Manual Diretrizes CTM

DIRETRIZES PARA A CRIAO, INSTITUIO E ATUALIZAO DO CADASTRO TERRITORIAL MULTIFINALITRIO NOS MUNICPIOS BRASILEIROS
Manual de Apoio
MINISTRIO DAS CIDADES

Ministro de Estado
MARCIO FORTES DE ALMEIDA

Secretrio-Executivo
RODRIGO JOS PEREIRA-LEITE FIGUEIREDO

Diretor de Desenvolvimento Institucional
ELCIONE DINIZ MACEDO

Gerncia de Capacitao
LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

Diretor do Programa para Amrica Latina e Caribe
EGLASA MICHELINE PONTES CUNHA

ALESSANDRO ANDRADE SILVA CLEIDSON DOS SANTOS MACHADO DENISE DEL NEGRO EVERTON SUDR FERREIRA REGINALDO DE MOURA MORAIS SONIA MARIA SIMES HEYN THIAGO DE LIMA
MARTIM O. SMOLKA
Teaching Faculty/Course Developer
CLAUDIA M. DE CESARE DIEGO ALFONSO ERBA
Secretrio Nacional de Programas Urbanos
CELSO SANTOS CARVALHO

Diretor do Departamento de Planejamento Urbano
CAIXA ECONMICA FEDERAL

Presidenta
DANIEL TODTMANN MONTANDON
MARIA FERNANDA RAMOS COELHO

Vice-Presidente de Governo
JORGE FONTES HEREDA

Superintendncia Nacional de Assistncia Tcnica e Desenvolvimento Sustentvel
MARCIA KUMMER
Gerncia Nacional de Assistncia Tcnica
MARIA TERESA PERES DE SOUZA
DIRETRIZES PARA A CRIAO, INSTITUIO E ATUALIZAO DO CADASTRO TERRITORIAL MULTIFINALITRIO NOS MUNICPIOS BRASILEIROS
Manual de Apoio
Organizadores Eglasa Micheline Pontes Cunha Diego Alfonso Erba Autores Andrea Flvia Tenrio Carneiro Carlos Etor Averbeck Cintia Estefania Fernandes Claudia M. De Cesare Diego Alfonso Erba Eglasa Micheline Pontes Cunha Francisco Henrique de Oliveira Jrgen Wilhelm Philips Ilustrao e Projeto Grfico Hemeterio Rufino Cardoso Olinto Gadelha Neto
Manual de Apoio CTM: Diretrizes para a criao, instituio e atualizao do cadastro territorial multifinalitrio nos municpios brasileiros / Organizadores: Eglaisa Micheline Pontes Cunha e Diego Alfonso Erba Braslia: Ministrio das Cidades, 2010. 170p. il, 20 x 21,5 cm ISBN: 978-85-7958-018-5 1. Administrao pblica. 2. Poltica pblica urbana. I. Cunha, Eglasa Micheline Pontes II.Erba, Diego Alfonso.
Os textos que constam nesta publicao so de responsabilidade de seus respectivos autores.
Apresentao
com satisfao que apresento aos municpios brasileiros este Manual de Apoio implementao das Diretrizes para o Cadastro Territorial Multifinalitrio - CTM, uma publicao do Programa Nacional de Capacitao das Cidades, do Ministrio das Cidades, desenvolvida em parceria com o Lincoln Institute of Land Policy com apoio da Caixa Econmica Federal. O cadastro realizado em consonncia com diretrizes nacionais um instrumento fundamental para o desenvolvimento de diferentes aes municipais, pois viabiliza a integrao dos dados sociais, econmicos, jurdicos, fsicos e ambientais da jurisdio, conformando a partir deles informaes sistematizadas e padronizadas para a gesto completa das cidades, e o desenvolvimento sustentvel, favorecendo a aplicao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade (Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS, solo criado, direito de superfcie, usucapio especial urbana, uso da terra urbana, entre outros). O CTM tambm permite o acompanhamento dos resultados dos programas sociais e das polticas pblicas por meio da disponibilizao de informaes seguras e atualizadas, o que conduz a uma melhor participao social na gesto das cidades, objetivo da moderna administrao pblica. A edio da Portaria N 511, de 7 de dezembro de 20091, estabeleceu as Diretrizes para o Cadastro Territorial Multifinalitrio, e a publicao deste Manual de Apoio passo fundamental para a sua divulgao e implementao junto aos municpios do Brasil.
Marcio Fortes de Almeida

Ministro de Estado das Cidades
1 Portaria MCidades, publicada no DOU de 8 de dezembro de 2009.
Sumrio
APRESENTAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 AS DIRETRIZES PARA O CADASTRO TERRITORIAL MULTIFINALITRIO: PROCESSO DE FORMULAO, APROVAO E IMPLEMENTAO NOS MUNICPIOS BRASILEIROS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Eglasa Micheline Pontes Cunha e Diego Alfonso Erba CAPTULO I DAS DISPOSIES GERAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Jrgen Philips CAPTULO II DO CADASTRO TERRITORIAL MULTIFINALITRIO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Francisco Henrique Oliveira CAPTULO III DA CARTOGRAFIA CADASTRAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Andrea Flvia Tenrio Carneiro CAPTULO IV DA GESTO E DO FINANCIAMENTO DO CADASTRO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Diego Alfonso Erba CAPTULO V DA MULTIFINALIDADE DO CADASTRO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Francisco Henrique Oliveira CAPTULO VI DA AVALIAO DE IMVEIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Carlos Etor Averbeck e Claudia De Cesare CAPTULO VII DO MARCO JURDICO E DAS DISPOSIES FINAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 Cintia Estefania Fernandes REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 LISTA DE SIGLAS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 ANEXOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 Portaria Ministerial N 511, 07 de dezembro de 2009 Currculo dos Autores Colaboradores
AS DIRETRIZES PARA O CADASTRO TERRITORIAL MULTIFINALITRIO: PROCESSO DE FORMULAO, APROVAO E IMPLEMENTAO NOS MUNICPIOS BRASILEIROS
Eglasa Micheline Pontes Cunha e Diego Alfonso Erba
A ausncia de cadastros territoriais e mapeamentos confiveis uma das caractersticas de grande parte dos municpios brasileiros. Essa realidade tornou-se mais evidente com a necessidade de aprovao dos planos diretores participativos e pela perspectiva de implementao dos instrumentos urbansticos previstos no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001). Com base nestes desafios e com o objetivo de capacitar os tcnicos e gestores municipais para a implementao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, o Ministrio das Cidades criou, em 2003, o Programa Nacional de Capacitao das Cidades (PNCC). No mbito das atividades do PNCC e em parceria com o Lincoln Institute of Land Policy e com a Caixa Econmica Federal, o Ministrio das Cidades promoveu uma srie de seminrios, oficinas e cursos sobre a importncia da implementao de um Cadastro Territorial Multifinalitrio CTM. Ao todo, foram realizados 18 eventos presenciais sobre o tema em todas as regies do Brasil, onde participaram mais de 1.500 tcnicos e gestores, de diferentes perfis e formaes. A metodologia diversificada das aes de capacitao garantiu
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Diretrizes para a criao, insituio e atualizao do CTM nos municpios brasileiros
uma abordagem dialgica sobre os desafios do processo de implementao do CTM, pautados, principalmente, pela ausncia de regulamentao na rea. Com fundamento nesta constatao, em 2007, foi criado um grupo de trabalho (GT-Cadastro)1 para estudar a matria e formular uma proposta de diretrizes compatvel com as diversas realidades dos municpios brasileiros. O grupo foi integrado por especialistas renomados na rea, atuantes nas aes de capacitao do PNCC, e representantes das diversas instncias envolvidas: prefeituras, universidades e parceiros institucionais. Com o objetivo de validar e aprimorar a proposta de diretrizes elaborada pelo grupo, em novembro de 2007 foi organizado, em So Paulo, um Seminrio Nacional que contou com convidados representantes do poder pblico municipal, estadual e federal de todas as regies do pas, alm de professores, mestres e doutores especialistas em cadastro e demais profissionais atuantes na rea, como engenheiros agrimensores e cartgrafos, entre outros. A dinmica de trabalho estruturada durante o referido seminrio permitiu o intercmbio de idias e conceitos em torno da proposta apresentada, o que contribuiu para o seu aprimoramento, em especial no que se refere aos aspectos operacionais. Destaca-se o apoio do Programa Cidade Brasil, o qual, no mbito da Cooperao Tcnica em Desenvolvimento Urbano da Embaixada da Frana no Brasil, trouxe especialistas desse pas com o objetivo de enriquecer a discusso no mbito comparativo da experincia internacional. A relao institucional rendeu aos componentes do GTCadastro um convite Frana para conhecimento in loco dos mtodos e dispositivos franceses utilizados na administrao fundiria e cadastral, e possibilitou a validao da premissa conceitual das diretrizes propostas pelo grupo em torno dos aspectos tcnicos a serem considerados em todo o processo de implementao de um CTM. Nesta perspectiva, e considerando o ento recm-editado Decreto 6.666 de 27/11/2008, que institui na esfera do Poder Executivo federal a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais INDE, o Ministrio das Cidades submeteu a proposta das Diretrizes para o CTM Comisso Nacional de Cartografia CONCAR, que sugeriu ajustes pertinentes e manifestou-se de forma favorvel iniciativa. De forma a contemplar os entendimentos das diversas instncias regulamentares,
1 Portaria N 516, de 16/10/2007, publicada no DOU de 17/10/2007
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Processo de formulao, aprovao e implementao nos municpios brasileiros
a proposta das Diretrizes para o CTM foi consolidada nos moldes de uma Portaria Ministerial editada pelo Ministro das Cidades e publicada no Dirio Oficial da Unio em dezembro de 20092. Pelo carter orientador do documento, a Portaria editada no compulsria aos municpios brasileiros e o seu aspecto presumidamente generalista permite a sua aplicao em diferentes contextos e realidades municipais. Em termos de organizao, a Portaria foi estruturada em sete captulos. No captulo I Das Disposies Gerais e no captulo II Do Cadastro Territorial Multifinalitrio da Portaria Ministerial, so apresentados os principais conceitos, em conformidade com os melhores sistemas cadastrais. A parcela cadastral apresentada como a menor unidade do cadastro, qual deve ser atribudo um cdigo nico e estvel. A integrao sistemtica entre o CTM e o Registro de Imveis RI do municpio prevista em um Sistema de Cadastro e Registro Territorial SICART e este, quando relacionado aos cadastros temticos, constitui o Sistema de Informaes Territoriais SIT. Por meio da multifinalidade, busca-se atender s necessidades da Administrao Pblica e melhorar a gesto municipal, no s sob os aspectos financeiros e de arrecadao, mas contemplando tambm as dimenses social, ambiental, fsica e jurdica que o instrumento pode potencializar, colaborando para a efetivao de sua autonomia e para a ampliao da transparncia nas aes do poder pblico, fundamentos essenciais para a construo de uma cidade democrtica e com justia social. No Captulo III Da Cartografia Cadastral, so feitas recomendaes bsicas s normatizaes da Cartografia Nacional, do Sistema Geodsico Brasileiro SGB e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE e aos padres estabelecidos para a INDE (Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais), bem como ordem de preferncia dos atributos especficos dos limites territoriais. Em relao ao sistema de projeo pelo respectivo rgo normatizador, recomenda-se a adoo do sistema de projeo Universal Transverso de Mercado. De acordo com o Captulo IV Da Gesto e do Financiamento do Cadastro, o municpio ser o responsvel por esses processos, com a sugesto de que mantenha
2 Portaria Ministerial N 511, de 07 de dezembro de 2009, que institui Diretrizes para a Criao, Instituio e Atualizao do Cadastro Territorial Multifinalitrio (CTM) nos Municpios Brasileiros, DOU de 08 de dezembro de 2009.
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uma equipe tcnica local capacitada para a atualizao contnua do sistema e de que invista parte dos recursos provenientes do incremento de receitas geradas pelo CTM na sua prpria sustentabilidade. Outra orientao importante, principalmente para os pequenos municpios, a possibilidade de reduo de custos por meio da constituio de consrcios pblicos intermunicipais para a implementao do CTM, conforme a legislao editada sobre a matria3. No Captulo V Da Multifinalidade do Cadastro, a multifinalidade apresentada como um processo evolutivo aberto, de integrao gradativa dos diferentes temas e atores, que deve ocorrer ao longo do tempo. No entanto, sua efetivao depende da modelagem inicial de dados, que deve atender s necessidades dos diferentes usurios, com base em uma representao cartogrfica nica e um identificador estvel para cada parcela. No Captulo VI Da Avaliao de Imveis, so feitas recomendaes referentes a mtodos e estratgias de coleta de dados, de modo que sejam processos tcnicos e transparentes, conforme o que preceitua a Associao Brasileira de Normas Tcnicas. Dessa forma, recomendam-se ciclos de 4 (quatro) ou 8 (oito) anos para atualizao da planta de valores, dependendo do porte e da dinmica imobiliria do municpio, o que possibilitar o conhecimento da situao real dos valores de imveis no mercado a partir da qual ser possvel fortalecer a arrecadao local dos tributos imobilirios e promover a justia fiscal e social com o tratamento isonmico dos contribuintes. No mbito da estruturao das Diretrizes, o Captulo VII Do Marco Jurdico e das Disposies Finais considera o CTM como sistema integrante do patrimnio pblico municipal e, portanto, sujeito aos princpios preponderantes da Administrao Pblica. So arrolados os principais dispositivos legais vigentes diretamente vinculados existncia de um CTM, em especial, os que se referem implementao dos instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade. De um modo geral, os profissionais ou estudantes da rea de cadastro devem concluir sumariamente que as diretrizes no apresentam novidades. De fato, o objetivo do documento no foi o de criar algo novo, mas sistematizar as principais questes que envolvem a temtica para orientar, de uma forma clara e precisa, os gestores e tcnicos municipais que pretendem implementar um CTM.
3 Lei N 11.107, de 2005
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Processo de formulao, aprovao e implementao nos municpios brasileiros
Para apresentar as Diretrizes, tambm foi lanada a histria em quadrinhos Zeca Dastro e as Diretrizes para o Cadastro Territorial Multifinalitrio, que traduz, de maneira didtica e divertida, o empenho dos tcnicos municipais nos desafios relativos construo de um sistema de informaes territoriais para atender s demandas variadas das diversas secretarias municipais. A edio da referida histria em quadrinhos tambm foi escolhida como uma forma de homenagear os professores do GT-Cadastro, que tanto colaboraram com os estudos para a publicao da Portaria Ministerial e nas atividades de capacitao em CTM do Programa Nacional de Capacitao das Cidades, que subsidiaram empiricamente os encaminhamentos que se seguiram at a edio da Portaria Ministerial. Tendo em conta a necessidade de maior detalhamento dos princpios propostos pelas Diretrizes, o presente Manual de Apoio tem a misso de complementar os conceitos apresentados, com o aprofundamento necessrio referente s suas alternativas de aplicao. Sua utilizao ser fundamental no processo de divulgao e implementao das Diretrizes desenvolvido pelo Ministrio das Cidades no mbito do Programa de Apoio Extenso Universitria (Proext-Cidades), coordenado pelo PNCC com o apoio do Ministrio da Educao, do Lincoln Institute of Land Policy e da Caixa Econmica Federal, que viabiliza a participao efetiva de universidades federais de todas as regies do pas na implementao de cursos e atividades de extenso universitria na rea. Por fim, importante ressaltar o objetivo inicial do Ministrio das Cidades em todo o processo de produo das Diretrizes para o CTM: a necessidade de regulamentao efetiva do cadastro urbano no Brasil, ou seja, a aprovao de uma lei que possa definir sua composio bsica, integraes e atribuies efetivas que conduzam conformao do direito urbanstico e ao desenvolvimento sustentvel dos Municpios, viabilizando uma sociedade livre, justa e solidria.
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Captulo
DAS DISPOSIES GERAIS

Jrgen Philips
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Art. 1 O Cadastro Territorial Multifinalitrio (CTM), quando adotado pelos Municpios brasileiros, ser o inventrio territorial oficial e sistemtico do municpio e ser embasado no levantamento dos limites de cada parcela, que recebe uma identificao numrica inequvoca.
O cadastro deve cobrir todo o territrio do municpio, inclusive as reas no tributadas. Como o CMT definido como um inventrio territorial oficial e sistemtico do municpio, deve cobrir a totalidade do seu territrio. Apenas assim ser possvel que o cadastro contenha a informao bsica para todos os cadastros temticos.
Art. 2 A parcela cadastral a menor unidade do cadastro, definida como uma parte contgua da superfcie terrestre com regime jurdico nico. A unidade fundamental do CTM a parcela cadastral, nos bancos de dados no h unidades menores do que ela. As parcelas so contguas, de maneira que no se sobreponham umas s outras, nem haja lacunas entre elas. Se, dentro de um imvel, houver mais do que um regime jurdico, ele ser dividido em parcelas. Regime jurdico, para a definio da parcela , em primeiro lugar, o proprietrio, que pode ser uma pessoa fsica ou jurdica. Mas tambm outros direitos especficos registrados no Registro de Imveis como direito de usufruto, direito de superfcie etc.- podem justificar o levantamento e o registro cadastral em duas parcelas. Uma parcela do imvel com a inscrio deste direito especfico e a outra sem este direito. Desta maneira, o direito especfico est perfeitamente espacializado dentro do imvel. Assim, o territrio do municpio composto de parcelas. O cadastramento ser considerado completo quando a superfcie do municpio e a superfcie cadastrada forem idnticas. Lotes, glebas, vias pblicas, praas, lagos, rios, etc., devem ser modelados por uma ou mais parcelas cadastrais. Cada uma recebe um cdigo nico e estvel como identificador que serve tambm como chave de acesso para as informaes cadastradas e para a interligao do CTM com os cadastros temticos. O imvel representado na Figura 1.1 integrado por sete parcelas, cada uma com regime jurdico especfico, diferente do resto do imvel, a saber: a parcela 1 uma das partes remanescentes da desapropriao da nova rua, que depois desse ato perde a continuidade com o resto do imvel, o que requer matrcula prpria no registro de imveis; a parcela 2 corresponde a faixa de dominio pblico desapropriada para a construo da estrada; o objeto do contrato de usufruto especificado pela criao da parcela 3;
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Captulo 1: Das disposies gerais
a parcela 4 a residncia do proprietrio do imvel; sobre a parcela 5 so registradas as restries de uso e ocupao para alguma forma de preservao ambiental;. a parcela 6, como servido, continua pertencendo ao proprietrio original, com a restrio registrada do uso pblico para acesso s praias, aprovado pela cmara municipal; a parcela 7, que terreno de marinha e, portanto, propriedade da Unio, sobre a qual o dono do imvel tem uma concesso de uso, concedida pela Secretaria de Patrimnio da Unio SPU.
Figura 1.1 Diferentes parcelas que compem um imvel Fonte: Philips, J.: Conceito de imvel e parcela no cadastro georreferenciado, Boletim do IRIB em Revista, N 325/2006, p. 104
As reparties pblicas definem o imvel de acordo com os objetivos e os interesses de cada instituio. Ora definido sob o aspecto legal, ora sob o aspecto econmico ou fiscal. Dividido em parcelas, o imvel pode ser modelado sob o aspecto de cada uma das definies. No caso da propriedade do exemplo, geram-se dois imveis legais, com duas matrculas no registro de imveis: o primeiro a parcela 1 e o segundo formado por quatro parcelas (3+4+5+6), que so individualmente especializadas
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(georreferenciadas), registradas na matricula como um nico imvel. A prefeitura, para fins tributrios, modela seu imvel pelas parcelas 1+3+4+7, sem as parcelas 2, 5 e 6, por no gerarem impostos territoriais, ao passo que a SPU registra apenas a parcela 7. A parcela deve ser entendida como subentidade do imvel, para separar reas com diferentes regimes jurdicos. Ela nunca engloba mais do que um imvel. No CTM, as parcelas devem ser contguas e contnuas. Antes de serem georreferenciadas por coordenadas, as parcelas A e B eram levantadas individualmente, normalmente por tcnicos diferentes, com mtodos e equipamentos diferentes e, muitas vezes, em pocas diferentes. Tambm era comum que o profissional levantasse os limites visveis por feies ou que o proprietrio os indicasse no terreno, sem considerar os limites dos terrenos vizinhos. O resultado mais frequente era a demarcao de um limite entre as parcelas com duas linhas distintas: a linha onde termina o domnio do proprietrio A no era a mesma do incio do domnio do proprietrio B. H, portanto, duas definies da geometria do limite entre as parcelas A e B. Neste caso, A e B no so imveis contguos (Figura 1.2). A contiguidade de parcelas se consegue com a identificao e o levantamento nico do limite entre ambas e a demarcao do limite pela sequncia de vrtices comuns. As coordenadas referenciadas ao Sistema Geodsico Brasileiro garantem que os pontos metodicamente levantados possam ser realocados a qualquer momento (Figura 1.3).
Figura 1.2 Imveis no-contnuos
Figura 1.3 Imveis contnuos
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Um imvel, para que seja contnuo, no pode ser interrompido por outra rea dominial, tal como uma via pblica ou uma ferrovia. A sequncia de linhas de limite de uma parcela deve formar um polgono fechado, ou seja, ao partir de algum vrtice e seguindo o limite ponto por ponto, deve-se terminar a sequncia no mesmo vrtice de partida. Na Figura 1.4, pode-se visualizar que os imveis A e B, ao serem interrompidos por uma estrada, esto compostos de duas parcelas cada um, as quais sero registradas com matrcula prpria no Registro de Imveis. Eventualmente, para fins tributrios, pode-se formar imveis como unidades econmicas. No exemplo da Figura abaixo, utilizam-se as parcelas 1 e 2 para modelar o imvel A e as parcelas 3 e 4 para o imvel B.
Figura 1.4 Parcelas 1, 2, 3 e 4: contnuas. Imveis A e B: descontnuas.
Art. 2 (...) 1 considerada parcela cadastral toda e qualquer poro da superfcie no municpio a ser cadastrada. 2 As demais unidades, como lotes, glebas, vias pblicas, praas, lagos, rios e outras, so modeladas por uma ou mais parcelas de que trata o caput deste artigo, identificadas por seus respectivos cdigos. Uma ou vrias parcelas formam todas as outras unidades imobilirias como o lote (imvel urbano) ou a gleba (imvel rural).
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A Figura 1.5 apresenta duas parcelas de proprietrios diferentes. A parcela 1 propriedade privada registrada, com matrcula no Registro de Imveis, e a parcela 2 Terreno de Marinha, ou seja, de propriedade da Unio, por se encontrar dentro da faixa de 33 metros a partir da preamar mdia de 1831 estipulada SPU como limite entre as propriedades da Unio e privada. A modelagem das duas parcelas como um nico imvel permite que a prefeitura o administre para fins urbansticos e tributrios como uma nica unidade, mesmo de duas parcelas com proprietrios diferentes.
Figura 1.5 Propriedades pblica e privada
A Figura 1.6 tambm modela duas parcelas: a primeira a residncia do proprietrio e a segunda uma servido de propriedade privada, mas de uso pblico a outros imveis da vizinhana. Pela sua funo pblica, a parcela 2 livre de tributao, enquanto que a parcela 1 tributada com Imposto Predial Territorial Urbano IPTU. A matrcula compreende as duas parcelas que so a rea dominial da propriedade. A diviso em duas parcelas facilita a administrao da propriedade pela prefeitura, pelo registrador de imveis e tambm pelo proprietrio.
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Figura 1.6 Propriedade privada com servido
Art. 2 (...) 3 Dever ser atribudo a toda parcela um cdigo nico e estvel. O identificador da parcela numrico com uma quantidade suficiente de dgitos para representar todas as parcelas do municpio, inclusive futuras necessidades para novas parcelas a serem criadas por desmembramentos e loteamentos. Para estimar esta futura necessidade, deve-se considerar a dinmica territorial do municpio. O cadastro deve documentar o desenvolvimento histrico de cada parcela e de cada imvel. Nos casos de fuso e desmembramentos, deve-se inequivocamente documentar qual a parcela me a partir da qual surgiram as novas. Para que nunca haja dvidas sobre a correta procedncia de cada parcela, deve-se adotar a seguinte regra: a parcela recebe um novo identificador cada
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vez em que muda a definio geomtrica do seu limite. A seguir, dois exemplos tpicos de alterao cadastral: o desmembramento e a fuso de parcelas. Ao desmembrar uma parcela em duas, ambas devero receber novos identificadores. Se, no cadastro, aps o desmembramento, se mantivesse o identificador, haveria no banco de dados duas parcelas com o mesmo cdigo, uma desativada e outra vigente. Corre-se um alto risco de conflito entre as duas inscries. A informao do identificador de parcela, em caso de consultas ao cadastro, no mais suficiente para ser direcionada diretamente parcela desejada, seria necessrio mais uma informao: a data. O risco de erros cresce nos casos em que a parcela foi desmembrada mais de uma vez, ou em casos de combinao entre desmembramento e fuso da mesma parcela com alguma outra. Assim, em um CTM bem estruturado (Figura 1.7), no ato do desmembramento, a parcela 100 ser desativada. Ela continua registrada, mas com a anotao da desativao e com a referncia s parcelas 101 e 102 criadas. A qualquer futura consulta sobre a parcela 100 dever ser informado o seu desmembramento entre as parcelas 101 e 102.
Codificao errada
Codificao certa
Figura 1.7 Codificao em caso de desmembramentos
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Em caso de fuso de parcelas, segue-se um raciocnio similar ao do desmembramento: no se deve usar o mesmo nmero. A fuso de duas parcelas termina no arquivamento dos registros cadastrais das duas parcelas e na criao de uma nova parcela com um novo nmero. No caso da fuso, deve-se desativar as parcelas 100 e 101 no cadastro (Figura 1.8) e gerar um novo cdigo 102 para a nova parcela resultante da fuso. No caso de reutilizao de um dos dois nmeros, uma consulta ao banco de dados poderia informar sobre a antiga ou a nova parcela, sem distino, criando confuso.
Codificao errada
Codificao certa
Figura 1.8 Codificao em caso de fuses
Art. 3 Toda e qualquer poro da superfcie territorial no municpio deve ser cadastrada em parcelas. Para que um cadastro seja multifinalitrio para qualquer aplicao geoespacial dentro do municpio, deve-se cadastrar todo o territrio, no apenas os imveis. Alguns cadastros temticos informam sobre dados em reas fora dos imveis como, por exemplo, objetos de infraestrutura nas ruas e praas ou nos rios e lagoas, etc., o que exige a existncia de unidades cadastrais, parcelas, para que se possa referenciar estes objetos a uma destas unidades do cadastro. Assim, o CTM ser um cadastro territorial de parcelas de toda a superfcie do municpio e no um cadastro imobilirio, apenas
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de lotes e glebas. Cada metro quadrado do municpio deve ser cadastrado. Finalmente: a somatria das reas de todas as parcelas do cadastro deve ser perfeitamente igual superfcie do municpio! Art. 4 Os dados do CTM, quando correlacionados s informaes constantes no Registro de Imveis (RI), constituem o Sistema de Cadastro e Registro Territorial SICART. O CTM e o Registro de Imveis so instituies diferentes com objetivos distintos, com dados e informaes sobre o mesmo objeto, que a parcela. As informaes das duas instituies devem complementar-se perfeitamente. O Registro de Imveis informa sobre o proprietrio, a forma de aquisio dos direitos, as restries e os demais fatos jurdicos, enquanto o CTM informa sobre a localizao, as dimenses mtricas, os limites com suas demarcaes e o valor da mesma parcela. Enquanto o CTM informa onde e quanto, o Registro de Imveis informa quem e como. A interligao de ambos se d pelo Sistema de Cadastro e Registro Territorial SICART. Assim, resulta que: SICART = CTM + Registro onde? quem?
24 quanto? como?
Onde refere-se a localizao geogrfica da parcela territorial. Este questionamento deve ser respondido pelo cadastro. Quanto refere-se ao valor venal agregado a parcela e ao imvel. Este questionamento tambm deve ser respondido pelo cadastro. Quem refere-se a descrio do proprietrio (nome, endereo, nmero dos documentos oficiais brasileiros, entre outros). Essa caracterizao realizada pelo Cartrio de Registro de Imveis. Como refere-se ao processo de aquisio, ou seja como o a parcela territorial foi adquirida. Dado tambm fornecido pelo Cartrio de Registro de Imveis.
Art. 5 Os dados dos cadastros temticos, quando acrescidos do SICART, constituem o Sistema de Informaes Territoriais (SIT). Na extenso do SICART para o Sistema de Informaes Territoriais SIT, mostra-se a multifinalidade do cadastro. A extenso realizada pela associao de outros cadastros territoriais ao sistema SICART usando como chave de conexo o identificador da parcela. O Registro de Imveis o sistema exclusivo para responder sobre o proprietrio e os respectivos direitos em relao ao imvel. A definio geomtrica dos limites e o nmero da parcela so informados pelo CTM, tambm com exclusividade. Nenhum outro sistema, alm do CTM, pode informar originariamente sobre os limites e o nmero das parcelas. Assim, resulta que: SIT = SICART + cadastros temticos O banco de dados do CTM deve permitir que os dados possam ser compartilhados com outros sistemas, dentro e fora da prefeitura municipal. Em primeiro lugar, deve-se compartilhar, por meio de conexo entre computadores, os dados do CTM com o Registro de Imveis, desde que o Registro de Imveis seja informatizado.
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O Sistema de Informaes Territoriais composto de diferentes cadastros temticos baseados na informao das parcelas. Um SIT pode (de preferncia) ser estruturado em uma plataforma SIG, porm, nos municpios onde essa tecnologia ainda no chegou, ser suficiente se forem relacionadas as bases alfanumricas em um nico mapa de referncia que seja utilizado por todos os parceiros. O nmero de cadastros temticos pode variar de um municpio para outro segundo a necessidade do local. Numa regio mineira, por exemplo, pode-se criar um cadastro mineiro que em outra regio possa no ser relevante, dado que tal atividade no existe. Art. 5 (...) 1 O cadastro temtico compreende um conjunto de informaes sobre determinado tema relacionado s parcelas identificadas no CTM. O cadastro temtico contm um conjunto de informaes sobre determinado tema relacionado s parcelas identificadas no CTM. Ele entendido como um suplemento do cadastro por um tema especfico, que geralmente exige a competncia especfica de pessoal e repartio ou instituio especializada neste tema. O cadastro fiscal exige outra competncia, diferente do cadastro de infraestrutura. No existe nenhuma instituio nem profissional que administre, com competncia, todos os possveis cadastros. Recomenda-se, ento, que os cadastros temticos sejam administrados por aquela unidade onde se encontra a competncia pela natureza do tema. No mbito da informtica, pode-se implementar e administrar o CTM junto com alguns (ou todos) os cadastros temticos em um nico sistema de computao, com a devida garantia de segurana dos dados. Deve-se controlar e garantir a integridade dos dados com arquivamento externo de cpias (backup), de forma que a manipulao dos dados seja feita apenas por pessoal autorizado e identificado, e que toda alterao dos dados seja suficientemente protocolada e documentada.
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Art. 5 (...) 2 Considera-se como cadastros temticos, os cadastros fiscal, de logradouros, de edificaes, de infraestrutura, ambiental, socioeconmico, entre outros. O cadastro de parcelas ser o fundamento para qualquer outro cadastro temtico. Cada cadastro temtico tem seu prprio objetivo e se refere muitas vezes a objetos distintos (ver Captulo IV, Art. 16). O cadastro fiscal refere-se s propriedades tributveis, que so os lotes (IPTU) e as glebas (Imposto Territorial Rural ITR). O cadastro de logradouros registra a malha das ruas urbanas no municpio. Anteriormente, havia dois cadastros distintos que desconsideravam que a unidade propriedade tributada e a unidade rua fossem reas contguas usando a mesma linha de divisa para separar duas parcelas. No caso do cadastro parcelar, so representadas todas as unidades territoriais do municpio com a mesma prioridade usando as mesmas tcnicas, independentemente da importncia para um determinado cadastro temtico. O cadastro modela tambm a situao legal e real do imvel, como mostra a Figura 1.9.
Figura 1.9 Situao legal e real do imvel Adaptado de Loch, C. & Erba, D. 2007, p. 34
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No cadastro parcelar, os dados so armazenados em tabelas como esta:

Cdigo 1 2 3 4 Nome do proprietrio Nome do Posseiro Silva, Maria Silva, Maria da Costa, Joo Silva, Maria Medina, Jos Silva, Maria Silva, Maria rea (m2) 322 102 165 72 ...outros dados das parcelas...
No cadastro fiscal, os dados so armazenados em tabelas como esta:

N imvel fiscal 100.345.002.006 100.345.002.006 100.345.002.006 100.345.002.006 Cdigo 1 3 4 2 3 4 rea parcela (m2) 322 165 72 559 102 165 72 102 165 72 rea total (m2)
Contribuinte Silva, Maria
Medina, Jos Costa, Joo
100.345.012.006 100.345.022.006 100.345.032.006
No Registro de Imveis, os dados so armazenados em tabelas como esta:

N de Matricula 10001 Proprietrio Silva, Maria Cdigo 1 2 rea parcela (m2) 322 102 424 rea imvel (m2)
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O conceito de parcela permite, ento, a perfeita administrao de cada situao, mesmo quando o imvel real no coincide com o imvel legal, caso muito comum, tanto no mbito urbano como rural. Art. 6 O CTM, bem como os sistemas de informao dos quais faz parte (SICART e SIT), multifinalitrio e atende s necessidades sociais, ambientais, econmicas, da Administrao Pblica e de segurana jurdica da sociedade. Pargrafo nico O CTM deve ser utilizado como referncia bsica para qualquer atividade de sistemas ou representaes geoespaciais do municpio. Qualquer outro sistema de informaes geoespaciais na prefeitura municipal deve usar a base geomtrica do CTM como fundamento cartogrfico do sistema. A carta cadastral, enquanto ela for realizada em computador, pode ser complementada por informaes grficas externas, especialmente por aerofotografias ou imagens de satlite. Estas imagens tambm devem ser usadas, entre outras informaes, para identificar unidades desatualizadas. Especialmente a informao no cadastro sobre as edificaes, como tambm a informao sobre o uso do terreno, podem ser identificadas e/ou atualizadas periodicamente (por exemplo, uma vez por ano).
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Captulo
DO CADASTRO TERRITORIAL MULTIFINALITRIO

Francisco Henrique de Oliveira
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Art. 7 O CTM constitudo de: I Arquivo de documentos originais de levantamento cadastral de campo; II Arquivo de dados literais (alfanumricos) referentes s parcelas cadastrais; III Carta Cadastral. Os documentos originais de levantamento cadastral de campo so aqueles que retratam a origem de todas as informaes referentes s parcelas cadastrais, e devem ser cronologicamente numerados e guardados em arquivos. So compostos basicamente de trs produtos: a) croquis, contendo as medidas da parcela; b) as planilhas de clculos realizados, e c) as referncias aos equipamentos utilizados para o levantamento. Estes produtos ou procedimentos so oficiais e de grande importncia para o cadastro, portanto tm carter legal. Dessa forma, todos os documentos de interesse ao cadastro, em especial os originais de levantamento do cadastro, devem ser assinados pelo seu autor responsvel, ressaltando-se a data e local do levantamento.

Em funo da relevncia jurdica e da responsabilidade tcnica atrelada ao produto proveniente do levantamento cadastral de campo, unnime o entendimento de que no deve ser feita nenhuma alterao no desenho ou nos valores medidos a campo, ou seja, vetada qualquer alterao nesse documento. Ele no deve perder o carter de documento original. Nesse contexto, o documento deve conter uma clusula ressaltando que ele foi confeccionado e terminado no local do objeto levantado, no sofrendo acrscimo posterior a esse procedimento. Apenas so permitidas anotaes para fins de arquivamento e, se o documento original apresentar falhas, estas devem ser apontadas e quantificadas em documentos anexos. O documento original no poder ser corrigido. O original de levantamento de campo recebe um nmero de folha que anotado no cadastro de cada parcela, objeto das medies. Assim, numa consulta ao cadastro sobre as medies referentes a uma determinada parcela, aparecem as referncias de todas as folhas e demais originais de levantamento (originais de campo). possvel encontrar informaes sobre determinada parcela mesmo a partir da consulta de parcelas confrontantes. importante que, na consulta, seja encontrada a lista completa de todas as medies sobre uma parcela, contendo a descrio geomtrica presente no cadastro sobre a mesma. Por fim, deve-se ressaltar que todas as informaes sobre a parcela devem estar reunidas no cadastro e que essas no apresentem conflitos que retratem a situao geomtrica da parcela e que os dados grficos ou alfanumricos no estejam desatualizados. A Figura 2.1 caracteriza um original de levantamento cadastral. Em especial, apresenta-se discriminado nele o nvel de detalhamento e o cuidado na amarrao e representao das feies de interesse ao projeto. Para o levantamento cadastral das parcelas, a representao cartogrfica passa por uma especificao simblica prpria,
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Captulo 2: Do Cadastro Territorial Multifinalitrio
caracterizando, com nfase, pontos de controle, marcos definidores de limites parcelares, densificao de pontos medidos, ngulos e distncias, entre outros.
Figura 2.1 Original de levantamento Fonte: dissertao de mestrado: Hasenack, Markus. Originais do levantamento topogrfico cadastral: possibilidade de sua utilizao para a garantia dos limites geomtricos dos bens imveis, 2000, Florianpolis SC.
Os dados literais antigamente eram arquivados em livros, depois em fichas cadastrais e, atualmente, na grande maioria dos municpios, so guardados em bancos de dados eletrnicos. Nestes sistemas digitais, encontram-se os dados descritivos das parcelas e das pessoas a elas relacionadas, tais como o identificador das mesmas e as especificaes e atributos tcnicos (fsicos, econmicos e jurdicos), o nome do proprietrio ou posseiro, a rea, o uso real e potencial da parcela e o valor, entre outros. A estrutura destes bancos de dados apresenta-se de modo tabular; sendo assim, as linhas representam as parcelas e as colunas suas caractersticas. Desta maneira, a
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planilha de dados literais tem tantas linhas quantas parcelas tenha o CTM e tantas colunas quanto determine o nvel de detalhamento que se queira dar ao cadastro. O armazenamento digital agiliza a atualizao e tambm a recuperao dos dados, alm de permitir procedimentos computacionais que visem proteo da sua integridade (por exemplo: utilizao de senhas e definio/restrio de acesso aos arquivos), bem como sua preservao (cpias de segurana, backups). Cada unidade administrativa municipal deve ter sua prpria forma de gerenciamento dos dados cadastrais parcelares; entretanto, fundamental que haja um cdigo nico de acesso aos dados literais que permita relacion-los entre si e com a representao grfica da parcela. Tambm importante que haja um procedimento constante de atualizao dos dados, seja por meio de levantamentos peridicos massivos, levantamentos contnuos ou troca de dados entre o CTM da prefeitura e o cartrio de registro de imveis, as concessionrias de prestao de servios e outras dependncias. Desse modo, possvel reconhecer rpida e eficientemente as parcelas que sofreram alguma alterao na rea construda, ou ento na mudana de proprietrio. Um cadastro que apresente o banco de dados integrado com outros rgos gestores da administrao municipal, aliado aos prestadores de servios, sinnimo de sucesso e eficincia administrativa, bem como de rapidez no atendimento demanda da populao. Se a manuteno dos dados alfanumricos complexa, o mesmo acontece com a cartografia cadastral, que tambm considerada como um elemento essencial do CTM. Art. 8 Define-se Carta Cadastral como sendo a representao cartogrfica do levantamento sistemtico territorial do Municpio. A carta cadastral apresentada graficamente por meio da Figura 2.2 a representao cartogrfica do levantamento sistemtico das parcelas territoriais, realizado em escala grande. Contm os elementos fsicos e naturais que compem o CTM.
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Figura 2.2 Carta cadastral municipal Florianpolis, SC
A carta cadastral deve conter uma descrio detalhada do territrio por meio da representao grfica das parcelas, constituindo um importante referencial para caracterizao da posse e da propriedade. um instrumento de base fundamental para o reconhecimento do territrio, para a definio das polticas de planejamento e gesto territorial municipal, d suporte ao desenvolvimento social, ambiental e econmico e um instrumento essencial para o reordenamento do espao territorial. O objeto da cartografia cadastral fundamentalmente representar o levantamento sistemtico dos limites das parcelas territoriais, de modo que estas apresentem localizao geogrfica nica. Entre os elementos cartogrficos essenciais, encontram-se o sistema de coordenadas, o sistema de projeo, as escalas grfica e numrica, bem como o mapa de localizao.
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na cartografia cadastral que os limites fundirios ficam amarrados ao Sistema Geodsico Brasileiro. Uma vez implantada, a rede geodsica municipal estabelece um sistema de apoio geogrfico que permite relacionar diferentes produtos cartogrficos. Dessa forma, a cartografia tambm pode representar os servios de infraestrutura, bem como os loteamentos, as reas informalmente ocupadas e ainda os limites de rea urbana e rural, de forma a possibilitar a anlise do uso do solo, bem como os logradouros e qualquer outro elemento que se considere essencial gesto do espao municipal. A Figura 2.3 apresenta uma rede de referncia cadastral (correspondente ao Municpio de Florianpolis).
Figura 2.3 Rede de referncia cadastral municipal Florianpolis SC. Fonte: Site Geoprocessamento Corporativo (http://portal.pmf.sc.gov.br/servicos/index.php)
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Carta cadastral e carta topogrfica O levantamento sistemtico nacional composto por uma srie de cartas topogrficas homogneas e articuladas, as quais so elaboradas mediante um levantamento original ou compiladas de outras cartas topogrficas preexistentes. Nesses documentos cartogrficos, so representados os acidentes naturais e artificiais, ressaltando-se a determinao de alturas. A posio altimtrica, ou relevo, representada por curvas de nvel ou por pontos cotados, os quais so referenciados ao nvel do mar. Dessa forma, a carta topogrfica se constitui em um produto por meio do qual os acidentes planimtricos e altimtricos so geometricamente bem representados. A Carta Topogrfica no Brasil o documento cartogrfico que representa, de forma sistemtica, em escalas entre 1:100.000 e 1:25.000, a superfcie terrestre por meio de projees cartogrficas. O levantamento cartogrfico sistemtico nacional foi realizado pelo IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica ou ento pela Diretoria do Servio Geogrfico DSG no final da dcada de 1970. A partir desse perodo, poucos destes mapeamentos foram atualizados, via de regra, eles so somente compilados. O mapeamento sistemtico nacional na escala 1:50.000 utilizado atualmente pela sociedade brasileira como a principal fonte de informaes cartogrficas, por ser homognea e abrangente do territrio. Entretanto, deve-se considerar que, para essa escala, o erro geomtrico atrelado restringe suas aplicaes ao planejamento e a estudos da organizao espacial na esfera regional. Portanto, um documento cartogrfico que, em funo do seu teor informacional, escala pequena de representao das feies e erro geomtrico posicional, no permite nenhuma aplicao ao CTM. Ressalta-se, ainda, que o Brasil produz uma car 37
tografia no sistematizada e organizada para todo o territrio nacional em escalas grandes. Soma-se a essa situao a falta de normas abrangentes e de padronizao na representao cartogrfica oficial nacional. Neste contexto, s possvel tomar como base os documentos cartogrficos presentes em escalas menores e que se apresentam oficialmente divulgados no pas, para ento realizar as adequaes necessrias, visando gerao de novas cartografias em escalas maiores. As escalas prioritrias adotadas no Brasil para a gerao da cartografia cadastral urbana so: 1:2.000, 1:1.000 e 1:500. A maioria dos trabalhos tem sido realizada em escala 1:2.000. Entretanto, essa caracterstica, aos poucos, vem sendo modificada pela percepo da gerao de mapas cadastrais urbanos na escala 1:1.000 com maior frequncia. Carta cadastral e carta de feies necessrio que o usurio da cartografia cadastral reconhea a diferena entre a carta cadastral e a carta de feies. Na primeira, h um detalhamento geomtrico maior na representao dos limites e a identificao numrica unvoca das parcelas, enquanto na carta de feies novos dados so adicionados, como, por exemplo, infraestrutura. No Quadro 2.1, esto relatadas algumas caractersticas referentes carta cadastral e a uma carta de feies. As cartas cadastrais representam, no primeiro plano de informao, as parcelas e, por consequncia, tendem a representar os bens imobilirios. Entretanto, sendo o objeto de interesse a discriminao grfica das parcelas, h a necessidade da demarcao de seus pontos limites assim como das edificaes. Por fim, ainda importante que seja atribudo um cdigo identificador para cada parcela territorial.
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Carta Cadastral a) Todas as parcelas so delimitadas por vrtices sinalizados no terreno e atravs de um polgono fechado, inclusive as pblicas, tais como ruas; b) As edificaes so identificadas atravs de sua posio real no terreno;
Captulo 2: Do Cadastro Territorial Multifinalitrio Carta de Feies a) Apresenta a delimitao dos limites reais do imvel, ou seja, somente aqueles que esto materializados no terreno; b) So representados os elementos do meio fsico atravs do levantamento de detalhes como rvores, bosques, postes, bocas de lobo, luminrias, caixa de inspeo, etc.; c) A tcnica principal de aquisio de dados deste tipo de representao por aerofotogrametria; d) As delimitaes dos terrenos possuem representao diferenciada quando muro, cerca, cerca viva, cerca de arame, cerca mista, grade; e) Apresentam topnimos referentes aos arruamentos, edificaes pblicas e templos religiosos.
c) A aquisio dos dados para este tipo de representao realizada atravs de tcnicas topogrficas; d) So mostrados todos os limites legais, mesmo que no estejam materializados no terreno; e) Apresentam os topnimos de arruamento;
f ) As parcelas recebem um cdigo unvoco.

Quadro 2.1: Caractersticas das cartas cadastrais e de feies1
Elementos de representao da carta cadastral Os principais elementos de representao envolvidos na carta cadastral no ficam distantes dos elementos que devem compor a cartografia bsica do municpio. Entretanto, na carta cadastral, existe um foco bem definido que a representao grfica das parcelas territoriais. Dessa forma, obrigatoriamente, a carta cadastral deve ser produzida em escala grande. Na carta cadastral, o elemento fundamental a representao da estrutura fundiria municipal (contemplando a rea rural e urbana) que informa ao usurio a localizao geogrfica das parcelas, bem como alguns elementos descritivos literais. Por
1 Adaptado de: FERNANDES, V. O. Anlise das Cartas do Mapeamento Cadastral Urbano no Brasil: Proposta Para Normatizao da Simbologia. Dissertao (Mestrado) Universidade Federal de Santa Catarina. Florianpolis, 2006.
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isso, importante que, na cartografia cadastral, sejam bem definidos e representados os seguinte elementos: Sistemas de coordenadas: com base em determinados sistemas de coordenadas que se descreve geometricamente a superfcie terrestre. O sistema necessrio para expressar a posio de pontos sobre uma superfcie, seja ela um elipside, uma esfera (paralelos e meridianos) ou um plano (X e Y). Para terminar de amarrar a posio de um ponto no espao, necessita-se ainda complementar as coordenadas bidimensionais com uma terceira coordenada que denominada altitude referenciada ao nvel mdio dos mares. Sistema de projeo: A adoo de um sistema de projeo cartogrfico fundamental para qualquer mapeamento e tem como objetivo determinar um mtodo destinado representao da superfcie curva da Terra em um plano. Nas cartas cadastrais, utiliza-se a projeo Universal Transversa de Mercator UTM, que entretanto no a mais adequada, necessitando ser aprimorada s condies da escala grande e, portanto, aos interesses do CTM. Referencial geodsico: oficialmente formado pelo Sistema Geodsico Brasileiro (SGB), que se estrutura pelo conjunto de estaes materializadas no terreno e cuja posio serve como referncia precisa a diversos projetos, em especial gerao de cartografia em vrias escalas. Escala grfica e numrica: a relao de proporcionalidade que h entre o espao real (superfcie fsica) e o espao representado (desenho). Atributos da representao grfica das parcelas: Simbologia grfica adequada para referenciar os pontos de controle geomtrico e sua hierarquia. No Brasil, no h uma normatizao nacional que defina a representao cartogrfica dos elementos grficos de interesse cartografia cadastral. Entretanto, fundamental que se apresentem nessa cartografia, de modo claro e hierarquizado, os elementos definidores da rigidez geomtrica, nos seus diferentes nveis de levantamento. Cdigo unvoco identificador da parcela cadastral: A atribuio de um valor numrico inequvoco a cada parcela fundamental no conceito da cartografia cadastral e traz consigo a facilidade da vinculao da parcela (chave de ligao) ao Cartrio de Registro de Imveis e, portanto, ao reconhecimento do seu
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registro histrico. O identificador das parcelas ainda se traduz em um timo elemento de vinculao aos outros cadastros temticos. Sistemas de Informao Geogrfica SIG A gesto municipal trabalha com uma gama considervel de dados e informaes, sejam eles grficos ou alfanumricos. Neste cenrio, novos dados e/ou informaes ainda podem estar disponveis na forma de tabelas, mapas temticos ou ainda vdeos, figuras, entre outros, os quais so produzidos a cada instante. Na era moderna, fundamental considerar um aporte tecnolgico eficiente que administre a enormidade de novos dados e informaes, os quais devem necessariamente estar georreferenciados. Somente assim ser possvel integr-los em um Sistema de Informaes Geogrficas SIG, o qual tornar a base de espacializao prxima sua situao real. A Figura 2.4 apresenta a vinculao de vrios nveis de dados (nveis grficos de mapeamento georreferenciado), os quais, superpostos no SIG, permitem ao usurio estabelecer critrios de planejamento e gesto do espao urbano. Os municpios brasileiros aos poucos esto adotando o uso da tecnologia SIG, a qual eficientemente agrega um histrico da dinmica do espao e perFigura 2.4 Integrao dos dados grficos em um SIG mite realizar simulaes e
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avaliaes espaciais interessantes, tomando por referncia a modelagem do banco de dados alfanumrico e a temporalidade dos mapeamentos. Um SIG deve permitir adquirir dados diversos, bem como a recuperao e anlise dos mesmos para obter respostas simples e precisas, ou at mesmo anlises mais complexas a fim de gerar novas informaes. Esse sistema tem a capacidade de integrar as camadas correspondentes a diferentes temas de interesse ao usurio, alm de permitir a edio de dados, dispondo de recursos para tomar medidas lineares, bem como clculos de reas, entre outros. Por fim, os SIGs geram sadas de produtos cartogrficos em diversas escalas de modo eficiente por meio da impresso dos mapas (temticos, cadastral, base cartogrfica, outros) e de relatrios, grficos, etc. Considera-se a etapa de entrada dos dados em um ambiente SIG como sendo de extrema importncia, uma vez que a preciso final dos produtos gerados no SIG depende da qualidade dos dados de entrada, bem como do mtodo adotado para o processamento dos mesmos. Os dados que compem um SIG para fins de interesse ao cadastro so: a carta cadastral gerada a partir da representao grfica da parcela cadastral e os dados descritivos alfanumricos que acompanham essa representao proveniente das escrituras, dos censos e dos Boletins de Informaes Cadastrais, entre outros. Ressalta-se que, no SIG, existe a facilidade de se obter o vnculo automtico entre o dado grfico e o alfanumrico. Um mapeamento vetorial urbano realizado a partir da interpretao e restituio das feies grficas presentes nas fotografias areas. O dado de entrada uma imagem (fotografia area digitalizada) que se processa seguindo as etapas da restituio fotogramtrica que mapeia feies de acordo com os interesses do projeto e da respectiva escala final almejada. No cadastro, as aerofotos so tomadas em escala grande de vo, favorecendo o procedimento de restituio dos detalhes de interesse ao cadastro, ou seja, da identificao e definio dos limites entre as parcelas. Porm, esse procedimento, realizado pelo profissional restituidor de escritrio, caracteriza a identificao e reproduo do que pode ser visto e identificado visualmente como limite entre as parcelas nas aerofotos. Contudo, a feio observada na imagem pode no corresponder ao verdadeiro limite da parcela, induzindo a produo de um mapa vetorial com erros.
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O procedimento mais adequado para execuo de um mapeamento cadastral que tenha fins jurdicos realizar a identificao e a medio dos limites entre as parcelas in loco, acompanhado pelos proprietrios e apoiado pelos documentos existentes nos cartrios de registro de imveis (escrituras). S assim, a cidade legal confrontada com a cidade real e, portanto, passvel de retificao. O modelo de dados na forma de imagem, tambm til ao CTM, conhecido como dados raster e apresenta uma disposio no formato matriz (malha), cujos elementos so referidos como pixels, abreviao do ingls picture element, ou ainda clulas de mesma dimenso que representam continuamente a rea de interesse. A escala do dado raster definida pela correlao entre o tamanho do pixel representado no espao, o objeto (unidade do mapeamento) e a sua correspondente rea de abrangncia no espao real. Os exemplos de dados raster so imagens digitais, tais como aquelas adquiridas por satlites ou por cmaras digitais. Nos dados raster, cada pixel representa uma unidade de medida (tamanho espacial), bem como um valor interpretado (atributo). Quando o tamanho do pixel grande em relao aos elementos representados, as discrepncias podem ocorrer devido generalizao da conformao do referido elemento na imagem durante o processo de vetorizao.
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Os dados vetorial e raster, quando comparados, apresentam estrutura geomtrica distinta. A diferena do dado adquirido (vetorial e/ou raster) representada na Figura 2.5, uma vez que so apresentadas algumas feies do mundo real de interesse ao mapeamento em escala grande e/ou pequena. Ressaltam-se, na Figura 2.5, trs formas de representao grfica das feies de interesse ao mapeamento (ponto, linha e polgono).
Figura 2.5 Comparao entre as representaes vetorial e imagem das feies do mundo real Adaptada da figura disponvel em: http://www.indiana.edu/~gisci/courses/g338/images/vector_raster.jpg
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Na produo cartogrfica, no existe dado vetorial ou imagem concorrentes. As duas formas de dados so importantes como fontes de entrada na produo cartogrfica e trabalham no sistema complementar. Sob a tica cadastral, a complementaridade ainda mais presente, uma vez que a cartografia realizada em escala grande e o detalhamento da parcela cadastral fundamental. A aplicao dos produtos cartogrficos para o CTM, respeitando os limites em escala, a qualidade geomtrica e o detalhamento das feies, se traduz em um potencial latente para uso dos municpios e que poder se expandir a partir da evoluo e aprimoramento dirio de novas tcnicas topogrficas/geodsicas e aerofotogramtricas digitais. O uso do sistema SIG tambm amplia a possibilidade de aplicao do CTM, pois ele um recurso tecnolgico catalisador dos documentos cartogrficos e que permite a integrao, anlise, atualizao, visualizao e impresso dos mesmos de modo eficiente. Os dados alfanumricos so definidos como dados numricos ou textuais que se encontram armazenados na forma de tabelas (dados tabulares), especificamente numa estrutura de banco de dados. Dessa forma, recomendvel para um grande volume de dados ter disposio um Sistema Gerenciador de Banco de Dados SGBD, o qual permite, de modo eficiente, a manipulao, atualizao e recuperao dos dados, entre outros recursos. Mais uma vez, a formalizao de conexo entre os bancos de dados alfanumricos e cartogrficos se d por intermdio do cdigo nico identificador da parcela. Art. 9 As informaes contidas no CTM e no RI devem ser devidamente coordenadas e conectadas por meio de troca sistemtica de dados, com a finalidade de permitir o exerccio pacfico do direito de propriedade, proteger e propiciar a segurana jurdica, o mercado imobilirio e os investimentos a ele inerentes. O registro dos bens imveis e de direitos a eles relativos tem por objetivo a garantia de autenticidade, segurana e eficcia dos assentos de atos jurdicos inter vivos ou mortis causa. Esses procedimentos so constitutivos, declaratrios, translativos e
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extintivos de direitos reais. Dessa forma, o registro preserva a confiabilidade, bem como a simples validade em relao a terceiros ou a sua mera disponibilidade pblica2. No Registro de Imveis, so feitos a Matrcula, o Registro e a Averbao de atos referentes a imveis ou aos direitos a eles relacionados. Na designao genrica de registro, esto relacionadas a transcrio e a inscrio de que tratam a lei civil. Portanto, atualmente, qualquer ato que transfira o domnio ou institua o nus real ser objeto de registro, e no mais de transcrio ou inscrio respectivamente. O art. 167 da Lei 6.015/73, Lei dos Registros Pblicos (LRP), determina: no registro de imveis, alm da matrcula, sero feitos: o registro e a averbao. Ressalta-se que o CTM constitui o complemento natural para o Registro de Imveis, pois enquanto o registro informa a situao jurdica do imvel, o cadastro informa a sua situao fsica. O cadastro declara a existncia do imvel, sua realidade fsica e suas caractersticas de situao, medidas superficiais e lindeiros; por outro lado, o Registro de Imveis declara a titularidade dominial e as circunstncias pessoais e de vizinhana do proprietrio do bem3. O Registro de Imveis no reproduz ainda fielmente as feies do territrio, salvo nos casos recentes de parcelamentos do solo urbano, orientados por critrios tcnicos de levantamentos topogrficos e/ou geodsicos aceitveis referenciados a redes geodsicas. Portanto, na inteno de recriar a imagem do territrio de determinada regio, tomando como referncia as descries encontradas em cada matrcula, cer2 ARRUDA, Ridalvo Machado. O registro de imveis e o cadastro, Opinio Jurdica: Ano IV N 29 novembro de 1999. http://www. datavenia.net/opiniao/rivmach.html, consultada em 28 de janeiro de 2010. 3 CARNEIRO, Andrea Flvia Tenrio. Cadastro Imobilirio e Registro de Imveis A Lei 10.267/2001, Decreto 4.449/2002 a Atos Normativos do INCRA. Porto Alegre, Sergio Antonio Fabris Editor, 2003.
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tamente o resultado seria uma imagem cheia de hiatos e/ou sobreposies, a qual se apresentaria descaracterizada da realidade fundiria. Os relacionamentos existentes hoje entre os cartrios de Registro de Imveis e as instituies pblicas que trabalham com informaes no nvel de parcelas so superficiais e precisam ser reavaliados e estreitados. importante que exista uma nova abordagem de relacionamento, seja na forma de convnios e/ou parcerias, para que se sustente a integrao plena e diria, favorecendo a troca de dados cadastrais sistemtica.
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Captulo
DA CARTOGRAFIA CADASTRAL
Andrea Flvia Tenrio Carneiro
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Art. 10 O levantamento cadastral para a identificao geomtrica das parcelas territoriais deve ser referenciado ao Sistema Geodsico Brasileiro SGB. Para a adequada aplicao desse artigo, preciso compreender o que se entende por levantamento cadastral e o que significa referenciar um levantamento ao Sistema Geodsico Brasileiro SGB. Os levantamentos cadastrais tm como objetivo determinar os limites das parcelas territoriais, sejam elas pblicas ou privadas, com uma preciso adequada. Essa determinao compreende a definio, a identificao, a demarcao, a medio e a representao dos limites de uma nova parcela territorial ou de uma parcela que tenha sofrido alteraes. Para que o cadastro territorial cumpra sua funo multifinalitria, necessrio que a determinao desses limites seja realizada com base num sistema de referncia nico. Apenas assim possvel integrar levantamentos realizados por diversos setores

da prefeitura e de outras instituies. No Brasil, o sistema de referncia geodsico oficial o Sistema Geodsico Brasileiro SGB. O que georreferenciar ao Sistema Geodsico Brasileiro SGB? Um sistema geodsico de referncia corresponde a uma rede de pontos materializados no terreno por meio dos chamados marcos geodsicos, cujas coordenadas so determinadas ou homologadas por rgos oficiais obedecendo a rgidos padres de qualidade. Informaes mais detalhadas sobre o processo de homologao dos marcos geodsicos podem ser adquiridas pelo site:
http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/geodesia/default_sgb_homologa.shtm
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Captulo 3: Da cartografia cadastral
No Brasil, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE o rgo responsvel pela determinao das redes de referncias nacionais. O georreferenciamento a um nico sistema (ou seja, a um sistema oficialmente reconhecido) o que garante o posicionamento de objetos de forma inequvoca, dentro de padres preestabelecidos. A Figura 3.1 representa um modelo de materializao (monumentao) de uma rede geodsica.
Figura 3.1 Modelo de marco geodsico em padro definido pelo IBGE Fonte: http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/geodesia/pdf/padronizacao_marcos.pdf
A definio segura e confivel dos limites das propriedades obtida por meio de medies vinculadas mencionada estrutura geodsica de referncia homognea, nica, permanente e convenientemente materializada no terreno. A base mtrica para o cadastro territorial multifinalitrio foi tradicionalmente constituda pelo resultado de levantamentos tcnicos na forma de observaes, clculos, listas, arquivos de croquis de levantamento cadastral, marcos, entre outros. Numa
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concepo mais moderna, no chamado cadastro de coordenadas, os limites legais das parcelas so definidos por coordenadas determinadas a partir de levantamentos geodsicos ou topogrficos, tendo a rede nacional de pontos como nica referncia geodsica. Como georreferenciar ao SGB? O Sistema Geodsico Brasileiro SGB corresponde ao conjunto de marcos de referncia implantados e homologados pelo IBGE, de acordo com exigncias de procedimentos de levantamento e clculo definidos pelo Instituto. As redes que constituem o SGB so: Rede Clssica: rede de marcos geodsicos cujas coordenadas foram determinadas por mtodos astronmicos, com transporte de coordenadas atravs de levantamentos geodsicos convencionais. A utilizao dos pontos desta rede no admitida pelo INCRA para o georreferenciamento (de acordo com as Normas Tcnicas para o Georreferenciamento de Imveis Rurais) por no permitirem o atendimento preciso exigida. Rede Nacional GPS: rede de marcos da rede clssica cujas coordenadas foram determinadas a partir de mtodos de posicionamento por GPS. Atende preciso exigida e sua utilizao adequada para o georreferenciamento. Redes Estaduais de Alta Preciso: redes implantadas dentro dos padres estabelecidos pelo IBGE e por ele homologadas. Tambm admitidas para o georreferenciamento. Rede Brasileira de Monitoramento Contnuo RBMC: constituda por pontos nos quais so instalados equipamentos GPS com rastreio contnuo (Figura 3.2). Tambm denominada de Rede Ativa, a rede mais recomendada devido preciso das determinaes e tambm ao fato de que o profissional necessita de apenas um receptor GPS para a sua determinao, o que reduz significativamente os custos do levantamento. Nos casos de utilizao das demais redes, a preciso s atingida quando se utiliza um par de receptores. Em 2008, estaes da Rede INCRA de Bases Comunit52
rias RIBAC foram homologadas pelo IBGE, constituindo a RBMC/RIBAC. O IBGE disponibiliza as informaes sobre todas as estaes de monitoramento contnuo homologadas. A lista de estaes pode ser visualizada em
h t t p : / / w w w. i b g e. g o v. b r / h o m e / g e o c i e n c i a s / g e o d e s i a / r b m c / r b m c _ e s t . s h t m
Para fazer o download dos dados de rastreio, necessrio que o usurio faa um cadastro para, a partir de ento, ter acesso gratuito a esses dados. No item RBMC, clicar em download. So disponibilizados dois tipos de arquivos, sendo eles: Relatrio da estao: fornece detalhes sobre a estao da RBMC, incluindo a altura da antena e coordenadas precisas da estao (xxxx.PDF, sendo xxxx o cdigo da estao). Este arquivo tem um tamanho aproximado de 6 kB. Arquivos de dados: arquivos compactados com os dados de observao (exemplo: BOMJ0331.O04) e navegao (exemplo: BOMJ0331.N04) da estao. Estes arquivos so identificados como xxxxddd1.ZIP, sendo ddd o dia do ano e xxxx o identificador da estao. Este arquivo tem aproximadamente 1,6 MB.
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Por exemplo, um pedido de dados das estaes Viosa e Bom Jesus da Lapa, para os dias 2 e 3 de fevereiro de 2009, resultaria no fornecimento dos arquivos BOMJ0331. ZIP VICO0331.ZIP e BOMJ0341.ZIP VICO0341.ZIP, onde BOMJ corresponde ao identificador da estao, 033 ao dia do ano (03 de fevereiro o 33 dia do ano) e 1 complementa o cdigo.
Figura 3.2 - Rede de Monitoramento Contnuo (fonte: www.ibge.gov.br)
O IBGE disponibiliza todas as estaes da RBMC no seu site e o INCRA disponibiliza as informaes referentes s estaes da RBMC/RIBAC no endereo:
http://ribac.incra.gov.br/ribac/ 54
importante salientar que apenas os pontos homologados pelo IBGE compem legalmente o SGB, portanto necessrio que, antes do georreferenciamento, o profissional consulte a lista de pontos que podero ser utilizados. Os dados rastreados pelas instituies tm diferentes caractersticas, tal como mostra a Tabela 3.1.
RBMC (IBGE) Formato dos dados Taxa de gravao Perodo de disponibilizao RINEX 15s 24h INCRA RINEX 5s 1h
Tabela 3.1 Caractersticas dos dados de rastreio disponibilizados pelo INCRA e IBGE
O Banco de Dados Geodsicos, tambm disponibilizado pelo IBGE, constitudo pelas redes altimtrica, planimtrica e gravimtrica. No endereo:
http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/geodesia/sgb.shtm
pode-se acessar o relatrio da estao, contendo informaes como coordenadas, altitudes, descritivos de localizao e acesso, de todas as estaes homologadas pelo IBGE. Art. 11 Os municpios que adotarem o CTM, no mbito de sua autonomia, implantaro, conservaro e mantero a inviolabilidade dos marcos vinculados ao SGB, de acordo com as recomendaes do IBGE. Pargrafo nico Levantamentos e locaes de obras e novos loteamentos devem ser referenciados ao SGB, apoiados nos marcos municipais correspondentes. Apesar do aumento da disponibilidade de pontos da rede geodsica nos ltimos anos, a mesma ainda no atende em todo o Brasil s necessidades de georreferenciamento do cadastro urbano. Por isso, recomenda-se que o planejamento da implantao ou modernizao do cadastro contemple a implantao de uma rede municipal referenciada ao SGB. A norma NBR 14.166 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas
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ABNT, detalha o processo de planejamento e implantao da rede, e traz inclusive um modelo de Decreto Municipal para que o governo local possa exigir que todos os levantamentos realizados no municpio sejam georreferenciados a estes pontos. Este procedimento tem como vantagem a possibilidade de aproveitamento dos levantamentos realizados na atualizao da carta cadastral. De acordo com a NBR 14.166, a Rede de Referncia Cadastral Municipal RRCM uma rede de apoio bsico de mbito municipal para todos os levantamentos que se destinem a projetos, cadastros ou implantao de obras, sendo constituda por pontos de coordenadas planialtimtricas, materializados no terreno, referenciados a uma nica origem (Sistema Geodsico Brasileiro SGB) e a um mesmo sistema de representao cartogrfica, permitindo a amarrao e consequente incorporao de todos os trabalhos de topografia, cartografia ou geodsia base cartogrfica municipal. A Figura 3.3 ilustra o georreferenciamento do levantamento RRCM. Os marcos em vermelho so os marcos oficiais, de onde parte o levantamento topogrfico, representado pelos demais pontos, cujas coordenadas esto georreferenciadas ao SGB. A RRCM composta pelos marcos planimtricos e altimtricos referenciados ao SGB, assim como pelos marcos do prprio SGB existentes dentro da rea do municpio. Para que se possa exigir o georreferenciamento dos levantamentos a esta rede, necessrio que a prefeitura disponibilize monografias com os dados tcnicos de cada marco da RRCM.
Figura 3.3 Georreferenciamento de um levantamento RRCM
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Art. 12 O CTM utilizar o sistema de projeo Universal Transverso de Mercator (UTM), at que seja definida uma projeo especfica. 1 Aos municpios localizados em mais de um fuso UTM, recomenda-se estender o fuso correspondente sua sede at o limite municipal, de forma que sejam representados em apenas um nico fuso. 2 Poder ainda ser admitida outra projeo cartogrfica, j utilizada no municpio, at a definio de uma nova projeo para o CTM. O Sistema de Projeo Universal Transverso de Mercator (UTM) o sistema de projeo cartogrfica adotado pelo Sistema Cartogrfico Brasileiro paras as cartas nas escalas de 1:250.000 a 1:25.000. Suas caractersticas so (ABNT, NBR 13133-1994): projeo conforme, cilndrica e transversa; decomposio em sistemas parciais correspondentes aos fusos de 6 de amplitude, limitados pelos meridianos mltiplos deste valor, havendo assim coincidncia com os fusos da Carta Internacional ao Milionsimo (escala 1:1.000.000); adoo, pelo Brasil, do Elipside Internacional de 1967; coeficiente de reduo de escala K0 = 0,9996 no meridiano central de cada fuso (sistema parcial); origem das coordenadas planas, em cada sistema parcial, na interseo do Equador com o meridiano central; em cada sistema parcial, as coordenadas planas (ordenada e abscissa), assumem respectivamente as constantes 10.000.000 m no Equador, para o hemisfrio sul, decrescendo com o aumento da latitude, e 500.000 m no meridiano central de cada fuso, decrescendo no sentido oeste e crescendo no sentido leste; para indicaes destas coordenadas planas, so acrescentadas a letra N e a letra E para valor numrico, sem sinal, significando, respectivamente, para norte e para leste;
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numerao dos fusos, que segue o critrio adotado pela Carta Internacional ao Milionsimo, ou seja, de 1 a 60, a contar do antimeridiano de Greenwich para leste.
Para as escalas cadastrais, que correspondem a escalas de 1:10.000 e maiores, no existem ainda diretrizes oficiais sobre a projeo cartogrfica a adotar. A NBR 14.166 prope a utilizao do plano topogrfico ou de projees como a UTM (Universal Transverso de Mercator, com fusos de 6), RTM (Regional Transverso de Mercator, com fusos de 2) ou LTM (Local Transverso de Mercator, com fusos de 1). A escolha da projeo cartogrfica apresenta vantagens e desvantagens. Utilizando-se o sistema UTM, mais fcil integrar as bases cartogrficas com outras provenientes de outros rgos, uma vez que esta a projeo mais utilizada. A distoro nos extremos do fuso, no entanto, pode ser maior do que o que se deseja para o cadastro urbano. A utilizao das outras projees TM, apesar de minimizar o problema da distoro por se caracterizarem por larguras menores de fusos, traz dificuldades com a possibilidade de se trabalhar com mais de um fuso no mesmo municpio. Considerando que este texto trata de alternativas para um cadastro multifinalitrio, onde a integrao de sistemas deve ser valorizada, recomenda-se a utilizao do sistema UTM, enquanto no for definida outra projeo especfica para o cadastro, com extenso do fuso correspondente sede do municpio at os seus limites, quando este estiver compreendido entre dois ou mais fusos.
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Art. 13 Os vrtices que definem os limites de cada parcela devem constituir uma figura geomtrica fechada. 1 Os limites legais das parcelas devem ser obtidos, com preciso adequada, por meio de levantamentos topogrficos e geodsicos. 2 Os limites fsicos das parcelas podem ser obtidos por mtodos topogrficos, geodsicos, fotogramtricos e outros que proporcionem precises compatveis. Para que se possa calcular a rea de uma parcela, necessrio que a mesma seja representada por uma figura fechada. A rea da parcela deve ser obtida a partir das coordenadas dos seus vrtices, no devendo existir informaes descritivas incoerentes com este valor. O limite legal de uma parcela aquele descrito no registro de imveis. Fisicamente, o limite materializado por meio de feies lineares, como cercas e muros, ou feies pontuais, como estacas de madeira, barras de ferro ou marcos de concreto. Nem sempre o limite fsico corresponde ao limite legal, e nem sempre existem limites fsicos. Algumas vezes no existe nenhuma demarcao fsica entre dois imveis, porm, se h ttulo de propriedade, h limite legal. Um problema decorrente de diferenas entre a situao legal e a ocupao de fato, fsica, so as incompatibilidades entre o documento de aprovao e a implantao de um loteamento. Esta a causa de aes judiciais e implica em dificuldades na regularizao de ocupao de bens pblicos, como ruas e praas. A Figura 3.4 ilustra uma situao como essa, identificada num municpio de pequeno porte do estado de Pernambuco, mas que representa uma situao comum em municpios de qualquer porte ou situao econmica.
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O projeto de loteamento aprovado e registrado, no entanto, a ocupao de fato totalmente incoerente com o projeto, como se pode observar pelo campo de futebol existente no local. Nesse caso, o cadastro ser muito eficiente se representar, talvez em nveis separados, a informao referente situao registrada, alm da situao fsica identificada no terreno. Esta diferena tem consequncias no momento de escolher o mtodo de levantamento dos Figura 3.4 Situao legal (projeto de loteamento registrado) e situao de fato (campo de futebol existente) limites. Limites legais podem no ser visveis em fotos areas ou imagens de satlites, portanto devem ser levantados por mtodos topogrficos ou geodsicos. Esses limites so concordantes quando o limite legal corresponde ao limite fsico da ocupao, ou seja, quando esse limite materializado atravs de uma feio visvel como um muro ou uma cerca. A identificao do limite legal depende de verificao dos documentos constantes no registro de imveis. O cadastro de limites fsicos comumente realizado pelos municpios brasileiros para reas urbanas. No caso dos imveis rurais, j exigido pelo INCRA e registros imobilirios o georreferenciamento de acordo com a documentao, ento o cadastro passa a ser tambm do limite legal. Alguns projetos especficos tambm exigem a identificao dos limites legais e fsicos, como exemplifica a Figura 3.5, que representa o cadastro de um imvel para um projeto de implantao de gasoduto. A proposta das diretrizes de construo progressiva de um cadastro, de acordo com a realidade do municpio, ento o cadastro baseado em limites legais possivelmente ser implementado paulatinamente. No entanto, importante conhecer os benefcios de se identificar as duas situaes e planejar a sua implementao na medida do possvel.
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Figura 3.5 Cadastro de limites fsicos e legais para implantao de gasoduto (Fonte: Procedimento executivo de cadastramento de imveis Obra: Petrobras/Comperj. Engefoto, 2009.
Art. 14 A Cartografia Cadastral deve obedecer aos padres estabelecidos para a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais INDE e s normas relativas Cartografia Nacional, de acordo com o artigo 4 do Decreto 6.666/2008. No Brasil, a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais INDE foi instituda pelo Decreto N 6.666, de 27/11/2008, com a seguinte definio: conjunto integrado de tecnologias, polticas, mecanismos e procedimentos de coordenao e monitoramento; padres e acordos, necessrios para facilitar e ordenar a gerao, o armazenamen 61
to, o acesso, o compartilhamento, a disseminao e o uso dos dados geoespaciais de origem federal, estadual, distrital e municipal. A INDE nasce com o propsito de catalogar, integrar e harmonizar dados geoespaciais existentes nas instituies do governo brasileiro, produtoras e mantenedoras desse tipo de dado, de maneira que possam ser facilmente localizados, explorados e acessados para os mais diversos usos, por qualquer cliente que tenha acesso Internet. Os dados geoespaciais sero catalogados por meio dos seus respectivos metadados, publicados pelos produtores/mantenedores desses dados (http://www.inde.gov.br) . Normalmente, uma IDE administrada por representantes das instituies que a constituem, podendo existir dois nveis: um comit coordenador que toma as decises e administra, e um comit tcnico que avalia os produtos gerados pelos parceiros e os adequa aos padres cartogrficos e de metadados da IDE. A transparncia de dados contribui enormemente com a reduo da corrupo, e o desenvolvimento das cidades sob bases certas. A Comisso Nacional de Cartografia CONCAR responsvel pela implementao da INDE no Brasil e tem elaborado especificaes tcnicas para padronizao da cartografia e bancos de dados geoespaciais. Essas especificaes devem ser utilizadas pelas instituies a fim de viabilizar o compartilhamento das informaes, por isso os municpios devem consultar o site da CONCAR para tomar conhecimento e aplicar as normas existentes na produo da cartografia. Foram publicadas as Especificaes Tcnicas para Estruturao de Dados Geoespaciais Vetoriais, Estrutura de Metadados Geoespaciais, Aquisio de Dados Geoespaciais Vetoriais, Representao de Dados Geoespaciais Vetoriais, Estrutura de Dados Geoespaciais Matriciais, Produtos de Conjunto de Dados Geoespaciais e Controle de Qualidade de Dados Geoespaciais.
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Art. 15 Os limites territoriais so cadastrados com atributos especficos, conforme a seguinte ordem de preferncia: I - das parcelas; II - das reas de posse, correspondentes ao limite fsico; III - das propriedades, correspondentes ao limite legal; IV - dos setores cadastrais ou de zoneamento; V - dos distritos; VI - dos Municpios; VII - dos Estados; VIII - do Pas. Pargrafo nico No caso de duplicidade de atributo para um determinado limite prevalecer a ordem de preferncia apresentada neste artigo. Este artigo trata de estabelecer uma ordem de importncia para os limites territoriais, que podem ser de parcelas, posse, propriedade, zoneamento, distritos, Municpios, Estados e do Pas. Considerando os casos nos quais alguns desses limites sero coincidentes, importante definir uma ordem de preferncia para esses atributos referentes aos limites. A Figura 3.6 ilustra o caso de um imvel situado no limite de dois municpios. Nesse caso, o limite municipal prevalece sobre o limite do imvel, sendo necessrio dividir este imvel (representado pela linha amarela) em duas parcelas, a 101, pertencente Figura 3.6 Limites entre parcelas coincide com o limite entre municpios ao municpio A e a 501, pertencente ao Municpio B.
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Outra situao representada na Figura 3.7, onde so coincidentes os limites de propriedade, Municpios e Estados. Nessa situao, o mesmo imvel dividido nas duas parcelas do caso anterior, no entanto alm de estarem situadas em municpios diferentes, situam-se em estados diferentes. A parcela 101 localiza-se no Municpio A, Estado 2, enquanto que a parcela 501 do mesmo imvel situa-se no Municpio B, Estado 1.
Figura 3.7 Coincidncia entre limites de propriedade, de Municpios e de Estados.
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Captulo
DA GESTO E DO FINANCIAMENTO DO CADASTRO

Diego Alfonso Erba
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A gesto e o financiamento do CTM so processos que se relacionam de forma estreita. As prticas tradicionais de gesto tm exigido muitos recursos financeiros do municpio, os quais, somados a resultados insatisfatrios, vm desestimulando os administradores a implementar a obra cadastral. Na moderna viso multifinalitria baseada na integrao interinstitucional, a gesto, que compreende a manuteno e atualizao de dados e cartografia, ocorre com recursos provenientes de incrementos de receitas geradas pelo Imposto Predial Territorial Urbano (IPTU) e por contribuies de parceiros, que tendem a ampliar a qualidade e minimizar a presso sobre o municpio para a consolidao e implementao de um CTM completo. Este captulo apresenta diferentes alternativas para uma melhor gesto dos processos necessrios implementao de um CTM municipal, tendo como base os conceitos expostos em Erba (2007) e Loch & Erba (2007)1.
1 Erba, Diego A. Catastro Multifinalitario Aplicado a la Definicin de Polticas de Suelo Urbano. Cambridge, MA, EEUU, 2007. ISBN 85-906701-0-4. 455 p., disponvel em: http://lincolninst.edu/pubs/PubDetail.aspx?pubid=1306 e Loch, Carlos & Erba, Diego A. Cadastro tcnico multifinalitrio urbano e rural. Cambridge, MA, EUA, 2007. ISBN 85-906701-2-0. 142 pg. Disponvel em: http://lincolninst.edu/pubs/PubDetail.aspx?pubid=1243
Art. 16 A gesto do CTM de responsabilidade e de competncia do Municpio. A viso do cadastro sob uma estrutura multifinalitria ainda incipiente na Amrica Latina. A multifinalidade se d pela integrao institucional, mas para que ela ocorra na prtica, uma srie de medidas tcnico-polticas devem ser tomadas, entre as quais, podem ser mencionados: a formalizao de convnios de cooperao, a definio de um critrio de codificao das parcelas (ou pelo menos a definio de um critrio que permita relacionar os diferentes cdigos e identificadores j existentes em diferentes bancos de dados estruturados pelos parceiros) e a elaborao de uma base cartogrfica nica em uma escala que seja til para todos. Nesse contexto, o cadastro territorial, tradicionalmente administrado pelos municpios, deve continuar sendo a base de interconexo com outros cadastros (denominados temticos), sendo, portanto, o governo local o responsvel pela gesto da articulao interinstitucional. Art. 16 () 1 Sugere-se ao municpio constituir uma equipe tcnica local devidamente capacitada, de preferncia do quadro permanente, a fim de manter a integridade, atualizao e continuidade na gesto do CTM. Grande parte das dificuldades do desenvolvimento e/ou da popularizao do CTM reside na falta de profissionais que consigam concretizar a obra cadastral de acordo com os novos paradigmas. A estruturao e manuteno do CTM requerem profissionais com conhecimentos especficos relacionados com os diferentes cadastros temticos envolvidos. Tendo em conta que um dos primeiros passos para se consolidar um CTM a elaborao de uma base cartogrfica comum para todas as instituies parceiras, necessrio que haja profissionais que conheam muito das cincias mtricas e possam decidir sobre as tcnicas e produtos mais apropriados para serem utilizados na
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Captulo 4: Da gesto e do financiamento do cadastro
elaborao do mapa que o municpio e o consrcio de instituies necessitam. A base cartogrfica cadastral pode ser elaborada por mtodos topogrficos, fotogramtricos ou geodsicos e, como foi apontado, o referencial espacial para a elaborao das cartas temticas necessrias para a gesto do municpio. Profissionais da equipe precisam saber de hidrografia, de vegetao, de edafologia, de geologia e de tantas outras cincias que formam o grupo das cincias naturais. Esses dados so importantes tanto para os planejadores do meio rural quanto para os urbanistas. O processamento dos dados alfanumricos junto aos cartogrficos em formato digital, mesmo no sendo imprescindvel, pois sistemas analgicos tambm podem ser teis para a estruturao do CTM, facilita enormemente a gerao das cartas temticas. O trabalho coordenado com esse tipo de dados, muitos dos quais so compartilhados entre diferentes instituies e rgos municipais atravs de redes Intranet e ou Internet, requer que a equipe tenha profissionais devidamente preparados para trabalhar com as cincias da informao, em particular os Sistemas de Informao Geogrfica SIG. Voltando ao primeiro passo do desenvolvimento dos cadastros, a avaliao de imveis com fins fiscais, fica evidente que a equipe deve contar com profissionais com bom conhecimento de cincias econmicas. Determinar o valor das parcelas um dos processos mais relevantes dos cadastros na atualidade, e referir esses valores ao mercado imobilirio, um desafio. Finalmente, destaca-se a necessidade de um profissional capacitado para determinar indubitavelmente a relao jurdica das pessoas com as
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parcelas. fundamental conhecer se esta relao um direito real de propriedade ou uma posse, e o CTM tem um papel fundamental neste processo. Ainda dentro do campo jurdico, muito relevante tambm conhecer e mapear as restries que possam agir sobre a parcela, pois estas impactam o seu valor e o seu potencial de desenvolvimento. Profissionais que tm formao slida nas cincias jurdicas, que conheam as leis de fundo e as leis e decretos complementares ligados ao territrio conseguem dizer com clareza qual a relao pessoa-parcela. Os profissionais com os citados perfis podem formar parte da planta permanente de empregados municipais (de preferncia), a qual pode ser complementada com consultores provenientes de empresas privadas, de empresas ou instituies pblicas de diferentes nveis de governo (municipal, estadual ou federal) ou ainda pertencer s equipes de especialistas das instituies e empresas parceiras privadas que trabalham com os cadastros temticos que formam o CTM. Em pequenos municpios que no tm capacidade de manter financeiramente grandes equipes, os grupos de multiprofissionais podem ser substitudos por um ou dois profissionais com conhecimentos transversais nas diferentes temticas. Nestes casos, os municpios devero intensificar os procedimentos de formao para que os empregados possam se comunicar com algum grupo externo de suporte. Os profissionais, independentemente da sua formao, podem desenvolver diferentes papis e fazer parte de grupos, entre os quais podem se mencionar: Administrativo: gerencia os recursos humanos e financeiros, propicia a integrao institucional, redige os editais para contrataes, os convnios, etc. Tcnico: levanta e processa todos os dados necessrios para a estruturao ou atualizao das bases alfanumricas e cartogrficas. Formam parte deste grupo o pessoal de escritrio, composto basicamente por tcnicos e profissionais da cartografia e da informtica responsveis pela elaborao dos produtos e seu registro, e o pessoal de campo dedicado basicamente s medies e coleta de dados por meio de questionrios e entrevistas. Consultores: responsveis por tratar de problemas particulares que no podem ser resolvidos pelos grupos mencionados anteriormente.
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Art. 16 () 2 Para fins de gesto cadastral, os municpios, especialmente aqueles de pequeno porte, podero formar consrcios com outros Municpios, observado o disposto no 1. A formao de consrcios intermunicipais uma estratgia chave, sobretudo para pequenos municpios que no conseguem manter uma equipe multidisciplinar. Por meio de consrcios, podem ser formados grupos de profissionais compostos por diferentes membros, com o objetivo de trein-los de forma conjunta para que desenvolvam tarefas coordenadas, ou pode-se contratar consultores especialistas em diferentes temas relativos ao CTM para que os assessorem. No entanto, a formao de consrcios no deve se restringir esfera do governo local; a incorporao de outras instituies pblicas e privadas fundamental. A integrao interinstitucional por meio da definio de padres de dados e de aportes financeiros proporcionais bsica para a gesto do territrio, uma vez que todas as atividades acontecem dentro do mesmo espao. Assim, todas as instituies, sejam privadas, pblicas, federais, estaduais ou municipais, devem buscar o desenvolvimento harmnico, somando esforos para que sejam geradas as melhores informaes possveis. Considerando que o CTM tem como exigncia as medies at o nvel da parcela, os produtos gerados pela instituio atendem a todas as empresas de servios e s prefeituras. No caso de levantamentos cadastrais detalhados, evidentemente a Prefeitura a instituio que mais se beneficia com os produtos cartogrficos e dados, os quais so utilizados nas Secretarias de Planejamento, Finanas, Obras, Transportes, Meio Ambiente, Segurana Pblica, Saneamento, Educao, dependendo da estrutura
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administrativa do municpio. Porm, outras instituies, como a polcia, os bombeiros, correios, empresas de servios de gua, luz, telefone, tambm tm interesse nos dados territoriais, sendo que, muito frequentemente, estas tambm os possuem. Os cadastros temticos so aqueles gerenciados por diferentes setores da administrao pblica ou por empresas privadas, os quais, integrados, compem o CTM. As temticas existentes em cada municpio variam, porm, independentemente do tamanho e da complexidade local, a essncia da integrao das bases de dados dos cadastros temticos para a formao do CTM que os dados gerados e administrados por diferentes instituies sejam padronizados para gerar bases alfanumricas e cartogrficas compatveis para todas as instituies. Neste processo, compartilhar os investimentos necessrios para a manuteno das bases fundamental. A seguir, so descritas as caractersticas e relevncias de alguns cadastros temticos, iniciando com os trs mais tradicionais: o econmico, o fsico-geomtrico e o jurdico. Os temas aqui descritos so alguns dos que eventualmente podem ser identificados no municpios brasileiros. Cadastro econmico: os primeiros cadastros foram estruturados para fins tributrios. As bases de dados econmicas registravam o valor da parcela, a partir do qual era calculado o imposto predial e territorial. A maioria dos cadastros implementados atualmente nos diferentes nveis de governo ainda tm esse objetivo. O surgimento de novos mtodos de avaliao baseados em modelos economtricos e de geoestatstica que usam detalhes construtivos, localizao, forma e dimenses dos terrenos exigiu que as bases de dados fossem ampliadas. Grande parte dessas variveis se obtm por meio de levantamentos topogrficos, geodsicos e/ou fotogramtricos e se registram em documentos cartogrficos e bases alfanumricas que constituem o cadastro fsico. Cadastro fsico: tambm conhecido como cadastro geomtrico, seus bancos de dados registram principalmente dados referentes localizao de cada parcela e suas dimenses, razo pela qual no Brasil tambm denominado cadastro fundirio. Alguns administradores preferem incorporar o cadastro de benfeitorias ao cadastro par70
celar, dando maior robustez ao cadastro fsico. Nos municpios que implementaram SIG, a parcela e as benfeitorias erguidas sobre ela so desenhadas em capas diferentes e recebem cdigos diferentes, porm relacionados. Cadastro jurdico: ao criarem os sistemas de registro de ttulos, os legisladores, os administradores e os tcnicos perceberam que o cadastro tinha uma funo muito mais relevante do que realmente se pensava, e que extrapolava as questes econmicas e fsicas, pois servia de apoio ao sistema jurdico. Assim, passaram a organiz-lo como complemento dos Registros de Imveis RI, constituindo o denominado cadastro jurdico. Frequentemente denominado cadastro legal, os dados que compem seus bancos so basicamente referentes ao registro da parcela no RI. A conexo entre os dados fsicos e jurdicos se d normalmente por meio do cdigo cadastral nico e/ ou pela inscrio no mencionado RI. O cadastro jurdico tambm deveria descrever sua base alfanumrica e representar na base cartogrfica as restries propriedade, mas isso raramente acontece nas jurisdies brasileiras, o que se constitui num dos grandes desafios a ser enfrentado pelos administradores dos cadastros modernos e consequentemente no CTM. Cadastro geoambiental: normalmente composto por dados que permitem identificar as caractersticas e recursos naturais e culturais existentes em cada parcela. Em algumas jurisdies, composto pelos cadastros ambiental, pedolgico (que identifica os tipos de solos), geolgico (fornece a delimitao litolgica detalhada), florestal, reas verdes urbanas, hidrogrfico (cursos e corpos dgua), entre outros, dependendo esta subdiviso da estrutura administrativa das instituies que agem na jurisdio. Cadastro da rede viria: cadastros especiais podem ser estruturados para as redes rodoviria, hidroviria e, inclusive, aeroviria da jurisdio, os quais tm que apresentar dados que permitam relacionar o territrio do municpio com as redes globais. No mbito urbano, o cadastro da rede rodoviria se relaciona fortemente com o cadastro de logradouros e ambos, ao trabalharem de forma coordenada, mostram o
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acesso a cada parcela. O cadastro de logradouros formado por bases alfanumricas e cartogrficas que descrevem basicamente o arruamento da cidade com nomes oficiais, numeraes, tipo de calamento e todos os detalhes teis para o planejamento em geral e do trfego e do transporte em particular. Frequentemente, este cadastro temtico desconsiderado pelas instituies que administram os cadastros territoriais municipais, as quais acabam registrando a mesma rua com nomes diferentes, justamente por falta de padronizao. Nos municpios que tm implementado SIG, o cadastro de logradouros normalmente organizado por trecho de rua, o qual fica definido por um arco que vai de um cruzamento at o seguinte. Este tipo de organizao fundamental para a realizao de anlises espaciais, tais como a identificao do caminho mais curto entre dois pontos, organizao da coleta de lixo, definio de rotas de transporte pblico etc. Cadastro de redes de servios: tal como o nome indica, neste tipo de cadastro devem constar todos os dados referentes s redes de distribuio materializadas por tubulaes ou cabos areos ou subterrneos, bem como os elementos que as sustentam, como postes, torres, antenas, plataformas, grifos, vlvulas, etc. Formam parte deste grupo os cadastros da rede eltrica, da rede de gua, da rede de telefonia, da rede de gs, da rede de esgoto, entre outras. Estes cadastros passaram a ser muito importantes particularmente depois que vrias concessionrias de servio pblico foram privatizadas. Frequentemente, essas companhias tm cadastros extremamente detalhados da infraestrutura da rede e dos clientes, e bem poderiam (deveriam!) ser aproveitados pelas Prefeituras para a verificao de dados e atualizao por meio de convnios de cooperao. Neste sentido, fundamental que as necessidades de preciso cartogrfica de cada tipo de rede (e, consequentemente, para cada parceiro que coopere com a estruturao do CTM) sejam discutidas e acordadas no momento de se estabelecer a parceria. Cadastro de equipamentos e elementos urbanos: neste cadastro temtico, se registram todos os elementos e equipamentos urbanos que no constam nos cadastros relacionados at aqui, tais como placas, quiosques, telefones pblicos, sinalizao,
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lugares tursticos, esttuas, entre outros. A existncia dos cadastros temticos estruturados e mantidos por diferentes instituies que atuam no mesmo territrio pressupe o estabelecimento de alianas estratgicas entre elas. As alianas estratgicas so mecanismos de aproximao formal entre as instituies, materializadas em acordos de cooperao ou convnios de intercmbio de dados, os quais podem, inclusive, contemplar acordos para investimentos compartilhados. Da perspectiva do municpio, as alianas podem ser internas ou externas, sendo que no h um modelo de contrato ou convnio. Os acordos dependem das necessidades e interesses dos parceiros. Alianas internas: independentemente da Secretaria qual pertena o Setor de Cadastro, minimamente suas bases de dados devem estar ligadas com os setores do Planejamento e das Finanas. Este relacionamento se materializa com a conexo eletrnica dos bancos de dados por meio de sistemas computacionais compatveis e um cdigo nico para cada parcela (preferencialmente o identificador cadastral). Na estrutura lgica dos sistemas computacionais e nos acordos de cooperao, devem ficar estabelecidas as atribuies que cada setor tem sobre os dados. medida que o cadastro normalmente tem a capacidade de introduzir, alterar e tirar dados, outros setores podem estar habilitados to somente para visualiz-los. Na estruturao das alianas, importante tambm deixar estabelecida uma estratgia de investimentos conjuntos para manter as bases de dados atualizadas (processo contnuo), bem como para realizar levantamentos massivos (espordicos). Alianas externas: o monitoramento constante do territrio, evidentemente, no funo exclusiva dos municpios. Empresas de servio, por exemplo, constantemente incorporam novos usurios s suas bases e essa dinmica interessa ao CTM, pois cada conexo implica (geralmente) uma nova construo que deve ser registrada no seu banco de dados. Mesmo com interesses diferentes, porm complementares, municpios e empresas de servios devem trabalhar juntos na construo de bases de dados padronizadas
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e coordenadas. Neste caso, tambm necessrio estabelecer estratgias de levantamentos massivos peridicos que permitam atualizar a cartografia municipal e as bases de dados de forma conjunta. Levantamentos com aerofotografias ou imagens de alta resoluo, bem como recenseamentos efetuados em campo so prticas comuns nos cadastros e nas empresas de servios, sendo interessante a coordenao destas aes para a diminuio de custos e esforos e incremento da frequncia dos levantamentos. Art. 16 () 3 de responsabilidade do Municpio manter o CTM permanentemente atualizado. Um dos processos que mais preocupa aos administradores como manter atualizados os bancos de dados cartogrficos e alfanumricos que compem o CTM. Em termos estratgicos, antes de comear um projeto de atualizao, necessrio que se tenha claro como e o qu se quer atualizar. A resposta ao primeiro questionamento pode seguir basicamente duas alternativas: atualizao continuada (processo tambm conhecido como manuteno cadastral) ou atualizao massiva em perodo curto, o qual normalmente realizado por uma empresa especializada contratada. Estes processos no so excludentes, pois, com maior nfase no mbito urbano, mesmo que se estabelea um sistema de manuteno bem controlado, h muitos detalhes que fogem fiscalizao, razo pela qual necessrio realizar um levantamento massivo de tempos em tempos, dependendo da dinmica urbana. Paralelamente, no mesmo momento em que se termina uma atualizao em curto perodo, o cadastro j est desatualizado pelo
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dinamismo imposto pelo mercado imobilirio. A definio do que atualizar depende da estrutura do cadastro da jurisdio em questo. A mais difundida, como foi demonstrado ao longo do texto, a correspondente ao cadastro territorial sustentado no modelo fsico-econmico-jurdico. Atualizao do cadastro jurdico Atualizar os dados jurdicos fundamental para (entre outras razes) conhecer a situao da terra na jurisdio e identificar os proprietrios, mantendo uma comunicao permanente. Contar com o nome do proprietrio e seu endereo permite manter contato para o envio de comunicaes sobre as atividades do cadastro, acerto de contas, execuo da dvida ativa, entre outros. Uma forma simples de atualizao continuada consiste em integrar de maneira formal e estrita (no s por meio de acordos informais) o cadastro com os Registros de Imveis. Cada ttulo de propriedade gerado por uma transferncia, mas essa operao nem sempre implica a gerao de novas parcelas. Em outras palavras, esse ato administrativo somente modificaria o cadastro jurdico e no o cadastro fsico, pois no haveria desmembramento ou remembramento. Assim, se o Registro de Imveis informa de maneira contnua ou periodicamente ao Setor do Cadastro todas as transferncias imobilirias que se realizem, este ltimo saber quem o proprietrio de cada uma das parcelas. Atualizao do cadastro fsico A desatualizao dos dados fsicos e geomtricos da parcela se d pela falta de registro de alteraes na estrutura fundiria, a qual se altera com a proliferao de loteamentos piratas e clandestinos, favelas e outros tipos de ocupao, bem como pela no declarao das construes novas ou ampliaes que se levantam nas parcelas cadastradas. Para as atualizaes do cadastro fsico em curto perodo, normalmente a institui 75
o cadastral contrata uma empresa privada para sua execuo. A base cartogrfica pode ser atualizada por mtodos topogrficos, fotogramtricos ou ainda por meio de produtos do sensoriamento remoto, como imagens de alta definio. A atualizao contnua certamente o sonho dos administradores e pode ser conseguida por meio da integrao efetiva das instituies interessadas, utilizando uma plataforma de transferncia de dados (preferencialmente Internet) ou pela transferncia de dados em perodos prefixados (semanais ou mensais). Um dos rgos que mais gera dados atualizados dos imveis, particularmente das construes, a Secretaria de Obras do municpio, na qual ingressam todas as plantas correspondentes aos novos projetos de construes que sero iniciados, bem como aqueles que foram finalizados. Evidentemente, essa Secretaria, que s vezes est localizada no mesmo prdio e/ou ao lado da secretaria que administra o cadastro (normalmente a Secretaria da Fazenda), deve informar com frequncia que obras esto finalizadas e habilitadas para serem habitadas. Fica claro que a coleta de dados exige uma perseverana e dedicao muito grande por parte da equipe de atualizao. Isso demonstra que, quando uma instituio precisa fazer a avaliao da evoluo da ocupao fundiria de uma determinada rea, de fundamental importncia que trabalhe com tcnicos locais, pois estes conhecem melhor os caminhos para a identificao de dados. No suficiente que se faa o levantamento de dados cadastrais do presente sem uma correlao com aqueles do passado, pois este um elemento bsico para se estruturar qualquer modelo de planejamento. Atualizao do Cadastro Econmico Uma das estratgias que est se destacando em diversas jurisdies da Amrica Latina para a coleta de dados que permitem realizar a atualizao dos dados do cadastro econmico a estruturao de Observatrios Urbanos de Valores OUV. Estes rgos so formados por representantes das instituies parceiras no CTM e de outras que monitoram o mercado imobilirio e geram dados importantssimos, tais como bancos de crdito hipotecrio e associaes de avaliadores e imobilirias. Os dados
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do OUV normalmente so depositados em bases disponveis em uma plataforma da Internet e so compartilhados com fins comerciais e fiscais. Outra fonte importante de dados de valor de imveis o Imposto de Transmisso de Bens Imveis ITBI. A secretaria que o administra (muitas vezes a mesma que administra o cadastro!) deveria ter a responsabilidade de transmitir esses dados ao cadastro econmico para o ajuste permanente da poltica fiscal e do valor do imposto predial. Tanto os valores obtidos nos OUV quanto no uso do valor de transferncia dos imveis no devem ser transferidos diretamente para as bases cadastrais, sendo necessrio que um especialista realize um estudo detalhado de cada caso, filtrando as subjetividades como, por exemplo, a prtica frequente de subdeclarar valores para sonegar o ITBI. Finalmente, a estratgia mais clara, sobre a qual se insiste ao longo do texto, integrar as instituies que geram dados e que requerem informaes, ou seja, criar um cadastro realmente multifinalitrio entre as Secretarias Municipais, coordenado com instituies de nvel estadual ou federal e, de forma similar, com as empresas privadas prestadoras de servios. Finalmente, se recomenda criar uma sinergia entre instituies pblicas e privadas que permita compartilhar os investimentos, de modo que todos se beneficiem. Art. 16 () 4 Recomenda-se que o Plano Diretor e a avaliao de imveis do municpio devem ser baseados na informao cadastral atualizada. O planejamento urbano pode ser considerado, de forma simplificada, como um conjunto de aes que impactam diferentes aspectos e zonas da cidade, as quais podem ter dimenses muito variadas. Estas intervenes podem consistir em expanses de redes de servios, criao de espaos verdes, melhoria da rede viria, construo de prdios pblicos ou privados de envergadura, entre outros. A frase que afirma: o cadastro territorial deve estar ao servio do planejamento no nova, mas, apesar de tudo o que se tem escrito e dito sobre os deveres e direitos do cadastro, ainda possvel fazer anlises mais detalhadas.
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Uma das caractersticas comuns s cidades brasileiras a presena da informalidade, a qual se manifesta de diferentes formas, entre as quais uma das mais visveis e impactantes a ocupao ilegal de terras2. Ao pensar em assentamentos humanos que se produzem nessas reas, as primeiras imagens que vm so: invaso, pobreza, falta de saneamento bsico, conflito, muito lixo... Estas imagens nem sempre esto associadas informalidade da posse da terra. Porm, lamentavelmente, a ocupao de terras nessas condies no o nico tipo de informalidade que se encontra nas cidades, existem tambm irregularidades nas construes, muitas das quais se presumem regulares simplesmente por terem sido erguidas em parcelas formais registradas no cadastro e no Registro de Imveis, mas que no respeitam os Cdigos de Obras nem o Plano Diretor. A estes tipos de irregularidade somam-se os loteamentos realizados em reas inundveis, de deslizamento, acima de lixes, muitos dos quais constam como regulares pelo fato de terem sido registrados. Em resumo, mesmo nos registros oficiais, possvel encontrar irregularidades do solo e das construes, as quais decorrem de falta de fiscalizao, falta de atualizao e, algumas vezes, da corrupo. No caso de ocupaes ilegais de terrenos, a poltica mais comum para corrigir o problema tem sido o desenvolvimento de Programas de Regularizao ou Melhoramento. A concepo e implementao destes programas normalmente vem acompanhada da criao de algum ente de regularizao cuja estrutura se orienta a atender um ou mais assentamentos3. Se o objetivo corrigir (em alguns casos de forma parcial) os problemas sociais, jurdicos, ambientais e tcnicos prprios da ocupao, a grande maioria tem como objetivo a entrega de ttulos de propriedade. Fica evidente que, nestas operaes urbanas, o cadastro deve intervir antes do processo, identificando as parcelas ocupadas e, depois, aprovando os novos loteamentos, contribuindo desta forma tambm com o planejamento municipal. Deixando o campo da informalidade e entrando na rea das intervenes urbanas que decorrem de aes administrativas do Estado, empreendimentos privados ou
2 Apesar das grandes diferenas semnticas e conceituais que existem entre os termos: ilegal, informal e irregular, no presente texto, so utilizados alternadamente como sinnimos. 3 Neste contexto, denomina-se de forma genrica Ente de Regularizao a instituio criada para implementar um Programa de Regularizao ou o rgo que, tendo existncia prvia ao citado programa, recebe a responsabilidade de desenvolv-lo.
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mistos, fica evidente que o CTM participa do processo com diferentes nveis de envolvimento, dependendo da escala. possvel afirmar que praticamente todas as intervenes urbanas impactam os dados que constam no cadastro econmico, o qual nem sempre acontece com os dados dos cadastros fsico e jurdico. Se as intervenes consistem na construo de um prdio dentro de uma nica parcela, no h alteraes das suas formas, nem das dimenses, nem de titularidade, somente o valor do imvel varia. Quando as intervenes so de tal dimenso que se desenvolvem em mais de uma parcela, o impacto econmico atinge a todas elas e s parcelas circundantes. Nestas ltimas, se produz uma valorizao diferenciada em funo da distncia em relao s parcelas que sofreram interveno, sendo maior nas proximidades da obra. Art. 17 O CTM ser criado para a rea urbana. Mesmo no havendo convergncia entre os autores, alguns estudos mostram que a institucionalizao oficial do cadastro urbano foi feita no Brasil no final dos anos 60 do Sculo XX. A descentralizao que atualmente caracteriza o CTM vem, por uma parte, dos poderes delegados pela Constituio Federal de 1946 aos Municpios para regulamentar e cobrar os impostos territoriais (Art. 29) e, por outra, da Constituio de 1988 que atribui ao poder local o direito de regular o desenvolvimento urbano. Justamente durante o perodo entre a promulgao de ambas as Constituies, diferentes segmentos da administrao pblica, principalmente aqueles ligados ao planejamento urbano, perceberam a necessidade de se criar e manter sistemas de informao com dados confiveis e atualizados sobre as cidades. Durante a dcada de 70 do Sculo XX, numerosos projetos orientados a estruturar
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cadastros tcnicos municipais foram desenvolvidos nas cidades grandes e mdias. Na mesma poca, o Ministrio da Fazenda criou o Convnio para Incentivo ao Aperfeioamento Tcnico-Administrativo de Municipalidades CIATA com o objetivo de estruturar cadastros que permitissem organizar e incrementar as arrecadaes em pequenas cidades. J no CIATA, a unidade de registro cadastral era a parcela (embora a unidade de registro no recebesse essa denominao) e todos os seus dados eram referidos ao quarteiro, ao distrito e zona em que a mesma se localizava. O registro cadastral tem sido materializado por meio de uma base cartogrfica e outra base alfanumrica composta pelo Cadastro de Logradouros, registrado no Boletim de Ruas (Boletim de Cadastro de Logradouros BL) e no de parcelas e proprietrios (lanados no Boletim de Cadastro Imobilirio BCI, tambm denominado, em certos municpios, de Boletim de Informaes Cadastrais BIC). Numerosas instituies pblicas continuam utilizando a estrutura de dados proposta pelo Projeto CIATA. Algumas, que inclusive j tm incorporado Sistemas de Informao Geogrfica SIG para a administrao de seus cadastros territoriais, mantiveram a estrutura dos BIC ao transferir as bases analgicas para o formato digital. A realidade urbana conjuntural levou o Congresso Nacional do Brasil a aprovar o Estatuto da Cidade (Lei N 10.257/2001), o qual surgiu como diretriz geral para estabelecer normas de ordem pblica e interesse social para regular o uso da propriedade urbana a favor do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados e do equilbrio ambiental. As disposies desta nova lei esto causando impacto no sistema de publicidade imobiliria, pois exigem implcita e explicitamente mais dados a serem registrados e maior eficincia na sua administrao, no constituindo, porm, uma diretriz nacional especfica para o cadastro e sua estrutura. Recordando que a legislao tributria brasileira atribui aos municpios a prerrogativa de administrar o imposto sobre a propriedade territorial urbana e d liberdade para que definam o mtodo de clculo e as variveis que o compem, possvel entender que existe uma grande diversidade de realidades cadastrais urbanas. Indo de um extremo ao outro, enquanto alguns cadastros so extremamente detalhados, totalmente automatizados e ligados s diferentes Secretarias Municipais e aos Registros de Imveis, outros nem sequer tm um rgo responsvel por organiz-lo e mant-lo
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(sob a justificativa de que a renda da populao to baixa que no h como cobrar impostos). Na prtica, no Brasil, o conceito descentralizador do cadastro urbano, coerente com o sistema federal, acaba gerando incongruncias tcnicas e administrativas interinstitucionais entre municpios que j tm incorporado geotecnologias SIG e que, inclusive, usam ortofotografias e imagens de satlite de alta resoluo, e vizinhos que sequer tm cartografia georreferenciada nem muito menos digital. Este fato praticamente inviabiliza a estruturao rpida, econmica e segura das bases cartogrficas imprescindveis em projetos que, por exemplo, extrapolem as fronteiras municipais e contemplem reas naturais como bacias hidrogrficas ou regies fisiogrficas. A partir das Diretrizes do Cadastro Territorial Multifinalitrio, em termos gerais, o CTM dever ser implantado da forma mais simples possvel para que seja fcil de atualizar. Deve preservar o sistema de registro cartogrfico, atender s necessidades requeridas em primeira instncia, manter sempre condies de implantaes sucessivas. Espera-se que, em breve, seja possvel contar com uma lei cadastral urbana mais clara e precisa, ao nvel da Lei 10.267/2001. Isto no significa que a estrutura administrativa centralizada que o Brasil adotou para o cadastro rural tenha que ser seguida pelos cadastros urbanos, mas que a filosofia tcnica e de intercmbio de dados entre instituies possa ser aproveitada. Neste sentido, as Diretrizes do Cadastro Territorial Multifinalitrio constituem um marco para a estruturao de uma Lei de Cadastro Urbano para o Brasil. Art. 18 Os muncipes e os rgos municipais, estaduais e federais podero ter acesso aos dados cadastrais, no mbito da sua competncia, respeitando-se os dispositivos legais. No mbito do IX Seminrio sobre Cadastro Imobilirio, que ocorreu entre os dias 8 e 12 de maio de 2006 em Cartagena de Indias (Colmbia), os representantes dos 14 pases participantes criaram um Comit Permanente sobre o Cadastro na IberoAmrica CPCI, instituio que tem como finalidade estabelecer mecanismos para divulgar a importncia do cadastro no desenvolvimento dos pases, criar um vnculo
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permanente entre as instituies cadastrais na Ibero-Amrica, bem como uma rede de informaes sobre cadastro que possibilite o intercmbio de informao e de experincias e que melhore as prticas entre seus membros (http://www.catastrolatino.org). A primeira atuao da CPCI consistiu na aprovao da Declarao sobre Cadastro na Ibero-Amrica, a qual serve de guia e referncia das atuaes que so desenvolvidas e tem como princpios o cadastro como sistema de informao bsica do territrio, necessrio para favorecer o desenvolvimento social, a melhoria da qualidade de vida dos cidados e o fortalecimento institucional dos pases ibero-americanos. O Cadastro tem como mximo objetivo a consolidao dos princpios de igualdade, de segurana e de justia para todos os cidados ibero-americanos. Dado seu valor como instrumento para o desenvolvimento em igualdade de condies para todos os cidados, desejvel que os territrios de cada um dos pases ibero-americanos se encontrem incorporados aos respectivos cadastros, a fim de evitar desigualdades resultantes da falta de informao ou dos servios que administram. O documento ainda afirma que, independentemente do sistema legal adotado por cada pas, o cadastro se define como um registro sob a responsabilidade do setor pblico, que no pode ser objeto de propriedade nem de comrcio privado; e que todos tero acesso informao cadastral, conforme o disposto nas leis e normas que garantam a mxima difuso, protegendo ao mesmo tempo a informao de carter pessoal e reservada que cada pas defina. Em particular, a informao cadastral deve estar disponvel para os governos nacionais, estaduais, regionais e municipais e demais instituies pblicas da Ibero-Amrica. Mesmo com que haja clareza quanto necessidade de compartilhar dados, existe um preconceito generalizado de que no existem dados nos municpios ou que, quando existem, estes so desatualizados. Na prtica, verifica-se que h uma grande impreciso nessas afirmaes, pois definitivamente os dados existem, porm, encontram-se dispersos em diferentes instituies e foram construdos mediante diferentes padres de preciso e qualidade. Um passo importante para a formao de bancos com todos os dados existentes nas jurisdies municipais torn-los pblicos medida que vo sendo identificados, de forma que, ao apresent-los sociedade, esta colabore com a sua atualizao. Durante este processo, os tcnicos do cadastro tero a oportunidade de padroniz-los
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para oficializar a sua distribuio. Neste sentido, as Infraestruturas de Dados Espaciais IDE surgiram com o objetivo de viabilizar a aproximao de diferentes atores dispostos a contribuir com dados e fazer uso dos que ali se encontrarem. O acesso aos dados cartogrficos por meio de uma IDE pode ser dado em dois nveis: Visualizao: normalmente para usurios que no formam parte do consrcio que administra a IDE, a informao disponibilizada por meio de servidores de mapas na Internet, inclusive com superposio em Google Earth, ou por documentos produzidos em formatos padro como .TIF, .JPG, .PDF, entre outros. Disponibilizao de arquivos: neste caso, a IDE disponibiliza os arquivos vetoriais e/ou imagens (fotografias ou imagens), normalmente georreferenciados no sistema de coordenadas geogrficas ou no sistema de projeo cartogrfica oficial da jurisdio. Art. 19 Para financiar a implantao e manuteno do CTM recomenda-se que os municpios considerem os recursos provenientes do incremento de receitas geradas a partir do CTM e outras linhas de recursos disponveis. Este artigo evidencia que h uma forte conexo entre as administraes do cadastro e dos tributos imobilirios, mas tambm mostra que, tradicionalmente, a poltica tributria tem trabalhado com critrios e prioridades diferentes da poltica cadastral. Nesse contexto, necessrio definir uma estratgia de estmulo simultneo que permita o crescimento de ambos os sistemas e, consequentemente, do municpio. A deciso de destinar parte do incremento de receitas decorrentes do imposto predial para o financiamento e a manuteno do CTM tem como princpio bsico melhorar o sistema cadastral como um todo, desde a formao e estmulo do pessoal, passando pelos procedimentos e produtos, e chegando atualizao dos equipamentos. Uma redistribuio que priorize o pessoal se d por incentivos aos vencimentos ou prmios por maior produtividade. Se o incremento de receita vier por meio de ajus 83
tes inflacionrios realizados nos valores dos imveis usados para determinar o imposto predial (prtica comum, porm injusta, pois o mercado imobilirio no se comporta como o mercado financeiro), a redistribuio ao pessoal seria totalmente improcedente. Por outro lado, se o incremento de ingresso por imposto predial decorreu de um esforo da equipe do cadastro para atualizao dos bancos de dados, a redistribuio deve ser considerada. Em relao aquisio de produtos e equipamentos a partir dos incrementos de receita, no h dvidas de que este procedimento criar uma espiral ascendente que incrementar a qualidade de dados e os ingressos por imposto predial, dando maior equidade distribuio da carga. Muito provavelmente, para os municpios que tm baixa arrecadao, iniciar o processo de redistribuio pode ser mais complicado e apresentar maior inrcia, por isso, mais uma vez, a alternativa que alavanca o processo a implementao de parcerias. Do exposto, pode-se concluir que a administrao do cadastro junto administrao de impostos ser vantajosa se a redistribuio do incremento de receita for bem coordenada. importante tambm que esse mecanismo de redistribuio seja claro e transparente, no s para o pessoal do cadastro, mas tambm para o resto da administrao. Mesmo quando se implementa a redistribuio do incremento de receitas advindas do imposto predial para os diferentes setores do cadastro, provvel que esses recursos sejam insuficientes para levar adiante a obra cadastral. Contar com um cadastro moderno e completo permite ao municpio otimizar o planejamento e melhorar a definio de investimentos em estradas, redes de esgoto, alocao de escolas, dimensionamento do gabarito vertical da expanso urbana, identificao e regularizao de favelas, entre outros, o qual evidencia que o interesse nos dados cadastrais extrapola os limites do setor pblico e chega a instituies que poderiam participar do processo como parceiras. Assim, o governo municipal deveria se aproximar, por exemplo, das concessionrias de servios e formar consrcios com todas elas para definir em conjunto uma estratgia de financiamento da elaborao dos produtos por meio de convnios. Existem estudos em nvel mundial que estipulam as propores que cada instituio
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deveria aportar pela gerao dos produtos cartogrficos e dos bancos de dados cadastrais. As percentagens levam em conta, principalmente, a preciso cartogrfica e o nvel de detalhamento que a base deve ter para atender s necessidades de cada parceiro. As empresas que administram redes subterrneas precisam de muito mais rigor nas medidas cartogrficas, uma vez que poucos centmetros de erro na locao de uma tubulao de gua ou de esgoto podem levar a falhas no sistema de abastecimento de um bairro todo, ou de uma zona urbana. Por outro lado, as redes areas so menos exigentes, pois um erro de alguns decmetros na localizao de um poste pouco interfere no sistema de abastecimento. At mesmo a m localizao dos postes pode incomodar certos proprietrios, inviabilizando a implementao de um projeto civil (por esta razo, os postes tm que ser materializados no prolongamento das divisas das parcelas). Experincias no Brasil levaram a consolidar acordos nos quais os municpios aportavam 50% do custo dos produtos, as administradoras de redes de gua e esgoto em torno de 25 % do custo, enquanto que as que gerenciam as redes areas como a de energia eltrica, de TV a cabo e de telefonia contribuam com aproximadamente 15%, ficando o resto para outros parceiros. Evidentemente, existe um excelente espao de negociao para que se gere um sistema de qualidade cartogrfico e cadastral de primeiro mundo no Brasil, acabando com o misticismo da impossibilidade de atualizao por falta de recursos. Mediante esse universo de possibilidades, inadmissvel que cada usurio tenha seu prprio projeto cartogrfico ao invs de montar uma parceria que viabilize a gerao de um nico produto que atenda a todos, evitando-se a sobreposio de projetos com o mesmo fim que acabam onerando os cofres pblicos e, muitas vezes, geram produtos de baixa qualidade. A elaborao de um projeto cartogrfico de enfoque amplo, que vise ao atendimento de diversos usurios, exige que se adote um referencial geodsico nico, trazendo dados e informaes desde uma viso macro at ao nvel de parcela. Este sistema deve ser de tal qualidade que satisfaa at o parceiro mais exigente, pois, desta forma, tambm vai atender quele que no requer tanta qualidade, enquanto que o recproco no verdadeiro. No estabelecimento de parcerias para atualizao massiva de dados e da carto 85
grafia cadastral, outro ponto que deve ficar bem definido durante um projeto a forma de distribuio de novos produtos a terceiros. Tornar disponveis todos os dados de forma aberta interessante, pois uma forma de democratizar a informao e diminuir a corrupo; porm, apesar destas bondades, alguns parceiros podem considerar que injusto dar publicidade aberta de produtos custeados por poucos, pois essa prtica poderia desestimular outros possveis parceiros a formar parte do consrcio, ficando espera da publicao dos resultados. Para contornar esta situao, uma opo comercializar os produtos por meio do consrcio, reservando parte da receita captada para os prximos trabalhos de atualizao. Esta estratgia funciona muito bem quando a administrao da comercializao se realiza de forma profissionalizada para evitar a corrupo. Finalmente, h a outra opo de financiamento da obra cadastral (cartografia, vo, planta de valores, entre outros): a captao de recursos externos por parte da prefeitura. Linhas e fontes de financiamento disponveis para a melhoria da prestao de servios no mbito municipal, como o Programa para Modernizao das Administraes Tributrias Municipais PMAT, e o Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal para os Municpios Brasileiros PNAFM, so amplamente utilizados pelos municpios para a reestruturao e modernizao dos cadastros urbanos.
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Captulo
DA MULTIFINALIDADE DO CADASTRO
Francisco Henrique de Oliveira
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Art. 20 O carter de multifinalidade do CTM assegurado pela integrao de informaes de outros sistemas ao sistema bsico comum, de contedo mnimo, que favorea a atualizao. 1 Considera-se como contedo mnimo do CTM a caracterizao geomtrica da parcela, seu uso, identificador nico, localizao e proprietrio, detentor do domnio til ou possuidor; 2 O identificador nico da parcela a chave de ligao com o CTM e no deve ser confundido com os identificadores especficos definidos nos cadastros temticos; 3 O CTM deve conter apenas as informaes necessrias e que permitam a sua atualizao de forma simples. A integrao de informaes provenientes de variadas fontes e cadastros ao sistema bsico comum do CTM fundamental. Ela ocorre por meio da parcela como unidade de referncia, a qual, identificada com um cdigo nico, o elemento de

ligao. Os dados que descrevem as parcelas devem ser essenciais para atingir os objetivos do cadastro e a sua identificao e seleo deve ser realizada junto aos parceiros que compem o CTM. Estas consideraes foram inspiradas nas recomendaes da Federao Internacional de Gemetras FIG: [...] um cadastro normalmente baseado em parcelas e um sistema de informao que contm registros de interesses sobre a terra, como direitos, restries e responsabilidade. Usualmente inclui uma descrio geomtrica das parcelas juntamente com outros registros que descrevem a natureza dos registros, a propriedade ou o controle desses interesses, e geralmente inclui o valor e suas benfeitorias. Pode ser estabelecido para propsitos fiscais (avaliao e impostos), propsitos legais (transferncia) e para ajudar a gesto do territrio (planejamento e outros propsitos administrativos), permitindo um desenvolvimento sustentvel e a proteo do meio ambiente1. Por definio, o CTM o inventrio territorial, ou seja um registro pblico, oficial e sistemtico do Municpio e baseia-se no levantamento dos limites de cada parcela. Um inventrio entendido como a lista de bens imveis de cada pessoa e sistemtico pela caracterstica de continuidade e, portanto, contiguidade entre as parcelas cadastrais. Assim, a parcela como clula bsica do CTM deve reunir os elementos que obrigatoriamente iro compor a feio cadastral e, consequentemente, a cartografia cadastral do municpio. Recorrendo-se a uma analogia simples, o levantamento cadastral das parcelas territoriais de um municpio se comporta como um gigante quebra-cabeas, em que as
1 Federao Internacional de Gemetras FIG apud Loch, Carlos & Erba, Diego A. Cadastro tcnico multifinalitrio urbano e rural. Maio 2007. ISBN 85-906701-2-0. 142 p. Disponvel em: http://lincolninst.edu/pubs/PubDetail.aspx?pubid=1243
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Captulo 5: Da multifinalidade do cadastro
figuras geomtricas das peas so definidas pelos limites das parcelas. Assim, o encaixe entre as peas deve ser perfeito, justapondo uma pea a outra, de modo a permitir a representao sistemtica da cartografia cadastral. Neste quebra-cabeas, a identificao nica de cada pea fundamental para que seja possvel realizar a montagem da rea territorial cadastrada sem nenhum equvoco. O cdigo identificador nico o elemento fundamental para a realizao dessa atividade. Art. 21 Para a multifinalidade, o CTM deve ser modelado de forma a atender s necessidades dos diferentes usurios, atuais ou potenciais, com base em um sistema de referncia nico e um identificador nico e estvel para cada parcela. Pargrafo nico Considera-se identificador nico e estvel aquele que, uma vez atribudo a uma parcela, no pode ser reutilizado para a identificao de qualquer outra unidade cadastral. Normalmente, a primeira atividade vinculada ao processo de estruturao do CTM se sustenta no procedimento de representao grfica (mapeamento das parcelas). O vnculo das feies cartografadas com os dados descritivos das parcelas por meio do identificador unvoco traz como garantia, entre outras, a correlao inequvoca entre os dados cadastrais e os dados legais que constam no Cartrio de Registro de Imveis. O identificador permite tambm realizar anlises histricas da parcela e da sua dinmica no mercado imobilirio, como, por exemplo, os processos de remembramento ou desmembramento pelos quais pode ter passado. Mantendo a correlao entre os identificadores, possvel saber em que momento houve aumento na rea construda, quais foram os seus proprietrios, qual foi a valorizao que ocorreu com o passar do tempo, entre outros. Porm, a principal ao possvel por meio do cdigo identificador , sem dvida, a possibilidade efetiva de integrao entre o cadastro da prefeitura e o cadastro do Registro de Imveis e/ou ainda com os demais cadastros temticos que so realizados no municpio. Uma vez organizada e atualizada a situao cartogrfica cadastral, por meio de um banco de dados descritor da parcela e da sua identificao unvoca, outras conces 89
sionrias podem e devem fazer uso da base nica de dados, grfica e alfanumrica, o que facilita a atualizao e o desenvolvimento de aes integradas de planejamento, gesto e manuteno do CTM. A estabilidade do cdigo identificador atribudo s parcelas cadastrais define a sua seguridade e, portanto, a certeza de que h uma nica e indiscutvel parcela com aquelas caractersticas no banco de dados cadastral. Neste contexto, o nmero/cdigo que designa e/ou define a parcela deve ser nico e insubstituvel. Nos casos de remembramento ou desmembramento, o nmero da nova parcela no deve ser uma subdiviso numrica, mas sim um novo nmero que caracterize a nova unidade parcelar. Muitas arbitrariedades tm ocorrido ao longo da histria dos identificadores, o que gera dificuldades e confuses durante o processo de manuteno e atualizao cadastral. Por vezes, isto ocorre devido falta de experincia dos tcnicos ou ento por equvocos na modelagem e concepo dos sistemas cadastrais e computacionais. Quando o identificador atribudo parcela cadastral no for a chave de ligao entre o banco de dados cadastral da prefeitura e os demais cadastros temticos, outro cdigo poder ser utilizado para vincul-los, porm, ambos devem estar intimamente ligados, caso contrrio os cadastros temticos no podero compor um CTM. Este novo cdigo dever integrar os setores da prefeitura s demais concessionrias pblicas/privadas, e ainda assegurar o vnculo com os rgos de governo nas esferas estadual e federal. Uma vez atribudo um cdigo parcela e sendo este compartilhado entre os usurios do sistema, de modo que todos tenham o mesmo reconhecimento e acesso aos dados cadastrais, possvel realizar anlises espaciais com maior segurana. Esse procedimento permite gerar cenrios futuros e cartas temticas atuais por combinao de dados provenientes de diferentes fontes, o que essencial ao processo de planejamento e gesto. Quando o cadastro totalmente digital e integrado em um SIG, a variedade das anlises se multiplicam e o CTM passa a ser fonte inesgotvel de possibilidades, o que ir depender da criatividade e da perspiccia na sua modelagem, atualizao e integrao.
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Uma vez que os cadastros estejam atualizados e conectados, as aes de planejamento participativo e a otimizao das tarefas devem ser obrigatoriamente estruturadas e compartilhadas por meio de um nico cdigo de integrao entre os bancos de dados. Art. 22 A multifinalidade um processo evolutivo aberto, de integrao gradativa dos diferentes temas e que deve ocorrer ao longo dos anos, tendo como referncia o CTM. Pargrafo nico De acordo com a necessidade social, econmica, administrativa, ou outra, o municpio define novos cadastros temticos, tendo como referncia o CTM, com o objetivo de atender s diversas demandas. A partir do Sculo XX, a informao territorial do cadastro deixou de ser utilizada somente para fins fiscais e legais e passou a incluir vrios outros interesses voltados ao objeto parcela. Surgia a necessidade de se obter informaes sobre os ocupantes da parcela e sobre ela mesma. Dessa forma, o cadastro territorial passou a ser contextualizado no novo cenrio da multifinalidade e assume o papel de base para um sistema geral de informaes territoriais. De forma gradativa, os conceitos de planejamento e gesto foram introduzidos sob o enfoque multifinalitrio do cadastro, ampliando o seu uso para os setores pblico e privado, para planejamento territorial (urbano e rural), gesto territorial, gesto ambiental e desenvolvimento sustentvel, entre outros.
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Por ser um sistema integrado de informaes territoriais de natureza qualitativa e quantitativa, o CTM contempla interesses dos mais diversos tipos de usurios, seja na gesto organizacional, territorial ou ambiental. O CTM um recurso tcnico-cientfico que garante o conhecimento fiel do espao urbano ou rural e fornece subsdios para o planejamento e gesto desta ocupao; adquirindo, assim, no s uma funo jurdica e econmica, mas tambm social e ecolgica. O princpio bsico para o funcionamento da multifinalidade do cadastro parte da adoo de uma base parcelria nica, que permite o cruzamento e o intercmbio de dados provenientes de mltiplas origens, o que implica na colaborao entre os diferentes usurios do sistema, que devem definir, obter e atualizar os seus prprios dados e pelos quais so responsveis. Dessa forma, os vrios Cadastros Temticos que compem o CTM so administrados por uma ou mais organizaes, documentados em produtos cartogrficos e em bases alfanumricas, contendo cada um deles um segmento fundamental e segmentos temticos especializados (ver Captulo IV). No mbito da sua definio, o CTM um registro pblico com claro potencial de uso para mltiplas finalidades, em especial, para a administrao pblica municipal, que pode integrar os seus setores e gerenciar o espao territorial do municpio junto a outras instituies. O sistema de banco de dados distribudos entre diferentes atores, constitudo por diferentes suplementos multifinalitrios, apresenta um ncleo nico: o cadastro bsico de bens imobilirios, ou seja, a base cadastral, sendo que esta base se compe de: Carta referente ao cadastro imobilirio: base grfica que representa a situao geomtrica de uma propriedade em relao a outras propriedades em escala adequada; Base geomtrica: registro do levantamento tcnico em forma de medies, clculos, listas de coordenadas, arquivos de croquis, demarcao parcelar, amarrado Rede de Referncia Cadastral Municipal e ao SGB; Registro das parcelas: registro pblico das parcelas e dos lotes com os atributos mais importantes; Proprietrios e direitos: registro legal de proprietrios e informaes obtidas a partir dos registros imobilirios s do Registro de Imveis.
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No cenrio nacional, poucas so as prefeituras que possuem, de fato, um cadastro territorial com caracterstica multifinalitria. Infelizmente, a maioria dos governos locais estrutura seu cadastro para fins fiscais. No entanto, para que o cadastro seja eficiente, importante que seja adotado o modelo Multifinalitrio, o que ir permitir a gesto do espao territorial, assim como a integrao entre os setores, rgos e instituies pblicas e privadas; dependendo das necessidades dos usurios. O CTM, como suporte s aes de planejamento e gesto da administrao pblica, proporciona, por exemplo, a identificao das reas com a ocupao racional desejvel do solo urbano, bem como as reas que apresentam ocupao irregular, entre outras polticas de reordenamento territorial e de gesto integrada em consonncia com os diversos parceiros. fundamental a existncia de uma cartografia cadastral atualizada e de uso compartilhado entre os potenciais usurios do sistema cadastral municipal. Para que estes usurios utilizem o sistema cadastral, o cadastro temtico do seu interesse deve estar vinculado a um cdigo identificador inequvoco que, por sua vez, estar relacionado parcela cadastral. Dessa forma, haver uma ligao eficiente nas aes e no planejamento. Sob esta condio, os membros que compem o Sistema de Informao Territorial podero atuar no planejamento e nas aes sobre uma mesma base de dados grfica e alfanumrica reconhecida e atualizada. Alm dos parceiros tradicionais que o constituem, o CTM tem como potenciais usurios os setores de educao, sade, meio ambiente, entre outros da prefeitura, bem como as universidades para o desenvolvimento de pesquisas. por meio do CTM que a integrao entre as trs esferas de governo se torna efetiva, ou seja, o sistema cadastral facilmente integra os rgos pblicos nas instncias municipal, estadual e federal, que passam a planejar e gerir o territrio de modo eficiente e interligado. Por fim, importante descrever ainda duas caractersticas bem definidas do CTM: o suporte legal, por meio do qual se faz presente um conjunto de leis que ampara e regulamenta as atividades cadastrais; e o suporte tecnolgico, configurado pelo uso de computadores, banco de dados e instrumentos relacionados s tcnicas de aquisio (GNSS Global Navigation Satellite System, ou Sistema de Posicionamento Global, estao total, palmtops, boletins em meio digital, sensores de imageamento),
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processamento (aplicativos de processamento de dados, software relacionados aos dados do GNSS, aplicativos de processamento de imagens e outros) e armazenamento da informao cadastral (SIGs e outros sistemas de armazenamento e visualizao de dados). Entretanto, a caracterstica do suporte tecnolgico no condio sine qua non, ou seja, municpios com pouco ou nenhum aparato tecnolgico ainda tm total e plena condio de implantar e gerir um cadastro eficiente, desde que haja um princpio de organizao dos dados parcelares e o seu respectivo histrico. importante salientar que, tanto em municpios de pequeno porte quanto em municpios maiores, h efetivamente a necessidade da segurana no armazenamento do dado cadastral. Igualmente, a integridade do dado cadastral e a sua historicidade em um sistema de fcil acesso consulta por parte dos muncipes so fundamentais para caracterizar a transparncia, bem como regular a sua veracidade, o que naturalmente ocorrer por meio do controle indireto dos usurios. Art. 23 Recomenda-se que a administrao municipal estabelea mecanismos adequados de acesso s informaes, de segurana dos dados e de preservao do histrico e da integridade das informaes, observando as exigncias legais. indiscutvel o potencial do cadastro relacionado estrutura de carter multifinalitrio. A chave de vnculo possvel entre o banco de dados cadastral com os bancos de dados temticos se faz pela parcela territorial espacializada e identificada por meio de um cdigo/identificador unvoco. Porm, o primeiro passo para a construo de um CTM a execuo do procedimento cartogrfico, por meio do qual se permite gerar a cartografia cadastral municipal, utilizando-se como referncia a Rede de Referencial Cadastral Municipal amarrada ao Sistema Geodsico Brasileiro. Uma vez executado esse procedimento, o CTM comea a se estruturar em bases slidas e integradas de reconhecimento do espao fsico. O prximo passo , sem dvida, a criao de uma chave de acesso e, portanto, de interface/ligao do cadastro base de gesto municipal com os demais cadastros temticos. fundamental definir adequadamente os poderes, acessos e permisses,
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pois, apesar de o sistema cadastral ser integrado, isso no significa que as permisses de alterao de dados sejam abertas a todos. O ideal esclarecer para os usurios do sistema que eles esto subjugados a normas e restries. Sendo assim, a organizao e controle dos dados presentes no CTM de responsabilidade da prefeitura e esta instituio deve ser a gestora do sistema cadastral de base. Os demais usurios que integraro e faro conexes entre os seus bancos de dados com o banco de dados da prefeitura tambm devem administrar os dados de modo que alguns deles no sejam acessados por todos os usurios da rede. Alguns dados so particulares, sigilosos e especficos de cada instituio, por isso, o uso do sistema deve ser dimensionado e modelado de modo que atenda s necessidades de todos e caracterize a integrao entre os dados de interesses comuns segundo a dinmica da parcela ao longo do tempo e as informaes pertinentes ao seu detentor. Alguns usurios do sistema cadastral so essenciais para dar vida ao CTM, eles so responsveis indiretos por definir e manter a sua estrutura, bem como a organizao e a atualizao do banco de dados do Sistema de Informaes Territoriais SIT. De modo complementar, os cadastros temticos, obtidos por intermdio das concessionrias de gua, luz, telefonia e/ou correios, so particularmente considerados parceiros diretos da administrao pblica municipal. No entanto, a integrao entre os cadastros deve ter um propsito alm da simples conexo entre os bancos de dados. O uso dos dados atualizados e comuns aos seus vrios usurios permitir ao poder pblico e s demais concessionrias atuar na melhoria da qualidade de vida dos muncipes, o que pode ser desenvolvido no mbito da gesto scio-ambiental das cidades, levando-se em conta a aplicao do direito urbanstico e o desenvolvimento sustentvel dos Municpios. A gesto municipal com base no CTM pode tambm favorecer a aplicao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade (ZEIS, solo criado, direito de superfcie, usucapio especial urbana, uso da terra urbana
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etc.), viabilizando uma sociedade livre, justa e solidria. O compartilhamento do banco de dados cadastral ainda possibilitar ao poder pblico, nas suas diferentes esferas de governo, desenvolver outras aes de justia social integradas, bem como prezar pela equidade de arrecadao dos tributos locais, garantindo a tributao justa. A implantao do CTM no nvel municipal um importante instrumento de apoio s aes municipais, por meio da integrao e troca de informaes territoriais, sociais, econmicas, jurdicas e ambientais, entre outras. Para isso, a integrao e a troca de informaes entre diferentes usurios e gestores do CTM devem ser seguras e confiveis. Segundo o Estatuto do Comit Permanente sobre o Cadastro na Ibero-Amrica (http://www.catastrolatino.org/documentos/Estatutos_CPCI.pdf), o cadastro tem como principal objetivo a consolidao dos princpios de igualdade, de segurana e de justia para todos os cidados. Dado seu valor como instrumento para o desenvolvimento, o cadastro deve incorporar todas as informaes possveis sobre os territrios de cada municpio, evitando, dessa forma, desigualdades resultantes da falta de informao ou de servios que prestam. Independentemente do sistema legal adotado por cada municpio, o cadastro se define como um registro sob a responsabilidade do setor pblico, que no pode ser objeto de propriedade nem de comrcio privado. Sendo assim, por meio da filosofia do CTM, percebe-se claramente que a sua lgica se sustenta na implantao e manuteno pela administrao pblica municipal, ou seja, pela Prefeitura. Neste contexto, os cidados devem ter acesso aos dados cadastrais conforme disposto nos princpios legais de segurana, integridade, consulta, atualizao e recuperao de dados, entre outros estabelecidos por cada municpio. Soma-se a essa situao a adoo de procedimentos normativos que garantam a difuso do dado cadastral para os muncipes, a proteo, restrio e sigilo dos dados definidos como sendo de carter pessoal e reservado. A informao cadastral deve estar disponvel para os governos nacional, estadual, regional e municipal, e nas demais instituies pblicas e privadas. Para esse fim, desejvel que as administraes de cada pas estabeleam procedimentos de coordenao e cooperao com o objetivo de manter os cadastros atualizados, evitando a duplicidade de gastos pblicos e facilitando o intercmbio de informao.
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Para a concretizao do CTM, bem como sua divulgao/acesso e atualizao, necessrio estruturar um banco de dados cadastral, o qual consiste em um conjunto de dados organizados de modo que o seu contedo possa ser facilmente acessado e manipulado. Os dados armazenados em um servidor computacional podem ser disponibilizados remotamente por meio de rede local ou Internet. Essas bases de dados nicas aceitam incluso, alterao, excluso e consulta de forma indistinta, tanto localmente (no prprio servidor) como remotamente, em qualquer outro computador conectado Internet ou rede local. O banco de dados cadastral relacional, por meio do qual so inseridos dados descritivos cadastrais e temticos, sendo estes armazenados na forma alfanumrica e que esto diretamente referenciados aos imveis e seus moradores. Porm, contabilizam como unidade base de descrio e de sustentao do banco de dados a parcela cadastral. O banco de dados relacional formado por tabelas, sendo que as colunas referemse aos campos ou atributos e as linhas referem-se a cada objeto do banco de dados. As linhas tm a caracterstica de serem no ordenadas, sendo que a recuperao dos dados se d por campos especficos de identificao. Em um banco de dados cadastral, cada linha corresponde a uma nica inscrio cadastral, sendo que os atributos da mesma so recuperados pelo seu campo de inscrio e no por ordem numrica. Cada atributo corresponde a diferentes informaes sobre as parcelas. Considerando que o CTM seja administrado pela prefeitura e que esta tenha uma proposta de banco de dados nico em uma plataforma aberta, cujo modelo permita aos diversos setores da administrao pblica e privada fcil acesso, tem-se claro o resultado eficiente e gil nos procedimentos de prestao de servio aos muncipes. A arquitetura de Banco de Dados nico permite a execuo de alteraes (atualizaes de dados) na condio remota, sendo imediatamente alterada no servidor. Dessa forma, se algum usurio local alterar o dado, se ele tiver permisso para essa ao, este dado ser imediatamente disponibilizado pela rede, funcionando de maneira sincronizada e nica, garantindo que os mesmos dados estejam sempre disponveis em quaisquer das formas de acesso. Definidos e hierarquizados o perfil e os poderes dos usurios junto ao banco de
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dados cadastral, seja por meio de procedimentos de acesso e atualizao ou ainda por definio de suas responsabilidades, o resultado deve ser a garantia da integridade dos dados. Ressalta-se que fundamental a gesto e domnio da base de dados cadastral pela prefeitura, porm os cadastros temticos de domnio e interesse de cada concessionria so de responsabilidade individual. Somente alguns campos de integridade e de atualizao devem ser comuns entre os sistemas cadastrais (prefeitura + parceiros + concessionrias), de modo a permitir a otimizao de procedimentos burocrticos, viabilidade de intervenes administrativas e de planejamento/execuo de obras, bem como de ordenamento territorial. Ressalta-se que a integridade e o sucesso na manuteno do banco de dados cadastral na prefeitura dependem da troca constante de dados entre o CTM e o Cartrio de Registro de Imveis, s assim ter-se- garantida a harmonia e o vnculo direto entre o cadastro legal e o cadastro real. Art. 24 O CTM integrado ao RI (SICART) instrumento importante para a regularizao fundiria. A falta de correlao entre as informaes que constam nos cadastros municipais e nos Registros de Imveis tem dificultado o conhecimento efetivo do territrio. Apenas o RI contm a informao atualizada sobre o direito de propriedade que incide sobre o imvel, por isso importante para o cadastro o intercmbio sistemtico de informaes com o RI, pois uma forma de manter atualizada a informao sobre quem detm direitos sobre cada imvel e tambm que nus incidem sobre esse imvel (como uma hipoteca, por exemplo). Enquanto o RI contm apenas as informaes sobre os imveis legais, o cadastro deve abranger todos os imveis, ou parcelas, informando a sua situao jurdica, que pode ser de direito de propriedade ou posse a justo ttulo, posse por ocupao ou um bem pblico.
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Evidentemente, a utilizao das informaes cadastrais por parte do registro imobilirio possibilitaria o aperfeioamento da descrio do imvel, proporcionando ao sistema a garantia de uma descrio precisa dos limites das propriedades, alm de evitar a superposio de reas. Somente com a integrao ser possvel a estruturao do Sistema de Cadastro e Registro Territorial SICART, o qual formado pelos dados do CTM correlacionados s informaes constantes no Registro de Imveis (RI). Neste sentido, necessrio estruturar um CTM slido e formalizar o intercmbio de dados entre as instituies. Estruturado o SICART, o passo seguinte a implantao de um sistema multifinalitrio que permita realizar anlises espaciais que integrem os bancos de dados cadastrais temticos e que permita a toda sorte de usurio tirar o melhor proveito do reconhecimento do territrio, planejando aes e realizando a gesto eficiente e integrada.
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A Figura 5.1 representa a vinculao entre o CTM, o SICART e o SIT (relativo aos Cadastros Temticos). O esquema mostrado na figura envolve os dados do cadastro e os dados do registro de imveis de modo integrado, associando ainda bancos aos dados temticos. Esse sistema permite realizar diversas anlises espaciais. Vale lembrar que a carta cadastral o elemento de representao fundamental que caracteriza o reconhecimento do objeto e permite a anlise espacial, bem como o instrumento que d identidade parcela cadastral por meio do identificador numrico inequvoco, o qual passa a ser elemento de ligao com os demais cadastros temticos.
Figura 5.1 Integrao de dados no CTM (Adaptada da figura que consta em http://www.pobonline.com/Articles/Surveying_GIS)
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Enquanto a Lei 10.267 estabeleceu o intercmbio sistemtico de informaes entre o cadastro de imveis rurais e o registro imobilirio, no existe exigncia legal para esse intercmbio em reas urbanas. Alguns municpios e cartrios, no entanto, entenderam os benefcios que tal intercmbio traria para os dois sistemas e tomaram a iniciativa de iniciar a troca de informaes informalmente, ou de formalizar um intercmbio atravs de convnios. O processo de elaborao do convnio inicia-se com o acordo entre as partes sobre as informaes que devem ser intercambiadas, sendo necessria tambm a indicao da forma de transferncia de dados. Art. 25 O CTM contribui, na rea de expanso urbana do municpio, para o planejamento e o reordenamento da distribuio fundiria rural em sua nova funo urbana. O Estatuto da Cidade, sustentado pela Lei 10.257/2001, regulamenta os instrumentos urbansticos e jurdicos visando regularizao fundiria, alm de determinar, juntamente com a Constituio de 1988, a obrigatoriedade do Plano Diretor em todos os municpios com mais de 20 mil habitantes. Na redao do Estatuto da Cidade, no h a obrigatoriedade de que os municpios tenham o georreferenciamento dos seus territrios. No entanto, a utilizao do cadastro territorial multifinalitrio pode e deve ser objeto de fundamental importncia para o planejamento e gesto urbana e para concretizar as suas diretrizes. O Art. 30, item VIII, da Constituio de 1988 afirma que o municpio a instituio responsvel pelo ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano. A Carta Magna tambm afirma que o municpio responsvel por instituir o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (item I do Art. 156). Com a responsabilidade da gesto territorial urbana, os municpios no podem deixar de estruturar cadastros, pois so eles que proporcionam condies para a elaborao de Planos Diretores e para a definio das polticas pblicas e tributrias. A incorporao de terras rurais ao permetro urbano amplia as responsabilidades dos administradores locais, pois aumenta o valor do solo, a demanda por infraestru 101
tura e, consequentemente, a presena do Estado municipal. Todo este processo deve ser monitorado e registrado nos bancos de dados do CTM, tanto na cartografia quanto nas descries literais das parcelas incorporadas, pois o controle redunda na melhor definio das polticas pblicas municipais e contribui para maior eficcia na arrecadao dos tributos municipais. O CTM atualizado permite o planejamento das redes de servios pblicos nas reas incorporadas ao permetro urbano, bem como a formulao de polticas setoriais. Neste sentido, o CTM desempenha um importante papel estratgico, fornecendo ao administrador informao pblica confivel e insumos valiosos para a tomada de decises. Alm disso, o CTM poder tornar-se um poderoso instrumento de promoo do Municpio, dando visibilidade s aes e programas de governo, auxiliando-o na busca por financiamento de suas polticas pblicas e de prestao de servios. Art. 26 Recomenda-se que os municpios exijam a demarcao dos vrtices dos imveis nos novos parcelamentos, georreferenciados ao SGB, e promovam a gradativa demarcao dos imveis que ainda no possuem algum tipo de demarcao fsica. Considerando o cenrio nacional e as necessidades das municipalidades do reconhecimento do espao fsico e do ordenamento territorial para fins de planejamento e gesto, em 1994, foi instituda a primeira norma tcnica para execuo de levantamentos topogrficos: a NBR 13.133 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT. A referida norma estabeleceu mtodos de levantamento, classificao hierrquica e recomendao com respeito s tcnicas, s tecnologias e preciso dos levantamentos topogrficos. Em 1998, foi instituda a norma NBR 14.166 da ABNT, a qual trata de procedimentos tcnicos de apoio geodsico e topogrfico para implantao de Redes de Referncia Cadastral Municipal georreferenciadas ao SGB, como sistema geodsico nico para as coordenadas dos limites das parcelas territoriais. Esta norma define a rede de referncia cadastral municipal como sendo: a rede de apoio bsico de mbito municipal para todos os servios que se destinem a projetos, cadastros ou implantao e gerenciamento de obras, sendo constituda por pontos de coordenadas
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planialtimtricas, materializados no terreno, referenciados a uma nica origem (SGB) e a um mesmo sistema de representao cartogrfica, permitindo a amarrao e consequente incorporao de todos os trabalhos de topografia e cartografia na construo e manuteno da Planta Cadastral Municipal e Planta Geral do Municpio, sendo esta rede amarrada ao Sistema Geodsico Brasileiro (SGB), fica garantida a posio dos pontos de representao e a correlao entre os vrios sistemas de projeo ou representao. Entre os objetivos e aplicaes das redes de referncia, a norma destaca: o apoio elaborao e atualizao de plantas cadastrais municipais; a amarrao de todos os servios de topografia visando s incorporaes s plantas cadastrais do municpio; a referenciao de todos os servios topogrficos de demarcao, de anteprojetos, de projetos e de implantao; e o acompanhamento de obras de engenharia em geral, de urbanizao e de levantamentos de obras como construdas e de cadastros imobilirios para registros pblicos e multifinalitrios. A criao da NBR 14.166 representou um avano normativo para a identificao e espacializao das parcelas no mbito do municpio, e sua implementao altamente recomendada, pois a garantia de preciso e exatido no posicionamento. Portanto, a materializao da rede de referncia, de maneira geral, feita por um conjunto de pontos distribudos sobre o territrio, amarrados bi ou tridimensionalmente, a qual, de forma direta ou indireta, d apoio s diversas atividades cadastrais, registrais, fiscais e de planejamento e a projetos, bem como gerao de produtos da cartografia sistemtica e temtica. O controle terrestre apoia as operaes geodsicas como a densificao de redes, os desmembramentos, e os loteamentos, entre outras; e as operaes fotogramtricas de determinao de pontos de apoio para controle do mapeamento e posterior produo de cartografia cadastral rural ou urbana. Alm de orientar a implementao da rede, a norma apresentada traz um modelo de Decreto que pode ser elaborado pela administrao municipal para a oficializao da rede e conseqente exigncia de que todos os levantamentos realizados pelos rgos municipais e servios contratados sejam georreferenciados a esta rede oficial. A proposta deste artigo das diretrizes avanar no sentido de exigir a demarcao dos vrtices dos novos loteamentos e atuar no sentido de incentivar que, nos casos de novos levantamentos para implementao de grandes obras ou reformas, tambm
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seja feita essa demarcao, para que paulatinamente as parcelas sejam demarcadas. O apoio dos levantamentos topogrficos rede d unicidade cartogrfica na representao das feies e viabiliza a integrao de dados e, consequentemente, a multifinalidade, que trar, entre outras, a possibilidade de desenvolver planejamentos integrados e uma justa tributao. Art. 27 A abrangncia da multifinalidade potencializada pelo levantamento sistemtico das parcelas, compreendido pelo cadastramento de todo o territrio do municpio, incluindo lotes, glebas, rios, lagos e vias, entre outros. A Figura 5.2 representa, de modo esquemtico, a sequncia de atividades necessrias implantao de um CTM. No primeiro plano de atividades, h a necessidade da implantao de uma Rede Geodsica, ou de uma rede de referncia cadastral municipal.
Figura 5.2 Estrutura de um CTM
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A seguir, executa-se o levantamento parcelrio sistemtico do territrio, objetivando determinar por meio da representao grfica a composio da estrutura fsica do municpio. O produto final do levantamento das parcelas mostrar a real situao da estrutura fundiria do municpio e permitir a execuo de estudos e anlises seguidos de tomada de decises. Nesse momento, importante estabelecer um programa de convnio/acordo entre a administrao pblica municipal e o Cartrio de Registro de Imveis, a partir do qual seja possvel avaliar a discrepncia entre a cidade real e a cidade legal e assim iniciar uma poltica para reverso dessa situao. Concomitante a essa atividade, a prpria prefeitura deve criar o cdigo estvel e nico para cada parcela; esse cdigo poder ser a chave de acesso para outros bancos de dados temticos. Caso no seja adotado esse cdigo como sendo a chave de ligao com os outros bancos de dados, outro cdigo de vnculo dever ser adotado. Fica claro que a conexo e a integrao partem do reconhecimento de uma nica base cartogrfica cadastral, que passa a ser compartilhada e reconhecida pelos demais usurios. Diante dessa realidade, o potencial de interveno do poder pblico real e permite avanar no seu planejamento e tomada de decises. Neste contexto, por exemplo, o cadastro econmico passa a ser atualizado e corresponder de fato realidade, certo de que todos os servios pblicos esto sendo prestados quela unidade imobiliria (proprietrio).
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Captulo
DA AVALIAO DE IMVEIS
Carlos Etor Averbeck e Claudia De Cesare
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Art. 28 O CTM, acrescido de outros cadastros temticos, fornece informaes para a avaliao de imveis para fins fiscais, extrafiscais e quaisquer outros fins que envolvam valores dos imveis urbanos e rurais. A estruturao e a modelagem do cadastro para a multifinalidade traz a perspectiva de cadastro evolutivo, onde aos temas iniciais so acrescidos novos mapas temticos, ampliando a abrangncia e a condio de atendimento de aspectos novos trazidos pelo Estatuto da Cidade, como por exemplo os diferentes instrumentos que permitem o financiamento das cidades e so relacionados ao conhecimento do valor dos imveis. O carter multifinalitrio do CTM, dado pela interconexo dos bancos de dados dos diferentes cadastros temticos, est tambm presente na avaliao dos imveis na medida em que o conhecimento sobre o valor do bem imvel pode servir para mltiplas finalidades tanto na esfera pblica quanto na privada, entre as quais podem ser citadas:

lanamento e aplicao da poltica tributria para o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPTU, o Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis e de Direitos a eles relativos ITBI e Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural ITR; determinao do patrimnio imobilirio para fins de Imposto de Renda; determinao das contribuies de melhoria; aplicao de diferentes instrumentos de poltica urbana, previstos no Estatuto da Cidade, tais como: IPTU progressivo, outorga onerosa do direito de construir, direito de preempo e transferncias de potencial construtivo, entre outros; determinao de indenizaes para fins de desapropriaes ou outras compensaes; gerao de informao para operaes imobilirias em geral, tais como: compra, venda, leilo, locaes e arrendamentos imobilirios; suporte para definio de partilhas e inventrios; suporte a emprstimos bancrios e seguros; apoio contabilidade empresarial (balano patrimonial, integralizao de capital, fuso ou alienao de empresas). Alm de tudo, importante que o cidado conhea o valor do seu imvel. Neste sentido, a divulgao pblica do valor dos imveis deveria ser assegurada como parte dos seus direitos. A medida seria extremamente importante principalmente para orientar cidados com limitado acesso informao sobre o mercado de imveis. Art. 29 A avaliao de imveis um processo tcnico, que deve ser transparente, estar em conformidade com as normas da ABNT e fornecer ao Municpio o valor venal, entendido como o valor de mercado, base de clculo do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPTU e demais tributos imobilirios. A avaliao de imveis um trabalho tcnico, no qual o valor de um bem esti108
Captulo 6: Da avaliao de imveis
mado considerando as condies de mercado vigentes. No Brasil, as normas tcnicas da Associao Brasileira de Normas Tcnicas ABNT fornecem as diretrizes que devem orientar os trabalhos de avaliao de bens. O CTM est diretamente relacionado ao processo de avaliao de imveis para fins tributrios. Independentemente do mtodo ou modelo de avaliao empregado, as estimativas de valor para fins de IPTU so tipicamente realizadas com base nos dados armazenados no CTM sobre as caractersticas fsicas dos imveis e de sua localizao. Para garantir a equidade das avaliaes para fins tributrios, o CTM deve incluir informaes atualizadas sobre o territrio e os principais atributos que determinam a formao dos preos dos imveis. Deve-se, entretanto, buscar uma relao de custobenefcio na modelagem do CTM. O excesso de dados ou a insero de informaes de difcil obteno, como as que necessitam de vistoria interna edificao, podem tornar demasiadamente oneroso e dificultar a atualizao do CTM. De toda forma, importante perceber que as variveis que podero ser includas nos modelos de avaliao desenvolvidos so limitadas aos atributos existentes no CTM do municpio. Por outro lado, o valor venal estimado para cada imvel geralmente armazenado no CTM, sendo uma das temticas tradicionalmente definidas no seu contexto multifinalitrio. tambm usual que o cadastro inclua o valor mdio unitrio da terra segundo a setorizao definida no municpio, a qual ilustrada por meio da preparao de mapas temticos. Cabe ainda mencionar que a base cadastral um elemento fundamental para a anlise de usos e tendncias no espao urbano. Art. 30 Recomenda-se que o resultado final da avaliao retrate a real situao dos valores dos imveis no mercado, permitindo o fortalecimento da arrecadao local dos tributos imobilirios e a promoo da justia fiscal e social, com o tratamento isonmico dos contribuintes. importante compreender o funcionamento do mercado imobilirio e distinguir entre os conceitos de preo e valor de mercado. De acordo com a Norma Brasileira NBR 14.653 Parte 01 e 02 Procedimentos Gerais e Imveis Urbanos, valor de mercado a quantia mais provvel pela qual se negociaria voluntariamente e conscientemente um
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bem, em uma data de referncia, dentro das condies do mercado vigente. Em outras palavras, o preo mais provvel que um comprador estaria disposto a pagar para um vendedor por uma propriedade em uma transao normal de mercado. De forma distinta, o preo a quantia em dinheiro pelo qual se efetua uma operao, ou ainda a quantia pela qual um bem (ou servio) ofertado. Os preos so consequncia do ponto de equilbrio entre a intensidade dos desejos de vender e comprar das partes envolvidas na transao, das disponibilidades lquidas e da capacidade de endividamento do comprador. Na medida em que existem variaes nos preos praticados para bens semelhantes, o valor de um bem uma varivel aleatria. Esta variabilidade fundamentalmente gerada pelas caractersticas do mercado imobilirio, entre as quais se destacam: a heterogeneidade e a imobilidade do produto. Como principal consequncia de mercados descentralizados, os preos tornam-se o resultado de negociaes individuais entre duas partes isoladas. Como resultado, o preo pode ser superior ou inferior ao valor de mercado. Princpios bsicos do processo de avaliao de imveis Qualquer modelo avaliatrio est inerentemente associado a um componente imprevisvel, denominado erro aleatrio, o qual reflete a incerteza intrnseca do fenmeno analisado. Em contraste, distores referem-se a situaes nas quais o avaliador consistentemente gera um desvio no valor estimado, resultando em uma tendncia de super ou subavaliao para grupos de imveis. As distores podem ser entendidas como um erro evitvel. As variaes na intensidade de motivaes, preferncias, aspiraes e expectativas das partes envolvidas na negociao resultam em variaes de carter aleatrio nos preos praticados. Mais que isto, existem diferenas significativas no nvel de informao dos compradores e vendedores, que afetam diretamente a tomada de deciso a cada transao. De toda forma, importante salientar que a vistoria e a comparao so atividades inerentes do processo avaliatrio e que qualquer estimativa de valor de um bem
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est necessariamente associada a uma data (a data da avaliao). Portanto, os trabalhos de avaliao devem considerar as condies de mercado vigentes que variam a cada perodo. Isto indica que h um perodo de validade para as estimativas de valor que variam em funo da volatilidade do mercado imobilirio. O grau de preciso dos trabalhos diretamente relacionado com o acesso a dados sobre bens comercializados no perodo da avaliao. Outros fatores que influenciam os resultados dos trabalhos incluem a escolha adequada do mtodo e das tcnicas de avaliao para cada situao, assim como o grau de experincia do avaliador e a sua habilidade para interpretar os resultados obtidos. Nas avaliaes para fins tributrios, o CTM um elemento primordial na medida em que armazena os dados sobre as caractersticas dos imveis, sua localizao, e os direitos reais que incidem sobre os mesmos. Como discutido inicialmente, o valor do universo de imveis de uma jurisdio estimado com base nos atributos cadastrais. Alm disto, o valor estimado para os imveis tambm mantido no CTM. Base de clculo dos tributos imobilirios (IPTU, ITBI e ITR) A base de clculo dos tributos imobilirios est definida no Cdigo Tributrio Nacional CTN. Para o IPTU, o valor venal, ou seja, o valor de venda dos imveis, entendido como o preo mais provvel pelo qual um imvel seria vendido nas condies de mercado vigentes na data da avaliao. Na determinao da base de clculo, no se considera o valor de outros bens mantidos, em carter permanente ou temporrio, no imvel, para efeito da sua utilizao ou explorao. Ou seja, o valor venal do imvel deve ser estimado considerando a terra e suas benfeitorias (construes) de carter permanente.
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Art. 30 () 1 A atividade de avaliao dos imveis e a necessidade de manter os seus valores atualizados cabe aos administradores municipais. De forma semelhante, a base de clculo do ITBI o valor venal dos bens e direitos transmitidos. Tanto o IPTU quanto o ITBI so administrados em nvel do governo municipal. A priori, seria esperado que o valor estimado fosse o mesmo para fins de lanamento de ambos os impostos. Entretanto, nem sempre isto ocorre. Teoricamente, as razes que explicam a diferena entre o valor estimado para fins de IPTU e ITBI incluem fundamentalmente a data da avaliao. Enquanto os imveis so avaliados em uma data fixa para fins de IPTU1, os imveis so avaliados no momento da transmisso do bem para fins de ITBI. A eventual ocorrncia de flutuaes significativas no mercado imobilirio no transcorrer do perodo anual justificaria que as estimativas de valor para os impostos fossem distintas, no obstante o fato de os impostos possurem a mesma base de clculo. Outras razes que poderiam explicar eventuais diferenas entre as estimativas de valor incluem as imprecises associadas s estimativas de valor geradas, por exemplo, pelo mtodo de avaliao. Mtodos de avaliao em massa so usualmente empregados para estimar o valor dos imveis para fins de IPTU. um tipo de avaliao genrica, na qual nem todas as particularidades dos bens so consideradas. Entretanto, cada imvel pode ser avaliado individualmente na determinao da base de clculo do ITBI. Maior preciso seria esperada nas estimativas geradas por meio de avaliaes individuais. De toda forma, se os trabalhos so realizados para a mesma data de referncia, as diferenas entre as estimativas de valor deveriam ser insignificantes. Na prtica, no h uma regra: alguns municpios empregam o mesmo valor para lanamento de ambos os impostos, enquanto outros utilizam metodologias distintas para as estimativas. Quando isso ocorre, pode-se observar a existncia de diferenas astronmicas entre as estimativas devido desatualizao frequentemente observada nas avaliaes usadas para fins de IPTU.
1 Em geral, o imposto lanado no incio do ano fiscal com base na avaliao do imvel em 31 de dezembro.
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Na medida do possvel, seria altamente recomendvel buscar a integrao entre os processos avaliatrios realizados para fins de IPTU e ITBI. De toda forma, os valores estimados deveriam refletir o valor de mercado dos imveis. Com relao ao ITR, a base de clculo o valor fundirio, mais especificamente, o valor da terra nua que o valor de mercado do imvel excluindo os valores relativos a construes, instalaes e benfeitorias, culturas permanentes e temporrias, pastagens cultivadas e melhoradas, e florestas plantadas. De forma semelhante ao IPTU, a avaliao realizada em data fixa (1 de janeiro do ano da ocorrncia do fato gerador). No caso do ITR, o valor declarado pelo contribuinte (autoavaliao). A falta de fiscalizao sobre as declaraes pode resultar em iniquidades tributrias. Avaliao em massa versus avaliao individual A avaliao em massa o processo de estimar o valor de um grande nmero de unidades na mesma data, tal qual ocorre nas avaliaes desenvolvidas para fins tributrios, usando mtodos normatizados e anlises estatsticas. Este tipo de avaliao consiste no desenvolvimento de um ou mais modelos genricos, originados, em geral, com base em uma amostra de dados, os quais so aplicados para as diferentes categorias de imveis a serem avaliados. Entretanto, mesmo quando o objetivo da avaliao fiscal, provvel que haja necessidade de realizar avaliaes individuais para alguns imveis atpicos, isto , com caractersticas especficas significativamente distintas. Consequentemente, o valor dos imveis armazenado no CTM pode ser gerado tanto por um processo de avaliao em massa quanto por avaliaes individuais. Mtodos, tcnicas e prticas de avaliao de imveis Originalmente, a avaliao de bens era um processo caracterizado por uma forte subjetividade. O trabalho avaliatrio era considerado uma arte. Com o aprimoramento tcnico da atividade, foi observada uma tendncia de empregar mtodos dedutivos, caracterizados pelo emprego de fatores determinsticos, frmulas e tabelas preestabelecidas. Este procedimento passou a ser altamente criticado em funo da falta de
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relao com o comportamento observado no mercado imobilirio em anlise e da distncia entre os resultados trazidos pelas frmulas e os valores praticados no mercado imobilirio. Paulatinamente, os mtodos dedutivos foram substitudos pela estatstica indutiva, na qual as concluses so obtidas com base em observaes reais sobre o fenmeno em anlise. No caso do mercado imobilirio, as concluses so extradas com base em observaes sobre bens comercializados no mercado de imveis no qual est inserido o bem avaliado. O modelo estatstico proporciona a obteno de intervalo de confiana do valor de mercado, associado a uma probabilidade de ocorrncia a um erro aleatrio, que reflete atributos importantes no considerados no modelo, assim como a incerteza relativa aos preos praticados. Estes modelos estatsticos servem para o estudo de relaes no exatas entre variveis. Esta evoluo nos trabalhos de avaliao de imveis pouco se refletiu nas avaliaes desenvolvidas para fins fiscais. Com relao s avaliaes desenvolvidas para fins de IPTU, tradicionalmente, a maioria dos municpios brasileiros adota o mtodo evolutivo, que estima o valor de um imvel a partir da soma do valor estimado para o terreno com o custo da construo. Fatores de depreciao so comumente aplicados ao custo total estimado, a fim de contemplar a reduo do custo das benfeitorias causada pela idade, obsolescncia fsica ou funcional, e estado de conservao das construes. Apesar das diferenas entre custo e valor, o mtodo baseado na suposio de que custo e valor so fortemente relacionados e busca apurar o custo de reproduzir o mesmo bem. O mtodo evolutivo, tal qual definido pela ABNT, exige a considerao do fator de comercializao, com o objetivo de chegar ao valor de mercado a partir da estimao do custo. Usualmente os municpios no levam em conta o fator de comercializao. Os municpios costumam calcular o valor mdio de terreno para as diferentes zonas/regies da cidade. Em diversos municpios so empregados fatores determinsticos para representar o acrscimo ou decrscimo no valor mdio causado pelas caractersticas da quadra ou face de quarteiro na qual o imvel est localizado, ou forma, posicionamento, relevo do terreno, entre outras. A este valor acrescido o custo das edificaes, calculado de acordo com oramentos genricos para tipologias construtivas predefinidas e depreciado em funo da idade e/ou estado de conservao.
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Historicamente, os valores mdios de terrenos das diferentes zonas eram representados em um mapa da cidade, resultando em um trabalho denominado planta de valores genricos ou simplesmente planta de valores. O mtodo evolutivo, como utilizado pelos municpios, procura retratar o comportamento dos preos a partir de um parmetro de custos. As razes provveis que levam ao emprego do mtodo incluem: menor esforo para formao da amostra de dados: a pesquisa no mercado de imveis fica restrita a terrenos, evitando assim coletar dados contendo informaes de casas, apartamentos, salas comerciais, espaos de estacionamento, lojas, etc. menor tempo/facilidade para realizar o trabalho, pois uma srie de simplificaes integra o clculo. falta de familiaridade com a aplicao de tcnicas de inferncia estatstica. inexistncia de recursos humanos ou tcnicos. restries legais ou culturais quanto alterao da metodologia avaliatria, incluindo as resistncias das Cmaras de Vereadores ou a falta de aceitao da comunidade. Em nvel terico e prtico, dependendo do segmento imobilirio a ser avaliado, existe uma srie de inconsistncias que resultam em erros e desvios nas estimativas de valor, entre as quais destacam-se: o valor da terra desconsiderando as construes deve ser estimado para todas as propriedades. Uma absoluta falta de informao sobre terrenos transacionados tende a existir em reas centrais urbanas nas quais no h terrenos livres. Logo, no h elementos para embasar a estimao do valor da terra para estes imveis. as tabelas do custo de construo so desenvolvidas considerando projetos de construo especficos, que representam um limitado nmero de imveis. os coeficientes empregados para ajustar o preo mdio de m2 s caractersticas dos imveis e/ou zonas so, via de regra, determinsticos, os mesmos no foram derivados de uma anlise emprica, inferida com base na anlise das condies reais do mercado imobilirio e suas tendncias. observada a baixa
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correlao entre tais fatores com o comportamento observado no mercado de imveis. a baixa correlao mencionada tambm se verifica nos fatores de depreciao. as preferncias do consumidor so ignoradas. Apesar de o mtodo ser amplamente utilizado nas avaliaes desenvolvidas para fins tributrios no Brasil, seu uso deveria ser limitado quelas situaes nas quais no h viabilidade de formao de uma amostra de dados representativa sobre imveis comercializados no perodo. De toda forma, a sua aplicao deveria ser calibrada por meio do uso de um fator de comercializao, que a razo entre o valor de mercado de um bem e o seu custo de reedio ou de substituio, que pode ser maior ou menor do que 1. Em mercados imobilirios aquecidos, usual o valor de mercado ser superior ao custo do imvel. Neste caso, o fator de comercializao maior do que 1. O desenvolvimento de modelos especficos para cada segmento de imveis a avaliar representaria um avano para os trabalhos de avaliao desenvolvidos para fins fiscais. Neste sentido, seria indicado o uso do mtodo comparativo para todos segmentos nos quais possvel formar uma amostra representativa. H pleno consenso na rea de avaliaes de imveis da superioridade do mtodo comparativo de dados de mercado. Esta inclusive uma das recomendaes da norma brasileira de avaliao de imveis. Contudo, o desafio maior do que a alterao da metodologia avaliatria. Em alguns municpios, no h sequer um trabalho tcnico que fundamente as avaliaes empregadas para fins fiscais. Em alguns casos, so empregados valores histricos, reajustados sistematicamente por ndices de inflao; em outros, h uma comisso formada por representantes polticos, tcnicos ou sociais que discute aumentos e alteraes nos valores unitrios da terra e das construes. O embasamento tcnico extremamente precrio (ou inexistente) nestas situaes.
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Etapas do processo de avaliao de imveis para fins tributrios Etapa 1 Definio dos objetivos e da abrangncia do trabalho Visando identificar a abrangncia dos trabalhos avaliatrios a serem desenvolvidos, recomendvel fazer um diagnstico dos valores cadastrais para determinar o nvel e a uniformidade das avaliaes em diferentes segmentos e classes de imveis. O diagnstico deve tambm incluir a anlise dos sistemas de informao disponveis, assim como deve identificar os demais recursos existentes e o prazo para o desenvolvimento dos trabalhos. A alternativa de segmentar o trabalho em mais de um exerccio no deve ser descartada. Neste caso, deve-se priorizar a avaliao daquelas categorias de imveis em que so observadas as maiores distores entre preos praticados e valores estimados no CTM. Contudo, qualquer definio deve estar em consonncia com as normas de avaliao de bens da ABNT e com a legislao vigente, qual recomenda-se que inclua a frequncia com que as avaliaes devem ser desenvolvidas e a data em que o valor deve ser estimado. Etapa 2 Anlise do perfil imobilirio da populao de imveis da jurisdio Visando formao de uma amostra de dados representativa, a compreenso das caractersticas do estoque de imveis essencial. Da mesma forma, importante o conhecimento da potencialidade de uso e ocupao atual e potencial das diferentes zonas da cidade. Verificar as alteraes no perfil de uso e ocupao do solo em mdio prazo pode auxiliar a compreender a evoluo dos preos dos imveis no perodo ou mesmo a identificar tendncias de valorizao ou desvalorizao imobiliria nas diferentes regies, sub-regies e de acordo com o tipo de imvel. Em avaliaes para fins tributrios, a segmentao da cidade em zonas homogneas prtica comum, assim como a categorizao de imveis conforme as suas principais caractersticas. Dependendo da sofisticao do sistema cadastral, ser possvel realizar uma anlise espacial mais profunda da cidade visando o (re)zoneamento da cidade.
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Etapa 3 Seleo do mtodo e das tcnicas avaliatrias para cada segmento imobilirio A seleo do mtodo e das tcnicas que sero utilizadas depende basicamente das caractersticas de cada segmento de imveis a ser avaliado, considerando principalmente a disponibilidade de informao e os recursos disponveis em cada instituio. Naturalmente, quando existentes, devem ser respeitadas determinaes legais demandando o uso de uma ou mais abordagens avaliatrias. A avaliao dos imveis singulares que no possuem dados de mercado para comparao direta exige anlise parte, pois, alm do tratamento individual, pode demandar maior tempo e custo da avaliao. Etapa 4 Coleta de dados A coleta dos dados estruturada em funo das caractersticas do estoque de imveis existente na jurisdio e do mtodo de avaliao a ser adotado. requisito fundamental o acesso a um conjunto de informaes confiveis para que sejam feitas as estimativas. Devido atuao contnua dos governos na rea de tributao imobiliria, altamente recomendvel a formao de um sistema de informaes permanente no qual fiquem armazenados dados coletados de forma contnua sobre transaes e operaes envolvendo todos os tipos de imveis. H basicamente quatro grupos de dados a serem coletados, quais sejam: transaes: inclui informaes sobre imveis comercializados no perodo. Dados relevantes a serem conhecidos para cada transao imobiliria incluem a data, as condies de pagamento, as partes envolvidas, as principais caractersticas do imvel negociado e o preo da transao. Mesmo que o mtodo de avaliao adotado no seja o comparativo de dados de mercado, a base de dados ser de grande valia para a validao e calibrao dos modelos
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de avaliao desenvolvidos. Idealmente, a coleta de dados deve incluir apenas informaes sobre imveis transacionados no perodo. No raro, o limitado acesso aos preos praticados e a falta de confiabilidade nos preos declarados resultam na incluso de dados sobre ofertas de imveis para complementar a pesquisa. custos de construo: inclui despesas de construo diretas, indiretas e custos administrativos relacionados a diferentes tipologias construtivas considerando as condies vigentes no mercado local na data desejada. locaes: inclui informaes sobre aluguel envolvendo propriedades exploradas para fins de investimento, tais como preos e despesas de aluguel praticados no mercado local e taxa de ocupao de prdios. Para cada negcio, necessrio caracterizar o tipo e as condies do imvel envolvido, a data e a vigncia do contrato e as obrigaes das partes envolvidas. O valor venal de mercado pode ser inferido do valor de aluguel para bens que raramente so comercializados no mercado imobilirio. dados financeiros: taxas de juros praticadas no mercado, custos financeiros envolvidos em financiamentos imobilirios (hipotecas), inflao e outros indicadores. Etapa 5 Anlise preliminar e verificao dos dados O objetivo desta etapa examinar dados atpicos (outliers2), propor ou revisar o zoneamento, avaliar sobre a viabilidade de emprego de um modelo nico para determinado segmento ou classe de imveis, propor variveis de segmentao para desenvolvimento de modelos especficos, e formular as principais hipteses que sero consideradas no desenvolvimento dos modelos de avaliao. Quando necessrio, podero ser desenvolvidos trabalhos com grupos de especialistas visando captar insights adicionais sobre as tendncias do mercado de imveis, a influncia dos diferentes atributos na formao dos preos e a forma estrutural dos
2 Outliers so definidos como valores extremos resultantes de influncias incomuns que no tm qualquer efeito na grande maioria das observaes (Birch et al 1991), que podem resultar de erros em reportar ou transcrever observaes, ou mesmo de aspectos especficos da observao em questo, como a incluso de transaes envolvendo relativos ou ainda transaes que ocorreram sob situaes especiais. Sua verificao e posterior excluso relevante na medida em que incorretas concluses nos trabalhos avaliatrios podem advir de confiar na anlise estatstica, desconsiderando-se a motivao das partes nas transaes (Appraisal Institute, 1992).
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modelos avaliatrios. Especialistas podem incluir corretores de imveis, avaliadores independentes, acadmicos e estudiosos, e analistas e outros agentes do mercado imobilirio, como construtores, financiadores e outros. Etapa 6 Desenvolvimento e anlise dos modelos de avaliao Uma vez definida a estrutura geral do modelo, so utilizadas rotinas computacionais para determinar os modelos de avaliao que melhor se ajustam aos dados amostrais. Alternativamente, so aplicados modelos tericos de clculo. Conhecida a expresso estatstica ou matemtica que modela o fenmeno em estudo, possvel estimar o valor da varivel de interesse com base nos valores observados das variveis explicativas que participam do modelo. Dependendo do tipo de modelo gerado, testes estatsticos so aplicados para garantir a confiabilidade dos resultados obtidos. Na seleo dos modelos, necessrio observar a consistncia da interpretao fsica dos termos que os compem. Etapa 7 Validao dos resultados A validao consiste em testar o modelo de avaliao desenvolvido com uma amostra de dados independente, visando verificar a habilidade do modelo de estimar valores para um grupo de dados no empregados na sua construo. o mesmo procedimento usado para realizar o diagnstico inicial, no qual so calculados o nvel e a uniformidade das avaliaes para diferentes segmentos e classes de imveis. Quanto menor a variabilidade das estimativas em relao ao preo de venda dos imveis, maior a preciso do trabalho desenvolvido. Nesta etapa, pode ser identificada a necessidade de ajustes globais ou parciais nos modelos propostos. O processo de validao evita, por exemplo, o uso de modelos com altssimo poder de determinao, mas que so adequados apenas para estimar o valor da amostra de dados empregada para o seu desenvolvimento. A ausncia de uma amostra de dados independente pode impedir a validao do modelo de avaliao. Neste caso, a crtica de especialistas ou proprietrios sobre os resultados obtidos pode orientar ajustes no modelo de clculo estabelecido.
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Etapa 8 Aplicao dos modelos O resultado do trabalho efetivado por meio da aplicao dos diferentes modelos de avaliao desenvolvidos no conjunto de imveis a ser avaliado na jurisdio. No caso das avaliaes realizadas para fins fiscais, prtica comum em diversos pases, como Canad, Estados Unidos e Hong Kong, enviar uma nota prvia sobre o resultado da avaliao para os contribuintes. O objetivo fornecer um perodo para atender s reclamaes e, eventualmente, realizar revises no valor estimado antes do lanamento oficial do imposto. Etapa 9 Publicidade dos trabalhos A confeco de manuais, boletins informativos e relatrios de avaliao simplificados altamente recomendvel para que os procedimentos bsicos considerados sejam compreendidos. desejvel que os resultados dos trabalhos sejam apresentados em diferentes fruns, como executivo municipal, cmara de vereadores, ministrio publico e movimentos sociais organizados. Nesses casos, a linguagem deve ser adequada s caractersticas do pblico. Uma outra questo que merece ateno a publicidade das informaes cadastrais e tributrias mantidas pelo Poder Pblico. Embora alegaes de sigilo fiscal e temores de que o uso da informao disponibilizada possa facilitar condutas indevidas, caberia uma anlise da procedncia destes temores e, de fato, uma seleo criteriosa do que pode ou no ser disponibilizado. Estruturao de um banco de dados imobilirios municipal e o estabelecimento de parcerias Sucessivas experincias indicam que, indubitavelmente, a amostra de dados fator preponderante para a qualidade dos trabalhos avaliatrios. Idealmente, a amostra de dados deveria ser formada apenas por imveis transacionados no perodo. Entretanto, o limitado acesso a dados sobre preos de venda de imveis causado por aspectos culturais, atitudes conservadoras e mesmo restries legais. A poltica de altas alquotas de imposto sobre a transmisso de bens imveis (ITBI) e/ou a ocorrncia de
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valores de avaliao defasados pode desmotivar compradores e vendedores a declarar os preos reais cujos imveis foram comercializados (subdeclarao e sonegao). Opostamente, o preo declarado pelo proprietrio pode ser superior ao da transao por razes fiscais (lavagem de dinheiro). Desta forma, comum o uso de dados de ofertas na medida em que nem sempre a informao sobre preos de comercializao facilmente acessvel. Cabe observar que os preos de oferta so sempre menos confiveis do que os preos de comercializao, pois a transao no foi efetivada. Existe, inclusive, uma tendncia de que os imveis sejam ofertados por preo superior quele pelo qual esses imveis so efetivamente comercializados. Nos modelos avaliatrios, importante distinguir os preos de oferta daqueles de transao. A assimetria das informaes recebidas no mercado de imveis requer alguns cuidados. Em face da falta de transparncia do mercado imobilirio e da dificuldade de formao de amostra de dados sobre preos praticados, fundamental o estabelecimento de parcerias para o cruzamento, complementao dos dados e ampliao da amostra de dados. Atualmente, h inclusive grande nfase na formao de parcerias para o desenvolvimento de uma base de dados nica. Entre os parceiros potenciais para a formao de um banco de dados sobre transaes imobilirias, esto os Municpios, a Caixa Econmica Federal e outros agentes que financiam bens imveis, a Secretaria do Patrimnio da Unio, as reas de avaliaes dos Estados, os cartrios de registros de imveis, o Instituto de Colonizao e Reforma Agrria INCRA e o Sindicato da Indstria da Construo Civil SINDUSCON. Fontes de informao do mercado imobilirio Fontes de dados sobre transaes imobilirias incluem cartrios de registro de imveis; jornais, classificados e revistas especializadas; leiles; anncios no local; agncias de corretagem ou corretores autnomos; agentes financeiros; ou, ainda, dados divulgados por produtores, construtores e incorporadores. Eventualmente, as pesquisas podem ser completadas por intermdio de questionrios a serem enviados ao setor
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privado ou mesmo a contribuintes de forma individual. Diversas estratgias so empregadas para a coleta de dados no mercado de imveis. Em muitos casos, necessrio simular o interesse na negociao. Uma das principais dificuldades nas pesquisas realizadas por telefone extrair a localizao precisa do imvel em oferta. A inverso do processo pode facilitar a pesquisa. Neste caso, os imveis venda seriam identificados por meio de vistoria em campo e informaes complementares seriam obtidas por telefone aps a perfeita identificao da localizao do imvel em pauta. A estratgia de simular o interesse na negociao usada na medida em que, em geral, observa-se reduzido sucesso na coleta de dados quando admitido que o objetivo da pesquisa a formao de uma amostra de dados para fins de avaliao. O estabelecimento de uma relao de confiana com as agncias imobilirias seria ideal para obter dados reais sobre os preos pelos quais os imveis foram comercializados. Outras fontes de dados sobre imveis comercializados incluem as guias de impostos de transmisso, produzidas pelos prprios municpios. Na utilizao de guias, deve ser usado o valor declarado pelo contribuinte, nos casos em que o mesmo seja representativo do valor de mercado do imvel. Variveis e modelos de avaliao de imveis No trabalho de avaliao de imveis, uma das etapas mais importantes identificar quais os possveis atributos ou fatores que podem influenciar a formao do valor do bem a avaliar. Estes atributos, bem como a forma com que os mesmos influenciam o processo de formao do valor, dependero do tipo de bem a avaliar. Os elementos que influenciam a formao do valor dos imveis podem ser classificados nos seguintes grupos:
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aspectos relativos localizao como, por exemplo, facilidade de acesso a shopping, centros comerciais ou industriais, recreao e lazer. A disponibilidade e a qualidade dos servios e equipamentos de infraestrutura urbana como pavimentao, drenagem, meio fio, esgoto, telefone, cabo, eletricidade, iluminao pblica, transporte, escola e assistncia mdica. aspectos fsicos e funcionais, tais como tipo de solo, relevo, tamanho do terreno; rea, idade, qualidade e estado de conservao das benfeitorias; aparncia do imvel; potencialidade para modernizao; amenidades disponveis de uso individual ou coletivo, tais como: lareira, churrasqueira, piscina, recreao, sala de ginstica, sauna, etc. aspectos de natureza legal, incluindo encargos ou benefcios fiscais; potencialidade de alteraes de uso ou densificao; e restries urbansticas, como gravames gerados para fins de preservao ambiental ou obras pblicas. Por outro lado, h fatores scio-econmicos, culturais e ambientais que determinam o nvel geral dos preos praticados no mercado, incluindo tipo de sociedade, caractersticas da populao, valores histricos ou culturais, disponibilidade e facilidade de financiamento, e inflao. Foge ao escopo dos trabalhos de avaliao de imveis determinar os fatores que influenciam o nvel geral dos preos praticados. Em contraste, o objetivo dos modelos de avaliao de imveis explicar a variabilidade observada nos preos praticados em um certo perodo. A avaliao para fins tributrios , via de regra, um tipo de avaliao em massa de imveis que objetiva estimar o valor dos imveis localizados em uma determinada jurisdio na mesma data. Como discutido inicialmente, estas avaliaes so limitadas ao emprego de variveis disponveis no CTM ou possveis de serem obtidas a partir da base cadastral existente. Isso mostra a importncia da modelagem do cadastro, para que disponibilize as informaes necessrias ao processo de avaliao. Devido a questes relacionadas a custo e/ou tempo das atividades, improvvel a viabilidade de coletar ou mesmo manter atualizado no cadastro uma grande gama de atributos internos sobre os imveis. Desta forma, estas avaliaes so caracterizadas pelo uso de um nmero reduzido de atributos e variveis genricas. No obstante, as variveis a serem testadas para integrar o modelo de avaliao devem ser capazes de explicar, com um grau aceitvel de preciso, a variabilidade existente nos preos dos imveis.
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importante reiterar a localizao como um dos atributos mais importantes para a formao do valor dos imveis. Diversos estudos observam as dificuldades de modelar a influncia da localizao no mercado de imveis. A influncia da localizao originada por um grande nmero de fatores, tais como acessibilidade, emprego, facilidades educacionais e de lazer, exposio a fatores ambientais adversos, nvel econmico da vizinhana, condies de segurana, etc. Estas influncias atuam de forma conjunta e podem variar com o tipo de imvel a ser avaliado. Poucas destas influncias so passveis de medio numrica e, quando o so, estas medies podem no ser uma representao vlida das influncias de localizao nos preos. A modelagem adequada de uma varivel de localizao , em geral, fator determinante para o grau de preciso das estimativas de valor. Art. 30 () 2 Para manter atualizada a base de clculo do IPTU e demais tributos imobilirios recomenda-se que o ciclo de avaliao dos imveis seja de, no mximo, 4 (quatro) anos. 3 Para Municpios com populao at 20.000 habitantes e em que no ocorra evidncia de variao significativa nos valores dos imveis, comprovada por meio de relatrios e pareceres tcnicos, a avaliao de imveis poder ser dispensada no perodo de um ciclo, desde que observado o limite mximo de 8 (oito) anos.
Ciclos avaliatrios O uso de avaliaes desatualizadas, assim como omisses cadastrais de reas de terrenos ou edificaes, provoca injustias tributrias ou mesmo queda de arrecadao nos cofres municipais. importante perceber que, na medida em que algumas zonas da cidade ou tipos de imveis sofrem valorizao imobiliria acentuada, frequentemente gerada por investimentos pblicos, e continuam sendo tributados com base em seus valores antes da valorizao, estes grupos de imveis so beneficiados
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em termos fiscais. Em contrapartida, os imveis que desvalorizaram no perodo so prejudicados na medida em que arcam com uma carga tributria maior proporcionalmente. Quando a tributao ocorre por valores superiores base de clculo estabelecida em lei, em geral, o contribuinte contesta (em nvel administrativo ou judicial) contra o valor empregado na avaliao e a situao corrigida. Entretanto, rarssima a contestao por subavaliao. Portanto, fundamental a manuteno peridica das avaliaes realizadas para fins tributrios, principalmente no que tange ao IPTU. Legalmente, o municpio est autorizado a avaliar seus imveis todos os anos. Como isso no sempre possvel, importante fixar intervalos regulares entre as avaliaes, evitando a perda de referncia dos valores estimados com a evoluo dos preos do mercado de imveis. No mesmo sentido, o uso de valor cadastral para fins no tributrios fica prejudicado se tais valores esto desatualizados. Tendo em vista os movimentos do mercado imobilirio, isto , a valorizao ou desvalorizao de zonas ou tipos de imveis, as avaliaes mantidas no CTM deveriam ser feitas, idealmente, de forma anual ou, no mximo, a cada quatro anos. Ciclos avaliatrios curtos amenizam ou minimizam o impacto de reavaliaes em nvel individual das propriedades na medida em que variaes astronmicas nas avaliaes so, em geral, resultantes de atualizaes efetuadas aps longos intervalos sem reavaliao. A manuteno de intervalos curtos entre as avaliaes pode tambm aumentar a percepo de eficincia da administrao tributria por parte dos contribuintes, embora oscilaes acentuadas possam resultar em insatisfao. Durante intervalos entre avaliaes gerais, comum fazer reajustes genricos na base de clculo, visando evitar uma reduo significativa da base tributvel. Formas de fazer estes ajustes incluem: ndice de correo monetria, ndice de variao dos preos no perodo, genrico ou especfico por classes ou tipo de imveis, modelos de regresso simples por meio dos quais preos de venda usados como varivel dependente so estimados em funo do valor da avaliao vigente, utilizado como varivel independente. O modelo permite realizar uma nova estimativa de valor a partir do valor avaliado no ano anterior.
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A maioria dos municpios emprega um ndice genrico que reflete a correo monetria para reajustar a base de clculo do IPTU nos intervalos entre avaliaes genricas. Esta uma das formas mais simples de fazer o reajuste dos valores. Embora garanta que o imposto seja corrigido pela inflao no perodo, a alternativa no apenas incapaz de corrigir eventuais distores avaliatrias, mas capaz de acentuar estas distores. importante perceber que improvvel que o ndice de inflao reflita a valorizao ou desvalorizao observada nos preos dos imveis no perodo. Anlise do desempenho das avaliaes realizadas para fins tributrios: Nvel e Uniformidade Um dos requisitos fundamentais na tributao imobiliria manter a uniformidade nas avaliaes. Isto significa que o universo de imveis em uma jurisdio deveria ser avaliado ao mesmo percentual do valor de mercado. Em um sistema perfeito (com uniformidade plena), o quociente entre o valor avaliado e o valor de mercado das propriedades constante, independentemente do seu valor especfico. Por exemplo, se todas as propriedades forem avaliadas a 50% do valor de mercado em um municpio, pode-se dizer que existe equidade nas avaliaes. Claro que, neste caso, a potencialidade do tributo como gerador de receita no estaria sendo explorada. um problema de eficincia, no de equidade. O problema de equidade surge quando h forte variabilidade no nvel de avaliao dos imveis. Tais iniquidades podem ser divididas de acordo com componentes horizontais e verticais. A falta de equidade horizontal das avaliaes pode ser definida como diferenas sistemticas no nvel das avaliaes entre grupos de propriedades. Este tipo de iniquidade est presente quando contribuintes que possuem propriedades de mesmo valor pagam diferentes quantidades de imposto devido a erros e distores no processo avaliatrio. Iniquidades verticais so diferenas sistemticas no nvel de avaliao para grupos de propriedade classificados por valor. Estas iniquidades podem ser regressivas quando os imveis de alto valor so subavaliados em relao aos de menor valor, ou progressivas quando ocorre o oposto.
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A existncia de iniquidades nas avaliaes realizadas para fins tributrios fere a justia tributria e, em ltima instncia, a prpria Constituio Federal (Art. 150), que veda instituir tratamento desigual a contribuintes que se encontrem em situao equivalente. O baixo desempenho nas avaliaes realizadas para fins tributrios pode estar relacionado ao limitado acesso s informaes de mercado, ao emprego de tcnicas no apropriadas no processo de estimao do valor, ao grande tempo entre reavaliaes e omisso de atributos importantes na estimao da base de clculo. Decises tomadas por avaliadores, administradores municipais ou legisladores de modificar intencionalmente os valores estimados podem tambm gerar distores nas avaliaes ou mesmo acentuar a falta de uniformidade inicial causada pelo processo de avaliao. As iniquidades das avaliaes so refletidas diretamente na distribuio da carga tributria. Por exemplo, a regressividade das avaliaes pode ser responsvel por gerar uma carga tributria relativamente mais pesada nos contribuintes de baixa renda. A fim de reduzir ambos os tipos de iniquidades presentes nas avaliaes, as distores e os erros avaliatrios devem ser claramente identificados. Aps aplicar qualquer tcnica para estimar a base de clculo do tributo, altamente recomendvel a anlise estatstica do nvel de preciso dos trabalhos avaliatrios. A anlise do desempenho das avaliaes para fins tributrios consiste basicamente em comparar os valores avaliados, isto , as estimativas de valor venal, com o valor de mercado dos imveis. Como o conceito de valor de mercado subjetivo, os preos de venda so usualmente empregados para represent-los. Recomenda-se o uso da mediana e do coeficiente de disperso da mediana COD, e do quociente (ou razo) entre o valor avaliado e o preo de venda para a anlise do desempenho das avaliaes, porque ambas as medidas so aplicveis mesmo quando a varivel em anlise no seja normalmente distribuda. A mediana indica o nvel pelo qual um grupo de imveis foi avaliado em relao aos valores praticados no mercado de imveis, demonstrando quo prximos os imveis foram avaliados do nvel legal ou desejado. Seria importante definir o nvel de
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avaliao a ser praticado pelos municpios na legislao. O COD o desvio mdio expresso em termos percentuais do nvel em que cada propriedade foi avaliada em relao mediana do valor avaliado dividido pelo valor de mercado, e indica a variabilidade das avaliaes. Tanto a mediana quanto o COD podem ser calculados em relao s propriedades de uma forma geral ou mesmo em relao a grupos especficos de imveis definidos por uso, idade, rea, tipologia ou padro construtivo, e localizao. importante perceber que os testes para avaliar o desempenho das avaliaes devem ser desenvolvidos com uma amostra de dados independente. Ou seja, uma amostra que no tenha sido empregada no desenvolvimento dos modelos de avaliao. Quando os quocientes entre o valor avaliado e o preo de venda so normalmente distribudos, a mdia e o coeficiente de variao COV podem ser empregados para avaliar o desempenho das avaliaes em substituio mediana e ao COD, respectivamente. Tais medidas devem ser empregadas tanto para a elaborao de diagnsticos, monitoramento dos resultados ou validao dos trabalhos. As Diretrizes de CTM recomendam como desempenho aceitvel o nvel de avaliao com o percentual mnimo de 70%. Para uniformidade, o desvio mximo aceitvel de acordo com as diretrizes de 30%, porm desvios menores devem ser permanentemente perseguidos.
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Art. 30 () 4 O nvel de avaliao definido como a mdia dos quocientes dos valores avaliados, conforme constam no cadastro fiscal, em relao aos preos praticados no mercado para cada tipo de imvel. A ocorrncia de nvel de avaliao para cada tipo de imvel inferior a 70% (setenta por cento) ou acima de 100% (cem por cento) indica a necessidade de atualizao dos valores. 5 A uniformidade definida pelo coeficiente de disperso dos valores, que se traduz como o percentual mdio das variaes, em mdulo, dos valores avaliados em relao aos preos praticados no mercado, para cada tipo de imvel. A ocorrncia de coeficiente de disperso para cada tipo de imvel superior a 30% (trinta por cento) indica falta de homogeneidade nos valores e a necessidade de atualizao.
Aprovao dos trabalhos pela Cmara Municipal Como foi colocado, a avaliao de imveis uma atividade administrativa de cunho inerentemente tcnico. O entendimento legal do Supremo Tribunal Federal STF de que os valores estimados para fins de IPTU devem ser aprovados pelas Cmaras de Vereadores tem o objetivo de proteger o contribuinte de possveis abusos praticados pela Administrao Municipal, sujeitando a apurao do valor venal prvia autorizao legislativa. Entretanto, h diversos riscos de atrelar um trabalho inerentemente tcnico ao julgamento de um corpo poltico, tais como: ausncia de capacidade tcnica para apreciar o trabalho, resistncia em aceitar avaliaes mais precisas para o cumprimento de uma agenda poltica, ou deformao do trabalho por meio da imposio de restries (limitaes) aos efeitos das avaliaes na arrecadao. Ou seja, h o risco de manuteno do uso de valores histricos ou mesmo de avaliaes contendo distores e erros de grande magnitude por uma deciso poltica. Neste caso, haver a perpetuao de iniquidades e injustias na distribuio da carga tributria. Como discutido anteriormente, erros e distores de grande magnitude nas
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avaliaes usadas para fins tributrios ferem o princpio da isonomia, na medida em que imveis de mesmo valor de mercado so tributados de forma distinta devido a inconsistncias nas avaliaes. interessante observar que o IPTU o nico tributo cuja mera atualizao da base de clculo depende de aprovao do Poder Legislativo. A avaliao de imveis para fins fiscais deve ter o objetivo de quantificar, com a mxima preciso possvel, a base de clculo que foi definida na legislao vigente. O fundamental, neste caso, garantir a qualidade do trabalho e, por consequncia, a acurcia dos resultados. A habilidade de dissociar as atividades tcnicas das decises polticas fator preponderante para a gesto satisfatria do imposto. Sem dvida, a competncia para definir/especificar a base de clculo de um imposto do Poder Legislativo. Em contraste, indubitavelmente, sua determinao atribuio do Poder Executivo. No entanto, cabe ao Poder Judicirio julgar eventuais abusos na realizao das atividades, inclusive contando com assistncia tcnica por meio das percias judiciais. Ganhos considerveis para a eficincia e para a equidade do IPTU seriam aferidos se esse fosse o entendimento do STF. Em outras palavras, a poltica fiscal no deveria ser realizada por meio das atividades de cunho inerentemente tcnico. importante destacar a responsabilidade dos vereadores na correo das iniquidades e da capacidade de arrecadao dos tributos imobilirios, em especial quando os valores se encontram fortemente desatualizados. No aprovar proposta de ajuste dos valores apresentada pelo Poder Executivo pode perpetuar situaes crticas caracterizadas como m gesto e, por conseguinte, sujeitas ao risco de improbidade administrativa. Avaliao de imveis para fins tributrios: procedimentos tcnicos com base nas determinaes da ABNT versus Legislao Tributria Na prtica, no se observa, at a presente data, uma integrao entre as normas tributrias e a Norma Brasileira de Avaliao de Bens. Mesmo considerando a avaliao em massa de bens, h poucos casos nos quais os municpios seguem as recomendaes da ABNT. Inclusive, em muitos casos, a legislao tributria ou as prticas adotadas
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nas avaliaes desenvolvidas na rea pblica contradizem diretamente as recomendaes da ABNT. Em outros, no h nem sequer um trabalho tcnico que fundamente os valores usados para fins tributrios. A complexidade da situao merece prudncia. Certamente, solues que deveriam ser descartadas para resolver a questo incluem tanto ignorar as normas tcnicas, quanto invalidar os lanamentos tributrios presentes e anteriores ao perodo de 5 anos (decadncia) cujos procedimentos avaliatrios no estejam em consonncia com as determinaes das referidas normas (embora enquadrados legislao tributria). Poltica Fiscal: instituio das alquotas e outras definies Como foi apontado, a base de clculo do IPTU o valor venal, e a sua determinao, isto , lanamento do imposto, resulta do valor venal estimado para cada imvel multiplicado por uma alquota, que o percentual que se aplica sobre o valor venal do imvel para estabelecer o quanto de imposto deve ser pago em relao ao valor de mercado do imvel. As alquotas para a cobrana dos impostos podem ser nicas (tambm ditas uniformes), ou diferenciadas, as quais podem ser subdivididas em seletivas, progressivas (ou regressivas). Na seletividade, importa exclusivamente o objeto da tributao. As alquotas so especficas para subgrupos com caractersticas comuns. A graduao do nus tributrio em funo da base de clculo do imposto realizada por meio da instituio de alquotas progressivas. O objetivo gerar um impacto sobre o poder econmico do contribuinte, visando, por exemplo, reduzir as disparidades sociais entre os indivduos. importante notar que a implementao de um sistema de alquotas diferenciadas seletivas ou progressivas no significa tratamento desigual entre contribuintes em situao equivalente. A autonomia dos Municpios na formatao do modelo de distribuio da carga tributria restrita instituio de isenes e a definio das alquotas tipo e quantum. A liberdade para o estabelecimento das alquotas um fator preponderante para a autonomia municipal. Estas especificaes so de natureza poltica e at ideolgica. importante com132
preender que os Municpios tm liberdade para propor a sua poltica fiscal de acordo com suas preferncias, princpios, crenas ou qualquer outro elemento que embase os valores da sociedade. Como consequncia, inexiste um modelo preestabelecido que sirva para qualquer municpio, independentemente dos objetivos fiscais e/ou extrafiscais almejados. Naturalmente que estas definies devem estar em consonncia com a legislao vigente. De toda forma, importante compreender que a poltica fiscal no pode ser implementada mediante manipulaes no valor venal estimado. Ou seja, as avaliaes desenvolvidas para fins tributrios no podem ser distorcidas para a implementao da poltica fiscal ou para o cumprimento de uma agenda poltica. Metodologias de avaliao e reavaliaes genricas: transio entre alternativas Como foi apontado, fatores que influenciam a deciso sobre o mtodo de avaliao a ser usado incluem as caractersticas de cada segmento de imveis a ser avaliado, disponibilidade de informao, recursos disponveis em cada instituio e capacidade tcnica. Nas avaliaes para fins tributrios, existe a preocupao de adequar os trabalhos s determinaes presentes na legislao vigente. De toda forma, o principal fator na seleo entre as metodologias de avaliao a anlise da capacidade dos diferentes modelos de avaliao de estimar com preciso o valor de mercado dos imveis. Esta anlise deve ser realizada por meio da mensurao do nvel e do grau de uniformidade das avaliaes com uma amostra independente. Alteraes na metodologia avaliatria vigente pressupem a preparao tcnica da equipe, recursos adequados s alteraes tecnolgicas e a aceitabilidade das reformas tanto pela Cmara de Vereadores quanto, em ltima instncia, pela comunidade. Tais alteraes ou mesmo a reavaliao de imveis aps longo perodo pode resultar em mudanas significativas nos valores estimados em nvel individual para os imveis. Quanto maiores as iniquidades existentes em termos de distores e erros nos valores cadastrais, maiores sero os ajustes.
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H necessidade de gerenciar tcnica e politicamente a forma de realizar a transio nos casos de reavaliaes. Em qualquer situao, o bom senso indica que metas gradativas devem ser estabelecidas para a recuperao do nvel e para o aumento do grau de uniformidade das avaliaes. Equipe tcnica para a realizao da atividade de avaliao de imveis A manuteno do valor dos imveis atualizado no CTM dos municpios requer formao de equipe permanente de trabalho, composta por servidores habilitados e capacitados para a funo. Quando a alternativa for a contratao de servios externos, fundamental a exigncia da memria de clculo, contendo a metodologia e as limitaes dos trabalhos, e a explicao dos trabalhos em diferentes fruns do municpio. Neste sentido, a capacitao do corpo tcnico municipal deve estar inclusa na contratao dos servios. Da mesma forma, deve-se garantir o acompanhamento da equipe de tcnicos do municpio em todas as etapas do trabalho. Os consrcios intermunicipais3 podem ser uma alternativa para viabilizar a realizao dos trabalhos com qualidade mesmo em municpios menores, mais frgeis economicamente. Consideraes finais Alm da finalidade tributria, existem diversos motivos para os quais poderiam ser utilizadas as avaliaes inseridas no CTM, como: aplicao de instrumentos de poltica urbana, pagamento de desapropriaes ou outras compensaes, clculo do
3 Consrcio pblico: pessoa jurdica formada exclusivamente por entes da Federao, na forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relaes de cooperao federativa, inclusive a realizao de objetivos de interesse comum, constituda como associao pblica, com personalidade jurdica de direito pblico e natureza autrquica, ou como pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos (Decreto 6.017/2007).
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valor da contribuio de melhoria, referncia para situaes envolvendo negociao de imveis ou contabilidade das empresas. Como comentado inicialmente, a divulgao pblica do valor dos imveis deveria ser assegurada como parte dos direitos do cidado. Para que sejam teis para a sociedade, as estimativas de valor inseridas no CTM devem conter um grau de preciso aceitvel. Do ponto de vista fiscal, distores e erros na determinao da base de clculo do imposto afetam diretamente a distribuio da carga tributria. Ou seja, devido unicamente baixa qualidade das avaliaes (imperfeies de carter essencialmente administrativo), a carga tributria indevidamente distribuda entre os contribuintes. Consequentemente, imveis de mesmo valor podem ser avaliados e, em decorrncia, tributados por nveis avaliatrios distintos, ferindo o princpio da isonomia no tratamento de contribuintes posicionados em situao similar. Por outro lado, avaliaes desatualizadas, nas quais os imveis so subavaliados em relao aos preos praticados no mercado imobilirio, tendem a afetar diretamente a eficincia do imposto como fonte de receita. A relevncia de possuir um sistema de avaliaes consistente, no qual as estimativas refletem o valor de mercado dos imveis, est relacionada com a necessidade de que haja confiana por parte dos contribuintes nos dados cadastrais e, em ltima instncia, no sistema fiscal. De toda forma, necessrio perceber que a qualidade das avaliaes genricas depende diretamente dos seguintes fatores: existncia de cadastro de imveis adequado, contendo os principais elementos responsveis pela formao dos preos dos imveis; formao de base de dados representativa; uso de metodologia avaliatria eficiente; existncia de corpo tcnico capacitado e recursos tecnolgicos adequados metodologia empregada; controle sobre a qualidade das avaliaes; realizao de reavaliao dos imveis em intervalos curtos de tempo para garantir que alteraes no mercado imobilirio sejam refletidas nas avaliaes. Embora haja a perspectiva de que novas ferramentas e avanos tecnolgicos
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possam contribuir com o melhor desempenho das avaliaes, importante perceber que o processamento dos dados apenas uma das partes do processo avaliatrio, sendo fundamental a etapa da pesquisa de dados e a formao de amostra de dados representativa. Art. 31. Recomenda-se que o Municpio fornea informaes claras e precisas dos dados fsicos e do valor do imvel ao contribuinte, facilitando o atendimento a esclarecimentos e reclamaes decorrentes do CTM e da avaliao dos imveis. Alm disto, necessrio cada vez mais investir em parcerias, na divulgao dos resultados e na discusso pblica dos trabalhos. Finalmente, importante perceber que a evoluo no grau de acurcia das avaliaes pode ser gradual, com avanos relacionados ao treinamento do corpo tcnico local. fundamental evitar tratamento discricionrio nos procedimentos avaliatrios adotados para propriedades com caractersticas semelhantes.
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Captulo
DO MARCO JURDICO E DAS DISPOSIES FINAIS

Cintia Estefania Fernandes
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O marco jurdico que embasou as Diretrizes para a estruturao e implementao do CTM nos municpios brasileiros parte de uma anlise dos princpios da Constituio Federal e das leis infraconstitucionais, bem como da gnese da criao do Ministrio das Cidades, que tem como um dos seus fundamentos a propagao da importncia da estruturao e atualizao dos cadastros territoriais no Brasil. As Diretrizes vem ao encontro da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano1, onde se deve ter a integrao do desenvolvimento econmico com o desenvolvimento social e ambiental, afirmando o progresso sustentvel, o que s possvel se houver um mapeamento cadastral da cidade, base para o desenvolvimento das polticas de gesto. Estas Diretrizes partem legitimamente do pleito dos Municpios brasileiros junto ao Ministrio das Cidades, quando do desenvolvimento do Programa Nacional de Capacitao das Cidades, no sentido da necessidade de diretrizes gerais, a serem pautadas para fins da realizao de um CTM, chegando-se concluso de que a existncia das diretrizes gerais pleiteadas condio imprescindvel para o atendimento da Democracia e da Repblica, consolidando a segurana jurdica em todo o pas, por meio
1 PNDU, Diretrizes Gerais, art. 125.
da estruturao dos poderes locais, segundo o sistema jurdico vigente. Tal concluso possvel pela leitura dos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, do princpio da Funo Social da Propriedade e das Cidades, da Responsabilidade Territorial dos Municpios, da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Particular, da Isonomia e da Autonomia Municipal. As Diretrizes constituem um importante instrumento para a efetivao do desenvolvimento nacional. O CTM, que se figura como instrumento determinante para o desenvolvimento da federao brasileira, em especial dos municpios, contribui para a autonomia destes entes federativos ptrios e para a observncia da funo social da propriedade constitucionalmente prescrita no mago conceitual da propriedade urbana, visando utilizao sustentvel do solo urbano e a justia fiscal, confirmando a responsabilidade territorial dos Municpios brasileiros2. Os Municpios no Brasil fazem parte da Federao, nos termos do art. 1 da CF/88 e de seu art. 18, o que afirma a autonomia municipal, clusula ptrea, nos termos do art. 60, pargrafo 4, inciso I e concretiza, por meio da descentralizao do poder, o ideal democrtico3. Hoje se tem no Brasil um Estado Social Democrtico de Direito, o qual claramente tem no seu ordenamento jurdico os pressupostos necessrios para a sua materializao. Para se alcanar a concretizao do Estado Social Democrtico de Direito, deve-se pautar nos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, formada pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, estabelecidos no art. 3. da CF/88, princpios estes que possuem funo de princpios gerais de toda a ordem jurdica, devendo-se construir uma sociedade livre, justa e solidria; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalizao; reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
2 Seguindo o ensinamento de Jos Nilo de Castro (2003, p. 34-35): O Municpio a base territorial das aes humanas e o nico espao onde se realiza o princpio democrtico pela participao popular e pelo princpio da cooperao. [...] H que se ressaltar efetivamente a fora do Municpio. 3 CF/88, Art. 1A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito (...); Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio (destaques da autora).
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Captulo 7: Do marco jurdico e das disposies finais
Art. 32 A adoo de um Cadastro Territorial Multifinalitrio completo e atualizado auxiliar os Municpios brasileiros a exercerem suas competncias prescritas nos artigos 30 e 156 da Constituio Federal de 1988, cumprindo a funo social do seu territrio, prevista no texto constitucional, artigos 5, inciso XXIII, 3, incisos I a IV, 30, inciso VIII, 170, inciso III, 182 e 183, atendendo ao princpio da igualdade, nos termos dos arts. 5, caput e 150, inciso II da Constituio Federal de 1988. A estruturao de um CTM permitir, por meio das municipalidades brasileiras, demarcar a existncia da cidade, sua constituio real e concreta, consolidando a justia fiscal, por meio dos valores corretos da propriedade imobiliria, o que refletir na justa arrecadao de receitas e cumprimento das competncias tributrias municipais. O CTM permitir tambm a ordenao das cidades, a conformao do direito urbanstico e o desenvolvimento sustentvel dos municpios, possibilitando a aplicao dos instrumentos contidos no Estatuto da Cidade, tais como o solo criado, o direito de superfcie, a usucapio especial urbana etc. Viabilizar a ordenao social e ambiental das cidades, ordenando o uso da terra possibilitando uma sociedade livre, justa e solidria, garantindo o desenvolvimento nacional, contribuindo para a erradicao das desigualdades sociais e visando promoo do bem de todos. Permitir que uma cidade se torne visvel e transparente, seja no seu progresso ou nas suas mazelas, por meio de um cadastramento territorial, viabiliza a criao de um espelho nacional que assegurar a segurana jurdica da sua populao, permitindo que o Brasil se conhea e atue adequadamente em toda a sua extenso territorial, afirmando o seu poder/dever, por meio do conhecimento.
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Dentro do contexto constitucional o municpio importante na consecuo dos objetivos basilares da sociedade, isto , na realizao da democracia, mediante a busca da efetivao de medidas no s fiscais como tambm extrafiscais, visto que anfitrio do espao urbano, ligado necessidade da soluo da crise espacial do seu territrio, da proteo do meio ambiente, enfim, da necessidade da busca do bem-estar social em um plano concreto, sendo o CTM um instrumento imprescindvel para o desenvolvimento municipal. A responsabilidade territorial dos Municpios prescrita expressamente na Constituio de 1988, art. 30, inciso VIII, s ser exercida se os instrumentos para o adequado ordenamento territorial forem utilizados, o que exige a configurao do CTM, viabilizando com isto o adequado planejamento, parcelamento e ocupao do solo, impedindo a reteno de imveis para fins meramente especulatrios, os quais sem instrumentos constritivos permanecem no utilizados ou subutilizados, o que vai de encontro com a funo social da propriedade e o princpio da igualdade. No Brasil, se forem observados os ditames constitucionais, ter-se- como pressuposto mximo a realizao da igualdade (arts. 5, caput e 150, III da CF/88), do bem-estar coletivo que contm dentre os seus instrumentos a municipalizao e, por meio dela, no s a tributao fiscal e extrafiscal mas tambm instrumentos de desenvolvimento urbanstico, que buscam o desenvolvimento econmico e social, o que pressupe um mapeamento claro do territrio o que se d por meio do CTM. A propriedade passou a ter uma significao pblica, diretamente ligada aos direitos sociais previstos na Constituio Federal, s podendo ser exercida desde que em consonncia com os preceitos que enunciam estes direitos. O que se pretende a efetivao da igualdade de fato, a concretizao da igualdade material, que na Constituio Federal de 1988 pode ser verificada nos artigos 5., I, 7., XXX e XXXI, 3., III e IV, 170, 193, 196 e 205. Diante do contexto apontado, somente ter-se- igualdade no tratamento para com os cidados se a municipalidade se utilizar de um CTM atualizado e que reflita a realidade municipal, propiciando uma tributao isonmica e uma gesto pblica eficiente, calcada em diretrizes reais. A igualdade no que tange questo tributria,impe que se tribute diferentemente os desiguais, na medida em que se diferenciam.
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Observa-se que o fator fundamental para se atingir a igualdade a sua concretizao no plano ftico, sendo um dos seus principais instrumentos a correta aplicao das normas de direito tributrio, as quais no mbito da tributao imobiliria dependem diretamente da correo do cadastro municipal. No se tem dvida de que uma das maneiras para se assegurar a aplicao da igualdade material para com os cidados no mbito do poder local a existncia de um CTM que reflita ao gestor pblico a realidade municipal. Cumpre se ter como mxima absoluta a inexistncia de propriedade desconectada da sua funo social (arts. 5., XXII e XXIII, 1., III, 3., I, II e III, 24, I, 30, VIII, 156, 170, caput, II e III, 182 e 183 , todos da CF/88).4 A funo social da propriedade deve ser entendida como aquela que atende ao bem-estar da coletividade por meio da convivncia harmoniosa dos indivduos em sociedade5. A funo social da propriedade um poder-dever que subordina tanto o indivduo quanto o Estado sua observncia, impondo a estes no s atos omissivos ou negativos, como tambm atos positivos, dentre eles a necessidade das municipalidades institurem e manterem o CTM. Pressuposto tambm relevante se verifica a partir da Emenda Constitucional n 26, de 14 de fevereiro de 2000, na qual se tem, dentre os direitos fundamentais, nos termos do art. 6. da CF/88, o direito social de moradia, o qual no se confunde com o direito de propriedade, corroborando a necessidade de uma adequada poltica urbana e tributao imobiliria. condio o reconhecimento de um novo marco jurdico, o marco jurdico da responsabilidade territorial dos municpios, o que implica na necessria instrumentalizao de tal poder-dever, por meio da viabilizao dos municpios brasileiros possurem um CTM. A terra pertence a todos, pelo menos um mnimo de sua poro espacial tem que ser socializado, todos os que aqui habitam temporariamente tm direito a ter acesso
4 CF/88: art. 5. [...]XXIII garantido o direito de propriedade; XXIII a propriedade atender a sua funo social; art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; art. 30. Compete aos Municpios: [...] VIII promover, no que couber, adequao do ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano [...]. 5 Como bem coloca Eros Roberto GRAU o que atualmente divisamos, nas formas de propriedade impregnadas pelo princpio, so verdadeiras propriedades-funo social e no apenas, simplesmente, propriedades. (GRAU, 1977, p. 21).
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ela, tm direito terra com servios mnimos. S existe propriedade, juridicamente sustentvel, quando a mesma estiver cumprindo a sua funo social amplamente considerada, o que assegurado pela existncia de um cadastro amplo e atualizado, com o qual se possibilita aes eficientes do Estado no que tange ordenao de seu territrio. Uma cidade que no regula o solo no mbito territorial de sua competncia, por meio de um CTM atualizado, no possui uma administrao e uma tributao eficientes e adequadas, uma cidade em regra marcada pela especulao imobiliria, pela desigualdade, pela supremacia do interesse particular sobre o pblico, o que inviabiliza o bem comum. Cabe aqui, traar os fundamentos jurdicos referentes a um instrumento prescrito pela Constituio Federal de 1988, para a realizao da Federao brasileira, a responsabilidade territorial dos municpios, a qual s se concretizar efetivamente a partir das Diretrizes do CTM, as quais so determinantes para a efetivao da autonomia municipal. O ordenamento jurdico brasileiro deve ser interpretado de forma sistemtica, o que conduz necessria observncia da responsabilidade territorial dos municpios, s exigncias sociais, ambientais, econmicas e polticas do Sculo XXI, que somente podem ser efetivadas se a realidade municipal estiver fulcrada em um CTM atualizado, meio que possibilita refletir com segurana sobre a realidade territorial das cidades brasileiras. Parte-se do que prescrevem os arts. 5., XXII e XXIII, 1., III, 3., I, II e III, 24, I, 30, VIII, 156, 170, caput, II e III, 182 e 183 da CF/88, isto , da obrigatoriedade do ordenamento territorial pelos Municpios, visando a realizao da federao brasileira, os objetivos fundamentais da Repblica, a autonomia municipal, a funo social da propriedade e das cidades, passando-se assim para os ditames do Estatuto da Cidade, Lei 10.257/01, que disciplina a urbanizao das cidades tanto visando a harmonia social como a ambiental, assegurando diversos instrumentos fiscais e extrafiscais. Verifica-se ainda, a necessidade da realizao das competncias tributrias municipais, enfatizando-se a tributao imobiliria (IPTU, ITBI, Contribuio de Melhoria, Taxa de Coleta de Lixo, ITR) , arts. 156, 145 III e 153, pargrafo 4, III (capacidade tributria ativa passada aos Municpios pela Unio) da CF/88, e a necessidade de
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se realizar as competncias tributrias, nos termos do que determina a Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar 101/00, art. 11, sob pena de poder ser considerada renncia de receita, a qual no s deve ser arrecadada de forma eficiente, mas primando pela igualdade, arts. 5, caput e 150, II da CF/88 o que s possvel se os Municpios exercerem as suas competncias fundamentadas em um Cadastro Multifinalitrio atualizado, base econmica, fsica (geomtrica), jurdica, fiscal, social e ambiental que viabiliza o desenvolvimento sustentvel das cidades. Art. 33 As informaes do Cadastro Territorial Multifinalitrio, a ser criado e atualizado de forma permanente, integram o patrimnio pblico, vinculado administrao pblica, sujeitando-se aos princpios constitucionais da moralidade, publicidade e eficincia. O CTM a partir da sua efetiva concretizao e funcionamento, com amparo em investimentos tecnolgicos e de servios, passa a fazer parte do patrimnio pblico, razo pela qual deve ser devidamente atualizado de maneira constante e eficiente, sob pena de assim no se procedendo poder restar caracterizada a negligncia na sua conservao.
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Nos termos da Lei Federal 8.429/92, no conservar o patrimnio pblico, no cobrar tributos ou cobr-los a menor, configura crime de improbidade administrativa, conforme os arts. 4., 10, 12, 20 e 226, sendo, portanto, necessrio que o Municpio tenha um Cadastro Territorial Multifinalitrio atualizado que permita a correta arrecadao dos tributos municipais, devendo o mesmo ser mantido em perfeitas condies de funcionamento e contendo informaes corretas e atualizadas, devendo ser mantidos todos os investimentos pblicos em prol do interesse coletivo. importante que os municpios brasileiros voltem suas atenes e atuaes para a propriedade imobiliria, visando a que esta cumpra a sua funo social, uma vez que somente com sua correta utilizao ter-se- o atendimento da democratizao das cidades, isto , uma cidade voltada para todos que nela habitam. Para isso, se faz necessria a implementao de uma tributao eficiente e de uma ordenao urbanstica adequada, por meio dos instrumentos dispostos na Constituio Federal e no Estatuto da Cidade, Lei Federal 10.257, de 10 de julho de 2001, sempre embasado em um Cadastro Territorial Multifinalitrio, possibilitando a aplicao dos instrumentos contidos no Estatuto da Cidade, como o solo criado, o direito de superfcie, a usucapio especial urbana, etc.
6 Art. 4- Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados a velar pela estrita observncia dos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe so afetos. Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente: X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz respeito conservao do patrimnio pblico; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente.Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas, previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes: II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos; Art. 20. A perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos s se efetivam com o trnsito em julgado da sentena condenatria. Pargrafo nico. A autoridade judicial ou administrativa competente poder determinar o afastamento do agente pblico do exerccio do cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao, quando a medida se fizer necessria instruo processual. Art. 2. Para apurar qualquer ilcito previsto nesta lei, o Ministrio Pblico, de ofcio, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representao formulada de acordo com o disposto no art. 14, poder requisitar a instaurao de inqurito policial ou procedimento administrativo. (destaques nossos).
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Art. 34 O Sistema de Informaes Territoriais destina-se a fornecer as informaes necessrias para a utilizao dos instrumentos da poltica urbana previstos no art. 4 da Lei 10.257, de 10 de julho de 2001 Estatuto da Cidade. Verifica-se que o municpio que instituir, manter e atualizar o seu cadastro Territorial de forma multifinalitria estar atendendo todo sistema jurdico vigente voltado para o desenvolvimento do solo urbano, notadamente, o que prescreve a seguintes determinaes do Estatuto da Cidade Lei, 10.257/2001: ordenao e controle do uso do solo, evitando a utilizao inadequada dos imveis urbanos; a especulao imobiliria que resulte em subutilizao ou no utilizao de imveis urbanos; usos incompatveis ou inconvenientes do solo; preservao da infra-estrutura urbana; instalao de empreendimentos ou atividades que possam se tornar geradores de trfego incompatvel com a infraestrutura; a deteriorao das reas urbanizadas; poluio e degradao ambiental; integrao das reas urbanas e rurais facilitando o desenvolvimento scio econmico do Municpio; justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes do processo de urbanizao; adequao dos instrumentos de poltica econmica, tributria e financeira e dos gastos pblicos aos objetivos do desenvolvimento urbano; recuperao dos investimentos do Poder Pblico que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos; regularizao fundiria e urbanizao das reas ocupadas por populao de baixa renda, atendendo integralmente os objetivos da poltica urbana e o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana prevista no art. 2 do Estatuto da Cidade; o CTM tambm viabilizar a correta instituio dos seguintes institutos, tributrios, financeiros, jurdicos e polticos previstos no Estatuto da Cidade (art. 4): 1. Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana:
Institudo pela Constituio Federal, artigo 156, I, cuja incidncia se d sobre a propriedade urbana. Ou seja, o IPTU tem como fato jurdico tributrio a propriedade, o domnio til ou a posse com nimo de dono de propriedade imvel localizada em zona urbana ou extenso urbana; 145
2. IPTU Progressivo no Tempo:

Nos termos do artigo 182, 1, I, da CF, o IPTU poder ser Progressivo no Tempo, conforme prev o Estatuto da Cidade (art. 7, da Lei 10.257/2001), a Progressividade no IPTU um instrumento que permite ao governo municipal aumentar, progressivamente, o valor da alquota do IPTU de um imvel, caso seu proprietrio no lhe d a utilizao conforme o previsto no Plano Diretor. A medida extrafiscal consiste em desmotivar os proprietrios em manter imveis para fins de especulao imobiliria, sem edificao, ou sem utilizao e parcelamento, de forma a racionalizar e planejar a ocupao das cidades;
3. Contribuio de Melhoria:
Prevista no artigo 145, III, da CF, uma espcie do gnero tributo indiretamente vinculado a uma atuao estatal, qual seja, a construo de obra pblica que acarrete valorizao imobiliria ao patrimnio do particular, sujeito passivo (contribuinte);
4. incentivos e benefcios fiscais e financeiros:

Consideram-se benefcios fiscais as medidas de carter excepcional institudas para tutela de interesses pblicos extrafiscais relevantes;
5. desapropriao:
Ato pelo qual o Poder Pblico, mediante prvio procedimento e justa indenizao, em razo de uma necessidade ou utilidade pblica, ou ainda, diante do interesse social, despoja algum de sua propriedade e a toma para si ;
6. servido administrativa:
Fundamentada na supremacia do interesse pblico e na funo social da propriedade, a servido administrativa o direito real que autoriza a Poder Pblico a usar a propriedade imvel para permitir a execuo de obras e servios de interesse coletivo;
7. limitaes administrativas:
Limitao administrativa toda imposio geral, gratuita, unilateral e de ordem pblica condicionadora do exerccio de direitos ou de atividades particulares s exigncias do bem-estar social, implica a obrigao de no fazer e incide sobre o proprietrio;
8. tombamento de imveis ou de mobilirio urbano:

um ato administrativo realizado pelo poder pblico com o objetivo de preservar, atravs da aplicao da lei, bens de valor histrico, cultural, arquitetnico e ambiental para a populao, impedindo que venham a ser destrudos ou descaracterizados;
9. instituio de unidades de conservao:

Com o objetivo de manter e proteger as reas naturais ainda existentes, o poder pblico pode instituir Unidades de Conservao no sentido de garantir a integridade destes es146
Captulo 7: Do marco jurdico e das disposies finais paos, ordenar as atividades econmicas e disciplinar a implantao de projetos e obras que possam causar impactos significativos nestas reas;
10. instituio de zonas especiais de interesse Social:

De acordo com o Plano Diretor, as Zonas Especiais de Interesse Social ZEIS - so pores do territrio destinadas, prioritariamente, recuperao urbanstica, regularizao fundiria e produo de Habitaes de Interesse Social HIS ou do Mercado Popular - HMP, incluindo a recuperao de imveis degradados, a proviso de equipamentos sociais e culturais, espaos pblicos, servio e comrcio de carter local;
11. concesso de direito real de uso:

a forma mais ampla de outorga de utilizao de bem pblico, este entendido como uma faculdade dada ao particular de utilizar um bem da administrao;
12. uso especial para fins de moradia:

a nica forma de garantir a posse e a permanncia daqueles que estariam em condies de adquirir a propriedade desses bens, caso no fossem pblicos;
13. parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios:

Os terrenos vazios ou subutilizados, que se localizarem em reas cuja urbanizao e ocupao for prioritria, devem ser adequadamente ocupados. Para induzir a ocupao desses terrenos, existe a possibilidade de urbanizao ou edificao compulsrias mecanismo criado pelo Estatuto para impedir que as reas vazias da cidade continuem ociosas. Por meio do instrumento da edificao compulsria, podese estabelecer um prazo para o loteamento ou construo das reas vazias ou subutilizadas. O proprietrio que no cumprir esse prazo ser penalizado pela aplicao progressiva do imposto territorial e predial urbano (IPTU), que dever ser aplicado por um perodo de 5 anos;
14. usucapio especial de imvel urbano:

Conforme estabelece o artigo 183 da CF, aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros quadrados, por cinco anos ininterruptos e sem oposio, utilizando-a para a sua moradia ou de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural;
15. direito de superfcie:

Consiste no direito real autnomo, temporrio ou perptuo, de fazer e manter construo ou plantao sobre ou sob terreno alheio; a propriedade - separada do solo dessa construo ou plantao, bem como a propriedade decorrente da aquisio feita ao dono do solo de construo ou plantao nele j existente;
16. direito de preempo:

Confere ao poder pblico municipal preferncia para a compra de imvel urbano, res 147
Diretrizes para a criao, insituio e atualizao do CTM nos municpios brasileiros peitado seu valor no mercado imobilirio, e antes que o imvel de interesse do municpio seja comercializado entre particulares;
17. outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso:

a possibilidade do municpio estabelecer determinado coeficiente de aproveitamento dos terrenos a partir do qual o direito de construir excedente deve ser adquirido do poder pblico. O mesmo dever ocorrer quando o uso for alterado e resultar na valorizao do imvel;
18. transferncia do direito de construir:

Faculta o exerccio desse direito em imvel distinto do que originalmente o detinha. Mecanismo til para a implantao de equipamentos urbanos (reduz os custos de desapropriao), para a preservao do patrimnio histrico e cultural e para a regularizao de reas ocupadas por populao de baixa renda;
19. operaes urbanas consorciadas:

O Estatuto da Cidade define a operao urbana consorciada como o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar, em uma rea, transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental;
20. regularizao fundiria:

A Regularizao Fundiria consiste no conjunto de medidas jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais que visam regularizao de assentamentos irregulares e titulao de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social moradia, o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado;
servir como base de dados seguros para disciplinar o Plano Diretor dos Municpios.
As vantagens de um CTM, decorrente de diretrizes nacionais, podem ser constatadas claramente: aumento na arrecadao municipal e na justia fiscal; unificao de dados cadastrais por meio da aproximao das entidades competentes, convnios e consrcios entre os municpios, os Registros Imobilirios, etc., nos termos de legislao municipal, o que resultar em segurana jurdica para toda a populao local;
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planejamento e eficincia da gesto municipal (social e ambiental); planejamento fsico municipal com a existncia de uma base cartogrfica nica (infra-estrutura urbana, sistema virio, seleo de reas para fins ambientais, de regularizao fundiria urbana, etc.); conhecimento da realidade urbana, de expanso urbana e rural dos municpios, cidade real; orientao de atualizao peridica, a ser definida em legislao municipal, garantindo a autonomia municipal; aumento da transparncia e eficincia da administrao municipal, atravs da disposio de dados corretos e atualizados populao, priorizando o seu atendimento. Tem-se que ter desenvolvimento integrado, com capacidade de implementao, o que se torna vivel com o mapeamento da cidade por meio de um eficiente Cadastro Territorial Multifinalitrio. O CTM mapeia o solo no mbito municipal, propiciando medidas seguras s municipalidades na realizao da funo social e ambiental da propriedade, viabilizando a ordenao territorial dos Municpios, mapeando as prioridades da gesto pblica e contribuindo para a melhora do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) das cidades brasileiras. O Cadastro institudo no moldes das diretrizes nacionais, atende os arts. 21, inciso XX e 37 da Constituio Federal, possibilitando a unificao de dados esparsos entre as diversas entidades competentes, resultando na correta arrecadao de tributos municipais por meio de uma maior justia fiscal e segurana jurdica, garantindo autonomia, transparncia e eficincia da administrao municipal em relao comunidade, priorizando o seu atendimento.
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Art. 35 Esta Portaria atende ao disposto, nas Leis ns 10.257/2001 Estatuto da Cidade, 8.429/92 Lei de Improbidade Administrativa, 10.406/2002 - Cdigo Civil, 5.172/66 - Cdigo Tributrio Nacional, 6.766/79 Lei de Parcelamento do Solo Urbano, 6.015/73 - Lei de Registros Pblicos, Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal e no Decreto 6.666/2008, com fulcro no art. 84, VI, a da CF/88. O Municpio possui meios para fazer valer as suas competncias, dentre eles, instrumentos jurdicos tributrios, voltados no s arrecadao de receitas mas tambm ao controle de condutas positivas ou negativas que levam ao bem comum, como a exigncia do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), do Imposto Sobre a Transmisso de Bens Imveis (ITBI), da Contribuio de Melhoria (CME), do Imposto Territorial Rural (ITR - capacidade tributria ativa / lei municipal e convnio com a Receita Federal) e das taxas pblicas. Alm disso, conta com os instrumentos urbansticos j citados que visam concretizar a funo social das cidades e recuperar as mais-valias originadas do poder pblico. Nos termos da Lei 201/67, art. 1, so crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipais, sujeitos ao julgamento do Poder Judicirio, independentemente do pronunciamento da Cmara dos Vereadores, quando, nos termos do inciso XIV, negam a execuo a lei federal, estadual ou municipal, o que ocorre quando no se cobra tributos ou se cobra a menor. Verifica-se ainda, que o novo Cdigo Civil, Lei 10.406/2002, art. 500, exige para o reconhecimento da transferncia da propriedade imvel, a exatido das dimenses do imvel, no podendo a diferena encontrada exceder a um vigsimo da rea total enunciada, sob pena de complementao da rea, resoluo do contrato ou abatimento do preo, o que implica necessariamente na existncia de um Cadastro para garantir a segurana jurdica prescrita legalmente. Alm disso, o novo Cdigo Civil impe que a propriedade dever ser exercida de acordo com suas finalidades econmicas e sociais, preservando-se a fauna, a flora, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio artstico, bem como evitando a poluio do ar e das guas, nos termos do art. 1228, pargrafo 1, o que implica na necessria existncia de um CTM (urbano
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e rural) que viabilize a demarcao de todas as reas circunscritas no territrio municipal de maneira que se possa identificar o uso e exerccio regular da propriedade urbana. Observa-se ainda que as Diretrizes Nacionais do CTM foram especificadas atendendo a Lei 5.172/66, Cdigo Tributrio Nacional, a Lei 6.766/79 Lei de Parcelamento do Solo Urbano, e a Lei 6.015/73 - Lei de Registros Pblicos. Ser competente para apurar os dados pertinentes ao Cadastro Territorial Multifinalitrio , as municipalidades por meio de servidores pblicos especializados nas diversas reas multifinalitrias, conforme as competncias das Secretarias e Departamentos municipais, observando a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais INDE, conforme o Decreto 6.666 de 27 de novembro de 2008. Art. 36 Para fins de cadastramento das atividades econmicas no CTM, dever ser observada a Classificao Nacional de Atividades Econmicas CNAE, conforme resoluo da Comisso Nacional de Classificao CONCLA. O cadastramento das atividades econmicas no CTM dever observar a Classificao Nacional de Atividades Econmicas. A CNAE a classificao oficialmente adotada pelo Sistema Estatstico Nacional na produo de estatsticas por tipo de atividade econmica, e pela Administrao Pblica em seus cadastros, na identificao da atividade econmica em cadastros e registros de pessoas jurdicas, sendo possvel por meio desta codificao se observar dados multifinalitrios. Ao se ter uma base padronizada para a coleta, anlise e disseminao das estatsticas relativas atividade econmica, a CNAE permite ampliar a comparabilidade entre as estatsticas econmicas provenientes de distintas fontes nacionais, e das estatsticas do pas no plano internacional. A gesto da pgina de classificaes estatsticas e informaes sobre a Comisso Nacional de Classificao-Concla, pode ser obtida no portal do IBGE, www.IBGE.gov.br/concla, sendo que dvidas podero ser sanadas na central de dvidas de responsabilidade da Coordenao das Estatsticas Econmicas e Classificaes da Diretoria de Pesquisas do IBGE (cnae@ibge.gov.br).
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Art. 37 A existncia de um Cadastro Territorial Multifinalitrio atende s Diretrizes Gerais de Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, Diretriz n 125 e Resolues da 2 e da 3 Conferncia Nacional das Cidades, instrumentalizando a construo de um Sistema Nacional de Poltica Urbana, por meio das quatro vertentes: planejamento territorial; habitao; saneamento ambiental; trnsito, transporte e mobilidade urbana, com controle e participao social. As Diretrizes Nacionais para o Cadastro Territorial Multifinalitrio atendem integralmente s Diretrizes Gerais da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, conforme a seguir prescrito: estabelece um projeto de Estado nacional que promova o desenvolvimento social, econmico e ambiental, o combate desigualdade social, racial, de Gnero e regional por meio de uma ocupao menos desigual do territrio brasileiro, com maior integrao do espao nacional, principalmente a partir do reconhecimento da diversidade e do papel das cidades como elementos essenciais para o desenvolvimento regional e do pas. estabelece diretrizes para o desenvolvimento urbano, integrando planejamento e gesto do solo urbano, habitao, saneamento ambiental, transporte e mobilidade, baseadas nas deliberaes da 1 e 2 Conferncia Nacional das Cidades e do Conselho das Cidades, considerando o Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01) e o artigo 21 da Constituio. auxilia na preciso da definio de urbano, rural, cidade, distritos, microrregies, aglomerados urbanos, regies metropolitanas e regies integradas de desenvolvimento, incluindo, ainda, qualquer outro conceito que seja necessrio para a correta interpretao da legislao federal, estadual e municipal. Conforme prescreve ainda o item IV, referente ao Financiamento do Desenvolvimento Urbano, item 125, constante das Resolues da 2 Conferncia Nacional das Cidades, a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) deve:
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Fortalecer e modernizar a gesto da arrecadao municipal, com a implementao das seguintes aes: (...) reviso e criao de cadastros tcnicos multifinalitrios. Se hoje em termos jurdicos, sociais, ambientais e econmicos se justifica a existncia de um Sistema Nacional de Cadastro Rural - SNCR, a partir do Sculo XXI, mas especificamente desde 2007, passou a ser prioridade a existncia de um cadastro territorial urbano, pois atualmente a populao urbana do mundo supera a populao rural. Esta mais uma justificativa para a existncia do CTM, pois a demarcao da cidade real ( urbano e rural) e no apenas da cidade legal ou formal uma das metas de tal instrumento. A existncia de CTM, a garantia da observncia da justia social e fiscal, pois somente com o conhecimento do territrio nacional de forma local e pormenorizada que se poder salvaguardar a propriedade imobiliria com adequada observncia de sua funo social e ambiental, garantindo-se uma cidade sustentvel.
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Referncias bibliogrficas
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___________. Catastro Multifinalitario Aplicado a la Definicin de Polticas de Suelo Urbano. Cambridge, MA, EEUU, 2007. ISBN 85-906701-0-4. 455 p. Disponvel em: <http://lincolninst.edu/pubs/PubDetail.aspx?pubid=1306> ___________. O Cadastro Territorial: passado, presente e futuro. In Cadastro Multifinalitrio como instrumento de poltica fiscal e urbana. Organizadores: Erba, Diego Alfonso [et. all]. Rio de Janeiro, 2005, p. 14-38. ERBA, Diego; OLIVEIRA, F. Leal de; LIMA JUNIOR, P. Novais. Cadastro multifinalitrio como instrumento de poltica fiscal e urbana. Ene 2005. ISBN 859051711X. 146 p. Disponvel em: <www.agrimensores.org.ar/licamul.htm> FERNANDES, Cintia Estefnia. IPTU. Texto e contexto. So Paulo: Quartier Latin, 2005. LOCH, Carlos & ERBA, Diego A. Cadastro tcnico multifinalitrio urbano e rural. May 2007. ISBN 85906701-2-0. 142 p. Disponvel em: <http://lincolninst.edu/pubs/PubDetail.aspx?pubid=1243> El catastro en la Argentina en los ltimos 50 aos y una visin del catastro en Brasil. Disponvel em: <http://www.agrimensores.org.ar/publicaciones.htm> FIG. 138 p. GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988: interpretao e crtica. 4.ed., rev. atual. So Paulo: Malheiros, 1998. REGISTRADORES DE ESPANHA. Informao Registral. Base Grfica Registral. Disponvel em: <http://www.registradores.org> Acesso em: 12 out. 2010. ROMO, Vernica Maria Costa; SILVA, Tarcsio Ferreira e SILVA, Antnio Simes. A Lei n 10.267 e a Norma 14.166: Procedimentos para o Georreferenciamento. Anais do V COBRAC, Florianpolis SC. 2002. ROMO, V.M.C., [et. all]. Rede de Referncia Cadastral Municipal - Uma proposta do Grupo de Trabalho de Cadastro Municipal do DECart UFPE. Anais do II COBRAC, Florianpolis SC. 1996. OLIVEIRA, Isabel Cristina Eiras de. Estatuto da Cidade para compreender. Rio de Janeiro:IBAM/DUMA, 2001, 64 p.
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Lista de siglas
ABNT Associao Brasileira de Normas Tcnicas BCI Boletim de Cadastro Imobilirio BIC Boletim de Informaes Cadastrais CIATA Convnio para Incentivo ao Aperfeioamento TcnicoAdministrativo de Municipalidades CONCAR Comisso Nacional de Cartografia COD Coeficiente de Disperso COV Coeficiente de Variao CPCI Comit Permanente sobre o Cadastro na IberoAmrica CTM Cadastro Territorial Multifinalitrio CTN Cdigo Tributrio Nacional DSG Diretoria do Servio Geogrfico FIG Federao Internacional de Gemetras GNSS Global Navigation Satellite System, ou Sistema Satelitrio de Posicionamento Global GPS Global Positioning System IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IDE Infraestruturas de Dados Espaciais INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INDE Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais IPTU Imposto Predial Territorial Urbano ITBI Imposto de Transmisso de Bens Imveis e de Direitos a eles relativos ITR Imposto Territorial Rural LRP Lei dos Registros Pblicos LTM Local Transverso de Mercator NBR Denominao de Norma da ABNT OUV Observatrios Urbanos de Valores PMAT Programa para Modernizao das Administraes Tributrias Municipais PNAFM Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal para os Municpios Brasileiros PNCC Programa Nacional de Capacitao das Cidades RBMC Rede Brasileira de Monitoramento Contnuo RI Registro de Imveis RIBAC Rede INCRA de Bases Comunitrias 156
RRCM Rede de Referncia Cadastral Municipal RTM Regional Transverso de Mercator SGB Sistema Geodsico Brasileiro SGBD Sistema Gerenciador de Banco de Dados SICART Sistema de Cadastro e Registro Territorial SIG Sistemas de Informao Geogrfica SINDUSCON Sindicato da Indstria da Construo Civil SIT Sistema de Informaes Territoriais SPU Secretaria de Patrimnio da Unio STF Supremo Tribunal Federal TM Transverso de Mercator UTM Universal Transverso de Mercator ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social
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Portaria Ministerial n 511, de 07 de dezembro de 20091

Diretrizes para a criao, instituio e atualizao do Cadastro Territorial Multifinalitrio (CTM) nos municpios brasileiros.
O MINISTRO DE ESTADO DAS CIDADES, no uso das atribuies que lhe conferem os incisos I e II, do pargrafo nico, do art. 87, da Constituio Federal, inciso III, do art. 27, na Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003, e art. 3, do Anexo I, do Decreto n 4.665, de 3 de abril de 2003, resolve: CAPTULO I DAS DISPOSIES GERAIS Art. 1 O Cadastro Territorial Multifinalitrio (CTM), quando adotado pelos Municpios brasileiros, ser o inventrio territorial oficial e sistemtico do municpio e ser embasado no levantamento dos limites de cada parcela, que recebe uma identificao numrica inequvoca. Art. 2 A parcela cadastral a menor unidade do cadastro, definida como uma parte contgua da superfcie terrestre com regime jurdico nico. 1 considerada parcela cadastral toda e qualquer poro da superfcie no municpio a ser cadastrada. 2 As demais unidades, como, lotes, glebas, vias pblicas, praas, lagos, rios e outras, so modeladas por uma ou mais parcelas de que trata o caput deste artigo, identificadas por seus respectivos cdigos. 3 Dever ser atribudo a toda parcela um cdigo nico e estvel. Art. 3 Toda e qualquer poro da superfcie territorial no municpio deve ser ca1 DOU, de 08/12/2009 Seo 1, p.75.
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dastrada em parcelas. Art. 4 Os dados do CTM, quando correlacionados s informaes constantes no Registro de Imveis (RI) constituem o Sistema de Cadastro e Registro Territorial SICART. Art. 5 Os dados dos cadastros temticos, quando acrescidos do SICART, constituem o Sistema de Informaes Territoriais (SIT). 1 O cadastro temtico compreende um conjunto de informaes sobre determinado tema relacionado s parcelas identificadas no CTM. 2 Considera-se como cadastros temticos, os cadastros fiscal, de logradouros, de edificaes, de infra-estrutura, ambiental, socioeconmico, entre outros. Art. 6 O CTM, bem como os sistemas de informao dos quais faz parte (SICART E SIT), multifinalitrio e atende s necessidades sociais, ambientais, econmicas, da Administrao Pblica e de segurana jurdica da sociedade. Pargrafo nico - O CTM deve ser utilizado como referncia bsica para qualquer atividade de sistemas ou representaes geoespaciais do municpio. CAPTULO II DO CADASTRO TERRITORIAL MULTIFINALITRIO Art. 7 O CTM constitudo de: I - Arquivo de documentos originais de levantamento cadastral de campo; II - Arquivo dos dados literais (alfanumricos) referentes s parcelas cadastrais; III Carta Cadastral. Art. 8 Define-se Carta Cadastral como sendo a representao cartogrfica do levantamento sistemtico territorial do Municpio. Art. 9 As informaes contidas no CTM e no RI devem ser devidamente coordenadas e conectadas por meio de troca sistemtica de dados, com a finalidade de permitir o exerccio pacfico do direito de propriedade, proteger e propiciar a segurana jurdica, o mercado imobilirio e os investimentos a ele inerentes.
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CAPTULO III DA CARTOGRAFIA CADASTRAL Art. 10 O levantamento cadastral para a identificao geomtrica das parcelas territoriais deve ser referenciado ao Sistema Geodsico Brasileiro SGB. Art. 11 Os municpios que adotarem o CTM, no mbito de sua autonomia, implantaro, conservaro e mantero a inviolabilidade dos marcos vinculados ao SGB, de acordo com as recomendaes do IBGE. Pargrafo nico Levantamentos e locaes de obras e novos loteamentos devem ser referenciados ao SGB, apoiados nos marcos municipais correspondentes. Art. 12 O CTM utilizar o sistema de projeo Universal Transverso de Mercator (UTM), at que seja definida uma projeo especfica. 1 Aos municpios localizados em mais de um fuso UTM, recomenda-se estender o fuso correspondente sua sede at o limite municipal, de forma que sejam representados em apenas um nico fuso. 2 Poder ainda ser admitida outra projeo cartogrfica, j utilizada no municpio, at a definio de uma nova projeo para o CTM. Art. 13 Os vrtices que definem os limites de cada parcela devem constituir uma figura geomtrica fechada. 1 Os limites legais das parcelas devem ser obtidos, com preciso adequada, por meio de levantamentos topogrficos e geodsicos. 2 Os limites fsicos das parcelas podem ser obtidos por mtodos topogrficos, geodsicos, fotogramtricos e outros que proporcionem precises compatveis. Art. 14 A Cartografia Cadastral deve obedecer aos padres estabelecidos para a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais - INDE e s normas relativas Cartografia Nacional, de acordo com o artigo 4 do Decreto 6.666/2008. Art. 15 Os limites territoriais so cadastrados com atributos especficos, conforme a seguinte ordem de preferncia: I - das parcelas; II - das reas de posse, correspondentes ao limite fsico; III - das propriedades, correspondentes ao limite legal;
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IV - dos setores cadastrais ou de zoneamento; V - dos distritos; VI - dos Municpios; VII - dos Estados; VIII - do Pas. Pargrafo nico - No caso de duplicidade de atributo para um determinado limite prevalecer a ordem de preferncia apresentada neste artigo. CAPTULO IV DA GESTO E DO FINANCIAMENTO DO CADASTRO Art. 16 A gesto do CTM de responsabilidade e da competncia do Municpio. 1 Sugere-se ao municpio constituir uma equipe tcnica local devidamente capacitada, de preferncia do quadro permanente, a fim de manter a integridade, atualizao e continuidade na gesto do CTM. 2 Para fins de gesto cadastral, os municpios, especialmente aqueles de pequeno porte, podero formar consrcios com outros Municpios, observado o disposto no 1 . 3 de responsabilidade do Municpio manter o CTM permanentemente atualizado. 4 Recomenda-se que o Plano Diretor e a avaliao de imveis do municpio devem ser baseados na informao cadastral atualizada. Art. 17 O CTM ser criado para a rea urbana. Art. 18 Os muncipes e os rgos municipais, estaduais e federais podero ter acesso aos dados cadastrais, no mbito da sua competncia, respeitando-se os dispositivos legais. Art. 19 Para financiar a implantao e manuteno do CTM recomenda-se que os municpios considerem os recursos provenientes do incremento de receitas geradas a partir do CTM e outras linhas de recursos disponveis.
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CAPTULO V DA MULTIFINALIDADE DO CADASTRO Art. 20 O carter de multifinalidade do CTM assegurado pela integrao de informaes de outros sistemas ao sistema bsico comum, de contedo mnimo, que favorea a atualizao. 1 Considera-se como contedo mnimo do CTM a caracterizao geomtrica da parcela, seu uso, identificador nico, localizao e proprietrio, detentor do domnio til ou possuidor; 2 O identificador nico da parcela a chave de ligao com o CTM e no deve ser confundido com os identificadores especficos definidos nos cadastros temticos; 3 O CTM deve conter apenas as informaes necessrias e que permitam a sua atualizao de forma simples. Art. 21 Para a multifinalidade, o CTM deve ser modelado de forma a atender s necessidades dos diferentes usurios, atuais ou potenciais, com base em um sistema de referncia nico e um identificador nico e estvel para cada parcela. Pargrafo nico Considera-se identificador nico e estvel aquele que, uma vez atribudo a uma parcela, no pode ser reutilizado para a identificao de qualquer outra unidade cadastral. Art. 22 A multifinalidade um processo evolutivo aberto, de integrao gradativa dos diferentes temas e que deve ocorrer ao longo dos anos, tendo como referncia o CTM. Pargrafo nico - De acordo com a necessidade social, econmica, administrativa, ou outra, o municpio define novos cadastros temticos, tendo como referncia o CTM, com o objetivo de atender s diversas demandas. Art. 23 Recomenda-se que a administrao municipal estabelea mecanismos adequados de acesso s informaes, de segurana dos dados e de preservao do histrico e da integridade das informaes, observando as exigncias legais. Art. 24 O CTM integrado ao RI (SICART) instrumento importante para a regularizao fundiria. Art. 25 O CTM contribui, na rea de expanso urbana do municpio, para o planejamento e o reordenamento da distribuio fundiria rural em sua nova funo urbana.
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Art. 26 Recomenda-se que os municpios exijam a demarcao dos vrtices dos imveis nos novos parcelamentos, georreferenciados ao SGB, e promovam a gradativa demarcao dos imveis que ainda no possuem algum tipo de demarcao fsica. Art. 27 A abrangncia da multifinalidade potencializada pelo levantamento sistemtico das parcelas, compreendido pelo cadastramento de todo o territrio do municpio, incluindo lotes, glebas, rios, lagos e vias, entre outros. CAPTULO VI DA AVALIAO DE IMVEIS Art. 28 O CTM, acrescido de outros cadastros temticos, fornece informaes para a avaliao de imveis para fins fiscais, extrafiscais e quaisquer outros fins que envolvam valores dos imveis urbanos e rurais. Art. 29 A avaliao de imveis um processo tcnico, que deve ser transparente, estar em conformidade com as normas da ABNT e fornecer ao Municpio o valor venal, entendido como o valor de mercado, base de clculo do Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU e demais tributos imobilirios. Art. 30 Recomenda-se que o resultado final da avaliao retrate a real situao dos valores dos imveis no mercado, permitindo o fortalecimento da arrecadao local dos tributos imobilirios e a promoo da justia fiscal e social, com o tratamento isonmico dos contribuintes. 1 A atividade de avaliao dos imveis e a necessidade de manter os seus valores atualizados cabe aos administradores municipais. 2 Para manter atualizada a base de clculo do IPTU e demais tributos imobilirios recomenda-se que o ciclo de avaliao dos imveis seja de, no mximo, 4 (quatro) anos. 3 Para Municpios com populao at 20.000 habitantes e em que no ocorra evidncia de variao significativa nos valores dos imveis, comprovada por meio de relatrios e pareceres tcnicos, a avaliao de imveis poder ser dispensada no perodo de um ciclo, desde que observado o limite mximo de 8 (oito) anos. 4 O nvel de avaliao definido como a mdia dos quocientes dos valores avaliados, conforme constam no cadastro fiscal, em relao aos preos praticados no
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mercado para cada tipo de imvel. A ocorrncia de nvel de avaliao para cada tipo de imvel inferior a 70% (setenta por cento) ou acima de 100% (cem por cento) indica a necessidade de atualizao dos valores. 5 A uniformidade definida pelo coeficiente de disperso dos valores, que se traduz como o percentual mdio das variaes, em mdulo, dos valores avaliados em relao aos preos praticados no mercado, para cada tipo de imvel. A ocorrncia de coeficiente de disperso para cada tipo de imvel superior a 30% (trinta por cento) indica falta de homogeneidade nos valores e a necessidade de atualizao. Art. 31 Recomenda-se que o Municpio fornea informaes claras e precisas dos dados fsicos e do valor do imvel ao contribuinte, facilitando o atendimento a esclarecimentos e reclamaes decorrentes do CTM e da avaliao dos imveis. CAPTULO VII DO MARCO JURDICO E DAS DISPOSIES FINAIS Art. 32 A adoo de um Cadastro Territorial Multifinalitrio completo e atualizado auxiliar os Municpios brasileiros a exercerem suas competncias prescritas nos artigos 30 e 156 da Constituio Federal de 1988, cumprindo a funo social do seu territrio, prevista no texto constitucional, artigos 5, inciso XXIII, 3, incisos I a IV, 30, inciso VIII, 170, inciso III, 182 e 183, atendendo ao princpio da igualdade, nos termos dos arts. 5, caput e 150, inciso II da Constituio Federal de 1988. Art. 33 As informaes do Cadastro Territorial Multifinalitrio, a ser criado e atualizado de forma permanente, integram o patrimnio pblico, vinculado administrao pblica, sujeitando-se aos princpios constitucionais da moralidade, publicidade e eficincia. Art. 34 O Sistema de Informaes Territoriais destina-se a fornecer as informaes necessrias para a utilizao dos instrumentos da poltica urbana previstos no art. 4 da Lei 10.257, de 10 de julho de 2001 Estatuto da Cidade. Art. 35 Esta Portaria atende ao disposto, nas leis ns 10.257/2001 Estatuto da Cidade, 8.429/92 Lei de Improbidade Administrativa, 10.406/2002 - Cdigo Civil, 5.172/66 - Cdigo Tributrio Nacional, 6.766/79 Lei de Parcelamento do Solo Urbano, 6.015/73 - Lei de Registros Pblicos, Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabi164
lidade Fiscal e no Decreto 6.666/2008, com fulcro no art. 84, VI, a da CF/88. Art. 36 Para fins de cadastramento das atividades econmicas no CTM, dever ser observada a Classificao Nacional de Atividades Econmicas CNAE, conforme resoluo da Comisso Nacional de Classificao CONCLA. Art. 37 A existncia de um Cadastro Territorial Multifinalitrio atende s Diretrizes Gerais de Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, Diretriz n 125 e Resolues da 2 e da 3 Conferncia Nacional das Cidades, instrumentalizando a construo de um Sistema Nacional de Poltica Urbana, por meio das quatro vertentes: planejamento territorial; habitao; saneamento ambiental; trnsito, transporte e mobilidade urbana, com controle e participao social. Art. 38 Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicao. MARCIO FORTES DE ALMEIDA
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Currculo dos autores

ANDREA FLVIA TENRIO CARNEIRO Engenheira Cartgrafa, Mestre em Cincias Geodsicas, Doutora em Engenharia de Produo. Professora e pesquisadora do Departamento de Engenharia Cartogrfica da Universidade Federal de Pernambuco, com atuao nos cursos de graduao em Engenharia Cartogrfica e no Programa de Ps-graduao em Cincias Geodsicas e Tecnologias da Geoinformao. Membro do Grupo de Trabalho que elaborou a Lei 10.267/2001, que estabeleceu o georreferenciamento de imveis rurais. Membro do Conselho Cientfico do Instituto de Registro Imobilirio do Brasil. Lder do grupo de pesquisa Posicionamento Geodsico e Cadastro Imobilirio. CARLOS ETOR AVERBECK Engenheiro Civil do quadro de profissionais da CAIXA; Gerente de Sustentao ao Negcio Governo Florianpolis (SC), Mestre pela UFSC na rea de Cadastro Multifinalitrio; Dissertao de Mestrado sobre os prejuzos sociedade e aos municpios decorrentes da desatualizao do cadastro e da planta de valores; Experincia em avaliao em massa de imveis e implantao de instrumentos de gesto urbana em municpios; Atua em percias judiciais voltadas Engenharia de Avaliaes e questes de propriedade; Atua em capacitao tcnica a profissionais de avaliao e cadastro, bem como de gestores e tcnicos de municpios; Participa de equipe de capacitao em cursos promovidos pelo Ministrio das Cidades, Caixa Econmica Federal e Lincoln Institute of Land Policy; Palestrante em seminrios nacionais na rea de avaliao de imveis, cadastro e tributao imobiliria. CINTIA ESTEFANIA FERNANDES Procuradora do Municpio de Curitiba; Julgadora Tributria; Mestre em Direito do Estado / Direito Tributrio pela UFPR; Especialista em Polticas do Solo Urbano, pelo Lincoln Institute of Land Policy Cambridge-MA-EUA; Autora do livro IPTU: Texto e contexto. So Paulo: Quartier Latin, 2005, 448p; Professora convidada de tributao imobiliria UFPR; Professora do curso Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria y Valu166
acin de In muebles, na Amrica Latina - ensino distancia - Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge-MA, EUA; Professora do Programa Nacional de Capacitao das Cidades do Ministrio das Cidades; Professora do IBET; Professora da Ps-Graduao do Centro Universitrio Curitiba - Unicuritiba; Professora da Academia Brasileira de Direito Constitucional; Membro da Comisso de Advocacia Pblica da OAB/PR; Palestrante em eventos nacionais e internacionais. CLAUDIA M. DE CESARE Pesquisadora, membro do Teaching Faculty do Lincoln Institute of Land Policy e do Conselho Consultivo do International Property Tax Institute (IPTI). Engenheira Civil. Especialista pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS); Mestre pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), com dissertao na rea de avaliao de imveis; e PhD pela University of Salford, Inglaterra. A tese de doutorado foi sobre anlise de eqidade no imposto sobre a propriedade imobiliria. Autora de artigos tcnicos na rea de tributao imobiliria e avaliaes para fins tributrios, professora de cursos presenciais e a distncia, e palestrante em eventos nacionais e internacionais. Foi assessora do Secretrio Municipal da Fazenda da Prefeitura de Porto Alegre por um perodo de 8 anos, no qual idealizou e/ou coordenou diversos projetos relacionados as reas de tributao imobiliria (IPTU), avaliao de imveis e recuperao de mais valias urbanas. Atualmente trabalha na Unidade de Arrecadao da Secretaria Municipal da Fazenda em Porto Alegre. DIEGO ALFONSO ERBA Engenheiro Agrimensor, Mestre em Engenharia Agrcola pela UFSM, Mestre em Engenharia Civil pela UFSC e Doutor em Agrimensura pela Universidad Nacional de Catamarca. Ps-doutor na rea de Sistemas de Informaes Geogrficas - SIG aplicados ao estudo de lagos pela Shiga University do Japo e ps-doutor na rea de SIG aplicados a estudos urbanos pela Clark University. autor e editor de vrios livros e artigos, e consultor internacional na rea de cadastro multifinalitrio. Foi Professor da Universidade do Vale do Rio dos Sinos - UNISINOS no Programa de Ps-Graduao em Geologia e atualmente Fellow do Programa para Amrica Latina e o Caribe do Lincoln Institute of Land Policy, onde administra a rea de educao distncia aplicada a
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definio de polticas de solo urbano. professor na Universidad Nacional de Rosario, Argentina. EGLASA MICHELINE PONTES CUNHA Administradora, Especialista em Educao e Desenvolvimento (Universidade de Braslia), Especialista em Urbanismo e Desenvolvimento Sustentvel (UIM/Espanha), Mestre em Planejamento e Gesto Educacional pelo Institut International de Planification de lducation, Unesco, Paris/Frana e Mestre em Educao na rea de Polticas Pblicas e Gesto da Educao Superior pela Universidade de Braslia. Tcnica em Assuntos Educacionais e Gerente de Capacitao do Ministrio das Cidades, onde coordena o Programa Nacional de Capacitao das Cidades. FRANCISCO HENRIQUE DE OLIVEIRA Engenheiro Cartgrafo formado pela UNESP; Mestre pela UFSC, Departamento de Engenharia Civil, rea de Concentrao em Cadastro Tcnico Multifinalitrio, Doutor pela UFSC, Departamento de Engenharia de Produo, realizando estgio na Karlsruhe University Alemanha, no Instituto de Fotogrametria e Sensoriamento Remoto IPF. Professor na UDESC Universidade do Estado de Santa de Catarina para ao curso de Geografia e Professor do Curso de Ps-Graduao em Engenharia Civil da UFSC, rea de concentrao em Cadastro Tcnico Multifinalitrio. Faz parte da comisso de Geoprocessamento e Cartografia do Estado de Santa Catarina. Autor de artigos tcnicocientficos na rea de Cartografia, Sensoriamento Remoto e Sistema de Informao Geogrfica, palestrante em eventos nacionais e internacionais. Membro da Sociedade Brasileira de Cartografia, da RETAC Rede de Tecnologia Aeroespacial e Cartogrfica e do Teaching Faculty do Lincoln Institute of Land Policy. JRGEN WILHELM PHILIPS Formado em Geodsia pela Universidade de Bonn, Alemanha, Doutor em Geodsia / Fotogrametria pela Universidade Tcnica de Aachen, Alemanha (RWTH), Docente de Geodsia e Fotogrametria na RWTH, Aachen. Professor visitante na Universidade de Maracaibo, Venezuela, Tunja, Colmbia e na Universidade Federal de Pernambuco.
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Professor do Departamento de Engenharia Civil da Universidade Federal de Santa Catarina, onde ministra disciplinas nos cursos de Graduao e Ps-Graduao. Presidente da Comisso de Cadastro da Sociedade Brasileira de Cartografia e membro da Comisso no Ministrio de Desenvolvimento Agrrio para a criao e regulamentao da Lei 10.267 (Cadastro Nacional de Imveis Rurais).
Colaboradores
Os textos que integram este Manual foram submetidos anlise de especialistas diversos e dos participantes do Seminrio Nacional Diretrizes para o Cadastro Territorial Multifinalitrio: Formao de Multiplicadores, realizado em Pirenpolis-GO, nos dias 20 a 24 de setembro de 2010, que colaboraram direta ou indiretamente para o seu aprimoramento e para os quais registramos o nosso sincero agradecimento. So eles: Adolfo Lino de Arajo, Ana Clara Mouro Moura, Andr Marcondes Andrade Toledo, Antonio Maria Pereira de Resende, Artur Caldas Brando, Armando Lopes de Oliveira, Carlos Loch, Carlos Alberto Ramos Varela, Csar Peixoto da Rocha, Cleide Maria da Costa, Daniel Todtmann Montandon, Decio Bevilacqua, Edmundo Melo de Moura, Everton da Silva, Ftima Ferro dos Santos, Franciane de Lima Coimbra, Francisco Mendes, Gilson Geraldo Kegler, Glauber Acunha Gonalves, Hemeterio Rufino Cardoso, Jacinto Pereira Santos, Janes Socorro da Luz, Joo Marcio Palheta, Jos Tanajura Carvalho, Josiclda Domiciano Galvncio, Kleyferson Porto de Arajo, Leonardo Figueiredo de Meneses, Liane Ramos da Silva, Luana Sloboda, Monique Sandra Oliveira Dias Barreto, Nelson Marisco, Regison Bragana Siqueira, Reinaldo Antonio Petta, Renata Helena da Silva, Silvana Quintella Cavalcanti Calheiros, Vanderley Severino dos Santos.
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Presidente da Repblica
LUIZ INCIO LULA DA SILVA

Ministro de Estado das Cidades
MARCIO FORTES DE ALMEIDA

Secretrio Executivo
RODRIGO JOS PEREIRA-LEITE FIGUEIREDO

Secretria Nacional de Habitao
INS DA SILVA MAGALHES

Secretaria Nacional de Programas Urbanos
CELSO SANTOS CARVALHO

Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental
LEODEGAR DA CUNHA TISCOSKI

Secretaria Nacional de Transporte e da Mobilidade Urbana
LUIZ CARLOS BUENO DE LIMA

Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU)
ELIONALDO MAURCIO MAGALHES MORAES

Departamento Nacional de Trnsito (DENATRAN)
ALFREDO PERES DA SILVA

Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (TRENSURB)
MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA

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DIRETRIZES PARA A CRIAO, INSTITUIO E ATUALIZAO DO CADASTRO TERRITORIAL MULTIFINALITRIO NOS MUNICPIOS BRASILEIROS

MINISTRIO DAS CIDADES

MARCIO FORTES DE ALMEIDA

RODRIGO JOS PEREIRA-LEITE FIGUEIREDO

ELCIONE DINIZ MACEDO

LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY

EGLASA MICHELINE PONTES CUNHA

CLAUDIA M. DE CESARE DIEGO ALFONSO ERBA

Secretrio Nacional de Programas Urbanos

CELSO SANTOS CARVALHO

CAIXA ECONMICA FEDERAL

DANIEL TODTMANN MONTANDON

MARIA FERNANDA RAMOS COELHO

JORGE FONTES HEREDA

MARIA TERESA PERES DE SOUZA

Os textos que constam nesta publicao so de responsabilidade de seus respectivos autores.

Marcio Fortes de Almeida

1 Portaria MCidades, publicada no DOU de 8 de dezembro de 2009.

Diretrizes para a criao, insituio e atualizao do CTM nos municpios brasileiros

Processo de formulao, aprovao e implementao nos municpios brasileiros

Diretrizes para a criao, insituio e atualizao do CTM nos municpios brasileiros

Processo de formulao, aprovao e implementao nos municpios brasileiros

DAS DISPOSIES GERAIS

Diretrizes para a criao, insituio e atualizao do CTM nos municpios brasileiros

Captulo 1: Das disposies gerais

Diretrizes para a criao, insituio e atualizao do CTM nos municpios brasileiros

Figura 1.2 Imveis no-contnuos

Figura 1.3 Imveis contnuos

Captulo 1: Das disposies gerais

Figura 1.4 Parcelas 1, 2, 3 e 4: contnuas. Imveis A e B: descontnuas.

Diretrizes para a criao, insituio e atualizao do CTM nos municpios brasileiros

Figura 1.5 Propriedades pblica e privada

Captulo 1: Das disposies gerais

Figura 1.6 Propriedade privada com servido

Diretrizes para a criao, insituio e atualizao do CTM nos municpios brasileiros

Figura 1.7 Codificao em caso de desmembramentos

Captulo 1: Das disposies gerais

Figura 1.8 Codificao em caso de fuses

Diretrizes para a criao, insituio e atualizao do CTM nos municpios brasileiros

Captulo 1: Das disposies gerais

Diretrizes para a criao, insituio e atualizao do CTM nos municpios brasileiros

Captulo 1: Das disposies gerais

Diretrizes para a criao, insituio e atualizao do CTM nos municpios brasileiros

No cadastro parcelar, os dados so armazenados em tabelas como esta:

No cadastro fiscal, os dados so armazenados em tabelas como esta:

Contribuinte Silva, Maria

Medina, Jos Costa, Joo

100.345.012.006 100.345.022.006 100.345.032.006

No Registro de Imveis, os dados so armazenados em tabelas como esta:

Captulo 1: Das disposies gerais

DO CADASTRO TERRITORIAL MULTIFINALITRIO

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Captulo 2: Do Cadastro Territorial Multifinalitrio

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Captulo 2: Do Cadastro Territorial Multifinalitrio

Figura 2.2 Carta cadastral municipal Florianpolis, SC

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Captulo 2: Do Cadastro Territorial Multifinalitrio

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f ) As parcelas recebem um cdigo unvoco.

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Captulo 2: Do Cadastro Territorial Multifinalitrio

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