O poder normativo do CONAMA

Luiz Fernando Villares1

Sumrio: 1. Introduo - 2. Direito como prtica social - 3. Pensando o direito - 4. Pressupostos jurdicos, polticos e de existncia - 5. Concluso - Referncias

1. Introduo Das sociedades antigas contempornea todas possuram algum sistema de normas que regiam as atividades humanas para conservao dos recursos naturais. Sistemas que procuravam garantir a continuidade das relaes humanas de apropriao dos recursos naturais. Os diversos sistemas normativos refletem as possibilidades e necessidades de cada coletividade, ou seja, so complexos de acordo com a complexidade das questes colocadas sua resoluo (restando claro que no se deve confundir complexidade com evoluo). O mesmo argumento apresentado, sob outro ponto de vista, quando DASGUPTA et al2 concluem que pases pobres cuja economia centrada na agricultura focam a proteo legal na conservao dos recursos naturais, enquanto pases urbanizados e industrializados centram suas legislaes em questes mais complexas, como o combate poluio da gua e do ar. Enfim, a complexidade das relaes de produo econmica de uma sociedade ditam, em regra, a complexidade dos sistemas sociais de conservao dos recursos naturais.

Consultor Jurdico do Ministrio do Meio Ambiente. Mestre em Cincias Ambientais pelo PROCAM/USP e professor de Direito Ambiental. 2 DASGUPTA, Susmita; WHEELER, David; MODY, Ashoka. Environmental regulation and development: a cross-country empirical analysis. 1999. (World Bank Policy Research Working Paper n. 1448) Rev. Jur., Braslia, v. 10, n. 90, Ed. Esp., p.01-11, abr./maio, 2008 www.planalto.gov.br/revistajuridica

A sociedade contempornea (urbana, industrial inclusive na forma de produo agrcola e capitalista) exige um constante aperfeioar de tcnicas produtivas que assegurem a continuidade das bases de produo econmica. A evoluo da tcnica na direo de um novo sistema produtivo tem dois principais motores, criar novas necessidades a fim de seduzir os consumidores e diminuir o impacto ambiental. Duas razes que ora se excluem, ora se confundem. Contudo, adotar um sistema produtivo menos degradante, em detrimento de outro com maior impacto ambiental, possvel com o avanar da tcnica e da cincia, no primordialmente pelo respeito transcendental natureza, e sim para continuidade intrnseca da atividade humana. Sendo o novo sistema produtivo possvel tecnicamente, necessria uma pactuao social entre diversos atores com a finalidade de garantir sua adoo. Nas atividades mais perceptveis aos cidados/consumidores, a nova forma de produo pode ser utilizada como trunfo para quem a adota, no entanto, as atividades com maior impacto ambiental, notadamente as indstrias de matrias-primas e infra-estrutura, que no tm uma relao direta com o consumidor final, requerem um nivelamento concorrencial entre os diversos produtores. Essa pactuao por um novo modelo de produo pode ser realizada atravs de inmeros instrumentos, mas evidente que o instrumento preferido para organizar a sociedade contempornea o direito. Dentro de suas diversas divises temticas (com valor apenas didtico), cabe ao Direito Ambiental a justa regulao entre as relaes dos homens na apropriao da natureza. No entanto, h uma constante tenso entre apropriao e conservao dos recursos naturais, pois a quantidade e forma de sua apropriao o verdadeiro limite ao compromisso pela manuteno das bases produtivas. O prprio Direito Ambiental carrega consigo a tenso de manter as bases produtivas da sociedade, ao mesmo tempo que caminha ameaado pela necessidade de alter-las. Ou seja, manter as coisas como elas so quando possveis e desejadas, encarregando de transform-las se possvel e necessrio. Nos diz Cristiane DERANI3 que as normas de proteo ao meio ambiente no trazem mudanas radicais na relao homem natureza, contendo em sua maioria prescries de carter quantitativo.

DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 2. ed. So Paulo: Max Limonad, 2001. p. 77.

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Definidos os limites da ao e os seus objetivos, h necessidade de entender o Direito Ambiental como sistema jurdico. As crises ecolgicas e a evoluo do pensamento jurdico talvez sejam os fatores que despertaram a ateno para que o Direito Ambiental fosse destacado como disciplina no final do sculo XX. Por ser fenmeno social, o direito guarda ntima ligao com o passado, com as decises polticas e com o desenvolvimento dos pases. H uma evidente continuidade histrica de seus institutos e solues, que, em menor ou maior grau, dependendo de cada sociedade, pas e da reunio de fatos histricos, representam a manuteno das coisas como elas esto ou so instrumentos de alterao do poder constitudo, dentro das regras anteriormente estabelecidas. No Brasil, o Direito Ambiental tem ligao umbilical com as disciplinas do Direito Pblico, principalmente o Direito Administrativo. Por ser o direito ao meio ambiente um direito coletivo e, principalmente, por exigir uma ao contundente do Estado na sua promoo, coube, a princpio, a utilizao dos instrumentos e o regramento do Direito Administrativo para a proteo ao meio ambiente. O patrimnio ambiental, em seus mais diferentes bens, teve sua primeira proteo como patrimnio do Estado. No entanto, o Direito Ambiental se desvinculou dos outros ramos, tendo em vista a inadequao dos emprestados institutos para seus modos de ao e objetivos. Hoje possui legislao abrangente, princpios claros, campo de atuao bem definido, conceitos prprios, cientistas e professores a ele dedicados de forma exclusiva, publicaes, congressos e seminrios so feitos sobre o tema, o que demonstra sua plena autonomia cientfica e sistmica. Passada a j extensa, mas necessria introduo, de se esclarecer que o presente artigo defesa intransigente de um instrumento do Direito Ambiental brasileiro, a regulamentao dos padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA.

2. Direito como prtica social Direito prtica social, mais que o texto escrito, que se torna legtimo como instrumento de organizao da sociedade num constante processo de embate e negociao. Quanto mais participativo e democrtico esse processo, maior seu grau de aceitao social.

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No se pode resumir essa complexidade das relaes sociais de produo econmica e normativa, tpica de nossa sociedade contempornea, na idia de um nico rgo exclusivo da competncia de produzir normas, o Poder Legislativo. Essa concepo liberal-positivista do direito foge confrontao com realidade atual e com a prpria Cincia Poltica e a Cincia do Direito. Impossvel negar a necessidade de produo legislativa ao Poder Executivo4 e outros rgos estatais e privados, fenmeno conhecido atualmente como pluralismo jurdico. O pressuposto de uma diviso absolutamente radical das funes polticas herana do liberalismo de LOCKE, que no deve ser aplicado hoje de forma acrtica. A idia universal de trs poderes independentes e harmnicos entre si no superou o liberalismo clssico e no permitiria ao Estado brasileiro ter novas instituies de importncia como o Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas da Unio. Da mesma forma, o CONAMA revela empiricamente sua importncia, como local adequado necessria pactuao, a envolver o Estado, o setor produtivo e as entidades ambientalistas para o estabelecimento de padres de qualidade ambiental. Alis, rgo legiferante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) institudo por prpria disposio do Poder Legislativo, quando foi estabelecida a Poltica Nacional do Meio Ambiente pela Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981. A competncia do CONAMA definida pelo art. 8 da Lei n. 6.938/81, com redao dada pela lei n. 7.804/89, abrangendo as seguintes atribuies:
I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critrios para o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA; (Redao dada pela Lei n 7.804, de 1989) VI - estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais de controle da poluio por veculos automotores, aeronaves e embarcaes, mediante audincia dos Ministrios competentes; VII - estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hdricos.

Uma abordagem clssica sobre a superao da idia liberal de separao dos poderes e da necessidade e verificao emprica do poder de estabelecer atos normativos pelo Poder Executivo, sobretudo, da importncia das medidas provisrias ao ordenamento jurdico brasileiro encontrada em SAMPAIO, Marco Aurlio. A medida provisria no presidencialismo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2007. Rev. Jur., Braslia, v. 10, n. 90, Ed. Esp., p.01-11, abr./maio, 2008 www.planalto.gov.br/revistajuridica

Importante chamar ateno para composio do CONAMA, pois a diversidade de seus integrantes e o equilbrio das representaes da Unio, Estados, Municpios e entidades ambientalistas, trazem coeso e legitimidade para suas decises. Atualmente, o Decreto n. 99.274, de 6 de junho de 1990, com alteraes trazidas pelo Decreto n. 3.942, de 27 de setembro de 2001, regulamenta a constituio e funcionamento do CONAMA. A Unio conta com representantes de todos os ministrios, secretarias da Presidncia da Repblica e comandos militares. A Ministra de Estado do Meio Ambiente sua presidente, cabendo ao Ministrio do Meio Ambiente tambm sua secretaria-executiva e representao do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis IBAMA e da Agncia Nacional de guas - ANA. Todos os Estados da Federao possuem um representante. Oito so escolhidos dentre os Municpios que possuam rgo ambiental estruturado e conselho de meio ambiente com carter deliberativo. Vinte e um so os representantes das entidades no-governamentais de trabalhadores e da sociedade civil. Notvel a diversificao da representao da sociedade civil, distribuda de modo equilibrado entre entidades ambientalistas, profissionais, cientficas, empresariais e representantes de populaes tradicionais. Pode-se ver da simples anlise da composio do CONAMA ou mesmo do acompanhamento de uma de suas plenrias, que impera o equilbrio e a negociao entre as diversas representaes. No prevalece a representao da Unio ou dos Estados, que nunca so homogneos em sua linha de atuao, pois so diversos os interesses dos diversos rgos representados. Ao contrrio do que se poderia imaginar, no freqente que as representaes da Unio e dos Estados votem em bloco: so diferentes as composies na mesma medida em que diferem os interesses envolvidos nas questes debatidas. A legitimidade material das decises do CONAMA reside na negociao entre os diversos representantes, que trazem voz aos muitos interesses sociais, no momento da produo normativa. Como j foi dito, caracterstica da norma ambiental, e das Resolues do CONAMA, o desejo e a possibilidade de mudana nos processos produtivos. Propostas de Resolues impossveis de serem cumpridas pelo estado do avano tecnolgico ou por questes econmicas so descartadas ou modificadas de plano. Juridicamente, a legitimidade do CONAMA de legislar sobre questes ambientais foi reconhecida pelo Poder Judicirio, atravs de seus rgos mximos, o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justia, em inmeros julgamentos, sendo a ementa transcrita abaixo um exemplo:
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RECURSO ESPECIAL. PEDIDO DE REGISTRO DE LOTEAMENTO S MARGENS DE HIDRELTRICA. AUTORIZAO DA MUNICIPALIDADE. IMPUGNAO OFERECIDA PELO MINISTRIO PBLICO. REA DE PROTEO AMBIENTAL. RESOLUO N. 4/85-CONAMA. INTERESSE NACIONAL. SUPERIORIDADE DAS NORMAS FEDERAIS. No que tange proteo ao meio ambiente, no se pode dizer que h predominncia do interesse do Municpio. Pelo contrrio, escusado afirmar que o interesse proteo ao meio ambiente de todos e de cada um dos habitantes do pas e, certamente, de todo o mundo. Possui o CONAMA autorizao legal para editar resolues que visem proteo das reservas ecolgicas, entendidas como as reas de

preservao permanentes existentes s margens dos lagos formados por hidreltricas. Consistem elas normas de carter geral, s quais devem estar vinculadas as normas estaduais e municipais, nos termos do artigo 24, inciso VI e 1 e 4, da Constituio Federal e do artigo 6, incisos IV e V, e 1 e 2, da Lei n. 6.938/81. Uma vez concedida a autorizao em desobedincia s determinaes legais, tal ato passvel de anulao pelo Judicirio e pela prpria Administrao Pblica, porque dele no se originam direitos. A rea de 100 metros em torno dos lagos formados por hidreltricas, por fora de lei, considerada de preservao permanente e, como tal, caso no esteja coberta por floresta natural ou qualquer outra forma de vegetao natural, deve ser reflorestada, nos termos do artigo 18, caput, do Cdigo Florestal. Qualquer discusso a respeito do eventual prejuzo sofrido pelos proprietrios deve ser travada em ao prpria, e jamais para garantir o registro, sob pena de irreversvel dano ambiental. Segundo as disposies da Lei 6.766/79, "no ser permitido o parcelamento do solo em reas de preservao ecolgica (...)" (art.3, inciso V). Recurso especial provido. (REsp 194.617/PR, Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA TURMA, julgado em 16.04.2002, DJ 01.07.2002 p. 278)

Entretanto, por mais que seja iluminada a importncia do rgo legislativo, nunca se pode esquecer de que editar textos normativos constitucionais, legais ou infralegais um dos momentos de vivificao do direito. O CONAMA deve ser considerado apenas um rgo que produz regulamentaes sobre questes ambientais. O texto normativo produzido por ele uma cristalizao das foras sociais e do estado da tcnica no momento da aprovao
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de qualquer de suas resolues. Publicado o texto normativo ele apropriado pelos diversos atores sociais (Poder Judicirio, Poder Legislativo e Executivo da Unio, dos Estados e dos Municpios; setor produtivo; cidados; entidades ambientalistas; imprensa; partidos polticos etc.) com suas aes de interpretao e aplicao que transformam o texto rido em norma. Todas as pessoas e instituies constroem diariamente o direito! Desse pressuposto, impossvel concluir, como querem os crticos, que algumas resolues do CONAMA nascem irremediavelmente contrrias ao direito posto, pois a interpretao que constri o sentido da norma. Se a crtica dirigida forma (ou possibilidade de um rgo legiferante que no o clssico Poder Legislativo) ela desconsidera o desenvolvimento do Direito enquanto Cincia e a absoro de novos postulados que vo alm do liberalismo clssico, bem como desconsidera o Direito Ambiental como o ramo que exige novos conceitos e institutos para cuidar de uma realidade complexa. A crtica ao contedo, analisada a insubsistncia tcnicajurdica a seguir, ignora o direito como prtica social, que requer a constante construo da norma no processo de sua aplicao e no no fetichismo do texto legal.

3. Pensando o direito Projeto do Ministrio da Justia e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento chamado Pensando o Direito chamamento pblico s instituies universitrias para realizao de pesquisa sobre produo legislativa. Um dos projetos de pesquisa escolhidos na seleo chama-se As resolues do CONAMA e o princpio da legalidade: a proteo ambiental luz da segurana jurdica, da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUC/RS). Foram pesquisadas e criticadas inmeras resolues do CONAMA e sua possvel confrontao com os princpios jurdicos da legalidade, da reserva legal e da segurana jurdica. Para a exata compreenso da questo ser necessrio analisar os argumentos trazidos pelo estudo, mas no se podem perder de vista algumas premissas essenciais para se entender o debate acadmico sobre o Direito Ambiental. Faz-se necessrio, ainda que a cordialidade do debate acadmico brasileiro no seja muito favorvel a tanto, contextualizar as escolas de pensamento sobre o Direito, para entender a substncia dos questionamentos da legalidade das resolues do CONAMA. Estudos da sociologia jurdica e histria do direito dizem da forte influncia do liberalismo clssico no pensamento jurdico brasileiro. Essa herana jusfilosfica explica a
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tendncia de se a considerar o Estado como restritor da liberdade individual, permitindo apenas reunio de nossos pares o estabelecimento de regras necessrias ao bem viver social. Dos pensadores liberais e da Revoluo Francesa surge a idia de parlamento e de lei escrita como nico limite ao agir individual. Nada mais ultrapassado! Doutrina que influenciou ainda mais o pensamento jurdico brasileiro foi o positivismo jurdico. Baseado numa lgica formal, confundia o direito com o Estado, pois este fundado em uma constituio e leis escritas, numa hierarquia cientfica. O pensamento europeu superou o liberalismo e o positivismo por meio da teoria dos direitos fundamentais, que passa a enxergar o Estado como promotor de direitos, atravs de polticas pblicas que superem a desigualdade. Nada mais natural que a possibilidade do Poder Executivo legislar sobre determinados assuntos, para que as polticas por ele escolhidas sejam executadas fielmente. Mais prtica a escola americana da Cincia Poltica, que identifica o direito como processo de tomada de deciso podendo ser confundido com a poltica e atribui aos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio papis cooperativos e no exclusivos. Sua abordagem prxima das cincias sociais que no cultuam o direito como sistema completo e ahistrico. Deixando um pouco o debate mais geral, o Direito Ambiental disciplina relativamente nova no direito brasileiro. Seus marcos iniciais so encontrados na dcada de 80 do sculo XX, com um avano tmido da legislao sobre meio ambiente. Apenas no final do sculo h uma maior organicidade do Direito Ambiental, com a conquista do Captulo do Meio Ambiente na Constituio de 1988, com o fortalecimento do CONAMA como local de dilogo e definio de padres, com a conferncia do Rio de Janeiro de 1992 e com a publicao de algumas legislaes especficas da matria. Correlata a preocupao de algumas universidades com a questo, a organizao de seminrios e conferncias e as diversas publicaes sobre Direito Ambiental. Apesar de disciplina nova, que surge para equacionar uma nova realidade de problemas, h quem questione seus institutos com o paradigma de outras disciplinas jurdicas. Costumeiramente, so os doutrinadores do Direito Civil, quando se trata de restries propriedade privada, do Direito Administrativo e Constitucional, nas questes a envolver a ao do Estado, ou do Direito Penal, em relao s sanes penais s atividades criminosas contra o meio ambiente, que se insurgem contra os novos conceitos e institutos do Direito Ambiental. So profissionais especialistas em Direito Ambiental, mas de solidamente formados com os pressupostos de outros ramos do direito. Fica claro que o projeto de pesquisa escolhido para o presente tema possui uma forte vinculao com o

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Direito Administrativo, quase que desconsiderando os ltimos anos de avano sobre as questes ambientais pelo Direito Ambiental. No se quer afastar a crtica de outras disciplinas, pois necessria a

interdisciplinaridade, mas to-somente se repudia o movimento de conformao do Direito Ambiental s gavetas pr-concebidas de outras disciplinas e, sobretudo, da nova realidade construda pelo direito ao conservadorismo. O Direito Ambiental tem princpios e institutos prprios, resultado de um acmulo de questes a serem resolvidas e da construo de outro marco jurdico.

4. Pressupostos jurdicos, polticos e de existncia O CONAMA rgo legiferante do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA. Deve-se entender o SISNAMA e o CONAMA como rgos nacionais que procuram dar unicidade temtica s competncias e polticas desenvolvidas pela Unio, Estados e Municpios, tanto no que se refere Administrao direta como a indireta. No so, SISNAMA e CONAMA, rgos federais com ingerncia nos entes federados. Como j foi dito, sua legitimidade provm da participao ativa dos seus componentes e suas normas so queridas e aceitas para da organicidade ao sistema. No h hierarquia entre o SISNAMA, CONAMA e os entes federados, mas competncias e papis diferenciados numa lgica de integrao e complementaridade. Os sistemas nacionais (do meio ambiente, da sade, do consumidor etc.) no se estruturam sob os limites estreitos dos entes da Federao, mas, so frmula de coexo para as polticas pblicas, evitando que os esforos corram em sentidos diversos ou mesmo que paralelamente, num desperdcio de recursos e iniciativas pblicas. Na prtica diria todos os representantes-membros podem apresentar propostas de resolues nas Cmaras Tcnicas e proposies, recomendaes e moes diretamente ao Plenrio do CONAMA. O receio de que os rgos e competncias previstas no SISNAMA afrontem as competncias constitucionais no se justifica. Prevalece a competncia material da Unio, dos Estados e Municpios de desenvolver suas aes em prol do meio ambiente. No que tange as competncias legislativas, o CONAMA deve ser considerado rgo legislativo que produz normas unificadoras e gerais, prevalecendo a competncia legislativa do Poder Legislativo da Repblica. Os poderes legislativos de Estados e Municpios tambm no so derrogados por normas do CONAMA, permanecendo na sua competncia concorrente em matria ambiental, nos termos da Constituio e da ampla doutrina jurdica.

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Corroborando o fato do CONAMA preservar as competncias dos entes federativos, nunca Estados e Municpios se opuseram frontalmente competncia regulamentar do CONAMA, pois integrantes de seu Plenrio e do SISNAMA, que lhes servem s suas dificuldades de resolver problemas na gesto da questo ambiental. Sequer h uma ausncia de participao dos representantes, o que transpareceria a inadequabilidade do instrumento, mas um acompanhamento passo a passo de suas reunies e deliberaes. Em seu papel regulamentar o CONAMA obedece primeiro Constituio e depois a legislao emanada do Poder Legislativo e os princpios do Direito Ambiental. Sem dvida nenhuma, respeita o princpio jurdico da legalidade em suas resolues, ainda que estabelecendo normas gerais e impessoais, que por vezes trazem obrigaes aos cidados. Obrigaes essas que se previstas em suas resolues tm como paradigma toda legislao ambiental brasileira. No parece lgico, poltica e juridicamente, que as resolues do CONAMA sejam consideradas menores e inferiores, hierarquicamente ou no, a ato regulamentar do Poder Executivo. A Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente quis dar s resolues do CONAMA carter uniformizador e integrativo, de norma geral ambiental, a vincular todo o sistema que lhe d suporte. Justificar a subsuno das normas do CONAMA a ato do chefe do Poder Executivo da Unio ou dos Estados tambm invivel politicamente, pois de um autoritarismo atroz, tendo em vista desconsiderar de modo unilateral uma deciso tomada no conjunto de representantes do Estado e da sociedade. Ademais, seria perder completamente os papis integrativos e unificadores que so a prpria essncia das resolues. Analisar cada uma das resolues do CONAMA foge do escopo deste artigo. Contudo, de se noticiar que a Consultoria Jurdica do Ministrio do Meio Ambiente fez estudo ainda no concludo que aponta em sentido diverso das concluses do relatrio produzido para o projeto Pensando o Direito quando aponta a ilegalidade de algumas resolues. Ainda que no se descarte a possibilidade de uma ou outra falha ser corrigida, concluses e sugestes a serem encaminhadas pelo MMA apreciao do CONAMA, as resolues apontadas tm amparo constitucional e legal.

5. Concluso A anlise sobre as competncias e o teor das resolues no pode ignorar o fato que o CONAMA um rgo normativo previsto em Lei, reconhecido pela Unio, Estados e Municpios, por todos seus Poderes, que produziu desde 1984 mais de 350 resolues. exemplo exitoso, pois no se conhece deciso administrativa, judicial ou legislativa
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importante que tenha negado legitimidade ou validade formal das resolues. Quanto aos questionamentos materiais, as decises judiciais so em absoluta maioria reconhecedoras da sua legalidade e constitucionalidade. No h maior segurana jurdica demonstrada pelo funcionamento por 25 anos ininterruptos de um sistema normativo pleno de legitimidade democrtica, por congregar diferentes representantes do Estado e da sociedade, sendo aceito por todos de forma inquestionvel em suas bases e princpios. Um sistema que luta pela efetividade da Constituio da Repblica de 1988 e pelo respeito legislao ambiental brasileira, tendo a gloriosa tarefa de traduzir os princpios e regras gerais na matria ambiental em resolues para execuo de uma Poltica Nacional do Meio Ambiente pela Unio, Estados, Municpios e pelo conjunto da sociedade. Vida longa ao CONAMA!

Referncias DASGUPTA, Susmita; WHEELER, David; MODY, Ashoka. Environmental regulation and development: a cross-country empirical analysis. 1999. (World Bank Policy Research Working Paper, n. 1448). DERANI, Cristiane. Direito ambiental econmico. 2. ed. So Paulo: Max Limonad, 2001. SAMPAIO, Marco Aurlio. A medida provisria no presidencialismo brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2007.

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