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Revista do Servio Pblico

Ano 49 Nmero 1 Jan-Mar 1998

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

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Conselho editorial Regina Silvia Pacheco presidente Edson de Oliveira Nunes Evelyn Levy Marcus Faro Maria Rita G. Loureiro Durand Tnia Fischer Vera Lcia Petrucci
Colaboradores (pareceristas ativos): Antonio Augusto Junho Anastasia; Antonio Carlos Moraes Lessa; Caio Mrcio Marini Ferreira; Carlos Manuel Pedroso Neves Cristo; Eli Diniz; Elizabeth Barros; rica Mssimo Machado; Ernesto Jeger; Fernando Abrucio; Jacques Velloso; Jos Geraldo Piquet Carneiro; Jos Mendes; Ladislau Dowbor; Lvia Barbosa; Marcel Burzstyn; Marco Aurlio Nogueira; Marcus Andr Melo; Marcus Faro de Castro; Maria das Graas Rua; Maristela Andr; Moema Miranda de Siqueira; Paulo Modesto; Sheila Maria Reis Ribeiro; Teresa Cristina Silva Cotta.
Editora Vera Lcia Petrucci Coordenao editorial Flvio Carneiro Alcoforado Supervisora de produo grfica Fatima Cristina de Araujo Reviso Maria Elisabete Ferreira Marluce Moreira Salgado Projeto grfico Francisco Incio Homem de Melo Editorao eletrnica Maria Marta da Rocha Vasconcelos Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia DF Telefone: (061) 245 7878, ramal 210 Telefax: (061) 245 6189 ENAP, 1981 Tiragem: 1.500 exemplares Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 12,00

Revista do Servio Pblico/Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica v.1, n.1 (nov. 1937) Ano 49, n.1 (Jan-Mar/1998). Braslia: ENAP, 1937. trimestral ISSN:0034/9240 De 1937 a 1974, periodicidade irregular, editada pelo DASP e publicada no Rio de Janeiro at 1959. Interrompida de 1975 a 1981. Publicada trimestralmente de 1981a 1988. Periodicidade quadrimestral em 1989. Interrompida de 1989 a 1993. 1. Administrao pblica - Peridicos.

I. Escola Nacional de Administrao Pblica. CDD: 350.005

Sumrio

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Revista do Servio Pblico

Ano 49 Nmero 1 Jan-Mar 1998

Uma reforma gerencial da Administrao Pblica no Brasil Luiz Carlos Bresser Pereira A poltica da reforma do Estado: um exame de abordagens tericas Robert R. Kaufman Transformando organizaes pblicas: a tecnologia da informao como fator propulsor de mudanas Paulo Srgio Vilches Fresneda

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Clinton e a reinveno do governo federal: o National Performance Review Flvio da Cunha Rezende Introduo crtica da razo desestatizante Marcel Bursztyn

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Uma reforma gerencial da Administrao Pblica no Brasil1

Luiz Carlos Bresser Pereira

RSP Revista do Servio Pblico Ano 49 Nmero 1 Jan-Mar 1998

1. A reforma da Administrao Pblica

A reforma do Estado, que se tornou tema central nos anos 90 em todo o mundo, uma resposta ao processo de globalizao em curso, que reduziu a autonomia dos estados de formular e implementar polticas, e principalmente crise do Estado, que comea a se delinear em quase todo o mundo nos anos 70, mas que s assume plena definio nos anos 80. No Brasil, a reforma do Estado comeou nesse momento, em meio a uma grande crise econmica, que chega ao auge em 1990 com um episdio hiperinflacionrio. A partir de ento a reforma do Estado se torna imperiosa. Problemas considerados cruciais como o ajuste fiscal, a privatizao e a abertura comercial, cujo ataque vinha sendo ensaiado nos anos anteriores, so, ento, atacados de frente. A reforma administrativa, entretanto, s se tornou um tema central no Brasil em 1995, aps a eleio e a posse de Fernando Henrique Cardoso. Nesse ano ficou claro para a sociedade brasileira que essa reforma tornara-se condio, de um lado, da consolidao do ajuste fiscal do Estado brasileiro, e, de outro, da existncia no pas de um servio pblico moderno, profissional e eficiente, voltado para o atendimento das necessidades dos cidados. A crise do Estado imps a necessidade de reconstru-lo; a globalizao tornou imperativo redefinir suas funes. Antes da integrao mundial dos mercados e dos sistemas produtivos, os Estados podiam ter como um de seus objetivos fundamentais proteger as respectivas economias da competio internacional. Depois da globalizao, as possibilidades do Estado de continuar a exercer esse papel diminuram muito. Seu novo

Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado e professor da Fundao Getlio Vargas, So Paulo

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papel o de facilitar, para que a economia nacional se torne internacionalmente competitiva. A regulao e a interveno continuam necessrias na educao, na sade, na cultura, no desenvolvimento tecnolgico, nos investimentos em infra-estrutura uma interveno que no apenas compense os desequilbrios distributivos provocados pelo mercado globalizado, mas principalmente que capacite os agentes econmicos a competirem em nvel mundial.2 No plano econmico a diferena entre uma proposta de reforma neoliberal e uma social-democrtica ou socialliberal est no fato de que o objetivo da primeira retirar o Estado da economia, enquanto que o da segunda aumentar a governana do Estado, dar ao Estado meios financeiros e administrativos para que ele possa intervir efetivamente sempre que o mercado no tiver condies de estimular a capacidade competitiva das empresas nacionais e de coordenar adequadamente a economia. Embora o Estado seja, antes de mais nada, o reflexo da sociedade, vamos aqui pens-lo como sujeito, no como objeto como organismo cuja governana precisa ser ampliada para que possa agir mais efetiva e eficientemente em benefcio da sociedade. Os problemas de governabilidade no decorrem de excesso de democracia, do peso excessivo das demandas sociais, mas da falta de um pacto poltico ou de uma coalizo de classes que ocupe o centro do espectro poltico.3 Nosso pressuposto de que o problema poltico da governabilidade foi provisoriamente equacionado com o retorno da democracia e a formao do pacto democrticoreformista de 1994 possibilitada pelo xito do Plano Real e pela eleio de Fernando Henrique Cardoso.4 Este pacto no resolveu definitivamente os problemas de governabilidade existentes no pas, j que estes so por definio crnicos, mas deu ao governo condies polticas para ocupar o centro poltico e ideolgico e, a partir de um amplo apoio popular, propor e implementar a reforma do Estado. Por outro lado, no plano social, a diferena entre a proposta neoliberal e o novo Estado social-liberal que est surgindo est no fato de que os verdadeiros neoliberais querem a retirada do Estado tambm da rea social. Criticam fortemente a interveno do Estado social, que no Primeiro Mundo se manifestou como welfare state, porque esta interveno mesmo na educao e na sade acabaria sendo objeto de rentseeking por parte de grupos especiais de interesses, formados por empresrios, por grupos de classe mdia, por funcionrios, que assim privatizam a coisa pblica. Adotando um individualismo radical e carente de realismo poltico, pretendem que a educao e a sade, por mais importantes que possam ser, sejam problemas que as famlias e os indivduos devam resolver e financiar. Entretanto, o resultado de tal crtica e da resposta social-democrtica no o Estado liberal (pregado pelo neo-

conservadorismo), nem o Estado social-democrata (outro nome para o Welfare State), mas o Estado social-liberal, que continua responsvel pela proteo dos direitos sociais, mas que garante essa proteo deixando gradualmente de exercer de forma direta as funes de educao, sade e assistncia social para contratar organizaes pblicas noestatais para realiz-las.5

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2. Crise e reforma
No Brasil, a percepo da natureza da crise e, em seguida, da necessidade imperiosa de reformar o Estado ocorreu de forma acidentada e contraditria, em meio ao desenrolar da prpria crise. Entre 1979 e 1994 o Brasil viveu um perodo de estagnao da renda per capita e de alta inflao sem precedentes. Em 1994, finalmente, estabilizaram-se os preos atravs do Plano Real, criando-se as condies para a retomada do crescimento. A causa fundamental dessa crise econmica foi a crise do Estado uma crise que ainda no est plenamente superada, apesar de todas as reformas j realizadas. Crise que se caracteriza pela perda de capacidade do Estado de coordenar o sistema econmico de forma complementar ao mercado. Coordenao econmica que envolve alocao de recursos, acumulao de capital e distribuio de renda. Em economias capitalistas esse papel desempenhado pelo mercado e pelo Estado. Quando o Estado (ou o mercado) entra em crise, essa funo fica seriamente prejudicada. A crise do Estado, que se manifestou claramente nos anos 80, tambm pode ser definida: como uma crise fiscal, como uma crise do modo de interveno do Estado, como uma crise da forma burocrtica pela qual o Estado administrado, e como uma crise poltica. A crise poltica teve trs momentos: primeiro, a crise do regime militar, entre 1977 e 1985 uma crise de legitimidade; segundo, a tentativa populista (1985-1986) de voltar aos anos 50 uma crise de adaptao ao regime democrtico; e finalmente, a crise que levou ao impeachment de Fernando Collor de Mello uma crise moral. A crise fiscal ou financeira caracterizou-se pela perda do crdito pblico e por poupana pblica negativa. A crise do modo de interveno, acelerada pelo processo de globalizao da economia mundial, caracterizou-se pelo esgotamento do modelo protecionista de substituio de importaes, que foi bem-sucedido em promover a industrializao nos anos de 30 a 50, mas que deixou de s-lo a partir dos anos 60; transpareceu na falta de competitividade de uma parte pondervel das empresas brasileiras; expressou-se no fracasso de se criar no Brasil um Estado do Bem-Estar que se

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aproximasse dos moldes social-democratas europeus. Por fim, a crise da forma burocrtica de administrar um Estado emergiu com toda a fora depois da Constituio de 1988, antes mesmo que a prpria administrao pblica burocrtica pudesse ser plenamente instaurada no Pas. A crise do modelo burocrtico de administrao pblica, que foi introduzido no Pas nos anos 30, no governo Vargas, comeou ainda no regime militar, devido a sua incapacidade de extirpar as prticas patrimonialistas ou clientelistas da administrao. O regime militar foi capaz de criar agncias burocrticas insuladas, mas elas co-existiram com o clientelismo e o corporativismo (NUNES, 1984). Ao invs de consolidar uma burocracia profissional no Pas, atravs da redefinio das carreiras e de um processo sistemtico de abertura de concursos pblicos para a alta administrao, o regime militar preferiu o caminho mais curto do recrutamento de administradores atravs das empresas estatais.6 Esta estratgia oportunista do regime militar, que resolveu adotar a sada mais fcil da contratao de altos administradores atravs das empresas, inviabilizou a construo no Pas de uma burocracia civil forte, nos moldes que a reforma de 1936 propunha. A crise agravou-se, entretanto, a partir da Constituio de 1988, quando se salta para o extremo oposto e a administrao pblica brasileira passa a sofrer do mal oposto: o enrijecimento burocrtico extremo. As conseqncias da sobrevivncia do patrimonialismo e do enrijecimento burocrtico, muitas vezes perversamente misturados, sero o alto custo e a baixa qualidade da administrao pblica brasileira.7 A resposta da sociedade brasileira aos quatro aspectos da crise do Estado foi desequilibrada e ocorreu em momentos diferentes. A resposta crise poltica foi a primeira: em 1985 o pas completou sua transio democrtica; em 1988, consolidou-a com a aprovao da nova Constituio. J em relao aos outros trs aspectos a crise fiscal, o esgotamento do modo de interveno e a crescente ineficincia do aparelho estatal o novo regime instalado no Pas em 1985 pouco ajudou.8 Pelo contrrio, em um primeiro momento agravaram-se os problemas, constituindo-se em um caso clssico de resposta voltada para trs. Em relao crise fiscal e ao modo de interveno do Estado, as foras polticas vitoriosas tinham como parmetro o desenvolvimentismo populista dos anos 50; em relao administrao pblica, a viso burocrtica dos anos 30.

3. Da administrao burocrtica gerencial

A administrao burocrtica clssica, baseada nos princpios da administrao do Exrcito prussiano, foi implantada nos principais pases europeus no final do sculo passado; nos Estados Unidos, no comeo

deste sculo; no Brasil, em 1936. Este modelo tem como fundamentos um corpo profissional de funcionrios, promoes baseadas em mrito e tempo de servio e uma definio legal rgida de objetivos e meios para alcan-los. No Brasil, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes poca, tais como o instituto do concurso pblico e do treinamento sistemtico, no se chegou a adotar consistentemente uma poltica de recursos humanos que respondesse s necessidades do Estado. Ainda que em processo de transformao, o patrimonialismo (contra o qual a administrao pblica burocrtica se instalara) mantinha sua prpria fora no quadro poltico brasileiro. A expresso local do patrimonialismo o coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo, e continuava a permear a administrao do Estado brasileiro. A administrao pblica burocrtica foi adotada para substituir a administrao patrimonialista, que definiu as monarquias absolutas, na qual o patrimnio pblico e o privado eram confundidos. O nepotismo e o empreguismo, seno a corrupo, eram a norma. Com a emergncia do capitalismo e da democracia, tornou-se assim necessrio desenvolver um tipo de administrao que partisse no apenas da clara distino entre o pblico e o privado, mas tambm da separao entre o poltico e o administrador pblico. Comea a tomar forma assim a administrao burocrtica moderna, racional-legal (nos termos de Weber); surge a organizao burocrtica, baseada na centralizao das decises, na hierarquia traduzida no princpio da unidade de comando, na estrutura piramidal do poder, nas rotinas rgidas, no controle passo a passo dos processos administrativos, em uma burocracia estatal formada por administradores profissionais especialmente recrutados e treinados, que respondem de forma neutra aos polticos. Max Weber (1922) definiu e descreveu de forma genial esse tipo de administrao no incio deste sculo. Como a administrao pblica burocrtica vinha combater o patrimonialismo e foi implantada no sculo XIX, no momento em que a democracia dava seus primeiros passos, era natural que desconfiasse de tudo e de todos dos polticos, dos funcionrios, dos cidados. Deveriam existir controles rigorosos e procedimentais. Eram preferveis leis, regulaes e rotinas severas em lugar de tomadas de deciso sempre que possvel. J a administrao pblica gerencial, sem ser ingnua, parte do pressuposto de que j chegamos num nvel cultural e poltico em que o patrimonialismo est condenado, em que o burocratismo est excludo, porque ineficiente, e em que possvel desenvolver estratgias administrativas baseadas na ampla delegao de autoridade e na cobrana a posteriori de resultados. Aos poucos foram-se delineando os contornos da nova administrao pblica ou administrao pblica gerencial em vrios pases, principalmente na Inglaterra, Nova Zelndia e Austrlia:

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1) descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo recursos e atribuies para os nveis polticos regionais e locais; 2) descentralizao administrativa, atravs da delegao de autoridade para os administradores pblicos transformados em gerentes crescentemente autnomos; 3) organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs de piramidal; 4) organizaes flexveis ao invs de unitrias e monolticas, nas quais as idias de multiplicidade, de competio administrada e de conflito tenham lugar; 5) pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana total; 6) definio dos objetivos a serem atingidos pelas unidades descentralizadas na forma de indicadores de desempenho, sempre que possvel quantitativos, que constituiro o centro do contrato de gesto entre o ministro e o responsvel pelo rgo que est sendo transformado em agncia; 7) controle por resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a passo, dos processos administrativos; e 8) administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de auto-referida. Mais amplamente, a administrao pblica gerencial est baseada em uma concepo de Estado e de sociedade democrtica e plural, enquanto que a administrao pblica burocrtica tem um vezo centralizador e autoritrio. Afinal o liberalismo do sculo XIX, no qual se moldou a forma burocrtica de administrao pblica, era um regime poltico de transio do autoritarismo para a democracia. Enquanto a administrao pblica burocrtica acredita em uma racionalidade absoluta, que a burocracia est encarregada de garantir, a administrao pblica gerencial pensa na sociedade como um campo de conflito, cooperao e incerteza, na qual cidados defendem seus interesses e afirmam suas posies ideolgicas, que afinal se expressam na administrao pblica. Nestes termos, o problema no o de alcanar a racionalidade perfeita, mas de definir instituies e prticas administrativas suficientemente abertas e transparentes de forma a garantir que o interesse coletivo na produo de bens pblicos ou quasi-publicos pelo Estado seja razoavelmente atendido.

4. As duas reformas administrativas

No Brasil, a idia de uma administrao pblica gerencial antiga. Os princpios da administrao burocrtica clssica foram introduzidos no pas atravs da criao, em 1936, do DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico.9 A criao do DASP representou a primeira reforma administrativa do pas.10 Entretanto, j em 1938, temos um primeiro

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sinal de administrao pblica gerencial, com a criao da primeira autarquia. Surgia, ento, a idia de que os servios pblicos que tinham funes executivas e no formuladoras de polticas administrao indireta deveriam ser descentralizados e no obedecer a todos os requisitos burocrticos da administrao direta ou central. A primeira tentativa de reforma gerencial da administrao pblica brasileira, entretanto, ir acontecer no final dos anos 60, atravs do Decreto-Lei 200, de 1967, sob o comando de Amaral Peixoto e a inspirao de Hlio Beltro, que iria ser o pioneiro das novas idias no Brasil.11 A reforma iniciada pelo Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerada como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Toda a nfase foi dada descentralizao mediante a autonomia da administrao indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administrao direta e da maior eficincia da administrao descentralizada.12 O decreto-lei promoveu a transferncia das atividades de produo de bens e servios para autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, consagrando e racionalizando uma situao que j se delineava na prtica. Instituramse, como princpios de racionalidade administrativa, o planejamento e o oramento, a descentralizao e o controle dos resultados. Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregados celetistas, submetidos ao regime privado de contratao de trabalho. O momento era de grande expanso das empresas estatais e das fundaes. Atravs da flexibilizao de sua administrao, buscava-se uma maior eficincia nos servios e nas atividades econmicas do Estado, e se fortalecia a aliana poltica entre os altos escales da tecnoburocracia estatal, civil e militar e a classe empresarial.13 O Decreto-Lei 200 teve, entretanto, duas conseqncias inesperadas e indesejveis. De um lado, ao permitir a contratao de empregados sem concurso pblico, facilitou a sobrevivncia de prticas patrimonialistas e fisiolgicas. De outro lado, ao no se preocupar com mudanas no mbito da administrao direta ou central, que foi vista pejorativamente como burocrtica ou rgida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. O ncleo estratgico do Estado foi, assim, enfraquecido indevidamente atravs de uma estratgia oportunista do regime militar, que, ao invs de se preocupar com a formao de administradores pblicos de alto nvel, selecionados atravs de concursos pblicos, preferiu contratar os escales superiores da administrao atravs das empresas estatais.14 Desta maneira, a reforma administrativa embutida no Decreto-Lei 200 ficou pela metade e fracassou. A crise poltica do regime militar, que se inicia j em meados dos anos 70, agrava ainda mais a situao da

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administrao pblica, na medida em que a burocracia estatal foi identificada com o sistema autoritrio em pleno processo de degenerao.

5. A volta aos anos 50 e aos anos 30

A transio democrtica ocorrida com a eleio de Tancredo Neves e a posse de Jos Sarney, em maro de 1985, no ir, entretanto, apresentar boas perspectivas de reforma do aparelho do Estado. Pelo contrrio, significar no plano administrativo uma volta aos ideais burocrticos dos anos 30, e no plano poltico, uma tentativa de volta ao populismo dos anos 50. Os dois partidos que comandam a transio eram partidos democrticos, mas populistas. No tinham, como a sociedade brasileira tambm no tinha, a noo da gravidade da crise que o pas estava atravessando. Havia, ainda, uma espcie de euforia democrtico-populista, uma idia de que seria possvel voltar aos anos dourados da democracia e do desenvolvimento brasileiro, que foram os anos 50. O captulo da administrao pblica da Constituio de 1988 ser o resultado de todas essas foras contraditrias. De um lado ela uma reao ao populismo e ao fisiologismo que recrudesceram com o advento da democracia.15 Por isso a Constituio ir sacramentar os princpios de uma administrao pblica arcaica, burocrtica ao extremo. Uma administrao pblica altamente centralizada, hierrquica e rgida, em que toda a prioridade ser dada administrao direta ao invs da indireta. A Constituio de 1988 ignorou completamente as novas orientaes da administrao pblica. Os constituintes e, mais amplamente, a sociedade brasileira revelaram nesse momento uma incrvel falta de capacidade de ver o novo. Perceberam apenas que a administrao burocrtica clssica, que comeara a ser implantada no pas nos anos 30, no havia sido plenamente instaurada. Viram que o Estado havia adotado estratgias descentralizadoras as autarquias e as fundaes pblicas que no se enquadravam no modelo burocrtico-profissional clssico. Notaram que essa descentralizao havia aberto um certo espao para o clientelismo, principalmente no nvel dos estados e municpios clientelismo esse que se acentuara aps a redemocratizao. No perceberam que as formas mais descentralizadas e flexveis de administrao, que o Decreto-Lei 200 havia consagrado, eram uma resposta necessidade de o Estado administrar com eficincia as empresas e os servios sociais. E decidiram, primeiro, completar a revoluo burocrtica, para depois pensar nos princpios da moderna administrao pblica. A partir dessa perspectiva, decidiram: 1) atravs da instaurao de um regime jurdico nico para todos os servidores pblicos civis da administrao pblica direta e das autarquias e fundaes tratar de forma igual faxineiros e juzes, professores e dele-

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gados de polcia, agentes de portaria e altos administradores pblicos que exercem o poder de Estado; 2) atravs de uma estabilidade rgida, inviabilizar a cobrana de trabalho dos funcionrios relapsos ou excedentes, ignorando que este instituto foi criado para defender o Estado, no os seus funcionrios; 3) atravs de um sistema de concursos pblicos ainda mais rgido, inviabilizar para que uma parte das novas vagas fossem abertas para funcionrios j existentes; 4) atravs da extenso a toda a administrao pblica das novas regras, eliminar toda a autonomia das autarquias e fundaes pblicas; 5) atravs de uma srie de dispositivos, criar um sistema de rigoroso privilgio para a aposentadoria dos servidores pblicos e para seus pensionistas. Desta forma, e contraditoriamente com seu esprito burocrtico racional-legal, a Constituio de 1988 permitiu que uma srie de privilgios fossem consolidados ou criados. Privilgios que foram ao mesmo tempo um tributo pago ao patrimonialismo ainda presente na sociedade brasileira, e uma conseqncia do corporativismo que recrudesceu com a abertura democrtica, levando todos os atores sociais a defenderem seus interesses particulares como se fossem interesses gerais. O mais grave dos privilgios foi o estabelecimento de um sistema de aposentadoria com remunerao integral, sem nenhuma relao com o tempo de servio prestado diretamente ao Estado. Este fato, mais a instituio de aposentadorias especiais, que permitiram aos servidores aposentarem-se muito cedo, em torno dos 50 anos, e, no caso dos professores universitrios, de acumular aposentadorias, elevou violentamente o custo do sistema previdencirio estatal, representando um pesado nus fiscal para a sociedade.16 Um segundo privilgio foi ter permitido que, de um golpe, mais de 400 mil funcionrios celetistas das fundaes e autarquias se transformassem em funcionrios estatutrios, detentores de estabilidade e aposentadoria integral.17 O retrocesso burocrtico ocorrido em 1988 no pode ser atribudo a um suposto fracasso da descentralizao e da flexibilizao da administrao pblica que o Decreto-Lei 200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das autarquias e fundaes (onde no havia a exigncia de processo seletivo pblico para a admisso de pessoal), no correto afirmar que tais distores possam ser imputadas como causas do fenmeno. Na verdade, o retrocesso foi o resultado, em primeiro lugar, de uma viso equivocada das foras democrticas que derrubaram o regime militar sobre a natureza da administrao pblica ento vigente. medida que, no Brasil, a transio democrtica ocorreu em meio crise do Estado, esta ltima foi equivo-

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cadamente identificada pelas foras democrticas como resultado, entre outros, do processo de descentralizao que o regime militar procurara implantar. Em segundo lugar, foi a conseqncia da aliana poltica que essas foras foram levadas a celebrar no processo de transio democrtica com grupos corporativos e clientelistas, enquanto o populismo econmico se tornava dominante. Em terceiro lugar, resultou do ressentimento da velha burocracia contra a forma pela qual a administrao central fora tratada no regime militar: estava na hora de restabelecer a fora do centro e a pureza do sistema burocrtico. Essa viso burocrtica concentrou-se na antiga SAF, que se tornou o centro da reao burocrtica no Pas, no apenas contra uma administrao pblica moderna, mas a favor dos interesses corporativistas do funcionalismo.18 Finalmente, um quarto fator relaciona-se com a campanha pela desestatizao que acompanhou toda a transio democrtica. As estatais foram vistas como demasiadamente poderosas, o que levaram os constituintes a aumentar os controles burocrticos sobre as empresas estatais, que haviam ganhado grande autonomia graas ao Decreto-Lei 200. Em sntese, o retrocesso burocrtico da Constituio de 1988 foi uma reao ao clientelismo que dominou o pas naqueles anos, mas tambm foi uma afirmao de privilgios corporativistas e patrimonialistas incompatveis com o ethos burocrtico. Foi, alm disso, uma conseqncia de uma atitude defensiva da alta burocracia, que, sentindo-se acuada, injustamente acusada, defendeu-se de forma irracional. Estas circunstncias contriburam para o desprestgio da administrao pblica brasileira, no obstante o fato de que os administradores pblicos brasileiros so majoritariamente competentes, honestos e dotados de esprito pblico. Estas qualidades, que eles demonstraram desde os anos 30, quando a administrao pblica profissional foi implantada no Brasil, foram um fator decisivo para o papel estratgico que o Estado jogou no desenvolvimento econmico brasileiro. A implantao da indstria de base nos anos 40 e 50, o ajuste nos anos 60, o desenvolvimento da infra-estrutura e a instalao da indstria de bens de capital, nos anos 70, de novo o ajuste e a reforma financeira nos anos 80, e a liberalizao comercial nos anos 90, no teriam sido possveis se no fosse a competncia e o esprito pblico da burocracia brasileira.19

6. Os salrios e a folha
A inexistncia de uma poltica remuneratria para os servidores pblicos federais durante o perodo autoritrio no foi corrigida no retorno democracia. As distores salariais, que j eram grandes, apenas se aprofundaram, enquanto o total de gastos, que aumentou durante o

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governo Sarney, foi violentamente reduzido pelo governo Collor, atravs de uma grande reduo dos salrios mdios reais. No governo Itamar o nvel de salrios foi recuperado, ao mesmo tempo que o total de gastos com pessoal cresceu de forma explosiva. Conforme demonstra a Tabela 1, os salrios, que haviam sido reduzidos para a metade entre 1989 e 1992, em 1995 voltaram para um nvel superior ao pico anterior (1990). A partir do final de 1992 o governo procurou, atravs de um programa de isonomia salarial, corrigir as profundas distores na remunerao dos servidores que se acumularam a partir da segunda metade dos anos 80. Algumas correes foram realizadas, mas o principal resultado, entretanto, foi um forte aumento nos gastos com pessoal, que alcanaram um pico histrico em 1995, sem que as distores fossem eliminadas. Tabela 1: Remunerao mdia real dos servidores do Executivo (1989 =100)
ndice PCC - nvel superior 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997** 100 106 70 62 82 99 117 101 99 ndice ponderado* 100.0 110 73 65 82 100 128 111 109

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* Observao: O ndice Ponderado foi construdo a partir do ndice das principais carreiras ponderado pelo nmero de ocupantes de cada carreira. Foi destacado o ndice do Nvel Superior do PCC Plano de Classificao de Cargos, porque essa a carreira mais representativa do servio pblico brasileiro. ** Estimativa baseada nos dados at mar/1997. Fonte: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado.

O aumento das remuneraes ocorrido no governo Itamar, somado a alguns aumentos adicionais realizados nos trs primeiros meses do governo Fernando Henrique, provocou um violento aumento dos salrios mdios reais e uma exploso correspondente dos gastos totais com pessoal no governo federal. A Tabela 2 apresenta os principais dados a respeito da despesa global. Em 1995 o gasto com pessoal alcanou, em reais deflacionados, um pico absoluto: 44,7 bilhes de reais, importando em aumento de 30% real de 1994 para 1995. Essa porcentagem foi semelhante ao aumento do salrio mdio real ocorrido nas remuneraes mdias que aumentaram 28% no mesmo perodo. Em termos de participao da folha no PIB, porm, o pico continuou a ser em 1990, em conseqncia do aumento

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dos salrios que o governo, que ento se encerrava, concedeu aos servidores federais. S em 1996 os salrios e a folha de pagamento do governo ficaram sob controle, como pode ser observado nas tabelas 1 e 2. Tabela 2: Gastos com pessoal federal (civil e militar)*
em R$ bilhes 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997***
* **

ndice (1987=100) 100,0 122,7 151,6 115,3 143,3 116,7 157,7 181,9 236,3 227,0 224,4

% do PIB** 3,18 3,91 4,68 5,63 4,6 3,78 4,9 5,35 6,68 6,22

18,9 23,2 28,7 33,1 27,1 22,1 29,8 34,4 44,7 43,0 42,5

ndice deflacionado pelo IGP-DI/FGV. Valores apurados pelo critrio de competncia. Sobre o valor estimado para 1997.

*** Valor acumulado entre maro e fevereiro de 1997.

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Os aumentos salariais realizados no governo Itamar no lograram reduzir as distores salariais existentes no servio pblico federal. Estas distores podem ser avaliadas sob dois ngulos. De um lado temos os desequilbrios em relao ao mercado de trabalho privado; de outro, os desequilbrios internos, com alguns setores ganhando muito bem e outros muito mal. Existe no pas uma crena generalizada de que a remunerao dos servidores pblicos baixa. A verdade no essa. Elas so baixas para alguns setores, altas para outros. A Tabela 3 baseia-se em uma comparao entre os salrios do setor pblico e do setor privado, na qual foram confrontadas as remuneraes de cargos com atribuies semelhantes nos dois mercados. Os resultados mostram que, enquanto os executivos e profissionais de nvel superior recebem salrios mais elevados no setor privado, os funcionrios menos qualificados do setor pblico (como os que trabalham em atividades auxiliares da administrao, digitao, estoques, manuteno, instalao, vigilncia, portaria, limpeza e copa, entre outros) tm remunerao substancialmente maior do que no setor privado. Dessa forma o setor pblico corrige o forte desnivelamento existente entre os altos ordenados e os baixos salrios

do setor privado, um desnivelamento que explica boa parte da alta concentrao de renda existente no pas, mas, em contrapartida, o faz criando uma outra distoro: a incomunicabilidade entre os mercados pblico e privado de trabalho. Tabela 3: Salrios mdios: setor pblico e privado (reais de maio de 1995)
Salrio mdio: Salrio mdio: setor privado Cargos executivos Cargos de nvel superior Cargos de nvel tcnico/mdio Cargos operacionais 7.080 1.899 926 437 setor pblico 5.736 1.814 899 635 Diferena pblico/privado -19% -5% -3% 45%

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Fonte: MARE (1995): SIAPE (Sistema Integrado de Administrao de Pessoal).

Por outro lado, internamente ao servio pblico federal, encontramos tambm enormes disparidades entre as remuneraes dentro do Estado: funcionrios com qualificaes muito semelhantes, que realizam tarefas parecidas, no obstante recebem remuneraes muito diferentes. Estas distores internas tiveram origem no regime militar, quando o servio pblico foi relegado a segundo plano e a burocracia do Estado passou a ser recrutada atravs das empresas estatais. A conseqncia foi uma forte reduo dos salrios dos servidores estatutrios, que at hoje se reflete na baixa remunerao dos participantes no Plano de Classificao de Cargos, que ento pretendia ser o sistema universal de carreira e remunerao dos servidores federais. Para fugir dessa situao (ou o PCC), dois tipos de estratgias foram adotados: o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e o Poder Legislativo, tornados fortemente autnomos do ponto de vista administrativo a partir de 1988, trataram de aumentar por conta prpria, independentemente do Poder Executivo, sua remunerao. Por outro lado, no Poder Executivo, as categorias tradicionalmente mais poderosas os procuradores, os delegados de polcia, os diplomatas, os auditoresfiscais e as novas carreiras de administradores/economistas, criadas depois da abertura democrtica os analistas do Tesouro e do oramento e os gestores governamentais passaram a receber gratificaes de produtividade, que, na verdade, no era outra coisa seno uma estratgia de aumento de salrio. Dado seu carter ad hoc, estas duas estratgias, perfeitamente compreensveis e at certo ponto necessrias, tiveram como resultado o aprofundamento das distores no sistema remuneratrio dos servidores.

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Finalmente, temos uma terceira origem das distores do sistema remuneratrio federal: as falhas da lei. Estas falhas expressam-se principalmente atravs de dois mecanismos: a possibilidade de incorporaes de vantagens temporrias, como quintos, e a possibilidade de acumulao de cargos e seus respectivos proventos por servidores ativos e inativos. Estas incorporaes de vantagens temporrias e as acumulaes de cargos, habilmente manipuladas, permitiram que um nmero crescente de servidores passasse a ganhar altos salrios, surgindo ento a expresso marajs para identificar esses funcionrios. A Constituio de 1988 procurou enfrentar o problema atravs de um teto de salrios, correspondente maior remunerao em cada um dos poderes (ministros de Estado, deputados federais e senadores, e ministros do Supremo Tribunal Federal), mas a interpretao do Supremo Tribunal Federal, excluindo as vantagens pessoais do teto, tornou esse teto inefetivo. Em 1996, a expectativa dos governadores era a de que a emenda da administrao pblica lograsse definir com clareza o teto, terminando de vez com os marajs. Como j vimos na Tabela 2, os aumentos de salrios concedidos durante o governo Itamar provocaram um enorme aumento na folha de pagamento do governo federal. A folha quase dobrou o seu valor em termos reais: de 22,1 bilhes de reais em 1992, subiu para 44,7 bilhes em 1995. Somente a partir de 1996, a folha de pagamento passou a estar sob controle, sendo reduzida para 43 bilhes de reais. Esse crescimento da folha no se deveu ao aumento do nmero de funcionrios. Dada a necessidade de ajuste fiscal, que ficou patente a partir de 1987, e dado o custo elevado que passou a representar a contratao de novos servidores pblicos, os concursos pblicos foram quase totalmente suspensos a partir de 1988, de forma que o nmero total de funcionrios diminuiu. Na verdade, conforme pode ser observado pela Tabela 4, o nmero de funcionrios ativos, que chegou a alcanar 713 mil em 1989, baixou para 567 mil em 1995, e 535 mil em 1997. Se considerados tambm os funcionrios das empresas estatais, a queda foi ainda maior, dado o fato adicional das privatizaes.

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Tabela 4: Evoluo do nmero de servidores da Unio

Civis Estatutrios* 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997***
* ** ***

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Unio** 1.442.657 1.488.608 1.338.155 1.266.495 1.284.474 1.258.181 1.197.460 1.222.236 1.098.727

705.548 712.740 628.305 598.375 620.870 592.898 583.020 567.689 563.708 535.431

Civis da adm. direta (Poder Executivo), autarquias e fundaes. Inclui, alm dos civis estatutrios, os funcionrios das empresas estatais. Posio de maro.

Fonte: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (1995).

A explicao para o aumento da folha tem de ser encontrada no aumento dos salrios a partir de 1993, e no custo crescente dos servidores inativos. O elevado valor das aposentadorias, mais altas do que o ltimo salrio da atividade em quase 20%, quando em outros pases os proventos da aposentadoria variam em torno de 70% do ltimo salrio, e o fato de os servidores poderem se aposentar muito cedo, levou a uma exploso do custo dos inativos. Os inativos e pensionistas, que j representavam 30% do custo da folha de pessoal em 1991/1993, passaram a representar 40% em 1995. Por outro lado, preciso considerar que o Brasil conta com provavelmente o mais generoso sistema previdencirio do mundo. Enquanto nos demais pases a aposentadoria ocorre aos 60 ou, mais freqentemente aos 65 anos, aqui ela ocorre, em mdia, aos 53, subindo para 56 anos quando no se consideram as aposentadorias proporcionais. Nos demais pases, a porcentagem com que o funcionrio se aposenta em relao a seu ltimo salrio varia de 50 a 75%, ao passo que no Brasil era at recentemente de 120%. Os trabalhadores rurais, que so os mais pobres, aposentam-se em mdia aos 63 anos com um salrio mnimo. Os trabalhadores urbanos aposentam-se um pouco mais cedo, e com uma aposentadoria maior, mas muito distante das aposentadorias do setor pblico. A Tabela 5 d uma idia do privilgio representado pelo atual sistema de aposentadorias do setor pblico, quando comparado com o do setor privado. O valor das aposentadorias dos funcionrios do Legislativo 21,7 vezes maior do que a aposentadoria dos beneficirios do

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INSS. No caso do Judicirio, 20,4 vezes, e do Executivo, 8,25 vezes. Como o nmero de funcionrios dos dois primeiros poderes pequeno, a mdia geral deve estar ainda na casa das 8 vezes. certo que desde 1993 os servidores vm contribuindo para seu sistema de previdncia. Em mdia, contribuem com 11% do seu salrio, sem limite de remunerao, enquanto que no caso do INSS a contribuio e o benefcio esto limitados a 10 salrios mnimos. Por isso, os servidores contribuem, em mdia, com mais do que os trabalhadores do setor privado. Os clculos realizados, entretanto, mostram que sua contribuio mdia apenas 3,4 vezes maior do que a contribuio mdia para o INSS, enquanto que o benefcio 8 vezes maior. Tabela 5: Aposentadorias mdias da Unio/INSS
Em salrios mnimos INSS Executivo Legislativo Judicirio 1,7 14,0 36,8 34,7 Vezes 1,0 8,25 21,7 20,4

Fonte: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado e Ministrio da Previdncia Social.

7. Objetivos
A partir de 1995, com o governo Fernando Henrique, surge uma nova oportunidade para a reforma do Estado em geral, e, em particular, do aparelho do Estado e do seu pessoal. Esta reforma ter como objetivos: a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal, particularmente nos estados e municpios, onde existe um claro problema de excesso de quadros; a mdio prazo, tornar mais eficiente e moderna a administrao pblica, voltandoa para o atendimento aos cidados. O ajuste fiscal ser realizado principalmente atravs de: a) exonerao de funcionrios por excesso de quadros; b) definio clara de teto remuneratrio para os servidores; e c) atravs da modificao do sistema de aposentadorias, aumentando-se o tempo de servio exigido, a idade mnima para aposentadoria, exigindo-se tempo mnimo de exerccio no servio pblico e tornando o valor da aposentadoria proporcional contribuio. As trs medidas exigiro mudana constitucional. Uma alternativa s dispensas por excesso de quadros, que provavelmente ser muito usada, ser o desenvolvimento de sistemas de exonerao ou desligamento voluntrio. Nestes sistemas os administradores escolhem a populao de

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funcionrios passveis de exonerao e propem que uma parte deles se exonere voluntariamente em troca de indenizao e treinamento para a vida privada. Diante da possibilidade iminente de dispensa e das vantagens oferecidas para o desligamento voluntrio, um nmero substancial de servidores se apresentar.20 J a modernizao ou o aumento da eficincia da administrao pblica ser o resultado a mdio prazo de um complexo projeto de reforma, atravs do qual se buscar a um s tempo fortalecer a administrao pblica direta ou o ncleo estratgico do Estado, e descentralizar a administrao pblica atravs da implantao de agncias executivas e de organizaes sociais controladas por contratos de gesto. Nestes termos, a reforma proposta no pode ser classificada como centralizadora, como foi a de 1936, ou descentralizadora, como pretendeu ser a de 1967. Nem, novamente, centralizadora, como foi a contra-reforma embutida na Constituio de 1988. Em outras palavras, a proposta no a de continuar no processo cclico que caracterizou a administrao pblica brasileira, alternando perodos de centralizao e de descentralizao, mas a de, ao mesmo tempo, fortalecer a competncia administrativa do centro e a autonomia das agncias executivas e das organizaes sociais. O elo de ligao entre os dois sistemas ser o contrato de gesto, que o ncleo estratgico dever aprender a definir e controlar, e as agncias e organizaes sociais, a executar.21

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8. Setores do Estado
A proposta de reforma do aparelho do Estado parte da existncia de quatro setores dentro do Estado: 1) o ncleo estratgico do Estado; 2) as atividades exclusivas de Estado; 3) os servios no-exclusivos ou competitivos e 4) a produo de bens e servios para o mercado. No ncleo estratgico so definidas as leis e polticas pblicas. um setor relativamente pequeno, formado no Brasil, em nvel federal, pelo Presidente da Repblica, pelos ministros de Estado e a cpula dos ministrios, responsveis pela definio das polticas pblicas, pelos tribunais federais encabeados pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Ministrio Pblico e pelos congressistas. Em nvel estadual e municipal existem correspondentes ncleos estratgicos. As atividades exclusivas de Estado so aquelas em que o poder de Estado, ou seja, o poder de legislar e tributar exercido. Inclui a polcia, as Foras Armadas, os rgos de fiscalizao e de regulamentao, e os rgos responsveis pelas transferncias de recursos para as reas

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sociais e cientficas, como o Sistema Unificado de Sade, o sistema de auxlio-desemprego, etc. Os servios no-exclusivos ou competitivos do Estado so aqueles que, embora no envolvendo poder de Estado, o Estado realiza e/ou subsidia porque os considera de alta relevncia para os direitos humanos, ou porque envolvem economias externas, no podendo ser adequadamente recompensados no mercado atravs da cobrana dos servios. Os servios sociais e cientficos, como escolas, universidades, hospitais, museus, centros de pesquisa, instituies de assistncia social, etc, fariam parte desse setor. Finalmente, a produo de bens e servios para o mercado realizada pelo Estado atravs das empresas de economia mista, que operam em setores de servios pblicos e/ou em setores considerados estratgicos. Em cada um desses setores ser necessrio considerar: 1) qual o tipo de propriedade e 2) qual o tipo de administrao pblica mais adequada e 3) qual o tipo de instituio seria mais apropriada. A Figura 1 resume as relaes entre essas variveis. Figura 1: Setores do Estado, forma de propriedade e administrao e instituies
Forma de propriedade
Estatal Pblica No-Estatal Privada

Forma de administr
Burocrtica Gere

Atividades exclusivas do Estado

Ncleo estratgico Congresso, Tribunais Superiores, Presidncia, Cpula dos Ministrios

Unidades Descentralizadas Polcia, Regulamentao Fiscalizao, Fomento da rea social e cientfica, Seguridade social bsica Servios no-exclusivos Escolas, hospitais, centros de pesquisa, museus Produo para o mercado Empresas Estatais
Publicizao

Privatizao

Fonte: Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (1995). Plano Diretor da Reforma do Estado.

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No ncleo estratgico e nas atividades exclusivas de Estado a propriedade dever ser, por definio, estatal. O ncleo estratgico usar, alm dos instrumentos tradicionais aprovao de leis (Congresso), defi. nio de polticas pblicas (Presidncia e cpula dos ministrios) e emisso

de sentenas e acrdos (Poder Judicirio) de um novo instrumento, que s recentemente vem sendo utilizado pela administrao pblica: o contrato de gesto. Atravs do contrato de gesto, o ncleo estratgico definir os objetivos das entidades executoras do Estado e os respectivos indicadores de desempenho, e garantir a essas entidades os meios humanos, materiais e financeiros para sua consecuo. Esta reforma mais institucional do que organizacional e de gesto. No se limita a propor reestruturao e introduo de modernas tcnicas de gesto. Novas instituies so fundamentais para a reforma do Estado. As instituies descentralizadas sero, respectivamente, as agncias executivas, no setor das atividades exclusivas de Estado, e as organizaes sociais nas atividades sociais e cientficas, que so no-exclusivas de Estado. As atividades exclusivas de Estado devero ser, em princpio, organizadas atravs do sistema de agncias executivas, que poderamos tambm chamar de agncias autnomas.22 Uma agncia executiva dever ter um dirigente nomeado pelo respectivo ministro, com o qual ser negociado o contrato de gesto. Uma vez estabelecidos os objetivos e os indicadores de desempenho no apenas qualitativos mas tambm quantitativos, o dirigente ter ampla liberdade para gerir o oramento global recebido; poder administrar seus funcionrios com autonomia no que diz respeito admisso, demisso e pagamento; e poder realizar compras apenas obedecendo aos princpios gerais de licitao. No outro extremo, no setor de bens e servios para o mercado, a produo dever ser em princpio realizada pelo setor privado. Da o programa de privatizao em curso. Pressupe-se que as empresas sero mais eficientes se controladas pelo mercado e administradas privadamente. Da deriva o princpio da subsidiariedade: s deve ser estatal a atividade que no puder ser controlada pelo mercado. Alm disso, a crise fiscal do Estado retirou-lhe capacidade de realizar poupana forada e investir nas empresas estatais, tornando-se aconselhvel privatiz-las. Esta poltica est de acordo com a concepo de que o Estado moderno, que prevalecer no sculo XXI, no ser nem o Estado liberal, que se aproxima do mnimo, do sculo XIX, nem o Estado executor do sculo XX: dever ser um Estado regulador e transferidor de recursos, que garante o financiamento a fundo perdido das atividades que o mercado no tem condies de realizar.

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9. Propriedade pblica no-estatal

Finalmente devemos analisar o caso das atividades no-exclusivas de Estado nos setores sociais e cientficos. Nossa proposta que a forma de propriedade dominante dever ser a pblica no-estatal.

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No capitalismo contemporneo as formas de propriedade relevantes no so apenas duas, como geralmente se pensa, e como a diviso clssica do Direito entre Direito Pblico e Privado sugere a propriedade privada e a pblica , mas so trs: 1) a propriedade privada, voltada para a realizao de lucro (empresas) ou de consumo privado (famlias); 2) a propriedade pblica estatal; e 3) a propriedade pblica no-estatal, que tambm pode ser chamada de no-governamental, no voltada para o lucro, ou propriedade do terceiro setor. A confuso deriva da diviso bipartite do Direito. Os tipos de propriedade e as suas correspondentes organizaes so geralmente definidos de acordo com a lei que os regulam (Direito Pblico ou Privado), e no pelos seus objetivos. Conforme os objetivos, uma organizao privada quando orientada para o lucro, pblica quando orientada para o interesse pblico. Em termos legais uma organizao privada quando propriedade privada de indivduos, tais como so empresas e mesmo cooperativas; e pblica quando pertence comunidade, populao. 23 Com isto estou afirmando que o pblico no se confunde com o estatal. O espao pblico mais amplo do que o estatal, j que pode ser estatal ou no-estatal. No plano do dever-ser o estatal sempre pblico, mas na prtica no : o Estado pr-capitalista era, em ltima anlise, privado, j que existia para atender s necessidades do prncipe; no mundo contemporneo o pblico foi conceitualmente separado do privado, mas vemos todos os dias as tentativas de apropriao privada do Estado. pblica a propriedade que de todos e para todos. estatal a instituio que detm o poder de legislar e tributar, estatal a propriedade que faz parte integrante do aparelho do Estado, sendo regida pelo Direito Administrativo.24 privada a propriedade que se volta para o lucro ou para o consumo dos indivduos ou dos grupos. De acordo com essa concepo, uma fundao de Direito Privado, embora regida pelo Direito Civil, como so, por exemplo, as universidades americanas, uma instituio pblica, medida que est voltada para o interesse geral.25 Em princpio todas as organizaes sem fins lucrativos so ou devem ser organizaes pblicas no-estatais.26 Sem dvida poderamos dizer que, afinal, continuamos apenas com as duas formas clssicas de propriedade: a pblica e a privada, mas com duas importantes ressalvas: primeiro, a propriedade pblica se subdivide em estatal e no-estatal ao invs de se confundir com a estatal; e segundo, as instituies de Direito Privado voltadas para o interesse pblico e no para o consumo privado no so privadas, mas pblicas no-estatais. O reconhecimento de um espao pblico no-estatal tornou-se particularmente importante em um momento em que a crise do Estado aprofundou a dicotomia Estado-setor privado, levando muitos a imaginar que a nica alternativa propriedade estatal

a privada. A privatizao uma alternativa adequada quando a instituio pode gerar todas as suas receitas da venda de seus produtos e servios, e o mercado tem condies de assumir a coordenao de suas atividades. Quando isto no acontece, est aberto o espao para o pblico no-estatal. Por outro lado, no momento em que a crise do Estado exige o reexame das relaes Estado-sociedade, o espao pblico no-estatal pode ter um papel de intermediao ou pode facilitar o aparecimento de formas de controle social direto e de parceria, que abrem novas perspectivas para a democracia. Conforme observa Cunil Grau (1995: 31-32): A introduo do pblico como uma terceira dimenso, que supera a viso dicotmica que enfrenta de maneira absoluta o estatal com o privado, est indiscutivelmente vinculada necessidade de redefinir as relaes entre Estado e sociedade... O pblico, no Estado no um dado definitivo, mas um processo de construo, que por sua vez supe a ativao da esfera pblica social em sua tarefa de influir sobre as decises estatais. No setor dos servios no-exclusivos de Estado, a propriedade dever ser em princpio pblica no-estatal. No deve ser estatal porque no envolve o uso do poder-de-Estado. E no deve ser privada porque pressupe transferncias do Estado. Deve ser pblica para justificar os subsdios recebidos do Estado. O fato de ser pblica no-estatal, por sua vez, implicar na necessidade da atividade ser controlada de forma mista pelo mercado, pelo Estado, e principalmente pela sociedade. O controle do Estado, entretanto, ser necessariamente antecedido e complementado pelo controle social direto, derivado do poder dos conselhos de administrao constitudos pela sociedade. E o controle do mercado se materializar na cobrana dos servios. Desta forma a sociedade estar permanentemente atestando a validade dos servios prestados, ao mesmo tempo que se estabelecer um sistema de parceria ou de co-gesto entre o Estado e a sociedade civil. Na Unio, os servios no-exclusivos de Estado mais relevantes so as universidades, as escolas tcnicas, os centros de pesquisa, os hospitais e os museus. A reforma proposta a de transform-los em um tipo especial de entidade no-estatal, as organizaes sociais. A idia transform-los, voluntariamente, em organizaes sociais, ou seja, em entidades que celebrem um contrato de gesto com o Poder Executivo e contem com autorizao do parlamento para participar do oramento pblico. Organizao social no , na verdade, um tipo de entidade pblica no-estatal, mas uma qualidade dessas entidades, declarada pelo Estado. O aumento da esfera pblica no-estatal aqui proposto no significa em absoluto a privatizao de atividades do Estado. Ao contrrio,

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trata-se de ampliar o carter democrtico e participativo da esfera pblica, subordinada a um direito pblico renovado e ampliado. Conforme observa Tarso Genro (1996): A reao social causada pela excluso, pela fragmentao, a emergncia de novos modos de vida comunitria (que buscam na influncia sobre o Estado o resgate da cidadania e da dignidade social do grupo) fazem surgir uma nova esfera pblica no-estatal... Surge, ento, um novo Direito Pblico como resposta impotncia do Estado e dos seus mecanismos de representao poltica. Um Direito Pblico cujas regras so s vezes formalizadas, outras no, mas que ensejam um processo cogestionrio, que combina democracia direta de participao voluntria com a representao poltica prevista pelas normas escritas oriundas da vontade estatal. A transformao dos servios no-exclusivos de Estado em propriedade pblica no-estatal e sua declarao como organizao social se far atravs de um programa de publicizao, que no deve ser confundido com o programa de privatizao, medida que as novas entidades conservaro seu carter pblico e seu financiamento pelo Estado. O processo de publicizao dever assegurar o carter pblico mas de direito privado da nova entidade, assegurando-lhes, assim, uma autonomia administrativa e financeira maior. Para isto ser necessrio extinguir as atuais entidades e substitu-las por fundaes pblicas de direito privado, criadas por pessoas fsicas. Desta forma se evitar que as organizaes sociais sejam consideradas entidades estatais, como aconteceu com as fundaes de direito privado institudas pelo Estado, e assim submetidas a todas as restries da administrao estatal.27 As novas entidades recebero por cesso precria os bens da entidade extinta. Os atuais servidores da entidade transformar-se-o em uma categoria em extino e ficaro disposio da nova entidade. O oramento da organizao social ser global; a contratao de novos empregados ser pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho; as compras devero estar subordinadas aos princpios da licitao pblica, mas podero ter regime prprio. O controle dos recursos estatais postos disposio da organizao social ser feito atravs de contrato de gesto, alm de estar submetido superviso do rgo de controle interno e do Tribunal de Contas. Organizaes sociais sero organizaes pblicas no-estatais mais especificamente fundaes de direito privado que celebram contrato de gesto com o Poder Executivo, com aprovao do Poder Legislativo, e, assim, ganham o direito de fazer parte do oramento pblico federal, estadual ou municipal. A autonomia da organizao social corresponder a uma maior responsabilidade de seus gestores. Por outro

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lado, a idia implica em um maior controle social e em uma maior parceria com a sociedade, j que o Estado deixa de diretamente dirigir a instituio. No processo de publicizao transformao de entidades estatais de servio em entidades pblicas no-estatais , o importante evitar a privatizao e a feudalizao das organizaes sociais, ou seja, a apropriao destas por grupos de indivduos que as usam como se fossem privadas. Feudalizao ocorre quando esse grupo, embora orientado para o interesse pblico, perpetua-se no controle da organizao, independentemente da sua capacidade gerencial.

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10. A reforma constitucional

A reforma mais importante, porque dela depende a maioria das outras, naturalmente a constitucional. Alm de seu significado administrativo, ela tem um contedo poltico evidente. medida que suas principais propostas a flexibilizao da estabilidade, o fim do Regime Jurdico nico, o fim da isonomia como preceito constitucional, o reforo dos tetos salariais, a definio de um sistema de remunerao mais claro, a exigncia de projeto de lei para aumentos de remunerao nos trs poderes so aprovadas, no apenas abre-se espao para a administrao pblica gerencial, mas tambm a sociedade e seus representantes polticos sinalizam seu compromisso com uma administrao pblica renovada, com um novo Estado moderno e eficiente. O sistema atual rgido, todos os funcionrios tm estabilidade, a qual s pode ser rompida atravs de um processo administrativo em que se prove falta grave. A enumerao das faltas que podem ser consideradas ampla, incluindo a desdia. Na verdade, entretanto, algum s demitido se furtou, se ofendeu grave e publicamente, ou se abandonou o emprego. Se isto aconteceu e puder ser provado, o funcionrio poder ser demitido sem nenhum direito. Nos demais casos, seja porque difcil de provar, seja porque h uma cumplicidade generalizada que inviabiliza a demisso, ningum demitido. Na proposta de reforma o governo abandonou esse tudo ou nada, segundo o qual ou o servidor conserva o emprego ou perde todos os seus direitos, e partiu para um sistema gradualista, semelhante ao j adotado pelo setor privado. So criadas duas novas causas para demisso, alm da falta grave: a demisso por insuficincia de desempenho e a exonerao por excesso de quadros. Para ficar claro que a demisso por insuficincia de desempenho no a mesma coisa que falta grave, o funcionrio ter direito a uma pequena indenizao. Esta indenizao ser maior se o desligamento tiver como causa o excesso de quadros, j que nesse caso no h responsabilidade pessoal do funcionrio pelo fato de ter sido exonerado.

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A demisso por insuficincia de desempenho se dar caso a caso. Seu objetivo ser permitir que o administrador pblico possa cobrar trabalho do funcionrio e assim viabilizar a administrao pblica gerencial. J o desligamento por excesso de quadros ser impessoal e voltado para a demisso de grupos de funcionrios. O objetivo reduzir custos, garantir que os contribuintes no sejam obrigados a pagar por funcionrios para os quais o Estado no tenha necessidade. No segundo caso a indenizao corresponder, em princpio, a um salrio por ano trabalhado, no primeiro, metade desse valor. O servidor s poder ser demitido por insuficincia de desempenho se for submetido a processo de avaliao formal, e ter sempre direito a processo administrativo com ampla defesa. Este dispositivo visa permitir a cobrana de trabalho pelos administradores pblicos. A motivao dos servidores deve ser principalmente positiva baseada no sentido de misso, nas oportunidades de promoo e no reconhecimento salarial , mas essencial que haja tambm a possibilidade de punio. J a exonerao por excesso de quadros permitir a reduo do dficit pblico, atravs da adequao do nmero de funcionrios s reais necessidades da administrao. A deciso dever ser rigorosamente impessoal, obedecendo a critrios gerais (p.ex., os mais jovens, ou os mais recentemente admitidos sem dependentes), de forma a evitar a perseguio poltica. Os critrios impessoais evitaro longas contestaes na Justia, porque tornaro impossvel a demisso de funcionrios escolhidos pelos chefes de acordo com critrios em que sempre haveria um certo grau de subjetividade. Uma alternativa seria combinar os critrios impessoais com avaliao de desempenho. Embora essa alternativa seja atrativa, ela , na verdade, incompatvel com o desligamento por excesso de quadros, que acabaria reduzido demisso por insuficincia de desempenho. Todos os funcionrios atingidos imediatamente argiriam que estavam sendo vtimas de perseguio poltica, iniciar-se-ia uma longa ao judicial, e os objetivos da exonerao reduzir quadros e despesa seriam frustrados. De acordo com a proposta do governo, uma vez decidida a exonerao de um determinado nmero de servidores, os respectivos cargos sero automaticamente extintos, no podendo ser recriados dentro de quatro anos. Dessa forma evita-se a exonerao por motivos polticos. Estas mudanas no se fazem apenas para atender o interesse pblico e o da cidadania, mas tambm em benefcio do funcionrio. Todo servidor competente e trabalhador, que valoriza seu prprio trabalho, ser beneficiado. Saber que est realizando uma tarefa necessria. E, ao mesmo tempo, readquirir o respeito da sociedade um respeito que foi perdido quando uma minoria de funcionrios desinteressados, cujo trabalho no pode ser cobrado, estabeleceu padres de ineficincia e mau atendimento para todo o funcionalismo.

 importante, entretanto, observar que a estabilidade do servidor, embora flexibilizada, mantida, na medida em que este s poder ser demitido nos termos da lei. Caso haja algum abuso, poder sempre ser reintegrado pela Justia, ao contrrio do que acontece no setor privado, onde no existe estabilidade, e o empregado demitido tem apenas direito indenizao. A manuteno da estabilidade do servidor no apenas reconhece o carter diferenciado da administrao pblica em relao administrao privada, mas tambm a maior necessidade de segurana que caracteriza em todo o mundo os trabalhos dos servidores pblicos. Estes tendem a ter uma vocao para o servio pblico, esto dispostos a ter uma vida modesta, mas em compensao esperam maior segurana. Uma segurana maior, por exemplo, do que a dos polticos ou dos empresrios. Esta segurana, entretanto, no pode ser absoluta. O Estado garante estabilidade aos servidores porque assim assegura maior autonomia ou independncia sua atividade pblica, ao exerccio do poder-de-Estado de que esto investidos; no a garante para atender a uma necessidade extremada de segurana pessoal, muito menos para inviabilizar a cobrana de trabalho, ou para justificar a perpetuao de excesso de quadros.

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11. Previdncia pblica

A reforma do sistema de previdncia do servidor pblico, por sua vez, fundamental, na medida em que a condio para a definitiva superao da crise fiscal do Estado. A crise do sistema previdencirio brasileiro deriva, em ltima anlise, de uma concepo equivocada do que seja aposentadoria. Um sistema de penses existe para garantir uma aposentadoria digna a quem chegou velhice e no pode mais trabalhar; no existe para garantir um segundo salrio a indivduos ainda com grande capacidade de trabalho, no existe para aposentar pessoas, particularmente funcionrios pblicos, aos 50 anos de idade. Os sistemas de aposentadoria garantidos pelo Estado, em todo mundo, no so sistemas de capitalizao, mas, em princpio, sistemas de repartio, em que os funcionrios ativos pagam a aposentadoria dos inativos. Esta preferncia pelo sistema de repartio ocorre porque o Estado, que geralmente tem condies de garantir o sistema, mau gestor de fundos de capitalizao. Um sistema de capitalizao, por outro lado, s legtimo quando o participante do fundo depender efetivamente da rentabilidade do mesmo. Ora, difcil seno impossvel dizer aos funcionrios que sua aposentadoria depender de quo bem o Estado administrar o possvel fundo de capitalizao. De acordo com o sistema de repartio, entretanto, preciso que haja um equilbrio entre o nmero de jovens, que pagam o sistema em termos correntes, e o nmero de velhos beneficiados pela aposentadoria.

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No Brasil estabeleceu-se um sistema de privilgios no que diz respeito ao sistema de aposentadorias dos servidores pblicos, que se expressa na existncia de aposentadoria integral independentemente da contribuio, e na possibilidade de se aposentar muito cedo. Enquanto os trabalhadores mais pobres do setor privado rural aposentam-se em mdia aos 62 anos, os funcionrios pblicos podem aposentar-se com proventos integrais em uma idade pouco superior aos 50 anos, e os altos funcionrios, antes dos 50 anos! Por outro lado, o benefcio mdio do aposentado pela Unio 8,1 vezes maior do que o benefcio do aposentado do INSS, enquanto que a contribuio mdia do servidor pblico federal 3,4 vezes maior do que a dos segurados no INSS. O sistema previdencirio privado vem mantendo atravs dos anos um relativo equilbrio financeiro devido estrutura etria em forma de pirmide achatada que ainda prevalece no Pas. Com a reduo da taxa de natalidade, porm, essa estrutura etria est se modificando aceleradamente. Por isso a crise financeira da previdncia j est a. Uma crise que tender a agravar-se medida que a relao entre os jovens, que tm de pagar os custos da previdncia, e os aposentados for diminuindo. Nos anos 50 essa relao era de 8 para 1; hoje de 2 para 1; em breve ser de 1 para 1 e o sistema estar inviabilizado. No caso da previdncia pblica, o desequilbrio j total: as contribuies dos funcionrios somadas a uma virtual contribuio em dobro do Estado financiam cerca de um quinto do custo anual da folha de inativos e pensionistas. No entanto, o sistema sobrevive porque o Tesouro paga a diferena. Esta, entretanto, uma situao inqua afinal os contribuintes esto pagando para que os funcionrios se aposentem de forma privilegiada que se tornou insustentvel do ponto de vista fiscal: o sistema de aposentadorias do funcionalismo pblico provoca um rombo anual nas finanas pblicas correspondente a quase 2% do PIB. Para se sanar a mdio prazo (a curto impossvel) esse desequilbrio originado em um sistema de privilgios, as duas regras gerais que esto sendo previstas para a previdncia privada devero tambm ser rigorosamente aplicadas previdncia pblica: 1) a aposentadoria dever ser por idade, ligeiramente corrigida por tempo de servio, de forma que os funcionrios se aposentem em torno dos 60 anos, dez anos mais tarde do que hoje acontece; e 2) o valor da aposentadoria, baseado nas ltimas remuneraes recebidas, dever ser proporcional contribuio e no integral, como prev a Constituio de 1988. S assim ser possvel garantir um custo razovel para o sistema previdencirio pblico. Este, entretanto, dever permanecer garantido pelo Estado. No faz sentido exigir de funcionrios do Estado uma institui-

o que, ao contrrio das empresas privadas, tem condies de garantir um sistema previdencirio , que recorram obrigatoriamente aos fundos privados de previdncia complementar. O Estado garantir a aposentadoria de seus servidores, independentemente do regime jurdico em que estiverem enquadrados. Para calcular quanto o funcionrio dever receber ao aposentar-se, dever ser feito um clculo atuarial. Dada a contribuio dos funcionrios (em torno de 11% dos salrios) e do Estado para a aposentadoria, dadas as idades mdias em que o funcionrio comea a contribuir, aposenta-se e falece, e dado um retorno razovel do fundo virtual (j que o sistema dever ser de repartio), ser possvel calcular e estabelecer em lei a proporo da mdia dos ltimos salrios do funcionrio que constituir sua aposentadoria. Clculos iniciais sugerem que essa porcentagem dever girar em torno de 80%. Os direitos adquiridos e as expectativas de direitos sero plenamente respeitadas. Os funcionrios que, antes da mudana da Constituio, j tm o direito de aposentar-se, aposentar-se-o segundo as normas atuais, mesmo que decidam faz-lo daqui a muitos anos, quando chegarem na idade compulsria. Este um direito adquirido. Por outro lado, as expectativas de direito sero garantidas de forma proporcional. Um funcionrio, por exemplo, que comeou a trabalhar com 17 anos, tem hoje o direito de aposentar-se pelo atual sistema aos 52 anos. Pelo novo sistema, ter direito aposentadoria aproximadamente aos 58 anos (60 anos corrigido pelo tempo de servio, que foi longo). Com quanto tempo aposentaria o funcionrio, tambm admitido aos 17 anos, que no momento da emenda constitucional tivesse completado 17 anos e meio de servio pblico? Como se garantiro que as expectativas de direito, sua aposentadoria, calculada atravs de uma simples regra de 3, ocorrer em torno dos 55 anos? O mesmo tipo de clculo dever ser realizado para se determinar o valor da aposentadoria: dever ser um valor intermedirio entre a aposentadoria integral mais 20% que hoje prevalece e a aposentadoria em torno de 80% que caracterizar o novo sistema.

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12. Trs projetos fundamentais

Trs outros projetos, alm da reforma constitucional que acabei de delinear, so ainda essenciais para a reforma do aparelho do Estado brasileiro: descentralizao dos servios sociais atravs das organizaes sociais, implementao das atividades exclusivas de Estado atravs das agncias executivas, e fortalecimento do ncleo estratgico do Estado, atravs de recrutamento, treinamento e boa remunerao, visando profissionalizao cada vez maior do servidor. O primeiro projeto o da descentralizao dos servios sociais do Estado, de um lado para os estados e municpios, de outro, do aparelho do

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Estado propriamente dito para o setor pblico no-estatal. Esta ltima reforma se dar atravs da dramtica concesso de autonomia financeira e administrativa s entidades de servio do Estado, particularmente de servio social, como as universidades, as escolas tcnicas, os hospitais, os museus, os centros de pesquisa, e o prprio sistema da previdncia. Para isto, a idia criar a possibilidade dessas entidades serem transformadas em organizaes sociais. O segundo projeto o das agncias executivas. A necessidade de aumentar o grau de autonomia e a conseqente responsabilizao por resultados inspiraram a formulao deste projeto, que tem como objetivo a transformao de autarquias e de fundaes que exercem atividades exclusivas do Estado, em agncias com ampla liberdade de gerenciar seus recursos humanos e financeiros, a partir de um oramento global. O Projeto das Agncias Executivas est se desenvolvendo em duas dimenses. Em primeiro lugar, esto sendo elaborados os instrumentos legais necessrios viabilizao das transformaes pretendidas e um levantamento visando superar os obstculos na legislao, normas e regulaes existentes, concedendo-se gradualmente dispensas de controles burocrticos para elas, e lhes assegurando autonomia administrativa e responsabilidade. Em paralelo, comeam a ser aplicadas as novas abordagens em algumas autarquias selecionadas, que se transformaro em laboratrios de experimentao. Finalmente, o terceiro projeto prioritrio o fortalecimento do ncleo estratgico do Estado, que buscar completar o processo de profissionalizao do administrador pblico. J existem carreiras relativamente bem estruturadas de militares, policiais, juzes, promotores, procuradores, fiscais e diplomatas. No est clara a existncia de uma carreira de altos administradores pblicos. A idia desenvolver essa carreira a partir das carreiras j existentes, criadas no final dos anos 80, de gestores governamentais, de analistas de finanas e controle, e de analistas do Oramento. J foram dados os primeiros passos nessa direo atravs da previso de concursos pblicos anuais para essas carreiras, com datas de inscrio e nmero de vagas definidos at 1999. Os concursos exigiro nvel de conhecimento de ps-graduao em administrao pblica ou em economia. Os altos administradores destinar-se-o a ocupar os cargos superiores de todos os setores da administrao pblica, onde necessitam-se de administradores generalistas, administradores financeiros e de controle, e de administradores do oramento e programao econmica. Seu recrutamento se dar principalmente nos cursos de mestrado profissional em administrao pblica, economia e cincia poltica.

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13. Concluso: perspectivas da Reforma

Esta proposta de reforma do aparelho do Estado consubstanciou-se no Plano Diretor da Reforma do Estado, preparado pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, aprovado em setembro de 1995 pela Cmara da Reforma do Estado 28 (Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, 1995). Enquanto isto, em julho de 1995 o governo enviou sua proposta de emenda constitucional, que em outubro desse mesmo ano foi aprovada na Comisso de Justia com pequenas modificaes. No final do ano foi nomeado o relator da emenda, que terminou trs meses depois seu relatrio, mantendo a maioria das propostas do governo, aperfeioando alguns aspectos, e deixando em suspenso o tema mais difcil: a mudana na estabilidade dos servidores. At abril de 1997, entretanto, a reforma administrativa no pde ser votada, dadas as dificuldades que enfrentou o governo na aprovao da reforma da previdncia social e a inviabilidade prtica de votar duas emendas dessa dimenso ao mesmo tempo. Os revezes sofridos pelo governo na emenda da previdncia o enfraqueceram politicamente e faziam prever dificuldades grandes para a emenda administrativa no momento de sua votao, apesar do forte apoio que essa emenda recebia da opinio pblica e dos governadores dos estados. Por outro lado, naquilo que no se chocava diretamente com a Constituio, as idias relativas reduo dos custos da administrao federal, ao fortalecimento do ncleo estratgico, implantao de agncias executivas e das organizaes sociais, caminhava, tanto em nvel federal quanto em nvel dos estados e municpios, onde a exploso dos custos com pessoal pressionava por reforma. Os estados, especialmente, passaram a tomar diversas medidas para coibir a existncia de marajs, principalmente entre os aposentados da Polcia Militar e do Poder Judicirio. E iniciaram programas de demisso voluntria, enquanto esperavam a reforma constitucional. Em nvel federal, em relao s organizaes sociais, tornou-se claro, desde meados de 1995, que no seria possvel implant-las nas universidades federais, dada a resistncia dos professores e funcionrios, que identificaram a publicizao proposta com um processo de privatizao. Na verdade, a resistncia mudana nessa rea est ligada concepo burocrtica do Estado brasileiro ainda prevalecente em nossas elites segundo a qual certas instituies que prestam servios fundamentais ao Estado e por ele so pagas, como o caso das universidades federais, devem ter o monoplio das receitas do Estado naquele setor no caso, o monoplio dos recursos destinados ao ensino e pesquisa. Enquanto esse tipo de cultura burocrtica no for mudada, enquanto no houver o amplo entendimento de que quem presta servio ao Estado deve faz-lo

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de forma eficiente e competitiva, ser difcil transformar o Estado brasileiro em uma instituio realmente democrtica a servio dos cidados, e no em uma organizao a servio dos funcionrios e capitalistas que tm poder suficiente para privatiz-lo. Quase dois anos depois de iniciada, posso afirmar hoje que as perspectivas em relao reforma da administrao pblica so muito favorveis. Quando o problema foi colocado pelo novo governo, no incio de 1995, a reao inicial da sociedade foi de descrena, seno de irritao. Na verdade, caiu uma tempestade sobre mim. A imprensa adotou uma atitude ctica, seno abertamente agressiva. Vrias pessoas sugeriram-me que deveria falar menos e fazer mais, como se fosse possvel mudar a Constituio sem antes realizar um amplo debate. Atribu essa reao natural resistncia ao novo. Estava propondo um tema novo para o Pas. Um tema que jamais havia sido discutido amplamente. Que no fora objeto de discusso pblica na Constituinte. Que no se definira como problema nacional na campanha presidencial de 1994. Que s constava marginalmente dos programas de governo. Em sntese, que no estava na agenda do Pas. 29 resistncia ao novo, entretanto, deve ter-se somado um segundo fator. Segundo Przeworski (1995), o xito da reforma do Estado depende da capacidade de cobrana dos cidados. Ora, a cultura poltica no Brasil sempre foi antes autoritria do que democrtica. Historicamente o Estado no era visto como um rgo ao lado da sociedade, oriundo de um contrato social, mas como uma entidade acima da sociedade. Desta forma, conforme observa Luciano Martins (1995a: 35), a responsabilidade poltica pela administrao dos recursos pblicos foi raramente exigida como um direito de cidadania. Na verdade, o princpio de que no h tributao sem representao completamente estranho cultura poltica brasileira. No constitui surpresa, portanto, que a reao inicial s propostas, quando elas estavam ainda sendo formuladas, foi to negativa. Entretanto, depois de alguns meses de insistncia por parte do governo, comearam a surgir os apoios: dos governadores, dos prefeitos, da imprensa, da opinio pblica e da alta administrao pblica. No final de 1996 havia uma convico no apenas de que a reforma constitucional tinha ampla condio de ser aprovada pelo Congresso, como tambm que era fundamental para o ajuste fiscal dos estados e municpios, alm de essencial para se promover a transio de uma administrao pblica burocrtica, lenta e ineficiente, para uma administrao pblica gerencial, descentralizada, eficiente, voltada para o atendimento aos cidados. A resistncia reforma localizava-se agora apenas em dois extremos: de um lado, nos setores mdios e baixos do funcionalismo, nos seus representantes corporativos sindicais e partidrios, que se julgam de esquerda;

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de outro lado, no clientelismo patrimonialista ainda vivo, que temia pela sorte dos seus beneficirios, muitos dos quais so cabos eleitorais ou familiares dos polticos de direita. Fundamental, no processo de reforma, o apoio da alta burocracia um apoio que est sendo obtido. Na Inglaterra, por exemplo, a reforma s se tornou possvel quando a alta administrao pblica britnica decidiu que estava na hora de reformar, e que para isto uma aliana estratgica com o Partido Conservador, que assumira o governo em 1979, era conveniente. Mais amplamente, fundamental o apoio das elites modernizantes do pas, que necessariamente inclui a alta administrao pblica. Conforme observa Piquet Carneiro (1993: 150): nas duas reformas administrativas federais (1936 e 1967), esteve presente a ao decisiva de uma elite de administradores, economistas e polticos autoritrios ou no afinados com o tema da modernizao do Estado, e entre eles prevaleceu o diagnstico comum de que as estruturas existentes eram insuficientes para institucionalizar o processo de reforma. Depois de um perodo natural de desconfiana para as novas idias, este apoio vem ocorrendo sob as mais diversas formas. Ele parte da convico generalizada de que o modelo implantado em 1988 foi irrealista, tendo agravado ao invs de resolver o problema. O grande inimigo no apenas o patrimonialismo, mas tambm o burocratismo. O objetivo de instalar uma administrao pblica burocrtica no pas continua vivo, j que jamais se logrou completar essa tarefa; mas tornou-se claro em 1995 que, para isto, necessrio dar um passo alm e caminhar em direo administrao pblica gerencial, que engloba e flexibiliza os princpios burocrticos clssicos. Uma enquete feita recentemente entre as elites brasileiras apontou um forte apoio reforma, particularmente entre os empresrios e os altos administradores pblicos (IBEP, 1997). Assim, apesar das dificuldades que a reforma vm enfrentando, seja no Congresso, seja na sua efetiva implementao na administrao, existem boas razes para pensarmos em perspectivas otimistas. Na verdade, uma reforma gerencial um processo em andamento atualmente no Brasil.

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Notas

1 Texto apresentado no Congresso da Associao Internacional de Cincia Poltica

IPSA, Seul, Agosto, 1997. Publicado in Revista da ANPEC.

2 Conforme observou Fernando Henrique Cardoso (1996: A10), a globalizao modi-

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ficou o papel do Estado... a nfase da interveno governamental agora dirigida quase exclusivamente para tornar possvel s economias nacionais desenvolverem e sustentarem condies estruturais de competitividade em escala global. Para uma crtica do conceito de governabilidade relacionado com o equilbrio entre as demandas sobre o governo e sua capacidade de atend-las, que tem origem em Huntington (1968), ver Diniz (1995). Est claro para ns que, conforme observa Frischtak (1994: 163), o desafio crucial reside na obteno daquela forma especfica de articulao da mquina do Estado com a sociedade na qual se reconhea que o problema da administrao eficiente no pode ser dissociado do problema poltico. No centraremos, entretanto, nossa ateno nessa articulao. A expresso organizao no-governamental (ONG) poderia ser considerada sinnimo de organizao pblica no-estatal (OPNE). OPNE seria apenas uma forma mais precisa de referir-se s entidades do terceiro setor sem fins lucrativos, na qual (1) no se confunde Estado com governo, e (2) se enfatiza o carter pblico, voltado para o interesse de todos, desse tipo de organizao voluntria. Na prtica, as ONGs pretendem ser e so uma forma mais moderna de ao principalmente nas reas da educao, da sade, do meio ambiente e da assistncia social, no incluindo nem pequenas instituies assistenciais, nem grandes fundaes, as quais, todavia, so tambm OPNEs. Esta foi uma forma equivocada de entender o que a administrao pblica gerencial. A contrao da burocracia atravs das empresas estatais impediu a criao de corpos burocrticos estveis dotados de uma carreira flexvel e mais rpida do que as carreiras tradicionais, mas sempre uma carreira. Conforme observa Santos (1995), assumiu o papel de agente da burocracia estatal um grupo de tcnicos, de origens e formaes heterogneas, mais comumente identificados com a chamada tecnocracia que vicejou, em especial, na dcada de 70. Oriundos do meio acadmico, do setor privado, das (prprias) empresas estatais, e de rgos do governo esta tecnocracia... supriu a administrao federal de quadros para a alta administrao. Sobre essa tecnocracia estatal ver os trabalhos clssicos de Martins (1973, 1985) e Nunes (1984). Nas palavras de Nilson Holanda (1993: 165): A capacidade gerencial do Estado brasileiro nunca est to fragilizada; a evoluo nos ltimos anos, e especialmente a partir da chamada Nova Repblica, tem sido no sentido de uma progressiva piora da situao; e no existe, dentro ou fora do governo, nenhuma proposta condizente com o objetivo de reverter, a curto ou mdio prazo, essa tendncia de involuo. Constitui exceo a essa generalizao a reforma do sistema financeiro nacional realizada entre 1983 e 1988, com o fim da conta-movimento do Banco do Brasil, a criao da Secretaria do Tesouro, a eliminao de oramentos paralelos, especialmente do oramento monetrio e a implantao de um excelente acompanhamento e controle computadorizado do sistema de despesas: o SIAFI (Sistema Integrado de Administrao Financeira). Estas reformas, realizadas por um notvel grupo de burocratas liderados por Mailson da Nbrega, Joo Batista Abreu, Andra Calabi e Pedro Parente, esto descritas em Gouva (1994).

9 Mais precisamente em 1936 foi criado o Conselho Federal do Servio Pblico Civil,

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que, em 1938, foi substitudo pelo DASP. Esta reforma foi promovida por Maurcio Nabuco e Luiz Simes Lopes no primeiro governo Vargas. 10 O DASP foi extinto em 1986, dando lugar SEDAP Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica que, em janeiro de 1989, extinta, sendo incorporada na Secretaria do Planejamento da Presidncia da Repblica. Em maro de 1990 criada a SAF Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica, que, entre abril e dezembro de 1992, foi incorporada ao Ministrio do Trabalho. Em janeiro de 1995, com o incio do governo Fernando Henrique Cardoso, a SAF transforma-se em MARE Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. 11 Beltro participou da reforma administrativa de 1967 e depois, como ministro da Desburocratizao, entre 1979 e 1983, transformou-se em um arauto das novas idias. Definiu seu Programa Nacional de Desburocratizao, lanado em 1979, como uma proposta poltica visando, atravs da administrao pblica, retirar o usurio da condio colonial de sdito para investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do Estado (BELTRO, 1984: 11). 12 Conforme Bertero (1985: 17), subjacente deciso de expandir a administrao pblica atravs da administrao indireta, est o reconhecimento de que a administrao direta no havia sido capaz de responder com agilidade, flexibilidade, presteza e criatividade s demandas e presses de um Estado que se decidira desenvolvimentista. 13 Esta aliana recebeu diversas denominaes e conceituaes nos anos 70.Fernando Henrique Cardoso referiu-se a ela atravs do conceito de anis burocrticos; Guillermo ODonnell interpretou-a atravs do regime burocrtico autoritrio; eu me referi sempre ao modelo tecnoburocrtico-capitalista; Peter Evans consagrou o conceito de trplice aliana. 14 No obstante o Decreto-Lei 200 contivesse referncias formao de altos administradores (art.94,V) e criao de um Centro de Aperfeioamento do DASP (art.121). 15 O regime militar sempre procurou evitar esses dois males. De um modo geral, logrou seu intento. O fisiologismo ou clientelismo, atravs do qual se expressa modernamente o patrimonialismo, existia na administrao central no perodo militar, mas era antes a exceo do que a regra. Este quadro muda com a transio democrtica. Os dois partidos vitoriosos o PMDB e o PFL fazem um verdadeiro loteamento dos cargos pblicos. A direo das empresas estatais, que tendia antes a permanecer nas mos dos tcnicos, tambm submetida aos interesses polticos dominantes. 16 Estes privilgios, entretanto, no surgiram por acaso: fazem parte da herana patrimonialista herdada pelo Brasil de Portugal. Conforme observa Luiz Nassif (1996): A anlise da formao econmica brasileira mostra que uma das piores pragas da herana colonial portuguesa foi o sonho da segurana absoluta, que se entranhou profundamente na cultura social brasileira. No plano das pessoas fsicas, a manifestao mxima dessa sndrome foi o sonho da aposentadoria precoce e do emprego pblico. 17 Na verdade, a Constituio exigiu apenas a instituio de Regime Jurdico nico. A lei definiu que este regime nico seria estatutrio. Em alguns municpios a lei definiu para regime nico o regime celetista. A Constituio, alm disso, no art. 19 do ADCT, quando conferiu estabilidade a celetistas com mais de cinco anos, no os transformou em ocupantes de cargos pblicos. Bem ao contrrio, exigiu, para que fossem os mesmos instalados em cargos pblicos, que prestassem concurso de efetivao. Neste concurso de efetivao, o tempo de servio seria contado como ttulo. O STF tem concedido liminares sustando a eficcia a leis estaduais que repetiram o modelo da lei federal que transformou celetistas em estatutrios de chofre. At o momento ningum, porm se disps a argir a inconstitucionalidade da lei 8.112, um monumento ao corporativismo. 18 Conforme observa Pimenta (1994: 161): O papel principal da SAF no perodo estudado foi o de garantir o processo de fortalecimento e expanso da administrao

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direta e defender os interesses corporativistas do funcionalismo, seja influenciando a elaborao da nova Constituio, seja garantindo a implantao do que foi determinado em 1988. 19 Sobre a competncia e o esprito pblico da alta burocracia brasileira ver Schneider (1994) e Gouva (1994). 20 A primeira experincia importante e bem-sucedida de demisso voluntria no servio pblico brasileiro ocorreu no Banco do Brasil em 1995. O banco possua 130 mil funcionrios. Apontou 50 mil como passveis de demisso e ofereceu indenizao para que cerca de 15 mil funcionrios se demitissem voluntariamente. Depois de uma agitada interveno dos sindicatos, obtendo liminares em juzes de primeira instncia imbudos de esprito burocrtico, a poltica foi declarada legal. Apresentaram-se 16 mil para a demisso voluntria. Em alguns estados, particularmente no Rio Grande do Sul, programas similares obtiveram sucesso reduzindo entre 2 e 4% o nmero de funcionrios pblicos estaduais. O programa federal promoveu reduo de 3%. 21 Segundo Pimenta (1994: 154): A institucionalizao da funo-administrao no governo federal ocorre durante todo o perodo republicano brasileiro de forma cclica... O Brasil viveu um processo de centralizao organizacional no setor pblico nas dcadas de 30 a 50, com o predomnio da administrao direta e de funcionrios estatutrios. J nas dcadas de 60 a 80 ocorreu um processo de descentralizao, atravs da expanso da administrao indireta e da contratao de funcionrios celetistas. O momento iniciado com a Constituio de 1988 indica a inteno de se centralizar novamente (Regime Jurdico nico estatutrio). 22 A expresso agncia autnoma talvez seja mais adequada para um rgo intermedirio entre as agncias executivas e as organizaes sociais: as agncias reguladoras, que exercem atividade exclusiva de Estado, mas devem ter conselhos de direo com mandato, dotados de uma autonomia maior do que o das agncias executivas. Enquanto estas devem seguir a poltica definida pelo governo, as agncias reguladoras, quando definem preo, no devem seguir uma poltica governamental que varia com o tempo e as circunstncias: seu papel permanente de estabelecer o preo que seria o do mercado, se mercado competitivo houvesse. 23 Conforme observa Bandeira de Mello,(1975: 14) para o jurista ser propriedade privada ou pblica no apenas um ttulo, a submisso a um especfico regime jurdico: um regime de equilbrio comutativo entre iguais (regime privado) ou a um regime de supremacia unilateral, caracterizado pelo exerccio de prerrogativas especiais de autoridade e contenes especiais ao exerccio das ditas prerrogativas (regime pblico). Saber se uma atividade pblica ou privada mera questo de indagar do regime jurdico a que se submete. Se o regime que a lei lhe atribui pblico, a atividade pblica; se o regime de direito privado, privada se reputar a atividade, seja, ou no, desenvolvida pelo Estado. Em suma: no o sujeito da atividade, nem a natureza dela que lhe outorgam carter pblico ou privado, mas o regime a que, por lei, for submetida. Estou reconhecendo este fato ao considerar a propriedade pblica no-estatal como regida pelo direito privado; ela pblica do ponto de vista dos seus objetivos, mas privada sob o ngulo jurdico. 24 Direito Administrativo o ramo do Direito que organiza e disciplina o Estado. o Direito burocrtico da burocracia. No Brasil, bem como nos pases que herdaram as tradies jurdicas romana e napolenica, um ramo da Lei muito desenvolvido. 25 Essas instituies so impropriamente chamadas de organizaes no-governamentais ou entidades sem fins lucrativos, na medida em que os cientistas polticos nos Estados Unidos geralmente confundem governo com Estado. mais correto falar em organizaes no-estatais, ou, mais explicitamente, pblicas no-estatais.

26 So ou devem ser porque uma entidade formalmente pblica, sem fins lucrativos,

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pode, na verdade, s-lo. Nesse caso trata-se de uma falsa entidade pblica. So comuns casos desse tipo, particularmente na rea das universidades e hospitais. 27 J que estas instituies eram reguladas pelo Decreto-Lei 200, estabelecido pelo Estado, depois da Constituio de 88 elas ficaram submetidas a todas as restries administrativas da administrao estatal. 28 A Cmara da Reforma do Estado formada pelos ministros da Administrao, da Fazenda, do Planejamento, do Trabalho, pelo Estado Maior das Foras Armadas, sob a coordenao do chefe da Casa Civil da Presidncia. 29 Para ser mais preciso, itens como a reviso da estabilidade do servidor constavam das propostas de emenda constitucional do governo Collor; foram produto, em grande parte, do trabalho de setores esclarecidos da burocracia preocupados em dotar aquele governo de um programa melhor estruturado na sua segunda fase, aps ampla reestruturao ministerial.

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Referncias bibliogrficas

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RSP

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RSP Revista do Servio Pblico Ano 49 Nmero 1 Jan-Mar 1998

Resumo Resumen Abstract

Uma reforma gerencial da Administrao Pblica no Brasil

Luiz Carlos Bresser Pereira O texto aborda as principais caractersticas da reforma administrativa em andamento no Brasil. A proposta de mudana da administrao pblica burocrtica e clientelista para uma administrao pblica gerencial, baseada no enfoque da nova administrao pblica. A reforma brasileira distingue as atividades exclusivas do Estado, detentoras do poder de Estado, dos servios sociais e cientficos e das empresas estatais. O primeiro setor permanecer dentro do aparato estatal e as empresas estatais esto sendo privatizadas. Com relao aos servios sociais e cientficos, que recebem um suporte substancial do Estado, a proposta de transform-los em organizaes sociais no lucrativas, seguindo as linhas dos quangos (quasi non governamental organizations) ingleses.

Una reforma de la Administracin Pblica en Brasil

Luiz Carlos Bresser Pereira
Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado e professor da Fundao Getlio Vargas, So Paulo

El texto trata de las principales caractersticas de la reforma administrativa en curso en Brasil. Se propone un cambio de la administracin pblica burocrtica y clientelista para una administracin pblica gerencial, basada en el enfoque de la nueva administracin pblica. La reforma brasilea distingue las actividades exclusivas del Estado, detenedoras del poder de Estado, de los servicios sociales y cientficos y de las empresas estatales. El primer sector permanecer dentro del aparato estatal; las empresas estatales siguen siendo privatizadas. Con respecto los servicios sociales y cientficos, que reciben un sustancial soporte del Estado, se propone transformarlos en organizaciones sociales no lucrativas, siguiendo las mismas lneas de los quangos (quasi non governmental organizations) ingleses.

Managerial reform in Brazils Public Administration

Luiz Carlos Bresser Pereira This paper points out the main features of the current administrative reform in Brazil. The proposal is to change from a bureaucratic and clientelistic to a managerial public administration, that follows the new public administration approach. The Brazilian reform distinguishes the exclusive activities of the state, where state power is involved, from the social and scientific services, and the state-owned enterprises. The first sector will remain within the state apparatus and the state-owned enterprises are being privatized. As to the social and scientific services, that are supposed to receive a substantial support of the state, the proposal is to transform them into non-profit organizations, folowing the lines of the British quangos (quasi non-governmental organizations).

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Contato com o autor: ministro@mare.gov.br