evite o excesso de documentos, o excesso de papel? Caso voc tenha experincia na rea de informtica, que sugestes ofereceria para simplificar o processo licitatrio e a formalizao dos contratos administrativos?
2. Instrumento do contrato
A formalizao dos contratos administrativos foi tratada pelo art. 60 da Lei n 8.666/93, que dispe nos seguintes termos: "Art. 60. Os contratos e seus aditamentos sero lavrados nas reparties interessadas, as quais mantero arquivo cronolgico dos seus autgrafos e registro sistemtico do seu extrato, salvo os relativos a direitos reais sobre imveis, que se formalizam por instrumento lavrado em cartrio de notas, de tudo juntando-se cpia no processo que lhe deu origem. Pargrafo nico. nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a administrao, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento, assim entendidas aquelas de valor no superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alnea a desta lei, feitas em regime de adiantamento. Qual a regra a ser seguida na formalizao dos contratos administrativos? A lei indicou como regra a forma escrita e considerou nulo o contrato administrativo verbal salvo excees que sero examinadas a seguir. Alm disso, determinou que o contrato seja formalizado por escrito nas reparties interessadas. Por que a lei impe a forma escrita aos contratos administrativos? O objetivo desse dispositivo legal permitir o controle dos atos da administrao. Seria extremamente fcil cometer fraudes em contratos administrativos se no fosse obrigatria a formalizao com a adoo do instrumento do contrato reduzido a termo. Em relao a bens imveis, existe alguma regra especial? Para os contratos relativos a direitos reais sobre imveis a lei imps a adoo do instrumento pblico ao dispor, na parte final do caput do art. 60, que eles se formalizam por instrumento lavrado em cartrio de notas. Em alguma situao a lei permite que a administrao celebre contrato verbal? A regra adotar a forma escrita. Em carter excepcional, o pargrafo nico do art. 60 admite a forma verbal para pequenas compras de valor no superior a 5% (cinco por cento) do limite estabelecido no art. 23, inciso II, alnea a, feitas em regime de aditamento. Pelo dispositivo acima, portanto, somente as pequenas compras, aquelas cujo valor inferior R$ 4.000,00 (quatro mil reais), podem ser feitas verbalmente. Independentemente de seu valor, obras, servios ou alienaes jamais podem dispensar a forma escrita.
A forma escrita pode ser adotada mesmo para as pequenas compras? Nesses casos, a lei apenas dispensa a forma escrita. Nada impede, no entanto, que um contrato de pequena compra, conforme definido no art. 23, seja celebrado por escrito. Cabe ao administrador decidir sobre a forma a adotar nas pequenas compras: escrita ou verbal. Nos demais casos, a forma escrita obrigatria. A obrigatoriedade de ser adotada a forma escrita impe a celebrao do contrato por meio de um instrumento contratual? A regra do art. 60, que impe a formalizao dos contratos administrativos, deve ser examinada em confronto com o art. 62, caput, que dispe nos seguintes termos: "Art. 62. O instrumento de contrato obrigatrio nos casos de concorrncia e de tomada de preos, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preos estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de licitao, e facultativo nos demais em que a administrao puder substitu-lo por outros instrumentos hbeis, tais como carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorizao de compra ou ordem de execuo de servio. Seguindo sempre os abalizados ensinamentos de Maral Justen Filho, verificamos que o autor faz distino entre termo e instrumento do contrato. Essa separao conceitual importante porque o art. 60 determina que todos os contratos (exceto as compras de pequeno valor) devem seguir a forma escrita, sendo nulo o contrato verbal. O art. 62, no entanto, determina que o instrumento do contrato obrigatrio nos casos de concorrncia ou tomada de preos, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preos estejam compreendidos nos limites destas duas modalidades de licitao (compras e servios acima de R$ 80.000,00; e obras e servios de engenharia acima de R$ 150.000,00). Em que situaes obrigatria a existncia do instrumento do contrato? sempre necessria a existncia de algum documento escrito tais como cartacontrato, nota de empenho de despesa, autorizao de compra ou ordem de execuo de servio. O instrumento do contrato, entretanto, que deve conter os requisitos descritos no art. 55 (vide a unidade I deste mdulo), somente obrigatrio para aqueles que envolvam valores superiores aos indicados no pargrafo anterior. No caso de compra com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais no resultem obrigaes futuras, inclusive assistncia tcnica o 4 desse mesmo artigo 62 dispensa o termo de contrato e faculta a substituio prevista neste artigo, a critrio da administrao e independentemente de seu valor. Verifica-se que a lei procurou tratar essas compras de maneira bastante informal, buscando aproximar-se dos contratos celebrados no direito privado. O termo do contrato somente pode ser dispensado nas compras, independentemente do valor, se houver a pronta entrega dos bens, e no resultarem quaisquer obrigaes futuras. importante observar que a aplicao dessa regra no libera o vendedor do dever de responder por defeitos que o produto venha a apresentar, assim como igualmente no o libera da garantia do fabricante.
A responsabilidade do fornecedor est tratada no art. 69: "Art. 69. O contratado obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, s suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vcios, defeitos ou incorrees resultantes da execuo ou de materiais empregados.
Nesses termos, a contratao de pequena obra (no valor de R$ 20.000,00, por exemplo) deve ser formalizada por escrito. Isto pode ser feito por meio de carta-contrato, nota de empenho de despesa, entre outros, mas no se torna obrigatria a adoo do instrumento do contrato, que, evidente, pode ser utilizado se o administrador assim o desejar. A lei impe a forma escrita aos contratos administrativos, ainda que sejam utilizados instrumentos que normalmente teriam outra finalidade. A nota de empenho, por exemplo, objetiva permitir o controle prvio das despesas a serem realizadas, nos termos da Lei n 4.320/64, assim como a autorizao de compra e a ordem de execuo de servio prevem a realizao de alguma atividade.
3. Clusulas exorbitantes e contratos de direito privado celebrados pela administrao Quando a administrao celebrar contrato tipicamente privado (locao, seguro, outros) deve incluir as clusulas exorbitantes? As clusulas exorbitantes so aquelas que caracterizam os contratos administrativos por conferirem administrao posio de supremacia em relao ao contratado. O art. 62, que trata dos instrumentos a serem utilizados na formalizao dos contratos administrativos, em seu 3, cuida de matria que, a rigor, no diz respeito formalizao dos contratos administrativos. Esse dispositivo trata, antes, do contedo dos contratos tipicamente de direito privado que so eventualmente celebrados pela administrao pblica. Tomemos o exemplo de um contrato de locao em que o poder pblico seja o locatrio. A Lei n 8.666/93 no disciplinou o seu contedo. Assim sendo, nos termos do art. 54 da prpria Lei de Licitaes: "Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta lei regulam-se pelas suas clusulas e pelos preceitos de direito pblico, aplicando-selhes, supletivamente, os princpios da teoria geral dos contratos e as disposies de direito privado.
A esse contrato so aplicadas as regras do direito privado. Mas o art. 62, 3, inciso I, determina que aos contratos de seguro, de financiamento, de locao em que o poder pblico seja locatrio e aos demais cujo contedo seja regido, predominantemente, por norma de direito privado aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 da Lei de Licitaes, e demais normas gerais, no que couber. O art. 55 trata das clusulas obrigatrias nos contratos administrativos e o art. 58 indica quais so as clusulas exorbitantes. J o art. 61 dispe sobre a formalizao dos contratos administrativos. Esses artigos contm regras tipicamente de direito administrativo. Qual a consequncia de ser obrigatria a aplicao das clusulas exorbitantes aos contratos de direito privado celebrados pela administrao? Ora, se os contratos de direito privado (seguro, financiamento, locao etc.) celebrados pela administrao esto subordinados aos artigos mencionados, eles deixam de ser contratos de direito privado e passam a apresentar as principais caractersticas dos contratos administrativos. Durante a execuo ou formalizao dos contratos indicados no pode haver qualquer dvida entre a aplicao das regras ou princpios do direito privado ou do direito administrativo. Esse ltimo deve prevalecer e somente em carter supletivo so aplicadas as regras e princpios do direito privado. Os contratos de direito privado celebrados pela administrao esto submetidos aos prazos de vigncia dos contratos administrativos? O texto do inciso I, 3, art. 62 no determina que os contratos cujo contedo seja regido, predominantemente, por norma de direito privado se submetam ao disposto no
art. 57, que trata dos prazos de vigncia dos contratos administrativos. Assim, nada impede que a administrao alugue imvel por prazo superior ao do exerccio financeiro. Mesmo que esse contrato celebrado pela administrao no esteja indicado nos incisos como exceo regra contida no caput do artigo 57 que impede a celebrao de contratos com prazo de vigncia superior ao do exerccio financeiro.
4. Convocao do contratado para assinar o contrato Essa questo tratada pelo art. 64 da Lei de Licitaes. O caput desse artigo estabelece os critrios que devem ser utilizados pela administrao para a convocao do licitante vencedor. Concluda a licitao, a administrao est obrigada a contratar o licitante vencedor? Na unidade I do mdulo I, estudamos o princpio da adjudicao compulsria. Naquela ocasio pudemos observar que a existncia desse princpio no obriga a administrao a celebrar o contrato. Ou seja, concluda a licitao, a administrao no est obrigada a convocar o licitante vencedor para celebrar o contrato. Porm, se a administrao decidir convocar o licitante vencedor, deve proceder nos termos do art. 64. A propsito, ainda que se afirme que a administrao no est obrigada a celebrar o contrato, a atitude de realizar uma licitao e no convocar o licitante vencedor para assinar o contrato deve ser vista com ressalvas, considerando os princpios da eficincia e da economicidade.
Onde devem constar as regras que fixam os critrios para a convocao do licitante vencedor? O edital ou o convite deve especificar a maneira como ser feita a convocao do licitante vencedor para a assinatura do contrato. Deve ser indicada a forma de convocao assim como o prazo dentro do qual o licitante deve comparecer perante a administrao para assinar o termo do contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente. recomendvel que a forma da convocao seja por escrito, para permitir a sua materializao e controle. Como se procede no caso do edital ou do convite no fixar os critrios para a convocao do licitante vencedor para assinar o contrato? Como j foi dito, o edital ou o convite deve indicar as condies em que ser feita a convocao do licitante vencedor. Se, no entanto, essa providncia no tiver sido adotada, convm que a convocao seja feita por escrito e com a indicao de prazo razovel (cinco ou 10 dias) para o licitante assinar o contrato. O que pode ocorrer se o licitante vencedor no assinar o contrato? O caput do art. 64 determina que a recusa ou o no comparecimento do licitante vencedor para assinar o contrato, alm de implicar na perda do seu direito contratao, tem como consequncia a aplicao das sanes previstas no art. 81 desta lei: "Art. 81. A recusa injustificada do adjudicatrio em assinar o contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente, dentro do prazo estabelecido pela administrao, caracteriza o descumprimento total da obrigao assumida, sujeitando-o s penalidades legalmente estabelecidas. Pargrafo nico. O disposto neste artigo no se aplica aos licitantes convocados nos termos do art. 64, 2, desta lei, que no aceitarem a
contratao, nas mesmas condies propostas adjudicatrio, inclusive quanto ao prazo e preo.
pelo
primeiro
conveniente que no instrumento da convocao o licitante vencedor seja advertido das consequncias que podem decorrer da recusa em assinar o contrato. O 1 do art. 64 indica que o prazo de convocao deve estar fixado no edital, podendo ser prorrogado uma vez, por igual perodo, quando solicitado pela parte durante o seu transcurso e desde que ocorra motivo justificado aceito pela administrao. Aps concluda a licitao, o licitante vencedor fica indefinidamente vinculado sua proposta? Dentro de que prazo esse licitante se libera da obrigao de honrar sua proposta? O licitante no permanece indefinidamente vinculado proposta que apresentou administrao. O 3 do art. 64 determina que decorridos 60 (sessenta) dias da data da entrega das propostas, sem convocao para a contratao, ficam os licitantes liberados dos compromissos assumidos. Assim, se o licitante for convocado aps esse prazo de sessenta dias e no quiser assinar o contrato, no pode sofrer qualquer tipo de punio. Nada impede, porm, que mesmo aps esse prazo, a administrao convoque o licitante vencedor. Apesar de no estar obrigado a assinar o contrato, pode faz-lo se assim o desejar. O licitante vencedor convocado depois dos 60 dias de validade de sua proposta pode optar entre assinar ou no o contrato.
Caso o administrador verifique que a licitao somente ser concluda aps a expirao do prazo das propostas h algum mecanismo a ser adotado? O que se tem verificado nas licitaes realizadas em rgos pblicos a consulta prvia aos licitantes sobre a prorrogao do prazo de validade de suas propostas. Caso haja aceitao da prorrogao, convm que as declaraes sejam tomadas a termo. Caso o licitante vencedor no assine o contrato administrao pode convocar os demais licitantes? quando convocado, a
Em caso de recusa do licitante vencedor em assinar o contrato podem ser convocados os demais licitantes classificados. A lei admite e disciplina expressamente essa convocao. As regras dessa convocao esto disciplinadas no 2 do art. 64. Art. 64. (...) 2. facultado administrao, quando o convocada, no assinar o termo de contrato ou no aceitar ou retirar o instrumento equivalente no prazo e condies estabelecidos, convocar licitantes remanescentes, na ordem de classificao, para faz-lo em igual prazo e nas mesmas condies propostas pelo primeiro classificado, inclusive quanto aos preos atualizados de conformidade com o ato convocatrio, ou revogar a licitao independentemente da cominao prevista no art. 81 desta lei.
Quais critrios devem ser atendidos caso a administrao decida convocar os demais licitantes? Se eles se recusarem a assinar o contrato podem ser punidos? Esse dispositivo permite administrao convocar os licitantes remanescentes com o objetivo de economizar tempo e dinheiro pblico. Os critrios para a convocao so os seguintes: 1. Dever ser obedecida a ordem de classificao da licitao; 2. Os licitantes so convocados a assinar o contrato nas mesmas condies do primeiro classificado. 3. Se qualquer desses licitantes remanescentes se recusar a assinar o contrato, ainda que essa convocao seja feita dentro do prazo de 60 dias, no cabe a aplicao de quaisquer sanes. Isso ocorre porque eles so convocados para assinar o contrato nos termos da proposta do primeiro classificado na licitao. Poderia ser citado algum exemplo de como se deve proceder para a convocao dos demais licitantes diante da recusa do vencedor em assinar o contrato? Imaginemos a seguinte situao: aps concluda a licitao, foi observada a seguinte classificao: 1 colocada a empresa A, com o preo de R$ 10.000,00; 2 colocada a empresa B, com o preo de R$ 12.000,00, 3 colocada a empresa C, com o preo de R$ 15.000,00. Se a empresa A, melhor classificada, for convocada e no comparecer para assinar o contrato, a administrao pode convocar a empresa B. Essa chamada para assinar o contrato pelo valor de R$ 10.000,00, preo apresentado pela empresa A, melhor classificada. Se a empresa B no aceitar, a administrao pode repetir o mesmo procedimento em relao empresa C que tambm deve assinar pelo valor da melhor classificada. Se a administrao no quiser utilizar a prerrogativa de convocar os demais licitantes, a lei permite a revogao da licitao e, eventualmente, a realizao de nova licitao.
Para refletir A Lei n 8.666/93 determina, em seu art. 64, 3, que, decorridos 60 dias da data da apresentao das propostas, ficam os licitantes liberados. H, por exemplo, a possibilidade de o edital fixar o prazo de validade das propostas em 90 dias? Ou seja, o instrumento convocatrio da licitao pode fixar outro prazo distinto daquele indicado na lei? Defendemos que aquele prazo impositivo, ou seja, no possvel ser fixado prazo maior que o legal. A opo que entendemos cabvel, j mencionada anteriormente, a convocao dos licitantes para prorrogarem os prazos de suas propostas. Assim, elas passam a valer por mais 60 dias. Essa prtica pode ser utilizada quantas vezes seja necessria para que as propostas, ao final da licitao, ainda estejam vlidas. Essa forma de proceder mais vantajosa para a administrao e para os prprios licitantes, que no esto obrigados a revalidar as suas propostas. Existem, porm, autores que entendem ser possvel a fixao, no prprio instrumento convocatrio da licitao, de prazo diverso do legal. D sua opinio sobre essa questo controvertida.
5. Consideraes finais Nesta unidade tivemos a oportunidade de fazer mais uma distino existente entre o direito privado e o direito administrativo: a formalizao dos contratos administrativos. Enquanto no mundo do direito privado vigora a liberdade das formas, no campo do direito administrativo impera a regra do formalismo. Esse formalismo do direito administrativo se reflete, evidente, nos contratos a serem celebrados pela administrao pblica. A lei impe que os contratos administrativos devam, em regra, ser escritos, reputando nulos os que adotem apenas a forma verbal (art. 60). A lei apenas permite a adoo de contratos verbais para pequenas compras, conforme examinamos nesta unidade (art. 60, pargrafo nico). A imposio da forma escrita no obriga, no entanto, que o administrador deva sempre utilizar o instrumento do contrato, em que constam os requisitos indicados no art. 55. Esse instrumento pode ser substitudo, nos termos do art. 62, por outros documentos, tais como o de empenho, a carta-contrato, a autorizao de servio etc. Alm desses aspectos diretamente relacionados formalizao dos contratos, estudamos algumas regras acerca de contratos de direito privado celebrados pela administrao (locao de imveis, seguro, financiamento e outros). Vimos que a Lei n 8.666/93 determina a aplicao de regras de direito administrativo a esses contratos de direito privado (art. 62, 3, I). Finalmente, vimos os procedimentos a serem adotados pela administrao na convocao dos licitantes para a assinatura dos contratos administrativos, alm das consequncias que podem decorrer da recusa do licitante vencedor de assinar o contrato (art. 64). Essas so as consideraes que julgamos necessrias acerca da formalizao dos contratos administrativos. Na unidade seguinte estudaremos as possveis alteraes a que o contrato administrativo pode ser submetido.
UNIDADE DIDTICA III - Alteraes nos contratos administrativos
Apresentao
Nesta unidade, constatamos que h mais uma distino existente entre o direito privado e o direito administrativo: a formalizao dos contratos administrativos. Enquanto no mundo do direito privado vigora a liberdade das formas, examinaremos, nesta unidade, que no campo do direito administrativo impera a regra do formalismo. Esse formalismo do direito administrativo se reflete nos contratos celebrados pela administrao pblica. Examinaremos como o contrato deve ser materializado, vale dizer, formalizado. Alm desses aspectos diretamente relacionados formalizao dos contratos, estudaremos algumas regras acerca de contratos de direito privado celebrados pela administrao (locao de imveis, seguro, financiamento etc), bem como, os procedimentos que devem ser adotados pela administrao na convocao dos licitantes para assinarem os contratos administrativos.
Objetivos Ao final desta unidade, o aluno saber como convocar o licitante vencedor para assinar o contrato e, sobretudo, como formalizar o instrumento do contrato.
1. Noes gerais Os contratos administrativos podem sofrer alteraes aps a sua celebrao? Uma das caractersticas mais marcantes dos contratos administrativos sua mutabilidade. Esse assunto foi, alis, um dos temas abordados no mdulo I desta unidade. So diversas as situaes a que os contratos administrativos esto submetidos e que obrigam a sua alterao de modo a melhor atender ao interesse pblico. Algumas dessas alteraes podem ser adotadas unilateralmente pela prpria administrao pblica; outras, devem ser procedidas por acordo das partes. Exerccio de fixao Sabemos que constitui clusula exorbitante dos contratos administrativos, conforme estudamos no mdulo 1 desta unidade, a possibilidade da administrao proceder a alteraes unilaterais em seus contratos. H alguma hiptese em que a alterao ir depender de acordo das partes? E em relao s alteraes unilaterais, existem limites que devem ser observados?
A administrao pode, unilateralmente, promover alteraes em qualquer tipo de clusula contratual? A doutrina costuma indicar, com o objetivo de determinar as hipteses em que so admitidas as alteraes unilaterais, a existncia de clusulas regulamentares ou de servio, e de clusulas econmico-financeiras. Essa distino importante porque a administrao somente pode promover a alterao unilateral das clusulas de servio. Alm disso, mesmo em relao a essas clusulas, no se pode falar em atuao totalmente discricionria do administrador. A lei define um procedimento administrativo para as alteraes: devem ser fundamentadas e devem ser respeitados determinados limites, em especial em relao s alteraes unilaterais. Em qualquer tipo de alterao, unilateral ou bilateral, o equilbrio econmico do contrato deve ser mantido. Essas restries ao poder da administrao para alterar unilateralmente os contratos constam de modo expresso no art. 58, 1 e 2: Art. 58. (...) 1. As clusulas econmico-financeiras e monetrias dos contratos administrativos no podero ser alteradas sem prvia concordncia do contratado. 2. Na hiptese do inciso I deste artigo, as clusulas econmicofinanceiras do contrato devero ser revistas para que se mantenha o equilbrio contratual. O que se deve entender por clusulas de servio ou regulamentares? Clusulas de servio so aquelas que disciplinam e definem o objeto do contrato e indicam as atividades que sero desenvolvidas pelo contratado. Essas clusulas so igualmente denominadas clusulas regulamentares. Do outro lado temos as clusulas denominadas econmicas itens contratuais que fixam a remunerao do contratado e estabelecem preos e condies de pagamento do contratado. Em face do que dispem os pargrafos 1 e 2 do art. 58, deve-se concluir o seguinte: as alteraes contratuais unilaterais podem afetar apenas as clusulas de servio, observadas as condies fixadas na lei; se alguma alterao unilateral, ou mesmo bilateral, afetar o equilbrio econmicofinanceiro do contrato obrigatria a adoo de medidas que visem preservao desse equilbrio. Em que dispositivo legal so indicadas as hipteses em que o contrato pode sofrer alteraes? As situaes que permitem que o contrato administrativo sofra alteraes esto indicadas no art. 65 da Lei 8.666/93, que prev as hipteses em que o contrato pode ser alterado unilateralmente (art. 65, I) e por acordo das partes (art. 65, II). Essas situaes sero estudadas a seguir.
2. Alteraes unilaterais 2.1. Alteraes qualitativas Quais so as qualitativas? situaes que caracterizam a necessidade de alteraes
A administrao pode proceder s alteraes unilaterais quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao tcnica aos seus objetivos (art. 65, I, a). Essas alteraes decorrem, normalmente, da divulgao de nova tecnologia, que se torna conhecida aps a celebrao do contrato. Imagine uma nova tecnologia que permitiria, em rpido perodo de tempo, a concluso de uma obra prevista para ser executada em anos ou mesmo que barateasse o seu custo. Esses so exemplos de alteraes qualitativas que podem ser inseridas no contrato de modo unilateral pela administrao. Porm, ainda que a administrao promova a alterao unilateral, deve ser respeitado o disposto no art. 65, 6: em havendo alterao unilateral do contrato que aumente os encargos do contratado, a administrao dever restabelecer, por aditamento, o equilbrio econmico-financeiro inicial. Alteraes qualitativas so tambm aquelas decorrentes de modificaes de projeto ou de especificaes, para melhor adequao tcnica aos objetivos da administrao (art. 65, I, a) sempre em consonncia com o interesse pblico. S possvel promover alterao qualitativa se ocorrer fato superveniente? A modificao do projeto ou especificao pode ser necessria independentemente do fato motivador ser superveniente ou de conhecimento superveniente. Existem limites aplicveis s alteraes qualitativas? Um aspecto controvertido relacionado s alteraes qualitativas a existncia de limites. Tivemos a oportunidade de enfrentar essa questo na unidade I deste mdulo II. Pela importncia desse tema, transcrevemos, a seguir, as principais concluses acerca da aplicao dos limites de alterao contratual s alteraes qualitativas: preciso destacar que, em hiptese alguma, em nome de se alterar quantitativa ou qualitativamente um contrato administrativo seria possvel modificar seu objeto. Por exemplo, jamais a aquisio de bicicletas poderia ser transformada em compra de avies, ou a prestao de servios de marcenaria em serralharia. Isso no uma alterao quantitativa ou mesmo qualitativa. Para esses casos a lei exige a celebrao de outro contrato com outro objeto." Antes de prosseguirmos no estudo deste complexo tema, devemos observar que em hiptese alguma, em nome de alterar-se quantitativa ou qualitativamente um contrato, poderia ser transformada a aquisio de bicicletas em compra de avies, ou a prestao de servios de marcenaria em serralharia. Isso no uma alterao quantitativa ou mesmo qualitativa. Isso implica a celebrao de outro contrato com outro objeto."
"As alteraes qualitativas, por sua vez, decorrem de modificaes necessrias ou convenientes nas obras ou servios sem, entretanto, fugir do objeto contratual, seja em natureza ou dimenso." "Essas alteraes qualitativas podem derivar tanto de modificaes de projeto ou de especificao do objeto quanto da necessidade de acrscimo ou supresso de obras, servios ou materiais, decorrentes de situaes de fato vislumbradas aps a contratao." "Conquanto no seja modificado o objeto contratual, em natureza ou dimenso, essas alteraes implicam, em regra, mudanas no valor original do contrato." "Nas alteraes unilaterais quantitativas, previstas no art. 65, I, b, da Lei n 8.666/93, a referncia aos limites expressa, uma vez que os contratos podem ser alterados unilateralmente quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta lei. Os limites esto previstos no 1 do mesmo artigo." "Assim, em relao s alteraes unilaterais quantitativas (art. 65, I, b), no se tem dvida sobre a incidncia dos limites legais." "Nas alteraes unilaterais qualitativas, consubstanciadas no art. 65, I, a, da aludida lei, no h referncia expressa, como visto, a esses limites, pois os contratos podem ser alterados quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao tcnica aos seus objetivos"." "Para no submeter o contratado a alterao contratual unilateral no razovel ou desproporcional, a opo da administrao seria rescindir unilateralmente o contrato, nos termos do art. 78, XII, da Lei n 8.666/93, proceder nova licitao e contratar o novo objeto." "Os limites, em nossa opinio, tm de ser claros, objetivos e preestabelecidos em lei, pois a partir deles que o possvel contratado dimensiona os riscos que deve suportar, na hiptese de uma alterao unilateral imposta pela administrao." "Acreditamos que poucos contratariam com a administrao se a lei no houvesse fixado limites objetivos, claros, a esse poder de alterao unilateral." "Entendemos, assim, que correta a tese de que as alteraes unilaterais qualitativas estejam sujeitas aos mesmos limites escolhidos pelo legislador para as alteraes unilaterais quantitativas, previstos no art. 65, 1, da Lei n 8.666/93, no obstante a falta de referncia a eles no art. 65, I, a." "Toda a argumentao anterior no significa, entretanto, que, na busca da realizao do interesse pblico, a administrao no possa, em carter excepcional, ultrapassar os limites referidos no art. 65." "Em nossa opinio poderia faz-lo em situaes excepcionalssimas, na hiptese de alteraes qualitativas, revisando, no unilateralmente, mas consensualmente, as obrigaes e o valor do contrato." "Tais alteraes devem ser efetuadas por acordo mtuo, bilaterais. Assim se evita a excessiva onerosidade nas obrigaes do contratado, uma vez que o novo pacto foi feito em comum acordo." "Alm de consensuais, sustentamos que tais alteraes devam ser necessariamente qualitativas, pois, ou so imprescindveis ou viabilizam a realizao do objeto. Ao
contrrio, as quantitativas no configuram embaraos execuo do objeto como inicialmente avenado." "Alm de bilaterais e qualitativas, entendemos que tais alteraes sejam excepcionalssimas, no sentido de que sejam realizadas quando a outra alternativa a resciso do contrato, seguida de nova licitao e contratao significar sacrifcio insuportvel do interesse coletivo a ser atendido pela obra ou servio. Caso contrrio, pode estar sendo aberto precedente para, de modo astucioso, se contornar a exigncia constitucional do procedimento licitatrio e a obedincia ao princpio da isonomia." "Somente quando tais consequncias forem gravssimas ao interesse coletivo que se justificaria a reviso contratual, qualitativa e consensual, que importe em superao dos limites econmico-financeiros previstos nos 1 e 2 do art. 65 da Lei n 8.666/93." "Ressalve-se que somente na hiptese de supresses contratuais qualitativas podem ser realizadas alteraes alm dos limites referidos, exigindo-se apenas a consensualidade, nos termos do inciso II do 2 do art. 65 da Lei n 8.666/93.
2.2. Alteraes quantitativas Em que hipteses a administrao pode promover alteraes quantitativas? Quais so os seus limites? Alm das alteraes qualitativas, examinadas no item anterior, a administrao pode, igualmente, nos termos do art. 65, I, b, proceder alterao unilateral do contrato quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta lei. Nas modificaes quantitativas, a dimenso do objeto deve ser alterada, conforme mencionado, dentro dos limites previstos no 1 do art. 65 da Lei 8.666/93. Se uma determinada quantidade de produtos for adquirida e posteriormente aumentada, esse montante acrescido no pode ultrapassar 25% do valor inicial atualizado do contrato. Assim, se foi celebrado um contrato para a aquisio de 100 unidades de determinado produto, a administrao pode obrigar o vendedor a entregar mais 25 unidades. Ou, ao contrrio, tendo sido celebrado o contrato para a aquisio das mesmas 100 unidades, a administrao pode decidir, de modo unilateral, adquirir apenas 75. As regras da Lei 8.666/93 flexibilizam o princpio do direito privado, que determina que as partes esto obrigadas a cumprir o que foi acordado. Aqui, no direito administrativo, a administrao pode contratar 100 e decidir executar 75 ou 125. Caso o contratado no aceite essas alteraes unilaterais, essa sua atitude iria caracterizar inexecuo contratual, sujeitando-o, alm do dever de indenizar a administrao por eventuais prejuzos, aplicao das sanes do art. 87. Os limites fixados para as alteraes unilaterais quantitativas dizem respeito a que tipo de parmetro? Em relao s alteraes unilaterais qualitativas, vimos que bastante controvertida a questo dos limites ainda que o nosso entendimento seja de que os limites previstos no art. 65, 1, so igualmente aplicveis a essas alteraes. Em relao s alteraes unilaterais quantitativas, no h qualquer dvida. Devem ser respeitados os 25%, tanto para os aumentos quanto para as redues.
Esse percentual se refere aos valores do contrato e no necessariamente s quantidades contratadas. Para melhor entendermos esses limites, podemos trabalhar com a seguinte situao hipottica: O contrato foi celebrado pelo valor de R$ 200.000,00. O objeto do contrato consistia na aquisio de 100 unidades do produto A ao preo unitrio de R$ 1.000,00 e 200 unidades do produto B ao preo unitrio de R$ 500,00. Caso a administrao decida promover alterao no contrato pode, por exemplo, decidir adquirir mais 100 unidades apenas do produto B. Isto significa um aumento de mais R$ 50.000,00 no valor do contrato, respeitando o limite legal. Como verificamos acima, o limite legal (25%) tem como parmetro o valor do contrato e no a quantidade de peas adquiridas. Se fosse de outra forma, no seria possvel a aquisio das 100 unidades do produto A. Existe alguma hiptese de alterao unilateral quantitativa em que pode ser excedido o limite de 25%? A regra, em termos de alteraes unilaterais, que deve ser obedecido o limite de 25%, tanto para os aumentos como para as redues dos contratos, salvo no caso especfico de reforma de equipamento ou edifcio, em que, apenas para os aumentos, a lei autoriza que esse limite possa alcanar at 50%, conforme dispe o art. 65, 1, in verbis: Art. 65. (...) 1. O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condies contratuais, os acrscimos ou supresses que se fizerem nas obras, servios ou compras, at 25% (vinte e cinco por cento) do valor inicial atualizado do contrato, e, no caso particular de reforma de edifcio ou de equipamento, at o limite de 50% (cinquenta por cento) para os seus acrscimos.
No caso de haver acordo entre as partes, quais so os limites admitidos para as alteraes quantitativas? Afora as hipteses acima indicadas, vedada qualquer outra alterao que supere esses limites, salvo para as redues amigveis, conforme dispe o art. 65, 2: Art. 65. (...) 2. Nenhum acrscimo ou supresso poder exceder os limites estabelecidos no pargrafo anterior, salvo: I - (VETADO) II - as supresses resultantes de acordo celebrado entre os contratantes. Em face dessa regra, ao ser celebrado um contrato administrativo pelo valor de R$ 100.000,00, a administrao pode obrigar o contratado, independentemente de sua vontade, a aceitar alteraes quantitativas de 25% tanto para os aumentos quanto para as redues, de modo que o contrato possa ser alterado no intervalo de R$ 75.000,00 at R$ 125.000,00. No caso especfico de reforma de edifcio ou equipamento, vimos que, para os aumentos, a lei permite alteraes unilaterais de at 50%. Esse contrato poderia, nesse caso, ser aumentado para at R$ 150.000,00. Ressaltamos que esses valores se referem a alteraes quantitativas. Os contratos regidos por esta lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, unilateralmente pela administrao quando necessria a modificao do valor contratual em decorrncia de acrscimo ou diminuio quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta lei, conforme est disposto no art. 65, I, b ou, em decorrncia de alteraes qualitativas, como expressa o art. 65, I, a: os contratos regidos por esta lei podero ser alterados, com as devidas
justificativas, unilateralmente pela administrao quando houver modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao tcnica aos seus objetivos. (grifamos) No entanto, havendo um acordo entre as partes, a lei no impe qualquer limite para as redues. Esse contrato, de valor inicial de R$ 100.000,00, pode ser reduzido para apenas R$ 5.000,00, por exemplo. A extrapolao dos limites fixados, no entanto, admitida apenas para as redues. A administrao est livre para utilizar o limite de 25% de qualquer modo? No possvel que a administrao, a pretexto de proceder a alteraes quantitativas ou mesmo qualitativas, modifique o prprio objeto do contrato. Essa hiptese s possvel se, por exemplo, a administrao utilizasse o limite de 25% para contratar servios de vigilncia em um contrato celebrado para a prestao de servios de limpeza. Isso no significa alterao quantitativa nem mesmo qualitativa. Essa alterao afeta a prpria tangibilidade do objeto, descaracterizando-o. Em diversos processos, o Tribunal de Contas da Unio (TCU), percebendo esse tipo de artifcio, tem julgado contas irregulares e condenado seus responsveis. Essa advertncia importante porque essas alteraes de 25% e 50% para os aumentos nos contratos de reforma de edifcio ou de equipamento no devem ser vistas como uma carta branca para que se proceda qualquer tipo de alterao ou modificao do contrato. Quais so os parmetros que devem ser obedecidos em uma alterao unilateral? Nas alteraes unilaterais qualitativas ou quantitativas devem ser seguidos os seguintes parmetros: 1. os limites a serem obedecidos so de 25%, tanto para aumentos quanto para redues unilaterais, exceto no caso de reforma de edifcio ou de equipamento, em que so autorizados aumentos de at 50%; 2. a administrao tem o direito de obrigar o contratado a aceit-las; 3. a recusa do contratado caracteriza descumprimento contratual; 4. as alteraes devem ser justificadas; 5. no possvel proceder a outras alteraes, ainda que haja anuncia do contratado, salvo as hipteses contidas no inciso II do artigo 65 relativas a redues do valor do contrato. Essas so as hipteses de alteraes unilaterais. Em seguida examinaremos as situaes em que as alteraes contratuais dependem de acordo das partes.
Para refletir A inexistncia de limites para as alteraes contratuais unilaterais impostas pela administrao fere no apenas o interesse pblico, mas sujeita o contratado a uma total falta de segurana. bem verdade que a administrao deve sempre e necessariamente zelar pelo interesse pblico. Mas tambm no deve agir de modo a prejudicar as empresas contratadas. Tudo isso porque o bom relacionamento entre a administrao e seus fornecedores traz apenas benefcios para a prpria administrao, assim como para a populao que necessita dos servios prestados pelo Estado. , portanto, razovel, em toda e qualquer hiptese, que a administrao recorra a todas as prerrogativas que a lei lhe faculta ainda que isso cause sacrifcios aos que com ela contratam? Esse tipo de procedimento no pode resultar em prejuzos futuros para a administrao? Qual o seu entendimento sobre o uso, pela administrao, de suas prerrogativas?
3. Alteraes consensuais Desde que haja consentimento do contratado, possvel promover qualquer tipo de alterao contratual? O art. 65, em seu inciso II, indica as hipteses em que podem ser realizadas as alteraes contratuais que decorram de acordo das partes. Assim, tanto as alteraes unilaterais quanto as consensuais somente so possveis se previstas e autorizadas em lei. Se no houver dispositivo legal autorizando que se proceda a determinada alterao contratual, ainda que essa se faa com o consentimento do contratado, essa alterao deve ser tida como ilegal e, portanto, nula. Dispe o art. 65, II, nos seguintes termos: Art. 65. Os contratos regidos por esta lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: II - por acordo das partes: a) quando conveniente a substituio da garantia de execuo; b) quando necessria a modificao do regime de execuo da obra ou servio, bem como do modo de fornecimento, em face de verificao tcnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originrios; c) quando necessria a modificao da forma de pagamento, por imposio de circunstncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a antecipao do pagamento, com relao ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente contraprestao de fornecimento de bens ou execuo de obra ou servio; d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuio da administrao para a justa remunerao da obra, servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis, porm de consequncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, ou caso fortuito, configurando rea econmica extraordinria e extracontratual. Analisaremos, a seguir, cada uma das situaes acima indicadas.
3.1. Substituio da garantia Em que condies possvel a mudana da garantia prestada pelo contratado? Na unidade I deste mdulo estudamos as clusulas exorbitantes. Ali pudemos verificar que constitui prerrogativa da administrao a possibilidade de exigir, nos termos do art. 56, que o contratado preste garantias. Vimos, porm, que cabe ao contratado a escolha da modalidade de garantia que deve ser prestada, dentre as opes que a lei faculta ao contratado. a seguinte a redao do dispositivo: Art. 56. A critrio da autoridade competente, em cada caso, e desde que prevista no instrumento convocatrio, poder ser exigida prestao de garantia nas contrataes de obras, servios e compras 1. Caber ao contratado optar por uma das seguintes modalidades de garantia:
I - cauo em dinheiro ou ttulos da dvida pblica, devendo estes ter sido emitidos sob a forma escritural, mediante registro em sistema centralizado de liquidao e de custdia autorizado pelo Banco Central do Brasil e avaliados pelos seus valores econmicos, conforme definido pelo Ministrio da Fazenda; II - seguro-garantia; III - fiana bancria. Nesses termos, por exemplo, celebrado um contrato em que a administrao imps a obrigao de garantia e tendo o contratado decidido pela apresentao de fiana bancria, a substituio por seguro-garantia somente pode ser feita com acordo entre as partes.
3.2. Modificao do regime de execuo do contrato Quais so as modalidades de regime de execuo de contratos? O art. 10 da Lei n 8.666/93 especifica os regimes de execuo das obras e servios. So indicadas como modalidades de regime de execuo desses contratos: Art. 10. (...) I - execuo direta; II - execuo indireta, nos seguintes regimes: a) empreitada por preo global; b) empreitada por preo unitrio; c) (VETADO) d) tarefa; e) empreitada integral. A lei apenas indica os regimes de execuo de obras e servios. Em relao aos contratos de fornecimento, cabe ao prprio contrato definir o seu regime de execuo. Nesses termos, se aps celebrado o contrato for constatada a necessidade de modificao do regime de execuo da obra ou servio, bem como do modo do fornecimento, em face de verificao tcnica da inaplicabilidade dos termos contratuais originrios, ser necessrio o acordo das partes a fim de que se promova esse aditamento ao contrato. Qual a distino entre mudana de regime de execuo do contrato e alterao qualitativa do contrato? Verifica-se certa semelhana entre a mudana do regime de execuo e a hiptese prevista no mesmo art. 65, I, a: alterao qualitativa. As modificaes qualitativas no contrato so feitas em decorrncia de modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao tcnica aos seus objetivos. E mesmo que sejam adequaes tcnicas, somente o regime de execuo do contrato afetado. Na hiptese de alteraes qualitativas, estaremos alterando o prprio projeto ou suas especificaes. Alm dessa distino, nas hipteses do inciso I do art. 65, estaremos diante de alteraes contratuais unilaterais, ao passo que no presente caso, as alteraes devem ser realizadas consensualmente.
A necessidade de que sejam promovidas essas alteraes deve estar devidamente demonstrada e justificada tecnicamente. Assim, imaginemos o caso de um contrato de fornecimento que tenha sido celebrado e definido em um regime de execuo, que, posteriormente, se descobre ser antieconmico, ineficaz etc. Se houver a devida fundamentao e acordo entre as partes, a alterao contratual pode ser promovida. Entretanto, a administrao no pode impor essa alterao ao contratado. Se no houver concordncia com a alterao do regime de execuo do contrato que a administrao entende ser absolutamente necessria, a soluo seria a resciso do contrato. Como proceder caso a mudana do regime de execuo afete o equilbrio financeiro do contrato? Outra observao importante e aplicvel sempre que a alterao unilateral ou consensual afetar o equilbrio financeiro ou econmico do contrato sobre a necessidade de sempre se promover a recomposio do equilbrio econmico-financeiro do contrato. Nem toda alterao implica necessariamente em aumento do valor do contrato. Nessa repactuao o valor do contrato pode ser aumentado ou diminudo. Se a alterao do regime de execuo ocasionar a reduo de custos para o contratado, a reduo proporcional do valor do contrato deve ser promovida, paralelamente adoo do novo regime de execuo.
3.3. Modificao das condies de pagamento Quando o contrato pode ser alterado por acordo das partes? O contrato pode ser alterado por acordo entre as partes quando necessria a modificao da forma de pagamento, por imposio de circunstncias supervenientes, mantido o valor inicial atualizado, vedada a antecipao do pagamento, com relao ao cronograma financeiro fixado, sem a correspondente contraprestao de fornecimento de bens ou execuo de obra ou servio. Este caso no nos parece passvel de maiores controvrsias. Aqui teramos, por exemplo, um contrato de obra em que ficou acertado determinado cronograma fsico (execuo de etapas da obra em datas preestabelecidas) e foram fixadas as datas em que seriam efetuados os correspondentes pagamentos (definidos no cronograma financeiro). Caso o cronograma fsico sofra alteraes, deve ser definido um novo cronograma financeiro, desde que haja acordo. vedado apenas que esse novo cronograma permita o pagamento antecipado de partes da obra, servio ou fornecimento.
3.4. Teoria da impreviso Em que consiste a teoria da impreviso? Trata-se da alterao contratual que mais suscita controvrsias prticas e doutrinrias.
Apenas para compreender a extenso dessa discusso, imaginemos a situao seguinte: foi celebrado um contrato para o fornecimento de peas importadas, portanto a serem pagas em moeda estrangeira. O contrato, com vigncia de um ano, no previa, evidente, clusula de reajuste. Um ms aps iniciada a execuo do contrato, o dlar, moeda que utilizada no comrcio internacional, sofre expressiva valorizao em face do real. Uma segunda hiptese: um ms aps o incio da vigncia de determinado contrato para fornecimento de mo-de-obra que no previu clusula de reajuste do contrato, ocorre dissdio da categoria, que obtm, na Justia do Trabalho, aumento salarial. Nesses casos, os contratados so obrigados a manter os contratos nas mesmas condies em que foram pactuados ou os custos decorrentes dessas circunstncias devem ser repassados para a administrao? Estamos diante de diferentes situaes nos exemplos indicados. Entendemos que no primeiro caso (variao exagerada do dlar), deve ser feita a repactuao do preo do contrato de modo a recompor o equilbrio financeiro contratual. Na segunda hiptese, relativa ao dissdio dos empregados, no se deve fazer a repactuao do contrato. Analisando o primeiro caso, em que o aumento exagerado do dlar no poderia ser esperado por ningum, no havia como o contratado ter considerado essa possibilidade no momento em que apresentou sua proposta administrao. Desse modo mais do que justo que se promova a recomposio do equilbrio contratual. J no segundo contrato, o dissdio da categoria profissional algo que ocorre todo ano, sendo perfeitamente previsvel a concesso de algum ganho para os empregados da empresa contratada. Caberia a essa, portanto, no momento em que apresentou sua proposta, considerar a possibilidade de a categoria profissional obter algum tipo de aumento no dissdio. admitida a repactuao do valor do contrato em face da exagerada desvalorizao do real frente ao dlar. Mas pequenas desvalorizaes, que normalmente ocorrem no mercado, no devem, em hiptese alguma, ser utilizadas para o aumento do valor do contrato com a administrao. expressamente necessria uma clusula no contrato que determine a recomposio do seu equilbrio financeiro com o objetivo de alterar o contrato sob esse fundamento? Essa tese foi desenvolvida no direito privado em decorrncia de inmeros casos semelhantes. Portanto, a doutrina do direito privado reconhece em todo contrato, implicitamente, a clusula denominada rebus sic stantibus. Em nome dessa clusula, verificando-se fatos imprevisveis e que afetam o equilbrio econmico do contrato, torna-se necessria a recomposio desse contrato para restabelecer o seu equilbrio inicial. No direito administrativo a Lei n 8.666/93 prev, expressamente, a possibilidade de, por acordo das partes, ser promovida a recomposio do equilbrio do contrato. O art. 65, II, d, dispe nos seguintes termos: Art. 65. Os contratos regidos por esta lei podero ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos: II - por acordo das partes: a) para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuio da administrao para a justa remunerao da obra, servio ou fornecimento, objetivando a
manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis, porm de consequncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado (...). Quais so os requisitos necessrios para que se promova a recomposio do equilbrio econmico-financeiro do contrato? Ao admitir a recomposio de preos, a lei prev os requisitos que devem estar presentes para a promoo dessa repactuao. A ilustre professora Maria Sylvia di Pietro (obra citada, pag. 235) indica os requisitos necessrios para o restabelecimento do equilbrio econmico-financeiro do contrato, pela aplicao da teoria da impreviso. Podem, assim, decorrer fatos: 1. 2. 3. 4. imprevisveis ou previsveis, porm de consequncias incalculveis; estranhos vontade das partes; inevitveis; causadores de desequilbrio muito grande no contrato.
Somente quando todos os requisitos acima indicados estiverem presentes pode ser promovida a recomposio do equilbrio do contrato, devidamente justificado. oportuno advertir os administradores que a teoria da impreviso deve ser aplicada com bastante prudncia. muito comum determinadas empresas, mal o contrato foi assinado, j buscarem a recomposio do seu equilbrio financeiro. De fato, direito do contratado a recomposio do equilbrio contratual. Esse direito, alm de previsto na Lei de Licitaes, mencionado no prprio texto constitucional (CF, art. 37, XXI). O administrador, porm, deve agir com cautela, sempre justificando, com toda a prudncia, a aplicao dessa teoria para alterar valores contratuais. Qual a distino entre recomposio e reajuste de preos? O reajuste de preos est relacionado a variaes de custos de produo que, por seu aspecto previsvel, podem estar devidamente indicadas no contrato. Normalmente, so utilizados como critrios para promover o reajuste do valor do contrato ndices que medem a inflao, como o ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) ou ndices de variao salarial. As clusulas que preveem o reajuste de preos tm o nico objetivo de atualizar os valores do contrato em face de situaes previsveis, como expectativa de inflao, variao de salrios e outros. A recomposio de preos, ao contrrio, se refere ocorrncia de fatos imprevisveis ou mesmo previsveis mas de efeitos incalculveis que podem afetar o equilbrio do contrato. A doutrina, de maneira geral, identifica o reajuste de preos reposio de perdas geradas pela inflao. Nos dias atuais, porm, com os reduzidos ndices inflacionrios, uma sbita alta de preos de determinado produto pode vir a justificar a aplicao da teoria da impreviso, visando a recomposio de preos. Imagine, por exemplo, um contrato celebrado com o prazo de vigncia de um ano, em que no conste nenhuma clusula de reajuste de preos. No momento da apresentao das propostas, no existia qualquer expectativa de retorno da inflao. Aps a celebrao do contrato, em decorrncia de fatores totalmente imprevisveis, a inflao retoma com ndices absolutamente impensveis. Se essa circunstncia era imprevisvel e efetivamente afeta o equilbrio econmico-financeiro do contrato, cabe, ento, a recomposio dos preos.
O mesmo pode ser dito em relao s variaes salariais. comum encontrarmos, especialmente em contratos de prestao de servio de natureza contnua, que nos termos do art. 57, II, podem ter vigncia de at 60 meses, clusulas de reajuste do preo do contrato tendo como parmetro as variaes salariais das categorias contratadas. Assim, respeitando-se a Lei n 8.880, do Plano de Estabilizao Fiscal, que no admite reajustes retroativos ou em perodos inferiores a um ano prazo definido a partir da data da apresentao das propostas, procede-se ao reajuste do contrato tendo como critrio a variao salarial dos empregados. Portanto, utilizado um critrio preestabelecido para que se proceda ao reajuste do preo do contrato. Por outro lado, sendo o dissdio das categorias profissionais um fato mais do que previsvel, no cabe, em princpio, alegar a sua ocorrncia como fundamento para a recomposio dos preos do contrato, conforme analisamos no exemplo anteriormente mencionado. A lei, porm, no admite a recomposio somente se o fato que afetar o equilbrio do contrato for imprevisvel. Ainda que seja previsto, como, por exemplo, a realizao do dissdio da categoria, se seus efeitos forem incalculveis o valor do reajuste obtido pela categoria , a recomposio de preos seria autorizada. Imagine uma categoria que, nos dias atuais, com a inflao prxima a zero por cento ao ano, obtivesse um aumento de 20%. Ainda que o fato seja previsvel (a realizao do dissdio), o seu efeito (o valor do reajuste obtido pela categoria) seria incalculvel. Desse modo estaria justificada a aplicao da teoria da impreviso para a recomposio do valor do contrato. Outra importante distino entre reajuste e recomposio o fato de que a primeira necessariamente deve estar prevista no contrato. Se no houver clusula contratual definindo os critrios de reajuste, esse no pode ser admitido. A recomposio, ao contrrio, no tem como estar prevista no contrato, j que decorre de fatos imprevisveis ou, mesmo que previsveis, de efeitos incalculveis. O reajuste, conforme determina a legislao que implantou o Plano Real, no pode ocorrer em perodos inferiores a um ano contados da data da apresentao da proposta e no da assinatura do contrato ou do incio de sua vigncia. A recomposio do contrato, entretanto, pode-se verificar a qualquer tempo. O equilbrio econmico do contrato quebrado por algum fato extraordinrio, imprevisvel ou previsvel e de efeito incalculvel deve ser restabelecido por meio de aditivo contratual, decorrncia direta de acordo entre as partes. Na hiptese de reajuste, os critrios que so utilizados para balizar a modificao do valor do contrato j se encontram devidamente disciplinados no prprio contrato. Desse modo, a administrao deve proceder automaticamente ao pagamento dos valores reajustados, independentemente de aditivo ao contrato. Em nome da recomposio de preos, possvel reduzir o valor que deve ser pago ao contratado? A recomposio no implica necessariamente em aumento de preos de contratos. Se os fatos imprevisveis, ou de efeitos incalculveis, afetarem o equilbrio do contrato de modo a reduzir seus custos, deve ser promovida a devida e proporcional reduo dos valores do contrato.
Existe distino entre atualizao de preos, recomposio de preos e reajuste de preos? A atualizao de preos est vinculada possibilidade de atrasos dos pagamentos devidos pela administrao. A recomposio est relacionada ocorrncia de fatos imprevisveis, ou ainda que previsveis, de efeitos incalculveis, que afetem o equilbrio contratual. O reajuste indicado de acordo com os ndices pr-fixados no prprio contrato. O contrato indica em que condies devem ser efetuados os pagamentos ao contratado. Quando o contratado cumprir o que dispe no contrato e a administrao no efetuar o pagamento dentro do prazo estipulado, o valor a ser pago deve ser atualizado. A fim de que o aluno tenha uma melhor compreenso de um caso de atualizao de valores a serem pagos, transcreveremos, a seguir, clusula de um edital: Executados os servios, a licitante vencedora apresentar mensalmente Nota Fiscal de servios, em 02 (duas) vias, para liquidao e pagamento da despesa pelo (nome do rgo contratante), em (local de pagamento), mediante ordem bancria creditada em conta corrente, at o 5 (quinto) dia til, contado da protocolarizao dos documentos na Secretaria de Engenharia e Servios Gerais, situada no andar trreo do edifcio-sede do (rgo contratante). - O prazo de pagamento dos servios, ser contado a partir da data final do perodo de adimplemento de cada parcela. - Nos casos de eventuais atrasos de pagamento, o valor devido dever ser atualizado financeiramente desde a data acima referida at a data do efetivo pagamento, tendo como base a Taxa Referencial TR, pro rata tempore, mediante a aplicao da seguinte frmula: AF = [(1 + TR/100)n/30 - 1] x VP, onde, AF = Atualizao Financeira; TR = percentual atribudo Taxa Referencial - TR; N = nmero de dias entre a data prevista para o pagamento e a do efetivo pagamento; e VP = Valor da parcela a ser paga; - o pagamento mensal dos servios somente poder ser efetuado aps a comprovao do recolhimento das contribuies sociais (Fundo de Garantia do Tempo de Servio e Previdncia Social) correspondentes ao ms de competncia, vencida, e apresentao da Nota Fiscal/Fatura atestada por servidor designado, conforme disposto no art. 67 da Lei n 8.666/93.
3.5. Fato do prncipe e fato da administrao Em que consistem o fato do prncipe e o fato da administrao? Imaginemos as seguintes hipteses: aps celebrado um determinado contrato administrativo que previa a importao de bens, a prpria administrao contratante, por meio de medida genrica, dificulta a importao desses mesmos bens ou, mesmo, eleva as alquotas incidentes sobre eles. Esses casos ilustram atitudes genricas da administrao que afetam o equilbrio do contrato. H outras situaes em que o contratado se v impedido de executar o contrato em decorrncia de atos da administrao diretamente relacionados ao objeto desse contrato. Exemplo: aps a celebrao de um contrato para a execuo de uma obra, o contratado descobre que o terreno onde ela deveria ser executada ainda no foi desapropriado pela administrao.
Tanto no caso da falta de desapropriao, quanto nos casos de elevao de alquotas de impostos, ou criao de outras dificuldades para a importao de bens, estamos diante de situaes criadas pela administrao que afetam a execuo do contrato. A elevao das alquotas de importao decorre de um ato genrico praticado pela administrao que pode afetar o contrato. A ausncia de desapropriao consequncia de um ato (omisso) da administrao diretamente relacionado execuo do contrato que impedir a sua execuo. Tanto o fato da administrao quanto o fato do prncipe so atribudos prpria administrao contratante. O fato da administrao, porm, atitude da administrao que afeta diretamente a execuo do contrato, enquanto o fato do prncipe decorre de atos genricos e abstratos da administrao que podem, tambm, afetar o equilbrio do contrato. Sempre que ocorrer um fato do prncipe ou um fato da administrao deve ser promovida a recomposio do valor do contrato? Tanto na eventualidade de um fato do prncipe quanto na hiptese de um fato da administrao deve ser promovida, por acordo das partes, a repactuao do contrato. Isso no implica em alterao do valor do contrato. Eventualmente essa repactuao pode acarretar maior gravame para o contratado, de modo que deve ser promovido o reequilbrio econmico-financeiro inicial. Nem sempre, porm, o fato do prncipe ou da administrao alteram o valor do contrato. possvel que sejam afetados apenas os prazos de execuo do contrato, sem que isso afete o equilbrio econmico-financeiro contratual. A concluso, vlida tanto para o fato do prncipe quanto para o fato da administrao, que sempre que a administrao afetar direta ou indiretamente o equilbrio do contrato, devem ser adotadas as medidas necessrias ao restabelecimento do seu equilbrio.
3.6. Caso fortuito e de fora maior O caso fortuito ou o de fora maior sempre provocam a resciso do contrato? O caso fortuito e a fora maior so causas que podem justificar tanto a alterao do contrato quanto a sua prpria resciso. O caso fortuito e de fora maior so disciplinados pelo Cdigo Civil, em seu art. 393, pargrafo nico, que determina a verificao do equilbrio do contrato quando seus efeitos no puderem ser evitados ou impedidos. Esses casos esto relacionados a fatos supervenientes, imprevistos e inevitveis que impedem a execuo do contrato, nos termos em que foram inicialmente pactuados. Em algumas hipteses, esses fatos tornam impossvel a execuo do contrato. Nesses casos, deve ser aplicado o art. 78, XVII, que versa sobre a resciso do contrato. Se, porm, houver a possibilidade de alterao contratual que garanta a execuo do contrato, os casos fortuitos ou de fora maior no devem dar causa resciso contratual. O administrador pode promover alteraes consensuais com o contratado de modo a permitir o prosseguimento do contrato. O administrador deve seguir como parmetro o interesse pblico para examinar se a ocorrncia do caso fortuito ou da fora maior podem determinar a resciso ou a alterao contratual.
Qual a distino entre caso fortuito ou fora maior e o fato do prncipe ou da administrao? Os casos fortuitos e de fora maior no se confundem com o fato do prncipe ou da administrao. Nestes ltimos, foi a prpria administrao que lhes deu causa, enquanto nos dois primeiros a sua ocorrncia no pode ser atribuda a qualquer das partes. Qual a distino entre o caso fortuito ou de fora maior e a teoria da impreviso? No se pode tambm confundir o caso fortuito e a fora maior com a teoria da impreviso. Ainda que nessas situaes no seja possvel atribuir a sua ocorrncia a qualquer das partes, a teoria da impreviso no pode ser confundida com o caso fortuito e fora maior. Diante da ocorrncia de fatos que justifiquem a aplicao da teoria da impreviso, promovida a pura e simples recomposio do equilbrio econmico-financeiro do contrato. A teoria da impreviso objetiva restabelecer o equilbrio financeiro inicial existente entre as partes a ser realizado pela alterao do valor do contrato. No caso fortuito ou fora maior, pode ser promovida, por exemplo, a prorrogao da vigncia do contrato. Para entender melhor essas distines, podemos imaginar as seguintes hipteses. 1 hiptese: Celebrado um contrato para execuo de obra que estava prevista para ser iniciada em 15/1/2000 e acontece uma greve dos trabalhadores da construo civil, no sendo possvel, assim, iniciar e evidentemente concluir o contrato no prazo ajustado. 2 hiptese: Celebrado um contrato de fornecimento de produtos importados, o valor do real sofre sbita, inesperada e profunda desvalorizao. Na primeira hiptese acima indicada, temos a ocorrncia de fora maior que, nos termos do art. 65, II, d combinado com o art. 57, 1, II, provoca a alterao apenas dos prazos de incio e concluso da obra. Na segunda hiptese, basta que se recomponha o equilbrio econmico-financeiro do contrato para que se possa execut-lo. No primeiro caso, estamos diante de uma fora maior; no segundo caso, de uma teoria da impreviso. Na prtica essas distines entre teoria da impreviso, fato do prncipe e da administrao, caso fortuito e fora maior deixam de ser to relevantes em face de dois argumentos: 1. em todos esses casos, a alterao do contrato depende de acordo das partes; e 2. o fundamento legal para que se promova essa alterao contratual em qualquer dos casos indicados o art. 65, II, d.
Para refletir certo que uma das caractersticas dos contratos administrativos a sua mutabilidade. Essa circunstncia no deve ser utilizada, porm, como carta branca para que se promova todo tipo de alterao. Afinal, de que valeria a licitao se, aps a celebrao do contrato, a administrao estivesse autorizada a promover a ttulo de recomposio de preos todo tipo de aumento de preos do contrato?
4. Consideraes finais Nesta unidade do nosso curso pudemos perceber que os contratos administrativos esto sempre sujeitos a alteraes. Algumas dessas alteraes podem ser efetivadas por meio de ato unilateral da administrao. Em outras hipteses, a alterao depende do mtuo consentimento das partes. O art. 65 da Lei 8.666/93 indica, expressamente, quando o contrato pode sofrer alteraes e quando elas podem ser unilaterais ou dependem do mtuo consentimento das partes. Em qualquer caso seja a alterao unilateral ou consensual sempre que a alterao afetar o equilbrio entre as obrigaes do contratado e a sua remunerao, deve ser promovida a recomposio do equilbrio econmico-financeiro. Em relao s alteraes unilaterais, a lei fixa (art. 65, 1) os limites em termos de percentual do valor do contrato. Os limites indicados nesse dispositivo devem ser aplicados tanto s alteraes ditas quantitativas quanto s alteraes qualitativas. Em situaes excepcionalssimas de alteraes qualitativas admitimos a promoo de alteraes superiores s indicadas no 1 do art. 65 desde que a outra opo que restasse administrao a de promover a resciso contratual fosse mais desvantajosa do ponto de vista da realizao do interesse pblico. A lei indica quando so cabveis as alteraes consensuais. Dentro das hipteses de alteraes consensuais, chamamos ateno especial para a teoria da impreviso, que est disciplinada no art. 65, II, d. Mesmo com a anuncia do contratado, as alteraes contratuais podem somente ser efetivas se houver previso legal e se estiverem devidamente justificadas e autuadas ao processo. Essa medida necessria porque se no houver a devida justificao, com a indicao do dispositivo legal que ampara a alterao, pode haver dvida acerca da sua legalidade fato que caracteriza violao ao dever de licitar.
UNIDADE IV - Execuo dos contratos administrativos
Apresentao
Nesta unidade, administrativos.
estudaremos
aspectos
relacionados
execuo
dos
contratos
Veremos como se desenvolve a vinculao da administrao contratante e da empresa ou profissional contratado aos termos do contrato firmado. Observaremos as consequncias de deturpaes na execuo de um contrato e as responsabilidades de cada parte envolvida. A administrao, ainda que possa recorrer modificao unilateral do contrato, deve cumpri-lo integralmente.
Objetivos Ao final desta unidade, o aluno estar apto a promover o acompanhamento da execuo dos contratos administrativos e conhecer as consequncias que decorrero da inexecuo ou execuo defeituosa do objeto contratual.
1. Noes Gerais A Lei n 8.666/93, em seus arts. 66 a 76, estabelece as regras disciplinadoras da execuo do contrato administrativo. O art. 66 consagra o princpio geral da obrigatoriedade dos contratos nos seguintes termos: Art. 66. O contrato dever ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as clusulas avenadas e as normas desta lei, respondendo cada uma pelas consequncias de sua inexecuo total ou parcial." A administrao est obrigada a seguir as clusulas do contrato administrativo? As clusulas exorbitantes no conferem administrao o direito de descumprir o contrato? bem verdade que, face do contratado, a administrao possui prerrogativas que lhes so asseguradas pelas clusulas exorbitantes (vide unidade 1 deste mdulo). A administrao pode, conforme estudamos, de modo unilateral e respeitados os critrios definidos na prpria legislao, modificar o contrato, rescindi-lo, fiscalizar sua execuo, aplicar multas ao contratado etc. Essas prerrogativas no iro, no entanto, permitir que a administrao descumpra as clusulas do contrato. A possibilidade de a administrao modificar unilateralmente o contrato no serve como carta branca para a violao do que foi pactuado. Se a administrao no pretende cumprir o que foi acordado, deve promover as alteraes do contrato, respeitando sempre os parmetros legais. Repetimos: a possibilidade de serem promovidas alteraes unilaterais no contrato no permite que o contrato seja descumprido. A administrao deve, caso no queira ou no possa manter o contrato nos termos em que foi originariamente pactuado, promover as alteraes que a lei lhe permite ou, eventualmente, promover a prpria resciso do contrato, mas no o seu puro e simples descumprimento. O art. 66 da Lei n 8.666/93 apenas estabelece a regra segundo a qual o contrato gera obrigaes tanto para o contratado como para a prpria administrao. Em relao administrao, essa obrigatoriedade deve ser mitigada em face das clusulas exorbitantes. O contrato deve ser rescindido sempre que houver descumprimento do contrato pelo contratado? A parte final do art. 66 determina que o contrato deve prever as consequncias de sua inexecuo total ou parcial. Remete-nos o dispositivo, portanto, ao art. 77 da Lei de Licitaes, que determina que a inexecuo total ou parcial do contrato enseja a sua resciso, com as consequncias contratuais e as previstas em lei ou regulamento. O artigo acima deve ser interpretado com certo cuidado pelo administrador. Nem sempre a inexecuo, sobretudo a parcial, ir determinar a resciso do contrato. Cabe ao administrador, examinando caso a caso, verificar se a inexecuo justifica a resciso do contrato, ou, conforme as peculiaridades de cada caso, a simples aplicao de penalidades, o que independe da resciso do contrato. Seria o caso, por exemplo, de ser feita uma advertncia ou aplicada uma multa ao contratado, nos termos do art. 87 que dispe, in verbis:
Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a administrao poder, garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanes: I - advertncia; II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato; III - suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos; IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a administrao pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o contratado ressarcir a administrao pelos prejuzos resultantes e aps decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso anterior.
Qual a distino entre responsabilidade administrativa e responsabilidade civil? O art. 87 acima transcrito estabelece as sanes de natureza administrativa que podem ser aplicadas ao contratado. Porm, alm da responsabilidade administrativa, o contratado pode tambm ser chamado a responder a processo cvel, ressarcindo eventuais prejuzos que a inexecuo ou execuo defeituosa tenha provocado, ou at mesmo a processo penal. Qual o objetivo da responsabilidade civil? A administrao tambm pode ser chamada a responder civilmente? Em que condies a administrao pode ser chamada a indenizar prejuzos sofridos pelo contratado? Em relao responsabilidade civil do contratado, devemos observar que a Lei de Licitaes (Art. 70) determina, expressamente, que o contratado deve responder pelos prejuzos que causar administrao ou a terceiros. Determina o citado art. 70: Art. 70. O contratado responsvel pelos danos causados diretamente administrao ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo na execuo do contrato, no excluindo ou reduzindo essa responsabilidade a fiscalizao ou o acompanhamento pelo rgo interessado. Cumpre observar, porm, que no apenas o contratado, mas a prpria administrao contratante pode ser responsabilizada civilmente. O objetivo da responsabilidade civil o de ressarcir perdas e danos que qualquer das partes tenha provocado a outra. Alguns autores entendem que apenas a responsabilidade civil do contratado dependeria da comprovao de sua culpa, sendo a responsabilidade da administrao objetiva. Discordamos dessa orientao. indiscutvel que a Constituio Federal, em seu art. 37, 6, determina que a responsabilidade do Estado perante os particulares objetiva (independentemente, portanto, da comprovao de culpa). Esse dispositivo trata, porm, da responsabilidade extracontratual do Estado. Em caso de acidentes envolvendo veculos da administrao pblica e de particulares, por exemplo, em que no h qualquer contrato entre o Estado e o particular, aplica-se a regra da Constituio Federal. Cumpre, nesse caso, administrao (Estado), em face da sua responsabilidade civil, ser objetiva, provar que no teve culpa, ou que houve caso fortuito ou fora maior, porque do contrrio, ter de ressarcir o prejuzo sofrido pelo particular.
A regra do art. 37, 6, da Constituio Federal no se aplica aos contratos administrativos. A administrao ser obrigada a ressarcir os prejuzos sofridos pelo contratado se uma atitude culposa de agente da administrao, descumprindo clusula contratual, causar prejuzo ao contratado e a culpa da administrao for provada, considerando que ela atua por meio de seus agentes. A administrao pode ser responsabilizada administrativamente? Pode o contrato prever multa para a administrao? O contratado est sujeito a responsabilidades administrativas especficas. Em caso de inexecuo total ou parcial do contrato, o contratado sujeita-se aplicao das sanes administrativas previstas no art. 87. Dentre as sanes previstas est a multa, conforme prevista no contrato. No cabe, no entanto, multa administrao. Essa hiptese no tem qualquer previso legal e o contrato administrativo no pode prever multa para a administrao. Os contratos administrativos seguem as regras da Lei n 8.666/93 e, em nenhum de seus dispositivos, admitida a possibilidade da administrao ser multada. No caso de a administrao atrasar pagamentos, cumpre promover a sua atualizao, nos termos disciplinados pelo prprio contrato (vide unidade anterior) o Superior Tribunal de Justia (STJ) j criou jurisprudncia sobre o assunto, decidindo que a atualizao dos valores pagos em atraso pela administrao independe de previso contratual (Rev. do STJ 3/473) apud Maral Justen Filho, obra citada, pag. 524. A nica hiptese em que seria cabvel a aplicao de multa por atraso na execuo de pagamentos devidos por rgos ou entidades da administrao pblica quando no foi efetuado pagamento em favor de concessionrias de servios pblicos, pblicas ou privadas. Esta orientao foi firmada pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) por meio da Deciso n 686/1999 TCU Plenrio (DOU de 08/11/1999), relator ministro Bento Bugarin. O TCU formulou esse novo entendimento em decorrncia de consulta apresentada pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE), por meio da seguinte deciso: 8.1. conhecer da presente consulta, por atender aos requisitos de admissibilidade previstos no art. 216 do Regimento Interno do TCU, para responder autoridade consulente que: 8.1.1. nos termos da Deciso n 537/99-TCU-Plenrio, cabvel a cobrana de multa moratria, pelas concessionrias de servios pblicos, sejam elas privadas ou integrantes da administrao pblica, em desfavor dos rgos e entidades pblicos, por atraso no pagamento; 8.1.2. consequentemente, admissvel, nos termos da consulta formulada, a multa moratria decorrente de lei complementar municipal a rgos da administrao Direta Federal; 8.1.3. quando a administrao age na qualidade de usuria de servio pblico, em uma relao de consumo, a eventual multa moratria decorrente de atraso no pagamento tem natureza contratual, prescindindo de previso legal, porquanto, nessas condies, a administrao figura como parte de um contrato de natureza privada e, como tal, despida dos privilgios que caracterizam os contratos administrativos.
8.2. encaminhar autoridade consulente cpia desta Deciso e da Deciso n 537/99-TCU-Plenrio, assim como dos respectivos Relatrios e Votos que as fundamentam; 8.3. enviar cpia dos autos Comisso de Jurisprudncia deste Tribunal, tendo em vista o teor da Smula n 226; 8.4. arquivar os presentes autos. Ademais, o que eventualmente pode ocorrer, mas essa hiptese interessa apenas prpria administrao, o cometimento de infrao funcional por parte de agente pblico. Neste caso, o prprio agente deve responder civil, penal ou mesmo administrativamente, nos termos do estatuto dos servidores pblicos que lhe sejam aplicveis .
Onde esto relacionados administrativos?
os
crimes
referentes
contratos
licitaes
Finalmente, passamos a examinar a responsabilidade penal, que tanto pode alcanar o contratado como os agentes da prpria administrao. Os crimes relacionados a licitaes e contratos administrativos encontram-se previstos na Lei n 8.666/93, arts. 89 a 99. O contratado pode ser responsabilizado, ao mesmo tempo, civil, penal e administrativamente? A ltima observao acerca das consequncias da inexecuo do contrato diz respeito possibilidade das responsabilidades civil, penal e administrativa serem aplicadas cumulativamente. Em decorrncia de sua conduta, o contratado pode ser chamado a ressarcir prejuzos que tenha causado administrao, sofrer a aplicao de uma das sanes do art. 87 (advertncia, multa etc.) e, se essa conduta enquadrar-se em alguma das hipteses descritas em lei como crime, responder penalmente pelos seus atos.
2. Fiscalizao do contrato e representante da administrao e do contratado Como a legislao trata do dever da administrao de fiscalizar seus contratos? A doutrina, ao tratar da fiscalizao da execuo do contrato, enfatiza a distino existente entre os contratos administrativos e os contratos celebrados no mbito do direito privado. Nesse ltimo, como regra, incumbe s partes verificar se a outra cumpriu o resultado esperado, se o objeto contratual foi de fato alcanado. Interessa aos contratos do direito privado basicamente a obteno do resultado esperado. No mbito dos contratos administrativos, ao contrrio, a administrao no apenas tem o direito, mas igualmente o dever de acompanhar a perfeita execuo do contrato. Fala-se, assim, em poder-dever da administrao de promover a devida fiscalizao da execuo do contrato. Em decorrncia da supremacia do interesse pblico, a administrao no pode assumir posio passiva, aguardando que o contratado cumpra todas as suas obrigaes contratuais. No pode esperar o fim do termo do contrato para verificar se o seu objetivo foi efetivamente alcanado, se o seu objeto foi cumprido. Durante a prpria execuo do contrato a administrao deve verificar se o contratado est cumprindo todas as etapas e fases previstas no contrato. Essa forma de agir preventiva apenas traz benefcios para a administrao. Alm de ser mencionada no art. 58, III, a prerrogativa da administrao de fiscalizar seus contratos igualmente disciplinada pelo art. 67, que dispe nos seguintes termos: Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um representante da administrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio. 1. O representante da administrao anotar em registro prprio todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados. 2. As decises e providncias que ultrapassarem a competncia do representante devero ser solicitadas a seus superiores em tempo hbil para a adoo das medidas convenientes." Qual o objetivo da administrao ao designar representante para acompanhar a execuo do contrato? Em face do seu citado poder-dever, a administrao pode designar representante (agente) para fiscalizar a execuo de seus contratos. Esse agente deve anotar tanto o cumprimento do objeto (ou de partes do objeto) do contrato, como eventuais falhas ou irregularidades na execuo do contrato. Na eventualidade de verificar, por exemplo, fato que justifique a aplicao de multa, no compete ao representante aplic-la. sua responsabilidade, to-somente, promover as anotaes necessrias, o mais detalhadamente possvel, de modo a permitir que a autoridade competente na estrutura administrativa determine a aplicao de penalidades ou suste pagamento a ser realizado.
Mesmo em relao a contratos muito complexos e de grande volume, o seu acompanhamento deve ser sempre realizado por meio de agente designado? Conforme a complexidade do objeto do contrato, a opo que poderia ser adotada pela administrao, como alternativa designao de servidor para acompanhar a execuo do contrato, seria a de contratar empresa especializada na promoo de gerenciamento de contratos. Essa opo recomendada, principalmente, em grandes obras de engenharia. Conforme a complexidade do objeto do contrato, pode ser impossvel para o representante (agente) da administrao promover o acompanhamento de toda a execuo do contrato. Em face dessa alternativa, seria celebrado o contrato de obra, e paralelamente a esse, outro contrato, de gerenciamento. O contratado, no contrato de obra, teria o dever de executar a obra; no segundo, o de gerenciamento, o contratado iria acompanhar a execuo da obra, reportando-se e relatando administrao todos os fatos relacionados execuo da obra. Como deve ser feita a comunicao entre a administrao e o contratado? Caso no opte pela contratao de empresa para promover o gerenciamento do contrato, a administrao pode designar representante para fiscalizar a execuo do contrato. A lei adota soluo semelhante em relao ao contratado, quando, em seu art. 68, determina que: [o contratado] dever manter preposto, aceito pela administrao, no local da obra ou servio, para represent-lo na execuo do contrato. Normalmente, a administrao contrata pessoas jurdicas que, em face de regra dos direitos comercial e civil, somente atuam por meio de seus representantes legais: diretores, no caso de sociedade annimas, e gerentes, no caso de sociedades por cotas de responsabilidade limitada. A dificuldade de comunicao com esses dirigentes pode causar inmeros transtornos e dificuldades operacionais para a execuo regular do contrato. Como deve ser feita a indicao desse preposto pelo contratado? Todas essas dificuldades podem ser facilmente superadas pela adoo da regra contida no citado art. 68 da Lei de Licitaes. Adotada essa regra, o contratado deve indicar preposto, com presena constante no local da obra ou servio, com poderes para represent-lo. Essa indicao deve ser realizada por meio de uma procurao, a ser juntada aos autos do processo relativo ao contrato. Por meio dessa procurao, o contratado confere ao preposto (procurador) todos os poderes necessrios para o recebimento de comunicaes e notificaes em nome do contratado. Em face das regras relacionadas ao contrato de mandato (que se materializa na procurao), o contratado (mandante) responde por todos os atos praticados pelo procurador (preposto). A administrao pode, desde que justifique, recusar determinado preposto, exigindo da empresa contratada a indicao de novo procurador (preposto).
3. Recebimento do objeto do contrato No que se refira ao recebimento do objeto do contrato existe alguma peculiaridade nos contratos administrativos que os diferencie dos contratos de direito privado? Nos contratos administrativos, a questo do recebimento do objeto do contrato assume contornos prprios, distinguindo-se das regras aplicveis aos contratos celebrados no mbito do direito privado. Nos contratos celebrados no campo do direito privado, e aqui podemos utilizar a compra e venda como exemplo, uma vez entregue a coisa pelo vendedor ao comprador, ou seja, realizada a tradio (a entrega do bem), presume-se que o vendedor cumpriu todas as suas obrigaes e j se liberou do contrato. Essa a regra constante do art. 492 do Novo Cdigo Civil que dispe nos seguintes termos: Art. 492. At o momento da tradio, os riscos da coisa correm por conta do vendedor e os do preo por conta do comprador. Conforme j estudamos, os contratos administrativos possuem regras prprias, definidas na Lei n 8.666/93. As regras do direito privado somente lhes so aplicveis em carter suplementar. Os preceitos do direito privado podem ser aplicados ao contrato administrativo quando no existirem regras prprias no direito administrativo e, mesmo assim, se no houver incompatibilidade entre as regras do direito privado e as do direito pblico. A Lei n 8.666/93 entendeu que no seria o caso de adotar para os contratos administrativos a regra de liberar o vendedor com a tradio. Para os contratos administrativos, foi estabelecida regra prpria, aplicvel no apenas s compras celebradas pela administrao pblica, mas tambm s obras, servios e locaes de equipamentos. A questo do recebimento da prestao executada pelo contratado foi tratada pelo art. 73, que dispe nos seguintes termos: Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto ser recebido: I - em se tratando de obras e servios: a) provisoriamente, pelo responsvel por seu acompanhamento e fiscalizao, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em at 15 (quinze) dias da comunicao escrita do contratado; b) definitivamente, por servidor ou comisso designada pela autoridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, aps o decurso do prazo de observao, ou vistoria que comprove a adequao do objeto aos termos contratuais, observado o disposto no art. 69 desta lei; II - em se tratando de compras ou de locao de equipamentos: a) provisoriamente, para efeito de posterior verificao da conformidade do material com a especificao; b) definitivamente, aps a verificao da qualidade e quantidade do material e consequente aceitao. Qual a distino entre o recebimento provisrio e o recebimento definitivo do objeto do contrato? Para que serve um e outro?
A legislao dotou os contratos administrativos de regra prpria para o recebimento de objeto do contrato, estabelecendo distino entre recebimento provisrio e definitivo. O recebimento provisrio a simples transferncia da posse do bem ou equipamento. Maral Justen Filho (obra citada, pag. 535) defende que o recebimento provisrio produz o efeito de liberar o contratado de eventuais riscos que venham a ser verificados no objeto do contrato. Esse recebimento provisrio, porm, no tem o poder de liberar o contratado da obrigao assumida no contrato. Nesse aspecto, o contrato administrativo, mais uma vez, distingue-se do contrato de direito privado. No direito privado, recebido o bem pelo comprador, lhe cabe o nus da prova de qualquer defeito ou impropriedade que venha a ser verificada na coisa comprada. Como exceo, essa regra no aplicvel a contratos regidos pelo Cdigo de Defesa do Consumidor. Um de seus princpios estabelece que o nus da prova de qualquer vcio de qualidade ou de quantidade apresentado no produto ou no servio do fornecedor e no do consumidor. Nos contratos administrativos, feito, em primeiro lugar, o recebimento provisrio, transferindo a posse do bem ou prestao do servio para a administrao. Posteriormente, a administrao verifica e atesta, por meio do recebimento definitivo, se o produto, servio ou obra foram entregues nos termos em que foram contratados. A lei faz distino entre os contratos de obras e servios e os contratos de compra e locao de equipamentos ao definir o momento do recebimento provisrio e do definitivo. No caso de obras e servios, executado o objeto do contrato, o contratado comunica por escrito administrao a sua execuo. O responsvel pela fiscalizao e acompanhamento do contrato, que foi indicado nos termos do art. 67, deve, no prazo de 15 dias, atestar o seu recebimento provisrio. Em seguida, a autoridade competente do rgo designa servidor ou comisso para, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, aps o decurso do prazo de observao, ou vistoria que comprove a adequao do objeto aos termos contratuais, observado o disposto no art. 69 desta lei, atestar o seu recebimento definitivo. Em relao s compras ou locaes de equipamentos, deve ser seguido o que determina o contrato. Vimos que o regime de execuo (prazos para entrega, locais de entrega, condies etc) dos contratos de compras, e o mesmo vale para as locaes de equipamentos, deve ser totalmente definido pelas partes no instrumento do contrato a rigor, o regime de execuo j deve ter sido definido pela administrao no prprio edital da licitao. Assim, nos termos do contrato, em se tratando de compras ou de locao de equipamentos, o seu objeto ser recebido provisoriamente, para efeito de posterior verificao da conformidade do material com a especificao, e definitivamente, aps a verificao da qualidade e quantidade do material e consequente aceitao. Em qualquer hiptese, a fim de evitar dvidas, convm que o recebimento seja atestado por escrito. No caso de compras, o recebimento de material de valor superior ao limite estabelecido no art. 23 desta lei [acima de R$ 80.000,00], para a modalidade de convite, dever ser confiado a uma comisso de, no mnimo, 3 (trs) membros (Art. 15, 8).
Existe algum prazo dentro do qual a administrao deve atestar o recebimento definitivo do objeto do contrato? Vimos que o recebimento definitivo depende de ato a ser praticado pela administrao. O contratado, porm, tem todo interesse no atestado de recebimento do objeto do contrato, tanto o provisrio quanto o definitivo. Do atestado de recebimento definitivo decorre, em primeiro lugar, a liberao de suas obrigaes no contrato. Em segundo lugar, a garantia a que se refere o art. 56 (vide unidade 1 deste mdulo) somente pode ser liberada aps o atestado de recebimento definitivo do objeto do contrato. Dispe o citado artigo nos seguintes termos: Art. 56. (...) 4. A garantia prestada pelo contratado ser liberada ou restituda aps a execuo do contrato e, quando em dinheiro, atualizada monetariamente. Especificamente em relao s obras e servios, para evitar que o contratado fique indefinidamente a depender de ato da administrao que ateste o recebimento da prestao, o art. 73, 3, fixa o prazo mximo de 90 dias (salvo excees) para o atestado de seu recebimento definitivo. No caso de compras e de locao de equipamentos, ainda que a lei no fixe prazo, devese entender que o recebimento definitivo deve ser lavrado em prazo considerado razovel. O razovel aqui pode variar em cada caso segundo as necessidades de verificao da qualidade e da quantidade do material, providncias relativas ao recebimento definitivo. Aps atestado o recebimento definitivo, o contratado fica totalmente liberado de possveis falhas ou defeitos que venham a ser verificados no objeto do contrato? importante observar que o recebimento definitivo tem o objetivo de atestar que o contratado cumpriu as obrigaes assumidas no contrato. No entanto, mesmo aps o atestado de recebimento provisrio ou mesmo definitivo do objeto do contrato, o contratado continua a responder perante a administrao por qualquer vcio na obra, servio, bens ou equipamentos. Conforme os termos do 2 do art. 73: Art. 73. (...) 2. O recebimento provisrio ou definitivo no exclui a responsabilidade civil pela solidez e segurana da obra ou do servio, nem tico-profissional pela perfeita execuo do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pelo contrato. Essa regra deve ser examinada em conjunto com o que dispe o art. 69, que impe ao contratado, em qualquer modalidade de contrato com a administrao, o dever de reparar, corrigir, remover etc., quaisquer vcios que decorram de sua execuo. Ou seja, mesmo que a administrao tenha realizado a fiscalizao e o acompanhamento da execuo do contrato, mesmo que o objeto do contrato tenha sido recebido pela administrao, tanto provisria quanto definitivamente, o contratado continua obrigado a responder pelos vcios, defeitos ou incorrees verificadas, conforme dispem os arts. 69, 70 e 73, 2. O art. 69 determina, expressamente, que o contratado obrigado a reparar, corrigir, remover, reconstruir ou substituir, s suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato em que se verificarem vcios, defeitos ou incorrees resultantes da execuo ou de materiais empregados".
Em que hipteses estaria a administrao dispensada de receber provisoriamente o objeto do contrato? Existem situaes, no entanto, em que a lei dispensa o recebimento provisrio (Art. 74). Essa dispensa tanto pode decorrer de peculiaridades relacionadas prpria natureza do objeto do contrato (gneros perecveis, alimentao preparada e servios profissionais), como pode tambm decorrer do valor do contrato (obras e servios de valor at o previsto no art. 23, inciso II, alnea a, da lei R$ 80.000,00), desde que no se componham de aparelhos, equipamentos e instalaes sujeitos verificao de funcionamento e produtividade. Nessas hipteses, o recebimento feito mediante recibo, conforme determina o pargrafo nico do art. 74. Pode a administrao realizar testes para verificar a qualidade da prestao? Por conta de quem devem correr as despesas para a realizao desses testes? Outra peculiaridade atinente execuo do contrato diz respeito possibilidade de serem realizados testes, ou qualquer outro tipo de prova, para verificar a qualidade da prestao, visando a sua boa execuo. Essa questo tratada no art. 75. O art. 75 prev que: Art. 75. Salvo disposio em contrrio constante do edital, do convite ou de ato normativo, os ensaios, testes e demais provas exigidos por normas tcnicas oficiais para a boa execuo do objeto do contrato correm por conta do contrato, dentro dos limites estabelecidos pela lei ou pelo contrato. comum esses testes serem realizados por ocasio do seu fornecimento. Temos, no entanto, verificado inmeros casos em que a comprovao da qualidade dos bens ou servios (principalmente dos bens) exigida ainda durante a realizao da licitao, principalmente na fase de qualificao dos licitantes. Caso esses testes sejam realizados durante a licitao e no seja atestada ou demonstrada a qualidade dos produtos a serem contratados, o licitante ser excludo (inabilitado) da licitao. Caso contrrio, ou seja, se os testes forem realizados aps a celebrao do contrato, por ocasio da entrega dos bens, verificando-se a sua desconformidade, o contratado ser obrigado a repor, corrigir ou mesmo entregar outros bens, conforme descritos no edital e no contrato. Para esclarecer melhor a ltima hiptese, licitao j concluda, contrato j assinado e o contratado entregando os bens, transcrevemos trecho da minuta de um contrato administrativo: Clusula - Do Recebimento dos Equipamentos 1. O recebimento dos equipamentos ser efetuado por uma comisso de 3 (trs) membros. 2. Os equipamentos sero recebidos da seguinte forma: 2.1 - provisoriamente, no prazo mximo de 5 (cinco) dias teis, para efeito de posterior verificao da conformidade do equipamento com a especificao; e 2.2 - definitivamente, no prazo mximo de 5 (cinco) dias teis, aps a verificao da qualidade e quantidade do equipamento e consequente aceitao.
Clusula - Da Instalao e Configurao dos Equipamentos 1. A instalao, configurao e testes dos equipamentos dever ser solicitada pelo Senhor Secretrio de Informtica, em Braslia/DF. 1.1 - A instalao dos equipamentos dever ocorrer em dias teis, no perodo de 10 s 18 horas. 2. A CONTRATADA providenciar a instalao de todos os equipamentos nas unidades administrativas do CONTRATANTE, em Braslia-DF, com acompanhamento de servidores da Secretaria de Informtica, de acordo com as instrues a serem fornecidas pelo Senhor Secretrio de Informtica ou por servidor designado para esse fim. 3. Na impossibilidade de ser efetuada a instalao dos equipamentos ofertados, por motivo alheio CONTRATADA, o CONTRATANTE comunicar-lhe- o fato, com a antecedncia mnima de 5 (cinco) dias teis do prazo estipulado na Clusula Terceira, Item 2.
Clusula - Da Verificao da Conformidade dos Equipamentos 1. A conformidade dos equipamentos, em relao especificao tcnica, ser verificada aps a instalao desses equipamentos. 1.1 - a CONTRATADA poder ser convocada para participar dos testes de verificao de conformidade e ter 24 (vinte e quatro) horas, a contar da data da convocao, para atender ao chamado; 1.2 - verificada a no conformidade do equipamento, a CONTRATADA dever promover as correes necessrias no prazo mximo de 5 (cinco) dias teis, sujeitando-se s penalidades previstas na Concorrncia n 01/99. Pode-se verificar que as clusulas do contrato, que versa sobre aquisio de equipamentos de informtica, disciplinam o recebimento provisrio e o definitivo, inclusive com a indicao dos prazos em que devero ser praticados os atos relativos a esses recebimentos. Cuidam ainda essas clusulas da instalao e configurao dos equipamentos, assim como disciplinam a realizao da verificao dos equipamentos, o que ser feito por meio de testes que sero pagos pela contratada. Prev o contrato ainda como dever a contratada proceder caso os testes dos equipamentos concluam pela sua no conformidade: verificada a no conformidade do equipamento, a CONTRATADA dever promover as correes necessrias no prazo mximo de 5 (cinco) dias teis, sujeitando-se s penalidades previstas".
Qual a consequncia de no ser comprovada a boa qualidade da prestao do contratado? Caso os defeitos ou vcios detectados pela administrao na execuo do objeto do contrato no sejam devidamente corrigidos pelo contratado, a administrao rejeitar, no todo ou em parte, obra, servio ou fornecimento executado em desacordo com o contrato, conforme dispe o art. 76. Nessa hiptese, alm de permitir a resciso do contrato (Art. 77), o contratado pode responder civil, administrativa ou at mesmo penalmente pela inexecuo contratual.
Para refletir Verificamos que, a fim de evitar a fraude em contratos administrativos, a legislao procura cercar-se de todo esse formalismo de que so exemplos o recebimento provisrio e o recebimento definitivo. No seria mais adequado, no entanto, a adoo de mecanismos de controle mais voltados para a efetiva obteno de resultados do que para o cumprimento de formas? Qual a sua opinio? Em nome de um controle de qualidade de resultados, seria possvel liberar o administrador de toda essa formalidade legal?
4. Obrigaes trabalhistas, previdencirias, fiscais e comerciais resultantes da execuo do contrato A quem incumbe o dever de responder por todos os encargos trabalhistas, comerciais, previdencirios e outros decorrentes da execuo do contrato? Essa questo tratada no art. 71 da Lei n 8.666/93. O entendimento de que a administrao, ao contratar e pagar empresa ou profissional para fornecer bens, prestar servios ou executar obras, transfere a ele, contratado, toda e qualquer responsabilidade pelos encargos que decorram da execuo do contrato. A proposta apresentada administrao deve incluir em seu valor os encargos, de toda e qualquer natureza. Desse modo, quando a administrao pagar ao contratado o valor da remunerao pela execuo de sua parte na avena, todos os encargos assumidos pelo contratado estaro sendo remunerados. No cabe, portanto, responsabilizar a administrao, por exemplo, por encargos trabalhistas, ainda que esses estejam diretamente relacionados execuo do contrato. Tomemos o exemplo de um contrato de prestao de servios de limpeza. Incumbe ao contratado assumir todos os encargos necessrios prestao dos servios indicados no contrato. Ele deve contratar e pagar seus empregados, assim como seus encargos sociais, e ainda adquirir o material de limpeza necessrio prestao do servio. Todos esses encargos, tanto os de natureza mercantil (aquisio de material de limpeza), quanto os trabalhistas e previdencirios, devem ser pagos pelo contratado. No preo que a administrao paga ao contratado, esto sendo cobertos todos esses encargos. Desse modo, se o contratado no pagar ao seu fornecedor ou a seu empregado, esses credores devem demandar diretamente do contratado, no possuindo a administrao qualquer responsabilidade pelo dbito. Essa concluso decorre do disposto no art. 71, in verbis: "Art. 71. O contratado responsvel pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da execuo do contrato. 1. A inadimplncia do contratado com referncia aos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais no transfere administrao pblica a responsabilidade por seu pagamento, nem poder onerar o objeto do contrato ou restringir a regularizao e o uso das obras e edificaes, inclusive perante o Registro de Imveis. 2. A administrao pblica responde solidariamente com o contratado pelos encargos previdencirios resultantes da execuo do contrato, nos termos do art. 31 da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991." Vemos que o caput e o 1 do artigo acima transcrito determinam, de modo expresso, que os encargos ali mencionados so de incumbncia do contratado, e que a falta de seu pagamento no transfere essa obrigao administrao. Ou seja, se a empresa contratada no paga os salrios de seus empregados, por exemplo, eles no podem demandar da administrao e exigir que ela pague os seus direitos trabalhistas.
Como a administrao deve proceder caso o contratado descumpra obrigaes para com seus empregados e fornecedores relacionadas execuo do contrato administrativo? A administrao no deve se intrometer de modo direto nas relaes trabalhistas e comerciais do contratado. Dessa afirmao no se deve concluir, no entanto, que a administrao deve assistir passivamente a todo tipo de desmando praticado pelo contratado com seus empregados e fornecedores. O interesse da administrao que o
objeto do contrato seja fielmente cumprido. E certo que se o contratado estiver recebendo o pagamento da administrao, e no estiver pagando em dia seus empregados e fornecedores, isso ir refletir-se na execuo do contrato. Como esperar que o contrato seja cumprido, se os empregados da empresa contratada no receberem seus salrios em dia? Apenas para melhor entender esse tipo de situao, tomemos a seguinte situao hipottica, que ocasionalmente verificada em alguns contratos de prestao de servios. Imaginemos um contrato que tenha clusula obrigando o contratado a fornecer farda (vesturio) a seus empregados. A administrao remunera regularmente o contratado pelo fornecimento desse material. comum empresas fazerem acordo com seus empregados substituindo o fornecimento da farda por algum tipo de abono pecunirio. Assim, os empregados se comprometem a adquirir suas prprias vestimentas. Se a empresa no pagar o referido abono a seus empregados, a administrao somente deve interferir diretamente nessa relao entre empresa e empregados inclusive, se for o caso, retendo parcelas dos valores que deveriam ser pagos contratada se houver a possibilidade dessa situao afetar a correta execuo do contrato. Como a administrao no possui responsabilidade por encargos trabalhistas, deve interferir na relao entre empresa e seus empregados apenas na medida em que essas desavenas possam interferir na execuo do objeto do contrato. Na hiptese anterior, se os empregados no se apresentam ao servio corretamente trajados, tenha ou no a empresa pago o referido abono, houve infrao do contrato celebrado entre a empresa e a administrao. Assim, devem ser adotadas as medidas cabveis para obrigar o contratado a cumprir as obrigaes assumidas, executando corretamente o objeto do contrato garantindo que seus empregados compaream ao servio trajando as fardas previstas no contrato. Existe alguma peculiaridade em relao ao no pagamento dos encargos previdencirios? Dissemos que a administrao jamais ser chamada a responder pelas obrigaes civis, comerciais e trabalhistas da contratada. Entretanto, o mesmo procedimento no ocorre em relao aos encargos previdencirios. certo que a obrigao de recolher os encargos previdencirios do contratado. Se ele no os recolher, a administrao pode ser responsabilizada pela falta de seu pagamento. A dvida continua sendo do contratado, mas a administrao tambm responde por ela. preciso entender melhor essa regra que consta no 2 do artigo 71: a administrao pblica responde solidariamente com o contratado pelos encargos previdencirios resultantes da execuo do contrato, nos termos do art. 31 da Lei n 8.212, de 24 de julho de 1991. A situao da administrao em face dos encargos previdencirios do contratado pode ser comparada de um fiador em um contrato de locao. A obrigao de pagar o valor do aluguel do locatrio. Entretanto, se ele no o paga, o seu fiador responde. Se o fiador for obrigado a pagar o valor do aluguel, pode impetrar ao contra o afianado, o locatrio. Na comparao com o contrato de fiana, a administrao assumiria a posio, perante a Previdncia Social, de fiadora dos encargos previdencirios devidos pelo contratado. Desse modo, se ele no cumprir suas obrigaes perante a Previdncia, a administrao pode ser chamada a responder por esse dbito. Caso tenha de pagar os encargos previdencirios, pode buscar o seu ressarcimento junto empresa contratada.
Como a administrao deve prevenir-se contra possveis aes propostas pela Previdncia Social pelo no pagamento, pelo contratado, dos encargos sociais? Em face da possibilidade de a administrao ser chamada a responder junto Previdncia por dbito do contratado, impe-se que os pagamentos que a administrao deve ao contratado somente sejam liberados aps a comprovao do pagamento das obrigaes previdencirias. Nesses termos, deve constar nos contratos de obra ou de prestao de servios clusula que determine que o pagamento em favor do contratado somente ser efetuado aps a comprovao do recolhimento desses encargos. Veja exemplo: Clusula X - Do Pagamento Executados os servios, a CONTRATADA apresentar mensalmente Nota Fiscal de servios, em 02 (duas) vias, para liquidao e pagamento da despesa pelo CONTRATANTE, em Braslia/DF, mediante ordem bancria creditada em conta corrente, at o 5 (quinto) dia til, contado da protocolarizao dos documentos (...). O pagamento mensal dos servios somente poder ser efetuado aps a comprovao do recolhimento das contribuies sociais (Fundo de Garantia do Tempo de Servio e Previdncia Social), correspondentes ao ms de competncia, vencida, e apresentao da Nota Fiscal/Fatura atestada por servidor designado, conforme disposto no art. 67 da Lei n 8.666/93. (grifamos)
5. Consideraes finais Nesta unidade, tivemos a oportunidade de examinar aspectos relacionados execuo dos contratos administrativos. Vimos a questo da vinculao das partes (administrao contratante e empresa ou profissional contratado) aos termos do contrato firmado. Observamos que a administrao, ainda que possua prerrogativas de promover alteraes unilaterais nos contratos administrativos, deve seguir o que foi firmado enquanto no promover as mudanas que achar conveniente. Mesmo assim, as alteraes somente podem ser feitas dentro dos parmetros legais. Pela inexecuo, ou execuo defeituosa, responde tanto a administrao quanto o contratado. Nesse aspecto, estudamos as distines entre os conceitos de responsabilidade civil, administrativa e penal. Analisamos o acompanhamento da execuo do contrato e o recebimento do seu objeto, que a lei distingue entre recebimento provisrio e recebimento definitivo. Ainda vimos as consequncias que decorrem desse recebimento. Finalmente, constatamos que os encargos (trabalhistas, comerciais, civis, previdencirios e outros) decorrentes da execuo do contrato devem ser pagos pelo contratado. Porm, caso no recolha os encargos previdencirios, e apenas esses, a administrao pode ser chamada a responder solidariamente pela dvida junto Previdncia. Desse modo, somente devem ser efetuados os pagamentos em favor dos contratados aps comprovarem no apenas que cumpriram sua parte no contrato como tambm que pagaram os encargos previdencirios. Essas as concluses acerca da execuo dos contratos administrativos. Na prxima unidade estudaremos as modalidades de contratos administrativos.
UNIDADE V Modalidades de contratos administrativos
Apresentao Teremos a oportunidade de analisar nesta unidade alguns dos principais contratos celebrados pela administrao pblica. Ao proceder ao estudo das principais modalidades de contratos administrativos, o aluno observar que eles seguem, em linhas gerais, os mesmos parmetros aplicveis aos seus congneres do direito privado, devendo apenas obedecer aos preceitos e princpios do direito pblico que constituem exatamente o objeto deste mdulo.
Objetivos Ao final desta unidade, que encerra o nosso curso, o aluno conhecer as principais peculiaridades das diversas modalidades de contratos administrativos. Estar apto, portanto, a celebrar, executar e dar fiel cumprimento aos contratos que mais frequentemente so celebrados pela administrao pblica: compras, servios, obras e alienaes.
1. Noes gerais Qual o conceito e as principais caractersticas dos contratos administrativos? O conceito de contrato administrativo dado pela prpria Lei n 8.666/93, que, em seu art. 2, pargrafo nico, estabelece que para os fins desta lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da administrao pblica e particulares, em que haja um acordo de vontade para a formao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a denominao utilizada. Na unidade I deste mdulo, tivemos a oportunidade de estudar os principais aspectos relacionados aos contratos administrativos. Vimos que os contratos celebrados pela administrao pblica distinguem-se daqueles celebrados no mbito do direito privado. Para esses ltimos vale como regra a disponibilidade da vontade, ao passo que a administrao pblica deve ter toda sua atuao vinculada plena realizao do interesse pblico. Os contratos administrativos so regidos por normas de direito administrativo (vide art. 54 da Lei n 8.666/93), que tem como principais caractersticas a indisponibilidade do interesse pblico e a supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado. Os contratos administrativos, nos termos do art. 54 da Lei n 8.666/93, regulam-se pelas suas clusulas e pelos preceitos de direito pblico, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princpios da teoria geral dos contratos e as disposies de direito privado. Conforme j examinamos, os contratos administrativos tm como sua maior particularidade a presena constante da busca pela realizao do interesse pblico. Isso faz com que as partes do contrato administrativo (administrao contratante e particular contratado) no sejam colocados em situao de igualdade. A administrao assume uma posio de superioridade, de supremacia, que se manifesta por meio de determinadas clusulas contratuais denominadas pela doutrina de clusulas exorbitantes. O art. 58 da Lei n 8.666/93, que trata dessas clusulas, dispe nos seguintes termos: Art. 58. O regime jurdico dos contratos administrativos institudo por esta lei confere administrao, em relao a eles, a prerrogativa de: I - modific-los, unilateralmente, para melhor adequao s finalidades de interesse pblico, respeitados os direitos do contrato; II - rescindi-los, unilateralmente, nos casos especificados no inciso I do art. 79 desta lei; III - fiscalizar-lhes a execuo; IV - aplicar sanes motivadas pela inexecuo total ou parcial do ajuste; V - nos casos de servios essenciais, ocupar provisoriamente bens mveis, imveis, pessoal e servios vinculados ao objeto do contrato, na hiptese da necessidade de acautelar apurao administrativa de faltas contratuais pelo contratado, bem como na hiptese de resciso do contrato administrativo. a presena dessas clusulas que caracteriza o contrato administrativo e o distingue dos contratos de direito privado. Essa distino se apresenta interessante, pois alguns autores defendem a possibilidade de a administrao celebrar, alm dos contratos administrativos, contratos de direito privado.
Todo contrato celebrado pela administrao tem a natureza de contrato administrativo? Maria Sylvia di Pietro (obra citada, pg. 207) defende a existncia de um gnero (contratos da administrao) e de suas duas espcies: contratos administrativos e contratos de direito privado celebrados pela administrao pblica. Acerca dessa diviso, a ilustre autora se manifesta nos seguintes termos: A expresso contratos da administrao utilizada, em sentido amplo, para abranger os contratos celebrados pela administrao pblica, seja sob o regime de direito pblico, seja sob o regime de direito privado. E a expresso contrato administrativo reservada para designar tosomente os ajustes que a administrao, nessa qualidade, celebra com pessoas fsicas ou jurdicas, para a consecuo de fins pblicos, segundo regime jurdico de direito pblico. Costuma-se dizer que, nos contratos de direito privado, a administrao se nivela ao particular, caracterizando-se a relao jurdica pelo trao da horizontalidade e que, nos contratos administrativos, a administrao age como poder pblico, com todo o seu poder de imprio sobre o particular, caracterizando-se a relao jurdica pelo trao da verticalidade. Ainda tratando dessa distino, a mesma autora afirma que seriam contratos de direito privado a compra e venda, a doao e o comodato, regidos pelo Cdigo Civil e parcialmente derrogados por normas publicistas, o que poderia ser traduzido por parcialmente modificados pelo direito pblico.
Como deve o administrador agir para evitar problemas em face dessa distino entre contratos administrativos e contratos da administrao? Em nossa opinio, essa distino no nos parece to relevante ou mesmo capaz de causar maiores problemas prticos. A fim de evitar confuses, basta ao administrador saber que deve, em primeiro lugar, seja qual for o contrato que queira celebrar, buscar dentro do direito pblico, seja na Lei n 8.666/93, seja em leis especiais, como o caso da Lei n 8.987/95, que trata das concesses e permisses de servios pblicos, as normas que regulam o contrato que pretende celebrar. No cabe ao administrador querer escolher o regime de direito privado ou de direito pblico. o prprio direito pblico que indica quando ele deve ser aplicado e quando no deve. Poderamos ter alguns exemplos de como se deve proceder para a aplicao do regime jurdico correto aos contratos administrativos? Em primeiro lugar, tomemos o contrato de obra. um contrato tipicamente administrativo. Essa concluso decorre do fato de que a Lei n 8.666/93 estabelece em diversos de seus dispositivos regras especficas acerca desse contrato (arts. 7 a 12). Em segundo lugar, podemos examinar o contrato de compra, igualmente denominado fornecimento. A doutrina costuma cit-lo como exemplo de contrato de direito privado celebrado pela administrao. Isso ocorre porque o prprio art. 15, em seu inciso III, determina que esse contrato de compra deve se submeter a condies semelhantes s dos contratos de direito privado. No entanto, a prpria Lei n 8.666/93 estabelece diversas regras tipicamente de direito pblico que devem ser aplicadas a esse contrato (arts. 14 a 16).
Outro contrato que costuma ser considerado de direito privado o de seguro. O art. 62 dispe acerca desse contrato, assim como sobre outros contratos considerados tipicamente de direito privado (o caso da locao), nos seguintes termos: Art. 62. (...) 3. Aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta lei e demais normas gerais, no que couber: I - aos contratos de seguro, de financiamento, de locao em que o poder pblico seja locatrio, e aos demais cujo contedo seja regido, predominantemente, por norma de direito privado; O que podemos observar, neste caso, que, mesmo em relao ao contrato de seguro, assim como em relao a todos os contratos cujo contedo seja regido, predominantemente, por norma de direito privado, so aplicveis normas tipicamente de direito pblico. O art. 55, que indica as clusulas necessrias em qualquer contrato celebrado pela administrao, e os arts. 58 a 61, que indicam, inclusive, a aplicao das clusulas exorbitantes, devem ser aplicados a todo a qualquer contrato celebrado pela administrao. Nesses termos, do ponto de vista prtico, no deve haver muita dvida em torno dessa distino entre contratos administrativos e contratos de direito privado. Todo contrato celebrado pela administrao deve, em primeiro lugar, buscar fundamentao na Lei n 8.666/93 (ou em outra legislao de direito pblico especial). Aplicam-se as regras da Lei n 8.666/93 a todo e qualquer contrato celebrado pela administrao (salvo se houver, como j se mencionou, outra legislao especial de direito pblico tratando de determinado contrato como se verifica nos contratos de concesso de servio pblico, que so regidos pela Lei n 8.987/95). Supletivamente, buscam-se as normas de direito privado para tratar da questo. Esse deve ser o procedimento a ser adotado para qualquer contrato. Assim, no caso de compra, so aplicadas todas as regras relativas a esse contrato contidas na Lei n 8.666/93, e, supletivamente, s normas de direito privado. O mesmo pode ser dito em relao ao contrato de obra, que contrato tipicamente administrativo. A nica distino que, em relao ao contrato de obra, a Lei n 8.666/93 deixa muito pouca coisa para ser tratada pelo direito privado. J em relao aos contratos de direito privado, a Lei n 8.666/93 estabelece algumas regras, deixando a maior parte do seu contedo para ser tratado pelo direito privado. Superadas essas questes iniciais, devemos passar ao exame dos contratos que so especificamente tratados pela Lei n 8.666/93. Iniciaremos nosso estudo pelos contratos de obra e de servio.
2. Contratos de obra e de servios
2.1. Distino entre obra e servios Qual a principal distino entre obra e servio? A primeira observao que podemos fazer acerca do contrato de obra diz respeito sua distino em relao ao contrato de servio. No campo do direito privado, as obras so enquadradas na modalidade de servio. Tanto isso verdade que sobre elas incide o Imposto Sobre Servios (ISS). A Lei n 8.666/93, no entanto, quis distinguir os servios das obras, e estabelece o conceito de obra em seu art. 6, I, nos seguintes termos: "Art. 6. Para os fins desta lei, considera-se: I - Obra - toda construo, reforma, fabricao, recuperao ou ampliao, realizada por execuo direta ou indireta. Em relao aos servios, a mesma lei, no mesmo artigo, apresenta o seguinte conceito: "II - Servio - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a administrao, tais como: demolio, conserto, instalao, montagem, operao, conservao, reparao, adaptao, manuteno, transporte, locao de bens, publicidade, seguro ou trabalhos tcnicoprofissionais. A bem da verdade, a lei no estabelece conceitos, mas antes indica atividades que so consideradas obras ou servios. Na indicao do que considerado obra ou servio houve, evidente, casusmo por parte da lei. Por exemplo: Por que uma demolio considerada um servio e no uma obra? Ou ainda, por que a locao de bens considerada um servio? parte essa discusso, a primeira observao no sentido de que a lei quis apresentar essa distino e ela deve ser, portanto, cumprida. Deve o administrador, caso a caso, examinar se o contrato, em face de seu objeto, deve ser considerado de obra ou de servio. Ademais, ao tratar das obras, a lei estabelece uma lista exaustiva. Somente construo, reforma, fabricao, recuperao ou ampliao podem ser consideradas obras. Em relao aos servios, a lei estabelece lista exemplificativa. Alm de demolio, conserto, instalao, montagem, operao, conservao, reparao, adaptao, manuteno, transporte, locao de bens, publicidade, seguro ou trabalhos tcnico-profissionais, qualquer outra atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a administrao deve ser considerada servio. O critrio usualmente adotado pela doutrina para distinguir entre esses dois contratos o da verificao da tangibilidade, da materialidade de seu objeto. Seria obra o contrato que criasse nova materialidade, o mesmo no sendo verificado nos servios. Assim, um edifcio que necessite de reforma, como seria criado novo aspecto material, seria licitada e contratada a execuo de obra. Ao contrrio, na conservao (servio), no seria criado nenhum aspecto material visualmente novo.
2.2. Servios artsticos e tcnicos especializados Quais as modalidades de servios admitidas pela lei? Os servios costumam ser divididos em trs categorias: 1 - servios comuns; 2 - servios tcnico-profissionais; 3 - servios artsticos. Os servios tcnico-profissionais, a seu turno, podem ser subdivididos em duas novas categorias: 1 - servios tcnico-profissionais generalizados; e 2 - servios tcnico-profissionais especializados. Qual a importncia da distino dentre essas modalidades de servio? Essas distines so importantes porque interferem na obrigatoriedade de ser feita a licitao. Os servios artsticos e os servios tcnico-profissionais especializados admitem contratao direta, em face de poderem vir a caracterizar hipteses de inexigibilidade de licitao. Os demais pedem licitao. Quando os servios artsticos forem executados por profissional consagrado pela crtica ou pela opinio pblica (art. 25, III) e quando os servios tcnico-profissionais forem executados por empresas ou profissionais que possuam notria especializao (art. 25, II), a licitao inexigvel sobre esse tema, remetemos o aluno Unidade 2 do Mdulo I. Os servios tcnicos profissionais encontram-se elencados no art. 13 da Lei n 8.666/93, que dispe nos seguintes termos: Art. 13. Para os fins desta lei, consideram-se servios tcnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a: I - estudos tcnicos, planejamentos e projetos bsicos ou executivos; II - pareceres, percias e avaliaes em geral; III - assessorias ou consultorias tcnicas e auditorias financeiras ou tributrias; IV - fiscalizao, superviso ou gerenciamento de obras ou servios; V - patrocnio ou defesa de causas judiciais ou administrativas; VI - treinamento e aperfeioamento de pessoal; VII - restaurao de obras de arte e bens de valor histrico. VIII - (VETADO). 1. Ressalvados os casos de inexigibilidade de licitao, os contratos para a prestao de servios tcnicos profissionais especializados devero, preferencialmente, ser celebrados mediante a realizao de concurso, com estipulao prvia de prmio ou remunerao. 2. Aos servios tcnicos previstos neste artigo aplica-se, no que couber, o disposto no art. 111 desta lei. 3. A empresa de prestao de servios tcnicos especializados que apresente relao de integrantes de seu corpo tcnico em procedimento licitatrio ou como elemento de justificao de dispensa ou inexigibilidade de licitao ficar obrigada a garantir que os referidos integrantes realizem pessoal e diretamente os servios objeto do contrato. Nesses termos, no caso de contratao de servios tcnicos especializados, que em face de particularidades de cada caso justifiquem a prestao por profissional de notria
especializao, ou de servios artsticos, que sejam prestados por profissionais reconhecidos pela crtica especializada ou pela opinio pblica, o administrador pode proceder contratao direta. Observe que so as peculiaridades do objeto a ser executado que justificam a contratao sem licitao.
2.3. Regras comuns aos servios e obras Qual o procedimento que deve ser adotado para a contratao de obras e servios? A Lei n 8.666/93 estabeleceu, em seus arts. 7 a 12, diversas regras comuns a esses dois contratos. O art. 7 estabelece regras pertinentes ao procedimento que deve ser adotado para a licitao de uma obra ou servio. Em primeiro lugar, a lei determina que as licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios obedecero ao disposto neste artigo e, em particular, seguinte sequncia: I - projeto bsico; II - projeto executivo; III - execuo das obras e servios.
Qual o objetivo do projeto bsico e do projeto executivo? O projeto bsico definido pelo art. 6, inciso IX, da Lei n 8.666/93. No projeto bsico deve ser feita a indicao precisa do objeto do futuro contrato. Alm da indicao da convenincia e necessidade da realizao da obra ou prestao do servio, o projeto bsico deve conter todas indicaes tcnicas necessrias sua execuo. A lei procurou ser exaustiva no tratamento desse tema e apresenta o seguinte conceito acerca do projeto bsico: Art. 6. (...) IX - Projeto bsico - conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio, ou complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares, que assegurem a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de execuo, devendo conter os seguintes elementos: a) desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza; b) solues tcnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulao ou de variantes durante as fases de elaborao do projeto executivo e de realizao das obras e montagem; c) identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a incorporar obra, bem como suas especificaes que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo;
d) informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos construtivos, instalaes provisrias e condies organizacionais para a obra, sem frustrar o carter competitivo para a sua execuo; e) subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra, compreendendo a sua programao, a estratgia de suprimentos, as normas de fiscalizao e outros dados necessrios em cada caso; f) oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de servios e fornecimentos propriamente avaliados; O projeto executivo, por outro lado, nos termos da lei, deve ser entendido como o conjunto dos elementos necessrios e suficientes execuo completa da obra, de acordo com as normas pertinentes da Associao Brasileira de Normas Tcnicas - ABNT. Acerca do processamento dos contratos de obra ou de servio, a lei determina que a execuo de cada uma de suas etapas ser obrigatoriamente precedida da concluso e aprovao, pela autoridade competente, dos trabalhos relativos s etapas anteriores, exceo do projeto executivo, o qual poder ser desenvolvido concomitantemente com a execuo das obras e servios, desde que tambm autorizado pela administrao. ( 1, art. 7) Ademais, a lei somente permite, no 2, art. 7, que possam ser licitadas as obras e os servios quando: I - houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel para exame dos interessados em participar do processo licitatrio; II - existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus custos unitrios; III - houver previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios a serem executadas no exerccio financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma; IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituio Federal, quando for o caso. Sempre devem ser exigidos os projetos bsico e executivo para a contratao de qualquer obra e servio? A lei minuciosa quando trata da questo dos projetos bsicos e executivos. A apresentao desses projetos est relacionada necessidade de detalhamento na descrio e na anlise tcnica do objeto da obra ou servio de modo a permitir a sua perfeita execuo. Na prtica, no entanto, temos observado que diversos editais, particularmente na rea de servios, e no sendo de engenharia, no contm projeto bsico ou executivo e no se verifica nenhum problema em sua execuo. Realmente no h necessidade, por exemplo, de elaborao de projeto de impacto ambiental (que deve estar contido no projeto bsico) na contratao de servios de vigilncia ou de assistncia tcnica a produtos de informtica ou de elevadores. Desde que o edital ou o convite e o prprio contrato contenham a indicao detalhada de todas as condies em que o servio deve ser executado no h impedimento para a ausncia desses projetos. Se a descrio do objeto e a sua forma de execuo j estiverem suficientemente especificadas de modo a permitir a sua perfeita consecuo, pode ser dispensada a elaborao do projeto bsico, assim como a do executivo. Porm,
havendo dvida acerca da real necessidade da elaborao desses projetos e sendo possvel sua elaborao, convm que sejam apresentados nos termos em que a lei especifica.
Quais outras regras so comuns s obras e aos servios? Finalmente, devem ser atendidas ainda as seguintes regras acerca das obras e servios: Art. 7. (...) 3. vedado incluir no objeto da licitao a obteno de recursos financeiros para sua execuo, qualquer que seja a sua origem, exceto nos casos de empreendimentos executados e explorados sob o regime de concesso, nos termos da legislao especfica. 4. vedada, ainda, a incluso, no objeto da licitao, de fornecimento de materiais e servios sem previso de quantidades ou cujos quantitativos no correspondam s previses reais do projeto bsico ou executivo. 5. vedada a realizao de licitao cujo objeto inclua bens e servios sem similaridade ou de marcas, caractersticas e especificaes exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente justificvel, ou ainda quando o fornecimento de tais materiais e servios for feito sob o regime da administrao contratada, previsto e discriminado no ato convocatrio. 6. A infringncia do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa. 7. No ser ainda computado como valor da obra ou servio, para fins de julgamento das propostas de preos, a atualizao monetria das obrigaes de pagamento, desde a data final de cada perodo de aferio at a do respectivo pagamento, que ser calculada pelos mesmos critrios estabelecidos obrigatoriamente no ato convocatrio. 8. Qualquer cidado poder requerer Administrao Pblica os quantitativos das obras e preos unitrios de determinada obra executada. Ainda que todas as regras indicadas acima digam respeito aos procedimentos da licitao das obras e servios, devem ser igualmente cumpridas na hiptese de ser realizada contratao direta, nos termos do 9 desse art. 7, que dispe nos seguintes termos: Art. 7 (...) 9. O disposto neste artigo aplica-se, tambm, no que couber, aos casos de dispensa e de inexigibilidade de licitao. Ao ser iniciada a execuo da obra ou do servio necessrio que sua concluso total j esteja prevista? A execuo das obras e dos servios deve, nos termos do art. 8, se programar, sempre, em sua totalidade, previstos seus custos atual e final e considerados os prazos de sua execuo. O objetivo dessa regra evidente: evitar que sejam iniciadas obras ou servios sem que haja previso de custos ou de prazos para sua concluso. Ainda que o administrador opte por parcelar a obra ou servio (vide Art. 23, 1), o objeto do contrato deve estar totalmente programado antes do incio de qualquer de suas fases.
Acerca do parcelamento de contratos, remetemos os alunos unidade II do mdulo I deste curso. Ali estudamos que a lei veda o parcelamento de partes de um mesmo objeto se essa prtica visa permitir a adoo de modalidade mais simples de licitao ou mesmo com o intuito de dispensar a realizao da licitao em face dos valores das parcelas. Veda ainda o pargrafo nico do art. 8: o retardamento imotivado da execuo de obra ou servio, ou de suas parcelas, se existente previso oramentria para sua execuo total, salvo insuficincia financeira ou comprovado motivo de ordem tcnica, justificados em despacho circunstanciado da autoridade a que se refere o artigo 26 desta lei. H algum impedimento sobre a participao de pessoas em obra ou servio? A lei, em seu art. 9, veda participao de determinadas pessoas na licitao ou na execuo da obra ou do servio. Assim, por exemplo, quem elaborou o projeto bsico para a execuo de uma obra no pode sequer participar da licitao que vise execuo dessa mesma obra.
2.4. Regimes de execuo das obras e servios Qual a distino entre execuo direta e indireta de obra ou servio? O art. 10 da Lei n 8.666/93 determina que as obras e servios podem ser executados direta ou indiretamente. A administrao promove execuo direta quando a obra ou servio for realizado pelos rgos e entidades da prpria administrao. Se, por exemplo, a administrao realiza concurso pblico e promove a investidura de agentes pblicos para o exerccio de servios de vigilncia, temos uma execuo direta. A execuo indireta ocorre quando a administrao contrata com terceiros. Nesses termos, se para executar os mesmos servios de vigilncia indicados no pargrafo precedente a administrao realizar licitao e contratar empresa para fornecer mo-deobra, temos uma execuo indireta. O que uma empreitada? Empreitada um contrato? Adotada a execuo indireta, que se aperfeioa com a contratao de empresa ou profissional para a execuo de obra ou servio, deve ser adotado um dos seguintes regimes: - empreitada; ou - tarefa. A empreitada, ao contrrio do que muitos pensam, no uma modalidade de contrato administrativo. Empreitada, assim como tarefa, regime de execuo de contrato de obra ou de servio. O contrato ser de obra ou de servio, a ser executado em regime de empreitada ou de tarefa. O que ir caracterizar a tarefa como regime de execuo de contrato? A prpria lei estabelece, em primeiro lugar, o conceito de tarefa. Seria adotado esse regime de execuo "quando se ajusta mo-de-obra para pequenos trabalhos por preo certo, com ou sem fornecimento de materiais. Normalmente, o tarefeiro um fornecedor de mo-de-obra, ficando sob encargo da administrao a aquisio de todo o material necessrio execuo da obra ou servio.
Imaginemos, por exemplo, que determinado rgo necessita construir pequena calada (contrato de obra). Poderia o prprio rgo incumbir-se de adquirir cimento, areia, brita etc. Ou seja, a administrao adquiriria o material e contrataria mo-de-obra para a execuo do contrato de obra em regime de tarefa. O contrato seria de obra; o regime de execuo seria de tarefa. A Lei n 8.666/93, no entanto, tambm admite que o tarefeiro possa fornecer o material. Todas essas condies devem, evidente, estar expressamente identificadas no instrumento convocatrio da licitao, caso seja realizada, e no prprio contrato. Quais so as modalidades de empreitada admitidas? O outro regime de execuo das obras e servios a empreitada. A lei estabeleceu trs modalidades de empreitada: empreitada por preo global quando se contrata a execuo da obra ou do servio por preo certo e total; empreitada por preo unitrio quando se contrata a execuo da obra ou do servio por preo certo de unidades determinadas; e empreitada integral quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras, servios e instalaes necessrias, sob inteira responsabilidade da contratada at a sua entrega ao contratante em condies de entrada em operao, atendidos os requisitos tcnicos e legais para sua utilizao em condies de segurana estrutural e operacional e com as caractersticas adequadas s finalidades para que foi contratada. Na empreitada, independentemente da modalidade que seja utilizada, o contratado (empreiteiro) fica encarregado de executar o objeto da obra ou do servio, responsabilizando-se por todas as despesas necessrias ao seu cumprimento. Incumbe ao empreiteiro fornecer toda a mo-de-obra e materiais necessrios consecuo do objeto do contrato, sendo para tanto remunerado pela administrao. A distino entre as diferentes modalidades de empreitada reside no critrio que utilizado para remunerar o contratado. Na empreitada por preo unitrio, so definidas as unidades a serem executadas (em metros quadrados, metros cbicos, quantidades especificamente identificadas etc.) e a remunerao deve ser feita em funo do que for executado. Assim, por exemplo, se a administrao decide construir uma estrada, pode definir as unidades em quilmetros de asfalto ou em metros quadrados evidente que a qualidade do asfalto desejado deve estar especificado no contrato. medida que as unidades forem sendo executadas, seguindo o cronograma fsico da obra, ser efetuada a remunerao da empresa contratada, nos termos do cronograma financeiro. Essa modalidade de empreitada a que mais convm administrao, em face de ser a modalidade que melhor identifica o valor a ser pago ao contratado. Quando convm utilizar a empreitada por preo unitrio? Sempre que for possvel ao administrador fracionar o objeto a ser licitado em unidades a serem executadas distintamente, convm que seja adotada a empreitada por preo unitrio.
Quando convm utilizar a empreitada por preo global? No sendo possvel o fracionamento, convm a adoo da empreitada por preo global. Nessa modalidade, define-se o objeto do contrato (obra ou servio), assim como o cronograma fsico e o cronograma financeiro. medida que forem sendo executadas as etapas definidas no cronograma fsico, so efetuados os pagamentos indicados no cronograma financeiro. O mesmo objeto anteriormente indicado (construo de uma estrada) poderia ser executado por meio de empreitada por preo global. No h nenhum empecilho. Porm, a fim de melhor definir os valores dos pagamentos, indiscutvel que a empreitada por preo unitrio se apresenta como a melhor opo para essa hiptese. A lei menciona ainda a empreitada integral. Essa modalidade de licitao tem sido muito pouco utilizada. A rigor, seria uma subespcie de empreitada por preo global. O que mais a caracteriza a obrigatoriedade do contratado cumprir e executar o objeto do contrato em sua integralidade, incluindo todas as suas etapas, e deixando a obra ou servio em condies de funcionamento. Como hiptese, imaginemos que se pretenda contratar a construo de um edifcio. A rigor, poderamos definir as unidades (em metros quadrados e metros cbicos) que se pretende construir. Nesse caso, poderia ser adotada a empreitada por preo unitrio. Outra opo seria a definio da obra por etapas. Seria definida, por exemplo, a execuo da fundao e estrutura da obra como uma etapa e a licitao seria feita apenas para a execuo desses objetos. Em seguida, faramos nova licitao (nova etapa) para a parte relativa alvenaria e ao acabamento. E assim sucessivamente. Cada uma dessas etapas da obra seria licitada para ser executada em regime de empreitada por preo global. A terceira opo seria licitar a obra de maneira tal que o contratado ficasse obrigado a execut-la desde o seu incio, incluindo todas as etapas, at a sua concluso, devendo ser entregue o edifcio administrao em condies de pronto funcionamento. Nessa ltima hiptese temos a empreitada integral. V-se, pelo exemplo acima, que uma mesma obra pode ser executada em qualquer das modalidades de regime de empreitada admitidas: preo unitrio, preo global e empreitada integral. Ainda que tenhamos citado o exemplo de um contrato de obra, o mesmo poderia ser dito em relao a um servio. Imagine um contrato de limpeza de um edifcio. Pode ser feita a licitao para a contratao de servios de limpeza adotando como unidades os metros quadrados da rea onde o servio seria executado ou o nmero de empregados alocados para a prestao do servio. Nesses dois casos, os regimes so de empreitada por preo unitrio. Em outra hiptese, a administrao fixaria o nmero de empregados que entende necessrios, faria a indicao do edifcio onde o servio deve ser realizado e os licitantes apresentariam seus preos para a limpeza. Neste caso, teramos uma empreitada global. Como j dissemos, tem sido muito pouco utilizado o regime de empreitada integral devido s dificuldades de definio do que deve ser executado pelo contratado. Feitos esses esclarecimentos acerca das obras e dos servios, passemos ao estudo do contrato de compra.
Para refletir nos contratos de obras pblicas que mais fraudes so registradas. Como nos demais casos, o administrador deve estar muito atento desde a fase de licitao dos contratos de obras para evitar qualquer tipo de conluio entre os licitantes. Normalmente, quem comete fraudes em licitaes no deixa documentos ou provas que demonstrem a sua existncia. Cabe ao administrador ter a sensibilidade para perceber se h indcios de fraude. Normalmente, como no dito popular, onde houver "fumaa", em matria de conluios entre licitantes, provavelmente haver "fogo". O melhor meio de aferir esse tipo de conluio estar atento ao superfaturamento dos preos praticados na licitao. Como deve proceder o administrador para evitar preos superfaturados? Qual sua opinio?
3. Contrato de compra Qual a diferena entre compra e fornecimento? A lei utiliza essa terminologia indistintamente. Em alguns dispositivos a lei fala em compra e em outros a mesma lei fala em fornecimento. No obstante algumas distines que possam existir entre esses contratos no direito privado, no campo do direito administrativo devem ser entendidos como sinnimos. Portanto, sempre que falar em compra ou em fornecimento de bens a lei estar se referindo mesma modalidade contratual. Qual o conceito de compra? Compra, nos termos da prpria lei, deve ser entendida como toda aquisio remunerada de bens para fornecimento de uma s vez ou parceladamente. Quais as distines entre as compras do direito privado e aquelas celebradas pela administrao? As principais distines entre o contrato de compra celebrado pela administrao pblica e o celebrado entre particulares, no mbito do direito privado, so o formalismo do procedimento contratual e a necessidade de previso oramentria, que caracterizam o direito administrativo. O contrato de compra, assim como os demais contratos celebrados pela administrao, devem obedecer ao que prescrevem os arts. 60 a 62 da Lei n 8.666/93, que tratam da formalizao dos contratos administrativos. Em segundo lugar, os contratos administrativos que implicarem desembolso por parte da administrao, como o caso das compras, devem ter previso oramentria. importante observar que no h necessidade de os recursos j estarem disponibilizados (empenhados), porm, sem que haja previso oramentria no possvel sequer o incio da licitao. Essa exigncia consta expressamente no art. 14, in verbis: Art. 14. Nenhuma compra ser feita sem a adequada caracterizao de seu objeto e indicao dos recursos oramentrios para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa. A lei atribui necessidade de previso oramentria a mesma importncia dada perfeita descrio e caracterizao do objeto que se pretende adquirir. Assim, violada uma ou outra exigncia, o contrato ser nulo, devendo-se promover a apurao da responsabilidade de quem deu causa celebrao do contrato. Quais as categorias de compras admitidas? Alguns autores costumam dividir as compras (ou fornecimentos) em trs categorias: - fornecimento integral; - fornecimento parcelado; e - fornecimento contnuo. No primeiro caso, no fornecimento integral, os bens so entregues de uma nica vez; no fornecimento parcelado, a entrega, como o prprio nome indica, feita parceladamente (no caso da administrao adquirir computadores que devero ser entregues ao longo de
um perodo de tempo preestabelecido); e o fornecimento contnuo aquele que se caracteriza por uma demanda constante pelo tipo de bens (gua, caf, papel higinico etc.) e que, portanto, devem estar sendo entregues continuamente ao rgo ou entidade administrativa. Quais os regimes de execuo que devem ser adotados nos contratos de compra? No nos preocupa muito esse tipo de distino (compra integral, parcelada ou contnua) pelo fato de que o seu regime de fornecimento, assim como a determinao de quando devem ser efetuados os respectivos pagamentos deve estar prevista no contrato de fornecimento. O contrato deve, obrigatoriamente, indicar prazos, local de entrega, quantidades que devem ser entregues etc. Enfim, todas as condies de execuo do contrato devem estar previstas e registradas no prprio contrato. Qual a distino entre fornecimento ou compra contnua e servio de natureza contnua? No devem ser confundidas as compras que so realizadas em carter contnuo (fornecimento contnuo) com os servios de natureza contnua. Essa distino importante, pois os servios de natureza contnua podem ser celebrados por perodos superiores ao do exerccio financeiro, ao passo que as compras, ainda que de carter contnuo, devem ter seus prazos de vigncia limitados ao respectivo exerccio financeiro, conforme dispe o art. 57, caput, inciso, III. Assim, um contrato de assistncia tcnica de computadores, por exemplo, pode vigorar, considerando, inclusive, eventuais prorrogaes, por at 60 meses, porque um servio de natureza contnua (art. 57, III). A aquisio de caf, no entanto, deve obedecer ao disposto no caput do art. 57, ficando, portanto, seu prazo de vigncia restrito ao exerccio financeiro (ano civil) em que foi celebrado. Existem regras especficas para as compras celebradas pela administrao? O art. 15 da Lei das Licitaes estabelece algumas regras (ou princpios) que devem ser obedecidas pela administrao. O que se deve entender pelo princpio da padronizao? A lei determina que nas compras a administrao deve atender ao princpio da padronizao, que imponha compatibilidade de especificaes tcnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condies de manuteno, assistncia tcnica e garantia oferecidas. A deciso pela padronizao, que visa evitar que a administrao tenha de manter diversos contratos de assistncia tcnica dos bens que adquire, assim como evitar o estoque de diferentes peas de reposio, deve, alm de ser fundamentada, obedecer ao princpio da eficincia. A definio pela padronizao nunca deve ser confundida com preferncia por marca. Deve, sempre, levar em conta as tecnologias adotadas, qualidades especficas dos bens e a necessidade da administrao. A padronizao regra que objetiva compatibilizar as necessidades da administrao com o princpio da isonomia. Em nome desse ltimo, seria totalmente inconcebvel que a administrao fosse obrigada a adquirir peas de reposio incompatveis com os equipamentos utilizados.
Qual a finalidade do sistema de registro de preos? O art. 15 trata ainda do sistema de registro de preos. O objetivo desse sistema o de evitar que a administrao pague preos superiores aos praticados no mercado. Os pargrafos do art. 15 estabelecem as principais regras pertinentes a esse sistema, nos seguintes termos: Art. 15. (...) 1. O registro de preos ser precedido de ampla pesquisa de mercado. 2. Os preos registrados sero publicados trimestralmente para orientao da administrao, na imprensa oficial. 3. O sistema de registro de preos ser regulamentado por decreto, atendidas as peculiaridades regionais, observadas as seguintes condies: I - seleo feita mediante concorrncia; II - estipulao prvia do sistema de controle e atualizao dos preos registrados; III - validade do registro no superior a um ano. 4. A existncia de preos registrados no obriga a administrao a firmar as contrataes que deles podero advir, ficando-lhe facultada a utilizao de outros meios, respeitada a legislao relativa s licitaes, sendo assegurado ao beneficirio do registro preferncia em igualdade de condies. 5. O sistema de controle originado no quadro geral de preos, quando possvel, dever ser informatizado. 6. Qualquer cidado parte legtima para impugnar preo constante do quadro geral em razo de incompatibilidade desse com o preo vigente no mercado. 7. Nas compras devero ser observados, ainda: I - a especificao completa do bem a ser adquirido sem indicao de marca; II - a definio das unidades e das quantidades a serem adquiridas em funo do consumo e utilizao provveis, cuja estimativa ser obtida, sempre que possvel, mediante adequadas tcnicas quantitativas de estimao; III - as condies de guarda e armazenamento que no permitam a deteriorao do material. 8. O recebimento de material de valor superior ao limite estabelecido no art. 23 desta lei, para a modalidade de convite, dever ser confiado a uma comisso de, no mnimo, 3 (trs) membros.
No mbito da administrao pblica federal o sistema de registro de preos foi disciplinado pelo Decreto n 2.743, de 21.08.1998. Pela anlise dos demais incisos contidos no art. 15 (incisos III a V), pode-se verificar a preocupao do legislador em evitar que a administrao contrate por preos superiores aos do mercado. A lei determina, portanto, que as compras celebradas pela administrao devero submeterse s condies de aquisio e pagamento semelhantes s do setor privado; ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessrias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade; e balizar-se pelos preos praticados no mbito dos rgos e entidades da administrao pblica. Como se faz para dar publicidade s compras da administrao?
O disposto no art. 16 busca dar transparncia aos atos praticados pela administrao e determina que seja dada publicidade s compras nos seguintes termos: Art. 16. Ser dada publicidade, mensalmente, em rgo de divulgao oficial ou em quadro de avisos de amplo acesso pblico, relao de todas as compras feitas pela administrao direta ou indireta, de maneira a clarificar a identificao do bem comprado, seu preo unitrio, a quantidade adquirida, o nome do vendedor e o valor total da operao, podendo ser aglutinadas por itens as compras feitas com dispensa e inexigibilidade de licitao. Pargrafo nico. O disposto neste artigo no se aplica aos casos de dispensa de licitao previstas no inciso IX do art. 24." Feitas essas consideraes acerca do contrato de compra, estudaremos, a seguir, as alienaes realizadas pela administrao pblica.
4. Contrato de alienao
O que se deve entender por alienao? Alienao a mesma coisa que venda de bens? A partir do art. 17, a Lei n 8.666/93 estabelece uma srie de regras acerca das alienaes realizadas pela administrao. O conceito de alienao, no entanto, consta no art. 6 da lei, que define alienao como toda transferncia de domnio de bens a terceiros. O conceito de alienao que a lei utiliza tem um sentido bastante amplo. No se deve, portanto, confundir as alienaes com as vendas feitas pela administrao. A venda de bens pela administrao considerada apenas uma das modalidades de alienao, assim como tambm o so a doao, a permuta etc. Maral Justen Filho, um dos poucos autores que trata especificamente dessa modalidade de contrato administrativo, afirma que a alienao expresso de acepo ampla. O termo utilizado para abranger todas as modalidades de transferncia voluntria do domnio de um bem ou direito (obra citada, pag. 149). No estudo das alienaes esto includas tanto as realizadas a ttulo oneroso (que geram contraprestao) quanto aquelas realizadas a ttulo gratuito (que no geram contraprestao). Outra observao que julgamos importante no estudo das alienaes diz respeito a algumas peculiaridades que as diferenciam dos demais contratos at aqui estudados. As alienaes no visam atender a alguma necessidade direta da administrao, diferentemente, portanto, do que ocorre com as compras, os servios e obras. O que no quer dizer que as alienaes no devam obedecer ao interesse pblico. evidente que devem, at porque a submisso a esse princpio deve estar presente em todas as aes de qualquer administrador. Cumpre ainda observar que o caput do art. 17 da Lei n 8.666/93 expressamente subordina a realizao de qualquer alienao, tanto de mveis, quanto de imveis, observncia do interesse pblico. Ao realizar uma compra de mveis de escritrio, por exemplo, a administrao est buscando a satisfao de uma necessidade. Se eventualmente a administrao decidir pela alienao dos antigos mveis de escritrio, que se tornaram inservveis, no se est realizando a satisfao de uma necessidade, mas simplesmente atendendo a uma convenincia. No obstante essa peculiaridade, as alienaes devem estar submetidas ao interesse pblico e no a interesses de particulares. Existe tratamento diferenciado quando se trata de alienao de mveis e de imveis? O caput do art. 17 exige que toda e qualquer alienao, alm da observncia do interesse pblico, seja devidamente justificada e submetida a prvia avaliao. Esses traos so comuns entre a alienao de mveis e imveis. O art. 17, porm, em seus incisos I e II, estabelece ntida distino entre a alienao de mveis e de imveis. Temos, nos termos da lei, vrias modalidades de alienaes, dentre as quais destacamos: a) dao em pagamento; b) doao; c) permuta; d) investidura; e) venda; f) concesso de direito real de uso ou permisso de uso de bens imveis; e
g) locao de bens imveis. Convm explicar algumas dessas modalidades. O que se deve entender por dao em pagamento? A dao em pagamento uma forma de pagamento de dvida. Verifica-se a dao quando o devedor paga sua dvida por meio da entrega de um bem no lugar de quit-la em dinheiro. Mais genericamente, dao o pagamento de dvida por meio diferente daquele que foi contratado. Nessa hiptese, o poder pblico teria uma dvida com um particular e, em vez de pag-la em espcie, transfere um bem disponvel, isto , que no esteja sendo utilizado para a prestao de servios pblicos. O que so permisses e concesses de uso? A Lei n 8.666/93 considera ainda como modalidade de alienao e, portanto, determina que devem receber o mesmo tratamento jurdico a elas aplicveis, as concesses ou permisses de uso. As concesses e permisses de uso so instrumentos por meio dos quais a administrao transfere o uso privativo de determinado bem a particular. A permisso de uso deve ser entendida como o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio, gratuito ou oneroso, pelo qual a administrao pblica faculta a utilizao privativa de bem pblico, para fins de interesse pblico (Maria Sylvia di Pietro, obra citada, pag. 446). A mesma autora conceitua a concesso de uso como o contrato administrativo pelo qual a administrao pblica faculta ao particular a utilizao privativa de bem pblico, para que a exera conforme a sua destinao (obra citada, pag. 448). Verifica-se que os dois institutos tm o mesmo objetivo: transferir o uso de bem pblico para particular. A diferena bsica entre um e outro reside na natureza do instituto: a concesso de uso contrato; a permisso de uso, ato unilateral da administrao. A rigor, tanto um quanto o outro pode ser utilizado para transferir o uso de bem para particular, ambos tm o mesmo objetivo. A concesso, em face de sua natureza contratual, seria mais indicada para atividades que exijam do concessionrio maiores despesas, para o exerccio de atividades de grande vulto. A permisso de uso, tendo natureza de ato unilateral e sendo precria e discricionria, no recomendada para a transferncia de bens de grande vulto. A Lei n 8.666/93 trata ainda das locaes. evidente que as locaes de imveis, assim como as concesses e permisses de uso, no so alienaes, por mais amplo que seja o conceito de alienao. No obstante, a alnea f, do inciso I, do art. 17, determina que as locaes dos imveis nele mencionados submetem-se ao mesmo regime jurdico aplicveis s alienaes prvia avaliao, autorizao legislativa etc.
Qual a modalidade de licitao a ser adotada para as alienaes realizadas pela administrao? O leilo a modalidade de licitao indicada para a realizao de alienaes. O tema tratado no art. 22, 5, da Lei n 8.666/93, in verbis:
Leilo modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens mveis inservveis para a administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de bens imveis prevista no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliao." O leilo indicado, portanto, para a alienao de bens. Essa a regra a ser seguida. Os bens que devem ser alienados nessa modalidade sero, em regra, bens mveis, e excepcionalmente, imveis. Para a alienao de bens imveis, a regra a adoo da concorrncia. Somente em situaes expressamente indicadas na lei o leilo pode ser utilizado para a alienao de bens imveis. A lei admite que o leilo seja utilizado na alienao de bens imveis nas situaes indicadas em seu art. 19 (vide Mdulo I, Unidade III).
5. Consideraes finais
Tivemos a oportunidade de analisar nesta unidade alguns dos principais contratos celebrados pela administrao pblica. Conforme j havamos estudado em unidades anteriores, os contratos celebrados pela administrao apresentam algumas peculiaridades que os diferenciam daqueles celebrados entre particulares. A maior peculiaridade dos contratos administrativos consiste na indisponibilidade do interesse pblico, que se manifesta nas chamadas clusulas exorbitantes. Ao proceder ao estudo das principais modalidades de contratos administrativos, observamos que eles seguem, em linhas gerais, os mesmos parmetros aplicveis aos seus congneres do direito privado, devendo apenas obedecer aos preceitos e princpios do direito pblico. Isso fica evidente quando se examina, por exemplo, o contrato de compra (ou fornecimento). A Lei n 8.666/93 fixa alguns critrios especficos quanto ao procedimento, quanto necessidade de previso oramentria e quanto sua formalizao. Em termos de contedo, no entanto, no se observam grandes distines entre a compra praticada pela administrao e a executada entre particulares. Vimos nesta unidade, portanto, as principais peculiaridades das diversas modalidades de contratos administrativos. Aqui, encerramos o nosso curso sobre Licitaes e Contratos Administrativos. No mdulo I do nosso curso estudamos as licitaes; e neste mdulo II, os contratos administrativos. Esperamos que o curso tenha permitido aos seus participantes conhecer um pouco mais sobre esse importante e difcil tema para a administrao pblica e para aqueles que com ela contratam.

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CURSO

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UNIDADE DIDTICA I Conceitos Bsicos

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2. Clusulas exorbitantes O que, de fato, administrativos? caracteriza os contratos

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2.5. Exigncia de garantias

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2.7. Outras clusulas exorbitantes

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3.1. Objeto do Contrato

3.2. Regime de execuo ou forma de fornecimento

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3.3. Preo, condies de pagamento e de reajuste

3.4. Prazos contratuais

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UNIDADE DIDTICA II - Formalizao dos contratos administrativos

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(ILB Curso de Licitaes e Contratos Mdulo II.........................................................pg 42)

UNIDADE DIDTICA III - Alteraes nos contratos administrativos

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