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O USO DE MEDIDAS ANTIDUMPING NO BRASIL, NA NDIA E NA CHINA: CARACTERSTICAS DE REGULAO E DE PARTICIPAO DO SETOR PRIVADO

Daniel Ricardo Castelan

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TEXTO PARA DISCUSSO
Rio de Janeiro, julho de 2012

O USO DE MEDIDAS ANTIDUMPING NO BRASIL, NA NDIA E NA CHINA: CARACTERSTICAS DE REGULAO E DE PARTICIPAO DO SETOR PRIVADO*
Daniel Ricardo Castelan**

* Este Texto para Discusso produto do Projeto Regulao do Comrcio Global da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). ** Doutorando em Cincia Poltica pela Universidade do Estado do Rio do Janeiro (UERJ) e bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) do Ipea.

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco

Discusso
Publicao cujo objetivo divulgar resultados de estudos direta ou indiretamente desenvolvidos pelo Ipea, os quais, por sua relevncia, levam informaes para profissionais especializados e estabelecem um espao para sugestes.

Texto para

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidenta Interina Vanessa Petrelli Corra Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretora de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Luciana Acioly da Silva Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas, Substituto Claudio Roberto Amitrano Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao, Substituto Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012

Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765 1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 330.908

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade do(s) autor(es), no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

JEL: F13

SUMRIO

SINOPSE ABSTRACT 1 INTRODUO........................................................................................................... 7 2 LITERATURA E PERSPECTIVAS TERICAS...................................................................7 3 PROCESSO DECISRIO. .............................................................................................................9 4 PARTICIPAO DO SETOR PRIVADO: AO COLETIVA E MECANISMOS DE REPRESENTAO..............................................................................................13 5 MEDIDAS AD NOS BICS. ..........................................................................................17 6 DEFESA COMERCIAL E EVOLUO DAS IMPORTAES..........................................28 7 NEGOCIAES MULTILATERAIS: RODADA DOHA....................................................30 8 CONCLUSES.........................................................................................................32 REFERNCIAS............................................................................................................34 ANEXOS....................................................................................................................36

SINOPSE
Este artigo analisa o padro de aplicao de medidas antidumping (AD) por Brasil, ndia e China entre 1995 e 2010 e examina a participao desses pases nas negociaes em defesa comercial da Rodada Doha da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Analisa, ainda, de que maneira a hiptese do processo decisrio em defesa comercial e diferentes formas de relacionamento entre governo e setor privado contribuem para explicar os diferentes resultados de investigaes AD entre Brasil, ndia e China nesse perodo. Palavras-chave: Poltica comercial, antidumping, OMC, comrcio internacional.

ABSTRACTi
This paper analysis the application of AD measures by Brazil, India and China between 1995 and 2010 and exams the participation of these countries in the trade defense negotiations at the Doha Round of World Trade Organization (WTO). The paper proposes the hypothesis that different decision making procedures and different patterns of relationship between the government and private sector in these countries partially explain the results of the AD investigations initiated by Brazil, India and China. Keywords: Trade policy, antidumping, WTO, international trade.

i. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department. As verses em lngua inglesa das sinopses (abstracts) desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.

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O uso de medidas antidumping no Brasil, na ndia e na China: caractersticas de regulao e de participao do setor privado

1 Introduo
A partir dos anos 1990, a despeito do processo de retrao do Estado na organizao produtiva e da eliminao de canais de participao do empresariado nas decises em poltica comercial, verificou-se em diversos pases em desenvolvimento a proliferao de um instrumento de poltica comercial anteriormente utilizado apenas pelos pases industrializados: as medidas antidumping (AD). Embora haja poucas pesquisas sobre os fatores polticos que incidem sobre a implementao de defesa comercial, estudos recentes tm indicado que a universalizao desse mecanismo foi resultado combinado da flexibilizao das regras que restringiam seu uso at a dcada de 1970 e do processo generalizado de abertura comercial nos anos 1990. Contrariamente ao processo de enrijecimento das regras de proteo tarifria indstria entre a assinatura do General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), em 1947, e criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em 1994, a legislao referente utilizao de medidas AD tem se tornado mais flexvel desde a criao do regime internacional de comrcio, especialmente devido a presses de pases desenvolvidos durante a Rodada Tquio (1973-1979). Atualmente, preos de importaes podem ser considerados injustos mesmo quando so superiores ao preo no pas exportador, dependendo do mtodo de estimao, e medidas AD podem ser permitidas pela OMC ainda que as importaes no sejam a principal causa do dano material indstria concorrente (Blonigen e Prusa, 2001, p. 1 e 33).

2 Literatura e perspectivas tericas

Alguns autores tm chamado a ateno para a forte associao entre o grau de penetrao das importaes em certos setores industriais e a demanda do empresariado por defesa comercial (Blonigen e Prusa, 2001, p. 10). De fato, significativo que entre pases desenvolvidos a proliferao de medidas AD tenha ocorrido em perodos imediatamente posteriores reduo da proteo tarifria s indstrias, durante a dcada de 1970, especialmente em setores mais afetados pela abertura. Da mesma forma, a difuso de mecanismos de defesa comercial entre os pases em desenvolvimento ocorreu em um perodo em que passavam por um processo de abertura comercial e de aumento da participao de produtos importados no consumo nacional.

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No entanto, espera-se que a capacidade de ao coletiva do empresariado (Olson, 1965) seja tambm importante para que as demandas do setor privado sejam incorporadas burocracia governamental. Entre a literatura econmica existe forte sustentao para a ideia de que indstrias concentradas possuem maior poder de barganha frente ao Estado (Frieden, 1991; Stigler e Evans Jr., 1955) mas devemos considerar que atributos polticos do sistema de representao de interesses podem tanto regular o acesso do setor privado ao processo decisrio em poltica comercial quanto oferecer incentivos para a ao conjunta do empresariado. Para analisar esse problema, alguns estudos em cincia poltica e sociologia tm se debruado sobre as instituies que regulam a interao entre Estado e sociedade ou, mais especificamente, a incorporao de demandas do setor privado a polticas pblicas. Tal literatura tem avaliado o grau de autonomia das decises do Estado em relao a interesses privados (Evans, 1997; Geddes, 1996), especialmente na adoo de medidas de poltica comercial (Baldwin, 1989; Krueger, 1974). Esses autores ressaltam que burocracias weberianas, que possuem incentivos capazes de fazer convergir o interesse privado do burocrata com o interesse pblico do Estado, so menos propensas captura por clientelas polticas. Nessa literatura, Garrett e Lange (1996) argumentam que o aumento do tamanho e produtividade do setor de bens transacionveis, como ocorre durante o processo de industrializao, no necessariamente acompanhado pelo aumento de sua influncia poltica, argumento que dissocia o poder econmico do poder poltico dos grupos sociais, como desenvolvido por Diniz (1977) ao analisar a industrializao brasileira entre 1930 e 1945. A expanso da influncia poltica de grupos econmicos depende de estruturas de mediao; regras de acesso ao processo decisrio; nmero de veto players; autonomia da burocracia estatal; e sistema partidrio. A partir dessas consideraes tericas, este texto compara a utilizao de medidas AD por Brasil, ndia e China (BIC). Iniciamos com uma breve apresentao do processo decisrio de aplicao de defesa comercial e da participao do setor privado nas demandas por proteo para posteriormente apresentar as caractersticas das medidas AD adotadas pelos BIC. Por fim, encerramos com uma seo sobre uma participao conjunta dos BIC na Rodada Doha da OMC, importante porque as negociaes em Doha podero definir novas regras para a adoo de medidas de defesa comercial, alterando o quadro atual.

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3 Processo decisrio
A tabela 1 lista, a partir de dados coletados por Bown (2010), a deciso definitiva de dumping para os produtos investigados pelos BIC entre 1995 e 2010. Os dados devem ser lidos com cautela, tendo em vista o nmero elevado de observaes indisponveis, mas ainda assim chama a ateno que na China e na ndia o percentual de produtos com parecer negativo de dumping, respectivamente 0% e 2%, seja muito inferior aos 16% do Brasil. As investigaes finalizadas por iniciativa do governo tambm so bastante superiores no Brasil (7%) do que na China (2%) ou ndia (2%).
Tabela 1

Percentual de produtos com deciso definitiva de dumping (1995-2010)

Deciso definitiva de dumping Afirmativo Negativo Parcial Finalizado pelo governo Retirado pela empresa Dados indisponveis Total Peticionrio No BIC 11.428 387 166 350 453 2.211 14.995 76% 3% 1% 2% 3% 15% 100% 205 57 0 26 13 63 364 Brasil 56% 16% 0% 7% 4% 17% 100% 272 0 0 6 3 76 357 China 76% 0% 0% 2% 1% 21% 100% 905 28 33 24 17 387 1.394 ndia 65% 2% 2% 2% 1% 28% 100% Total 12.810 472 199 406 486 2.737 17.110 75% 3% 1% 2% 3% 16% 100%

Fonte: Bown (2010). Elaborao do autor.

Embora a demanda por proteo, expressa no nmero de peties para a abertura de investigaes AD, esteja fortemente associada ao crescimento das importaes, no se pode afirmar com tanta convico que exista uma relao automtica entre demanda por proteo e decises afirmativas de dumping. Isso porque, tendo em vista que diferentes Estados e governos mantm uma relao distinta com os grupos econmicos, em alguns pases medidas AD so utilizadas como alternativas proteo comercial, especialmente com a tendncia recente de queda nas tarifas. Na ndia atribuio do governo central conduzir investigaes AD sempre que um produto importado estiver sendo vendido no pas abaixo do seu valor normal. Uma vez encontradas evidncias de dumping e dano indstria domstica, cabe ao Ministrio da Indstria e Comrcio decidir se sero adotadas medidas AD.1 A investigao deve ter
1. A legislao antidumping da ndia encontra-se nas sees 9A, 9B e 9C do Customs Tariff Act, de 1975, emendado em 1995, e nas Regras publicadas pela Customs Tariff (Identification, Assessment and Collection of Anti-dumping Duty on Dumped Articles and Determination of Injury). A legislao foi notificada OMC nos documentos identificados como G/ADP/N/1/IND.

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incio mediante petio da indstria domstica,2 muito embora o governo possa abrir investigao caso tenha evidncias suficientes de que um produto est sendo vendido no pas abaixo do valor normal. As evidncias geralmente so apresentadas pela autoridade responsvel pela arrecadao fiscal. A investigao ento delegada a um membro do governo cujo nvel hierrquico deve ser, pelo menos, de secretrio-adjunto, que se encarrega de determinar o valor normal, margem de dumping e dano das importaes, alm de recomendar ou no a implementao de tarifas ou sua renovao. Atualmente as investigaes so atribuio do Ministrio da Indstria e Comrcio. A investigao deve ser imediatamente suspensa caso no se encontre evidncia suficiente de dumping ou dano; quando os peticionrios assim o requererem; quando a margem de dumping for inferior a 2% (de minimis), o volume importado com dumping inferior a 3% das importaes similares, ou o dano irrisrio. No entanto, na ndia tem sido muito pouco comum a suspenso das investigaes por iniciativa do governo ou por falta de evidncias de dumping. As determinaes devem posteriormente ser notificadas ao Parlamento que, no entanto, no tem poder para vetar a deciso. Qualquer contestao s medidas adotadas deve ser apresentada em tribunal de apelao especfico,3 formado por especialistas em legislao e tarifas; assim como na China, a deciso sobre adoo das medidas centralizada no Ministrio da Indstria e Comrcio.4 Na China, a regulamentao em poltica comercial prerrogativa do Congresso Nacional Popular National Peoples Congress (NPC) , responsvel tambm pela eleio do presidente e do vice-presidente do pas, que no podem reeleger-se para mais de dois mandatos de cinco anos. O Congresso rene-se anualmente, mas entre os encontros algumas decises so tomadas por um comit permanente. O Partido Comunista sempre teve maioria no NPC.5
2. Artigo 5o.1 da Notificao no 2/1995-N.T.Customs. 3. Customs, Excise and Gold (Control) Appellate Tribunal, constitudo pela seo 129 do Customs Act de 1962. 4. O Artigo 5o da Regulao 1/1995-N.T.Customs prev que, em casos de circunveno, as medidas sero aplicveis tambm s importaes realizadas indiretamente do pas de origem, por meio de algum intermedirio. Documento notificado OMC atravs do documento no G/SCM/N/1/IND/1. 5. O NPC composto de deputados das provncias, regies autnomas, municpios, regies administrativas e Foras Armadas. Tem no mximo 3 mil deputados. As informaes sobre o sistema poltico chins foram retiradas da notificao OMC, Notifications of Laws and Regulations Under Article 18.5 of the Agreement: Peoples Republic of China, disponvel no documento no G/ADP/N/1/CHN/2/Suppl.3.

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Cabe ao presidente chefe do Poder Executivo indicar o premi, vice-premi, os conselheiros de Estado e os ministros que, mediante a aprovao do NPC, passam a compor o Conselho de Estado, tambm escolhido para um mandato de cinco anos. O Conselho, por sua vez, adota regulamentaes, define o oramento, estabelece planos de desenvolvimento e distribui atribuies entre os nveis de governo. O Conselho deve reportar-se ao Congresso, mas possui ampla liberdade para a definio de regras em poltica comercial. As investigaes AD, por sua vez, so delegadas ao Ministrio da Indstria e Comrcio, que em casos de produtos agrcolas tem a colaborao do Ministrio da Agricultura. Para que a investigao seja iniciada, a petio deve ter apoio da indstria domstica, considerada como os produtores que representam mais de 50% dos similares nacionais. Uma investigao no deve ser iniciada sem o apoio de menos de 25% da indstria domstica. Nesse particular, a legislao chinesa alinha-se ao Acordo Antidumping da OMC. Entretanto, o Ministrio da Indstria e Comrcio pode iniciar uma investigao mesmo sem a apresentao de petio pela indstria interessada, assim como ocorre no Brasil e na ndia. A investigao pode durar at doze meses, prorrogveis por mais seis meses, e a deciso de aplicar a medida cabe ao prprio ministrio. Devido centralizao das prerrogativas de iniciativa e adoo de medidas AD no Ministrio do Comrcio, na China esse instrumento pode, com maior facilidade, alinhar-se s diretrizes gerais de poltica comercial do que no Brasil, onde a deciso sobre defesa comercial ocorre em rgo colegiado. A legislao chinesa prev tambm que o governo pode adotar medidas de retaliao contra pases que usem medidas AD contra a China de maneira discriminatria, provavelmente para desencorajar o grande nmero de investigaes contra o pas.6 No Brasil a deciso sobre a aplicao das medidas de defesa comercial tomada pela Cmara de Comrcio Exterior (Camex), rgo colegiado cujo conselho integrado pelos ministros da Casa Civil da Presidncia da Repblica; Relaes Exteriores; Fazenda; Agricultura, Pecuria e Abastecimento; Planejamento, Oramento e Gesto; Desenvolvimento Agrrio; sob a presidncia do Ministrio do Desenvolvimento,

6. OMC, Notifications of Laws and Regulations Under Article 18.5 of the Agreement: Peoples Republic of China. Documento no G/ADP/N/1/CHN/2/Suppl.3.

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Indstria e Comrcio (MDIC).7 A participao de mais de um ministrio nas decises sobre antidumping no Brasil garante representao a diferentes interesses da sociedade, mas pode fazer com que as decises sobre antidumping incorporem outros objetivos que no estritamente o combate diferenciao de preos prejudicial indstria. At 2003 a aplicao dependia da anuncia dos ministrios da Indstria, Comrcio e Turismo e da Fazenda, cujos pareceres levavam em conta o efeito da medida sobre o interesse nacional, que durante grande parte dos anos 1990 foi interpretado como o controle de preos. Naquele momento as instituies de poltica econmica espelhavam um desenho formulado para o sucesso dos planos de estabilizao e abertura, que paulatinamente foi sendo repensado na medida em que o Banco Central fortaleceu sua autonomia na manuteno das metas de inflao. O processo decisrio sobre antidumping, definido em 1995 e reformado em 2003, reflete em alguns pontos essa prioridade.8 Nesse quesito, o Brasil diferencia-se dos demais BIC. Em primeiro lugar, a deciso de combater a diferenciao de preos delegada a um conselho composto por sete ministrios. O maior nmero de atores com direito a veto e a considerao de objetivos outros que no o estrito combate diferenciao de preos podem levar a uma utilizao mais moderada desse instrumento no Brasil. Na ndia e na China, o processo de investigao e aplicao de medidas AD mais centralizado em poucas burocracias. Esse arranjo institucional possibilita que medidas AD sejam de fato aplicadas para combater o dumping, mas tambm facilita sua utilizao para o controle de importaes cujos valores, dependendo do mtodo de estimao, poderiam ser considerados normais. No entanto, a participao dos BIC na OMC tem levado homogeneizao das regras sobre medidas AD. Esse resultado muito maior do que se supunha no incio da pesquisa. Hoje os conceitos de valor normal, dumping e indstria domstica devem ser definidos conforme o Acordo Antidumping, do qual ambos so signatrios. Existe margem para diferenciao nos mtodos de amostragem para se estimar tais conceitos e na deciso poltica de implementar ou no medidas AD.

7. Decreto no 4.732, de 10 de junho de 2003. 8. Decreto no 1.602, de 23 de agosto de 1995.

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4 Participao do setor privado: ao coletiva e mecanismos de representao

Nesta seo, analisamos os signatrios das investigaes AD no Brasil, na ndia e na China a partir de dados coletados por Bown (2010) e hospedados no Banco Mundial. Duas importantes informaes podem ser extradas dessa anlise: em primeiro lugar, o nmero de peticionrios para cada investigao, que pode ser um indicador tanto da capacidade de ao coletiva do empresariado quanto da concentrao do mercado protegido por medidas AD. Em segundo lugar, a anlise dos dados de Bown permite identificar a natureza jurdica dos demandantes por proteo se empresas, institutos ou associaes de classe. Essa informao de fundamental importncia porque indica o papel que instituies de representao de interesses tm na superao de problemas de ao coletiva da classe empresarial e na solicitao de defesa comercial nos BIC. Olson (1965) considera que grupos pequenos, nos quais os benefcios do provimento do bem coletivo esto concentrados em poucos atores, tendem a superar mais facilmente os dilemas da cooperao. Por outro lado, a proteo comercial a setores dominados por poucas empresas pode acentuar a concentrao de mercado, criando barreiras entrada de novos produtores e distanciando a economia do ideal competitivo. Se a proteo concedida a bens intermedirios pode, inclusive, minar a competitividade de outros setores da economia, pela elevao do custo das importaes. O Brasil , entre os BIC, o pas com o menor nmero de signatrios por petio submetida ao governo. Em 94,6% dos casos a petio foi endossada por menos que quatro signatrios, sendo que 68,2% foram submetidos por uma nica entidade.9 Na ndia, 77,2% dos casos so assinados por menos de quatro signatrios, sendo que 43,7% so apresentados por um nico peticionrio, enquanto na China 77,8% dos pedidos

9. Aqui se considera um caso uma investigao contra um pas. Assim, se em uma mesma petio os signatrios pediram a investigao de bens originrios de dez pases, consideramos dez casos. Peties que no chegaram a iniciar uma investigao no so consideradas para nenhum dos pases.

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so feitos por menos de quatro signatrios, embora em apenas 25,9% o pedido tenha sido feito por um nico signatrio (grfico 1 e tabela A.1 do anexo).10
GRFICO 1

Signatrios por petio AD

(Em %)

Fonte: A partir de Bown (2010). Elaborao do autor.

10. Os percentuais desconsideram as observaes para as quais no havia informaes. A tabela A.1 do anexo lista o nmero de casos omissos.

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O pequeno nmero de signatrios por petio no Brasil pode refletir, em primeiro lugar, uma elevada concentrao de mercado nos setores que solicitam defesa comercial. Nessa situao, a concesso de defesa comercial pelo governo pode acentuar uma estrutura pouco competitiva, com efeito negativo sobre os preos. provvel que o pequeno nmero de determinaes afirmativas de dano e dumping caracterstico do Brasil ocorra porque o nmero de peticionrios foi insuficiente para representar a indstria domstica, responsvel pela produo de mais de 50% dos similares nacionais, uma das exigncias para a comprovao de dano indstria. Em segundo lugar, esses nmeros podem indicar que, no Brasil, as pequenas empresas tm dificuldade de se organizar em busca de defesa comercial, j que apenas grupos com grande fatia do mercado cumprem os requisitos necessrios para iniciar uma investigao. Por fim, um terceiro fator que explica o menor nmero de peticionrios no Brasil a maior participao de associaes de classe ou sindicatos patronais, que representam mais de uma empresa na petio. De fato, existe no Brasil uma participao maior de associaes, sindicatos ou institutos entre os peticionrios (13,8%) do que na ndia (7,19%) ou na China (2,12%). interessante notar o quo baixo esse valor na China, que no tem um sistema de intermediao de interesses como o brasileiro (tabela 2).
Tabela 2

Natureza do peticionrio entre os demandantes de AD

Signatrio Empresa Associao Sindicato Institutos Dados indisponveis Total
Fonte: Bown (2010). Elaborao do autor.

Pas Brasil 307 79,95% 29 7,55% 20 5,21% 4 1,04% 24 6,25% 384 100,00% China 507 97,88% 11 2,12% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 518 100,00% ndia 1.420 92,81% 110 7,19% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 1.530 100,00% Total 2.234 91,86% 150 6,17% 20 0,82% 4 0,16% 24 0,99% 2.432 100,00%

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Alm disso, importante ressaltar que no Brasil as associaes de representao de interesses tiveram uma participao levemente superior nas demandas do que os sindicatos patronais vinculados estrutura corporativa do Estado tanto os de terceiro grau, como a Confederao Nacional da Indstria (CNI), quanto os de segundo grau, como a Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP) e a Federao das Indstrias do Rio de Janeiro (Firjan), para citar os mais importantes. No setor industrial, nenhuma das solicitaes foi encabeada por sindicatos de segundo e terceiro nveis, que provavelmente tm dificuldade de compatibilizar demandas de setores que competem com importaes e categorias que as incorporam no processo produtivo. Frieden e Rogowski (1996), ao estudarem o impacto da abertura comercial sobre coalizes polticas domsticas, sustentaram que a liberalizao econmica tenderia a dificultar a articulao de interesses entre setores importadores e setores que competem com as importaes. No cenrio previsto pelos autores de se esperar que organizaes transetoriais como a CNI e a FIESP tenham dificuldade de articular interesses contraditrios em defesa comercial, mesmo quando a indstria se deparar com prticas injustas em mercados estrangeiros. Para setores econmicos geograficamente dispersos em diferentes estados da federao o problema torna-se ainda mais grave, uma vez que sindicatos e associaes regionais so insuficientes para coordenarem a ao de 50% da indstria domstica. Diante desse quadro, uma poltica governamental de incentivo defesa comercial no Brasil ter dificuldade de ser implementada pelas instituies de representao como FIESP, Firjan e CNI, que devem representar diferentes categorias a um s tempo. Atualmente, a legislao brasileira prev que a Confederao Nacional da Agricultura (CNA), a CNI, a Confederao Nacional do Comrcio (CNC) e a Associao de Comrcio Exterior Brasileiro (AEB) sejam informadas do parecer sobre dumping e dano para que possam manifestar-se a respeito.11 Essa coordenao poderia ser revista caso se adotasse uma poltica mais ativa de defesa comercial, atravs de associaes desvinculadas do aparelho corporativo tradicional de representao de interesses.

11. Artigo 33 do Decreto no 1.602, de 23 de agosto de 1995.

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5 Medidas AD nos BIC12

5.1 Totais e distribuio setorial Nesta seo, apresentamos como tem sido a utilizao de medidas AD pelos BIC desde a criao da OMC. Os dados foram coletados por Bown (2010) e encontram-se hospedados no Banco Mundial. Tendo em vista que a metodologia de coleta distinta dos dados da OMC, existem pequenas discrepncias entre o nmero de investigaes publicadas pelas duas fontes. Ainda assim, optamos por essa fonte de informaes porque apresenta medidas AD a um nvel de agregao indisponvel na OMC e permite a anlise do nmero de produtos investigados por cada pas, em vez do nmero de investigaes iniciadas pelos pases.13 Essa informao foi importante porque alguns pases, embora tenham iniciado relativamente poucas investigaes em cada caso, analisam a importao de diversos produtos, o que tem impacto sobre o nmero de bens atingidos pelas medidas AD e sobre o volume e valor das importaes afetadas pelas investigaes. Por isso, a apresentao desse conjunto de dados contribui para o importante esforo feito por outros autores em descrever e explicar o padro de utilizao de medidas AD pelo Brasil, como os trabalhos de Kume e Piani (2005), e pela ndia, China e Brasil, como o trabalho de Thorstensen (2011). A ndia investigou 1.394 produtos entre 1995 e 2010, enquanto Brasil e China iniciaram a investigao de 364 e 357 produtos. notrio que Estados Unidos, Canad e Unio Europeia (UE) tenham sido responsveis pela anlise de dumping em mais de 60% dos produtos investigados no perodo (tabela 3). Os Estados Unidos, sozinhos, investigaram quase trs vezes mais produtos do que os BIC juntos.

12. Os resultados parciais da pesquisa apresentada nesta seo foram publicados no artigo Antidumping: Brasil, ndia e China, de minha autoria, no Boletim de Economia e Poltica Internacional, n. 9, p. 69-88, jan./mar. 2012 do Ipea. 13. Assim, se a partir de uma nica petio foram investigados dois produtos originrios de cinco pases, na base de dados de Bown, o nmero de investigaes igual a cinco e o nmero de produtos investigados, dez. A OMC contabilizaria como uma nica investigao, o que omite o nmero de linhas tarifrias afetadas pela medida. Todos os produtos notificados pelo Brasil esto detalhados a 8 dgitos, enquanto para a China 60% dos bens esto descritos a 6 dgitos e 40% a 8 dgitos, e para ndia, 47% a 6 dgitos, 46% a 8 dgitos e o restante a 4 dgitos.

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Tabela 3

Produtos submetidos a investigaes AD (1995-2010)

Peticionrio Estados Unidos Canad UE ndia Argentina Turquia Brasil China Peru Austrlia frica do Sul Coreia do Sul Tailndia Paquisto Indonsia Frequncia Absoluta 5.864 3.045 1.685 1.394 815 737 364 357 342 328 324 282 276 251 228 % 34,27 17,8 9,85 8,15 4,76 4,31 2,13 2,09 2 1,92 1,89 1,65 1,61 1,47 1,33 % cumulativo 34,27 52,07 61,92 70,06 74,83 79,14 81,26 83,35 85,35 87,26 89,16 90,81 92,42 93,89 95,22 Peticionrio Nova Zelndia Colmbia Venezuela Israel Taiwan Malsia Filipinas Chile Trinidad e Tobago Jamaica Uruguai Costa Rica Japo Equador Paraguai Frequncia Absoluta 214 149 86 84 81 59 44 34 18 15 12 10 6 4 2 % 1,25 0,87 0,5 0,49 0,47 0,34 0,26 0,2 0,11 0,09 0,07 0,06 0,04 0,02 0,01 % cumulativo 96,47 97,34 97,84 98,33 98,81 99,15 99,41 99,61 99,71 99,80 99,87 99,93 99,96 99,99 100

Fonte: Bown (2010). Elaborao do autor.

A distribuio por captulo do sistema harmonizado distingue os BIC entre si e dos demais membros da OMC. Para os no BIC, ferro, ao ou derivados representam 68% dos produtos investigados. Na China, 33% dos produtos investigados so qumicos orgnicos, enquanto ferro e ao respondem por 22%. A ndia, embora com investigaes menos concentradas do que a China, direciona as investigaes AD para ferro e ao (28%), qumicos orgnicos (18%) e equipamentos eltricos (12%). No Brasil, a distribuio de AD est menos concentrada do que nos demais, sendo que 18% dos produtos investigados so produtos plsticos e 15% so ao e ferro (grfico 2 e tabela A.2 do anexo). A distribuio mostra que os BIC no se diferenciam do restante do mundo no que se refere ao grande nmero de investigaes incidentes sobre a importao de ferro e ao, embora utilizem AD para diversificar a produo industrial ou proteger um parque j instalado, principalmente quando observamos as investigaes de qumicos orgnicos pela China e pela ndia, equipamentos eltricos pela ndia, e produtos plsticos pelo Brasil. Quando os BIC so analisados como alvo de investigaes, naturalmente exportaes de ferro e ao se destacam como objeto de AD por outros pases.

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GRFICO 2

O uso de medidas antidumping no Brasil, na ndia e na China: caractersticas de regulao e de participao do setor privado

Produtos investigados, por captulo do Sistema harmonizado (1995-2010)

(Em % sobre total, como peticionrio)

Fonte: A partir de Bown (2010). Elaborao do autor.

Finger (1981), ao estudar a adoo de medidas AD nos Estados Unidos entre 1975 e 1979, encontrou forte associao entre investigaes em defesa comercial e penetrao de importaes. Outras variveis, como crescimento das importaes, tarifa nominal e grau de concentrao da indstria no apresentaram resultados estatisticamente significativos. Os resultados de Finger foram aplicados em outros pases, no nvel de agregao setorial, com efeitos semelhantes (Blonigen e Prusa, 2001). A hiptese do autor sugere que medidas AD so utilizadas como alternativa s tarifas de importao, especialmente em pases que passaram por programas de liberalizao rpida e acentuada. Esse argumento se comprova nos setores dos BIC com maior recorrncia de investigaes AD, que tambm presenciaram um crescimento significativo das

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importaes em um curto perodo de tempo. No entanto, importante ressaltar que o crescimento das importaes nos BIC no foi da mesma magnitude e tampouco decorrente das mesmas polticas governamentais. Na China e na ndia, o aumento das investigaes AD acompanhou a reduo na proteo tarifria, devido tanto ao programa de abertura gradual da ndia quanto acesso da China na OMC. Isso contribuiu para que parte significativa das investigaes se concentrasse nos ltimos dez anos. No Brasil, por sua vez, os principais produtos investigados foram sujeitos a redues tarifrias entre 1994 e 1996, pelo cronograma que levou construo da Unio Aduaneira do Mercado Comum do Sul (Mercosul). Por isso, os produtos investigados esto mais dispersos ao longo dos anos, com um nmero importante de investigaes entre 1998 e 1999. Na China, o setor de qumicos orgnicos, que teve 119 produtos investigados entre 1995 e 2010, sofreu uma reduo tarifria significativa aps a incorporao OMC em 2001. A tarifa Most Favoured Nation (MFN) aplicada mdia nesse captulo saiu de 10,36% em 1996 para atingir 5,65% em 2008, acompanhada pela reduo no desvio-padro e pela consolidao de todos os produtos desse captulo, o que contribuiu para reduzir o espao do governo para a implementao de polticas de incentivo indstria.14 A reduo do espao para a adoo de tarifas a partir de 2001 foi acompanhada por um aumento das importaes e das medidas de defesa comercial. O valor importado dentro desse captulo saltou de 3,1 bilhes em 2001 para 48 bilhes em 2010. Atualmente, os principais fornecedores do produto, Coreia do Sul (24,17%), Taiwan (17,86%) e Japo (15,92%), so exatamente os pases mais sujeitos a medidas AD. Ao que tudo indica, o governo no tem dado preferncia a esse setor na determinao de dumping e dano.

14. Dados tarifrios e de importao para os trs pases foram fundamentados na base de dados Trade Analysis Information System (Trains), organizada pela United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) e disponibilizada atravs da plataforma World Integrated Trade Solution (Wits) do Banco Mundial. Disponvel em: <http:// wits.worldbank.org>. Acesso em: set. 2011.

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O uso de medidas antidumping no Brasil, na ndia e na China: caractersticas de regulao e de participao do setor privado

Na ndia, por sua vez, o setor de ferro e ao liderou as investigaes AD, com 398 produtos. Atualmente, a tarifa MFN aplicada mdia no setor de 5%. No entanto, o grande nmero de pedidos de defesa comercial reflete a liberalizao resultante dos acordos da Rodada Uruguai e de iniciativas unilaterais de abertura, j que as tarifas nesse setor saram de um patamar de 38% em 2003 para alcanarem 6% em 2006 uma reduo de mais de 30 pontos percentuais (p.p.) em apenas trs anos. As importaes reagiram liberalizao, saindo de cerca de US$ 1 bilho em 2002 para US$ 10 bilhes em 2008, e medidas de defesa comercial vieram a reboque. Mas a despeito da queda na tarifa aplicada ao setor, hoje ainda existe amplo espao para a elevao da proteo tarifria, j que cerca de 10% dos itens desse captulo no esto includos na lista de concesses e que a tarifa consolidada na OMC de 39,9%, muito acima dos 5% praticados atualmente. A proteo tarifria a qumicos orgnicos na ndia tambm passou por uma queda significativa recentemente, embora com redues mais graduais do que as implementadas em ferro e ao. A tarifa MFN aplicada saiu de 33,3% em 2001, atingiu 11,42% em 2003, e chegou em 7% em 2008, acompanhada pela queda na disperso dos itens desse captulo. As importaes elevaram-se no mesmo ritmo, saindo de 1,8 bilho em 2001 para atingirem 8,9 bilhes em 2009, ainda que o pas tenha mantido uma margem grande para elevar a tarifa aplicada, j que consolidou as tarifas do setor em 40,4%. Nesse ponto a proteo tarifria concedida pela ndia tanto a qumicos orgnicos como a ferro e ao bastante diferente da China. A ndia possui amplo espao para a elevao das tarifas MFN aplicadas como forma de proteo, mas ainda assim lidera a utilizao de defesa comercial entre os BIC. Essa evidncia torna plausvel a hiptese de que na ndia a adoo de defesa comercial se explica pela demanda crescente do empresariado por proteo, em resposta ao programa de liberalizao comercial gradualmente implementado pelo pas. A escalada na adoo de medidas de defesa comercial acompanhou a elevao das importaes. A reao do governo, ao que parece, no foi guiada pelo objetivo de desenvolver essa indstria, uma vez que o percentual de investigaes nesses principais setores com determinao positiva de dumping no difere dos demais. Por sua vez, possvel que na China medidas de defesa comercial sejam utilizadas como substitutas para a proteo tarifria, uma vez que o espao poltico para a

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elevao das tarifas foi muito reduzido no processo de adeso OMC. Trs evidncias fortalecem essa hiptese. Em primeiro lugar, quase todos os produtos investigados no pas terminaram com parecer afirmativo de dumping (97%). Para os setores mais investigados qumicos orgnicos e ferro e ao no houve uma deciso negativa sequer de dumping e dano. Alm disso, a legislao AD na China concede ao governo o direito de iniciar investigaes AD mesmo sem a iniciativa empresarial. Por isso, nesse pas, a baixa incidncia de pareceres negativos pode indicar que medidas AD estejam sendo utilizadas como instrumentos de proteo indstria e no de combate a prticas desleais de comrcio. O mesmo no ocorre no Brasil, que tem apenas 68% dos produtos investigados com parecer afirmativo de dumping.15 Os principais produtos investigados pelo Brasil entre 1995 e 2010, ao contrrio da China e da ndia, no sofreram redues significativas da tarifa MFN aplicada aps a criao da OMC, devido reduo tarifria implementada pela Unio Aduaneira do Mercosul. No caso brasileiro, as medidas AD foram adotadas mais em resposta valorizao do cmbio do que queda de tarifas, em momentos em que isso trouxe elevao brusca das importaes.16 Os produtos de ferro e ao, por exemplo, tiveram a tarifa MFN aplicada reduzida de 13,7% em 1997 para 10,5% em 2010. O valor das importaes entre 1997 e 2004 foi bastante regular, em torno de US$ 460 milhes, quando ento se elevou acentuadamente, atingindo US$ 3,31 bilhes em 2008. O valor constante das importaes at 2004 provavelmente se deve a um grande nmero de investigaes iniciadas durante a paridade cambial, em 1998. O rpido crescimento das importaes em 2008 foi seguido pelo aumento do nmero de produtos investigados em 2010. A tarifa incidente sobre produtos plsticos, por sua vez, sofreu uma reduo de apenas 3 p.p. em quase quinze anos, saindo de um patamar de 16,54% em 1997 para 13,11% em 2010. As investigaes AD esto mais dispersas entre os diferentes anos. interessante notar que no caso brasileiro, apesar de produtos plsticos serem os mais submetidos a investigaes, o percentual de pareceres com determinao positiva
15. Nesses casos desconsideramos os valores para os quais no havia informao. O nmero de observaes sem informao no era grande o suficiente para alterar os resultados da concluso, especialmente porque estavam distribudos uniformemente entre os setores, e com pouca diferena entre os pases. 16. Para uma descrio do regime brasileiro de importaes, ver Kume, Piani e Souza (2000). Para uma descrio detalhada da utilizao de defesa comercial no Brasil, ver Kume e Piani (2005).

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de dumping nesse setor, 53%, menor do que a mdia do pas, 68%. Isso acentua ainda mais o contraste com os demais BIC, onde as demandas por defesa comercial tm sido traduzidas em medidas AD. Vale ressaltar que China e ndia esto bastante prximos da mdia mundial no que se refere ao grande nmero de decises afirmativas de dumping. Isso talvez porque medidas AD tenham de fato sido utilizadas como substitutas s tarifas de importao. Por outro lado, poucos pases tm um nmero to pequeno de determinaes afirmativas como o Brasil. 5.2 Resultado das investigaes A OMC permite que um pas adote medidas de proteo para anular o efeito do dumping sempre que um produto importado abaixo do valor normal causar ou ameaar causar prejuzo indstria domstica do importador. Dessa maneira, a autoridade nacional deve, em primeiro lugar, comprovar que a empresa exportadora adota preos inferiores aos praticados no mercado de origem; preos inferiores aos praticados em exportaes para terceiros; ou preos abaixo do custo de produo acrescidos de lucro razovel. Uma vez encontrado dumping, as autoridades devem verificar se houve dano indstria domstica causado pelas importaes a preo injusto. Ainda assim, o dano justifica proteo apenas se parte significativa da indstria for afetada pelas importaes, se a margem de dumping no for menor que 3%, e se as importaes com dumping no representarem menos que 2% do total importado pelo pas de bens similares (Jackson, 2000, cap. 10). Para os produtos investigados pelos BIC, o Brasil se destaca pelo nmero relativamente alto de decises negativas de dumping, como anteriormente ressaltado. Quando desconsideramos os casos para os quais no havia informao, em 26,4% dos 364 produtos investigados pelo pas a deciso final no foi afirmativa, seja porque no se encontrou evidncia de dumping (15,7%), porque o governo finalizou as investigaes antes do parecer final (7,1%) ou porque os prprios peticionrios retiraram a queixa (3,6%). Os valores contrastam com os 2,5% da China, resultantes da finalizao das investigaes pelo governo (1,7%) ou pelos peticionrios (0,8%), e com os 5% da

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ndia, dos quais 2% foram devidos falta de evidncias de dumping, 1,7% devido ao trmino do processo pelo governo e 1,2% por causa da retirada do pedido pelo reclamante. Nesse quesito, ndia e China aproximam-se mais do padro mundial do que Brasil (grfico 3 e tabela 1).
GRFICO 3

Deciso definitiva de dumping (1995-2010)

(% dos produtos investigados, como peticionrio)

Fonte: A partir de Bown (2010). Elaborao do autor.

Nas decises sobre dano, o Brasil tambm se distancia da ndia e da China, mas dessa vez aproximando-se do padro mundial. Em 30,5% dos produtos investigados pelo Brasil a deciso final sobre a existncia de dano no foi afirmativa, seja porque o dano no pde ser comprovado (19,8%), porque o governo finalizou a investigao (7,1%) ou porque as empresas retiraram o pedido (3,6%).

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Na China, esse valor se aproxima de 2,5%, tanto devido finalizao do processo pelo governo (1,7%) como retirada da queixa pelo peticionrio (0,8%). Na ndia, por fim, 7,2% dos produtos investigados tiveram parecer contrrio existncia de dano, seja pela falta de evidncias (4,4%), finalizao do processo pelo governo (1,6%), ou retirada do pedido pelo peticionrio (1,2%) (grfico 4 e tabela A.4 do anexo).
GRFICO 4

Deciso definitiva de dano (1995-2010)

(% dos produtos investigados, como peticionrio)

Fonte: A partir de Bown (2010). Elaborao do autor.

Os resultados da anlise de dumping e dano sugerem duas hipteses: ou que no Brasil a autoridade investigadora menos permevel s presses do setor privado seja pela

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autonomia da burocracia seja pela ineficcia da ao coletiva empresarial; ou que China e ndia tm utilizado medidas de defesa comercial em substituio s tarifas de importao. Essas hipteses tornam-se mais plausveis porque a diferena entre os pases no se explica por procedimentos distintos de investigao. A legislao dos trs pases determina, com base na definio da OMC, que uma investigao seja suspensa caso no se encontre evidncia suficiente de dumping ou dano. pouco provvel que entre os produtos investigados pelos trs pases haja uma diferena na incidncia de dumping e dano grande o suficiente para explicar os diferentes resultados das investigaes. 5.3 Medidas adotadas Uma vez encontrado dumping e dano, a OMC permite que o pas prejudicado adote medidas para anular o dano, desde que as importaes com dumping no representem menos que 3% do total importado pelo pas e a margem de dumping no seja inferior a 2% (Jackson, 2000, p. 262). A deciso de retaliar e a escolha do instrumento utilizado ficam a critrio do importador. O governo pode acordar com a empresa exportadora uma elevao nos preos com dumping; pode negociar com o pas exportador uma compensao para evitar a retaliao; ou ainda adotar tarifas especficas ou ad valorem para anular o dano, como ocorre na maioria dos casos. Acordos de elevao dos preos geralmente demonstram interesse do governo em resolver a condio de dumping das importaes, e no de proteger indiscriminadamente o mercado. No entanto, seu uso tem sido pouco recorrente, o que mais uma vez confirma que medidas AD so utilizadas no apenas com o objetivo de compensar o dano causado pela diferenciao de preos mas, tambm, como forma de controlar a competio, ainda que o exportador esteja disposto a elevar seus preos. Os BIC em geral quase no recorrem a acordos de preo. O Brasil no utiliza esse tipo de medida enquanto a ndia adota acordos de preo para menos de 0,4% dos produtos onde se encontrou dumping e dano e a China, para 2,6% dos casos (grfico 5 e tabela A.5 do anexo). A legislao indiana determina que uma investigao seja suspensa, caso o exportador se comprometa a elevar os preos, mas a autoridade investigadora pode

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recusar a proposta se consider-la impraticvel ou inaceitvel por qualquer outra razo.17 Nesse particular a legislao indiana aproxima-se dos demais BIC. Acordos de preo tambm so pouco utilizados porque exigem do governo uma reviso peridica de seu cumprimento, o que aumentaria os custos operacionais de combate ao dumping.
GRFICO 5

Medida final adotada (1995-2010)

(% sobre os produtos com dumping e dano, como peticionrio)

Fonte: A partir de Bown (2010). Elaborao do autor.

Na Rodada Doha, o Brasil apresentou proposta para que acordos de preo sejam obrigatoriamente aceitos pelos governos caso cumpram as condies necessrias para

17. Artigo 15.3 da Notificao no 2/1995-N.T.Customs.

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anular o dano indstria domstica.18 A iniciativa tenta disciplinar o uso de medidas AD para outros fins que no a diferenciao de preos, mas no recebeu apoio da ndia e da China. Mas entre os BIC a China quem se aproxima mais do padro mundial, tendo optado pela tarifa ad valorem para 95% dos produtos investigados, enquanto as demais investigaes terminaram basicamente em acordos de preo. A ndia, por sua vez, adota tarifa especfica para 88% dos produtos onde se encontrou dumping e dano, enquanto o restante dos produtos basicamente sujeito a acordos condicionais de preo (10%). O Brasil, por fim, se divide entre a adoo de tarifas ad valorem (49,19%) e especficas (50,81%), no fazendo recurso a outras formas de anular o efeito de importaes com dumping (grfico 5 e tabela A.5 do anexo). Embora a distino entre tarifas especficas ou ad valorem seja insuficiente para avaliar a magnitude da proteo indstria domstica, o que se pode dizer luz das teorias tradicionais de comrcio que tarifas especficas perdem seu efeito protecionista na medida em que o preo do bem se eleva (Krugman e Obstfeld, 2001, p. 8). Esse efeito as torna um instrumento til no combate ao dumping, tendo em vista que as importaes tendem a deixar de trazer prejuzo indstria domstica quando seu preo se eleva.

6 Defesa comercial e evoluo das importaes

As medidas de defesa comercial nos BIC, de maneira geral, foram eficazes no combate s importaes sujeitas a dumping, embora tenham sido seguidas pela elevao das compras do restante do mundo, especialmente para Brasil e ndia. Isso refora a importncia de regulamentar-se a definio de origem do produto em bens sujeitos a medidas de defesa comercial. O grfico 6 apresenta o padro da resposta das importaes s medidas AD para alguns produtos.19 No caso brasileiro mais evidente a relao entre adoo

18. OMC, documento no TN/RL/W/118, de 12/6/2003. 19. Critrio de seleo dos produtos: i) produtos com maior nmero de investigaes nos captulos mais protegidos no caso de Brasil e China; ii) produtos com deciso final afirmativa de dumping e dano; iii) disponibilidade de dados sobre importaes; iv) perodo que permitisse a avaliao do impacto das decises; e v) investigaes contra o Brasil no caso da ndia (porque China no investigou contra o Brasil).

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de defesa comercial e elevao das importaes do restante do mundo, embora seja necessria uma anlise estatstica mais rigorosa para comparar a eficcia das medidas AD nos BIC.
GRFICO 6

Investigaes AD e importaes
(Produtos selecionados)

Fonte: A partir de Wits-Trains (importaes) e Bown (2010) (AD). Elaborao do autor. Obs.: Linha de referncia: incio da investigao AD.

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7 Negociaes multilaterais: Rodada Doha

O mandato de Doha estabelecia como objetivo da Rodada maior esclarecimento e aprimoramento dos conceitos existentes no Acordo Antidumping. Os debates seriam conduzidos no grupo negociador sobre regras, onde so tratados tambm subsdios e medidas compensatrias e acordos regionais de comrcio. Os interesses dos integrantes do BIC nessa rea so bastante diversos. A China, pas que se converteu em alvo preferido de medidas AD de pases desenvolvidos (PDs) e tambm de pases em desenvolvimento (PEDs), tem especial interesse nessas negociaes, e procura delimitar as regras de aplicao das medidas. Brasil, que participa do grupo Friends of antidumping (FAN),20 e ndia tm interesse em diminuir a discricionariedade das autoridades investigadoras, principalmente dos Estados Unidos, ao mesmo tempo em que buscam resguardar seu direito de utilizar tais medidas contra o aumento de importaes desleais. Em antidumping, salvaguardas e medidas compensatrias batalha na Rodada Doha tm ocorrido em torno da definio dos conceitos dos acordos da OMC, a fim de facilitar ou dificultar sua adoo. O pargrafo 1 do Artigo 6o do GATT condena a prtica de dumping quando a venda de produtos abaixo do valor normal causa ou ameaa causar prejuzo material a uma indstria estabelecida no territrio de uma parte contratante ou retarda sensivelmente a criao de um ramo de produo. No grupo negociador sobre regras tem-se discutido os conceitos de dumping, prejuzo material e indstria domstica, que podem restringir ou facilitar a adoo de medidas AD. Existe longa discusso sobre a maneira de se estimar dumping, dano, e a causalidade entre o dumping existente e o dano verificado em determinado ramo de produo. O Acordo Antidumping, ao final da Rodada Uruguai, havia avanado em algumas questes, mas muito ficou em aberto e sujeito arbitrariedade dos membros ou ao poder legislativo do rgo de Soluo de Controvrsias (OSC).

20. O grupo FAN, que busca disciplinas mais rgidas na aplicao de medidas AD, composto por Brasil, Chile, Taiwan, Colmbia, Costa Rica, Hong Kong, China, Israel, Japo, Coreia, Mxico, Noruega, Cingapura, Sua, Tailndia e Turquia.

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Os BIC so unnimes e incisivos na crtica metodologia americana de estimao de dumping, de zerar margens negativas em vez de deduzi-las da soma no clculo da mdia do valor de dumping, e nesse ponto recebem apoio de diversos PEDs e PDs.21 A prtica americana j foi condenada no OSC da OMC, mas permanece central na posio americana no grupo negociador sobre regras. O GATT estabelece tambm que o valor normal do produto deve ser estimado pela comparao com o similar destinado ao consumo domstico no curso normal de comrcio. A margem de dumping, que determina o valor mximo da medida AD que pode ser adotada, a diferena entre o valor normal do produto e o valor praticado nas exportaes. Atualmente est em discusso a definio de curso normal de comrcio e do valor mximo da medida AD. Os BIC sustentam que o direito AD deve ser suficiente apenas para compensar o dano, mesmo quando tal valor for inferior margem de dumping.22 Em geral, os BIC tm defendido que a adoo da margem menor de dumping seja compulsria, uma prtica conhecida como regra do direito menor (lesser duty rule), embora o governo brasileiro tenha sinalizado mudanas nesse sentido. No entanto, h casos em que o valor normal no pode ser medido pelas vendas domsticas da empresa suspeita de dumping. Nesse caso, o Acordo Antidumping prev duas alternativas: comparar com o preo mais alto do produto similar destinado exportao ou com o custo de produo com um acrscimo razovel de despesas de venda e lucro, mtodo conhecido como valor construdo. No grupo negociador sobre regras est em discusso a construo do preo de exportao e do preo de custo, embora sem consenso entre os BIC e os demais membros. O Acordo Antidumping estabelece cinco anos como prazo para a retirada das medidas AD, caso se tenha decidido pela aplicao do direito. No entanto, h situaes em que o pas alvo de dumping no aplica a medida de defesa comercial em troca de um compromisso de preos da empresa exportadora. O Brasil apresentou proposta com outros PEDs para que se torne pblico o motivo pelo qual governos importadores

21. OMC, Statementon Anti-Dumping Negotiations, documento no TN/RL/W/233, de 8 de julho de 2008. 22. OMC, Anti-Dumping: Illustrative Major Issues, documento no TN/RL/W/6, de 26 de abril de 2002.

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recusam acordos de preos que anulariam o efeito negativo do dumping sobre a indstria domstica, assim como propostas sobre o prazo de retirada da medida AD e sobre critrios para a sua renovao. A ndia, por sua vez, apresentou propostas individuais para aumentar a margem de minimis de 2% do preo de importao para 5% e para que tais valores tambm sejam aplicados nas revises; e tambm para elevar o volume de importaes com dumping considerado negligencivel de 3% para 5%.23 Esses valores so importantes porque uma investigao AD deve ser encerrada se as autoridades constatarem que a margem de dumping de minimis ou que o volume de importaes negligencivel. A proposta de Lamy para a miniministerial de julho de 2008 incorporou algumas alteraes consensuais ao Acordo Antidumping, enquanto manteve em aberto pontos polmicos. Alguns pontos de acordo foram sobre a taxa de cmbio de referncia utilizada para a converso de moedas para avaliar o preo de exportao, conforme exposto no Artigo 2o. Tambm se decidiu que partes interessadas na investigao devem ser ouvidas quando houver diferenas no produto investigado, como modelo, tipo, que permitam diferenciao de preos; e que, quando as circunstncias forem as mesmas, no deve ser iniciada uma investigao de produto e membro para o qual, dentro de um ano antes da petio, j tenha havido determinao negativa de dumping. Pontos polarizados das negociaes, sobre determinao de causalidade entre dumping e dano, prtica do zeramento, definio de dano material, partes afiliadas, produto sob investigao, regra do direito menor, interesse pblico, anticircunveno, sunsetclause, processo de reviso, dumping de terceiros pases, e tratamento especial e diferenciado permanecem em discusso.

8 Concluses
A anlise dos produtos submetidos a investigaes AD entre 1995 e 2010 nos permite esboar algumas concluses. Em primeiro lugar, a ndia se destaca pela grande quantidade de bens investigados (1.394), em comparao com o Brasil (364) e a China (357). Ainda assim, o nmero de produtos investigados pelos BIC (2.115) muito inferior aos nmeros dos Estados Unidos, Canad e UE (10.594). Nos BIC, ferro, ao
23. OMC, Proposals on Implementation Related Issues and Concerns Agreement on Subsidies and Countervailing Measures, documento no TN/RL/W/4, de 25 de abril de 2002.

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e derivados despontam como principais alvos, alm de qumicos orgnicos na ndia e na China e derivados de plstico no Brasil. A ndia tambm utiliza amplamente medidas AD para proteger o setor de equipamentos eltricos. A posio de PDs e PEDs se inverte quando analisamos a origem dos produtos investigados. Cerca de um quarto dos produtos so originrios dos BIC, sendo que a China sozinha contribui com 18%. Quando inclumos Rssia e frica do Sul, o grupo se torna a origem de um tero dos bens submetidos a investigao no perodo. O valor extremamente elevado quando comparado aos 4% de bens de origem japonesa e 3% de origem norte-americana. O processo decisrio e o perfil de participao do setor privado nas peties nos permitem enunciar algumas concluses sobre defesa comercial nos BIC. Em primeiro lugar, a incorporao da China na OMC levou relativa homogeneizao dos procedimentos de investigao AD. Por isso, h menos diferenas entre os BIC nesse quesito do que se poderia supor. Entretanto, na China e na ndia h uma centralizao decisria maior dos processos AD do que no Brasil, onde a aplicao decidida por conselho ministerial. Isso permite aos asiticos utilizarem medidas de defesa comercial em substituio proteo tarifria, que recentemente tem se reduzido de maneira bastante acentuada. No se pode dizer que China e ndia sempre utilizem barreiras AD para proteger indstrias expostas e no para combater o comrcio injusto -, mas lcito afirmar que esses pases possuem maior liberdade para rapidamente reorientar a utilizao dessas medidas caso haja consenso poltico para tanto. Em segundo lugar, as associaes de representao de classes na China so menos presentes do que no Brasil, onde os empresrios desde o incio da industrializao contaram com um sistema corporativo de representao de interesses que lhes garantiu participao em agncias importantes do Estado. Entretanto, como na China o Estado tem um papel bastante ativo na induo do crescimento e como lhe resguardado o direito de iniciar investigaes AD, medidas de defesa comercial podem estar sendo adotadas como instrumento de incentivo indstria. Essa suposio torna-se mais plausvel quando notamos que nenhum produto investigado no pas terminou com parecer negativo de dumping, enquanto no Brasil esse valor foi de 16%.

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Algumas das diferenas nos perfis de Brasil, ndia e China tm tambm emergido nas negociaes multilaterais. O Brasil colaborou para o grupo sobre negociaes em regras com propostas para que os motivos para a no aceitao de acordos de preo sejam tornados pblicos, uma vez que compromissos de preos por parte do exportador seriam suficientes para eliminar o dano de importaes com dumping. Nessa posio no obteve apoio dos BIC. Entretanto, ndia e China tambm se engajaram na crtica metodologia de estimao de dumping dos Estados Unidos, que indevidamente tem protegido o mercado norte-americano.
Referncias

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Texto para Discusso

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O uso de medidas antidumping no Brasil, na ndia e na China: caractersticas de regulao e de participao do setor privado

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Anexo
Tabela A.1

Nmero de signatrios por investigao

Signatrios por petio 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Dados indisponveis Total
Fonte: Bown (2010). Elaborao do autor.

Frequncia Brasil 163 39 24 5 4 3 0 0 0 0 0 0 1 0 37 276 China 49 46 52 22 9 2 5 0 3 0 0 0 0 1 0 189 ndia 257 110 90 57 31 19 3 6 0 7 1 9 0 2 36 628 Total 436 190 169 80 58 37 10 10 4 9 2 9 5 3 71 1.093

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Tabela A.2

O uso de medidas antidumping no Brasil, na ndia e na China: caractersticas de regulao e de participao do setor privado

Produtos investigados por captulo (1995-2010)

Captulo 1 2 3 4 5 7 8 10 11 13 15 16 17 19 20 21 22 23 25 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 44 45 48 Pas No BIC 6 23 90 7 0 39 9 28 22 4 30 21 123 32 70 8 5 13 36 13 121 185 14 45 38 3 5 3 4 8 50 330 121 2 9 160 1 480 Brasil 0 0 0 30 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 3 0 0 0 7 0 8 28 3 3 1 0 0 0 0 4 11 66 16 0 0 1 0 16 China 0 11 0 0 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 4 119 0 0 0 0 0 0 0 9 12 25 9 0 0 0 0 34 ndia 0 0 4 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 8 4 10 108 248 0 2 9 0 0 0 0 21 26 90 36 0 0 5 0 28 Total 6 34 94 38 1 40 9 28 23 4 30 21 123 32 73 8 5 22 47 23 241 580 17 50 48 3 5 3 4 42 99 511 182 2 9 166 1 558 Captulo 49 50 52 53 54 55 56 58 59 60 61 62 63 64 68 69 70 71 72 73 74 76 79 81 82 83 84 85 87 88 90 91 94 95 96 98 99 Total Pas No BIC 3 0 398 0 527 118 66 36 21 26 28 24 67 434 41 53 101 2 7.587 1.879 32 73 15 26 56 30 257 293 78 5 45 1 26 16 60 0 280 14.862 Brasil 0 0 0 4 1 11 0 0 0 7 0 0 2 23 0 0 14 0 56 15 0 0 0 2 4 0 3 6 1 0 9 0 0 2 6 0 0 364 China 0 0 0 0 12 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 77 5 0 0 0 0 0 0 0 0 25 0 10 0 0 0 0 0 0 357 ndia 0 5 0 2 52 40 0 2 3 0 0 0 0 2 14 7 5 0 398 16 7 10 0 2 0 0 36 162 4 0 11 0 0 0 0 4 1 1.383 Total 3 5 398 6 592 171 66 38 24 33 28 24 69 459 55 60 120 2 8.118 1.915 39 83 15 30 60 30 296 461 108 5 75 1 26 18 66 4 281 16.966

Fonte: Bown (2010). Elaborao do autor.

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Tabela A.3

Deciso definitiva de dumping, investigaes AD (1995-2010)

Deciso definitiva de dumping Afirmativo Negativo Parcial Finalizado pelo governo Retirado pela empresa Dados indisponveis Total
Fonte: Bown (2010). Elaborao do autor.

Peticionrio No BIC 11.428 387 166 350 453 2.211 14.995 Brasil 205 57 0 26 13 63 364 China 272 0 0 6 3 76 357 ndia 905 28 33 24 17 387 1.394 Total 12.810 472 199 406 486 2.737 17.110

Tabela A.4

Deciso definitiva de dano, investigaes AD (1995-2010)

Deciso definitiva de dano Afirmativo Negativo Parcial Finalizado pelo governo Retirado pela empresa Dados indisponveis Total
Fonte: Bown (2010). Elaborao do autor.

Peticionrio No BIC 8.113 3.239 342 728 428 2.145 14.995 Brasil 191 72 0 26 13 62 364 China 272 0 0 6 3 76 357 ndia 868 61 39 22 17 387 1.394 Total 9.444 3.372 381 782 461 2.670 17.110

Tabela A.5

Medida AD, percentual sobre produtos importados com dumping e dano (1995-2010)
Medida AD definitiva1 TAV TAV/APC TAV/AP APC AP SN TE TE/APC TE/AP . Total
Fonte: Bown (2010). Elaborao do autor. Nota: 1 TAV (Tarifa ad valorem); TE (Tarifa especfica); AP (Acordo de preo); APC (Acordo de preo condicional); SN (Suspenso negociada).

Peticionrio No BIC 6.544 8 53 344 161 64 330 36 0 496 8.036 Brasil 91 0 0 0 0 0 94 0 0 6 191 China 258 0 0 7 7 0 0 0 0 0 272 ndia 8 0 0 85 1 0 734 0 2 32 862 Total 6.901 8 53 436 169 64 1.158 36 2 534 9.361

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