O impacto dos mecanismos de urgncia no sucesso presidencial. Uma anlise do caso argentino luz da experincia brasileira.

5. Encontro da ABCP 26 a 29 de julho FAFICH/UFMG Belo Horizonte, MG Sesso Temtica: Instituies Polticas 2. Sesso Reforma do Estado e o desenho das instituies Autor: Rafael Cortez

Introduo Do ponto de vista da engenharia institucional, a literatura comparada (Shugart e Carey, 1992, Shugart e Mainwaring, 1997, Cox e Morgenstern, 2002) ressalta que, comparativamente ao caso brasileiro, o sistema poltico argentino possuiria os mecanismos necessrios para garantir a eficincia da produo legislativa e, por conseguinte, da sua governabilidade. Se examinarmos essa literatura, veremos que a Argentina, comparativamente ao Brasil, fez a lio de casa. Presidentes relativamente fracos (do ponto de vista constitucional), conexo eleitoral partidria, partidos institucionalizados e poucos partidos com representao congressual possibilitariam o bom funcionamento do presidencialismo argentino. O caso brasileiro aparece na literatura como o pior dos mundos. A combinao de presidencialismo com representao proporcional de lista aberta, partidos fracos e a fragmentao parlamentar impossibilitaria o Executivo de formar maioria congressual estvel, forando-os a utilizarem mecanismos unilaterais de governo (MPs), colocando em risco a estabilidade democrtica. A tenso entre os poderes seria estrutural ao sistema presidencialista brasileiro. O quadro abaixo mostra a comparao entre as macro-variveis institucionais que seriam determinantes na performance das democracias presidencialistas. Quadro 1
Argentina Sistema eleitoral Partido Fragmentao Executivo1 Brasil

lista fechada forte baixa fraco

lista aberta fraco alta forte

No h um consenso na literatura sobre a fora relativa dos poderes de agenda em perspectiva comparada na Amrica Latina. Aqui, tratamos o Executivo argentino como mais fraco do que o caso brasileiro, dada sua impossibilidade de alterar o processo de tramitao de um projeto de lei e ausncia de prerrogativas exclusivas em determinada rea de polticas. Voltaremos a esse ponto mais adiante. Para uma leitura diferente da empregada no trabalho, ver Shugart e Haggard (2001) e Morgenstern (2002).

O trabalho pretende discutir a influncia dos mecanismos de controle de agenda, particularmente o mecanismo de urgncia no sucesso presidencial do sistema poltico argentino. Pretendemos mostrar que a anlise das micro-instituies que regulam os trabalhos legislativos oferece um diagnstico distinto acerca da capacidade governativa dos governos nas democracias presidencialistas daquele encontrado na literatura comparada. Nossa leitura a de que o debate acerca da performance do presidencialismo na Amrica Latina no deu a devida importncia anlise das regras que determinam os trabalhos legislativos em perspectiva comparada. Esses trabalhos seguem uma tradio iniciada pelos modelos da conexo eleitoral (Mayhew, 1974; Cain et alli, 1984) na qual a estrutura interna do Legislativo tomada como varivel dependente2, em outras palavras, o modo como se d a conexo eleitoral que define como sero estruturados os trabalhos legislativos. Em outros termos, as anlises institucionalista tem concentrado seus esforos principalmente nas chamadas macro-instituies. Morgenstern (2004:109) aponta duas razes para no utilizar a organizao do processo decisrio como varivel explicativa. A primeira de natureza terica. Seguindo Aldrich e Rohde (2000), o autor afirma que as regras que comandam os trabalhos legislativos so endgenas, isto , elas no poderiam ser tomadas como dadas, mas deveriam ser explicadas. A razo de natureza emprica que a organizao do processo decisrio incapaz de explicar os nveis de disciplina partidria brasileira em perspectiva comparada com os demais pases de Amrica Latina. A objeo metodolgica feita por Morgenstern no me parece suficientemente convincente para justificar a ausncia da organizao legislativa como varivel independente. No limite, nos termos do argumento do autor, teramos uma regresso ao infinito e teramos que explicar a emergncia de toda e qualquer regra. Diermeier e Krehbiel (2002) argumentam que existem duas agendas de pesquisa no interior do neoinstitucionalismo, a saber, teorias institucionais (instituies so as variveis independentes) e teoria das instituies (instituies so variveis dependentes). Logo, seguindo Diermeier e Krehbiel no haveria qualquer objeo a tratar as variveis relativas organizao interna do legislativo como variveis independentes. Trata-se de uma opo analtica.

Morgenstern (2002:05) aponta trs olhares sobre o Legislativo tomado como varivel dependente. As relaes executivo-legislativo, partidos polticos e a estrutura interna do legislativo e produo de polticas pblicas.

Essa opo metodolgica nos permite escapar do suposto normativo que informa o debate sobre as relaes Executivo-Legislativo em sistemas presidencialistas. Esse antagonismo entre os poderes decorrente do foco exclusivo nas macro-instituies do processo poltico. De fato, essas macro-instituies importam para o desempenho dos sistemas polticas. Contudo, as micro-instituies que regulam o processo decisrio definem incentivos e punies que importam para o padro legislativo de um sistema poltico. Em outros termos, no podemos inferir o comportamento dos atores polticos exclusivamente a partir das macro-instituies. (Cox e McCubbins, 1993; Rohde, 1995; Figueiredo e Limongi, 1999, Cheibub e Limongi, 2002; Santos, 2003). O argumento do trabalho que os mecanismos de controle do timing legislativo ajudam a explicar o desempenho legislativo dos diferentes governos democrticos. Essa uma varivel importante na definio de poder que os atores possuem na formatao das polticas. Como veremos posteriormente, esse mecanismo de agenda no caso brasileiro est concentrado fundamentalmente no poder Executivo. Em contrapartida, no caso argentino o poder de alterar o ritmo da tramitao dos projetos aprovados est dividido entre Executivo e Legislativo. Esse fator ajuda a explicar as evidncias empricas dissonantes com parte da literatura institucionalista. Se isso verdade, a agenda de reformas institucionais deveria dar ateno no apenas as macro-variveis que so particularmente mais custosas de serem reformadas, mas tambm aos O primeiro passo desse trabalho fazer uma reviso crtica da literatura buscando entender as limitaes dos mecanismos causais apontados para o entendimento do processo poltico. Nossa reviso pretende mostrar como o argumento ortodoxo est apoiado em duas variveis sobre a performance das democracias presidencialistas, a saber: a contraposio necessria dos interesses dos parlamentares vis a vis o Executivo e o nmero de partidos como elemento determinante da dinmica da relao entre os poderes. A seguir, apresentaremos as evidncias empricas, presentes na literatura, da produo legislativa no Brasil e na Argentina que demonstram a insuficincia desse modelo analtico para o entendimento do sistema poltico argentino comparativamente ao caso brasileiro. A terceira seo discute a organizao do processo decisrio do sistema poltico argentino luz de um mecanismo levantado por parte de literatura brasileira (Figueiredo e Limongi, 1999; Santos, 2003), a saber, o mecanismo de alterao do rito legislativo. As evidncias empricas utilizadas so os tramite de legislativo dos projetos aprovados na Argentina entre 1983-1998. constrangimentos micros que ajudam a entender os outputs do sistema poltico.

Buscaremos mostrar que existe uma associao entre alterao do timing legislativo e sucesso do governo. A concluso resume os achados do trabalho. Um balano da literatura comparada A questo normativa por trs das anlises do presidencialismo na Amrica Latina como encontrar o equilbrio timo entre os dois princpios inerentes estrutura do sistema, a saber, eficincia e representatividade, conforme definidos por Shugart e Carey (1992). A problemtica que informa a argumentao de Shugart e Carey a maneira como decises de abrangncia nacional so tomadas a partir de uma mirade de interesses particulares e regionais. Segundo eles, essa passagem do local para o nacional certamente mais complexa no presidencialismo do que no parlamentarismo3. O tradeoff entre eficincia e representatividade muito mais acentuado devido eleio distinta e direta para cada um dos poderes. Nas palavras dos autores (1992:03-4): O dilema central em regimes democrticos est relacionado com a divergncia entre o que as assemblias representativas tm de melhor e o que o Executivo deve fazer para a democracia funcionar bem. Assemblias, ou pelo menos as cmaras baixas, pretendem ser representativas de toda a populao. Uma tpica assemblia democrtica eleita com o propsito de dar voz aos interesses das localidades, das diversidades ideolgicas ou divises partidrias na polity e na sociedade. Ou seja, elas so por natureza paroquiais. O Executivo, em contrapartida, fica encarregado das polticas que afetam amplos interesses sociais, articulando objetivos nacionais. (grifo meu) Que lies podemos tirar dessa passagem? A primeira que, necessariamente, o poder Legislativo cumpre funes paroquialistas, sendo assim as relaes ExecutivoLegislativo seriam marcadas necessariamente por uma tenso nacional X local (pp: 172). As preferncias dos atores so exgenas, no sendo objetos de explicao. Nesse modelo, os legisladores possuem um comportamento paroquialista4. Se isso fosse verdade, teramos que ignorar o impacto de outras variveis institucionais
Para ver a discusso do Segredo Eficiente no parlamentarismo, ver Cox (1987). O modelo ideal de presidencialismo utilizado pelos autores, na verdade, toma a varivel sistema de governo isolada de outras variveis do arcabouo institucional de um sistema poltico. Em outro trabalho, Carey e Shugart (1995) mostram que so os incentivos oriundos do sistema eleitoral que definem o comportamento dos legisladores, e o padro da conexo eleitoral.
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particularmente a organizao do processo legislativo como fonte de incentivos e restries atuao dos parlamentares, no haveria a necessidade de entendermos o comportamento dos legisladores. A diferena de performance dos legislativos seria decorrente do grau de sucesso que os parlamentares teriam em obter recursos distributivistas para sua base parlamentar. Os partidos desaparecem da anlise. O argumento acerca da tenso entre os problemas combinado com referncias conexo eleitoral. Assim, h uma associao entre balana horizontal e sistema eleitoral utilizado. Nos sistemas presidencialistas de conexo eleitoral partidria, nos quais os lderes partidrios possuem armas para controlar a relao representanterepresentado5, o Executivo tenderia a ser fraco. Em contrapartida, sistemas cuja conexo eleitoral se d com base no voto pessoal, ou seja, nos casos em que os parlamentares esto preocupados apenas em atender a sua clientela eleitoral, o Executivo teria ampla gama de prerrogativas constitucionais6. Assim, os poderes constitucionais do Presidente apareceriam como substitutos dos partidos polticos para a coordenao de interesses entre os legisladores, preocupados unicamente na construo de sua reputao individual. Quais desses grupos possuiriam o desenho institucional mais propenso estabilidade democrtica? O primeiro passo resposta dessa questo investigarmos o mecanismo dessa associao. Sistemas partidrios fragmentados possibilitariam ao poder Legislativo maximizar seu papel representativo, isto , as diferentes foras poltico-sociais ganhariam voz e teriam espao no processo de tomada de decises. Nesses casos, o distributivismo seria a essncia da atividade legislativa, j que os parlamentares estariam livres para defender os interesses de sua base eleitoral independente das restries partidrias. Ora, qual seria razo da concentrao de poderes constitucionais no Executivo? Por que os legisladores amarrariam suas mos e limitariam sua capacidade de atendimento a sua base ao fortalecer justamente o brao que lhe serve de contraponto? No modelo o Legislativo delega esses poderes ao Executivo justamente para ter liberdade para servir sua base. A idia construir um agente central que ficasse com o nus da responsabilidade nacional, enquanto que cada parlamentar procuraria
Para aprofundar a discusso acerca da fora dos sistemas eleitorais e seu incentivo ao voto pessoal ou partidrio, ver Carey e Shugart (1995). 6 O argumento que legisladores paroquais delegam (Kiewiet e McCubbins, 1991) poderes ao Executivo que se concentraria em questes nacionais (accountable) garantindo a eficincia e a estabilidade do sistema, visando a liberdade para servir aos seus constituintes.
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maximizar seus interesses paroquiais. Ora, dada a natureza paroquialista de todos os parlamentares, o processo de log-rolling no interior do legislativo tende a se tornar insustentvel devido s restries de natureza oramentria. Assim, os prprios legisladores limitam sua capacidade alocativa em nome da estabilidade do sistema; da a fora do Executivo em limitar a atuao dos legisladores, fundamentalmente limitando a alocao oramentria. A diferena de performance dos sistemas presidencialistas advm da forma como esto relacionados esses dois princpios. Todavia, no fizemos referncia aos instrumentos utilizados pelos analistas para mensurar o grau de representatividade e eficincia dos poderes. Shugart e Carey (1992:179) resolvem essa questo recorrendo ao nmero efetivo de partidos como o indicador mais favorvel para resolver esse problema de quantificao. Nas palavras dos autores: A utilizao desse indicador (nmero efetivo de partidos) justificado porque a maneira mais simples de expressar em um nico nmero, tanto a eficincia eleitoral como o grau de representatividade. Ora, o que a passagem acima nos mostra que no limite a varivel explicativa da performance do poder Legislativo o nmero de partidos7. Assim sendo, assume-se que legislativos com maior nmero de partidos sero necessariamente mais paroquialistas do que sistemas com menor fragmentao. Se os legisladores so necessariamente paroquialistas, e o nmero de partidos mensura o nmero de grupos sociais que barganham recursos, ento, sistemas com maior nmero de grupos sociais representados teriam o poder Legislativo voltado a preocupaes locais. H, contudo, diversos supostos implcitos para que seja verdade que o nmero de partidos implique no nmero de grupos sociais que barganham recursos. No o caso, aqui, reconstruirmos os passos necessrios para que essa relao se estabelea. Cabe, no entanto, notar que os autores resolvem de forma pouco fundamentada um ponto essencial do argumento acerca das relaes Executivo e Legislativo, a saber: a ausncia de explicaes sobre o comportamento e os interesses especficos dos legisladores vis a vis o Executivo. Na verdade, essas lacunas analticas decorrem do suposto bsico que
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A grande contribuio de Shugart e Carey para o debate foi a incorporao do impacto do calendrio eleitoral na natureza das relaes entre os poderes. A simultaneidade ou no das eleies para o Legislativo e para o Executivo determinante para o nmero de partidos no Legislativo que, em ltima instncia, ir definir o carter do mesmo.

orienta a anlise: o Executivo e os legisladores necessariamente possuem interesses diversos. Qual o problema com essa varivel explicativa? O nmero de partidos efetivos pe o foco sobre a demanda, isto , consegue captar o nmero de foras polticas que barganham recursos para um determinado grupo ou localidade, entretanto, nada nos diz sobre a oferta de recursos disponveis, ou seja, no consegue definir a distribuio de poder entre os atores no processo de alocao de recursos que condiciona quem e em quais situaes tero acesso a eles. No h porque inferir, a priori, que todas foras polticas tero seus pedidos atendidos. necessrio, ento, buscarmos outras variveis para entendermos os determinantes institucionais dessa barganha poltica. Trata-se da organizao da estrutura legislativa tomada como varivel independente (Cox, 1987; Huber, 1996; Figueiredo e Limongi, 1999). Um olhar estritamente externalista possui um limite explicativo para o entendimento da natureza do poder Legislativo. Vejamos como esse problema aparece nos trabalhos de Cox e McCubbins (2001). O argumento dos autores que a separao de propsitos entre os poderes definida a partir de variveis externas ao processo decisrio. O calendrio eleitoral, os incentivos do sistema eleitoral e a congruncia de constituency (base eleitoral) que iro definir a natureza das relaes entre os poderes, pois determinam as possibilidades de cooperao. Um olhar para as variveis externas ao processo decisrio nos leva necessariamente para um argumento amplamente difundido na literatura, (Shugart e Mainwaring, 1997; Mainwaring, 1993, 1997; Sartori, 1994) no qual os presidencialismos resolvem seus problemas estruturais de maneira mais eficiente quando existem poucos partidos representados no parlamento. Presidencialismos bipartidrios funcionariam melhor do que os casos multipartidrios. A noo de um antagonismo estrutural entre os poderes tem suas origens nos Federalistas e a expresso do mecanismo de freios e contrapesos proposto pelos Pais Fundadores. A lgica que no deveria haver cooperao entre eles, mas sim competio para que os perigos da tirania da maioria fossem evitados. Na verso moderna, a tenso institucional derivada dos modos de representao e, por conseguinte, da vontade prpria de cada poder assumiu a forma do conflito entre Nacional versus Paroquial (Shugart e Carey, 1992). A partir desse pressuposto, assumido que o papel do Legislativo representar a diversidade de interesses na sociedade. Em outras palavras, os Legisladores seriam necessariamente paroquialistas. por essa razo que o nmero de partidos aparece como varivel natural na natureza

das relaes entre o Executivo e o Legislativo. Os partidos aparecem como canais naturais de representao dos interesses na sociedade, o grau de cooperao entre os poderes decorrente da representatividade do poder Legislativo. A produo legislativa na Argentina comparativamente ao caso brasileiro As evidncias empricas aqui apresentadas esto basicamente relacionadas com a dominncia legislativa, taxa de sucesso do Executivo e disciplina partidria. A hiptese que a produo legal na Argentina expressa o conflito estrutural entre os poderes, pois ambos estariam buscando implementar sua agenda especfica, o que se infere a partir da origem da legislao aprovada. As baixas taxas de sucesso do Executivo em aprovar suas medidas, por sua vez, refletem a baixa capacidade legislativa do Executivo na Argentina, contrastando com as previses da perspectiva externalista apontada anteriormente. Vejamos, inicialmente, qual a origem da produo legal no sistema poltico argentino.

Tabela 18
Iniciativa Legislativa das leis sancionadas (1983-1997)

Alfonsn (1983-1989) Menem (1989-1997) Executivo 52.4% 44.5% Legislativo 47.6% 56.5% Total 533 1282
Fonte: Molinelli, Palanza e Sin (1999:438), modificados pelo autor.

Os nmeros so claros. A produo legislativa na Argentina dividida entre o Executivo e o Legislativo. O dado mais surpreendente que, contrariando a associao presente na literatura entre o governo Alfonsn e paralisia decisria, deve ser relativizada. O Executivo foi um legislador mais eficiente sob o comando do Alfonsn do que no governo Menem. Uma anlise mais conclusiva, no entanto, da produo

Os dados levantados pelos autores esto em sintonia com o levantamento de dados desenvolvidos por mim e pela minha colega Simone Diniz sobre a iniciativa legislativa na Argentina. A base de dado se refere origem dos projetos de lei introduzidos entre 1983 e 1999. A diviso da produo legal permanece. No governo Alfonsn, 51,4% dos projetos de lei tiveram origem no Executivo ao passo que 48,6% no Legislativo. No governo Menem, o Executivo apresentou 44,8% dos projetos de lei, enquanto que o Legislativo apresentou 55,2%. Nossa amostra de 1834 projetos.

legislativa no pode ser feita a partir desses nmeros, pois eles no incluem os DNUs (Decreto de Necessidade e Urgncia). A literatura (Rubio e Goretti, 1998; Molinelli, 1996; Llanos, 1998) mostrou que a principal arma do Executivo para superar o controle legislativo e implementar sua agenda foi justamente o uso desses decretos unilaterais com fora de lei. Assim, os dados sobre a produo legislativa que excluem os DNUs tendem a minimizar o poder de agenda setting do Executivo. Os dados da tabela 2 visam preencher essa lacuna. Tabela 2
Iniciativa legislativa das leis sancionadas (incluindo os DNUs) (1983-1999)

Fonte: Negretto (2004:553)9

Executivo Legislativo

Alfonsn 53 % 47%

Menem 1 58% 42%

Menem 2 53% 47%

O primeiro ponto a destacar que se levarmos em considerao os DNUs, observamos que o governo Menem obteve maior dominncia legislativa do que o de Alfonsn, corroborando as assertivas encontradas na literatura10. A tabela 3 demonstra o conflito de interesses entre os poderes na Argentina. Nota-se que a dicotomia entre Executivo nacional X Legislativo paroquial, tpica do sistema de freios e contrapesos ideal, outro trao estrutural da produo legal na Argentina. Os nmeros foram retirados de Molinelli, Palanza e Sin (1999) e mostram a origem das leis de importncia maior11 aprovadas na Argentina. Tabela 3
Iniciativa legislativa das leis de importncia maior (1983-1997)

Alfonsn (1983-1989) Executivo 72% Legislativo 28% Total 81

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Menem (1989-1997) 58% 42% 112

O autor no est considerando os DNUs no reconhecidos como tais, pelo Executivo como fizeram Rubio e Goretti (1998). Ele tampouco fornece o n de sua anlise. 10 Na verdade, uma anlise mais rigorosa nos mostra que o Executivo muito menos dominante do que a literatura afirma (Spiller e Tommasi, 2000; Jones at alli, 2002). A Constituio argentina, em seu artigo 99, pargrafo 11, afirma que uma das atribuies do Chefe do Executivo firmar tratado e acordos com outras naes. Ora, se excluirmos os acordos internacionais de nossa mostra, o cenrio de dominncia da agenda pelo poder Legislativo. Esse poder (Legislativo) concentra 74,4% dos projetos apresentados ao passo que o Executivo responde por apenas 25,6%. 11 A definio dos autores sobre que medidas podem ser consideradas de importncia maior no muito clara. Algumas medidas encontradas nessa categoria incluem: leis oramentrias, criao e modificao das leis tributrias, partidos polticos, flexibilizao trabalhista, reforma do Estado.

Fonte: Molinelli, Palanza e Sin (1999:444-5), modificados pelo autor.

O controle do Executivo na aprovao das medidas de importncia maior mais acentuado, corroborando a passagem de Mustapic (2000) que afirma que a agenda do legislativo est voltada predominantemente para questes particulares, com clientelas especficas. O que nos chama ateno que, mesmo nas questes mais relevantes, o governo Menem foi menos dominante do que o governo Alfonsn. Vejamos as evidncias do caso brasileiro. De acordo com o levantamento da produo legislativa desenvolvido pelo Cebrap o Executivo, o grande legislador do sistema poltico brasileiro. A capacidade de iniciar legislao do Legislativo irrisria, no havendo espao para que os interesses institucionais (leia-se defesa de interesses paroquiais) do Congresso se materializem na produo legal, afinal 86% das leis aprovadas no perodo foram de iniciativa do Executivo. Somente 14% das leis aprovadas tiveram origem no Legislativo. Bom, poder-se-ia argumentar que, ainda que o Legislativo brasileiro pouco aprove leis, quando o faz, leva em considerao seus interesses institucionais, ou seja, busca aprovar legislao paroquialista que d conta da diversidade dos interesses representados. No isso que os dados nos mostram. Do total de medidas aprovadas entre 1989-2000, 85% so de abrangncia geral, 13% grupo/local e apenas 2% so leis que abrangem indivduos apenas. As evidncias empricas mostradas por Amorim Neto e Santos (2003)12 caminham na mesma direo. Entre 1985-1999, 66,5% das leis aprovadas pelos deputados tiveram impacto nacional. O carter paroquialista do Legislativo brasileiro no aparece na produo legislativa, o que nos mostra que a contraposio Executivo nacional X Legislativo paroquial no se aplica ao caso brasileiro, demonstrando que essa dicotomia nacional versus paroquial que atribuda pela literatura aos sistemas presidencialistas (Linz, 1991; Shugart e Carey, 1992) no necessria. No h porque afirmarmos que exista uma dicotomia dessa natureza. Vamos agora analisar a taxa de sucesso das propostas apresentadas pelo Executivo. Altas taxas de sucesso significam que houve cooperao entre os poderes. O pressuposto do argumento que um nvel muito alto de sucesso legislativo expressa um alto grau de fuso entre os poderes. Vejamos o que nos mostra o caso argentino.
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A amostra dos autores composta por 269 casos. Os projetos de lei foram classificados quanto ao nvel de agregao: individual, local, nacional, setorial e regional.

Tabela 4
Taxa de Sucesso do Executivo-Argentina Porcentagem dos projetos aprovados apresentados pelo Executivo (1983-1997)

Governo Alfonsn (1983-1989) Menem (1989-1997) Perodo.

Taxa mdia de sucesso 69,0% 55,8% 60,0%

Fonte: Molinelli, Palanza e Sin (1999:434), modificados pelo autor.

Nota-se que a taxa mdia de sucesso13 das propostas iniciadas pelo Executivo no muito alta. Nossa leitura dos dados que o Executivo no possui poderes de agenda suficientes para lhe garantir algum privilgio na tramitao dos seus projetos. A organizao do processo decisrio na Argentina descentralizada, pois o Executivo no consegue influenciar a agenda legislativa, por isso no consegue atenuar os efeitos da separao de propsitos. O contra-argumento que poderia ser levantado que os efeitos da separao de propsitos decorrem do baixo nmero de cadeiras do partido governista. Nesse sentido, esse dado estaria menos relacionado com estrutura institucional e mais com variveis conjunturais relativas ao nmero de cadeiras do partido do presidente no parlamento. As baixas taxas de sucesso seriam decorrentes de governos minoritrios. Contudo, esse no parece ser o caso. O partido do governo no perodo analisado sempre obteve a maioria das cadeiras e, em boa parte do perodo, alcanou a maioria absoluta14. O nvel de suporte legislativo do Executivo desproporcionalmente inferior ao nmero de cadeiras do partido do presidente. Assim, no possvel atribuir ao nmero de cadeiras dos partidos governistas a responsabilidade por essas evidncias empricas contraditrias. Alm disso, as taxas de sucesso do governo Alfonsn foram maiores do que as taxas obtidas pelo governo Menem, o que no deveria ocorrer caso o nmero de cadeiras do partido do governo fosse a varivel determinante do sucesso legislativo dos governos. Voltemos ao caso brasileiro.

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Os autores esto entendendo por sucesso aprovao congressual independente do ano em que ela ocorra. Um projeto no aprovado no significa necessariamente que o Legislativo rejeitou explicitamente a proposta, h casos em que ele nem chega votao no plenrio. O desempenho eleitoral nas eleies legislativas da UCR durante o governo Alfonsn foi: 83-85 (50.8%); 85-87 (51,2%); 87-89 (46,1%). Os nmeros para p PJ durante o governo Menem: 89-91 (50%); 91-93 (50,2); 93-95 (50,2); 95-97 (52,1%); 97-99 (46,7%).
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Tabela 5
Taxa de Sucesso do Executivo-Brasil (1989-2000)

Governo Collor Itamar FHC 1 FHC 2 Perodo

Taxa Mdia de Sucesso 65,6% 73,3% 76,4% 74,4% 72,7%

Fonte: Banco de Dados Legislativo, Cebrap.

A tabela 5 nos mostra que a taxa de sucesso dos presidentes brasileiros significativamente superior ao caso argentino. Os dados mostram que perodo de menor sucesso do Executivo no Brasil ocorreu durante o governo Collor (65.6%). Esse ndice maior do que a mdia histrica na Argentina durante o perodo estudado (1989-1997), que foi de 60%. Ou seja, mesmo um Presidente que teve seu mandato sob circunstncias histricas excepcionais obteve ndices superiores a todo perodo argentino, o que nos mostra que, mesmo sob conjunturas adversas, o grau de fuso entre os poderes no presidencialismo brasileiro mais acentuado do que no caso argentino. Alm disso, o contraste se torna ainda mais acentuado se fizermos a comparao no agregado. Entre 1989-2000, a taxa mdia de sucesso do Executivo, contrariamente ao esperado pela literatura (Shugart e Carey, 1992; Jones, 1995; Shugart e Mainwaring, 1997), o nvel de apoio do Executivo no Brasil significativamente maior 72,7% contra 60% na Argentina. Entretanto, fatores metodolgicos esto subestimando essa diferena. Os dados sobre a taxa de sucesso do Executivo na Argentina levam em considerao projetos aprovados independente do ano em que esta ocorreu, o que se torna um indicador bem flexvel do significado de sucesso. No caso brasileiro, todavia, as taxas de sucesso significam que um projeto do Executivo foi aprovado no mesmo ano legislativo. Se tivssemos um indicador mais exigente para a Argentina essa diferena seria, com certeza, ainda mais acentuada. O contraste se torna mais efetivo se observarmos a diferena entre as taxas de disciplina partidria e o taxa de sucesso do Executivo. Vimos na primeira seo do trabalho que os partidos polticos seriam os atores responsveis pela coordenao da agenda dos poderes. Presidentes com maioria

legislativa e contando com partidos disciplinados e fiis liderana presidencial garantiriam a aprovao de sua agenda. Poderia se argumentar que a tenso entre os poderes seria decorrente da falta de disciplina partidria. Em outras palavras, partidos polticos seriam incapazes de resolver os problemas da ao coletiva dos parlamentares. O interessante do caso argentino que a relativa baixa taxa de aprovao das medidas do Executivo no decorre da falta de coeso do partido do governo. Esse o dilema que deve ser resolvido. O sistema poltico argentino se caracteriza por partidos polticos altamente disciplinados concomitantemente com baixa taxa de sucesso do governo. Como explicar esse paradoxo? Inicialmente, vamos aos nmeros que comprovam esse descompasso. De acordo com Jones e Hwang (2003:19), a disciplina partidria nas votaes nominais dos dois maiores partidos (UCR e PJ), medidas pelo ndice de Rice, durante o perodo 1989-2001 foi de 9215. Isso significa que a coeso partidria quase total. Tabela 6
Coeso do partido governista e taxa de sucesso do Executivo. Governo Menem ndice de Rice e taxa de sucesso do Executivo (1989-1997)

Fonte: Jones16 (2002: 156); Molinelli, Palanza e Sin (1999:434).

Ano 1989-1991 1991-1993 1993-1995 1995-1997

Disciplina PJ (ndice de Rice) 94,0 97,0 98,0 97,0

Taxa de Sucesso Menem 56,0% 62,0.% 66,0% 61,0%

Ora, os dados disponveis pedem cautela na leitura, pois se trata de dois estgios distintos do processo poltico argentino. A votao nominal representa o estgio final do processo legislativo, ao passo que o sucesso do Executivo no definido exclusivamente no processo de votao. Segundo Jones e Hwang (2003), o partido majoritrio quase nunca derrotado, o que mostra que a falta de apoio legislativo do Executivo no se d no momento das votaes, mas na dificuldade do Executivo em ter seus temas includos na agenda legislativa. Poder-se-ia argumentar que os dados acerca das votaes nominais esto superestimados, pois elas representariam aprovao de
Esses nmeros se referem apenas aos parlamentares presentes no momento da votao, excluindo aqueles que se ausentaram do plenrio. 16 Os nmeros de votaes nominais que compe a amostra do autor so: 89-91 (78); 91-93 (48); 93-95 (47); 95-97 (45). Elas representam as votaes nominais controversas, nas quais, pelo menos 20% dos presentes votaram na opo derrotada. O total das votaes nominais no perodo foram: 89-91 (103); 9193 (66); 93-95 (47); 95-97 (64).
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medidas incontroversas. Contudo, o universo das votaes nominais analisadas pelo autor exclui as votaes unnimes. Alm disso, as votaes nominais na Argentina so raras, geralmente elas so tomadas em assuntos controversos17. (Jones, 2002:151). Assim, creio que elas funcionam como um bom indicador da capacidade dos partidos em resolver os dilemas da cooperao dos seus membros. significante a diferena de apoio legislativo s propostas de Menem e a taxa de disciplina do PJ. Como demonstrado pela tabela, o partido do governo vota unido. Ora, se a despeito da coeso partidria do partido do Presidente, o sucesso legislativo do governo baixo, isto significa, primeira vista, que o desenho institucional no traz nenhum mecanismo que garante o privilgio na aprovao das medidas do Executivo, seja quanto ao contedo das medidas ou do ritmo da tramitao. Nicolau (2000) fez uma anlise semelhante para o caso brasileiro. A base de dados do autor relativa ao primeiro mandato de FHC (1995-1998). O autor analisou 249 votaes nominais (56% do total excluindo os casos de matrias procedimentais). O primeiro passo do autor foi calcular a disciplina mdia dos partidos membros da coalizo de sustentao do governo. A disciplina mdia calculada pelo nmero de parlamentares que seguiram a indicao dos lderes partidrios foi de 85.3%18. Em seguida, o autor cria um ndice que ele chama ndice de governismo que calculado dividindo o ndice total de deputados que acompanharam o lder do governo pelo total de bancada. O ndice mdio da base aliada encontrado pelo autor foi de 71.6%. Nota-se que o nvel de apoio ao governo menor do que o nvel de disciplina partidria dos partidos, mas diferena menos acentuada do que no caso argentino. Alm disso, mesmo com essa diferena, o Executivo obteve sucesso em 90% das votaes. Ou seja, a indisciplina de alguns membros da base aliada no impediu o Executivo de obter sucesso em seus projetos, o que demonstra que os partidos polticos brasileiros conseguem minimizar os efeitos esperados da independncia entre os poderes. As evidncias empricas nos mostraram que, comparativamente ao caso brasileiro, a separao de propsitos no sistema poltico argentino mais evidente. A literatura argentina (Spiller e Tomassi, 2000; Jones et alli, 2002) associa as mazelas do sistema poltico argentino ao impacto das variveis de nvel local no processo decisrio,

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H casos, no entanto, em que a utilizao das votaes nominais matria constitucional. As votaes referentes ao projeto anteriormente vetado pelo Executivo devem necessariamente ser nominais (art.83) 18 Os partidos da base eram: PSDB, PFL, PMDB, PPB e PTB.

particularmente a importncia dos lderes regionais na construo da carreira poltica dos parlamentares argentinos. Afirma-se que a lealdade dos parlamentares menos para com as lideranas nacionais e mais com lderes regionais, a construo do processo de disciplina partidria ocorre fora do Parlamento. Se a lealdade dos parlamentares est no nvel local, no deveramos encontrar altas taxas de coeso partidria, pois as preferncias dos parlamentares se voltariam para a defesa dos temas locais. No isso o que acontece. Os altos ndices de coeso partidria mostram que h uma coordenao entre os chefes locais. Como se d a passagem entre a disciplina partidria local para o nacional no est muito bem resolvida pela literatura que trata do caso argentino. As evidncias empricas no corroboram as inferncias apresentadas por essa literatura externalista. Se verdade que so os governadores os atores que garantem a coeso partidria no interior do Legislativo, deveramos esperar que os parlamentares oriundos do mesmo partido do governador de sua provncia deveriam apresentar ndices mais elevados de cooperao partidria; afinal, estar no governo proporciona maior acesso aos recursos que serviriam como incentivos seletivos para recompensar o comportamento partidrio dos membros. Segundo Jones e Hwang (2003), entre 1989 e 2001, a mdia de deputados do PJ oriundos de provncias governadas pelo prprio partido foi de 75%. Em contrapartida, apenas 24% dos deputados da UCR vieram de provncias governadas pelo partido. Ora, segundo os prprios autores, esse ndice de Rice mdio no perodo para os dois partidos foi 92. Ou seja, no h associao entre disciplina partidria e nmero de deputados sob controle dos lderes locais, como deveramos esperar de acordo com o argumento externalista. O argumento da passagem no resiste investigao emprica. A anlise comparada entre Brasil e Argentina mostra que no h a relao esperada entre o nmero de partidos e ausncia de conflito entre os poderes. A despeito da pouca fragmentao partidria na Argentina, a relao entre os poderes no harmnica como prev a literatura. Assim, no encontramos uma explicao satisfatria da performance do sistema poltico argentino. No deveramos encontrar baixo nvel de apoio legislativo s iniciativas presidenciais. Tomemos, ento, a organizao do processo decisrio como varivel independente. O processo decisrio na Argentina

Os estudos legislativos foram os grandes motores do novo institucionalismo como corrente analtica na Cincia Poltica. Sua agenda de pesquisa se desenvolveu a partir da constatao da literatura da escolha racional (p.e Arrow e McKelvey) sobre os dilemas oriundos da instabilidade das maiorias. Para o que essa literatura chamou a ateno que indivduos racionais chegavam s decises coletivas irracionais. A outra descoberta terica que informou as origens do movimento institucionalista o chamado Dilema dos Prisioneiros. A idia que, ainda que exista um bem comum a ser alcanado por uma coletividade, os dilemas da cooperao impediriam que indivduos racionais pudessem coordenar suas aes visando obteno desse bem. Trata-se dos problemas da ao coletiva, formulados no clssico trabalho de Mancur Olson Os Dilemas da Ao Coletiva. Entretanto, a principal lacuna dos estudos da primeira gerao (Shepsle e Weingast, 1995) de modelos da escolha racional foi a ausncia da simples constatao de que as interaes entre os indivduos esto condicionadas por uma srie de restries institucionais. A natureza do arcabouo institucional fundamental para permitir a interao social e determinar os resultados oriundos dessa interao. Segundo North (1996:06): O principal papel das instituies em uma sociedade reduzir a incerteza estabelecendo uma estvel (no necessariamente eficiente) estrutura para as interaes humanas. O mecanismo que garantiria a performance das instituies seriam as restries s opes disponveis pelo atores (1996:25). A ausncia do impacto das instituies a principal razo para o descompasso entre as previses dos modelos da instabilidade do processo de tomada de decises e os dados empricos da produo legislativa dos sistemas polticos. No caso particular dos estudos legislativos, Shepsle (1979) mostrou que, ao incorporarmos o impacto das estruturas institucionais, poderamos suprir a ausncia de um equilbrio apoiado nas preferncias dos atores (preference-induced equilibrium) pelo equilbrio baseado na estrutura institucional do processo decisrio (structure-induced equilibrium). Assim sendo, dois so os elementos fundamentais para entendermos o processo de definio da agenda nos sistemas polticos, a saber: as preferncias dos atores e as regras institucionais. Nessa seo centraremos nossa ateno para o impacto desse ltimo elemento na definio da agenda no presidencialismo argentino tomando o caso brasileiro como termo de comparao. Nosso objetivo verificarmos em que medida as regras do processo decisrio ajudam a entender a natureza das relaes entre Executivo e o Legislativo.

Grosso modo, os modelos tericos encontrados na literatura fazem a contraposio entre processo decisrio descentralizado, isto , sistemas nos quais as comisses so os atores preponderantes na definio da agenda e sistemas centralizados nos quais a agenda definida por um agente central, representante da maioria, seja ela do plenrio ou do partido majoritrio. (Krehbiel, 1991; Cox e McCubbins, 1993, 1995). Contudo, as correntes tericas existentes na literatura apresentam um limite analtico para o entendimento da formao da agenda em sistemas presidencialistas, particularmente nos regimes em que o Executivo possui poderes legislativos. Neste caso, o executivo pode unilateralmente iniciar o processo de alterao no status quo. De acordo com Moe e Howell (1999:863), o chefe do Executivo possui importantes mecanismos de influncia na definio da agenda legislativa. O presidente funciona como ponto focal das aes dos parlamentares, uma vez que a natureza fragmentada do Legislativo dificulta a coordenao da diversidade de interesses dos Legisladores. Ainda, o presidente influenciaria a agenda legislativa dada sua posio de destaque frente opinio pblica. Esses seriam fatores no institucionais da capacidade do Executivo em determinar a agenda. As variveis mais relevantes, todavia, so os poderes unilaterais de alterao do status quo. Os modelos legislativos (distributivista, informacional e partidrio) ignoram o papel do Executivo. Esse limite analtico se torna mais grave quando analisamos o presidencialismo na Amrica Latina, pois o Executivo um ator fundamental no processo poltico. Os presidentes latino-americanos, em geral, tm a capacidade de iniciar legislao independente da vontade do Congresso. O argumento do trabalho que a simples transferncia dos modelos legislativos adotados para estudar o caso norte-americano incapaz de lidar com essa particularidade do presidencialismo na Amrica Latina. Um modelo legislativo que exclua o Executivo como ator interveniente no processo poltico no permite explicaes sobre a real estrutura legislativa, bem como na natureza da relao entre os poderes. Seguindo Figueiredo e Limongi (1999) para o caso brasileiro a anlise do processo decisrio na Argentina ser apoiada em dois pilares, a saber: os poderes de agenda do Executivo e a estrutura interna da atividade legislativa. Na dicotomia presente nessa literatura (Cox, 1987; Figueiredo e Limongi, 1999, 2000; Cheibub e Limongi, 2002), a disciplina partidria e o sucesso legislativo caminham na mesma direo. Nos sistemas centralizados, os lderes partidrios teriam recursos disponveis para punir o comportamento no cooperativo dos parlamentares rank and file. O espao para atuao indisciplinada dos parlamentares mnimo. A

estratgia de no cooperao implicaria na incapacidade dos parlamentares em obterem recursos necessrios para sua reeleio. Alm disso, o controle da agenda permitiria ao Executivo e aos lderes partidrios controlarem o timing do processo legislativo, colocando em pauta apenas aqueles assuntos que for consenso entre os membros da base (partido) governista, garantindo assim a coeso partidria e apoio ao Executivo. Nesses sistemas, o Executivo que aparece como o legislador efetivo, pois a tramitao de seus projetos contaria com privilgios, sendo muito menos custosa a aprovao se comparada s iniciativas individuais dos parlamentares. Em contrapartida, nos processos decisrios descentralizados, as comisses seriam atores autnomos na definio dos temas passveis de modificao, funcionando com poderes de veto, bem como no timing desse processo. O processo de auto-seleo na composio das comisses permitiria aos legisladores construrem sua relao com os eleitores margem da atuao partidria. Os parlamentares escolheriam a comisso que serviria aos interesses de sua base eleitoral, construindo seu vnculo pessoal. Assim, os cargos e recursos no interior do Legislativo no seriam monoplios dos lderes partidrios. Nesses casos, os lderes partidrios e o Executivo no teriam os instrumentos necessrios para recompensarem o comportamento partidrio dos parlamentares. Em outras palavras, faltariam mecanismos que garantissem tanto a coeso (atravs do controle da agenda) como a disciplina (controle dos benefcios intralegislativos) dos parlamentares. Ainda, teramos uma associao entre sistema descentralizado e participao efetiva do poder Legislativo na produo de polticas pblicas, j que o Executivo no contaria com nenhum privilgio na aprovao das matrias. O resultado desse processo seria indisciplina partidria e falta de suporte legislativo s medidas do Executivo (Cain et alli, 1987). O argumento do trabalho que a organizao do processo decisrio na Argentina descentralizada, isto , o sistema de comisses o principal lcus de negociaes partidrias. Os obstculos para a aprovao dos projetos so removidos no momento anterior chegada ao plenrio; este, por sua vez, funciona fundamentalmente como instncia homologadora das decises das comisses. O Executivo no capaz de influenciar seja o contedo das matrias ou o ritmo da tramitao, as comisses so rotas quase que necessrias do trmite legislativo. Ainda, a organizao descentralizada do processo decisrio a varivel explicativa das baixas taxas de sucesso legislativo do Executivo que expressa a tenso institucional do presidencialismo na Argentina.

A Constituio Argentina, no artigo 77, estabelece a faculdade para as duas casas legislativas e para o Executivo iniciarem o processo da produo legal do pas. A transformao de um projeto em lei deve necessariamente passar pelo crivo desses trs atores (art. 78). Um projeto de lei, quando aprovado pela casa inicial, passa Cmara revisora que possui trs opes, a saber: rejeitar todo o projeto, aprovar com a redao proposta pela Cmara que iniciou o processo ou aprovar com modificaes. No primeiro caso, o projeto rejeitado ser engavetado, no podendo ser reapresentado no mesmo ano legislativo (art.81). Se a Cmara revisora aprovar o projeto em sua redao original, o projeto segue para a sano do Executivo. Este, por sua vez, pode aprovar ou vetar. Aprovando, o projeto est pronto para ser convertido em lei. Caso o Executivo use seu poder de veto, o projeto volta para a Cmara que iniciou a tramitao com as observaes feitas pelo Executivo. A Constituio estabelece maioria qualificada (2/3 dos membros) para que o projeto reinicie o processo de tramitao. Se ambas as Cmaras aprovam a mesma verso, o projeto segue para o Executivo sancion-lo sem direito a veto. Por ltimo, nos casos em que a Cmara revisora modifica a verso oriunda da Cmara inicial, o projeto retorna primeira casa que delibera em cima das modificaes introduzidas. Se essas modificaes forem introduzidas por maioria qualificada (2/3 dos membros), a Cmara inicial pode insistir na redao original somente com maioria qualificada ou aceitar as modificaes introduzidas mediante a aprovao de projeto por maioria absoluta dos membros (art.81). importante ressaltar que a casa que iniciou a tramitao do projeto no poder engavetar um projeto que tenha sido alterado pela Cmara revisora (art 81). Isso insere no sistema uma lgica mais consensual, na medida em que fora a cooperao entre as duas casas. A carta constitucional argentina confere ao Executivo o poder de alterar o status quo de maneira unilateral. De acordo com o artigo 99 terceiro pargrafo: somente quando circunstncias excepcionais tornarem impossvel seguir o trmite ordinrio previsto pela Constituio para a sano de leis e no tratarem de normas que regulem matria penal, tributria, eleitoral ou regime dos partidos polticos poder emitir decretos de necessidade e urgncia.... As regras de aprovao dos DNUs estabelecem que o Executivo (chefe de gabinete) deve submeter o decreto ao Congresso, que analisar seu mrito atravs de uma comisso bicameral. A comisso tem 10 dias para enviar o projeto votao do

plenrio. No h restries a emendas legislativas. Contudo, a regulamentao em caso do no cumprimento desse prazo no est prevista na Constituio. Assim, o que prevalece a prtica anterior incorporao do DNUs ao texto constitucional. Se o Congresso no se pronunciar nesse perodo, est implcita sua aprovao; trata-se de um mecanismo de aprovao tcita (Negretto, 2004). Grosso modo, os dispositivos constitucionais no Brasil acerca da estrutura do processo legislativo so semelhantes ao caso argentino. A aprovao de um projeto de lei passa pelo crivo tanto do Executivo quanto das duas casas Legislativas. Contrariamente Constituio argentina (art 77), que prev a faculdade o Executivo escolher a casa que iniciar o projeto, na Constituio brasileira, os projetos de origem do Executivo tm sua tramitao iniciada necessariamente pela Cmara dos Deputados. Se um projeto for rejeitado na Cmara revisora ele ser arquivado (art 65). A diferena que no caso brasileiro, essa mesma matria pode voltar a ser votada no mesmo ano legislativo mediante a aprovao da maioria absoluta dos membros em qualquer uma das casas. (art 67). Se o projeto for aprovado, ele passa pelo crivo do Executivo que poder tanto sancion-lo como usar seu poder de veto total ou parcial. A Cmara revisora poder alterar o projeto de lei. Nesses casos, o projeto volta para a casa inicial. A legislao brasileira no especifica que tipo de maioria necessria para resolver esses conflitos entre as duas casas legislativas. O suporte necessrio decorrente do tipo do projeto de lei em questo. Sua aprovao ordinria prev a obteno de maioria simples. J os projetos de lei complementar so aprovados apenas mediante maioria absoluta (art 69). Quando o Executivo veta um projeto aprovado pelas duas Cmaras, o veto apreciado em seo conjunta, necessitando maioria absoluta para que possa ser derrubado. Uma vez derrubado, segue para sua aprovao. (art 66). O presidente possui a prerrogativa de editar Medidas Provisrias com fora de lei em casos de relevncia e urgncia (art 62). Inicialmente, as MPs perdiam sua eficcia no decorrer de trinta dias podendo ser reeditadas indefinidamente. A emenda constitucional (32/2001) estabeleceu que as MPs teriam validade de sessenta dias prorrogveis por igual perodo. No mais permitida sua reedio por tempo indeterminado.

A Constituio argentina, diferentemente do caso brasileiro, no prev nenhum monoplio de legislao para o Executivo em nenhuma rea (art. 61)19. De acordo com Figueiredo e Limongi (1999, 2000), essas reas de iniciativa exclusiva so importantes instrumentos do Executivo no controle da agenda, pois no possvel alterao no status quo que no seja da preferncia do presidente. O artigo 64 da Constituio prev a faculdade do Executivo pedir regime de urgncia. Nesses casos, se a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se manifestarem sobre a proposio, cada qual sucessivamente, em at quarenta e cinco dias, sobre a proposio, ser includa na ordem do dia, sobrestando-se deliberao quanto aos demais assuntos, para que se ultime a votao. Em outras palavras, a Constituio garante a prioridade das propostas do Executivo em relao s medidas do Legislativo, reforando seu poder de agenda setting. Gostaria de chamar ateno para dois elementos que so fundamentais para o entendimento do processo de definio da agenda no sistema poltico argentino. Nossa leitura que as regras do jogo esto desenhadas de maneira a permitir o conflito entre os dois poderes na iniciativa da produo legal. A Constituio no estabelece com clareza qual poder o agenda setter. Ela contraditria na definio do ator responsvel pelo controle da atividade legislativa. Se, por um lado, ela garante ao Executivo tanto poderes pr-ativos (poder de emitir decretos com fora de lei) quanto reativos (poder de veto com maioria de dois teros para que seja derrubado) o que deixaria o Executivo em posio privilegiada vis a vis o Legislativo , ela no estabelece o mecanismo de urgncia constitucional que garantiria privilgios na tramitao dos projetos enviados pelo Executivo e tampouco atribui prerrogativas exclusivas. Assim, tanto o Executivo como o Legislativo no conseguem ser os atores preponderantes na definio tanto do timing como da natureza das matrias a serem discutidas. O contraste com o caso brasileiro marcante. As taxas de dominncia legislativa na Argentina (apresentada no cap 2) nos mostram que as variveis constitucionais que colocariam o Executivo em posio dominante vis a vis o Legislativo no so suficientes para tal e que, de fato, h um equilbrio entre os atores. Vimos que a produo legal do sistema poltico argentino, mesmo incluindo os DNUs, est dividida entre os dois poderes.
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A exceo o processo oramentrio. De acordo com o artigo 100, pargrafo 6 prerrogativa do Executivo iniciar o processo de elaborao do oramento submetendo o projeto de lei apreciao do poder Legislativo.

O segundo ponto a ser destacado que a Constituio contm diversos elementos que poderamos denominar de supra-majoritrios, isto , em diversas situaes h a necessidade de maiorias qualificadas para que as duas Casas legislativas participem do processo poltico. A necessidade de maiorias qualificadas possui implicaes substantivas e analticas. Em relao ao primeiro aspecto, esse procedimento fortalece a posio do Executivo em relao ao Legislativo, na medida em que torna mais complexos os problemas de coordenao dos parlamentares. Do ponto de vista analtico, a maioria qualificada restringe o espao de atuao do partido majoritrio no processo legislativo, o que limitaria a capacidade explicativa da organizao interna do legislativo do modelo partidrio. A agenda partidria (Aldrich e Rhode, 2000; Cox e McCubbins, 1993, 2002; Rohde, 1995) definida tendo como ponto de preferncia o eleitor mediano do partido que, no limite, quem ir definir o espao da agenda do Legislativo, pois o partido majoritrio transfere o poder institucional do Legislativo para maximizar seus interesses. Ora, o que os dados20 nos mostram que em nenhum momento, no perodo estudado, o partido majoritrio (especialmente na Cmara) obteve essa proporo de assentos. Assim sendo, em alguns casos, o ponto que ir definir a atuao de cada Cmara est fora do partido majoritrio. Em outras palavras, a Constituio, ao exigir maioria qualificada (p.e., em caso desacordo entre as casas legislativas), fora a obteno de consenso entre as foras polticas no interior do parlamento para que o Legislativo possa atuar no processo poltico. Essa estrutura seria a origem da tenso institucional entre os poderes. Grosso modo, o processo legislativo no interior da Cmara dos Deputados na Argentina est organizado em torno dos blocos parlamentares. Cada bloco composto por pelo menos trs legisladores. Os presidentes dos blocos possuem uma srie de recursos, tais como: indicao de deputados para as comisses especializadas, recursos oramentrios e de assessoria e participao na definio da agenda. Fundamentalmente, os dois principais lcus de deciso do processo legislativo na Argentina so a Comisin de Labor Parlamentaria (CLP) e as comisses especializadas. a CLP que ir definir os temas a serem tratados no plenrio. Ela composta pelo presidente da Cmara, os vice-presidentes e pelos lderes dos blocos partidrios. Em relao ao processo de formao das comisses, do ponto de vista legal, quem faz a distribuio dos assentos o presidente da casa, contudo, essa indicao
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Ver nota 18.

respeita sempre as preferncias dos lderes partidrios representando o tamanho da bancada de cada bloco. O presidente, em consulta com os lderes partidrios, define como ficaro distribudos os postos de lideranas das comisses, no havendo restrio participao dos deputados em mais de uma comisso simultaneamente. A importncia das comisses na construo da agenda a de que elas so rotas necessrias para aprovao de projetos. Existe a possibilidade de um projeto ser retirado da comisso indo diretamente ao Plenrio. Entretanto, a maioria necessria para aprovao desse requerimento (2/3 dos membros) torna muito custoso esse processo. Aps a apreciao do projeto, a comisso envia ao plenrio um dictamn (relatrio) que ser objeto de votao. Quando no h consenso no interior da comisso, existe a possibilidade de que um dictamn de minoria seja emitido. a CLP que ir definir o momento que o dictamn ser votado. A estrutura interna do Legislativo na Cmara dos Deputados no Brasil apresenta diferenas relevantes que ajudam a entender a divergncia na relao entre os poderes nos dois pases. O fator fundamental o papel do Executivo na definio dos trabalhos legislativos. Figueiredo e Limongi (1999) demonstraram que os projetos de origem no Executivo passam por rota privilegiada no interior do Legislativo. Em segundo lugar, o poder do rgo centralizado na definio da agenda legislativa (o colgio de lderes) muito mais significativo. Segundo os autores, (1999: 56) o colgio de lderes o grande responsvel pelo timing e pela definio da pauta dos trabalhos legislativos. O mecanismo central da atuao do colgio de lderes aprovao do requerimento de urgncia e urgncia urgentssima. Esses mecanismos permitem ao rgo central da Cmara diminuir a importncia das comisses. A terceira diferena fundamental entre a estrutura interna do Legislativo nos dois pases a importncia do sistema de comisses. Devido justamente aos poderes de agenda do colgio de lderes, a tramitao dos projetos de lei no passa necessariamente pelas comisses especializadas, os lderes tm mecanismos para esvaziar o trabalho das comisses, agilizando o processo legislativo. O trabalho dos deputados nas comisses sofre srias restries institucionais. Vimos que o ritmo de tramitao de um projeto um dos componentes definidores do controle da agenda. A escassez de tempo uma grande arma nas mos do rgo central para controlar a agenda (Cox e McCubbins, 1993). A literatura sobre o caso brasileiro (Figueiredo e Limongi, 1999) mostrou que o privilgio de tramitao de

determinados projetos fundamental para sua aprovao. No caso brasileiro o regime de urgncia que cumpre tal papel. Vejamos o equivalente funcional na Argentina. Quais seriam os instrumentos de alterao21 do timing do processo legislativo presentes no caso argentino? O principal mecanismo para o caso argentino o tratamiento sobretablas. O tratamento sobretablas funciona como um importante atalho do processo legislativo, pois leva votao, na mesma sesso, qualquer matria, tenha ou no a comisso emitido um dictamn. De acordo com o artigo 134 do regimento da Cmara: es mocin de sobretablas toda proposicin que tenga por objeto considerar em la misma secin un asunto, tenga o no despacho de Comisin. Os deputados podem requerer esse tipo de tratamento durante meia hora no incio das sees legislativas. A aprovao do requerimento requer o suporte de 2/3 dos parlamentares, nesses casos o projeto ser o primeiro a ser tratado na Ordem do Dia. Outro expediente importante na definio do ritmo do trmite legislativo a moo de preferncia. Esse expediente permite o tratamento do tema seja para uma data definida ou para a seo seguinte como o primeiro assunto da Ordem do Dia sem haver necessariamente o pronunciamento da comisso. Se o projeto tiver o parecer das comisses necessria maioria absoluta dos membros para aprovao. Caso o contrrio o pedido de urgncia aprovado somente mediante o apoio de 2/3 dos membros. Vejamos qual a estrutura do processo legislativo na Argentina. Queremos identificar a disputa pela agenda legislativa entre o Executivo e o Legislativo. Nossa base de dados consiste na tramitao dos projetos de lei aprovados na Argentina, excluindo-se a aprovao dos DNUs, entre dezembro de 1983 e outubro de 1998. Foram levantados 1834 projetos de lei. Quem foi o real legislador nesse perodo? O poder Executivo/Legislativo modifica os projetos durante a tramitao? Essas modificaes se do na comisso ou no plenrio? Os projetos aprovados seguem sua tramitao normal? Vamos aos nmeros. O primeiro fator a ser destacado que a produo legal no sistema poltico argentino dividida, com ligeira predominncia do poder Legislativo. O Executivo aprovou 861 projetos (47,1%) ao passo que o Legislativo aprovou 973 (52,9%). Vejamos o que acontece com um projeto no interior do Legislativo. Em primeiro lugar, nos concentraremos na relao entre comisso e o plenrio. A idia verificar a
21

O artigo 127 do regimento interno da Cmara dos Deputados dispe sobre outros expedientes que entrevem no tramite dos projetos. O regimento interno do Senado argentino prev os mesmos acima descritos. O suporte necessrio para a aprovao o mesmo que na Cmara. (ver arts 143, 146, 147, 149, 150).

semelhana nas preferncias entre esses dois momentos do processo legislativo. Quando as comisses tm suas preferncias respeitadas pelo plenrio, teramos um dos componentes de uma estrutura descentralizada dos trabalhos legislativos. Vamos aos nmeros. Tabela 8
Modificao dos projetos aprovados (1983-1998)

Comisso Plenrio Comisso + Plenrio Sem alterao Total

464
(25,2%)

117
(6,3%)

153
(8,3%)

1100
(59,9%)

Fonte: www.diputados.gov.ar Dados compilados pelo autor

1834 (100%)

Os dados mostram que a participao do poder Legislativo na definio das polticas pblicas relativamente pequena. A maioria (59,9%) da produo legislativa no perodo passou no Legislativo sem sofrer nenhum tipo de alterao. Os nmeros mostram que as comisses, primeira vista, so o principal lcus das discusses e resolues dos conflitos intrapartidrios. Do total aprovado, um quarto dos projetos sofreram alteraes, ao passo que a participao do plenrio irrisria (8,3%). As evidncias empricas parecem corroborar nosso argumento de que o processo na Argentina descentralizado. Entretanto, no conseguimos, a partir desses nmeros, verificar se as preferncias das comisses esto sendo respeitadas no plenrio. Para resolvermos essa questo, iremos examinar mais de perto aqueles projetos que foram aprovados com alteraes.

Tabela 9
Projetos aprovados com modificao (1983-1998), por origem

Comisso Plenrio Comisso + Plenrio

Executivo 124
(57,6%)

Legislativo 340
(66,7%)

Total 464
(63,2%)

36
(16,7%)

71
(13,9%)

117
(15,9%)

55
(25,7%)

98
(19,4%)

153
(20,9%)

Total

215

509

734
(100%)

(100%) (100%) Fonte: www.diputados.gov.ar Dados compilados pelo autor

Os nmeros mostram que o sistema de comisses no apenas o espao onde os projetos so mais modificados, como tem suas preferncias respeitadas pelo plenrio. A maioria expressiva dos projetos foi modificada somente nas comisses (63,2%), o que demonstra que o plenrio aceita as modificaes introduzidas nas comisses. Essa alta taxa de concordncia com o plenrio revela que o sistema de comisses o principal lcus de negociao entre os partidos. Quando um projeto aprovado na comisso, dificilmente ele alvo de alteraes. Em outras palavras, o crivo das comisses aumenta a probabilidade de aprovao de um projeto de lei. O grosso das modificaes recai sobre os projetos originrios do poder Legislativo. Apenas 29,2% dos projetos modificados tiveram origem no Executivo, ao passo que 70,8% foram iniciados por parlamentares. De acordo com nosso argumento, isso no deveria ocorrer. Assumindo que a separao de propsitos no sistema poltico argentino acentuada, deveramos esperar que as modificaes do Legislativo ocorressem nos projetos do poder Executivo. Por que isso no ocorre? Nossa explicao que os projetos apresentados em sua maioria pelo Executivo so acordos internacionais. Esses projetos representam aproximadamente 62,3% (536) do total dos projetos apresentados pelo Executivo. O poder Legislativo fica de mos amarradas. A costura de acordos internacionais exclusividade do Executivo, o Legislativo no possui subsdios para competir com o Executivo nessa rea. A baixa taxa de alterao, assim, est menosprezada pela natureza de sua agenda. Vamos agora verificar se os projetos aprovados tiveram sua tramitao facilitada por algum expediente interno ao Legislativo. Tabela 10
Projetos aprovados sob tramitao especial (1983-1998), por origem

sobretablas preferncia Sobretablas + preferncia nenhum Total

Executivo 154
(17,8%)

Legislativo 321
(32,9%)

Total 475
(25,8%)

28
(3,0%)

55
(5,2%)

83
(4,5%)

33
(3,2%)

78
(8,5%)

111
(6,5%)

646
(75%)

519
(53,3%)

1165
(63.5%)

861

973

1834
(100%)

(100%) (100%) Fonte: www.diputados.gov.ar Dados compilados pelo autor

Uma simples observao na freqncia de projetos aprovados sob regime de tramitao extraordinrio mostra que tramitao especial na aprovao dos projetos na Argentina no a regra. A tabela 13 nos mostra que o nmero de projetos aprovados que tramitaram sob regime especial comparativamente pequeno. Apenas 36,8% das leis tiveram tramitao especial. O contraste com o caso brasileiro marcante. Figueiredo e Limongi (1999:58) mostraram que, no perodo entre 1989 94, das 514 leis aprovadas no Brasil, 282 (55%) foram objetos de pedido de urgncia. Ainda, apenas 159 (29%) tiveram sua tramitao ordinria. Em contrapartida, na Argentina 63,5% das leis foram aprovadas sem nenhum expediente que acelere o processo legislativo. Entre os expedientes expostos na tabela, o que d maior agilidade ao processo de tramitao o tratamiento sobretablas, pois retira imediatamente o projeto da comisso reduzindo sua capacidade de atuao, j que o mecanismo de preferncia no garante necessariamente que o projeto seja votado na mesma seo. Ora, se esse mecanismo pouco utilizado (25,8%) significa que as comisses so rotas quase que obrigatrias na aprovao de um projeto. Esse fato, aliado baixa taxa de modificao do plenrio quando um projeto alterado na comisso, nos mostra que o sistema de comisses na Argentina mais forte do que o brasileiro. Nossa leitura semelhante ao argumento apresentado por Santos (1997: 09). Nas suas palavras:

importante observar, ademais, que a fora do sistema de comisses denota organizao descentralizada do processo legislativo. O que equivale a dizer que nas comisses permanentes os deputados desenvolvem solidariedade em torno de issues especficos independentemente das posies assumidas de antemo pelas lideranas partidrias. No caso argentino, ainda mais correto afirmar que as comisses representam o lugar onde as negociaes partidrias so estabelecidas. Isto , os deputados rank and file, porque membros das comisses e especializados na matria em pauta, negociam os termos em que o projeto pode ser aprovado vis a vis as divergncias partidrias. (grifo meu) As razes enumeradas pelo autor para a fora do sistema de comisses (dificuldade de se retirar um projeto da comisso e taxa de concordncia do plenrio com as decises das comisses) so corroboradas pelos nossos dados. O equvoco do autor supor que essa posio privilegiada das comisses vis a vis o plenrio decorre da independncia dos deputados, isto , da falta de poder das lideranas partidrias. Isso no necessariamente verdade. O trabalho de Santos supe uma associao entre

sistema de comisses conexo eleitoral distributivista controle da agenda do Legislativo. O caso argentino, no entanto, apresenta problemas para essa associao to comumente encontrada na literatura. A despeito da relativa alta participao da produo legal no sistema poltico, o Legislativo na Argentina no possui um sistema de comisses to forte como o caso norte-americano. O argumento de Santos superestima a importncia das comisses na Argentina, desconsiderando que a baixa taxa de reeleio dos parlamentares argentinos e o processo de seleo dos membros das comisses apontam contra sua hiptese. A alta taxa de rotatividade dos parlamentares argentinos decorrente da baixa taxa de reeleio faz com que a especializao do parlamentar fique comprometida, seja no interior do modelo distributivista (construo de relao pessoal com suas bases) ou no interior da perspectiva informacional (deputados com conhecimentos tcnicos para reduzir a incerteza entre polticas e seus resultados). Essa especializao fundamental no modelo norte-americano. (Mayhew, 1974; Cain et alli, 1987; Krehbiel, 1991). Os deputados na Argentina participam de mais de uma comisso, dificultando ainda mais a especializao de seus membros, o que cria mais um obstculo para a independncia dos deputados em relao s posies partidrias. (Jones, 2002; Jones et alli, 2002). O segundo ponto o processo de composio das comisses. No sistema poltico norteamericano, o princpio orientador das comisses o processo da auto-seleo, isto , os membros escolhem de que comisses querem participar com base nas preferncias e interesses do distrito eleitoral que os elegeu. Ora, a estrutura decisria na Argentina no contempla o processo de auto-seleo, j que a indicao para as comisses passa pelas lideranas partidrias. A distribuio dos postos nas comisses est relacionada com o interesse partidrio. Quanto capacidade do Executivo vis a vis o Legislativo em utilizar esses mecanismos que aceleram o processo legislativo, o que a tabela 13 nos mostra que a capacidade do Executivo irrisria. Do total de projetos que tiveram sua tramitao facilitada (669), 32,1% tiveram sua origem no Executivo. Alm disso, 75% de seus projetos seguiram o ritmo de tramitao normal. Os projetos oriundos do Executivo no possuem nenhum privilgio em sua tramitao. Isso significa que ele no capaz de determinar o timing do processo

legislativo22. A estrutura interna do legislativo argentino garante espao para que suas prprias medidas tenham privilgio na sua aprovao, 67,9% dos projetos aprovados foram originados dos prprios parlamentares. Ainda, quase a metade (46,7%) de seus projetos teve sua tramitao facilitada. O Legislativo, ento, superior ao Executivo na utilizao desses expedientes, seja em nmeros absolutos (dominante) como em termos mais relativos (eficiente). Esses dados no devem causar nenhuma surpresa, pois em processos decisrios descentralizados o Executivo no consegue alterar o ritmo da tramitao. Nesses casos h espao para as medidas dos parlamentares. Em tais sistemas, o grau de fuso de poderes irrisrio. O contra-argumento a nossa leitura que o Executivo utiliza esses instrumentos apenas naqueles projetos que fossem de seu interesse acelerar a tramitao. Assim, o Executivo utilizaria seus recursos escassos para garantir um comportamento cooperativo dos parlamentares apenas nos projetos que ele considera importante. De fato, os dados da tabela 13 no nos permitem afirmar nada nesse sentido. Assim, iremos analisar no os projetos aprovados com tramitao especial, mas a freqncia de uso desses expedientes por parte de cada poder. Se olharmos exclusivamente para o nmero de projetos aprovados, poderemos estar subestimando a capacidade dos atores em acelerar o ritmo de tramitao dos projetos, pois o mesmo projeto pode ter seu expediente modificado em diferentes momentos do processo legislativo, ou seja, o mesmo projeto pode ter seu ritmo modificado mais de uma vez. Se olharmos para a freqncia de aprovao de cada expediente, conseguiremos verificar a hiptese. A idia que a participao do Executivo no uso dos mecanismos deveria aumentar, pois ele utilizaria todo seus esforos para garantir a agilidade na aprovao dos projetos prioritrios de sua agenda.

Tabela 11
Freqncia de aprovao de requerimentos especiais por origem (1983 -1998)

Executivo Sobretablas 230

Legislativo 483

Total 713

22

Isso no quer dizer que a influncia do Executivo na definio da agenda no sistema poltico argentino desprezvel. Muito pelo contrrio, seguindo o argumento de Moe e Howell (1999), uma das formas pelas quais o Executivo influencia a agenda legislativa se d por mecanismos no formais. Um institucionalismo hard incapaz de detectar o poder do Executivo. Nesse sentido, o Executivo influenciaria a agenda legislativa dado seu destaque na opinio pblica. Nossos dados no nos permitem fazer inferncias sobre o argumento.

(76,6%)

(76,5%)

(75,5%)

Preferncia Total

70
(23,4%)

148
(23,5%)

218
(24,5%)

300
(100%)

631
(100%)

931
(100%)

Fonte: www.diputados.gov.ar Dados compilados pelo autor

Os nmeros no corroboram essa hiptese. No h nenhuma alterao significativa na proporo do uso dos mecanismos que facilitam a tramitao dos projetos. O Executivo continua sendo menos eficiente em agilizar os projetos em comparao ao Legislativo. Do total de expedientes aprovados, apenas 32,2% (300) recaram sobre projetos do Executivo, o que refora a natureza descentralizada do processo decisrio na Argentina. essa descentralizao do processo decisrio que torna a separao de poderes mais acentuada na Argentina em comparao ao caso brasileiro. Essa no a nica leitura possvel dos dados apresentados at aqui. Poder-se-ia argumentar que o Executivo to determinante na agenda legislativa que seus projetos no necessitariam de mecanismos extraordinrios para sua aprovao. O nmero de cadeiras do partido presidencial seria suficiente para garantir uma relao harmoniosa entre os dois poderes. A baixa freqncia no uso desses expedientes refletiria, assim, o domnio e no a fraqueza do Executivo. Essa interpretao ignora as baixas taxas de sucesso legislativo do Executivo (ver, cap 2). Se o Executivo pudesse abrir mo desses expedientes especiais, no deveramos encontrar essas taxas to baixas. Portanto, creio que patente a falta de capacidade do Executivo de controlar a agenda e, por esse expediente, garantir o controle sobre a produo legislativa. Por fim, h ainda a hiptese de que esses expedientes no influenciam a aprovao de um projeto de lei. Em outras palavras, esses mecanismos no ajudariam a explicar o sucesso legislativo do Executivo. Assim, h a necessidade de verificarmos a associao entre aprovao sob regime especial e a taxa de sucesso do Executivo. Vimos no captulo 2 que a taxa de sucesso do governo Alfonsn foi maior do que durante o perodo do governo Menem (69% X 56%). Assim, se esses mecanismos so armas importantes no processo legislativo, deveramos encontrar um uso maior desses mecanismos por parte do Alfonsn do que Menem. Vejamos os resultados:

Tabela 12
Projetos aprovados do Executivo com expedientes especiais por governo (1983 1998)

sobretablas preferncia Sobretablas + preferncia nenhum Total

Alfonsn 68
(21,4%)

Menem 86
(15,8%)

Total 154
(17,5%)

11
(3,4%)

17
(3,1%)

28
(3,3%)

13
(4,1%)

20
(3,6%)

33
(3,8%)

225
(70,9%)

421
(77,3%)

646
(75,0%)

317

544

861
(100%)

(100%) (100%) Fonte: www.diputados.gov.ar Dados compilados pelo autor

A tabela 15 mostra o nmero de projetos aprovados sob tramitao especial de origem do Executivo por governo. A associao esperada entre eficincia no uso dessas armas e uma maior taxa de sucesso do Executivo se confirmou. Durante o governo Alfonsn, 28,9% dos projetos do Executivo tramitaram sob regime especial, ao passo que, no perodo Menem, 22,5% tiveram tramitao extraordinria. Em termos absolutos, a tabela mostra que durante o governo justicialista o Executivo foi mais eficiente em diminuir o tempo de tramitao dos seus projetos. Esse fato decorre da durao do mandato de cada governo. Se calcularmos o nmero de projetos que tiveram sua tramitao acelerada pelo nmero de anos de governo, encontraremos que, no perodo Alfonsn, o Executivo teve uma mdia anual de projetos apreciados em regime especial de 16,7; enquanto que no governo Menem a mdia foi 12,9. Assim, a razo do maior sucesso legislativo do governo Alfonsn passa pela a utilizao desses recursos que permitem influenciar o timing do processo legislativo. A organizao do processo decisrio composta basicamente de dois elementos, a saber: os poderes legislativos do Executivo e a estrutura interna do poder Legislativo. So esses dois fatores que iro definir o poder de agenda dos atores. Esses recursos institucionais iro determinar a capacidade do Executivo para garantir a cooperao dos parlamentares, minimizando a separao de propsito entre os dois poderes. O argumento que os lderes partidrios tm monoplio na distribuio dos cargos no interior do legislativo. Em contrapartida, o Executivo no dispe de poder de agenda para garantir a cooperao dos parlamentares.

A literatura (Mustapic, 2002; Jones, 2002) mostrou que existe uma tendncia no sistema poltico argentino para a criao de postos no interior do processo legislativo. Segundo Mustapic (2002:35), tanto a criao de instituies dos blocos parlamentares (aumento no nmero de presidentes, novos cargos, etc) como o aumento no nmero de comisses permanentes funcionam como incentivos seletivos para garantir a cooperao dos parlamentares. De fato, como demonstrado por Jones et alli (2002), as presidncias das comisses so ocupadas fundamentalmente por parlamentares que possuem vnculos estreitos com as lideranas partidrias. De todo modo, o que gostaramos de acentuar que os postos intralegislativos sejam nas comisses ou cargos nos blocos parlamentares esto nas mos dos lderes partidrios. Essa uma das razes que ajudam a explicar a elevada disciplina partidria. Quanto s baixas taxas de sucesso, nossa leitura que ela decorrente baixo poder de agenda do Executivo, seja da perspectiva da dominncia legislativa, ou do controle do ritmo da tramitao. Diferentemente do caso brasileiro, o Executivo no tem capacidade de interferir significativamente, pelo menos no do ponto de vista institucional, nos trabalhos legislativos. A organizao do processo legislativo na Argentina descentralizada. As comisses so rotas quase que obrigatrias na aprovao dos projetos, pois a retirada de um projeto da comisso sem sua apreciao exceo. Portanto, no h constrangimento temporal para atuao dos parlamentares nessa arena. Assim, elas representam o principal lcus de resoluo de conflitos intrapartidrios, dado o grosso das modificaes dos projetos que se do em seu interior. O que ainda mais fundamental que o plenrio respeita as decises das comisses referendando a maioria expressiva das alteraes nos projetos. As taxas de dominncia legislativa revelam que o contedo da produo legal dividido entre o Executivo e o Legislativo. Quanto ao timing do processo decisrio, o que os dados nos mostraram que grande parte dos instrumentos que facilitam a tramitao utilizada nos projetos de origem do poder Legislativo. No h privilgios para medidas tomadas pelo governo. Assim sendo, os instrumentos nas mos do presidente no so suficientes para alterar as preferncias dos legisladores e garantir a cooperao entre os legisladores. Portanto, as baixas taxas de sucesso do Executivo so decorrentes da sua falta de poder de agenda. Resta-nos ainda expressar qual o vnculo entre poder de agenda e a cooperao. Qual o mecanismo que permite ao Executivo transferir o controle da

agenda em sucesso legislativo? Vejamos uma passagem do desenho da organizao decisria no Brasil (Figueiredo e Limongi, 1999:55): A organizao interna dos trabalhos legislativos , antes de tudo, marcada pela atuao do Executivo. O poder Legislativo se encontra em posio tal que o Executivo capaz de ditar o contedo, o tempo e o ritmo dos trabalhos no Congresso.

A passagem acima indica que o controle da atividade legislativa determinante no processo de formulao de polticas. Isto , o ator que detm poder de agenda quem define como, quando e onde um projeto de lei ser passvel de alterao. No caso brasileiro, esse ator o Executivo. Assim, se os parlamentares desejam ter alguma influncia na formulao de polticas pblicas no Brasil, ele deve ter um comportamento cooperativo com o governo, j que apenas pelos seus trabalhos no interior do parlamento um parlamentar no capaz de deixar sua marca na poltica. A estrutura interna do legislativo brasileiro minimiza a participao do parlamentar individualmente. justamente essa ferramenta que est ausente no sistema poltico argentino. O Executivo no possui o controle sobre o processo de formulao de polticas pblicas. Assim, no tem como criar incentivos para que os parlamentares cooperem. A influncia do governo na agenda legislativa no determinante; da a falta de apoio s medidas oriundas do governo. Portanto, o Legislativo capaz de definir sua prpria agenda. Entretanto, essa capacidade passa, fundamentalmente, pelas mos dos lderes partidrios. Afinal, so eles que esto representados na CLP e possuem o controle para a nomeao das comisses. Os parlamentares do baixo clero, se quiserem ter alguma participao na formulao de polticas, devem cooperar com os lderes partidrios. Essa a origem da elevada disciplina partidria no Legislativo argentino.

Concluso A anlise do impacto do mecanismo de urgncia na Argentina em perspectiva comparada desenvolvida nesse trabalho, teve duas preocupaes bsicas, a saber: aprofundar o conhecimento acerca do funcionamento das instituies polticas na Argentina e dialogar com a literatura comparada acerca da performance das democracias presidencialistas. A estratgia analtica desenvolvida no trabalho consistiu

em um deslocamento das variveis macro que formam o arcabouo institucional em direo ao mecanismo de controle da atividade dos parlamentares. Nosso argumento que, a despeito das macro-variveis (quadro 2) encontradas na literatura comparada apontarem para a melhor performance do presidencialismo na Argentina vis a vis o caso brasileiro, os efeitos da separao de poderes so mais visveis no caso argentino devido descentralizao do processo decisrio. Essa separao de propsitos evidenciada da dinmica da produo legal no caso argentino comparativamente ao caso brasileiro. Contrariamente ao esperado pela literatura institucionalista (Shugart e Carey, Shugart e Mainwaring, 1997, Cox e McCubbins, 2002), o sistema poltico brasileiro mais eficiente, do ponto de vista da produo legal, do que o sistema poltico argentino. O Executivo o agente que domina a produo legal e possui taxas de sucesso significativamente superiores ao caso argentino. Ao controlar o processo de tramitao das polticas, o Executivo brasileiro capaz de controlar o contedo e o timing da produo legal do sistema poltico, garantindo, assim, a cooperao dos parlamentares s medidas oriundas do Executivo. A estratgia tima dos parlamentares atuar de maneira cooperativa com o Executivo; da as taxas de sucesso relativamente altas no Brasil, sobretudo quando comparadas ao caso argentino. Em contrapartida, nesse ltimo caso, o Executivo incapaz de controlar o ritmo da tramitao dos projetos de lei (portanto, no o ator dominante na produo de leis) e, por conseqncia, no capaz de garantir a cooperao dos membros do seu partido, como demonstra as baixas taxas de sucesso comparativamente ao caso brasileiro. A anlise da produo legal argentina mostrou a importncia do contedo do timing do processo legislativo. A fraqueza do Executivo no ocorre no momento das votaes nominais de fato, os partidos argentinos apresentam uma coeso quase perfeita mas, na sua incapacidade de priorizar suas medidas frente aos projetos oriundos do Legislativo. Cox e McCubbins (2001) argumentam que a separao de poderes em si no leva necessariamente paralisia decisria (indecisiviness). A separao de propsitos entre os poderes o elemento que ir definir em que medida h divergncia entre os poderes. O propsito de cada poder dado, fundamentalmente, pelo sistema eleitoral. Assim, em sociedades muito heterogneas que contam com um sistema eleitoral permissivo, os diferentes interesses dos grupos sociais estariam representados, a separao de propsitos tenderia a ser, nesses casos, muito mais acentuada. Deveramos

encontrar um cenrio prejudicial governabilidade decorrente do impasse entre os poderes. A baixa fragmentao um pressuposto necessrio para a boa performance do presidencialismo. Nossa anlise mostrou que parece no haver uma relao de causa entre o nmero de partidos e performance legislativa. O Executivo no Brasil comparativamente com o caso argentino um ator muito mais efetivo do ponto de vista da produo de polticas, mesmo se relacionado a um parlamento fragmentado. A anlise comparativa mostrou que a organizao do processo decisrio pode ser uma outra varivel capaz de reduzir os efeitos da separao dos poderes. O processo decisrio centralizado pode funcionar como contraponto aos possveis incentivos fragmentadores do sistema eleitoral negando a essa diversidade de atores espao na produo das polticas. A arena decisria no essencialmente um simples reflexo da arena eleitoral. O caso argentino mostrou que isso no necessariamente verdade, o diagnstico sobre o desempenho dos sistemas polticos pode ser em grande medida distinto, se no tomarmos essa associao como necessria. Se nossa leitura estiver correta, a organizao do processo decisrio deveria fazer parte das variveis independentes na construo de modelos analticos que tenham como objeto a comparao da performance do presidencialismo na Amrica Latina. Nosso argumento no afirma que os efeitos do sistema eleitoral (e o nmero de partidos) no so relevantes para o entendimento nas relaes entre os poderes. evidente que nas democracias, a formao de maiorias essencial para o funcionamento do sistema. O que o modelo de agenda nos mostra que maiorias podem ser construdas. A idia que o ator que controla a agenda possui o controle sobre a formulao de polticas e, portanto, tem instrumentos para garantir a cooperao necessria para a tomada de decises. O caso brasileiro paradigmtico. Dada a fragmentao partidria, o partido do presidente obtm uma parcela pequena do nmero de cadeiras, insuficiente para garantir a governabilidade. Contudo, os poderes de agenda e sua capacidade de distribuir benefcios seletivos permitem ao Executivo montar uma coalizo de governo estvel que consegue evitar o cenrio de paralisia decisria. Presidencialismos podem e formam coalizes de governo (Figueiredo e Limongi, 1999; Cheibub e Limongi, 2002; Cheibub et alli, 2002). Nossa leitura que as relaes Executivo-Legislativo na Argentina so marcadas pela tenso estrutural entre os poderes, a cooperao entre eles muito custosa. A

varivel explicativa para esse cenrio a organizao do processo decisrio. Tentamos mostrar que a influncia institucional do Executivo no controle da agenda no sistema poltico argentino no capaz de atenuar os efeitos da separao de poderes. Da, a ineficincia do Executivo comparativamente ao caso brasileiro. Do ponto de vista analtico, o modelo de agenda no simplesmente uma explicao ad hoc para o funcionamento do caso brasileiro. Ela joga luz em elementos pouco ressaltados pela literatura comparada, e esse apenas um passo na tentativa de faz-lo. Desse modo, esperamos que mais trabalhos caminhem nessa mesma direo. A discusso desenvolvida ao longo do trabalho possui algumas implicaes para a agenda das reformas institucionais presentes em parte significativa dos pases latinoamericanos. Ora, se a organizao do processo decisrio importa para o padro de produo legislativa e conseqentemente para a governabilidade e a natureza da representao de um sistema poltico, parte das demandas por melhorias no desempenho das democracias presidencialistas podem ser decorrentes do formato dessas instituies menos visveis.

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