Questes ticas em dados abertos e lei de acesso informao

Kalina Ramos Porto e Fbio John Professor orientador: Hugo Cesar Hoeschl Resumo Este artigo tem por objetivo discutir algumas questes ticas envolvidas no assunto de dados abertos e na recente lei de acesso informao. So apresentadas as caractersticas das duas iniciativas, os acordos internacionais e as legislaes envolvidas para ento levantar os aspectos ticos envolvidos, separando-se em duas vertentes: a tica na produo e disponibilizao da informao, dentro do servio pblico, e a tica no consumo e disseminao nos meios de comunicao e redes sociais. Conclui-se que a abertura de informaes dos estados uma tendncia mundial positiva e irreversvel. O Brasil est caminhando neste sentido, mas ainda tem um grande trecho a percorrer. Em questes de tica, se pelo lado do servio pblico existe uma legislao muito bem estruturada com relao aos comportamentos ticos esperados dos servidores, no lado do consumo e disseminao no existem leis especficas e o uso com m-f das informaes por vezes de difcil reparao. . Palavras chave: tica, dados abertos, lei de acesso informao, transparncia 1. Introduo Informao pblica um bem pblico e, sendo assim, o acesso a ela deve ser universal. Neste sentido, diversos movimentos tm sido feitos por governos de todo o mundo, incentivados e pressionados por rgos internacionais, para fazer deste acesso uma ferramenta de transparncia e de aproximao entre governo e sociedade, sendo catalisador do aumento da cidadania, da profissionalizao e da melhoria da gesto pblica. Dentre estes movimentos esto o de dados abertos governamentais, que defende a disponibilizao ativa dos dados brutos (no processados e no agregados) dos governos, e a lei de acesso informao, que prev o tratamento a ser dados s solicitaes de informao advindas da sociedade (disponibilizao passiva). O Brasil j deu incio ao processo de aumento de transparncia e, desde 2004, com o lanamento do Portal de Transparncia, j vem disponibilizando um conjunto de informaes, principalmente com foco oramentrio e financeiro, de maneira ativa. Atravs do portal, a sociedade tem condies de acompanhar a execuo oramentria de todos os rgos governamentais e tambm de saber quem so os beneficirios dos pagamentos pblicos. No entanto, a maior parte das informaes disponibilizadas nos diversos portais pblicos existentes no est organizada de forma coordenada, dificultando o acesso da sociedade, tanto de forma individual como pelas entidades no governamentais que monitoram os governos. Sendo assim, ainda estamos longe de alcanar um nvel aceitvel de maturidade nesta rea e muitas questes culturais colaboram para que esta evoluo no ocorra num ritmo suficiente.

Neste aspecto cultural, nota-se que a postura dentro do servio pblico ainda tem um vis paternalista com relao aos cidados e, alm disso, muitas vezes a informao pblica tratada como sigilosa indistintamente, criando barreiras indevidas ao acesso. Deste modo, estas questes culturais precisam tambm ser atacadas para que se promova uma cultura de responsabilidade e transparncia com os dados pblicos. Nos itens a seguir, detalharemos dados abertos governamentais e a lei de acesso informao. 2. Dados abertos governamentais A disponibilizao ativa e pblica dos dados existentes nas administraes pblicas, tem o potencial de viabilizar a consulta e cruzamento de diferentes dados por instituies no governamentais. Com estas informaes estas instituies podem fiscalizar ou mesmo criar servios adicionais aos cidados, fortalecendo a democracia. Entretanto, mais do que disponibilizar informaes, preciso garantir que elas sejam distribudas sem restries de uso e em formato bruto e aberto, sendo passveis de serem analisadas, processadas e reutilizadas em aplicaes digitais desenvolvidas pela sociedade ou pelo prprio governo.1 O grupo de trabalho americano Open Government Data destaca os oito princpios que devem ser atendidos para que os dados possam ser considerados adequadamente abertos1: 1. Completos: precisam estar disponveis, sem restries de privacidade, segurana ou controle de acesso; 2. Primrios: devem ser apresentados como foram coletados na fonte, em seu estado bruto, sem modificaes; 3. Atuais: quanto mais recentes os dados, maior o seu valor; 4. Acessveis: sua disponibilizao deve ser realizada de forma a alcanar o maior nmero de pessoas e atender aos mais diversos interesses; 5. Compreensveis por mquinas: devem possuir alguma estrutura padronizada para que possam ser processados de forma automatizada; 6. No discriminatrios: necessrio que estejam disponveis para qualquer cidado, sem a necessidade de requerimento ou cadastro; 7. No proprietrios: no podem estar sobre o controle de uma entidade ou organizao; 8. Livres de licenas: no devem estar sujeitos a restries de direitos autorais, patentes ou outros registros. claro que, para viabilizao desta disponibilizao, no basta existir boa vontade dos rgos, pois estes carecem por vezes de infraestrutura tecnolgica e de uma gesto adequada de suas arquiteturas de informaes coordenada dentro de uma viso de contexto governamental. Sem esta coordenao interrgos, o cruzamento dos dados pode ser incorreto ou dificultado. Atualmente no Brasil existe um grupo especializado em extrair informaes dos sites pblicos, usualmente disponibilizadas em formatos hipertexto (HTML), e organiz-los em bancos de dados que permitam seu cruzamento e gerao de novas informaes. Este grupo, autodenominado Transparncia Hacker, tem atuado com sucesso na raspagem de informaes destes sites. Na medida em que os rgos comearem a disponibilizar as

informaes conforme apregoado pelo movimento de dados abertos governamentais, este grupo poder centralizar os esforos no na extrao e sim no cruzamento e disponibilizao de novos servios e informaes aos cidados. 3. Lei de acesso informao Em 18 de novembro de 2011 foi promulgada a lei 12.527, conhecida como Lei de Acesso Informao. Ela representa uma mudana de paradigma em matria de transparncia pblica, pois estabelece que o acesso a regra e o sigilo, a exceo. Qualquer cidado poder solicitar acesso s informaes pblicas, ou seja, quelas no classificadas como sigilosas, conforme procedimento que observar as regras, prazos, instrumentos de controle e recursos previstos.3 A lei de acesso informao considerada o marco regulatrio do acesso informao pblica detida pelo estado e estabelece os procedimentos para que a Administrao receba e atenda aos pedidos, estabelecendo inclusive prazos legais. Talvez a principal mudana imposta pela lei a inverso da forma de classificao das informaes. A informao passa a ser ostensiva por regra e o sigilo passa a ser exceo. Tambm so definidos, para cada nvel de sigilo, o nvel de autoridade necessrio para a classificao. Com relao disponibilizao, a lei estabelece3: - A resposta deve ser dada imediatamente, se estiver disponvel, ou em at 20 dias, prorrogveis por mais 10 dias; - o pedido no precisa ser justificado, apenas conter a identificao do requerente e a especificao da informao solicitada; - o servio de busca e fornecimento das informaes gratuito, salvo cpias de documentos; - nos casos em que a informao estiver sob algum tipo de sigilo previsto em Lei, direito do requerente obter o inteiro teor da negativa de acesso; - quando a informao for parcialmente sigilosa, fica assegurado o acesso, por meio de certido, extrato ou cpia, com a ocultao da parte sob sigilo. A respeito do comportamento dos servidores com relao ao registro e fornecimentos das informaes, a lei declara que o servidor poder ser responsabilizado se: - recusar-se a fornecer informao requerida nos termos da Lei 12.527/2011, retardar deliberadamente o seu fornecimento ou fornec-la intencionalmente de forma incorreta, incompleta ou imprecisa; - utilizar indevidamente, bem como subtrair, destruir, inutilizar, desfigurar, alterar ou ocultar, total ou parcialmente, informao que se encontre sob sua guarda ou a que tenha acesso ou conhecimento em razo do exerccio das atribuies de cargo, emprego ou funo pblica; - agir com dolo ou m-f na anlise das solicitaes de acesso informao; - divulgar ou permitir a divulgao ou acessar ou permitir acesso indevido informao sigilosa ou informao pessoal; - impor sigilo informao para obter proveito pessoal ou de terceiro, ou para fins de ocultao de ato ilegal cometido por si ou por outrem; - ocultar da reviso de autoridade superior competente informao sigilosa para beneficiar a si ou a outrem, ou em prejuzo de terceiros; e - destruir ou subtrair, por qualquer meio, documentos concernentes a possveis violaes de direitos humanos por parte de agentes do Estado. Desde sua promulgao, os mais diversos rgos governamentais vm trabalhando para adequar-se e preparar-se em termos de estrutura administrativa e tecnolgica para atender s demandas da sociedade baseadas nesta lei.

4. Pesquisa diagnstico Em 2010 o Brasil, representado pela Controladoria Geral da Unio, firmou um convnio com a UNESCO, criando um projeto denominado Poltica Brasileira de Acesso a Informaes Pblicas: garantia democrtica do direito a informao, transparncia e participao cidad, que objetiva aa cooperao tcnica entre a UNESCO e o Poder Executivo Federal brasileiro para que o direito de acesso informao seja efetivamente garantido a cidados e cidads brasileiros.2 No contexto deste projeto foi desenvolvida uma pesquisa diagnstico intitulada Diagnstico sobre valores, conhecimento e cultura de acesso informao pblica no Poder Executivo Federal Brasileiro e teve como pblico alvo um conjunto de servidores em duas etapas. A primeira foi uma pesquisa qualitativa com gestores e a segunda quantitativa, por email, com servidores de variados escales. Destacamos algumas informaes extradas da pesquisa2:

No grfico acima, representativo das respostas a uma das questes da pesquisa, nota-se que os servidores tm conscincia de que servem sociedade e a ela que devem obrigaes. J com relao ao direito informao, nota-se que os servidores que responderam a pesquisa acreditam que o estado apenas o guardio da informao e que esta pertence sociedade. Tambm veem o cidado tendo direito de acesso a qualquer informao, sem justificativa, desde que no sigilosa e que este acesso deve ser regulamentado em termos de prazos. No entanto, quanto s informaes sigilosas, uma parcela significativa ainda acredita que h informaes que devam ser eternamente sigilosas. (Ver quadro abaixo).

No grfico acima, nota-se que existe um temor dos servidores com relao a nova lei de acesso. As principais preocupaes indicadas so: m utilizao das informaes (23%), vantagens para grupos de interesse bem situados (14,3%), uso poltico das informaes (13,7%) e solicitaes excessivas e descabidas (10,6%). Por outro lado, os servidores tambm se manifestaram quanto aos aspectos positivos da lei, em sua viso, destacando o aumento da transparncia, o combate corrupo, o aumento da credibilidade da administrao e a aproximao do cidado com a administrao pblica.

5. Concluso A democratizao do acesso aos dados governamentais uma tendncia positiva, uma vez que aumenta a transparncia e o controle da sociedade sobre os governos, e irreversvel, pois na medida em que avana a cidadania, maior ser a demanda por acesso s informaes. O Brasil tem agido gradativamente buscando se alinhar aos acordos internacionais assinados e aumentar a disponibilizao de informaes (o que j comeou com o Portal de Transparncia em 2004) e simplificar e regulamentar o acesso, com a inverso da classificao das informaes (prioritariamente ostensiva) e com as regras claras da Lei de Acesso Informao. Em termos culturais, apesar de ainda existir temores e paternalismo por parte do servio pblico em relao ao livre acesso dos cidados s informaes, a pesquisa diagnstico mostra claramente que tambm h uma conscincia preponderante de que a informao pertence sociedade e que a ela que o servio pblico, em ltima instncia, deve prestar contas, e no ao governo de planto. No entanto, para que as informaes estejam disponveis de forma tempestiva e coerente, necessrio um grande investimento em sistemas estruturantes que organizem estas dentro de uma arquitetura coordenada entre todos os rgos governamentais. Tambm ser necessrio o adequado treinamento dos servidores, tanto na questo do correto registro dos atos e fatos, como na classificao em termos de sigilo das informaes.

Quanto s questes ticas, v-se claramente que a Lei de Acesso Informao cobre em detalhes todas as aes esperadas dos servidores pblicos. Todos os comportamentos considerados inadequados esto citados na cartilha e, para o cidado, esto previstos todos os direitos, desde a solicitao at os recursos. J a m utilizao da informao, seja por desconhecimento ou m-f, com publicao nos meios de comunicao e/ou nas redes sociais, deixada para ser tratada dentro das legislaes atuais, que preveem reparaes por injrias ou difamao. No entanto, uma vez tendo a informao inadequada circulado nas redes sociais, torna-se difcil dimensionar o pblico atingido e, sendo o caso, atingir igual cobertura com a reparao. Neste caso, sendo um servido pblico acusado de alguma ao imprpria indevidamente, dificilmente este conseguir a reparao no nvel de alcance idntico injria ou mesmo com tempestividade suficiente. Sendo assim, parece razovel a preocupao dos servidores com a publicao aberta de dados como os seus rendimentos mensais, que podem ser utilizados de maneira indevida, seja para eventuais criminosos em busca de potenciais vtimas, seja por vendedores atrs de compradores. Desta forma, os servidores esto mais expostos do que o cidado comum com relao ao sua capacidade financeira. No entanto, sendo estes remunerados com recursos pblicos, a sociedade tem direito de ter este conhecimento. Caberia talvez ao estado garantir aos seus servidores apoio tanto no esclarecimento pblico de eventuais incorrees publicadas, bem como suporte jurdico para sua defesa. 6. Bibliografia Rafael Jos de Alencar Almeida. Dados Abertos Governamentais: uma nova perspectiva democrtica na era da Internet. Obtido em 10/06/2012: http://jus.com.br/revista/texto/21196/dados-abertos-governamentais-uma-nova-perspectivademocratica-na-era-da-internet#ixzz1xONTNMpW Controladoria Geral da Unio. Sumrio Executivo: Pesquisa diagnstico sobre valores, conhecimento e cultura de acesso informao pblica no poder executivo federal brasileiro. Coordenao: Prof. Roberto DaMatta. Dezembro/2011. Controladoria Geral da Unio. Cartilha: Acesso Informao Pblica: ControladoriaGeral da Unio - Uma introduo Lei n 12.527. 18 de novembro de 2011.