POLTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRA AULA ZERO: POLTICAS SOCIAIS NOES INTRODUTRIAS Prezados alunos,

, Meu nome Paulo, honrou-me o professor Vicente Paulo com o convite para falar a vocs sobre Polticas Sociais e de InfraEstrutura no Brasil, com vistas aos tpicos cobrados no concurso para a carreira de Analista de Finanas e Controle da Controladoria-Geral da Unio. Em termos profissionais, sou Analista de Finanas e Controle da Controladoria-Geral da Unio, Ouvidor-Geral da Agncia Nacional de Transportes Aquavirios ANTAQ, Presidente do Conselho Fiscal da Companhia Docas do Estado de So Paulo (Administrao do Porto de Santos) e Vereador Suplente no Municpio de Gavio Peixoto, Estado de So Paulo. Fui Assessor Especial de Controle Interno do Ministro da Educao at novembro de 2005. Acho importante falar para vocs um pouco da disciplina e da forma de desenvolvimento das nossas aulas. No que se refere a polticas sociais, o edital extremamente amplo, entrando, inclusive, em assuntos do campo das Cincias Sociais e Polticas, tais como estado de bem-estar social e configurao e dinmica das polticas sociais. Penso ser importante estudarmos a conceituao geral de cada tema e um pouco da noo histrica da interveno do Estado na rea de polticas sociais do Pas, avaliando, sobretudo, os pontos polmicos da matria, tais como focalizao, polticas setoriais, desigualdade, financiamento das polticas sociais e o papel de cada ente da federao na estruturao dessas polticas. Considero questo certa no concurso da CGU os temas focalizao/universalizao, desigualdade/pobreza e diviso setorial das polticas pblicas. Entender os conceitos nessa disciplina importantssimo, pois a partir da, ser possvel ter uma viso ampliada de toda a temtica proposta sem ter que recorrer a inmeras teses de Cincias Sociais e Polticas. Faremos exerccios a partir de questes cobradas no ltimo concurso de AFC da CGU e de outros organizados pela ESAF, em que os

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POLTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRA temas de polticas sociais e de infra-estrutura vieram includos em outras disciplinas. Sobre os temas de infra-estrutura, estudaremos os aspectos histricos da formao da infra-estrutura brasileira nos trs setores: energtico, transportes e comunicaes. importante o candidato ter em mente, sobretudo, como se deram a constituio, o financiamento e a participao do Estado nesses setores. Considero questo certa no concurso o tema privatizao. No nosso curso, faremos uma avaliao geral de todo o processo, com destaque aos aspectos polmicos do Plano Nacional de Desestatizao. Com relao s agncias reguladoras, importante entender o funcionamento geral dessas autarquias especiais. Merecem destaque aspectos detalhados da competncia de cada uma e a relao desta com o ministrio supervisor. O candidato ter que saber diferenciar de forma clara o papel do rgo regulador e do ministrio supervisor no desenvolvimento das polticas de infra-estrutura. As PPPs (parcerias pblico-privado) tema da ordem do dia, portanto, penso ser tambm questo certa. Enfim, no nosso curso, temos a pretenso de estudar todos os tpicos da disciplina a partir de conceitos, anlise dos pontos polmicos e aspectos histricos, tentando ajudar o candidato a fixar entendimento geral sobre a atuao do Estado no campo das polticas sociais e de infra-estrutura. O curso ser desenvolvido em dez aulas. Polticas sociais noes introdutrias De incio, acho importante fixar o alcance do conceito de polticas sociais e de infra-estrutura no Brasil, para fins dos nossos estudos. Constituem-se polticas sociais o conjunto de atividades desenvolvidas pelo poder pblico visando promoo social e ao combate s desigualdades e pobreza, ainda bastante elevadas no interior da nossa sociedade. Polticas de infra-estrutura consistem na atuao do poder pblico, por meio de financiamento, execuo prpria e regulao para a promoo e o desenvolvimento de servios pblicos essenciais sociedade, indstria e ao desenvolvimento do Pas como um todo, sendo os principais: energia, telecomunicaes, transportes, guas e saneamento bsico.

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POLTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRA As obrigaes do Estado brasileiro no campo da assistncia social foram extremamente dimensionadas a partir da promulgao da Constituio Federal de 88. O legislador constitucional buscou estabelecer no Pas verdadeiro estado de bem-estar social, estabelecendo diversos direitos de carter trabalhista, previdencirio, educacional e de sade a serem regulados, fomentados e implementados pelo poder pblico em seu conjunto. Nesse nosso primeiro encontro, discutiremos os primeiros conceitos e informaes sobre diversos tpicos do programa em ambos os seguimentos, polticas sociais e de infra-estrutura. Sero noes introdutrias mas extremamente importantes para o estudo dos diversos temas propostos no edital. As aes do poder pblico, no campo das polticas sociais, assim entendidas como sade, educao, trabalho, transferncia de renda, previdncia e assistncia social tm como norte a busca do que os tericos chamam de estado de bem-estar social. Por meio dessas aes, o organismo estatal procura corrigir as disparidades na distribuio de renda e de oportunidades no interior do sistema capitalista, visando sempre a eqidade social. Desenvolver polticas sociais, no Brasil, obrigao e competncia de todos os entes da federao: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. O planejamento e a execuo dessas atividades so estruturados de forma setorial, ou seja, divide-se a prestao do servio pblico por reas de atuao, tais como: sade, educao e assistncia social. Como j dissemos, as polticas sociais so atribuies reservadas a todos os entes da federao, cabendo a cada um determinadas atividades, tais como: aos municpios, a instituio de creches e abrigos para idosos; Unio Federal, as aes de previdncia social e os programas de erradicao da pobreza e das desigualdades de amplitude nacional. Financiamento de polticas sociais no Brasil O Brasil uma Repblica Federativa, ou seja, formado a partir de um pacto indissolvel entre a Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal sob o governo de uma Carta Poltica que desenha toda a configurao do Estado Federal, seus poderes, instituies e o que vai mais nos interessar no nosso estudo, as competncias, que so algumas

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POLTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRA privativas de cada ente da Federao e outras concorrentes, o que significa que se constitui em obrigao/dever para mais de um ente. O financiamento das aes de polticas sociais, caracterizase no campo das competncias concorrentes, sendo deferidas obrigaes a todos os entes da Federao. executado a partir de recursos dos prprios entes federados e de outros transferidos pela Unio para estados, municpios e distrito federal, e dos estados para os seus respectivos municpios. As chamadas execues descentralizadas. Os custos financeiros das polticas sociais so suportados por meio de transferncias constitucionais, legais e voluntrias. As transferncias constitucionais tm carter compulsrio, quase todas elas esto elencadas no captulo constitucional da ordem tributria (so recursos tidos como prprio dos entes que recebem), tais como a obrigao da Unio repassar aos municpios 22,5% do montante arrecadado do imposto de renda. As transferncias voluntrias so aquelas que no so obrigatrias para a Unio, ou seja, constituem-se em ajuda financeira de natureza especfica para determinada ao de governo em outros entes da federao. Operam-se por meio de convnio entre a Unio e o ente da federao destinatrio. Trata-se, eminentemente, de descentralizao de poltica social. Os casos mais tpicos tm origem nas chamadas emendas parlamentares, exemplo: o parlamentar prope a reserva de determinada quantia para construir uma escola no municpio x. Antes da liberao dos recursos, celebrado um convnio entre determinado ministrio que aloca o recurso em seu oramento e o municpio objeto da emenda parlamentar. As transferncias legais so aquelas que tm origem em leis especficas que tratam de programas sociais a serem fomentados pela Unio e executados de forma descentralizada pelos demais entes da federao. Entre os exemplos que podemos citar, destacam-se as descentralizaes de recursos para o Sistema nico de Sade e o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio - FUNDEF. importante anotar que essas transferncias no so executadas a partir de convnio, caracterizandose nas chamadas transferncias fundo a fundo, tipo do Fundo Nacional

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POLTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRA de Sade do Ministrio da Sade para o Fundo Municipal de Sade em determinado municpio. Noes de focalizao de polticas sociais Tm-se discutido muito sobre a forma de atuao do Estado brasileiro no campo da estruturao das polticas sociais sob os aspectos da focalizao e da universalizao. A focalizao ou seletividade consiste em determinar diversos segmentos da sociedade, estabelecendo suas diferenas, principais problemas e caractersticas regionais para atuao do organismo estatal, o que nas empresas comerciais chamam de segmentao de mercado. A focalizao no significa deixar de atingir todo o territrio nacional, consiste, na verdade, na busca de conhecimento mais aprofundado dos diversos problemas e de suas especificidades nas diferentes localidades existentes no Pas. Por exemplo, antes de estabelecer o valor de uma bolsa alimentao de amplitude nacional, busca-se analisar os custos dos alimentos por regies do Pas, pois o custo de uma cesta bsica na Bahia diferente do custo em outros estados da federao, como em So Paulo, por exemplo. Se o poder pblico determina um valor fixo de carter nacional, pode estar cometendo erros, dando menos a quem precisa de mais e dando mais a quem precisa de menos. A focalizao pode levar aquela bolsa de que falamos anteriormente a ter valor de R$ 80,00 no estado Y e R$ 60,00 reais no estado X. Vale a pena anotar que a grande discusso travada hoje qual a melhor forma de prestao de assistncia social, se universalizada ou focalizada. A discusso ganhou corpo, sobretudo, a partir de relatrios do Ministrio da Fazenda, afirmando que o gasto pblico com polticas sociais j muito alto no Pas. Entretanto, o mesmo relatrio questiona a qualidade desse gasto, sua distribuio nas diversas localidades do territrio nacional e a ausncia de focalizao. A formao da infra-estrutura no Pas aspectos introdutrios O nosso parque de infra-estrutura, desde o incio da sua montagem, esteve sob o comando do Poder Pblico. J no governo de

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POLTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRA Getlio Vargas, a partir dos anos 30, deu-se a construo das chamadas indstrias de base, desse perodo a fundao da Companhia Siderrgica Nacional e a criao do Conselho Nacional de Petrleo, que mais tarde, em 1953, daria origem quela que , ainda hoje, a maior empresa do Pas, o Petrleo Brasileiro SA PETROBRS. Podemos afirmar que foi na era Vargas que se formaram as primeiras matrizes de industrializao do Pas, a chamada indstria de base ou indstria pesada, aquela produo, necessria para o surgimento e estruturao das chamadas indstrias de bens de consumo durveis, que mais tarde seria capitaniada pelo Governo JK, nos anos 50. Vale notar que enquanto a indstria de base foi montada na forma de empresas estatais, a indstria de bens de consumo durveis foi desenvolvida a partir de capitais privados, notadamente, empresas multinacionais que aqui se instalaram. No segmento de prestao de servios pblicos na rea de infra-estrutura, tais como energia eltrica e telecomunicaes, no primeiro momento, a sociedade brasileira, por meio de seus governantes, optou por empreendimentos instalados pela iniciativa privada. Nesses segmentos, destaca-se, notadamente, a presena de capitais internacionais nas constituies das empresas concessionrias. desse perodo a Light e a Companhia Telefnica Brasileira. Nos anos 70, em plena era dos generais (Ditadura Militar), o Estado brasileiro voltou-se para prestao direta dos servios de energia eltrica nas suas trs modalidades: gerao, transmisso e distribuio, e dos servios de telecomunicaes. Constituram-se grandes empresas estatais a partir da estatizao dos investimentos privados j existentes. Data desse momento a constituio das holdings estatais: TELEBRS e ELETROBRS. Nos nossos prximos encontros, discutiremos a poltica brasileira nos campos de energia, transportes e comunicaes, analisando a forma de financiamento, a participao do poder pblico e da iniciativa privada, a falncia do modelo estatal e as peculiaridades e formas do processo de privatizao. Faremos, ainda, um breve histrico do surgimento desses servios de infra-estrutura em nosso Pas. Agncias Reguladoras noes gerais Origens

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POLTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRA Historicamente, a atividade de regulao pelo Estado teve origem no Direito Norte-Americano. As primeiras agncias reguladoras surgiram em meados do sculo XIX, inicialmente, sem esta denominao, por meio da designao pelo governo de fiscais para os navios a vapor. Tal iniciativa visava coibir os acidentes com caldeiras, ento muito freqentes. A instituio formal da primeira agencie deu-se em 1887, com a criao da Interstate Commerce Comission, sendo que a proliferao das mesmas deu-se, de fato, no sculo seguinte, a partir da dcada de 30, incentivada pela poltica do New Deal do Presidente Franklin D. Roosevelt. As agencies foram concebidas como organismos independentes e autnomos em relao estrutura tripartite dos poderes estatais. Cada uma delas, no mbito que lhes determinado, desempenha trs tipos de atividade: quase-legislativa, executiva e quase-judicial. Em linhas gerais, o Congresso limita-se geralmente a fixar os princpios gerais, deixando a elas prprias ampla autonomia. No Brasil, as agncias reguladoras so consideradas um instituto novo, surgido apenas a partir da dcada de 90. Entretanto, antes das agncias reguladoras independentes que comearam a ser criadas no bojo do Programa Nacional de Desestatizao (PND), outras entidades j existiam e j exerciam a funo reguladora, embora no detivessem o perfil de independncia frente ao Poder Executivo afirmado pelas recentes leis criadoras das agncias reguladoras. So exemplos dessas entidades: o Conselho Monetrio Nacional, o Banco Central do Brasil, o Instituto do lcool e do Acar, o Instituto Brasileiro do Caf e a Comisso de Valores Mobilirios. Posio das Agncias Reguladoras na organizao administrativa brasileira Na atual organizao do Poder Executivo Federal, identificam-se trs tipos de entidades e rgos responsveis pela administrao e formulao das polticas pblicas: (i) as secretarias formuladoras de polticas pblicas, em conjunto com os ministros e o chefe do governo, participam das decises estratgicas e acompanham sua implementao; (ii) as autarquias, que executam as polticas definidas pelo governo; (iii) as autarquias especiais, denominadas agncias reguladoras, mais autnomas que buscam sanar falhas de mercado na presena de monoplio natural ou quase natural.

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POLTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRA As agncias reguladoras devem ser mais autnomas do que as demais autarquias, porque no existem para realizar polticas do governo, mas para executar uma funo mais permanente que a de substituir-se aos mercados competitivos, por meio da regulao. importante observarmos que foram criados, no Brasil, dois tipos de agncias. As agncias reguladoras no setor de infra-estrutura, como a ANEEL, ANATEL, ANA, ANP, ANTAQ e ANTT, que so organismos de Estado que atuam na regulao de servios pblicos concedidos em setores onde ocorrem imperfeies de mercado e com a exigncia de grandes investimentos irreversveis. Por outro lado, as agncias sob a superviso do Ministrio da Sade, a ANVISA e ANS esto bem mais prximas do conceito de agncia de governo (autarquia em sentido estrito). Cada agncia reguladora vinculada a determinado Ministrio, vejamos: ao Ministrio de Minas e Energia, vinculam-se a ANEEL e a ANP; ao Ministrio das Comunicaes, vincula-se a ANATEL; ao Ministrio do Meio Ambiente, vincula-se a ANA e ao Ministrio dos Transportes, esto vinculadas a ANTAQ e a ANTT. A vinculao ao Ministrio, em momento algum, implica subordinao hierrquica do rgo regulador e seu corpo dirigente quele. Deve ser entendida como a superviso a que alude o artigo 87 da Constituio Federal. As atribuies das agncias reguladoras so traadas pelas leis que as instituram. Merece destaque a ANATEL e ANP, que so rgos com assento constitucional (artigo 177, pargrafo 2, inciso III, da Constituio Federal ANP e artigo 21, inciso XI - ANATEL), o que significa dizer que h previso, na prpria Constituio Federal, para a instituio das mesmas, embora o legislador constitucional fale em rgo regulador, no fazendo meno ao termo agncia, que, como j dissemos, o direito brasileiro emprestou do ordenamento jurdico norteamericano. As demais agncias tm a sua existncia fundada, exclusivamente, nas suas leis instituidoras, cabendo quelas definir o nmero de dirigentes, a estruturao administrativa, as suas competncias e finalidades. No caso das agncias ANATEL e ANP, h tambm necessidade de lei especfica criando as respectivas autarquias, ou seja, adotando a vontade do texto constitucional. Essas leis tambm definem

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POLTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRA todo o raio de competncias e estruturao administrativa do rgo regulador e sua forma de atuao. Os dirigentes das agncias reguladoras so nomeados pelo Presidente da Repblica para mandatos fixos, definidos nas leis de criao de cada agncia. As nomeaes dos dirigentes no podem ser coincidentes. A investidura em cargo de direo nas agncias reguladoras se d atravs de ato administrativo complexo, ou seja, o Presidente da Repblica submete o nome do indicado apreciao do Senado Federal que pode recusar ou aceitar o indicado. Em caso de aceitao, o Presidente da Repblica, por meio de Decreto, promove a nomeao do dirigente. A legislao exige, como requisito para investidura em cargo de direo em agncia reguladora, reputao ilibada e amplo conhecimento e respeitabilidade do candidato na rea de atuao, sendo este fator de exclusivo juzo do Chefe do Poder Executivo Federal, tendo exigncia formal apenas de formao universitria por parte do nomeado. As agncias reguladoras atuam na forma de colegiado, sendo que um dos indicados pelo Presidente da Repblica, no ato da sua nomeao, j designado Presidente, nomenclatura que varia entre as diferentes agncias. Em algumas, so usados o termo presidente, em outras, diretor-presidente e ainda diretor-geral. Cabe ao colegiado decidir sobre todos os assuntos da competncia da respectiva agncia nos termos e limites traados na lei instituidora. No h o que se falar em recurso hierrquico para o Ministrio supervisor e nem mesmo ao Presidente da Repblica, com relao s decises das agncias reguladoras. O questionamento daquelas orientaes e determinaes s pode ser endereado ao Poder Judicirio. importante observar que as agncias reguladoras no escapam ao controle a que alude os artigos 70 e seguintes da Constituio Federal, ou seja, so fiscalizadas e acompanhadas pelos rgos de controle interno do Poder Executivo Federal (CGU) pelo rgo de controle externo da Repblica (Tribunal de Contas da Unio). A relao com o rgo supervisor, que no caso das agncias reguladoras, sempre o Ministrio a que esto vinculadas, d-se da

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POLTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRA seguinte forma: o Ministrio define o conjunto de polticas e aes de governo para o setor, enquanto a agncia responsvel por zelar pela sua implantao, execuo, continuidade e fiscalizao da prestao do servio pblico, devendo, sempre que necessrio promover adequaes, corrigir falhas e impor, inclusive, multas e restries aos concessionrios. O rgo supervisor, por meio prpria, tambm por agncia e o Ministrio regulador presta contas ainda ao Ministrio de relatrios, e se assim definido em legislao meio de contrato de gesto, celebrado entre a supervisor.

Em termos de pessoal de apoio, embora as agncias possuam quadro prprio de pessoal para execuo de sua misso institucional, essas no possuem autonomia direta, pois dependem, como qualquer outro rgo pblico, de autorizao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto para contratao de novos servidores, cabendo observar que os servidores efetivos das agncias so regidos pela Lei n 8.112/90 (Estatuto do Servidor Pblico Federal). Com referncia administrao financeira e oramentria, as agncias reguladoras so detentoras apenas da primeira, pois a sua proposta oramentria enviada conjuntamente com a do Ministrio supervisor, podendo este, e posteriormente, o rgo central de oramento da Unio, promover mudanas, inclusive eventuais contingenciamentos ao longo do exerccio financeiro. At agora, todas as agncias reguladoras criadas no Brasil adotaram a forma de autarquia especial, diferenciando-se das demais autarquias, sobretudo, na definio clara e precisa das suas reas de atuao e na forma de constituio e estabilidade do seu corpo dirigente, o que entendemos que so os fatores que justificam o nome de autarquias especiais. Ao longo do curso, sero detalhados os principais aspectos em termos de competncia de cada agncia reguladora, nos termos da legislao instituidora. Faremos um cotejamento entre as atribuies na respectiva rea reservadas ao rgo regulador e ao Ministrio supervisor, procurando deixar claras as atividades privativas de cada um.

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POLTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRA Recomendaes de leitura Para as nossas prximas aulas, a fim de obtermos bom aproveitamento do nosso curso, recomendo a leitura da Lei que instituiu o Programa Nacional de Desestatizao (Lei n. 9.491/1997) e a Lei de concesses de servios pblicos (Lei n 8.987/1995), ambas da Unio Federal. Vale tambm notar que importante para a compreenso da matria a leitura do captulo constitucional dos direitos sociais (artigo 6 e seguintes), da sade (artigo 196 e seguintes), da assistncia social (artigos 203 e 204) e da educao (artigo 205 e posteriores). Fico por aqui, at breve e bons estudos. Paulo

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