PNUD Chapter3

A fome , na realidade, a pior de todas as armas de destruio macia, fazendo milhes de vtimas todos os anos.
Combater a fome e a pobreza e promover o desenvolvimento o modo verdadeiramente sustentvel de alcanar a paz mundial No haver paz sem desenvolvimento e no haver paz nem desenvolvimento sem justia social.
Presidente do Brasil Lus Incio Lula da Silva 1
CAPTULO
Ajuda para o sculo XXI
Esta crescente diviso entre riqueza e pobreza, entre oportunidade e misria, um desao nossa compaixo e uma fonte de instabilidade.
Presidente dos EUA George W. Bush 2
A ajuda internacional uma das armas mais poderosas na guerra contra a pobreza. Hoje, essa arma subutilizada e mal orientada. H muito pouca ajuda e muito do que fornecido tem fraca ligao ao desenvolvimento humano. Estabelecer o sistema internacional de ajuda uma das prioridades mais urgentes que os governos enfrentam no incio da contagem decrescente dos 10 anos at 2015.
Este captulo estabelece uma agenda para repensar a ajuda internacional, uma agenda que relevante tanto para os pases ricos como para os pobres. Muitas pessoas igualizam a ajuda caridade um acto de generosidade de sentido nico, dirigido dos pases de rendimento elevado para as suas contrapartes de rendimento baixo. Acreditar nisto um erro. A ajuda deve ser encarada como um investimento e no como uma despesa e como um investimento na segurana e prosperidade partilhadas. Permitindo que as pessoas e os pases pobres ultrapassem as barreiras da sade, educao e recursos econmicos que os mantm na pobreza, a ajuda pode espalhar os benefcios da integrao mundial, expandindo, no processo, a prosperidade partilhada. Tambm pode ajudar a reduzir a pobreza macia e a desigualdade, que cada vez mais ameaam a segurana colectiva da comunidade internacional. A ajuda nem sempre desempenhou um papel positivo no apoio ao desenvolvimento humano, em parte por causa dos fracassos do lado dos receptores de ajuda e em parte porque os pases doadores permitiram que consideraes estratgicas se sobrepusessem s preocupaes com o desenvolvimento. Mas sejam quais forem as falhas do passado, hoje h novas oportunidades para remodelar a ajuda ao desenvolvimento. Pela primeira vez na histria, h um consenso internacional de que o desenvolvimento humano deve ser o principal objectivo da ajuda. Esse consenso foi reforado em Maro de 2002, quando os lderes mundiais, reunidos na Conferncia Internacional sobre Financiamento do Desenvolvimento em Monterrey, Mxico, acordaram em fazer da ajuda uma das traves mestras de uma nova parceria global para a reduo da pobreza. Trs anos passados, o resultado , na melhor das hipteses, misto. Seria errado subestimar o que foi conseguido. Quando foi assinada a Declarao do Milnio, em 2000, os oramentos internacionais de ajuda representavam, como sempre, uma parcela baixa do rendimento nacional. A ajuda frica Subsariana, a regio mais pobre do mundo, era mais baixa no m da dcada de 1990 do que no incio. Aliados a estes problemas de quantidade da ajuda, graves problemas de qualidade no estavam a ser equacionados, minando a eccia da ajuda e impondo enormes custos de transaco aos governos receptores. Hoje, os oramentos da ajuda tm estado a subir, apesar dos graves problemas de dvida scal e pblica que muitos pases doadores enfrentam, e est em marcha um intenso dilogo com o objectivo de melhorar a qualidade da ajuda. O crescimento da ajuda tem sido particularmente marcante. A ajuda pblica ao desenvolvimento aumentou cerca de 2 mil milhes de dlares entre 2002 e 2004. Os Estados Unidos, os maiores doadores de ajuda do mundo, anunciaram os maiores aumentos nos seus programas nacionais de ajuda desde a dcada de 1960. Isto responsvel por 8 mil milhes de dlares no aumento da ajuda ao desenvolvimento, reconhecendo, contudo, que o aumento partiu de uma base baixa, medida em termos de ajuda como parcela do rendimento nacional, e que inclui grandes transferncias de ajuda para o Afeganisto e Iraque. Entretanto, pases da Unio Europeia tambm xaram objectivos para um aumento faseado da ajuda ao desenvolvimento.
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R E L AT R I O D O D E S E N V O LV I M E N T O H U M A N O 2 0 0 5
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medida que os pases ricos aumentam os uxos de ajuda, tm de baixar os custos de transaco
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Em termos de xao de objectivos, o debate sobre a qualidade da ajuda conduziu igualmente a resultados impressionantes. Em Maro de 2005, os doadores chegaram a acordo sobre um quadro de largo mbito para aumentar a eccia da ajuda atravs de maior nfase na harmonizao, coordenao e apropriao nacional. A Declarao de Paris sobre a Eccia da Ajuda integra cerca de 50 compromissos para melhorar a qualidade da ajuda, com os progressos a serem monitorizados atravs de 12 indicadores. Estes desenvolvimentos so encorajadores. Na altura da Declarao do Milnio, o copo da ajuda estava trs quartos vazio. Agora, est meio cheio e a encher. A cimeira de 2005 do Grupo dos Oito (G-8) veio trazer um novo impulso ajuda ao desenvolvimento, sob a forma de alvio adicional da dvida e de novos compromissos sobre a ajuda. Monitorizar o cumprimento destes compromissos uma prioridade. Mas mesmo cheio a trs quartos, o copo da ajuda no conduz realizao dos Objectivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM) no prazo estabelecido, particularmente se os recursos no chegarem no momento certo durante os prximos anos. Tendo subscrito a Declarao do Milnio, da qual saram os ODM, os governos doadores no alinharam os seus programas de ajuda ao desenvolvimento com as condies necessrias para atingir os objectivos. O indicador mais imediato do desalinhamento o grande e crescente hiato de nanciamento. Sem um aumento da ajuda, o dce entre a ajuda necessria para alcanar os ODM e os desembolsos reais ascender, em 2010, a mais de 30 mil milhes de dlares. O fracasso em fechar este hiato comprometer o progresso no sentido da realizao dos ODM. Todavia, vrios doadores importantes no puseram em prtica os planos de despesa necessrios, pondo em causa o seu empenhamento nos ODM. Os resultados na qualidade da ajuda tambm so mistos. Os pases pobres precisam de uma ajuda prestada de modo previsvel, sem demasiados condicionalismos e de forma a minimizar os custos de transaco e maximizar o seu valor. Muito frequentemente, a ajuda obtida imprevisvel, cheia de condies, descoordenada e ligada a compras nos pases doadores. Estimamos os custos da ajuda ligada em 2,6 mil milhes de dlares por ano para os pases de rendimento baixo um imposto de ajuda ligada de cerca de 8%. S no caso de frica, este imposto custa 1,6 mil milhes de dlares por ano um enorme desvio de recursos dos investimentos na reduo da pobreza.
Nem todos os problemas da ajuda podem ser escritos no lado doador da equao. Muitos pases em desenvolvimento tm posto o planeamento para a reduo da pobreza e os ODM no centro da poltica pblica. Muito frequentemente, porm, o fracasso em traduzir os compromissos dos ODM em aco efectiva mina a eccia da ajuda. Fraca governao, corrupo e o fracasso na adopo de polticas que sustentem o crescimento econmico reduzem os retornos em desenvolvimento humano dos investimentos na ajuda. Este captulo foca os doadores, mas reconhece que a ajuda ecaz requer uma parceria que envolva responsabilidades e obrigaes partilhadas. Duas mensagens simples emergem da anlise deste captulo, uma sobre o nanciamento e outra sobre as estruturas da ajuda. Primeiro, sem um aumento sustentado da ajuda, os ODM no sero atingidos. O tempo da mudana incremental j passou. Se os pases doadores falam a srio sobre o ataque pobreza global, reduo da desigualdade e garantia de um futuro mais seguro e mais prspero para os seus prprios cidados, precisam de se xar rmemente na meta de desembolsar 0,5% do seu rendimento nacional para ajuda at 2010 e 0,7% at 2015. Mais ajuda no garantia de desenvolvimento e as preocupaes com a capacidade dos pases pobres de absorver e empregar ecazmente a ajuda tm de ser levadas a srio. Todavia, mais ajuda uma condio necessria para o progresso acelerado no sentido dos ODM e h provas claras de que muitos pases podem absorver muito mais ajuda do que esto a receber actualmente. A segunda mensagem que mais ajuda desembolsada atravs das estruturas actuais produzir resultados menos favorveis. medida que os pases ricos aumentam os uxos de ajuda, tm de baixar os custos de transaco que reduzem a eccia da ajuda. Isso no signica transigir na responsabilidade duciria para com os contribuintes. Mas signica pr termo ajuda ligada, reduzindo a volatilidade e imprevisibilidade dos uxos de ajuda e repensando o mbito da condicionalidade. Mais ajuda s produzir melhores resultados se for desembolsada atravs de estruturas de gesto ecientes, que sejam mais responsveis para os governos dos pases em desenvolvimento e para os seus cidados. As razes para o aumento e a melhoria da ajuda so reforadas pelos enormes e crescentes benefcios potenciais. No passado vrios factores diminuram o impacte da ajuda no desenvolvimento humano polticas
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da guerra fria, uso da ajuda para promover objectivos comerciais dos pases doadores, ausncia de estratgias nacionais ecazes de reduo da pobreza, corrupo e m gesto econmica, tudo contribuiu. Seria ingnuo armar que todos estes problemas desapareceram. Contudo, o ambiente da poltica econmica melhorou signicativamente, assim como os retornos de desenvolvimento humano da ajuda. Esta uma ocasio propcia, em que um aumento do ritmo da ajuda poder transformar as perspectivas para os ODM. O equilbrio de responsabilidades e obrigaes entre doadores e receptores da ajuda tambm precisa de ateno. Os pases em desenvolvimento que queiram ajuda tm de xar objectivos ligados aos ODM, que passem pela monitorizao oramental do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e que obedeam a condies extensivas. Todavia, os doadores, a outra parte da nova parceria, podem, com impunidade, falhar o cumprimento das metas de aumento da quantidade da ajuda (incluindo aquelas que estipularam) e ignorar os princpios vagos que estabeleceram para melhorar a qualidade da ajuda. Novas abordagens da ajuda so possveis e realizveis. O ponto de partida que doadores e receptores de ajuda concordem com uma avaliao das necessidades nanceiras que identique as condies da ajuda para atingir os ODM. Assim, os doadores tm de prover nanciamento previsvel e plurianual para cobrir essas condies e os pases em desenvolvimento tm de executar as reformas que optimizaro os retornos da ajuda. indispensvel ultrapassar as limitaes de capacidade dos pases receptores. A um nvel, a ajuda uma simples transferncia de nanciamento dos pases ricos para os pases pobres.
Noutro, um indicador de algo mais fundamental. As polticas de ajuda dos pases ricos reectem o modo como encaram a globalizao, a sua prpria segurana e prosperidade e as suas responsabilidade e obrigaes para com as pessoas mais vulnerveis do mundo. Em ltima anlise, as polticas de ajuda podem ser vistas como um barmetro para medir a tolerncia do mundo rico para com a pobreza macia no meio da abundncia. Quando perguntaram a Mahatma Gandhi como deviam os polticos julgar os mritos de uma aco, ele respondeu: Lembre-se do rosto da pessoa mais pobre que j viu e pergunte a si mesmo se o passo em que est a pensar ser de alguma utilidade para ela.3 Faltando 10 anos para a data limite dos ODM, esse conselho deveria ter eco nos debates actuais sobre a ajuda. Declaraes de empenhamento nos Objectivos so pouco teis para as pessoas pobres do mundo, a menos que sejam apoiadas por compromissos nanceiros reais e melhorias reais da qualidade da ajuda. Tendo especicado os objectivos na Declarao do Milnio, os pases ricos tm agora de desempenhar o seu papel no desembolso dos meios. A primeira seco deste captulo expe resumidamente a questo da ajuda num mundo cada vez mais interdependente. Destaca o papel central que a ajuda pode desempenhar como um investimento em desenvolvimento humano. O captulo considera, depois, os resultados da quantidade de ajuda e analisa as tendncias desde a conferncia de Monterrey. A terceira seco vira-se para a qualidade da ajuda, tal como medida por indicadores de previsibilidade, custos de transaco e ajuda ligada. O captulo termina com uma anlise de questes importantes da governao levantadas pela reforma da ajuda internacional.
Tendo especicado os objectivos na Declarao do Milnio, os pases ricos tm de desembolsar os meios
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Repensar a questo da ajuda
A arquitectura actual da ajuda, tal como a arquitectura da segurana global, discutida no captulo 5, foi estabelecida h mais de meio sculo. Tal como a arquitectura da segurana, tambm sofreu com as distores da guerra fria. Passados cinquenta anos, tempo de fazer perguntas fundamentais acerca do papel da ajuda na abordagem dos desaos do sculo XXI.
A ajuda como imperativo moral e interesse prprio iluminado

Parte da resposta pode ser dada por um relatrio escrito h 175 anos. Durante a dcada de 1830, os centros industriais sobrepovoados da Gr-Bretanha foram varridos por uma onda de epidemias, levando a um inqurito
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governamental dirigido pelo grande reformador social Edwin Chadwick. O seu relatrio esclareceu o custo humano da negligncia: As perdas anuais de vidas devido sujidade e m ventilao so maiores do que as perdas em mortos, ou feridos, em quaisquer guerras em que o pas esteve envolvido nos tempos modernos.4 Para alm desses custos humanos, o relatrio chamou a ateno para a ecincia das poupanas de medidas preventivas: a despesa de tratar a doena e os prejuzos associados reduzida produtividade do trabalho faziam parecer pequenos os custos de instalar esgotos pblicos. Numa era de averso governamental ao lanamento de impostos para a poltica pblica, foram precisos mais 20 anos e uma srie de epidemias que ameaaram as pessoas ricas e pobres para galvanizar a aco. Mas o relatrio de Chadwick estabeleceu o princpio de que o investimento social num bem pblico era imperativo em termos de moralidade e de economia sensata. A mesma lgica assinala hoje a ajuda internacional. Doenas infecciosas, ameaas segurana, armas e drogas ilcitas e problemas ambientais atravessam as fronteiras, separando os pases ricos dos pobres to
Caixa 3.1 A Grande Sociedade
O discurso da Grande Sociedade do Presidente dos Estados Unidos Lindon S. Johnson, em 1964, assinalou uma nova era na legislao social. Tambm apresentou os princpios que continuam a ter eco nos debates sobre a ajuda. Subjacente s reformas da Grande Sociedade, estava uma ideia simples: que era necessria a aco pblica para dotar as pessoas de competncias e activos para escaparem aos ciclos de pobreza. S o crescimento no era suciente. As transferncias para os pobres eram no s pagamentos de previdncia social, mas tambm um investimento em competncias e na segurana contra o risco. Os programas do Governo dariam poder s pessoas, fornecendo uma ajuda e no uma esmola. Como disse o Presidente Johnson: No basta abrir as portas da oportunidade. Todos os nossos cidados devem ter capacidade para atravessar essas portas. O que se seguiu foi uma grande quantidade de legislao Medicare, Medicaid, Lei da Oportunidade Econmica, programas de ensino para grupos de rendimento baixo e formao vocacional destinada a apoiar a sada e prevenir a entrada na pobreza. Entre 1963 e 1967, os programas federais de subsdios por detrs da legislao duplicaram, atingindo 15 mil milhes de dlares. Os resultados reectiram-se num perodo de reduo da desigualdade e de mobilidade crescente, para grupos anteriormente excludos. A boa ajuda internacional tem uma fundamentao semelhante. Pode dotar os pases pobres e as pessoas pobres com activos de educao, competncias e sade necessrios para contribuir para o crescimento e produzir o seu meio de sair da pobreza e da dependncia. A assistncia a economias como o Botswana, Repblica da Coreia e Taiwan, Provncia da China ajudou-as, nos primeiros estdios do seu desenvolvimento, a escapar dependncia da ajuda e a fazer a transio para maior crescimento econmico e reduo da pobreza.
Fonte: Burnham 1989; Brown-Collier 1998; Johnson 1964; Advisory Commission on Intergovernmental Relations 1984 (quadro 75).
depressa como as doenas atravessavam as fronteiras entre reas ricas e pobres dos principais centros industriais da Gr-Bretanha, na dcada de 1830. Neste contexto, pode considerar-se a ajuda internacional como um investimento em bens pblicos, tal como a reduo dos riscos de sade e de segurana. Uma prosperidade partilhada e uma vulnerabilidade reduzida do outra poderosa razo para a ajuda. Episdios de crises tm actuado como poderosos catalisadores do desenvolvimento de sistemas de segurana social nos pases industrializados. O Presidente dos EUA, Franklin D. Roosevelt, respondeu Grande Depresso da dcada de 1930 estabelecendo programas governamentais de emprego e transferncias de rendimentos, o New Deal, provendo milhes de pessoas vulnerveis com emprego e uma fonte de segurana. O New Deal criou as condies para a recuperao econmica, restabeleceu a coeso social e estabeleceu um princpio que continua a ser fulcral para o desenvolvimento humano: a segurana econmica tem de apoiar e reforar os mercados e a liberdade individual.5 Trinta anos depois, em meados da dcada de 1960, o programa Grande Sociedade do Presidente Lyndon B. Johnson declarou uma guerra incondicional pobreza, iniciando um conjunto de legislao destinada a dar poder s pessoas para produzirem o seu modo de sada da privao extrema (caixa 3.1). Em ambos os casos, a proteco social andou de mos dadas com programas destinados a fazer regressar as pessoas ao trabalho. Hoje, os pases ricos gastam cerca de um quarto da sua riqueza em transferncias sociais.6 Essas transferncias so um investimento para evitar, ou reduzir, o desperdcio e a desorganizao social associados privao extrema. A pobreza global tambm representa um desperdcio macio de potencial humano e uma barreira prosperidade partilhada. Num mundo fortemente ligado pelos uxos de comrcio e investimento, a pobreza num pas diminui o potencial de prosperidade em qualquer outro lugar. Todavia, a comunidade internacional tem falta de um mecanismo credvel de segurana social global uma lacuna que a ajuda ao desenvolvimento poder preencher. A ajuda internacional o ponto em que se cruzam valores morais e interesse prprio iluminado. O imperativo moral por detrs da ajuda reecte-se em muitos sistemas de pensamento baseados em valores. A maioria das principais religies exorta os seus seguidores a ajudar os pobres. No Islo, o zakat, a obrigao de dar aos que precisam, um dos cinco pilares da religio. A
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tradio crist do jubileu exorta os credores a anular as dvidas. Outros sistemas de valores tambm enfatizam a proteco das pessoas vulnerveis e a limitao da desigualdade dentro das comunidades. Para a comunidade global, a ajuda representa um mecanismo para exprimir a solidariedade humana e para alargar as oportunidades. Seja motivado pelos direitos humanos, por valores religiosos, ou por sistemas ticos mais amplos, o papel da ajuda na eliminao da pobreza macia, da fome e das mortes de crianas evitveis um imperativo moral. O interesse prprio iluminado sustenta a fundamentao lgica da segurana para a ajuda. A pobreza no alimenta automaticamente o terrorismo. Nem a desigualdade o faz. Todavia, os lderes polticos dos pases ricos reconhecem cada vez mais que o fracasso em enfrentar as injustias que perpetuam a pobreza macia numa economia global cada vez mais prspera coloca uma ameaa de segurana. O Presidente Roosevelt, no discurso de posse do seu ltimo mandato, em 1945, resumiu o que via como uma das lies fulcrais da Segunda Guerra Mundial: Aprendemos que no podemos viver sozinhos, em paz; que o nosso bem-estar est dependente do bem-estar de outras naes distantes. Essa observao continua a ter uma forte ressonncia. As ameaas colocadas por Estados frgeis e propensos ao conito radicam em parte na pobreza, mas tambm num sentido de injustia duma ordem mundial que permite grandes divises entre ricos e pobres. Como diz a actual Estratgia de Segurana Nacional dos EUA: Um mundo em que alguns vivem no conforto e na abundncia, enquanto metade da raa humana vive com menos de 2 dlares por dia, no justo nem estvel.7
mano. Doadores menos interessados no desenvolvimento do que em objectivos geopolticos mostraram uma tolerncia benigna a muitos regimes brutais, corruptos e inecientes O Presidente Mobutu Ss Seko do Zaire e o Presidente Ferdinand Marcos das Filipinas enriqueceram, enquanto os seus cidados eram deixados com grandes dvidas. Do Afeganisto Amrica Central e ao Corno de frica, a ajuda fazia parte da rivalidade entre Leste e Oeste. As motivaes para as distores da ajuda da guerra fria desmoronaram-se com o Muro de Berlim. Contudo, a ajuda no se deslocou, de repente, para objectivos de desenvolvimento humano bem denidos. Grandes quantias de ajuda ainda so gastas em objectivos que no so de desenvolvimento, como a constituio de excedentes agrcolas ou a criao de mercados para empresas de pases ricos. Alm disso, a guerra ao terror corre o risco de trazer um novo conjunto de distores s decises de afectao da ajuda: alguns pases com um passado dbio de desenvolvimento humano, na melhor das hipteses, esto a receber ajuda inesperada. Mesmo assim, pela primeira vez na histria, os pases doadores tm uma oportunidade de dirigir a sua ajuda para o objectivo central de melhorar a condio humana. Reduzir os constrangimentos nanceiros Os ODM do referncias para medir o progresso. Porm, como mostra o captulo 1, nas tendncias actuais, a maior parte dos pases mais pobres do mundo no alcanar a maioria das metas. Constrangimentos de nanciamento, radicados nos baixos rendimentos mdios e na pobreza penetrante, limitam a capacidade desses pases de alterar estas tendncias. A ajuda pode ajudar a reduzir esses constrangimentos provendo aos governos novos recursos de investimento. Para se ter uma percepo da gravidade do problema do nanciamento, consideremos o sector da sade. A despesa mdia de sade nos pases de rendimento baixo de cerca de 11 dlares per capita. Em grande parte da frica Subsariana, a mdia varia entre 3 e 10 dlares. Entretanto, estima-se que o custo da proviso de cuidados bsicos de sade seja de 30 dlares por pessoa. Para um pas como o Mali, onde mais de metade da populao vive com menos de 1 dlar por dia, custaria mais 26 dlares por pessoa ou cerca de 10% do PIB nanciar este nico objectivo. Estudos de custos apontam consistentemente para um grande hiato de nanciamento dos ODM,
A guerra ao terror corre o risco de trazer um novo conjunto de distores s decises de afectao da ajuda
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Ajuda e desenvolvimento humano

As controvrsias acerca da eccia da ajuda prolongam-se desde h vrias dcadas. Os crticos argumentam que a questo de mais ajuda ao desenvolvimento est minada pelos limites dos benefcios produzidos por elevados montantes gastos com a ajuda durante as ltimas quatro dcadas, ou mais. Esta armao demonstra como o entendimento parcial das provas empricas pode dar lugar a concluses erradas. As armaes acerca da ineccia da ajuda baseadas no registo histrico esto em terrenos movedios. At ao m da guerra fria, grande parte do que passou como ajuda estava, na melhor das hipteses, tenuemente ligado aos objectivos do desenvolvimento hu-
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Nas condies certas, a ajuda pode fazer progredir o desenvolvimento humano
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mesmo que os governos aumentem a despesa e melhorem a sua ecincia. Um estudo das necessidades de nanciamento para o ensino primrio universal analisou as implicaes nanceiras para os pases em desenvolvimento se estes orientassem 4% do PIB para a educao, com metade dessa quantia afectada ao sector primrio. Para o conjunto dos pases em desenvolvimento, o hiato do nanciamento seria da ordem de 5 a 7 mil milhes de dlares, com os pases de rendimento baixo a responderem por 4 mil milhes.8 O crescimento econmico nos pases em desenvolvimento pode ajudar a aumentar os recursos domsticos disponveis para o nanciamento interno. Para muitos pases, contudo, os constrangimentos de capacidade impedem o crescimento econmico. Acesso inadequado a infra-estruturas bsicas como gua, estradas, electricidade e comunicaes limita as oportunidades das famlias, restringe o investimento do sector privado e constrange as receitas do Governo. O dce de nanciamento maior nos pases mais pobres. Estimativas do Banco Mundial sugerem que a frica Subsariana precisa de duplicar a despesa com as infra-estruturas, em percentagem do PIB, de menos de 5% para mais de 9%. A Comisso para frica, patrocinada pelo Reino Unido, estabelece a ajuda adicional necessria em 10 mil milhes de dlares por ano, durante 10 anos.9 O fracasso na realizao deste investimento perpetuar um crculo vicioso. O subinvestimento nas estradas, portos, electricidade e sistemas de comunicao reduz o crescimento, diminui as oportunidades de participar no comrcio e baixa a receita disponvel dos governos para futuros investimentos em infra-estruturas. Decompor as necessidades de nanciamento dos ODM como um pacote demonstra mais completamente a importncia decisiva do nanciamento externo. Estimativas do Projecto Milnio da ONU, com base no trabalho efectuado em cinco pases de rendimento baixo, estabeleceram as necessidades de nanciamento para alcanar os ODM entre 40 e 50 mil milhes de dlares em 2006, subindo para 70 a 100 mil milhes at 2015.10 A Tanznia, mesmo com um razovel desempenho do crescimento e com um aumento da colecta de receitas do governo, est a enfrentar actualmente um dce de nanciamento de 35 dlares per capita valor equivalente a mais de 14% do rendimento mdio. Em 2015, o dce ser de 85 dlares per capita. Num pas com um rendimento per capita anual mdio de 100 dlares, este um hiato muito grande.
Uma maior colecta de receitas provenientes de recursos internos poderia e deveria cobrir parte deste hiato. Mas em pases marcados por rendimentos mdios baixos e nveis de pobreza elevados h limites para o que se pode alcanar. Se a Etipia duplicasse a parcela do PIB que cobra como receita, ganharia mais 15 dlares per capita menos de um quarto das necessidades estimadas de nanciamento para alcanar os ODM.11 A Etipia tambm cobra 15% do rendimento nacional bruto (RNB) como receita muito mais do que a mdia para um pas com o seu nvel de rendimento. Nada disto diminui a importncia do nanciamento nacional. Mesmo com uma base de recursos gravemente constrangida, o desempenho nos pases em desenvolvimento varia. Por exemplo, Moambique mobilizou 4% do PIB para investimento pblico na sade, o que mais do dobro do nvel de pases como o Burkina Faso, Costa do Marm, Mali e (com um rendimento mdio muito mais elevado) o Paquisto. Na educao, o Chade gasta, em percentagem do PIB, menos de metade do que a Etipia. Porm, na maioria das regies e muito especialmente na frica Subsariana tem havido uma clara tendncia ascendente da despesa de sade e educao, apoiada parcialmente pela ajuda e alvio da dvida. A questo bvia se a ajuda um complemento ecaz das receitas domsticas em pases incapazes de suportar os custos de nanciamento dos ODM. A resposta sim. Maior ajuda no uma panaceia para o baixo crescimento, ou para a pobreza. Nem toda a ajuda funciona e alguma desperdiada. Mas, nas condies certas (um aviso importante), a ajuda pode fazer progredir o desenvolvimento humano atravs de vrios canais. Esses canais vo desde os efeitos macroeconmicos incluindo maior crescimento e produtividade at proviso de bens e servios vitais para a construo das capacidades dos pobres. Intensicar o crescimento econmico A ajuda permite aos receptores aumentar o consumo e o investimento. Cria oportunidades para elevar progressivamente os padres de vida, atravs de maior crescimento ao longo do tempo. Investigaes transversais aos pases, realizadas no passado, tentaram encontrar uma relao positiva entre ajuda e crescimento.12 O resultado reforado quando so removidas as despesas da ajuda de longo prazo no ligada ao crescimento e da ajuda de emergncia estas, por denio, associadas a pases em crise. O Centro para
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o Desenvolvimento Global estima que, para cerca de metade dos uxos de ajuda de que se pode esperar apenas um crescimento de pouco impacte, cada dlar de ajuda gera 1,64 dlares de aumento do rendimento.13 Provas empricas dos pases conrmam o potencial de fortes efeitos de crescimento. Economias de elevado crescimento da frica, como Moambique, Tanznia e Uganda, dependem muito da ajuda para sustentar o investimento em infra-estruturas sociais e econmicas. Moambique tem estado a crescer a 8% ao ano desde meados da dcada de 1990, uma das mais elevadas taxas do mundo em desenvolvimento. Esse crescimento no poderia ter sido sustentado sem as transferncias lquidas de ajuda per capita de 54 dlares fornecendo apoio vital para as infra-estruturas e a balana de pagamentos.14 Melhorar a prestao de servios bsicos O subnanciamento de servios bsicos como a sade e educao conduz a uma cobertura fraca e a uma proviso de m qualidade. A ajuda desempenha um papel crucial no nanciamento dos investimentos na sade e educao necessrios para criar capital humano. O nanciamento da ajuda um salva-vidas para a proviso de servios bsicos em muitos pases. Na Tanznia, a ajuda externa constitui mais de um tero do oramento do sector social. Na Zmbia, sem ajuda, a despesa do sector da sade cairia de 8 para 3 dlares per capita, com implicaes devastadoras na luta contra o VIH/SIDA e outros problemas de sade pblica. No Uganda, a ajuda externa aumentou em 5% do PIB, entre 1997 e 2001, e a despesa per capita na sade triplicou desde 2000, com cerca de metade do oramento da sade nanciado por doadores. Vrios programas de ajuda tm demonstrado uma reduo dos bitos de crianas. No Egipto, um programa nacional de controlo da diarreia, apoiado pela Agncia para o Desenvolvimento Internacional dos EUA (USAID) e pela Organizao Mundial da Sade (OMS), ajudou a reduzir a mortalidade infantil em 82% em cinco anos, evitando 300.000 bitos de crianas.15 A ajuda tem um papel central a desempenhar no preenchimento das lacunas da prestao de servios. Para atingir as metas da sade e educao dos ODM, em 2015, a frica Subsariana precisar de mais um milho de trabalhadores de sade e oito pases da regio precisaro de aumentar o nmero de professores em um tero ou mais.16 Sem aumento da ajuda, a expanso nesta escala no vivel.
Frequentemente, as barreiras do custo impedem as pessoas de utilizar servios bsicos, mesmo quando esto disponveis. A ajuda pode baixar essas barreiras. Na Tanznia, matricularam-se mais 1,6 milhes de crianas na escola depois de terem diminudo as propinas, em 2003 (Caixa 3.2). No Uganda, a assistncia nas clnicas de sade aumentou 80% quando a partilha de custos na sade terminou, em 2002, com os pobres a colherem uma grande parte dos benefcios. Nenhuma destas intervenes polticas teria sido possvel na ausncia do nanciamento da ajuda. No Bangladeche, a ajuda tem desempenhado um papel central no nanciamento dos programas de refeies escolares, destinados a criar incentivos para os pais mandarem os seus lhos especialmente as raparigas para a escola. Estes programas abrangem actualmente mais de 2 milhes de crianas e tm levado a aumentos signicativos nas matrculas escolares e a progressos na paridade de gnero.17 A ajuda tambm pode apoiar a construo da procura, melhorando a qualidade da educao. Uma anlise recente do apoio do Banco Mundial educao, no perodo de 1988 a 2003, concluiu que as matrculas no ensino primrio e secundrio tinham aumentado 10% e que os resultados dos exames tinham melhorado mais de 60%,18
Caixa 3.2 Reduzir as barreiras de custo A incapacidade das pessoas pobres fazerem face aos servios bsicos um forte condutor da desigualdade e uma causa de pobreza. A ajuda pode aumentar a procura de servios bsicos baixando os custos. Na Tanznia, entre 1999 e 2003, mais 1,6 milhes de crianas foram matriculadas na escola devido ao apoio oramental educao nanciado pela ajuda. O governo duplicou a despesa de educao per capita e nanciou a transio para um sistema de escolaridade primria gratuita. Seguindo o exemplo da Tanznia, um dos primeiros actos do novo governo queniano, em 2003, foi instituir a instruo primria gratuita. Num ano, havia mais 1,5 milhes de crianas na escola. O Qunia tambm criou programas para ajudar as famlias pobres a vencer os constrangimentos de custos, como o fundo para livros escolares e o programa para alimentao escolar. Nenhum destes investimentos teria sido possvel sem um aumento da ajuda. Na sade, tal como na educao, a ajuda pode reduzir barreiras, provendo os governos com os recursos necessrios para reduzir os custos de acesso. Em 2001, no mbito da sua estratgia nacional de reduo da pobreza, o Uganda eliminou as taxas de utilizador na maioria das instalaes comuns de sade. Em 2002/03, o atendimento ambulatrio aumentou em mais de 6 milhes uma subida de 80% em relao ao nvel de 2000. A percentagem de utentes aumentou mais acentuadamente entre as pessoas pobres do que entre os mais abastados.
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Fonte: Inyega e Mbugua 2005; Tanznia, Government of, 2004; World Bank e Republic of Kenya 2004; World Bank 2001.
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ganhos nos resultados que estavam associados melhoria da qualidade das salas de aula, acesso aos manuais escolares e formao dos professores. Alargar a segurana social Os pases mais pobres do mundo tm a maior necessidade de segurana social e a menor capacidade para a nanciar. A maioria dos pases de rendimento baixo tem uma proviso de bem-estar excepcionalmente fraca. Uma consequncia que as famlias mais pobres so apanhadas em ciclos de pobreza, com rendimento baixo, m nutrio e vulnerabilidade a choques, que bloqueiam a sada da pobreza. A ajuda pode ajudar a quebrar o ciclo de pobreza. Porm, a proviso de segurana social uma rea que sofre de subnanciamento crnico na ajuda. Os programas nesta rea tm o potencial de colocar os recursos directamente nas mos das famlias mais pobres e mais vulnerveis. Esses programas proporcionam uma extenso internacional do princpio de bem-estar social aplicado nos pases ricos, incluindo o princpio do aumento da equidade. Com a assistncia
Caixa 3.3 Ajuda para a segurana social na Zmbia Cerca de metade da populao de mais de 10 milhes de pessoas da Zmbia vive com menos do que o padro mnimo energtico xado pela linha de pobreza alimentar. A subalimentao ameaa vidas, reduz as oportunidades de auferir rendimentos, mina a educao das crianas e aumenta a vulnerabilidade sade precria. Trabalhando com o Ministrio do Desenvolvimento Comunitrio e dos Servios Sociais da Zmbia, a Agncia para a Cooperao Tcnica (GTZ) da Alemanha desenvolveu um programa-piloto de transferncia de dinheiro no distrito de Kaloma, no Sul. Cobrindo 143 aldeias e 5 pequenas cidades, o programa visa os 10% de famlias identicadas como as mais destitudas, com base em critrios acordados e administrados atravs de comisses de previdncia social baseadas na comunidade. Dos teros das famlias benecirias so cheadas por mulheres, a maioria delas idosas. Dois teros dos membros das famlias so crianas, 71% delas deixadas rfs pelo VIH/SIDA. As transferncias ao abrigo do programa ascendem a 6 dlares por ms. O programa-piloto abrange 1.000 famlias. As primeiras avaliaes do programa, que comearam em 2004, apontam para algum xito. A frequncia escolar aumentou e as famlias visadas tm estado a receber rendimentos mensais regulares. Aumentar o esquema de transferncias para abranger 200.000 famlias destitudas implicaria um custo anual de 16 milhes de dlares, ou cerca de 4% do total dos uxos de ajuda para a Zmbia. O que este esquema demonstra o potencial desses programas para prover um canal para programas de redistribuio focados na pobreza. Transferncias muito pequenas dos pases ricos podem gerar ganhos signicativos para as famlias pobres de pases como a Zmbia. Porm, o xito desses esquemas de segurana social depende decisivamente do trabalho conjunto de doadores e governos num horizonte de longo prazo.
Fonte: Goldberg 2005; Development Initiatives 2005a.
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dos doadores, um projecto-piloto de transferncia de dinheiro, na Zmbia, visa os 10% mais pobres da populao, que no podem alcanar mesmo os padres nutricionais mais bsicos. A transferncia 6 dlares por ms permite aos benecirios ter duas refeies por dia, em vez de uma, com grandes benefcios externalizveis para a alimentao das crianas e os meios de subsistncia das famlias (Caixa 3.3).19 No Vietname, as desigualdades na sade esto a aumentar, apesar dos fortes resultados do Governo em matria de desenvolvimento humano. Em resposta, o Governo criou os Fundos de Cuidados de Sade para os Pobres (HCFP), para prover a segurana social s famlias incapazes de suportar os custos de sade. Trabalhando estreitamente com os doadores, o Governo desenvolveu estratgias para visar os grupos sociais e as regies mais pobres, como as Terras Altas Centrais. A ajuda representa menos de 4% do RNB do Vietname, mas mais de um quarto do oramento dos HCFP.20 Sem o apoio dos doadores, o investimento na equidade na sade estaria fortemente subnanciado. Apoiar a reconstruo Nos pases pobres emergem de conitos civis, o nanciamento da ajuda pode ajudar a criar as condies para a paz e o desenvolvimento humano. Moambique mostra o que possvel. Mais recentemente, a ajuda tem sido fundamental para o progresso social rpido conseguido em Timor Leste, com a ajuda ao desenvolvimento a representar agora mais de metade do RNB. No Afeganisto, mais de 4 milhes de crianas matricularam-se na escola, como resultado da campanha governamental Regresso Escola e o Governo tem planos ambiciosos para restabelecer o sistema pblico de sade. Em ambos os casos, o nanciamento dos doadores um ingrediente decisivo para o xito, nanciando mais de 90% dos oramentos do sector social no Afeganisto. 21 Na Serra Leoa e Libria, o investimento na ajuda de longo prazo a chave para o futuro, depois dos acordos que puseram termo a duas das mais brutais guerras civis do mundo. Enfrentar os desaos globais da sade Algumas das grandes realizaes na sade pblica global s foram possveis atravs de iniciativas de ajuda multilateral. Na dcada de 1970, uma ajuda dirigida de cerca de 100 milhes de dlares, proveniente em grande parte dos Estados Unidos, levou erradicao da varola. As poupanas permiti-
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das pelas vacinaes e tratamentos ultrapassam em muito o investimento inicial. A poliomielite foi eliminada como ameaa no hemisfrio ocidental. Na frica Ocidental, um programa apoiado por 14 doadores travou a disseminao da cegueira dos rios com um custo de tratamento de cerca de 1 dlar por pessoa. At agora, foram evitados 60.000 casos de cegueira e 18 milhes de crianas vulnerveis foram protegidas. 22 Os doadores investiram mil milhes de dlares atravs da Aliana Global para as Vacinas e Vacinao desde 2000, prevenindo mais de 600.000 mortes de doenas evitveis atravs da vacinao. 23 Numa perspectiva diferente, estas estrias de sucesso multilateral destacam a dimenso do fracasso noutras reas. Mais de 27 milhes de crianas no beneciam de vacinao no primeiro ano de vida e 1,4 milhes de crianas continuam a morrer todos os anos de doenas evitveis pela vacinao. Outro milho de mortes acontece por causa da malria e, no entanto, a iniciativa mundial para reduzir este nmero de mortes a Campanha de Diminuio da Malria sofre de subnanciamento crnico, obtendo, por isso, poucos resultados. Como defendeu o Projecto Milnio, esta uma rea em que a ajuda pode produzir vitrias rpidas. Por exemplo, uma iniciativa global para garantir que todas as crianas em regies de malria endmica, na frica, recebem gratuitamente uma rede mosquiteira antimalrica, at 2007, seria um caminho de baixo custo para poupar at 60% das vidas ceifadas pela malria. A USAID tem estado profundamente envolvida no desenvolvimento de parcerias pblicoprivadas para enfrentar este desao. No Gana, Nigria, Senegal e Zmbia, uma parceria pblico-privada,
apoiada atravs do programa NetMark da USAID, vendeu mais de 600.000 mosquiteiros tratados com insecticida. Porm, estas iniciativas tm ainda de ser aumentadas para um nvel comparvel ao desao. A preveno atravs da ajuda um bom investimento e um imperativo humanitrio. parte o nmero de vidas humanas perdidas e de doentes, estimase que a malria reduza o crescimento econmico per capita em cerca de 1,3% ao ano nos pases afectados. Isto representa uma grande desvantagem para alcanar a meta dos ODM de reduzir a pobreza para metade. Mas o valor mdio subestima a dimenso da desvantagem. Os casos de malria esto fortemente concentrados entre os pobres: um estudo estima que os 20% mais pobres da populao mundial representam dois teros dos casos de malria.24 Nas comunidades rurais, a poca de transmisso da malria coincide frequentemente com a plantao e a colheita, levando a perdas de produo e de rendimento. Os agricultores de subsistncia suportam o fardo mais pesado, porque a sua margem de sobrevivncia muito limitada e a sua dependncia do trabalho muito crtica. Mesmo breves perodos de doena podem produzir consequncias catastrcas para a famlia. Libertar as famlias do fardo da malria geraria elevados retornos para a reduo da pobreza e para o crescimento econmico. Reduzir a incidncia da malria para metade, em frica, custaria cerca de 3 mil milhes de dlares por ano, gerando, ao mesmo tempo, um benefcio econmico de 47 mil milhes de dlares por ano.25 O benefcio mais do dobro da ajuda total para frica Subsariana e grande parte seria concentrada nas mos das famlias mais pobres.
A preveno da doena atravs da ajuda um bom investimento e um imperativo humanitrio
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Financiamento da ajuda a crnica, os problemas, o desao
As pessoas deste pas esto distantes das zonas agitadas da terra e difcil para elas compreender as diculdades e as consequentes reaces das pessoas que sofrem h muito, e o efeito dessas reaces nos seus governos, em ligao com os nossos esforos para promover a paz no mundo. A verdade da questo que as necessidades da Europa excedem tanto a sua actual capacidade de pagar, que ela tem de ter uma ajuda adicional substan-
cial, ou enfrentar uma deteriorao econmica, social e poltica de carcter muito grave.26 George C. Marshall Com estas palavras numa cerimnia de graduao da Universidade de Harvard, em 1947, o Secretrio de Estado dos EUA, George C. Marshall, delineou o seu plano para reconstruo da Europa. Nos trs
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anos seguintes, os Estados Unidos transferiram 13 mil milhes de dlares para a Europa em ajuda uma quantia equivalente a mais de 1% do PIB dos EUA. 27 As transferncias foram motivadas em parte por convico moral, mas tambm pelo reconhecimento de que a prosperidade e a segurana americanas dependiam, em ltima anlise, da recuperao europeia. O Plano Marshall deu uma viso, apoiada por uma estratgia prtica para a aco. No m da dcada de 1960, a Comisso para o Desenvolvimento Internacional, convocada pelo Banco Mundial sob os auspcios de Lester Pearson, antigo primeiro-ministro canadiano, ressuscitou o esprito do Plano Marshall.28 Persuadiu os doadores a fornecer 0,7% do RNB em ajuda ao desenvolvimento, at 1975, armando que A mais completa utilizao possvel dos recursos mundiais, humanos e fsicos, que s pode ser provocada pela cooperao internacional, ajuda no s os pases que hoje so economicamente fracos, mas tambm os que so fortes e ricos.29 Portanto, a questo da meta era parcialmente moral e parcialmente iluminada pelo interesse prprio.
promissos com a meta dos 0,7%, mas os pases ricos tm falhado habitualmente em apoiar as promessas com actos. Metas e tendncias da ajuda Tomando como termo de comparao o objectivo de 0,7% defendido pelo relatrio Pearson, para no falar dos padres xados pelo Plano Marshall, a ajuda internacional em 2005 reecte um legado de subdesempenho sustentado. A ajuda est a aumentar, mas partindo de uma base baixa e o nanciamento ainda ca aqum do que necessrio para alcanar os ODM e objectivos mais amplos de desenvolvimento humano. Na Conferncia das Naes Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento (Cimeira da Terra) de 1992, no Rio de Janeiro, a maioria dos doadores ressuscitou a sua promessa de atingir a meta de 0,7%. Depois, passaram os cinco anos seguintes a reduzir os oramentos da ajuda, como parcela do rendimento nacional, atingindo o nvel mais baixo de sempre, de 0,22%, em 1997. Os uxos de ajuda estagnaram at 2001, quando se iniciou uma recuperao gradual. O acontecimento chave motivador foi a Conferncia da ONU de 2002 sobre Financiamento para o Desenvolvimento, onde os doadores se comprometeram a dar mais e melhor ajuda. Desde ento, os compromissos sobre a quantidade de ajuda a libertar tm sido encorajadores, mas parciais. Em 2002, os nveis de ajuda ultrapassaram nalmente a referncia de 1999. Estimativas provisrias para 2004, estabelecem a ajuda em 78 mil milhes de dlares, ou cerca de 12 mil milhes mais elevada do que em 2000, em termos reais. A recuperao do volume de ajuda parece menos encorajador quando avaliada em relao a outras referncias de generosidade. Em 1990, os doadores concederam 0,33% do seu RNB em ajuda. Desde 2000, esta parcela subiu de 0,22% para 0,25% do RNB, realando os limites da recuperao da ajuda. Esses limites cam ainda mais claramente denidos numa perspectiva de longo prazo. A mdia ponderada da ajuda dos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), como parcela do RNB, um tero mais baixa do que no incio da dcada de 1980 e metade do nvel da dcada de 1960 (gura 3.1). Traduzida em recebimentos de ajuda per capita, grande parte da recuperao ps-2000 pode ser vista como um processo de restabelecimento dos cortes. No caso
Quantidade de Ajuda
Esse argumento continua a ter relevncia nos debates actuais acerca da ajuda. Da, tambm, o princpio central de xar uma meta com uma data para realizao. Sem um calendrio, os objectivos correm o risco de car como aspiraes. Nos 36 anos que decorreram desde o relatrio Pearson, no tm faltado com
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da frica Subsariana, a ajuda per capita caiu de 24 dlares em 1990 para 12 dlares em 1999. Em 2003, ainda estava abaixo do nvel de 1990. A ajuda ao desenvolvimento passa atravs de vrios canais. A ajuda, hoje, est mais ou menos dividida numa razo de 2:1 entre a ajuda bilateral afectada directamente pelos pases e a ajuda multilateral afectada aos mecanismos nanceiros concessionais como a Associao Internacional do Desenvolvimento (IDA) do Banco Mundial, bancos regionais de desenvolvimento e mecanismos globais como o Fundo Global para combater a SIDA, a Tuberculose e a Malria. O Grupo dos Sete (G-7) principais pases industrializados domina os uxos internacionais de ajuda, respondendo por trs quartos da ajuda total ao desenvolvimento. Este facto d-lhes uma inuncia tremenda nas perspectivas de fechamento do hiato de nanciamento dos ODM. Em comparao com os padres da sua riqueza, algumas das maiores economias do mundo esto entre os doadores menos generosos. S um membro do G7 se encontra entre os dez maiores doadores, quando a ajuda medida como uma parcela do RNB. Os trs ltimos lugares da liga de generosidade dos doadores, segundo este indicador, so detidos por pases do G7 (gura 3.2). Em termos nanceiros, os Estados Unidos so o maior doador do mundo. Desde 2000, o seu rcio de ajuda para o RNB aumentou a partir de uma base excepcionalmente baixa de 0,10% para 0,16% em 2004. Os Estados Unidos ultrapassaram a Itlia, mas continuam a ser os penltimos na ajuda em percentagem do RNB. O acentuado declnio da ajuda japonesa, que caiu mais 4% em 2004, empurrou o Japo para o antepenltimo da lista. No outro extremo da classicao, cinco pequenos pases Noruega, Luxemburgo, Dinamarca, Sucia e Holanda atingiram, ou ultrapassaram consistentemente, o objectivo da ONU. Est a aparecer uma nova categoria de doadores: as economias em transio da Europa do Leste, que passaram de receptores a doadores de ajuda. As suas contribuies so ainda relativamente pequenas a Repblica Checa, que d 0,1% do RNB, o contribuinte mais generoso. Desde que acedeu ao G-7, o Governo russo emergiu tambm como um doador e um contribuinte para o alvio da dvida de pases de rendimento baixo. O Governo russo est a trabalhar com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) para criar uma agncia de ajuda (chamada, por agora, RUSAID) e est bastante
determinado em se tornar num actor mais importante na ajuda internacional. Com os rendimentos do petrleo a subir, os Pases rabes esto tambm a contribuir mais para os uxos de ajuda, com transferncias a atingir cerca de 2,6 mil milhes de dlares em 2003. Contudo, os pases G-7 continuam a

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contribuir para 70% da ajuda pblica ao desenvolvimento, um corolrio bvio da sua inuncia sobre os nveis futuros da ajuda e sobre as perspectivas de nanciamento dos ODM. Num prazo mais longo, a prosperidade do mundo rico tem estado inversamente relacionada com a generosidade da ajuda. Desde 1990, o rendimento per capita dos pases ricos aumentou em cerca de 6.070 dlares, a preos constantes, enquanto a ajuda caiu 1 dlar per capita (gura 3.3). Os vencedores da globalizao ainda no deram prioridade compensao dos perdedores, nem disseminao da prosperidade. O investimento em ajuda per capita varia amplamente nos pases doadores, desde mais de 200 dlares na Sucia e na Holanda, at 51 nos Estados Unidos e 37 (com tendncia para baixar) na Itlia (gura 3.4). A preos constantes, quatro dos pases do G-7 Alemanha, Frana, Itlia e Canad ainda esto a dar menos hoje do que estavam em 1992. A despesa de ajuda da Itlia em 2004 era quase um tero do seu nvel de 2003. Na Conferncia sobre Financiamento para o Desenvolvimento de 2002, em Monterrey, os doadores concordaram em empreender colectivamente os esforos para alcanar o objectivo de 0,7% palavras que cam um pouco aqum de um compromisso (e que signicam coisas diferentes para doadores diferentes). Porm, como o relatrio Pearson correctamente identicou, grandes promessas sem datas xadas so de utilidade limitada. Porque o planeamento ecaz da reduo da pobreza exige que os recursos sejam previsveis, os doadores precisam de traduzir

as metas principais de aumento da ajuda em compromissos oramentais palpveis. Alguns doadores incorporaram a meta de 0,7% no seu planeamento oramental. No tendo em conta os cinco doadores que alcanaram o objectivo, outros seis xaram agora calendrios, com diferentes graus de ambio, para se juntarem a este grupo: a Blgica at 2010, o Reino Unido e Frana at 2012-13.30 Outros nomeadamente o Japo e Estados Unidos no estabeleceram calendrios. Os Estados Unidos estipularam claramente que no vem a meta de 0,7% como um compromisso oramental operacional. O efeito galvanizador da conferncia de Monterrey reectiu-se no facto de todos os doadores terem prometido aumentar os seus oramentos de ajuda, apesar de a Nova Zelndia ter esperado at 2005 para estabelecer este compromisso. No caso dos EUA, a Conta do Desao do Milnio (Millennium Challenge Account/MCA) foi a pea central de um compromisso de aumentar a despesa de ajuda em 50%, ou seja 4 a 5 mil milhes anualmente, at 2006. Com base num compromisso assumido antes de Monterrey de atingir a meta de 0,33% do RNB at 2006, os 15 estados-membros mais ricos da Unio Europeia concordaram em 2005 com uma meta mnima adicional de 0,51% at 2010, como um passo intermdio para atingirem o compromisso dos 0,7% at 2015. Os 10 membros mais pobres concordaram com uma meta de 0,17% para 2010 e 0,34% at 2015. A deciso da Unio Europeia marca um passo importante na direco correcta. Se forem honrados, os

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compromissos podem mobilizar um adicional de 30 a 40 mil milhes de dlares para ajuda at 2010. Outros compromissos ainda esto em aberto. Por exemplo, o Canad estabeleceu uma meta de duplicar o seu nvel de 2001 at 2010 e de duplicar a ajuda para frica at 2008. Mesmo com estes compromissos, a ajuda do Canada s atingir 0,33% do RNB por volta de 2010. O Japo comprometeu-se a duplicar a ajuda para frica, mas no assumiu qualquer compromisso signicativo no que se refere aos nveis da ajuda total em percentagem do RNB. O impacte dessas promessas j evidente nos aumentos da ajuda, em termos reais, vericados anualmente desde 2002, de 6 mil milhes de dlares (a preos e taxas de cmbio de 2003). A ajuda tornouse claramente uma prioridade maior de despesa pblica. Mas se a tendncia para aumentar os oramentos da ajuda parece agora rmemente estabelecida, no se pode considerar como adquirido que os doadores cumpram integralmente os compromissos de Monterrey. A ajuda da Itlia recuou para o seu nvel de 2001, uma queda de 30% desde Monterrey. Mais do que duplicar a despesa actual no prximo ano o desao para alcanar o compromisso da Unio Europeia para 2006. A Alemanha congelou a despesa em termos reais em 2004 e enfrenta um desao considervel para aumentar a ajuda do seu nvel actual de 0,28% do RNB para 0,33%, at ao prximo ano. O Japo tambm reduziu a despesa com a ajuda e ter de encontrar um adicional de mil milhes de dlares, at 2006, se quiser realizar o seu objectivo limitado de manter a ajuda no nvel mdio de 2001-03. Ainda que os Estados Unidos tenham aumentado acentuadamente o seu oramento de ajuda, as dotaes no mbito da Conta do Desao do Milnio (MCA) caram aqum dos pedidos da Administrao. Em 2005, o Congresso autorizou 1,5 mil milhes de dlares, contra um pedido de 2,5 mil milhes. Ainda que todos os pases com rendimentos per capita inferiores a 1.435 dlares sejam elegveis, apenas dois donativos tinham sido afectados em meados de 2005. Foi um programa de 110 milhes de dlares para Madagscar, a serem desembolsados ao longo de quatro anos, e um programa de 215 milhes de dlares para as Honduras, a desembolsar ao longo de cinco anos.31 Dado o curto perodo de tempo decorrido desde a conferncia de Monterrey, seria prematuro tirar grandes concluses da anlise de tendncia. Muito depender da possibilidade de os governos traduzi-
rem as aspiraes actuais em difceis opes oramentais. Se a realizao do objectivo de 0,7% at 2015 fosse utilizada como uma referncia, o desempenho actual apareceria a uma luz menos positiva. A gura 3.5 mostra onde estariam os nveis de ajuda hoje, num hipottico mundo em que todos os doadores estabelecessem uma meta de 0,7% do RNB at 2015, assumindo que os seus oramentos de ajuda tm aumentado com incrementos anuais dos rcios ajuda/RNB iguais desde 2000. Os tamanhos dos hiatos entre os nveis actuais e as metas estilizadas explicam-se por si prprios. H que admitir que um exerccio articial, porque nem todos os doadores aceitam a meta de 0,7%. Mesmo assim, fornece um ponto de referncia til. Mesmo para os doadores que se comprometeram com a meta de 0,7%, o hiato entre desempenho e o progresso necessrio amplo. Contudo, a recente cimeira dos lderes do G-8 em Gleneagles, Perthshire, na Esccia, provou que o progresso no preenchimento desses hiatos possvel (caixa 3.4).

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Caixa 3.4 Da cimeira do G-8 para a Assembleia-Geral acompanhar as palavras com aco As cimeiras do Grupo dos Oito (G-8) tm uma longa histria de promessas grandiosas que so rapidamente quebradas, especialmente aos pases mais pobres do mundo. Ser diferente depois da cimeira de Julho de 2005 em Gleneagles, Esccia? O comunicado do G-8 assume alguns compromissos importantes. A promessa de aumentar a ajuda em 50 mil milhes de dlares sobre os nveis de 2004, com metade do aumento destinado frica Subsariana, poderia colmatar uma parte substancial do hiato de nanciamento dos ODM. Alm disso, os lderes do G-8 assinaram, pela primeira vez, um comunicado que especica metas concretas, o que pode reduzir o risco de recuos. Olhando em frente, h trs desaos para a ajuda. Primeiro, os lderes do G-8 tm de se comprometer com a sua palavra. H um perigo real de que pelo menos dois membros da UE a Alemanha e a Itlia no traduzam os compromissos da cimeira do G-8 em planos de despesa pblica. Segundo, alguns pases precisam de ir muito mais longe. Mesmo com os aumentos da ajuda, o Japo e os Estados Unidos ainda estaro a gastar em ajuda, em 2010, apenas 0,18% do RNB (o que os coloca no fundo da tabela de ajuda da OCDE) e o Canad tambm tem um desempenho insatisfatrio em matria de ajuda. Terceiro, importante que uma parte signicativa do aumento prometido seja entregue no incio e no no prazo de cinco anos. Para alm da ajuda, o comunicado do G-8 acolhe sinais mistos. O compromisso com o ensino primrio obrigatrio e gratuito, cuidados de sade bsicos gratuitos e to prximo quanto possvel do acesso universal e com o tratamento do VIH/SIDA poderiam acelerar o progresso no sentido dos ODM. O mesmo poderia acontecer com a promessa de treinar e equipar 75.000 soldados para operaes de manuteno da paz da Unio Africana, at 2010 (ver Captulo 5). Quanto ao comrcio, pelo contrrio, o comunicado do G-8 no impressiona. O compromisso geral de eliminar gradualmente um conjunto limitado de subsdios exportao agrcola, num quadro temporal no especicado, de pouco conforto servir aos agricultores de frica. H dois ingredientes crticos que se juntaram para tornar diferente a cimeira do G-8 em Gleneagles: a liderana poltica e o impulso poltico gerado pela campanha mundial e pela opinio pblica. Os mesmos ingredientes sero necessrios para que a cimeira de Setembro de 2005 da ONU consolide e desenvolva o que foi conseguido.
Fonte: G-8 2005.
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A adequao da ajuda actual e dos esforos de alvio da dvida deve ser considerado no contexto prprio. Na perspectiva de um ODM, o que importa como os actuais compromissos de ajuda se ajustam com as necessidades de nanciamento para alcanar as metas. Estimar o nanciamento dos hiatos dos ODM uma cincia inexacta. As estruturas do custo variam amplamente de pas para pas e h uma interaco dinmica entre os ODM: por exemplo, o progresso na educao das raparigas pode reduzir os custos da realizao do progresso na mortalidade de crianas. O Projecto Milnio da ONU estima que a ajuda total deveria ser quase o dobro at 2006 e, depois, aumentar mais 50% (para 195 mil milhes de dlares) at 2015, para que as metas dos ODM sejam atingidas. Propostas apresentadas num relatrio da Comisso para a frica patrocinada pelo Reino Unido so amplamente consistentes com esta avaliao.33 Recomendaram uma duplicao, ao longo dos prximos trs a cinco anos, dos 25 mil milhes de dlares de ajuda fornecida actualmente regio, com um aumento de mais 25 mil milhes at 2015. As projeces actuais da ajuda cam muito aqum destes nveis. Financiar os hiatos. Um dos problemas com a estimao do hiato de nanciamento dos ODM o facto de as metas oramentais estabelecidas pelos doadores poderem no ser atingidas. Se se agisse e este continua a ser um grande se de acordo com os compromissos assumidos durante e aps a conferncia de Monterrey, resultaria em oramentos de ajuda crescendo para 0,30% do rendimento nacional dos pases doadores at 2006, um aumento de 88 mil milhes de dlares (a preos e taxas de cmbio de 2003). Este valor cai 47 mil milhes de dlares abaixo dos 135 mil milhes que, segundo a estimativa do Projecto Milnio da ONU, os pases ricos deveriam estar a gastar no prximo ano para manter o mundo a caminho dos ODM (gura 3.6). O hiato de nanciamento aumenta para 52 mil milhes de dlares at 2010. Por essa altura, se os pases ricos no agirem de acordo com os seus compromissos, os pases em desenvolvimento no tero capacidade para investir na sade, educao e infra-estruturas necessrias para melhorar o bem-estar e apoiar a recuperao da economia, na dimenso necessria para atingir os ODM. De facto, estes nmeros no combinam com a meta da Unio Europeia de 0,51% em 2010, mas esta meta ainda no est integrada em compromis-
Os uxos de ajuda no podem ser considerados isoladamente. o caso muito especial dos pases de rendimento baixo que enfrentam diculdades no servio da dvida. Em 2003, os 27 pases que beneciaram do alvio da dvida ao abrigo da Iniciativa Pases Pobres Altamente Endividados (PPAE) transferiram 2,6 mil milhes de dlares para os credores, ou 13% das receitas do governo. Estas transferncias tm estado a desviar recursos do investimento em desenvolvimento humano e recuperao econmica. Em 2005, quase uma dcada depois da criao da Iniciativa PPAE, os credores nalmente acordaram num plano para cancelar 10% da dvida multilateral. Isto representa um passo importante na direco certa. Contudo, o novo acordo sobre a dvida no cobre adequadamente muitos pases incluindo a Nigria , para os quais a dvida insustentvel continua a ser uma barreira para alcanar os ODM (caixa 3.5). 32
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Caixa 3.5 Alvio da dvida percorrer o quilmetro a mais
H 20 anos, Julius Nyerere, ento Presidente da Tanznia, fez aos governos dos pases ricos uma pergunta incisiva: Devemos, realmente, deixar morrer as nossas crianas fome para pagarmos as nossas dvidas? Quase uma dcada depois de se ter julgado que o lanamento da Iniciativa para os Pases Pobres Altamente Endividados (PPAE) remeteria a crise da dvida de frica para os livros de histria, os credores comearam nalmente a responder a esta pergunta, mas na negativa. Embora alguns pormenores relativos ao alvio da dvida acordados pelos ministros das nanas dos G-8, em Junho de 2005, se mantenham sob a forma de esboo, foram realizados progressos reais. Contudo, algumas questes importantes tm de ser enfrentadas ainda. Os nmeros das manchetes sobre o perdo da dvida anunciados ao abrigo da Iniciativa PPAE, antes da reunio dos G-8, em 2005, eram impressionantes. No total, 27 pases elegveis para os emprstimos provenientes do mecanismo concessional do Banco Mundial, atravs da Associao Internacional do Desenvolvimento (AID) todos em frica, excepto 4 estavam a beneciar do compromisso de reduo do stock da dvida avaliado em 32 mil milhes de dlares (em valor corrente lquido). O prmio do perdo da dvida tem ajudado a fazer progressos no sentido dos ODM. Segundo o Banco Mundial, a despesa pblica de sade, educao e outros investimentos de reduo da pobreza aumentou 2% do PIB nos pases que beneciaram do perdo da dvida. As poupanas geradas atravs da Iniciativa PPAE tm ajudado a nanciar a educao primria gratuita no Uganda e na Tanznia, programas de combate ao VIH/SIDA no Senegal, programas de sade em Moambique e de desenvolvimento rural na Etipia. As ms notcias eram que os nmeros das manchetes sobre a reduo do stock da dvida encobriram outras partes do balano nomeadamente as colunas relativas ao servio da dvida e s receitas do governo. Em 2003, os 27 pases que beneciaram do per do da dvida ainda gastaram 2,8 mil milhes de dlares em reembolsos aos credores. Em mdia, esse nmero representa 15% das receitas do governo, subindo para mais de 20% em pases como a Bolvia, Zmbia e Senegal (Figura 1). Para um grupo dos pases mais pobres do mundo, estas eram transfe rncias muito grandes, corres pondendo a uma mdia de 3% do seu rendimento nacional. A concluso que os re embolsos da dvida tm estado a desviar recursos de reas so ciais prioritrias, decisivas para o progresso em direco aos ODM. A Zmbia, por exemplo, com um dos mais altos nveis de infeco de VIH/SIDA do mundo, tem gasto mais de 2 dlares em reembolsos da d-
vida por cada dlar que afecta despesa do sector da sade (Figura 2). Enquanto os uxos de ajuda continuam a exceder os pagamentos da dvida (uma importante diferena em relao crise da dvida da Amrica Latina da dcada de 1980), elevados nveis do servio da dvida tm privado os governos PPAE de receitas, tornando-os mais dependentes da ajuda e os seus oramentos mais sensveis aos caprichos das prioridades dos doadores. Os desembolsos caram abaixo das expectativas no quadro da Iniciativa PPAE por vrias razes. Primeiro, o critrio principal adoptado para a sustentabilidade da dvida um limiar do stock da dvida igual a 150% do valor corrente lquido das exportaes atribuiu um peso excessivo aos indicadores das exortaes e um peso insuciente ao impacte da dvida nos oramentos nacionais e capacidade de nanciar o progresso para os ODM. Segundo, enquanto a maioria dos principais credores bilaterais tem estado a prover 100% do alvio da dvida, os doadores multilaterais como o Banco Mundial, FMI e bancos de desenvolvimento regional no o tm feito, da que a sua parcela nos pagamentos do servio da dvida esteja a diminuir. Terceiro, a elegibilidade para o alvio total da dvida tem estado dependente do cumprimento dos programas e condies de emprstimos do FMI. As interrupes destes programas atrasaram o alvio da dvida de um grande grupo de PPAE, incluindo as Honduras, Ruanda e Zmbia. O acordo de Junho de 2005 resolver estes problemas? O acordo providencia 100% de alvio da dvida para 18 pases que passaram pelo processo PPAE completo para atingir o ponto de concluso. Tambm estipula, de modo crucial, que os custos de reduo da dvida multilateral devida AID e ao Fundo de Desenvolvimento da Africa sero saldados atravs de nanas adicionais dos credores, evitando desse modo o desvio da ajuda ao desenvolvimento para o alvio da dvida. No caso do FMI, o nanciamento do alvio da dvida ser gerado atravs de recursos internos, incluindo possivelmente a venda, ou a reavaliao de parte do stock de ouro do Fundo. Outros 8 pases sero elegveis para a reduo da dvida em 100% nos prximos um a dois anos, medida que atingem o (continua na pg. seguinte)
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Caixa 3.5 Alvio da dvida percorrer o quilmetro a mais (continuao) ponto de concluso do PPAE. Este grupo inclui pases que esto a iniciar a reconstruo tais como a Repblica Democrtica do Congo e Serra Leoa e pases como os Camares e Chade, que tiveram programas do FMI interrompidos. Para todos estes pases, a nova orientao do alvio da dvida tem o potencial de libertar novos recursos para o desenvolvimento e crucial para o nanciamento dos ODM que os recursos sejam distribudos ecientemente para apoiar servios do sector social e o crescimento de base ampla. A execuo do novo acordo ter de ser monitorizado rigorosamente, para assegurar que as nanas do alvio da dvida so verdadeiramente adicionais. Questes particulares tm sido levantadas sobre o fracasso dos arranjos nanceiros para cobrir os custos da reduo da dvida do Banco Interamericano de Desenvolvimento, que sero necessrios para pagar parte do nanciamento do alvio da dvida da Bolvia, Honduras e Nicargua. Contudo, o acordo , inequivocamente, uma boa notcia para os 27 pases que actualmente beneciam do alvio da dvida. Mais problemtica a questo de como lidar com os pases que esto fora deste grupo. O quadro de associados PPAE tem estado a ser fechado na base dos pases cobertos em 2004. Ironicamente, isto quer dizer que alguns pases elegveis para os emprstimos AID tm indicadores de dvida que so piores do que os de PPAE que esto a seguir o alvio da dvida PPAE e, ainda, que esses pases no so qualicveis para o alvio da dvida na base de que no estavam na lista de 2004. Por exemplo, Haiti, Qunia e Quirguisto, todos tm rcios do stock da dvida para as exportaes que excedem 150%,
Fonte: World Bank e IMF 2004 c; Martin e outros 2004.
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ainda que no sejam elegveis para o alvio da dvida. At agora, os credores individuais tm respondido unilateralmente s anomalias na estrutura do PPAE. Por exemplo, o Reino Unido tem desenvolvido propostas para cancelar a sua parcela dos pagamentos do servio da dvida de pases como a Armnia, Monglia, Nepal, Sri Lanka e Vietname. Pensando no futuro, o que necessrio uma estratgia mais coerente para reduzir as obrigaes da dvida a um nvel consistente com as necessidades de nanciamento dos ODM. A experincia da Nigria reala outras limitaes na estrutura actual do alvio da dvida. Em contraste com os PPAE, a maior parte da dvida da Nigria cerca de 80% do total respeita a credores bilaterais e no tanto ao Banco Mundial ou FMI. Os credores indicaram a riqueza petrolfera da Nigria como base para a recusa do alvio da dvida. Contudo, apesar de ser o oitavo maior exportador de petrleo do mundo, a Nigria est classicada no IDH na ordem 158, tem uma das populaes mais pobres da frica Subsariana e recebe menos de 2 dlares per capita em ajuda um dos nveis mais baixos da regio. A conta do servio da dvida da Nigria de mais de 3 mil milhes de dlares por ano excedendo a despesa pblica de sade. Alm disso, porque menos de metade da dvida externa que est a ser paga, esto a acumular-se os atrasos. verdade que os problemas de dvida da Nigria poderiam ter sido evitados se os governos anteriores no tivessem cedido m administrao econmica e transferncia das receitas do petrleo para contas em bancos suos. Mas isso no constitui razo para penalizar hoje os nigerianos pobres, nem para minar um governo empenhado na reforma.
sos oramentais concretos. Tambm importante lembrar que nem toda a ajuda adicional mobilizada desde Monterrey ser dirigida especicamente para os hiatos de nanciamento dos ODM. Ajuda real e valores das manchetes Sem mais nada, os valores dos hiatos de nanciamento podem subvalorizar o problema. Fechar os hiatos de nanciamento requer dinheiro vista, mas nem todo o dinheiro contado como ajuda se traduz em transferncia de recursos. Este o caso muito particular de trs categorias de ajuda que representaram mais de 90% do aumento de 11,3 mil milhes de dlares em ajuda bilateral, entre 2000 e 2004: alvio da dvida (3,7 mil milhes de dlares), cooperao tcnica (5,2 mil milhes de dlares) e ajuda de emergncia (1,7 mil milhes de dlares; gura 3.7). Os aumentos nestas reas geram manchetes que so maiores do que as transferncias reais. Veja-se o caso do alvio da dvida. uma forma altamente ecaz de ajuda ao desenvolvimento, d aos governos maior controlo das receitas internas e reduz
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a sua dependncia da ajuda. O perdo das dvidas que esto actualmente a ser reembolsadas liberta recursos oramentais que estavam a ser utilizados para outros ns. Porm, as normas de apresentao de contas da OCDE permitem que os governos apresentem a totalidade da reduo da dvida como ajuda dada no ano em que ela cancelada. Isso inaciona o valor real do alvio da dvida, j que as poupanas nanceiras reais para os pases receptores chegam sob a forma de reduo do servio da dvida. Nos casos em que as dvidas no estavam a ser integralmente reembolsadas, o alvio da dvida , em parte, uma operao contabilstica. Grande parte do aumento de 4 mil milhes de dlares da ajuda Repblica Democrtica do Congo, em 2003, cai nesta categoria. A Etipia recebeu uma reduo do stock da dvida de 1,3 mil milhes de dlares em 2003, ao abrigo da Iniciativa Pases Pobres Altamente Endividados, em troca de uma reduo do servio da dvida de 20 a 40 milhes de dlares por ano. Este no um argumento contra o alvio da dvida, mas contra prticas contabilistas correntes que do uma impresso
errada da quantidade de ajuda que os doadores esto a conceder. Esto em perspectiva, para os prximos anos imediatos, grandes operaes de reduo da dvida para o Iraque e outros pases, no quadro da Iniciativa PPAE. importante que os elevados valores nominais dessas operaes no desviem a ateno, quer das poupanas oramentais relativamente modestas que resultaro, quer da necessidade de ver o alvio da dvida como uma parte do pacote nanceiro mais amplo para a realizao dos ODM. Muito do argumento anterior verdadeiro para a assistncia tcnica e a ajuda de emergncia. A assistncia tcnica representou 1 em cada 4 dlares de ajuda fornecida em 2003. Muitas vezes, esta assistncia desempenha um papel importante no apoio ao desenvolvimento e construo de capacidade, mas grande parte dela representa despesa nos pases doadores um problema que se combina com a ajuda ligada (a ser discutido mais adiante neste captulo). A ajuda educao demonstra o problema. Os maiores hiatos de nanciamento so na formao, remunerao e reteno dos professores, construo de salas de aula e proviso de manuais escolares. Todavia, trs quartos do apoio dos doadores educao vm na forma de assistncia tcnica. Grande parte absorvida no pagamento de bolsas de estudo, aconselhamento tcnico externo e encargos de consultoria. A qualidade da assistncia tcnica muito varivel, mas tal como acon-
tece com o alvio da dvida, a questo importante no nanciamento dos ODM que os recursos no uam automaticamente para reas prioritrias. A ajuda de emergncia e a ajuda aos Estados frgeis so uma prioridade, mas so tambm uma resposta s necessidades de nanciamento para alm das estimadas para os ODM. O Afeganisto e o Iraque, em conjunto, so responsveis por 3,2 mil milhes de dlares do aumento da ajuda pblica ao desenvolvimento, entre 2001 e 2003 e por uma grande fatia do aumento da ajuda dos Estados Unidos. Com efeito, mais de 40% dos 3,8 mil milhes de aumento da ajuda ao desenvolvimento dos Estados Unidos, em 2003, foram reservados para o Iraque. At a data, a maior parte do aumento na ajuda de emergncia tem sido atravs da mobilizao de fundos adicionais, embora isso seja difcil de conrmar na prtica. Por exemplo, o Japo combinou o aumento da ajuda para o Afeganisto e Iraque com cortes profundos na ajuda ao desenvolvimento total. Qualquer que seja a posio actual, o desvio da ajuda do nanciamento dos ODM para a reconstruo ps-conito ou objectivos estratgicos mais amplos continua a ser uma ameaa real.34 Selectividade da ajuda Outra razo porque os valores das manchetes podem subestimar a dimenso do problema do nancia
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Caixa 3.6 O futuro da Associao Internacional do Desenvolvimento Como mecanismo internacional mais ecazmente orientado para os pases mais pobres, a Associao Internacional do Desenvolvimento (AID) ocupa uma posio central no nanciamento dos ODM 1 dlar dado atravs da AID tem mais probabilidade de reduzir ao hiato do nanciamento dos ODM do que 1 dlar entregue atravs de qualquer outro canal. Alm disso, porque funciona por ciclos oramentais de trs anos, a AID tem menos tendncia para a imprevisibilidade associada ajuda bilateral prestada atravs de oramentos anuais. Em 2005, os doadores atriburam 34 mil milhes de dlares AID para o perodo at 2008 um aumento de 25% em termos reais. Esta a maior expanso em duas dcadas, embora muito abaixo dos 40% a 50% que a maioria dos governos europeus queria. Se as propostas europeias tivessem sido aprovadas, teriam aumentado a parcela multilateral na ajuda e a parcela de ajuda destinada aos pases mais pobres. A AID a terceira maior fonte de ajuda frica Subsariana (depois da Frana e dos Estados Unidos) e a principal fonte de ajuda para a educao e a sade. Mantm-se questes importantes acerca do papel futuro da AID no nanciamento do desenvolvimento. Cerca de um quinto dos emprstimos da AID so providos em termos de donativos a pases vulnerveis aos problemas da dvida. O resto afectado na forma de emprstimos concessionais: os reembolsos so feitos em quarenta anos e um perodo de carncia de 10 anos. Alguns doadores querem manter este equilbrio. Outros defendem a transformao da AID numa agncia predominantemente baseados em donativos. Existem perigos em seguir apenas pelo caminho dos donativos. Os doadores provm actualmente metade do rendimento da AID. Outros 40% vm de reembolsos de emprstimos passados de pases como a China, que elevou o seu estatuto de rendimento baixo para rendimento mdio. Passar para um sistema de donativos poderia paralisar este uxo de pagamentos, reduzindo a base global de recursos. Alm disso, alguns pases como o Bangladeche e ndia, por exemplo esto em situao de utilizar emprstimos suaves, enquanto outros poderiam utilizar a AID para fazer a transio da dependncia exclusiva de donativos. H outra razo para ter cuidado. Os doadores poderiam neutralizar os efeitos nanceiros se concordassem em compensar quaisquer perdas de reembolsos da AID atravs de compromissos vinculativos de maiores donativos. Porm, nenhum doador o fez at ao momento. Sem tais garantias de maior nanciamento de longo prazo, os uxos da AID tornar-se-iam dependentes de apoio imprevisvel dos doadores.
Fonte: Rogerson 2005.
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mento dos ODM que os doadores variam nos seus padres de afectao da ajuda. Os pases de rendimento baixo e a frica Subsariana, que enfrentam os maiores hiatos de nanciamento, guram com maior proeminncia do que outros nalguns programas de ajuda (gura 3.8). A ajuda desembolsada atravs de mecanismos multilaterais como a AID e o Fundo Global para Combater a SIDA, a Tuberculose e a Malria , provavelmente, a ajuda mais fortemente dirigida para os hiatos de nanciamento dos ODM no caso da AID porque a elegibilidade largamente restringida aos pases de rendimento baixo (caixa 2.6). Isto no implica que a ajuda aos pases de rendimento mdio no seja justicvel em termos de desenvolvimento humano. Mas mantm-se a situao em que os doadores variam na parcela da ajuda afec92
tada aos pases mais pobres que enfrentam as mais graves limitaes nanceiras para os ODM. A seleco pelo doador dos receptores preferidos afecta a distribuio da ajuda. Em 1997, um estudo altamente inuente argumentava, com base em provas empricas da anlise transversal da pases, que a ajuda s era ecaz em bons ambientes de poltica econmica (estabilidade scal, inao baixa, mercados abertos e outros critrios).35 Este estudo levou nova ortodoxia de que a ajuda deveria ser usada selectivamente para recompensar os reformadores fortes. Porm, estudos subsequentes concluram que a ajuda tambm pode ser ecaz em pases com um ambiente institucional menos favorvel e uma histria de reforma econmica mais fraca. Esta concluso no quer dizer que o ambiente de poltica econmica no seja importante: pelo contrrio, a gesto macroeconmica ecaz vital. Mas a evidncia no previne sucientemente contra a utilizao de listas uniformes de boas polticas como base para a afectao de ajuda. As melhores provas empricas sugerem que a ajuda pode ser ecaz numa gama diversicada de ambientes e que planos de condies prvias de poltica no so teis.36 H o perigo desses esquemas dividirem os receptores de ajuda em queridos e rfos de doadores, com base em provas frgeis da sua capacidade de fazer bom uso da ajuda. De algum modo isso j est a acontecer, com uma sobreconcentrao de queridos de doadores na frica Subsariana anglfona (e em Moambique e Etipia) e com uma representao excessiva de rfos de doador na frica francfona e Amrica Latina. Pesquisas recentes utilizando o ndice de selectividade poltica do Banco Mundial, uma medida da correlao entre ajuda e qualidade das instituies dos pases receptores da ajuda, sugere que os uxos de ajuda ao desenvolvimento so cada vez mais sensveis qualidade das instituies (como denidas no ndice).37 Ao mesmo tempo, o enfoque do doador no desempenho institucional muito mais rgida nos pases de rendimento baixo do que nos pases de rendimento mdio. Mais preocupante que a ajuda recebida por alguns pases de rendimento baixo cerca de 40% mais abaixo do que a sua capacidade institucional indicaria.38 Nada disto pretende negar a importncia bvia do ambiente de poltica nacional na determinao da eccia da ajuda. Pases to diferentes como Bangladeche, Moambique e Vietname conseguem gerar elevados retornos de desenvolvimento humano
da ajuda porque tm estratgias ecazes de reduo da pobreza. Pelo contrrio, a corrupo endmica, fraca governao e m gesto econmica diminuem os benefcios potenciais da ajuda. A corrupo mina os esforos de ajuda em dois aspectos. Primeiro, as famlias pobres sofrem desproporcionadamente com as prticas corruptas. Um inqurito feito no Camboja concluiu que a corrupo custava s famlias de rendimento baixo trs vezes mais do que o seu rendimento, tal como custava s famlias de rendimento elevado, em parte porque as famlias de rendimento baixo esto mais dependentes dos servios pblicos.39 Segundo, as sadas de uxos nanceiros associadas corrupo podem ultrapassar o crescimento dos uxos de ajuda: de acordo com uma estimativa, activos nanceiros pblicos que excedem o valor da dvida externa da frica foram ilegalmente transferidos para contas em bancos estrangeiros. Os doadores de ajuda podem enfrentar estes problemas de forma muito mais ecaz atravs de parcerias com governos comprometidos com a transparncia e a responsabilidade nanceira, e no atravs da imposio de planos de poltica.
A ajuda e os ODM: podero os pases ricos nanci-los?

Tero os pases ricos os recursos para cumprir o seu compromisso de longo prazo de gastar 0,7% do RNB em ajuda? Esta pergunta tem uma incidncia decisiva nas perspectivas de realizao dos ODM e nas metas mais amplas de desenvolvimento humano. Em qualquer democracia, o que os governos consideram como comportvel reecte uma avaliao dos custos e benefcios da despesa pblica. Essa avaliao deve ser guiada por julgamentos acerca das prioridades polticas, e mediada atravs de processos polticos que levam a escolhas sobre os mritos de reivindicaes concorrentes. Os oramentos da ajuda reectem o modo como os governos e a opinio pblica encaram a pobreza mundial e as suas obrigaes e interesses em combat-la. Custos comportveis Avaliado em comparao com a riqueza e os recursos dos pases ricos, o custo de realizao dos ODM modesto. Mais de mil milhes de pessoas no mundo tm falta de acesso a gua potvel e 2,6 mil milhes a saneamento. Vencer estes dces custaria pouco menos
de 7 mil milhes de dlares por ano ao longo da prxima dcada. Este investimento poderia poupar cerca de 4.000 vidas todos os dias, como resultado de menor exposio a doenas infecciosas. Enfrentaria um problema que rouba aos pobres a sua sade, mina o desenvolvimento econmico e impe enormes exigncias de tempo e trabalho s raparigas e s mulheres. O investimento necessrio parece muito dinheiro e para os pases em desenvolvimento de rendimento baixo. Mas no mais do que os 7 mil milhes de euros que os Europeus gastam por ano em perfume, ou do que os 8 mil milhes de dlares que os Americanos gastam por ano em cirurgias plsticas correctivas. Estas comparaes no negam o esforo que ser requerido para aumentar a ajuda numa escala comparvel com a realizao dos ODM. Em todos os pases do G-7 excepto o Canad os dces scais continuam elevados na verdade, as suas posies scais enquanto grupo deterioraram-se (gura 3.9). O dce scal dos Estados Unidos (em percentagem do RNB) actualmente mais elevado do que o de qualquer pas industrializado, excepto o Japo. As propostas oramentais actuais pretendem reduzir este dce para metade at 2009, com uma reduo nas despesas no militares para a sua mais baixa percentagem do PIB em mais de 40 anos. Este no , claramente, um ambiente propcio para a expanso dos oramentos da ajuda. O mesmo verdade para o Japo, onde o dce scal estrutural est projectado para diminuir apenas ligeiramente, at cerca de 6% do PIB em 2006. A mdio prazo, os planos oramentais do Japo pretendem converter o dce em excedente, at 2010 uma meta que se traduzir numa intensa presso para cortes no investimento pblico. A posio da Unio Europeia pouco mais encorajadora. Apesar de os dces scais serem menores na rea Euro do que no Japo, ou nos Estados Unidos, a Frana e a Alemanha tm dces scais que excedem os 3% do RNB, enquanto o dce projectado da Itlia ir chegar a mais de 4% at 2006. A menor escala dos dces scais na Unio Europeia do que nos Estados Unidos, ou Japo, oculta trs outras presses subjacentes. Os nveis da dvida pblica so elevados na zona euro. As presses scais associadas a uma populao envelhecida esto a aumentar. E as taxas de desocupao foraram o desemprego para o topo da agenda poltica de alguns pases. Desde 2003, as taxas de desemprego tem estado estagnadas em mais de 9% na Frana, Alemanha e Itlia. Apesar das reformas do Pacto de Es-
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Quadro 3.1 A despesa militar excede a ajuda pblica ao desenvolvimento nos pases ricos
Parcela da despesa governamental, 2003 (%)
Pas Austrlia ustria Blgica Canad Dinamarca Finlndia Frana Alemanha Grcia Irlanda Itlia Japo Luxemburgo Holanda Nova Zelndia Noruega Portugal Espanha Sucia Suia Reino Unido Estados Unidos
APD 1.4 1.1 2.7 1.2 3.1 1.6 1.7 1.4 1.4 2.1 0.9 1.2 3.9 3.2 1.2 4.1 1.0 1.3 2.8 3.5 1.6 1.0
Despesa militar 10.7 4.3 5.7 6.3 5.7 5.4 10.7 7.3 26.5 4.6 9.8 5.7 4.8 6.5 6.3 8.9 10.0 6.7 6.4 8.5 13.3 25.0
o scal seria limitado. Inversamente, o constrangimento da despesa de ajuda ter um efeito igualmente marginal sobre a melhoria dessa posio. Na prtica, o modo como os governos do prioridade despesa pblica, assim como respondem s presses scais, reectir a sua ordenao das prioridades polticas, bem como os critrios de poltica tributria, o mbito do investimento pblico e a reforma econmica. Se, como argumentamos neste captulo, o aumento da ajuda um imperativo, no s em bases morais e ticas, mas tambm em termos de interesse prprio iluminado dos pases ricos, como se reecte na prosperidade e segurana futura dos seus cidados, ento importante atribuir ajuda uma prioridade oramental muito mais elevada. Despesas militares e nveis de ajuda As comparaes com a despesa militar so instrutivas. Por cada dlar investido na ajuda ao desenvolvimento, outros 10 so gastos em oramentos militares (gura 3.10). Nenhum pas do G-7 tem um rcio de despesa militar para ajuda inferior a 4:1. Este rcio cresce at 13:1 para o Reino Unido e at 25:1 para os Estados Unidos (quadro 3.1). Num mundo em que os pases ricos reconhecem cada vez mais que as ameaas segurana esto ligadas pobreza global, desigualdade e esperana insuciente para muitos segmentos da populao mundial, este rcio de 10:1 da despesa militar para a despesa com a ajuda no faz sentido. Em qualquer avaliao das ameaas para a vida humana, h uma extraordinria desproporo entre oramentos militares e necessidades humanas. A quantia que os pases ricos gastam actualmente com o VIH/SIDA, uma ameaa segurana humana que custa 3 milhes de vidas por ano, representa a despesa de trs dias em equipamento militar. As prioridades oramentais em muitos pases ricos no reectem, nem um compromisso adequado com os ODM, nem uma resposta coerente aos desaos de segurana colocados pela pobreza macia e pelas profundas desigualdades globais. A discrepncia entre oramentos militares e oramentos de desenvolvimento coloca a viabilidade nanceira dos ODM a uma luz diferente. Se o aumento de 118 mil milhes de dlares na despesa militar, entre 2000 e 2003, tivesse sido afectado ajuda, a ajuda ao desenvolvimento representaria agora cerca de 0,7% do RNB dos pases ricos. Apenas 4 mil milhes de dlares cerca de 3% do aumento da despesa militar
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Fonte: Calculado com base em dados da APD, de OCDE/DAC 2005f; dados da despesa militar, do quadro de indicadores 20; e dados da despesa governamental, de World Bank 2005f.
tabilidade e Crescimento da Unio Europeia terem aumentado a exibilidade, os governos dos membros da UE esto a enfrentar presses scais intensas num contexto de baixo crescimento, elevado desemprego e aumento da presso sobre a despesa pblica. Contra este quadro, a deciso da Unio Europeia de estabelecer uma meta de 0,51% do RNB foi uma importante declarao de inteno poltica. Contudo, assegurar que esta meta se traduza em compromissos oramentais difceis vai requerer um esforo excepcional. Embora as presses scais que o G-7 e outros pases industrializados doadores enfrentam sejam reais, importante reconhecer que os oramentos da ajuda, mesmo a nveis alargados, representam uma fonte de presso modesta. Para dois dos pases do G-7 Itlia e Estados Unidos a ajuda ao desenvolvimento representa 1% ou menos da despesa pblica, muito abaixo da mdia da OCDE. Em 2004, os oramentos da ajuda total eram equivalentes a apenas 3% do dce scal total, tanto do Japo como dos Estados Unidos, e 5% da Alemanha. Mesmo que todos os pases do G-7 aumentassem a sua ajuda para o nvel da meta da UE, qualquer impacte prejudicial sobre a sua posi94
Caixa 3.7 O Mecanismo de Financiamento Internacional A ajuda deve reunir trs condies para ter um efeito duradouro na pobreza. Deveria ser sustentada e previsvel, suciente grande para facilitar o investimento simultneo em sectores que reforcem os impactes de uns sobre os outros, e radicar em planos de desenvolvimento viveis. Na ausncia destas condies, a ajuda menos um investimento na reduo permanente da pobreza e mais uma compensao ocasional por ser pobre. A importncia da ajuda sustentada e previsvel bvia. Nenhuma empresa privada responsvel embarcaria num projecto para aumentar retornos futuros sem ter um plano plurianual integralmente nanciado. O mesmo se aplica aos governos dos pases pobres. Se um pas, como o Senegal, depende da ajuda para 30% da despesa pblica e 74% do investimento pblico, um uxo seguro e previsvel de ajuda condio para o investimento a longo prazo. Os pases no podem alcanar a educao primria universal abolindo as propinas, construindo escolas e formando professores, a menos que lhes possa ser assegurado o nanciamento para manter as escolas e o pagamento dos salrios dos professores para l do primeiro par de anos. E no se pode esperar que os pases sustentem os seus investimentos na educao, a menos que tambm tenham um plano de sade nanciado que evite que os professores morram de VIH/SIDA mais depressa do que so formados, ou um plano nanciado para gua e saneamento, sem o qual as raparigas abandonam a escola na puberdade acentuando a importncia de investimentos simultneos em vrios sectores. Mas a lio que os doadores menos tm querido aprender que a necessidade de mais ajuda imediata e urgente. Quanto mais tempo adiarem, mais espinhoso ser o problema e mais cara a soluo. Avanar com a ajuda pode signicar poupanas no futuro. A malria custa 12 mil milhes de dlares por ano em produo perdida. Pagar para tratar a malria integralmente custaria uma fraco disso. As taxas de retorno dos investimentos em infra-estruturas podem chegar at 80%, ultrapassando os retornos padro nos mercados privados de capitais. O Mecanismo de Financiamento Internacional (IFF) destina-se a satisfazer as trs condies para a ajuda ecaz. Atravs da venda de obrigaes do governo nos pases ricos, mobilizaria, de uma s vez, os recursos totais para nanciar uma corrente segura e previsvel de ajuda. Porque o nanciamento seria adiantado, poderia prover a massa crtica de investimento necessria num conjunto de sectores. Poderia o IFF funcionar na prtica? Os pormenores de execuo esto a ser trabalhados atravs do Mecanismo de Financiamento Internacional da Vacinao (IFFIm), um programa-piloto desenvolvido pela Aliana Global para as Vacinas e a Vacinao (GAVI). No passado, a ecincia da GAVI foi comprometida por uxos nanceiros utuantes e incertos. O IFFIm um mecanismo de nanciamento destinado a prover nanciamento adiantado seguro para servios de vacinas e vacinao nos pases mais pobres. A GAVI calculou que um investimento acrescido de 4 mil milhes de dlares adiantados ao longo de 10 anos pouparia a vida a mais de 5 milhes de crianas at data estabelecida, 2015, e evitaria mais 5 milhes de mortes de adultos (principalmente com hepatite B) depois de 2015.
Fonte: Development Initiatives 2005b; GAVI e Vaccine Fund 2005a, b; UK, HM Treasury 2003.
o necessrio para nanciar intervenes bsicas de sade que poderiam prevenir as mortes em 3 milhes de bebs por ano. Se a guerra contra a pobreza uma prioridade, simplesmente inacreditvel que os governos atribuam um peso to pequeno aos oramentos da ajuda destinados a salvar vidas. Nada disto diminui as ameaas de segurana muito reais que os governos dos pases desenvolvidos tm de enfrentar. Estas ameaas vo desde a proliferao das armas nucleares ao terrorismo internacional. Contudo, podem ser levantadas questes legtimas, como saber se o progresso militar a resposta mais ecaz. Por exemplo, um tratado abrangente para proibir os ensaios e uma reduo rpida das ogivas nucleares em disposio operacional poderia eliminar a necessidade de alguns dos programas extensivos e dispendiosos que esto em marcha para a modernizao das foras nucleares e o desenvolvimento de novos veculos de lanamento. O investimento de mais capital poltico no desarmamento negociado e de menos capital nanceiro em equipamento militar poderia aumentar a segurana e libertar recursos para o desenvolvimento. Financiamento inovador Foram desenvolvidas vrias propostas inovadoras para fechar o hiato de nanciamento dos ODM. Procuram olhar para alm do nanciamento pblico, para os mercados de capitais privados e para novas formas de nanciamento. O Mecanismo de Financiamento Internacional (MFI) proposto pelo Governo do Reino Unido
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um exemplo. Subjacente ao MFI est uma ideia simples: os governos deveriam utilizar a sua capacidade de inuenciar os recursos nos mercados de capitais para prover mais ajuda. O MFI utilizaria as promessas governamentais de aumento da ajuda para apoiar a emisso de obrigaes pblicas. O rendimento da venda dessas obrigaes seria canalizado atravs de programas de ajuda, com o MFI a recolher os uxos de ajuda futuros para liquidar as obrigaes quando se vencessem.40
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H poucas provas fortes para apoiar a armao de que os pases pobres sero incapazes de usar ecazmente mais ajuda
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Um dos pontos fortes do MFI que adiantaria os recursos nanceiros para investimento neste perodo crtico (gura 3.11). Mesmo que todos os doadores se comprometessem em atingir uma meta de ajuda para RNB de 0,5% at 2010 e 0,7% at 2015, haveria um hiato de nanciamento dos ODM no curto prazo at que os novos recursos estivessem disponveis. Ao abrigo do MFI, as transferncias de ajuda poderiam ser aumentadas, com efeito imediato, enquanto os custos oramentais dos governos seriam diferidos. Este adiantamento permitiria que os governos dos pases em desenvolvimento zessem os investimentos fundamentais em reas como a sade, educao e infra-estruturas, enquanto os pases industrializados poderiam agir em funo dos seus compromissos para com os ODM sem comprometerem a estabilidade scal (caixa 3.7). Outras propostas consideram a possibilidade de obter mais receitas atravs de mecanismos internacionais de tributao.41 Na prtica, quaisquer impostos internacionais teriam de ser executados pelos governos nacionais, na medida em que so os nicos rgos soberanos com poderes para gerar receita e os Estados Unidos, em particular, opem-se a essa abordagem. O apoio mais forte na Unio Europeia. Vrios governos esto a avaliar as implicaes de um imposto internacional sobre o combustvel para a aviao. Mesmo xado a um nvel baixo, esse imposto poderia gerar 9 a 10 mil milhes de dlares por ano. 42 Outra proposta pede um imposto xo sobre os bilhetes de passageiros, com a receita reservada para a preveno e tratamento do VIH/SIDA. Esta proposta foi defendida por um dos pases do G-7 (a Frana) e apoiada por dois outros (a Alemanha e o Reino Unido), com muitos pases em desenvolvimento (incluindo o Brasil) apoiando a ideia. Estes e outros pases chegaram a um acordo de princpio para introduzir um imposto nacional sobre os bilhetes de avio para nanciamento da despesa do desenvolvimento. Outros pases defenderam um imposto sobre as transaces monetrias. Com efeito, a Blgica j aprovou legislao sobre a adopo de um imposto monetrio. Vrios outros pases incluindo a Noruega e a Finlndia exploraram a possibilidade de utilizar impostos sobre o carbono como um novo mecanismo de nanciamento. Os defensores do uso de impostos internacionais para mobilizar nanciamento para o desenvolvimento armam que essa abordagem produziria importantes benefcios para os ODM e no s. Esses impostos, argumenta-se, tm o potencial de combi-
nar o nanciamento de bens pblicos e da reduo da pobreza. O Grupo de Trabalho sobre Novas Contribuies para o Financiamento Internacional, do Governo francs, que produziu um relatrio em 2004, argumenta que o uxo de recursos provenientes de impostos proveria uma corrente de nanas previsveis, ao mesmo tempo que completaria as abordagens dos mercados de capitais privados, tais como o MFI, preenchendo o espao desocupado pelo uxos do MFI medida que as obrigaes so liquidadas.
Poder ser absorvida mais ajuda?

Uma grande expanso da ajuda s produzir resultados se os pases pobres puderem utilizar ecazmente os uxos aumentados. Os opositores de um rpido aumento da ajuda argumentam que os pases pobres no tm capacidade de absoro que grandes aumentos nas transferncias esmagaro a sua capacidade de utilizar a ajuda ecazmente, criando distores econmicas e minando as perspectivas de crescimento. De facto, a maioria dos problemas prontamente resolvel atravs de uma conjugao de prudncia na poltica interna e de melhoria nas prticas dos doadores. Nenhuma das objeces levantadas enfraquece a defesa de um aumentou gradual da ajuda para acelerar o progresso no sentido dos ODM. Vrios temas recorrentes dominam as preocupaes dos pessimistas da ajuda. Um que os pases com falta de infra-estruturas sociais e econmicas estradas, enfermeiros, professores no esto em posio de colher os benefcios de maiores uxos de ajuda e que os retornos decrescentes do crescimento e desenvolvimento humano se instalaro rapidamente. Outro que a ajuda traz as suas prprias distores. A dependncia da ajuda, argumenta-se, pode minar os incentivos dos governos para desenvolver sistemas de receitas nacionais, enfraquecendo o desenvolvimento de instituies responsveis. Tambm so citadas questes macroeconmicas. Grandes uxos de divisas podem fazer subir as taxas de cmbio, tornando as exportaes no competitivas, encorajando as importaes e criando problemas de balana de pagamentos. O problema conhecido como doena holandesa (dutch disease), depois da experincia da Holanda na dcada de 1960, quando o sbito auxo de riqueza proveniente da descoberta do gs do mar do Norte fez subir o valor do orim, prejudicando os exportadores de produtos manufacturados e alimentando a inao.43
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Embora cada uma destas trs preocupaes levante questes importantes, no entanto, os limites da capacidade de absoro podem ser exagerados. O mesmo pode acontecer tambm com o grau de dependncia da ajuda. A frica Subsariana a regio do mundo mais dependente de ajuda. A ajuda bilateral representa mais de 10% do RNB para 23 pases de frica, atingindo mais de 60% em Moambique. Mas a mdia regional, em 6,2%, est abaixo do nvel do incio da dcada de 1990. H poucas provas fortes para apoiar a armao de que os pases pobres sero incapazes de usar ecazmente mais ajuda. As circunstncias precisas variam, mas os nveis de dependncia da ajuda so um fraco indicador da capacidade dos pases aproveitarem a ajuda ao desenvolvimento para a reduo da pobreza. Onde a capacidade de absoro um problema, a resposta adequada o investimento na construo de capacidade, em combinao com medidas visando a reduo dos custos de transaco. Retornos decrescentes? Teoricamente, os retornos decrescentes da ajuda tm de comear num certo ponto, de modo que, mesmo com uma boa gesto, os benefcios marginais diminuiro enquanto a ajuda aumenta. Pesquisas transversais de pases para 1993-2001, realizadas pelo Centro para o Desenvolvimento Global, indicam que em mdia a ajuda gera retornos positivos para o crescimento at ao ponto em que atinge os 16% a 18% do RNB.44 Outros estudos colocam este valor em 20% a 25%. Mas as provas da anlise transversal sobre o desempenho passado so um guia fraco para resultados futuros. medida que a qualidade da ajuda, a governao e a poltica econmica melhoram no tempo, pode-se esperar que os benefcios da ajuda crescem. Alm disso, qualquer que seja o limiar mdio para os rendimentos decrescentes, alguns pases so capazes de absorver ecazmente a ajuda para alm desse ponto. Por exemplo, Moambique , ao mesmo tempo, um dos pases de frica com mais forte desempenho em crescimento e um dos pases mais dependentes de ajuda do mundo. Seja como for, muitos pases com rcios de ajuda para RNB de 10% a 15% incluindo o Bangladeche, o Camboja e a Tanznia enfrentam um hiato de nanciamento para os ODM. Pesquisas pormenorizadas a nvel de pas, efectuadas pelo Banco Mundial, sugerem que 30 mil milhes de dlares de ajuda adi-
cional poderiam ser utilizados produtivamente em pases de rendimento baixo, um nmero conservador que no tem em conta o mbito do investimento infra-estrutural.45 Uma outra questo que os rcios ajuda para RNB nos pases em desenvolvimento so uma forma limitada de olhar para a dependncia. Por exemplo, a Etipia tem um rcio relativamente elevado, de 19%, mas recebe 19 dlares de ajuda per capita, comparado com uma mdia de 28 dlares para a frica Subsariana e 35 para a Tanznia. Efeitos sobre as receitas Crescimentos rpidos da ajuda aumentaro a parcela dos oramentos nacionais nanciados atravs da ajuda ao desenvolvimento. Um perigo bvio que isto ir institucionalizar a dependncia da ajuda, tornando os oramentos mais vulnerveis volatilidade dos uxos de ajuda e alterando das prioridades dos doadores.46 Alguns crticos argumentam que grandes uxos de ajuda enfraquecem os incentivos dos governos para mobilizar impostos internos, minando o desenvolvimento de uma base de receitas sustentvel. Provas empricas de alguns pases do peso a esta preocupao. Por exemplo, o Uganda no tem sido capaz de aumentar o seu rcio de impostos para o PIB, relativamente baixo, apesar de um elevado crescimento. Porm, exemplos contrrios sugerem que esses resultados no so inevitveis. A Etipia aumentou o rcio nacional de imposto para o PIB, de 11% para 15% desde 1998, mesmo quando as receitas da ajuda aumentaram por um coeciente de trs. Doena holandesa e como cur-la A doena holandesa uma ameaa que tem de ser levada a srio. Uma rpida apreciao da taxa de cmbio teria consequncias devastadoras para a frica, tornando mais difcil para os pequenos agricultores e industriais expandir e diversicar as suas exportaes, levantando o espectro de maior marginalizao no comrcio mundial. Na prtica, os problemas podem ser evitados. Os problemas mais graves levantam-se quando os uxos de ajuda nanciam um boom do consumo. Se a produo se mantiver constante e a procura crescer, a inao ser inevitvel, com preos mais elevados para os bens no transaccionados. Porm, se a ajuda for dirigida para reas como as infra-estruturas, produo agrcola e investimentos no capital humano, a resposta da oferta pode prover um antdoto para a doena holandesa.47 O aumento da produtividade
O planeamento dos ODM deve ser colocado no centro das estruturas da despesa pblica
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pode contrariar as presses inacionrias e manter a competitividade das exportaes. Isto ajuda a explicar porque razo pases como a Etipia, Moambique e Tanznia tm sido capazes de absorver mais ajuda, sem efeitos inacionrios em grande escala. Os prprios governos tambm podem inuenciar os efeitos da ajuda na taxa de cmbio por exemplo, decidindo se os uxos de ajuda so usados para aumentar o consumo, para nanciar importaes, ou para criar reservas de divisas estrangeiras.48 Evidncias de alguns pases conrmam que grandes uxos de ajuda no causam inevitavelmente a doena holandesa. No Gana, a ajuda lquida aumentou de 3% do PIB em meados da dcada de 1990 para mais de 7% em 2001-03, enquanto a taxa de cmbio real mudou menos de 1% no segundo perodo.49 Na Etipia, a ajuda duplicou para 22% do rendimento nacional desde 1998. Tambm aqui a taxa de cmbio real se manteve estvel.50 Em ambos os casos, a competitividade das exportaes foi mantida atravs de gesto prudente das reservas. Gana geriu um surto de ajuda em 2001, no atravs do crescimento da oferta
de moeda domstica, mas atravs da venda nos mercados de divisas, para estabilizar a moeda no seguimento de um choque dos termos de troca. Usar ecazmente a ajuda Embora os surtos rpidos de ajuda possam produzir resultados abaixo do ptimo, importante compreender que a capacidade de absoro um processo dinmico e no uma entidade xa. Escassez de professores e de trabalhadores de sade, infra-estruturas de transportes delapidadas e instituies fracas podem constranger o uso ecaz da ajuda. As instituies governamentais podem ser desenvolvidas atravs da criao de capacidade: professores, trabalhadores de sade e engenheiros podem ser formados; e as infra-estruturas podem ser desenvolvidas. O desao crtico estabelecer a sequncia desses investimentos atravs de estratgias nacionais coordenadas. por isso que o planeamento dos ODM deve ser colocado no centro das estruturas da despesa pblica e por isso que os doadores devem comprometer-se com apoio previsvel e plurianual.
Fraquezas na qualidade e na eccia da ajuda
Maior ajuda uma condio necessria para o progresso acelerado no sentido dos ODM. Sem isso, as metas de 2015 falharo por grande margem. Mas aumentar simplesmente os oramentos sem reformar os hbitos improdutivos dos doadores dar menores resultados. Criar condies para uma ajuda mais ecaz signica tornar a ajuda mais previsvel, reduzir a condicionalidade excessiva, aumentar a harmonizao dos doadores, acabar com a ajuda ligada e prover mais ajuda como apoio de programas atravs dos oramentos dos governos.
Volatilidade e imprevisibilidade da ajuda

O planeamento ecaz da reduo da pobreza em pases de rendimento baixo exige uxos que sejam estveis e previsveis. A introduo dos Documentos de Estratgia de Reduo da Pobreza, em 1999, tinha o objectivo de fornecer um quadro de apoio
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baseado em planos nacionais, que tornassem os uxos de ajuda mais estveis e previsveis. Infelizmente, essas esperanas no se concretizaram. Fluxos de ajuda previsveis so particularmente decisivos nos pases de rendimento baixo, onde os uxos de ajuda so grandes em relao s receitas e oramentos governamentais. No Burkina Faso, mais de 40% da despesa oramental so nanciados atravs da ajuda ao desenvolvimento. Variaes imprevisveis dos uxos de ajuda podem minar a gesto oramental e ameaar a prestao ecaz de servios bsicos, atravs da interrupo dos investimentos necessrios para abastecer escolas e clnicas de sade e pagar aos professores e aos trabalhadores da sade, e atravs da criao de problemas na balana de pagamentos. Pesquisas transversais de pases mostram que a ajuda mais voltil do que o RNB, ou as receitas governamentais em mdia, 40 vezes mais voltil do que as receitas51. Pesquisas do FMI comparando a ajuda du-
rante os perodos de 1985-88 e de 2000-03 mostram que a diferena entre a volatilidade da ajuda e da receita governamental aumentou, sugerindo que os Documentos de Estratgia de Reduo da Pobreza zeram pouco para modicar a prtica nesta rea.52 Medida atravs da variao em relao tendncia, a volatilidade da ajuda duplicou desde 2000, e para alguns pases a variao anual muito grande (gura 3.12). Particularmente preocupante o facto de os pases dependentes da ajuda serem mais vulnerveis volatilidade da ajuda, e a volatilidade da ajuda especialmente elevada nesses pases. A volatilidade da ajuda em Estados frgeis duas vezes mais do que a mdia dos pases de rendimento baixo. A volatilidade poderia ser um problema menor se os receptores de ajuda soubessem que os compromissos dos doadores se traduziriam em reais uxos nanceiros. De facto, as promessas feitas pelos doadores so apenas uma orientao parcial para a transferncia da ajuda. Os compromissos podem ser desembolsados ao longo de vrios anos, com hiatos entre promessas e transferncias, atenuadas ao longo de vrios ciclos oramentais. Mas esta imprevisibilidade pode impedir ainda o planeamento scal. As decises para empreender investimentos, por exemplo, na sade ou educao criam compromissos scais para os anos futuros. Nas piores condies, a imprevisibilidade pode dar lugar a um nanciamento que pra e arranca medida que os governos se ajustam ao cumprimento, ou no cumprimento, das promessas de ajuda. O hiato entre compromissos de ajuda e desembolsos pode ser considerado como um choque de ajuda a que as nanas pblicas tm de se adaptar. Medir a dimenso deste choque difcil, em parte porque a informao dos doadores acerca da despesa real nos pases , por vezes, mais difcil do que compreensvel. Utilizando o sistema de registo da Comisso de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE para uxos bilaterais e multilaterais no perodo de 2001-03, procurmos os hiatos entre desembolsos e compromissos de ajuda relativamente a 129 pases. Os resultados so chocantes. H 47 pases relativamente aos quais os desembolsos caram aqum dos compromissos em mais de 1% do RNB, durante um dos trs anos. Em relao a 35 desses pases, o dce representou mais de 2% do RNB. Em 2001, os choques de ajuda para o Gana e o Burkina Faso representaram 4% do RNB. Os pases ricos esforar-se-iam para ajustar os seus oramentos utuaes nesta escala. No caso do Gana e Burkina Faso o dce representou cerca de um quinto das receitas totais do Governo.
Em pases fortemente dependentes da ajuda, os dces de uxos de ajuda podem ter um impacte fortemente prejudicial em sectores sociais chave. A Zmbia nancia mais de 40% do seu oramento para a educao atravs da ajuda. Ao longo de 2000-02, os desembolsos dos doadores ascenderam, consistentemente, a menos de metade dos compromissos assumidos no incio do ano oramental. No caso do Senegal, que dependia da ajuda para um tero da despesa pblica de sade, os desembolsos anuais entre 1998 e 2002 caram, em mdia, 45% aqum dos compromissos. O desembolso lento e parcial parece ter comprometido o nanciamento das campanhas nacionais de vacinao.53 A volatilidade e a imprevisibilidade da ajuda poderiam ser parcialmente explicados se reectissem a reaco dos doadores a choques econmicos dos pases receptores. Denindo um choque como uma queda dos preos de pelo menos 10%, de um ano para o seguinte, o FMI calcula que os pases de rendimento baixo sofrem um choque assim, em mdia, de trs em trs anos. Esses choques caem desproporcionalmente sobre pases pobres, reduzindo o crescimento econmico e as receitas do governo, mas tambm prejudicam desproporcionalmente os pobres desses pases, por exemplo, destruindo os meios de vida dos pequenos agricultores. Contudo, no h provas de que a ajuda compense tais choques econmicos. No perodo de 1975-2003, s um em cinco pases atingidos por choques negativos do RNB, de 5% ou mais, puderam contar com mais ajuda.54 Os pases podem responder de vrias maneiras aos dces e incerteza da ajuda, tendo todas elas implicaes adversas no nanciamento dos ODM. Podem reduzir a despesa governamental, com implicaes adversas para o crescimento econmico e o investimento social. Podem manter a despesa contraindo emprstimos e aumentando o dce scal, opes com implicaes adversas na inao e na condicionalidade do FMI. E podem usar a ajuda para criar reservas em dinheiro, na previso de futuros choques de rendimento, uma via que implica nveis mais baixos de despesa pblica.55 Nenhuma dessas respostas til para o planeamento nanceiro de longo prazo para a reduo da pobreza. A instabilidade dos seus uxos uma razo por que a ajuda no realizou o seu potencial. difcil para os governos desenvolverem sistemas estveis de receitas e gesto nanceira, ou fazer investimentos de longo prazo em infra-estruturas e servios b-
A instabilidade dos seus uxos uma razo por que a ajuda no realizou o seu potencial
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A condicionalidade dos emprstimos continua a reforar relaes de poder desiguais
sicos, quando tm pouco controlo de uma componente signicativa do nanciamento nacional. Um das formas mais ecazes de aumentar a capacidade de absoro seria atacar frontalmente o problema da imprevisibilidade dos uxos de ajuda.
Condicionalidade e apropriao pelo pas

Todos os doadores armam as virtudes da apropriao pelo pas, dando aos receptores maior controlo sobre o modo como a ajuda gasta. No entanto, a maioria liga a ajuda a condies restritivas. A apropriao pelo pas vista como uma condio para a utilizao ecaz da ajuda, enquanto a condicionalidade vista como um mecanismo para inuenciar a mudana de poltica. Em muitos casos, os dois objectivos puxam em sentidos opostos, com a condicionalidade a minar a apropriao pelo pas e a aumentar a imprevisibilidade e a volatilidade da ajuda. Uma razo porque o compromisso dos doadores com a apropriao pelo pas no conseguiu melhorar a previsibilidade da ajuda que ela ainda no foi posta em prtica. Desde o m da dcada de 1990, tem havido importantes mudanas na administrao da condicionalidade. Os Documentos de Estratgia de Reduo da Pobreza redigidos pelos governos nacionais criaram um novo quadro para a cooperao. E ajudaram a melhorar a ecincia das condies dos doadores. Por exemplo, as condies dos emprstimos da AID caram de uma mdia de 30 por emprstimo, em meados da dcada de 1990, para 15 em 2003.56 As condies dos emprstimos do FMI ao abrigo da sua Facilidade para a Reduo da Pobreza e Crescimento caiu para uma mdia de cerca de 13. Porm, h grandes variaes de pas para pas e uma anlise recente dos programas do FMI sugere que o nmero de condies estruturais pode estar a subir outra vez. Algumas das mudanas produziram resultados substantivos. Mas grande parte do que passa por ecincia simplesmente a reembalagem da condicionalidade, ou a transferncia para outros doadores da responsabilidade pela imposio da condicionalidade.57 A ajuda ainda vem com um conjunto desconcertante de condies. As condies dos emprstimos ligados aos programas da Facilidade para a Reduo da Pobreza e Crescimento ainda xam metas oramentais pormenorizadas e metas mais gerais para uma gesto econmica mais livre. Fazer negcios com
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o Banco Mundial exige o cumprimento de metas xadas nas suas estratgias de ajuda a pases, Crditos de Apoio Reduo da Pobreza e outros acordos de emprstimo. Os doadores bilaterais e o Banco Mundial esto ainda a recuperar as condies de emprstimo abandonadas pelo FMI.58 Entretanto, pases que procuram o perdo da dvida no mbito da Iniciativa PPAE tm de cumprir mais um conjunto de metas de despesa e de gesto econmica. Visto da perspectiva dos receptores de ajuda, mesmo a condicionalidade reduzida faz lembrar uma lista de compras muito comprida. Veja-se o caso do Benim. Ao abrigo da sua Facilidade para a Reduo da Pobreza e Crescimento, o pas tem de fornecer ao FMI relatrios trimestrais sobre as despesas de sade e educao, pormenores dos encargos salariais do Governo e um calendrio para privatizar o banco do Estado. A lista (no exaustiva) de aces para o Crdito de Apoio Reduo de Pobreza do Banco Mundial inclui o progresso acelerado na privatizao do sector do algodo; progressos palpveis na privatizao de outras empresas pblicas, incluindo a criao de quadros reguladores saudveis nos sectores liberalizados; a preparao de uma estratgia coerente para o desenvolvimento do sector privado; e uma lista pormenorizada de resultados quantitativos na sade, educao e gua. Em suma, a matriz poltica inclui mais de 90 aces para monitorizar. Entretanto, para se qualicar para o alvio da dvida, o Benim teve de atingir metas na privatizao de uma agncia de marketing do sector do algodo. 59 Deixando de lado os mritos dessas prescries especcas de poltica, as condies de cada emprstimo, pela sua dimenso especca, mbito e natureza encadeada, diminuem inevitavelmente a apropriao nacional e aumentam o risco dos pases sofrerem cortes da ajuda por no cumprimento. Apenas um quarto dos programas do FMI so concludos sem interrupo um facto que ajuda a explicar a volatilidade e a imprevisibilidade da ajuda.60 Alguma condicionalidade inevitvel e desejvel. Os receptores de ajuda deveriam relatar a despesa pblica e as prioridades oramentais, acima de tudo aos seus prprios cidados. As estratgias nacionais de desenvolvimento que estabelecem objectivos claros de reduo da pobreza e ligados a planos de nanciamento de mdio prazo, so um instrumento de transparncia. A auditoria ecaz e o escrutnio parlamentar dos oramentos tambm so vitais. O problema das actuais abordagens da condicionalidade
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a mistura da macrocondicionalidade com a microgesto. A condicionalidade dos emprstimos continua a reforar relaes de poder desiguais que limitam o progresso real no sentido da apropriao pelo pas.
Muitos doadores pouca coordenao

Os problemas de capacidade criados pela excessiva condicionalidade so exacerbados pelos hbitos de trabalho desarticulados da comunidade de doadores. Muitas vezes, departamentos governamentais gravemente restringidos, nos pases receptores, tm de lidar com um grande nmero de doadores mal coordenados, muitos deles com programas que se sobrepem e sem quererem trabalhar atravs de estruturas do Governo. Os elevados custos de transaco que da resultam diminuem a ecincia da ajuda e corroem a capacidade. Quando o Plano Marshall foi aplicado na Europa, um nico doador estava a interagir com pases com forte capacidade nanceira, judicial e de administrao pblica e um grande reservatrio de trabalho qualicado, empresrios e gestores. As estrias de sucesso da ajuda na Coreia do Sul e em Taiwan, Provncia da China, seguiram um modelo semelhante de um doador dominante a interagir com fortes estruturas de governao. Os tempos mudaram na relao de ajuda. Dos 23 membros da Comisso de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE, apenas cinco do ajuda a menos de 100 pases. O reverso da medalha que os receptores de ajuda esto a lidar com mltiplos doadores. Em 2002, o nmero mdio de doadores ociais que operavam em pases receptores era de 23, embora o pas tpico da frica Subsariana esteja a lidar com mais de 30 doadores (e vrias dezenas de organizaes no governamentais internacionais).61 O Governo etope recebeu ajuda de 37 doadores em 2003. Cada doador pode ter dezenas de projectos, apoiando vrias estratgias sectoriais. A Tanznia tem actualmente cerca de 650 projectos de doadores operados atravs de ministrios nacionais ou de governos locais62 . Satisfazer as exigncias dos doadores de registo, consulta e avaliao impe uma enorme carga sobre os mais escassos dos recursos disponveis nos ministrios dos pases em desenvolvimento: pessoas qualicadas. Os programas de ajuda num pas tpico da frica Subsariana geraro exigncias de milhares de relatrios para mltiplas agncias de superviso, com centenas de misses em visita para monitorizar, avaliar e auditar o de-
sempenho. Os ministrios da rea podem ser solicitados a produzir no s relatrios departamentais, mas tambm dezenas de relatrios sobre projectos individuais. A duplicao aumenta o problema. Para satisfazer obrigaes legais para com os seus accionistas, o FMI e o Banco Mundial conduzem anlises anuais extensivas da gesto oramental, sistemas de nanas pblicas e despesa pblica. Os governos so solicitados a apresentar contas auditadas segundo padres internacionais. Mesmo assim, doadores como a Unio Europeia, Itlia, Japo e Estados Unidos pedem relatrios separados para satisfazerem as suas prprias exigncias um arranjo que gera custos de transaco grandes e desnecessrios. O trabalho analtico gera outra camada de duplicao. Os doadores conduzem avaliaes da pobreza, anlises da despesa pblica, anlises da poltica scal, avaliaes de poltica econmica e anlises ducirias por diferentes dadores, mas geralmente no conhecem estudos sobre o mesmo assunto realizados por outros, ou no querem us-los. Num caso citado pelo Banco Mundial, cinco doadores que patrocinavam um inqurito pobreza na Bolvia exigiam, cada um deles, relatrios nanceiros e tcnicos separados, o que levou o alto funcionrio governamental que geria o projecto a gastar mais tempo na elaborao de relatrios do que no prprio inqurito.63 O fardo das exigncias dos doadores vai para o topo dos sistemas governativos. As exigncias criadas por aces de doadores pouco coordenados geram enormes custos de oportunidade. Atente-se nestes lamentos de Ashraf Ghani, Ministro das Finanas do Afeganisto entre 2002 e 2004: Como Ministro das Finanas, mais de 60% do meu tempo era gasto a gerir os doadores, em termos de receber misses visitantes e representantes para reiterar a poltica do governo, arranjar fundos para permitir que os custos recorrentes do Governo fossem cobertos, defender o apoio a programas liderados pelo Governo e canalizados atravs de sistemas governamentais de nanciamento, aquisies e contabilidade, e discutir e negociar projectos Este tempo poderia, em vez disso, ter sido dedicado a aumentar as receitas internas e a gerir a reforma interna. O caso da Zmbia esclarece alguns dos maiores problemas associados coordenao dos doadores que esto por detrs de programas com apropriao nacional. O apoio para o sector da educao, anteriormente no quadro de um programa de investi-
As exigncias criadas por aces de doadores pouco coordenados geram enormes custos de transaco
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mento de quatro anos, est agora a ser canalizado atravs de uma abordagem sectorial ampla, com 87 milhes de dlares de ajuda transferidos em 2004. Com pelo menos 20 doadores a apoiar a educao, h uma bonicao para a coordenao ecaz. O resultado tem sido misto. O Governo da Zmbia tem defendido que o apoio deveria ser canalizado atravs de fundos reunidos no oramento global da educao, que representam actualmente cerca de metade do apoio. Contudo, outro tero do apoio afectado atravs de fundos destinados a ns especicados pelos doadores, sendo o restante afectado a projectos especcos. Em suma, h 20 linhas de nanciamento para quantias que variam entre 12 e 400 milhes de dlares, cada uma delas exigindo relatrios separados. Tem havido pouca discusso sobre a maneira de reduzir o nmero de doadores, sem baixar o nanciamento. Vrios doadores chave, que contriburam para os recursos, ainda no participaram numa misso conjunta. Funcionrios superiores do ministrio continuam a citar a extenso e a frequncia dos relatrios como um problema. Ainda que as novas misses conjuntas estejam a reduzir os custos de transaco para os doadores, nos pases em desenvolvimento elas ainda ocupam o pessoal superior durante 2 a 3 semanas de cada vez, desviando energias da gesto efectiva.64 A Zmbia oferece uma perspectiva dos problemas mais amplos associados harmonizao em pases que se considera no possurem um sistema forte de administrao pblica. Alguns doadores no tm estado disponveis para passar para arranjos de nanciamento em fundo comum, em parte por causa de questes sobre responsabilidade duciria. Outros concordaram em contribuir para alguns fundos comuns, mas com exigncias de registos extensivos. A relutncia dos doadores em relao harmonizao especialmente marcada em pases onde existe a percepo de que os governos no conseguiram desenhar estratgias ecazes para a harmonizao. Assim, embora o Senegal seja um dos 13 pases que integram um projecto-piloto da OCDE para acelerar a harmonizao, h pouca coordenao efectiva mesmo em sectores onde esto estabelecidas abordagens sectoriais alargadas, como na sade. Esto a ser feitos srios esforos para reduzir os custos de transaco. Em Maro de 2005, os doadores da Comisso de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE assinaram a Declarao de Paris sobre Eccia da Ajuda, grande parte da qual trata de medidas para
reduzir os custos de transaco. Programas-piloto para reforar a harmonizao e a coordenao esto a ser aplicados na Tanznia, Etipia, Gana e Uganda. Esses programas produziram alguns resultados positivos. Porm, os progressos tm sido desiguais. Alguns custos de transaco diminuram, mas o progresso tem sido desigual. Funcionrios superiores do Governo do Uganda ainda citam os custos de transaco como um problema importante. Com uma mdia de trs misses (algumas com cerca de 35 pessoas) s para o programa de Crdito de Apoio Reduo da Pobreza do Banco Mundial, no difcil ver porqu. Por todo o lado, a harmonizao tambm prometeu mais do que deu. O Senegal recebeu mais de 50 misses do banco Mundial em 2002 praticamente uma por semana. Em 2003, a Zmbia recebeu 120 misses de doadores, excluindo as do Banco Mundial e do FMI. Destas, apenas 12 e nenhuma envolvendo a UE ou as Naes Unidas eram misses conjuntas.65 Os doadores tambm esto a tentar reduzir alguns custos de transaco atravs de iniciativas multilaterais que envolvem maior especializao e de cooperao. Mecanismos como o Fundo Global para Combater a SIDA, a Tuberculose e a Malria, ou a Iniciativa Via Rpida de Educao para Todos permitem aos doadores contribuir com recursos para um fundo comum, distribuir ajuda e delegar o registo num nico organismo. Nos ltimos anos, vrios doadores incluindo a Dinamarca, Holanda, Noruega, Sucia e Reino Unido anunciaram intenes de aumentar a eccia dos programas de ajuda concentrando-as num grupo mais pequeno de receptores. Em teoria, isto abre a porta para uma maior especializao e cooperao. Na prtica, as listas de prioridade alta de cada doador tendem a concentrar-se no mesmo conjunto de receptores, aumentando o risco de alargar o fosso entre queridos e rfos dos doadores. Num exemplo de harmonizao atravs de maior especializao, Noruega e Sucia esto a executar um plano na Etipia, ao abrigo do qual a Sucia canalizar o nanciamento da sade atravs da Noruega e a Noruega canalizar o nanciamento da educao atravs da Sucia. Contudo, esses arranjos so mais a excepo do que a regra. A execuo da agenda para melhorar a coordenao ser difcil se a experincia at data for o guia. O argumento da ecincia para a defesa de maior especializao e harmonizao evidente. Mas avanar nessa direco exigir que os doadores partilhem o controlo dos recursos e aceitem sistemas de registo
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geridos por outros um passo que implica grandes alteraes na administrao dos programas de ajuda.
Transferncia ineciente de recursos: a ajuda ligada

Nem todo o dlar de ajuda tem o mesmo valor no nanciamento da reduo da pobreza. Muito do que relatado como ajuda acaba voltando para os pases ricos, uma parte na forma de subsdios de que beneciam grandes empresas. Talvez a forma mais agrante de minar a ecincia da ajuda seja a prtica de ligar as transferncias nanceiras compra de servios e bens dos pases doadores. Os pases receptores perdem com a ajuda ligada em vrios aspectos. A ausncia de concursos em mercado aberto signica que lhes negada a oportunidade de obter os mesmos servios e bens a um preo mais baixo em qualquer outro lugar. A ajuda ligada pode resultar em transferncias de qualicaes e tecnologias inadequadas. Comparaes de preos concluram que a ajuda ligada reduz o valor da ajuda de 11% a 30% e que a ajuda alimentar ligada , em mdia, 40% mais cara do que as transaces no mercado aberto.66 desconhecida a extenso total da ajuda ligada porque os doadores apresentam relatrios pouco claros e incompletos. As polticas de compras so frequentemente pouco transparentes e enviesadas a favor de fornecedores do pas doador. Dois doadores do G7 Itlia e Estados Unidos no relatam totalmente OCDE sobre a ajuda ligada. Outros tambm relatam numa base incompleta. Os relatrios sobre a ligao da assistncia tcnica, na sua maior ligada a fornecedores dos pases doadores, no so exigidos pela OCDE. Resultado: o estatuto da ligao de entre um tero a metade da ajuda aos pases de rendimento baixo desconhecido. A ligao uma rea em que os doadores poderiam aplicar com utilidade os princpios de abertura e responsabilidade que exigem aos governos receptores. Os contribuintes dos pases doadores tm o direito de saber quanta da ajuda que nanciam est a ser usada para ns que no o desenvolvimento, ao mesmo tempo que os cidados dos pases receptores tm interesse em saber quanto perdem como resultado da ligao da ajuda. Ainda que o montante exacto da ajuda ligada seja desconhecido, os doadores variam claramente no grau em que ligam a sua ajuda (gura 3.13). De acordo com relatrios da OCDE67 sobre ajuda ligada aos pases menos desenvolvidos, os EUA esto no
topo da lista, com a Itlia a pouca distncia. Contudo, a ajuda dada ao abrigo da Conta do Desao do Milnio no ligada. O rcio de ajuda ligada dos EUA cair, portanto, medida que aumenta a despesa baseada nesta fonte. A Alemanha e o Japo tambm ligam uma parte relativamente grande da sua ajuda. Os custos nanceiros implicados so muito elevados. Estimar esses custos difcil por causa da natureza restrita dos relatrios dos doadores e da excluso da assistncia tcnica. Neste relatrio, tentmos desenvolver uma aproximao dos custos da ajuda ligada. A taxa de ajuda ligada utilizada a mdia da ajuda ligada relatada em 2002 e 2003 pela Comisso de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE, em relao s transferncias para os pases menos desenvolvidos.68 Foram utilizados os desembolsos brutos de ajuda bilateral em 2003 para estabelecer nveis de ajuda para regies especcas. A ajuda ligada , ento, descontada taxa de 20 a 30% do valor nominal, reectindo estimativas dos custos dessa ajuda em relao aos arranjos no mercado aberto. Para o conjunto dos pases em desenvolvimento, estimamos as perdas totais actuais em 5 a 7 mil milhes de dlares o suciente para nanciar o ensino primrio universal. O conjunto dos pases de rendimento baixo perde entre 2,6 e 4,0 mil milhes de dlares, a frica Subsariana perde 1,6 a 2,3 mil milhes e os pases menos desenvolvidos perdem entre 1,5 e 2,3 mil milhes de dlares (gura 3.14). Estes valores subestimam os custos reais por uma margem considervel, porque cobrem apenas a ajuda bilateral e excluem a assistncia tcnica. Os prejuzos de cada pas variam de acordo com a estrutura dos seus doadores. Nalguns casos, o valor da ajuda gravemente comprometido: 14 cntimos em cada dlar da ajuda da Itlia Etipia so gastos em Itlia. Actualmente, dois teros da ajuda da Austrlia Papua Nova Guin, o seu maior receptor de ajuda, so transferidos atravs de seis empresas australianas.69 Algumas formas de ligao da ajuda contrariam abertamente um compromisso srio com os ODM. Em 2002-03, cerca de mil milhes de dlares de ajuda bilateral foram atribudos na forma de donativos para estudos universitrios nos pases doadores, excedendo fortemente o apoio da ajuda ao ensino bsico em muitos casos. A ajuda ligada aumenta frequentemente os custos de transaco para os receptores. Alguns doadores aplicam regras de compras restritivas para satisfazer as suas prprias exigncias, criando mltiplas
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estruturas de compras e enfraquecendo a coordenao. A ajuda ligada tende a enviesar a ajuda para importaes intensivas em capital, ou competncias tcnicas baseadas no doador, em vez de actividades com baixos custos de input e capital, tais como programas de desenvolvimento rural que recorrem s competncias locais. O enviesamento de alguns doadores para estradas principais de grande dimenso, em vez de estradas secundrias rurais de menor dimenso, sintomtico do problema. A ajuda ligada levanta preocupaes a vrios nveis. Obviamente, diminui o valor de um recurso desesperadamente escasso na guerra contra a pobreza. Mais do que isso, a ajuda ligada incompatvel com outros objectivos declarados dos doadores, incluindo o desenvolvimento da apropriao nacional. Muitas das polticas de compras que funcionam atravs de programas de ajuda ligada sofrem da mesma falta de transparncia que os doadores criticam aos pases que recebem a sua ajuda. A ajuda ligada representa uma forma de apoio indstria que a maioria dos doadores censura aos pases receptores. E a ajuda ligada uma forma ineciente de uso do dinheiro dos
contribuintes. Ainda que a maioria dos contribuintes dos pases desenvolvidos seja a favor da contribuio para a luta contra a pobreza global, menos evidente que avalize o uso de dinheiros pblicos para criar mercados para grandes empresas.
Apoio a projectos em vez de apoio a oramentos nacionais

A ajuda mais ecaz quando canalizada atravs de quadros oramentais e de despesa, que reectem prioridades xadas nas estratgias de reduo da pobreza. medida que os pases desenvolvem sistemas de gesto nanceira pblica mais transparentes e ecientes, aumenta o espao para construir a apropriao nacional atravs do apoio a oramentos nacionais. Contudo, muitos governos receptores queixam-se de que os doadores, em princpio, reconhecem prioridades nacionais, mas, na prtica, minam processos governamentais quando orientam a ajuda para projectos individuais uma abordagem que reduz a ecincia, aumenta os custos de transaco e corri a capacidade.
Caixa 3.8 Minar a capacidade atravs da ajuda a projecto o caso do Afeganisto Aps mais de duas dcadas de queda livre do desenvolvimento humano, o Afeganisto iniciou um processo de reconstruo e recuperao. Os desaos so imensos. Tem uma das mais elevadas taxas de mortalidade de crianas (257 bitos por 1.000 nados-vivos) e trs quartos da populao rural vive abaixo da linha de pobreza. As perspectivas de recuperao dependem fortemente da ajuda, que responde por mais de 90% da despesa. Mas algumas prticas dos doadores tm obstrudo o desenvolvimento da capacidade nacional. Dois modelos de nanciamento e execuo da reconstruo foram desenvolvidos no Afeganisto. Num modelo de apoio ao Estado, os doadores canalizariam o seu nanciamento para o Fundo Fiducirio de Reconstruo do Afeganisto, administrado conjuntamente pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento, Banco Mundial e Banco Asitico de Desenvolvimento. Da seria canalizado para o Governo ao abrigo de regras estritas de responsabilizao. Num modelo evitando o Estado, os doadores executariam directamente os seus projectos, ou atravs de agncias da ONU, ou de organizaes no governamentais. Os Projectos funcionariam atravs de organizaes paralelas e de regras paralelas de aprovisionamento, gesto nanceira e auditoria. Houve pelo menos 2.000 projectos destes, embora muitos mais no tenham sido registados. Mais de 80% do nanciamento dos doadores foram para este modelo durante os primeiros dois anos de reconstruo.
Fonte: Lockhart 2004.
A ajuda evitando o Estado colocou vrios problemas. Os custos de transaco eram elevados. Os funcionrios governamentais dedicaram um tempo considervel a tentar extrair informao dos doadores para descobrir que projectos estavam em curso e que recursos estavam a entrar no pas. O pessoal do governo tambm teve de aprender novas regras e prticas, que diferem de doador para doador, incluindo mltiplos sistemas de informao. A economia de ajuda a projecto tambm introduziu distores no mercado do trabalho. Os funcionrios do sector pblico foram retirados de funes nucleares como professores, mdicos, engenheiros e gestores, para manter posies no sistema de ajuda. Os gestores governamentais, ou os engenheiros, podiam receber muitas vezes mais que os seus salrios padro como motoristas ou tradutores no sistema de ajuda. As reservas de capital humano nacional nos sistemas de governao pblica, praticamente esgotadas aps vinte e trs anos de guerra civil, foram ainda mais corrodas. O novo governo afego desenvolveu respostas inovadoras para lidar com a comunidade de doadores. Confrontada com a perspectiva de coordenar 30 doadores, cada um a operar em 30 sectores, o governo limitou o envolvimento dos doadores num mximo de trs sectores cada. Foram feitas tentativas para alinhar a apresentao de relatrios com o ciclo oramental afego e no com os ciclos individuais dos doadores.
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A ajuda baseada em projecto reecte frequentemente as preocupaes dos doadores em relao capacidade governativa, gesto oramental e sistemas de registo nanceiro. A convico que o trabalho atravs de projectos permite contornar os fracassos dos sistemas nacionais de governao. Ironicamente, a ajuda a projectos tem uma histria de intensicao dos problemas em todas estas reas. Em muitos pases, os doadores operam centenas de projectos, muitos deles nanciados e administrados fora dos sistemas governamentais. O resultado que uma grande parcela da despesa pblica acontece margem do oramento, enfraquecendo a gesto das nanas pblicas. Entretanto, unidades de execuo de projecto estabelecidas pelos doadores funcionam como um sistema paralelo, atraindo frequentemente os funcionrios do governo para as agncias dos doadores e estabelecendo um sistema paralelo de regras de compras, gesto nanceira e auditoria. A experincia do Afeganisto desde que comeou o processo de reconstruo mostra como esta abordagem corri a capacidade do governo. (Caixa 3.8). A criao de sistemas fortes de nanas pblicas ligados a objectivos de reduo da pobreza proporciona aos dadores oportunidades para desviar o apoio dos projectos para o oramento nacional. Na ltima dcada, o Governo do Uganda trabalhou com os doadores para desenvolver um dos mais fortes sistemas oramentais de frica. Desde 1997, as prioridades estabelecidas no Plano de Aco para a Erradicao da Pobreza tm sido reectidas num quadro de despesa a mdio prazo e em afectaes oramentais anuais (ver Captulo 1). Alguns doadores responderam transferindo ajuda de projectos para o oramento nacional. A parcela da ajuda fornecida atravs de apoio oramental aumentou de 33% para 53%. Isso tornou os oramentos mais previsveis: entre 1998 e 2003, o rcio entre
desembolsos e compromissos aumentou de menos de 40% para mais de 85%.70 Porm, alguns dos principais doadores incluindo o Japo e EUA esto relutantes em desviar os programas de ajuda dos projectos para os oramentos, mesmo em pases como o Uganda. E mesmo quando os doadores apoiam as estratgias nacionais atravs de programas de ajuda, esta chega muitas vezes sob formas que limitam a eccia. Os doadores tm encorajado os receptores de ajuda a desenvolver quadros de nanciamento de mdio prazo para criar estabilidade e previsibilidade no nanciamento da reduo da pobreza. Para serem totalmente ecazes, esses quadros precisam de ser apoiados por compromissos plurianuais dos doadores. Todavia, s menos de metade dos doadores que apoiam o oramento do Bangladeche assumem esses compromissos plurianuais. Um dos principais pontos fortes da Conta do Desao do Milnio precisamente o seu quadro para compromissos plurianuais. Por exemplo, ao abrigo da Conta do Desao do Milnio, os donativos so fornecidos s Honduras atravs de um quadro oramental de cinco anos e ao Madagscar, atravs de um quadro de quatro anos, para habilit-los a desenvolver estratgias de nanciamento de mdio prazo com maior grau de previsibilidade. Alguns doadores que fornecem apoio oramental ligam esse apoio a projectos especcos, ou reservam esses fundos para programas individuais uma prtica que pode dar lugar a exigncias onerosas de registo. A reunio de recursos dos doadores atravs de programas sectoriais vista muitas vezes como um primeiro passo para o apoio oramental. Contudo, os arranjos de fundo comum acarretam, muitas vezes, enormes custos de transaco, medida que os doadores procuram conservar o controlo sobre elementos especcos do programa. O Senegal tem actualmente 23 grupos sectoriais, com exigncias de registo associadas.71
A retrica da apropriao nacional precisa de ser traduzida em aces
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Repensar a governao da ajuda
Na prxima dcada, a ajuda tem potencial para desempenhar um papel central na realizao da ambio estabelecida na Declarao do Milnio. Mas a realizao do potencial da ajuda depender de
combinao de maior apoio dos doadores com reformas fundamentais na governao da ajuda. Uma condio imediata para o aumento da ecincia da ajuda a oramentao bsica. Os pases em
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Os doadores devem assegurar um uxo mais estvel e seguro de apoio a longo prazo
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desenvolvimento tm sido pressionados pelos governos do Norte para adoptar estratgias de reduo da pobreza desenhadas nacionalmente, estabelecendo objectivos claros e ligados aos ODM. Porm, os doadores no tm feito nenhum esforo equivalente para assegurar a disponibilidade de ajuda suciente para colmatar os hiatos de investimento pblico, nem para assegurar a consistncia entre os objectivos dos ODM e o FMI e outras condicionalidades. O resultado, como diz o Projecto Milnio da ONU, que a estratgia pblica no tem nenhuma ligao directa com os programas actuais de investimento pblico. No que se refere aos ODM, os governos doadores desejam os ns, mas evitam os meios. A soluo os governos do Norte adoptarem uma estratgia de nanciamento da ajuda para o perodo expressamente denido para a realizao dos ODM at 2015. A estratgia de nanciamento ser mais ecaz se for apoiada por uma nova relao entre doadores e receptores de ajuda. A retrica da apropriao nacional precisa de ser traduzida em aces para dar poder aos governos nacionais, coordenar as actividades dos doadores e melhorar a qualidade da ajuda. A Declarao de Paris sobre a Eccia da Ajuda um passo na direco certa, com cerca de 50 compromissos especcos para 2010. O progresso exigir mudanas fundamentais nas prticas actuais.
Esta seco recorre a um programa de investigao do PNUD sobre construo de capacidade aos resultados empricos de uma anlise pormenorizada do trabalho de mais de 150 funcionrios superiores de 16 pases receptores de ajuda que trabalham diariamente com doadores.72 A anlise d uma viso das perspectivas e solues na frica Subsariana e outros regies.73 Concessionalidade Os receptores de ajuda estimulam os fundos concessionais, porque reduzem os riscos de futuros problemas de dvida. Ao abrigo da Estratgia de Ajuda da Tanznia, uma estratgia nacional para o desenvolvimento da ajuda, a Tanznia estabeleceu um elemento de donativo mnimo de 50% para novos emprstimos a contrair pelo Governo. Outros pases, entre os quais o Ruanda, Senegal e Uganda, esto a reduzir a sua exposio aos emprstimos da Facilidade para a Reduo da Pobreza e Crescimento, que so menos concessionais do que os emprstimos da AID, por exemplo. H uma clara necessidade de mais fundos concessionais para apoiar as estratgias de reduo da pobreza. Coordenao A presena de grande nmero de doadores pode inacionar os custos de transaco, porque cada doador impe as suas prprias exigncias de registo e condies de ajuda. Alguns receptores de ajuda tm tido mais xito do que outros na presso sobre os doadores para uma melhor coordenao. As lies do Botswana so elucidativas. As intervenes dos doadores so enquadradas sob os auspcios de um Plano Nacional de Desenvolvimento. O plano integra ajuda para o desenvolvimento e recursos internos. Para prevenir a proliferao de projectos e as exigncias de registo, no permitida aos ministrios a negociao individual com os doadores. Todos os programas de assistncia tcnica so concebidos de forma a assegurar que o pessoal local seja formado, o que se traduz numa maior transferncia de competncias do que nos arranjos mais tradicionais. Botswana restringiu fortemente o espao para os doadores criarem unidades autnomas de projecto, assim como as estruturas paralelas de informao e aprovisionamento que geram, ajudando a evitar distores nas estruturas de pagamento do Governo e perdas de funcionrios pblicos qualicados.
Ajuda bilateral algumas lies de frica

A relao de ajuda ainda no uma parceria de igual responsabilidade. Os pases em desenvolvimento xaram metas baseadas nos ODM e esto a cumprir condies de ajuda pormenorizadas estipuladas pelos doadores. A comunidade de doadores no xou metas vinculativas sobre a quantidade do nanciamento da ajuda e adoptou apenas princpios gerais e vagos sobre a qualidade da ajuda. Para que a Declarao do Milnio seja uma parceria genuna, so necessrias novas estruturas para permitir que os dois conjuntos de pases possam monitorizar os desempenhos recprocos. Os pases em desenvolvimento j esto a mostrar liderana por meio do exemplo. Os receptores de ajuda esto a desenvolver estratgias inovadoras para melhorar as prticas dos doadores. Esto a criar estruturas institucionais para melhorar a coordenao e harmonizao e reduzir os custos de transaco.
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Outros pases esto a desenvolver modelos semelhantes de coordenao activa. Exemplos notveis so a Estratgia de Ajuda da Tanznia e o Plano de Aco para a Erradicao da Pobreza no Uganda. No Camboja, o Governo est a desenvolver um programa de Harmonizao e Simplicao ligado estratgia nacional de reduo da pobreza. Em cada caso, os doadores tm tido um papel de apoio. Ajuda a programa e apoio oramental Para a maioria dos governos, a ajuda dirigida atravs do oramento mais eciente, mais ecaz para atacar a pobreza e menos geradora de drenagem de capacidade do que a ajuda canalizada para projectos atravs de unidades especiais nos ministrios da rea, ou de outras organizaes como as no governamentais. Burkina Faso e Tanznia melhoraram a coordenao entre departamentos governamentais aprovando uma lei que exige a todos os ministrios da rea a submisso dos pedidos de emprstimos e subsdios ao Ministrio das Finanas. Os doadores podem reforar a gesto e a preparao do oramento nacional relatando toda a ajuda ao ministrio adequado e canalizando-a para os programas que integram a estratgia nacional de reduo da pobreza. Alguns pases desenvolveram outras estratgias para reduzir os custos de transaco. Na frica Subsariana, os governos tm tentado baixar os custos de transaco persuadindo os doadores a reunir os seus recursos em fundos comuns. Onze PPAE criaram programas multidoadores de apoio oramental, que libertam os fundos reunidos numa base previsvel, para apoiar a despesa com a reduo da pobreza. Contudo, estas abordagens de nanciamento comum no so isentas de risco. As condies para o desembolso podem reectir o mximo multiplicador comum entre doadores, reduzindo a exibilidade e aumentando a possibilidade de interrupo da ajuda especialmente quando o desembolso exige o acordo unnime de que foram atingidas as metas de desempenho. Um risco de que todos os doadores suspendam os desembolsos se o pas sair do caminho no seu programa com o FMI. Outro o tempo necessrio para negociar os arranjos de fundos comuns. Moambique precisou de um ano e 19 rascunhos para chegar a um memorando de entendimento de 21 pginas sobre arranjos de fundos comuns com 15 doadores. claro que os doadores podem fazer mais para evitar essas negociaes arrastadas.
Previsibilidade Os pases em desenvolvimento vem a previsibilidade das promessas plurianuais de ajuda como essenciais para a execuo efectiva dos planos de despesa de mdio prazo que esto subjacentes s suas estratgias de reduo da pobreza. Moambique e Ruanda relatam as melhorias no seu acesso a fundos plurianuais. A Tanznia tambm tem tido algum xito na presso sobre os doadores para proverem os recursos no comeo e melhorem a previsibilidade do apoio oramental. Mas h muitos pases que esto a ser obrigados a ajustar os oramentos s utuaes nas transferncias dos doadores. Os doadores devem assegurar um uxo mais estvel e seguro de apoio a longo prazo.
O multilateralismo oferece vantagens para a governao da ajuda
Iniciativas multilaterais
Os ltimos anos assistiram a um renovado interesse em iniciativas globais de ajuda multilateral. O renascimento do multilateralismo oferece grandes oportunidades ao desenvolvimento humano e alguns riscos. H trs boas razes para contar com as abordagens multilaterais da ajuda. A primeira, e mais bvia, que nalgumas reas a comunidade internacional enfrenta problemas e ameaas que so de natureza global: o VIH/SIDA um caso exemplar. As iniciativas multilaterais podem ajudar a nanciar uma gama de bens pblicos que de outro modo continuariam indisponveis. Um exemplo o uso de fundos multilaterais comuns para criar incentivos investigao, desenvolvimento e produo de vacinas para o HIV/SIDA, malria e outras doenas, para os quais a procura de mercado demasiado constrangida pela pobreza para atrair investimentos privados de grande dimenso. Compromissos de compra adiantada pelos governos podem prover as empresas farmacuticas com uma racionalidade de mercado para desenvolver novos medicamentos este arranjo j ajudou a nanciar inovaes em experincias de medicamentos antimalricos. A segunda que os quadros multilaterais fornecem aos doadores oportunidades para reunir os seus recursos em fundos comuns e reduzir os custos de transaco; nem todos os doadores precisam de xar nveis elevados de qualicao em cada um dos sectores que desejam apoiar. A terceira que os fundos comuns de recursos internacionais proporcionam um mecanismo de conjugao das nanas com as necessidades, ultrapassando assim alguns dos padres enviesados da distribuio da ajuda bilateral.
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Metas sem calendrios vinculativos no so uma base slida para o planeamento da reduo da pobreza
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O Fundo Global para combater a SIDA, a Tuberculose e a Malria um exemplo de iniciativa multilateral que comea a produzir resultados reais na luta contra o VIH/SIDA. Os compromissos atingiram 1,5 mil milhes de dlares em 2004. Para a Iniciativa Fazer Recuar a Malria, uma parceria com mais de 200 membros incluindo a Organizao Mundial da Sade, Banco Mundial, Funda das Naes Unidas para a Infncia e PNUD os constrangimentos nanceiros e uma fraca coordenao tm prejudicado uma aco ecaz. A situao melhorou um pouco. A luta contra a malria ganhou um novo impulso desde a criao do Fundo Global. Em 2003, cerca de 450 milhes de dlares foram afectados ao combate malria atravs do Fundo Global. Contudo, isto ca muito aqum dos 2 a 3 mil milhes de dlares de nanciamento adicional necessrios para aumentar as intervenes de forma a reduzir as mortes em 75%, at 2015. A Iniciativa Via Rpida na educao mostra algumas das foras do multilateralismo e algumas das suas fraquezas. A Iniciativa Via Rpida nasceu de um compromisso assumido no Frum Mundial da Educao 2000, em Dakar, para assegurar que nenhum pas seriamente empenhado na educao para todos caria frustrado na realizao deste objectivo por falta de recursos. Os governos foram encorajados a elaborar planos para identicar hiatos de nanciamento na educao e os doadores comprometeram-se a fechar esses hiatos injectando recursos atravs de canais bilaterais e multilaterais. At ao m de 2004, 13 pases tinham elaborado planos nacionais aprovados atravs do processo da Iniciativa Via Rpida.74 O nanciamento externo necessrio para cobrir os planos est estimado em cerca de 600 milhes de dlares, mas apenas pouco mais de metade desta quantia foi mobilizada.75 Os compromissos esto tambm muito aqum do adicional de 6 a 7 mil milhes de dlares por ano necessrios para realizar a meta da educao dos ODM. Alguns dos pases que esto mais afastados do caminho para as metas dos ODM da concluso universal e da equidade de gnero no recebem fundos adequados. Por exemplo, a frica Ocidental francfona recebe muito menos ajuda per capita do que a frica Oriental anglfona Alguns investimentos muito modestos em iniciativas multilaterais geraram elevados retornos. A Aliana Global para as Vacinas e a Vacinao (GAVI), lanada em 2000 para melhorar o acesso a
vacinas insucientemente usadas, comprometeu-se com pouco mais de mil milhes de dlares em cinco anos, evitando mais de 670.000 mortes em todo o mundo. Todavia, o nanciamento tem sido altamente varivel e voltil, tornando difcil o planeamento a longo prazo. At 2005, os nveis de receita caram muito aqum da meta anual de 400 milhes de dlares. Cerca de 27 milhes de crianas no so vacinadas no primeiro ano de vida, e as taxas de cobertura baixas ou decrescentes, bem como o custo incomportvel de algumas vacinas representam ainda uma ameaa ao progresso para os ODM. O multilateralismo oferece vantagens para a governao da ajuda. As contribuies para o Fundo Global e para a GAVI no podem ser reservadas, reduzindo os riscos do enviesamento do doador. Embora ambos os fundos tenham padres de desempenho rigorosos, nada tm a ver com a enorme quantidade de condies exigidas pelos doadores atravs de outros programas, reduzindo, assim, o risco de serem cortados bens pblicos essenciais, por no se atingirem os objectivos. Ambos os fundos fornecem tambm nanciamento plurianual, permitindo uma maior previsibilidade. Mas h o perigo de as iniciativas globais poderem criar distores prprias. Grandes uxos nanceiros poderiam ser dirigidos para uma nica doena, tal como o VIH-SIDA, enquanto outras doenas so negligenciadas, distorcendo os oramentos da sade no processo. Outro perigo de que lidar com secretariados da iniciativa global prenda os receptores a outro conjunto de exigncias de informao e a elevados custos de transaco.
Mudar a ajuda
Vivemos num mundo globalizado. A segurana e a prosperidade no podem ser contidas dentro das fronteiras nacionais. No entanto, no temos nenhuma poltica social global, nenhum mecanismo de previdncia social, ou de proteco dos mais pobres. A segurana social e as transferncias intrapases, em benefcio da segurana humana, so uma componente normal das economias domsticas da maior parte dos pases de rendimento elevado. Agora, esses princpios e prticas precisam de ser aplicados globalmente. A ajuda um recurso nico. o nico mecanismo internacional que pode ser orientado para os mais pobres para assegurar o seu direito a servios
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bsicos, para promover a equidade para enfrentar o enorme abismo nos nveis de vida globais e para construir capacidade humana, a base da riqueza e da oportunidade. Para tornar a ajuda mais ecaz e eciente, todos os doadores precisam de remodelar a sua abordagem da ajuda: Para dar o mximo do seu valor como pedra angular na arquitectura permanente da realizao da justia social. Para reconhecer que meias medidas e mudanas incrementais no vencero a dimenso e a profundidade da pobreza global. Para deixar cair as ortodoxias e procedimentos disfuncionais. Como ponto de partida, a comunidade de doadores tem de deixar de desvalorizar as promessas de ajuda. Durante mais de 35 anos, os doadores tm estado a estabelecer compromissos com metas quantitativas e qualitativas da ajuda. Com algumas excepes, esses objectivos no foram alcanados. Os doadores precisam de reconstruir urgentemente a conana na abilidade dos seus compromissos na ajuda internacional, seguindo a direco da iniciativa do Mecanismo Internacional de Financiamento nas suas promessas legalmente vinculativas. Anos de cortes da ajuda resultaram numa cultura que racionaliza os oramentos de ajuda pequenos e decrescentes atrs de uma falsa lgica. Armaes sobre a capacidade limitada dos pases em desenvolvimento, preocupaes com os efeitos econmicos do aumento da ajuda e receios expressados publicamente sobre a governao so, muitas vezes, cortinas de fumo atrs dos quais os doadores procuram justicar o injusticvel: um legado de indiferena, negligncia e incumprimento de promessas do passado. No se pretende sugerir que as questes levantadas no sejam importantes. Pelo contrrio, so demasiadamente importantes para serem usadas pelos doadores como um pretexto para polticas de ajuda fracas. Faltando dez anos para se atingir o prazo das metas estabelecidas nos ODM, o sistema internacional de ajuda est numa encruzilhada. H uma janela de oportunidade para a aplicao das reformas necessrias concretizao do potencial da ajuda, enquanto mecanismo para a realizao dos ODM. Entre as reformas fundamentais, encontram-se:
Fixar um calendrio e respeit-lo A meta de 0,7% do RNB em ajuda foi xada em 1970. S cinco doadores j atingiram esta meta. Outros sete comprometeram-se com um calendrio. Metas sem calendrios vinculativos no so uma base slida para o planeamento da reduo da pobreza. Todos os doadores da OCDE deviam dar agora o passo seguinte e xar um calendrio para atingir 0,5% at 2010 e a meta de 0,7% at 2015, o mais tardar. Apoiar os ODM e planos de desenvolvimento humano mais amplos com dinheiro real Todos os pases em desenvolvimento tm sido incitados a adoptar estratgias de desenvolvimento nacional sucientemente corajosas para alcanar as metas dos ODM. Os ODM reectem as aspiraes partilhadas da comunidade internacional. Por isso, os doadores deveriam assegurar que nenhum plano nacional falha por necessidade de nanciamento. Maiores uxos de ajuda deveriam estar ligados explicitamente realizao dos ODM. O nanciamento dos doadores deveria estar ligado aos planos nacionais de nanciamento, incluindo os quadros de despesa a mdio prazo. Isto implica abandonar a elaborao de oramentos anuais de ajuda e mudar para estratgias de nanciamento de 3 a 5 anos, como parte integrante de planos a mais longo prazo para nanciar os ODM. Enfoque na complementaridade Qualquer estratgia de nanciamento deve considerar as grandes somas actualmente includas na ajuda e que nunca saem das contas dos governos doadores, ou dos pases doadores, em particular o cancelamento do stock da dvida e assistncia tcnica. necessria uma contabilidade realista para assegurar que os doadores esto a cumprir os seus compromissos de fornecer recursos para a realizao dos ODM. O registo da ajuda deveria ser ajustado para assegurar que as declaraes pblicas no so apenas um exerccio contabilstico da OCDE, mas um reexo das transferncias reais de recursos. Acabar com a ajuda ligada A ajuda ligada inclui um retorno oculto do contribuinte para empresas do pas doador. Esse retorno deveria ser deduzido da ajuda relatada, juntamente com a componente ligada da assistncia tcnica.
Toda a ajuda ligada deveria ser suprimida progressivamente, entre 2006 e 2008
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Toda a ajuda ligada deveria ser suprimida progressivamente, entre 2006 e 2008. Ligar a ajuda s necessidades H boas razes para fornecer ajuda aos pases que esto a caminho de alcanar os ODM e no esto a enfrentar um hiato de nanciamento. Contudo, os incrementos da ajuda devem ser orientados efectivamente para os pases que enfrentam maiores diculdades, especialmente na frica Subsariana. Resolver o problema da dvida A dvida insustentvel continua a ser uma barreira ao nanciamento dos ODM num grande grupo de pases. A Iniciativa Pases Pobres Fortemente Endividados (HIPC) precisa de fazer um perdo mais profundo da dvida a um grupo mais alargado de pases. Uma prioridade imediata identicar os pases de rendimento baixo que no so elegveis para o alvio da dvida no quadro do acordo do G-8, de 2005, mas, contudo, enfrentam problemas no servio da dvida. Atacar a desigualdade As polticas de ajuda deveriam reectir um compromisso para reduzir as desigualdades nas capacidades humanas e no rendimento. Estas polticas deveriam constituir uma parte explcita das estratgias de reduo da pobreza e das estratgias dos doadores. O compromisso para reduzir a desigualdade deveria incluir um forte enfoque nos servios bsicos. Passaram 10 anos desde que a Cimeira Mundial para o Desenvolvimento Social xou a meta de consagrar 20% da ajuda aos servios sociais bsicos. Os doadores devem assegurar que o registo estatstico serve para torn-los responsveis pela despesa nos servios bsicos estimado actualmente em 17% e para dar um salto quantitativo nos recursos que vo para a educao, sade, gua e saneamento e alimentao, atravs do crescimento ulterior desta parcela no crescimento da ajuda total. Melhorar a qualidade da ajuda Os doadores tm vindo a pedir melhor coordenao e harmonizao da ajuda desde a dcada de 1980. Em 2005, pela primeira vez, xaram metas quantitativas para as reformas destinadas a melhorar a qualidade
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da ajuda.76 Isto um primeiro passo positivo. Porm, as metas xadas carecem de ambio. Assegurar a eccia da ajuda requer mais: Fluxos de ajuda alinhados com as prioridades nacionais. O objectivo sugerido assegurar que 85% dos uxos de ajuda para o sector governamental tenham de ser registados atravs dos oramentos nacionais dos pases receptores. Isto deveria aumentar para 100%, a m de assegurar que o registo nanceiro pblico reecte as despesas e que o nanciamento reecte prioridades nacionais dos ODM. Apoio oramental. Os doadores sugeriram uma meta de 25% para a parte da ajuda fornecida como apoio a programas. Isto muito pouco ambicioso. As condies variam de pas para pas, mas o objectivo deveria ser a maximizao da parte da ajuda dada como apoio a programas, com uma referncia de 70% at 2010. Menos misses. Os doadores deveriam aderir aos modelos de melhores prticas. Tambm deveriam registar, pas a pas, o nmero de misses e de relatrios especcos que exigem. Utilizao dos sistemas nacionais de aprovisionamento e de gesto nanceira pblica. A no utilizao dos sistemas nacionais aumenta os custos de transaco e mina a capacidade nacional. Ainda no foi xada nenhuma meta. Mas o objectivo deveria ser o uso de sistemas nacionais como primeiro recurso e assegurar que 100% da ajuda passe pelos sistemas nacionais at 2010. Previsibilidade e volatilidade. Os doadores precisam de assumir compromissos que sejam veis, plurianuais e possam ser usados para cobrir os custos recorrentes necessrios para atingir os ODM. No mnimo, deveriam cobrir 90% dos desembolsos, em prazos acordados, e os fundos deveriam ser libertados a tempo. Transparncia. Todos os doadores deveriam dar os passos para tornar as suas transferncias de ajuda totalmente transparentes. Os doadores deveriam fornecer, atempadamente, informao transparente e abrangente sobre os uxos de ajuda, para permitir a responsabilizao adequada junto do pblico e dos parlamentos dos pases doadores e receptores.
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