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' '·)
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t:ll
Desse modo, a República brasileira se organiza na forma de uma Federação, 1 cujos
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;·j entes (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) formam, ho sistema
mentada e legislação constitucional. 4. ed. São Paulo: Ed. RT, 2013.
constitucional vigente, uma união indissolúvel, isto é, sem direito de secessão (art.
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2010.
l
ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da administração públi- I
-t
Contudo, para além de sua enunciação, a força normativa desse princípio depende
de uma série de fatores, que vão desde a forma política do Estado e seu papel, passando
ca. Belo Horizonte: Del Rey; 1994. ·à
_ _ _ . República e federação no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey, 1997.
* Agradecimento especial ao acadêmico Marcelo Barroca- monitor da disciplina Direito e Pensamento
SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 3. ed. São Paulo: Ma-
Político I- pelo auxílio prestado na pesquisa bibliográfica e revisão dos textos.
;.j lheiros, 2006. I. Em linhas gerais, pode-se compreender a Federação como uma forma de Estado, modelo de organização
·I
SOARES, Orlando. Comentários à Constituição da República Federativa do Brasil: o estrutural em que há a reunião de diversos Estados-membros em torno de uma Constituição Federal,
I
1
constitucionalismo sob diversos prismas. 11. ed. Rio de janeiro: Forense, 2002. com garantia de certa autonomia e preservação das identidades próprias de cada ente subnacional. Esse
Estado opera no direito público internacional como Estado simples, já que os Estados-membros mantêm
L certa autonomia administrativa e legislativa, mas não possuem independência, sendo vedado o direito de
secessão. A federação está relacionada mais fortemente à estrutura institucional e em seu coração (núcleo)
encontra-se o federalismo, baseado na ideia de "unidade na diversidade" ( Cf. BERNARDES, Wilba Lúcia
Maia. Federação efederalismo. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. p. 32. Vide também p.ll9-l20). Porsuavez,
o federalismo pode ser inicialmente compreendido como princípio básico da federação, "um processo de
governo que congrega um conjunto de ideias e valores que permitem a convivência de vários modelos de
vida e/ou identidades culturais e sociais em um mesmo projeto ou pacto, conjugados a uma distribuição
espacial de poder" (idem, p. 119.)
 98 Marco Aurélio Marrafon
ante o poder central; e (ii) a integração, promotora de inclusão vertical, envolvendo
questões de índole econômica, política e militar, que podem indicar processos de maior
centralização (força centrípeta) ou atomização (tendências centrífugas). 7
A presença de forças contrárias revela que não é possível conceber o princípio
federativo apenas a partir de uma estrutura estática- mera forma do Estado-, e sim
como um processo dinâmico em que movimentos pendulares rearranjam seu modo
de organização ao longo dos processos históricos. 8
Mesmo no modelo americano- origem do federalismo moderno- verifica-se que a
evolução jurisprudencial fomentou mudanças no sentido normativo da Constituição
de 1787, o que causou importantes reflexos nas relações entre os entes federativos,
mostrando que as vicissitudes históricas e as necessidades sociais desempenham
importante papel prático no equilíbrio nacional.
Assim, se o modelo federalista pensado por Madison,]ay e Hamilton se mostrava
adequado ao momento marcadamente liberal do constitucionalismo americano,
com o New Deal e as reinterpretações levadas a cabo pela Suprema Corte, os vetores
federativos passaram a indicar o caminho da centralização. 9
Com efeito, ainda que inicialmente o entendimento dominante fosse que a Cons-
tituição americana teria adotado o pacto federativo do tipo dual, no qual os Estados-
-membros apenas abriram mão de uma parte de sua soberania a favor da União, pre-
servando seu domínio soberano sobre as competências não atribuídas constitucional-
mente ao Governo Central (paradigma dualista de cossoberania, baseado no princípio
da subsidiariedade), 10 Schwartz demonstra que esse quadro mudou drasticamente
com a necessidade de intervenção estatal positiva no período de recuperação após a
7. SCHULTZE, Rainer-Olaf. Federalismo. O federalismo na Alemanha, p. 17-18. Na concepção do autor, os
dois aspectos funcionais devem ser considerados a partir das dimensões jurídico-institucional e sociológica:
evitando, assim, uma análise reducionista do fenômeno federativo (idem, p. 17). Por isso, segundo ele, uma
análise comparativa de sistemas constitucionais federativos deve questionar: "(1) os pressupostos sociais
do federalismo, bem corno a estrutura institucional e os modelos de ação das elites políticas; (2) a dupla
função do federalismo e a relação de tensão dai resultante entre unidade e diversidade, entre integração e
autonomia e (3) a relação entre integração política e o caráter de processo do federalismo, porém sem vincu-
lá-lo unilateralmente a hipóteses de unitarização. As condições sociais básicas, a cultura política e a estrutura
institucional podem até mesmo conduzir a política, no federalismo, na direção oposta efortalecer ou contrapor-se
à orientação básica centripeta ou centnfuga originalmente colocada (idem, p. 18, destaques nossos).
8. Nessa perspectiva, Baracho destaca que a tese do federalizing process de Carl Friedrich contribui para a
ampliação do campo de estudo da matéria, proporcionando novos meios de interpretação do federalismo,
à medida que substitui a ideia de Estado soberano pela de comunidade e concebe o federalismo como um
mecanismo organizativo em constante evolução "que serve para ordenar as relações entre comunidades
existentes, com o objetivo de transformar em realidade institucional as comunidades centrais e periféricas
que existem em estado latente" (Cf. BARACHO,José Alfredo de Oliveira. Teoria geral do federalismo. Belo
Horizonte: Furnarc!UCMG, 1982. p. 8-9).
9. SCHWARTZ, Bernard. Ofederalismo norte-americano atual: uma visão contemporilnea. Trad. Elcio Cerqueira.
Rio de janeiro: Forense Universitária, 1984.
10. Acerca do paradigma dualista, Schwartz explica que ele se baseava na completa separação entre as compe-
tências, com áreas exclusivas de autoridade. Nesse caso, os cidadãos estariam sujeitos a urna dupla ordem
de comando estatal, "dois campos de poder rnutualmente exclusivos, reciprocamente limitadores, cujos
ocupantes governamentais se defrontavam corno iguais absolutos" (SCHWARTZ. Op. cit., p. 26). Nesse
período, o caso do Trabalho Infantil (Harnmer versus Dagenhart) revelou o entendimento dominante da
Suprema Corte (idem, p. 28).
Federalismo brasileiro: reflexões em torno da dinâmica entre autonomia e centralização
99
Grande Depressão, especialmente com o advento da Lei de Recuperação Industrial, que
regulou diversos setores da economia, controlando, ~n.s;l_t:~sive, a jornada de trabalho,
o comércio e a produção lqç<!is.:f~
Na leitura de Schwartz, essa guinada revelou o declínio do federalismo dual, que
progressivamente cedeu lugar à centralização e ao aumento da autoridade do governo
federal, especialmente em matérias relacionadas à regulamentação do comércio, ao
poder de tributação e às políticas de concessão de subvenções. 12
i
'í
De acordo com o autor, essas mudanças teriam promovido um novo arranjo, do
tipo cooperativo, no federalismo americano. Essa transformação é emblemática no
caso da concessão de subvenções federais aos Estados por parte do Governo Federal,
uma vez que a cada concessão, seguia-se a exigência de cumprimento de diversas
condições, com cada vez maior regulação central. 13
Já no julgamento do caso Liga Nacional da Cidade versus Usery, em 1976, houve
nova oscilação do pêndulo federativo, desta vez retornando à perspectiva estadualis-
ta.14 Todavia,
15 essa oscilação não chegou a reviver o federalismo duplo em sua forma
tradicional, ainda que, como cediço, os Estados Unidos mantenham considerável
parcela de soberania nas mãos dos Estados. 16
Esses movimentos- em grande parte impulsionados por mudanças de interpreta-
ção da Constituição pela Suprema Corte americana 17 - deixam claro que, em sentido
material, o federalismo possui um caráter mutante e histórico, independentemente
das estruturas formais linguisticamente formatadas no texto constitucional.
A partir do exemplo retratado nessa curta descrição da evolução federativa ameri-
cana, tem-se que uma análise crítica do federalismo brasileiro demanda o reconheci-
mento das estruturas dogmáticas e constitucionais do princípio federativo insculpido
na Constituição, bem como da dimensão política de um modelo de Estado de Bem-
11. Idem, p. 32.
12. Idem, p. 45.
l3.
Nas palavras de Schwartz: "Um extenso sistema de subvenções federais destinado a permitir que os estados
reabilitassem suas economias e a conceder ajuda aos indivíduos sem condições de cuidar deles próprios
constituiu urna parte importante das medidas do New Deal. Mas a dádiva do Governo Federal não era mais
concedida sem qualificações. Condições substanciais foram impostas por Washington aos estados que
aceitavam suas subvenções, as quais, na verdade, correspondiarn a rigorosa supervisão federal dos planos
de renascimento econômico empreendido pelos estados. Um exemplo como nenhum outro de uma lei
do New Dea! que fez amplo uso do dispositivo da subvenção foi a Lei da Previdência Social de 1935. Sob
ela, o Governo Federal fez concessões aos estados para assistência aos idosos, a administração das leis
de remuneração dos desempregados, a ajuda às crianças dependentes, o bem-estar maternal e infantil,
a saúde pública e a assistência aos cegos. No entanto, em troca, foi imposto o controle federal sobre as
atividades estaduais, pois a legislação, o mecanismo e os métodos de administração estaduais tinham de
conformar-se com os padrões prescritos pela Lei federal e pela junta da Previdência Social, o órgão criado
para administrá-la" (idem, p. 41-42).
14. Idem, p. 48 e ss.
15. Idem, p. 62.
16. Sobre o terna, conferir: MATHIOT, André. E! federalismo en Estados Unidos. In: BERGER, Gaston;
CHEVALLIER,Jeanjacques et ai. Elfederalismo. Trad. Raul Morodo. Madrid: Editorial Tecnos, 1965.
17. É possível afirmar, acompanhando a proposta de Schwartz, que estando acima dos Estados e do Governo
Federal a Suprema Corte desempenhou papel de verdadeiro "árbitro do sistema federal na América"
(SCHWARTZ. Op. cit., p. 46).
 100 Marco Aurélio Marrafon
-Estar intervencionista e promotor de políticas públicas (dimensão positiva), o que
demanda conhecimento não apenas dos traços básicos e essenciais do federalismo,
como também das particularidades históricas do caso brasileiro.
3. Ü DEBATE FEDERATIVO NA FORMAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO
A forma federativa de Estado foi oficialmente instaurada no Brasil por meio do
Dec. 1/1889, que proclamou a República e transformou as províncias em Estados,
atribuindo-lhes uma parte de "legítima soberania" .18 Contudo, é preciso lembrar que
os debates acerca da possibilidade de adoção de uma espécie de "monarquia federativa"
têm lugar já nas discussões políticas travadas imediatamente após a independência e
permearam todo o período do Brasil Império.
'~~;,_. Era preciso organizar uma nova Nação e, nesse contexto, a tensão entre unidade
e autonomia se mostrava evidente nos primeiros debates entre os conservadores-
If·' liderados por José Bonifácio e adeptos da centralização- e os liberais- representados
por Gonçalves Ledo, defensores de maior atribuição de competências e poder às
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províncias. 19
A coroação, em 1. de dezembro de 1822, de Dom Pedro como Imperador repre-
0
I
sentou a primeira vitória do projeto centralizador, em um ambiente político em que
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era necessário dar uma resposta às tendências que poderiam levar à fragmentação do
país com a prevalência dos interesses das elites coloniais. De outro lado, era evidente a
dificuldade de se manter uma forte centralização sem que o Governo Imperial tivesse
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condições de levar suas políticas ao interior do país, extenso e culturalmente diverso.
Essas questões formaram o pano de fundo em que se desenvolveram as discussões
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1,.5 constituintes de 1823, marcadas pela forte oposição entre os federalistas e centrali-
I,;,
I·': zadores.
!',: Os federalistas postulavam que a independência havia proporcionado a liberdade
:·~j para que as Províncias se auto-organizassem, baseando-se na tese de que o interesse
geral seria alcançado através da preservação/atendimento de interesses provinciais
au torreferidos. 20
18. Vide arts. l a 3 do Dec. l/1889: "Art. 1.° Fica proclamada provisoriamente e decretada como a fórma
de governo da nação brazileira - a República Federativa. Art. 2. 0 As Províncias do Braz i!, reunidas pelo
laço da federação, ficam constituindo os Estados Unidos do Brazil. Art. 3.° Cada um desses Estados, no
exercício de sua legitima soberania, decretará opportunamente a sua constituição definitiva, elegendo os
seus corpos deliberantes e os seus governos locaes".
19. É o que ensina Zimmermann: "A contrário de Bonifácio, que pregava um governo forte e mantenedor da
centralização administrativa, Gonçalves Ledo defendia a monarquia constitucional representativa. Neste
tipo de Império, Parlamento então seria o poder mais importante e se afirmaria a liberdade de expressão
e de iniciativa, a descentralização administrativa e a ampla autonomia das províncias" (ZIMMERMANN,
Augusto. Teoria geral do federalismo democrático. Rio de janeiro: Lumenjuris, 1999. p. 291).
20. Nesse sentido, Coser pontua que esse era um aspecto central da ideia de federalismo na Constituinte de
1823, uma vez que "para os federalistas, introduzir valores referentes para além da província significa
a porta de entrada do absolutismo e do arbítrio" (COSER, Ivo. Visconde do Uruguai- centralização e
federalismo no Brasil-1823-1866. Belo Horizonte: Ed. UFMG; Rio de janeiro: IUPERJ, 2008. p. 48). Os
principais argumentos federalistas na Constituinte de 1823, segundo Coser, eram: (i) o pacto constitu-
cional deveria ser aceito, todavia deve ser considerado que a forma monárquica de governo é compatível
coma organização federativa; (ii) a distribuição dos poderes públicos não afetaria a unidade nacional; (iii)
t·
I'
r
Federalismo brasileiro: reflexões em torno da dinâmica entre autonomia e centralização 101
Por sua vez, os centralizadores defendiam que o interesse geral deveria estar acima
das demandas e rivalidades provinciais 21 e acusavam as propostas federalistas de re-
presentarem uma ameaça à unidade, levando à fragmentação que ocorreu na América
hispânica. 22
Com a dissolução da Assembleia Constituinte de 1823 23 e a outorga da Constitui-
ção de 1824, consagra-se o unitarismo na organização do Estado brasileiro. As vinte
províncias criadas ficam subordinadas ao Poder Central, ao passo que as funções
estatais eram divididas em quatro: Executivo, Legislativo, 24 judiciário e Moderador
(art. 10 da CI/1824).
Os presidentes das Províncias eram escolhidos pelo Imperador (art. 165 da CI/1824)
e, em vez de um Poder Legislativo estadual com competências autônomas, a Consti-
tuição de 1824 estabeleceu os Conselhos Gerais das Províncias, cujo principal obje-
tivo era propor, discutir e deliberar sobre negócios importantes para suas províncias
(art. 81 da CI/1824). Esses Conselhos não podiam deliberar sobre interesses gerais
da Nação, sobre a Relação entre as Províncias, nem sobre a execução de leis nacionais
(art. 83 da CI/1824.) No âmbito municipal, a Constituição de 1824 previu também as
Câmaras- governo econômico e municipal das cidades e vilas (art. 167 da CI/1824),
sem, todavia, nenhuma autonomia federativa.
No entanto, esse sistema não teve grande duração, pois com a abdicação de Dom
Pedro I em 1831 e a instauração da Regência, promoveu-se um avanço do projeto libe-
ral de Nação, com relevante guinada em prol da descentralização, o que se confirmou
pela edição do Ato Adicional de 1834. 25
Entre outras medidas, esse Ato mudou o nome dos Conselhos para Assembleias
Legislativas Provinciais, que passaram a deter competência legislativa própria e maior
autonomia (por exemplo arrecadação de impostos, obras públicas, eleição do vice-
as províncias deveriam ser consideradas partes soberanas- Estados e (iv) a Assembleia Província!, por
conhecer a realidade local e suas demandas, deveria agir soberanamente na adaptação das leis nacionais,
devendo eleger o seu funcionário público (idem, p. 38-52).
21. Idem, p. 54 e ss.
22. Tomando por base os acontecimentos na América hispânica, os centralizadores entendiam que o "Estado-
Nação não emerge da soma aleatória dos interesses provinciais" (idem, p. 58).
23. A vítória dos centralizadores na Assembleia Constituinte de 1823 não impediu sua dissolução, uma vez
que a Carta constitucional em elaboração ainda estava distante dos anseios do Imperador, especialmente
porque o texto estava direcionado a favor de uma monarquia constitucional, em que os poderes do mo-
narca seriam limitados (ZIMMERMANN. Op. cit., p. 292). Entretanto, certamente, esse não foi o único
fator, pois havia uma situação de intensa luta política, conforme é retratado no episódio conhecido como
"noite da agonia".
24. O Poder Legislativo era "delegado à Assembléa Geral, com a Sancção do Imperador" (art. 13.) e dividido
em duas Câmaras: Câmara dos Deputados e Senado (art. 14). Possuía competência para interpretar leis e
sua constitucionalidade (art. 13, VIII e IX).
25. Segundo assinala Dolhnikoff, os liberais no Império não formavam um grupo coeso, não detinham um
programa único e, nem mesmo, estavam preocupados com maior participação política da população.
Convergiam, contudo, na busca de reformas que organizassem o aparato institucional, mostrando que "o
que os atraía no modelo norte-americano era o federalismo e não a república ou a democracia. Federalismo
entendido como conjugação entre autonomia provincial e participação das elites provinciais no governo
central, a fim de ampliar o papel político das elites tanto nas suas províncias como na Corte" (DOLHNIKOFF,
Miriam. O pacto imperial. Origens do federalismo no Brasil. São Paulo: Globo, 2007. p. 27).

102 Marco Aurélio Marrafon
-presidente da Província), além do controle sobre os Municípios e sobre os cargos do
Judiciário. 26
E justamente este último ponto se tornou o principal motivo para justificar as
propostas de revisão do Ato Adicional que acabaram acontecendo com a Lei da In-
terpretação de 1840.
Com efeito, o Visconde do Uruguai, certamente o mais importante defensor da
revisão, postulava que não seria admissível que as competências nacionais fossem
invadidas pelas provinciais, pois neste caso a unidade nacional, garantida pela cen-
tralização política, estaria em perigoY E isso estava acontecendo com a vigência do
Ato Adicional, que permitia o surgimento de conflitos entre o Poder Central e os
Poderes Provinciais. Isso porque à Assembleia Geral cabia a elaboração dos Códigos,
que deveriam ser aplicados de maneira uniforme em todo o país, mas as Assembleias
Provinciais poderiam alterar as funções dos cargos neles previstas, o que causaria
t'
til'I contradições e disputas entre os entes. 28
Para sanar essa contradição, a Lei da Interpretação de 1840 promoveu uma parcial
(re)centralização, especialmente voltada à organização do Judiciário, para fins de
garantir ao governo central exclusividade nas decisões sobre empregos gerais e para
legislar sobre a polícia judiciária. 29
r'rf:l•
f ~
I~r, 26. Com o Ato Adicional, esse sistema de controle acabava ficando nas mãos das elites provinciais, esva-
ziando o poder municipal. Sobre o funcionamento e a importância dessas mudanças, Coser explica que:
1-f;'fl; "AAssembleia Provincial poderia legislar sobre a divisão civil e judiciária da província. Como diversos
cargos na magistratura (juiz de paz,juiz de direito e juiz municipal) eram nomeados para um distrito,
a atribuição mencionada anteriormente permitia que a Assembleia os controlasse; poderia fundir dois
distritos, disponibilizando os funcionários excedentes.( ... ) O controle daAssembleia Provincial sobre
os cargos da magistratura se manifestava, principalmente, no§ 7. 0 • De acordo com este, são empregos
provinciais todos aqueles que existirem nas províncias, exceto os que dizem respeito à arrecadação,
igreja, guerra e tribunais superiores. Ainda segundo esse parágrafo, a Assembleia Provincial poderia
criar, suprimir e estabelecer os ordenados dos empregos provinciais. É importante que chamemos a
atenção do leitor para a consequéncia deste§ 7. 0 . Segundo o Código de Processo, os cargos de juiz de
paz,júri popular, juiz municipal e promotor eram selecionados no município. Os eleitores e a câmara
dos vereadores escolhiam seus membros. Com o Ato Adicional, esses cargos passaram a ser contro-
lados pela Assembleia Provincial, que poderia fundir, alterar ou suprimir suas atribuições. E, com o
Ato Adicional, as Assembleias Provinciais esvaziaram as atribuições desses cargos eletivos em favor
iji principalmente do juiz de direito, agora sob seu controle" (COSER. Op. cit., p. 103-104).
',.f
l :h 27. O Visconde do Uruguai defendia que se deveria diferenciar a descentralização administrativa da des-
centralização política, sendo esta inadmissível nos Estados Modernos dotados de soberania. Por isso,
~W'
sua crítica ao Ato Adicional estava facada no entendimento de que ele teria promovido descentralização
f~
política, daí a necessidade de revisão. Em suas palavras "A descentralização administrativa que trouxe o
Ato Adicional era,( ... ), até certo ponto justificável. Descentralizando porém as atribuições que passou
para as Assembleias Provinciais, era indispensável fazê-lo de modo que cada um dos poderes geral e
provincial se pudesse mover em sua órbita, sem encontrar no mesmo terreno e pôr-se em conflito com o
outro. Era indispensável que essa descentralização fosse meramente administrativa, e não embaraçasse a
direção política dos poderes gerais, que não pode deixar de ser única; nem é possível que hajam [sic] tantas
políticas quantas Assembleias Provinciais. Seria uma completa anarquia" (SOUSA, Paulino José Soares
de. Ensaio sobre o direito administrativo. In: CARVALHO,josé Mutilo de (org.). Visconde do Uruguai. São
Paulo: Ed. 34. p. 457- Cal. Formadores do Brasil).
28. COSER. Op. cit., p. 100.
29. Vejam-se osarts 2. 0 e3. 0 da Lei da Interpretação do Ato Adicional: "Art. 2. 0 A faculdade de criar e suprimir
empregos municipais e provinciais concedida às Assembleias de Província pelo§ 7. 0 do art. lO do Ato
Adicional, somente diz respeito ao número dos mesmos empregos, sem alteração da sua natureza e atri-
'i
:) Federalismo brasileiro: reflexões em torno da dinâmica entre autonomia e centralização 103
I
i 4. DINÂMICA DO FEDERALISMO BRASILEIRO DESDE O "PRIMEIRO PACTO FEDERATIVO"
.·1
Nesse sentido, mostra-se pertinente a interpretação de Dolhnikoff, dando conta
de que com o Ato Adicional, celebrou-se um verdadeiro "pacto federativo" no Brasil,
com preservação da autonomia dos governos presenciais que nem mesmo a Lei da
Interpretação do Ato Adicional e a lei de 1841 que estabeleceu o Conselho do Estado
-órgão consultivo nomeado pelo imperador- conseguiram dissolver. 30
Além do mais, segundo a historiadora, a revisão centralizadora promoveu um
novo tipo de regionalismo que, limitado, passou a depender das novas regras de
conduta política controladas pelo Governo Central. 31 Como resultado, operou-se "o
fortalecimento dos grupos provinciais no interior do próprio aparato estatal, com o
consequente estabelecimento das poderosas oligarquias que, ao final do século XIX,
reivindicaram ainda mais autonomia". 32
Nessa leitura, rompe-se com a tradicional concepção de que a Reforma de 1840
teria estabelecido uma estrutura centralizada, de modo que o Estado unitário tivesse
vencido a federação na época do Brasil Império. 33
Em consequência, conclui-se, com Dolhnikoff, que a adoção oficial da forma fe-
derativa de Estado com a Proclamação da República se revelou muito mais como um
rearranjo do próprio sistema federativo- fruto das tensões entre o governo central e
os governos regionais/ 4 do que uma ruptura forte com uma ordem centralista e uni-
tarista anterior, tese inovadora que contraria interpretações clássicas sobre o tema. 35
buições quando forem estabelecidos por leis gerais a objetos sobre os quais não podem legislaras referidas
Assembleias. Art. 3. o O§ ll do mesmo art. lO somente compreende aqueles empregados provinciais, cujas
funções são relativas a objetos sobre os quais podem legislar as Assembleias Legislativas da Província, e
por maneira nenhuma aqueles que são criados por leis gerais relativas a objetos da competência do Poder
Legislativo Geral".
30. DOLHNIKOFF. Op. cit., p. 145-153.
31. Idem, p. 154.
32. Idem, ibidem.
33. Idem, p. 12-13. De acordo com a tese da autora: o projeto federalista, tal qual foi concebido por parte da
elite brasileira na primeira metade do século XIX, não morreu em 1824, tampouco em 1840. O projeto
federalista saiu vencedor, embora tenha que ter feito, no bojo da negociação política, algumas concessões.
J Se a opção pela monarquia tornava o Brasil uma exceção no continente, a escolha de um modelo tipo
i federativo denunciava sua inapelável vocação americana" (idem, p. 14).
34. Idem, p. 298-299.
35. ABRUCIO, Fernando Luiz. Os barões da federação. Os governadores e a redemocratização brasileira. São
Paulo: Hucitec- Departamento de Ciência Política da USP, 1998; ZIMMERMANN. Op. cit.; COSER. Op.
cit.; CARVALHO ,José Murilo de. Federalismo e centralização no Império brasileiro. In: CARVALHO,
JOSÉ Murilo de. Pontos e bordados: escritos de história e política. Belo Horizonte: UFMG, 1998. p. 155-
-188. ParaAbrucio, o federalismo nasce do descontentamento ante o centralismo imperial. "A luta pela
autonomia provincial em termos financeiros mobilizava de forma diferenciada as várias províncias, pois
elas tinham interesses e situações econômicas bem diversas" (op. cit., p. 32). Interessante observar que
"o problema das desigualdades econômicas regionais, já no nascedouro da República, impossibilitou
a união de todas as províncias em torno de um projeto comum de reforma tributária" (idem, p.33).
Dessa forma, torna-se vitorioso o projeto de discriminação das rendas que beneficiava os estados ex-
portadores (SP, MG, R], BA, PA e AM) e o conceito de autonomia financeira servirá basicamente para
os estados mais ricos, em especial São Paulo, deixando "claro o caráter originalmente hierárquico da
Federação brasileira" (idem).
 . • ,._?
104 Marco Aurélio Marrafon
Assim, com o desgaste do governo imperial, a questão da escravidão e a força
das elites locais/ 6 houve uma progressiva convergência para o federalismo como a
.1.
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forma mais eficiente de Estado tanto do lado de partidos liberais como dos partidos
republicanos.
Desde então o federalismo brasileiro, não saindo da regra, tem se mostrado um
processo dinâmico, marcado por movimentos pendulares em que há momentos de
maior autonomia dos Estados e outros de grande centralização administrativa e,
especialmente, fiscal.
A proclamação da República e a promulgação da Carta de 1891levaram à insti-
tuição de um sistema presidencialista de governo, parlamento bicameral, repartição
horizontal em três poderes-Judiciário, Executivo e Legislativos independentes com
o fim do Poder Moderador- e forte descentralização e autonomia dos Estados, agora
fiadores da autonomia dos Municípios.
Todavia, se nos traços estruturais era similar à Constituição dos EUA, é preciso
notar que, diferentemente do processo americano, em que houve a união dos Estados-
-membros num movimento~~ no Brasil houve o processo inverso, com a União
I da União (art. 16 da CF/1937), e o poder de "sustar" o controle de constitucionalida-
Federal cedendo autonomia nos campos legislativo, administrativo e orçamentário,
em uma direção centrífuga.
Assim, se o arranjo federalista vitorioso em 1891 tinha nítida feição liberal, com
forte inspiração no paradigma dualista!estadualista americano, suas consequências
nada satisfatórias em face das condições histórias e sociológicas do país à época 37 e as
sucessivas crises que se seguiram38 levaram o pêndulo para o paradigma centralista-
-hierarquizador após a Revolução de 1930 e as Cartas constitucionais que marcaram
a primeira Era Vargas.
Ora, o país ainda predominantemente agrário- marcado pelo patrimonialismo e
clientelismo -levou ao governo de índole coronelista baseado na expansão do poder
das elites locais. Em tal contexto, as possibilidades de avanço democrático foram
sufocadas, abrindo-se as portas para o autoritarismo.
36. A vitória federalista na Proclamação da República é acima de tudo uma vitória das elites locais- especial-
mente de Estados poderosos como SP e MG, já que, com a possibilidade de eleição dos Governadores,
elas ganharam mais autonomia na política nacional e, no plano interno, mantiveram e aumentaram suas
posições de governo.
37. Depois de destacar que os Governadores se tornaram, então, os principais atores políticos, Abrucio
assinala três consequências relevantes do modelo federalista de 1891: (i) o poder do governador surge
de forma oligárquica e acima dos partidos, a partir de sua influência sobre a circunscrição eleitoral; (ii)
forte desequilíbrio federativo contrapunha dois estados fortes contra uma união frágil e uma dezena de
unidades que dependiam do auxílio do Tesouro Federal, o que resultava na filiação automática ao bloco
do "café com leite", sem uma real autonomia dos estados da Federação; e (iii) Disto resulta que o "federa-
lismo nasceu dissociado da República", sendo o reino das oligarquias, do patrimonialismo e da ausência
de participação popular (ABRUCIO. Op. cit., p. 40).
38. A crise da primeira República veio da crítica ao modelo oligárquico e da nacionalização do discurso político
a partir dos movimentos organizados pelas classes médias urbanas, em especial, o tenentismo. Há, ainda,
desde a Primeira Guerra o fortalecimento do exército e uma maior centralização política que redundou
na Reforma Constitucional de 1926, aumentando o poder de intervenção da União. Por fim, a dissensão
no café com leite, quando São Paulo insistiu na candidatura própria e gerou uma rearticulação regional
que culminou na Revolução de 1930.
~. -. · . ·; Federalismo brasileiro: reflexões em torno da dinâmica entre autonomia e centralização 105
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Com a ascensão de Getúlio Vargas ao poder, as teses que propunham o desen-
volvimento pelo alto, com um Estado forte e centralizador, ganharam força, 39 o que
significou o predomínio de políticas de desenvolvimento econômico e industrial do
país e de outorga de direitos sociais a partir do Governo Central. 40
Assim, ainda que alguns defendam a presença de estruturas federativas cooperativas
na Carta de 1934,41 sua curta vigência não permitiu que elas fossem operacionais. Já a
Carta de 193 7, outorgada e autoritária, instaurou um federalismo meramente nominal
(art. 3. 0 ), com amplo domínio político e institucional do Poder Executivo da União.
A possibilidade de edição de Decretos-lei enquanto o Parlamento Nacional estivesse
fechado (art. 13 da CF/193 7), versando sobre todas as matérias da ampla competência
de pelo Parlamento (art. 96, parágrafo único, da CF/1937), que estando fechado por
grande parte daquele período se transformava em prerrogativa do Chefe do Executivo
da União, 42 deixam inequívoco que a Constituição de 1937 promoveu a concentração
de poderes nas mãos do Presidente. 43
Esse rearranjo representou uma verdadeira deturpação do Estado Federal,já que,
devido ao centralismo autoritário, o Estado passou a atuar como se fosse um Estado
Unitário. Um Estado Unitário descentralizado, como defende Horta. 44
O pêndulo volta a oscilar no sentido da descentralização com a redemocratização
trazida pela Constituição de 1946. No período entre 1946 e 1964, as ideias liberal-
-federalistas são resgatadas: (i) a Constituição de 1946 confirma o princípio federativo;
(ii) estabelece as competências da União (ainda amplas), mas recupera a competência
residual ou remanescente dos Estados-membros, reforçando suas autonomias; (iii)
mantém também um sistema de competências concorrentes; e (iv) promove relevante
transferência de receitas da União para os Estados, vinculando-as.
No entanto, na comparação entre os textos constitucionais de 1937 e de 1946,
pode-se afirmar que esse resgate se dava muito mais em uma perspectiva material do
39. Para aprofundamento, conferir: VIANA, Oliveira. Instituições políticas brasileiras. Brasília: Senado Fede-
ral, 1999 (Co L Biblioteca Básica Brasileira); e CAMPOS, Francisco. O Estado nacional: sua estrutura, seu
conteúdo ideológico. Brasília: Senado Federal, 2001.
40. WOLKMER, Antonio Carlos. Constitucionalismo e direitos sociais no Brasil. São Paulo: Acadêmica, 1989.
41. BERNARDES. Op. cit., p. 229.
42. Para aprofundamento dessa questão, conferir: MENDES, Gilmar. Controle de constitucionalidade. In:
MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 8. ed. São
Paulo: Saraiva, 2013. p. 1040-1042
43. Ademais, conforme explica Silva: "A Carta de 1937 não teve, porém, aplicação regular. Muitos dos seus
dispositivos permaneceram letra morta. Houve ditadura pura e simples, com todo o Poder Executivo e
Legislativo concentrado nas mãos do Presidente da República, que legislava por via de decretos-lei que
ele próprio aplicava, como órgão do Executivo" (SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional
positivo. 30. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 83).
44. Segundo Horta: "O Decreto-leifederal n. 1.202, de 8 de abril de 1939, que dispunha sobre a administração
dos Estados e dos Municípios, lançou os fundamentos normativos da conversão dos Estados-membros
em coletividades territoriais descentralizadas, submetidas a permanente revisão, controle e fiscalização
do Presidente da República. Institui-se completo regime de tutela administrativa, política efinanceira, que
condicionava a vigência dos atos da administração estadual à aprovação hierárquica do Chefe de Estado"
(HORTA. Op. cit., p. 29; itálicos do texto original).
 106 Marco Aurélio Marrafon
que nominal, já que muitos desses dispositivos, mesmo que letras mortas, estavam
presentes na Carta de 1937.
Ademais, conforme bem pontua Horta, não se chegou a evitar a hipertrofia do
Governo Federal, pois se manteve o agigantamento da administração central, "con-
tribuindo para manter vivo o contraste entre as dimensões da primeira e a modesta
inferioridade das administrações estaduais" .45
Todavia, com o Golpe Militar de 1964, tanto os ideais federalistas quanto os demo-
cráticos se perdem. Nesse período, uma nova centralização é efetivada, inicialmente
por meio dos Atos Institucionais, em especial o Al2, de 27.10.1965, que expande o
intervencionismo federal.
..,:;-""' A tese predominante era de que o federalismo deveria ser instrumento para desen-
volver economicamente o país e garantir a segurança nacional a partir da vontade do
poder central. 46 Sob a égide da Constituição de 1967 e a posterior Emenda 1/1969, o
Brasil se torna uma pseudofederação, tamanha a força da União e as características
centralistas próprias de Estado unitário.
5. FEDERALISMO E REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NA CONSTITUIÇÃO DE 1988
Com os ares da redemocratização, o constituinte de 198711988 buscou conciliar
dois temas significativos do Estado de Direito: a preservação da dimensão liberal-formal
de limitação do poder estatal e direitos fundamentais individuais com a agenda social
de maior igualdade material e efetivação de direitos sociais, de índole prestacional,
pautas típicas do chamado Estado Social e Democrático de Direito. 47
Essa agenda teve importantes reflexos na renovação das estruturas federativas do
Estado brasileiro, já que as exigências de bem-estar social aliadas à necessidade de
fomento da democracia em diferentes âmbitos de competência levaram a um arranjo
bastante próprio.
Assim, se de um lado manteve-se (e mesmo incrementou-se) a significativa
abrangência das competências da União, 48 de outro atribuiu-se maior autonomia
45. Idem.
46. Assinala Zimmermann que: "Trata-se, no caso, da implantação de um suposto 'federalismo de cooperação',
que promoveria o desenvolvimento econômico com o máximo de segurança coletiva. Eis a intrigante fórmula
apresentada, mas que em outras palavras representava um mero simulacro de sistema federativo; totalmente
fictício conquanto camuflagem de uma organização estatal visivelmente autoritária" (ZIMMERMANN.
Op. cit., p. 326.).
4 7. Nesse sentido, Ferrazjr. anota que: "o que se propôs na constituinte foi um processo de transformação do
Estado. E, com essa noção não se exprime apenas a sujeição do Estado a processos jurídicos e a realização
não importa de que ideia de direito, mas a subordinação a critérios materiais que transcendem, princi-
palmente, a interação de dois princípios substantivos. O princípio da soberania do povo e dos direitos
fundamentais, que está no art. 1.0 , parágrafo único, I, 11, III, da CF/1988, é conjugado com o da realização
da democracia econômica, social e cultural como objetivo da democracia política que está também no art.
1 1. 0 , IV e V, e art. 3. 0 , I, 11, III e V, da CF/1988" (FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio. Constituição brasileira
i
~
1 e modelo de Estado. Hibridismo ideológico e condicionantes históricas. In: CLÉVE, Clemerson Merlin;
BARROSO, Luís Roberto (org.). Direito constitucional: teoria geral do Estado. São Paulo: Ed. RT, 2011. p.
706- Co!. Doutrinas Essenciais; vol. 2).
.. 48. Com razão, Zimmmermann anota que: "Conforme a praxe dos Estados federais, a nossa União federal
tem o poder exclusivo de legislar e resolver problemas fundamentais, tais como as relações exteriores,
r!Li
Federalismo brasileiro: reflexões em tomo da dinâmica entre autonomia e centralização 107
aos Estados- que passaram a contar com a titularidade de seu principal tributo,
o ICMS, e elevou-se o Município a ente federativo, dotado de auto-organização,
autõãdillinistração e autonomia legislativa no âmbito de sua competência (arts. 29
a31 da CF/1988). 49
Daí a implantação do federalismo em três níveis: União, Estados-membros (e
Distrito Federal) e Municípios, 50 indicativo de maior descentralização administrativa
e legislativa, sem que se abrisse mão do foco no planejamento de políticas públicas
pelo Governo Central.
Nesse passo, visando tornar possível o atendimento a tais demandas, a Constituição
de 1988 adotou um sistema complexo de repartição de competências que, conforme
resume Silva:
"( ... )se fundamenta na técnica de enumeração dos poderes da União (arts. 2l e
22), com poderes remanescentes para os Estados (art. 25, § 1. 0 ) e poderes definidos indi-
cativamente para os Municípios (art. 30), mas combina, com essa reserva de campos
específicos (nem sempre exclusivos, mas apenas privativos) possibilidades de dele-
gação (art. 22, parágrafo único), áreas comuns em que se preveem atuações paralelas
da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23) e setores concorrentes entre
União e Estados em que a competência para estabelecer políticas gerais, diretrizes gerais
ou normas gerais cabe à União, enquanto se defere aos Estados e até aos Municípios
a competência suplementar" 51 (itálicos no original).
a defesa nacional, as forças armadas, o comércio interestadual, a moeda, o crédito. Mas desde há muito
tempo que nossas sucessivas Constituições, incluindo-se a atual de 1988, ampliaram flagrantemente as
competências federais, competindo à União, dentre outras coisas, a elaboração da legislação civil, comercial,
penal, processual, eleitoral, agrária, marítima, aeronáutica, espacial e do trabalho" (ZIMMERMANN. Op.
cit., p. 332).
49. Contudo, é preciso registrar que a questão da autonomia municipal apresenta um paradoxo, pois como
bem destacam Tomio, Camargo e Ortolan "a Constituição de 1988 inovou ao elevar o Município de
organização política autônoma para ente federativo, conformação inexistente nas demais federações
comparadas. Contudo, simultaneamente à universalização da autonomia municipal, a organização das
instituições locais é pormenorizada no texto constitucional, independentemente de extensão geográfica,
densidade populacional etc. A capacidade de organização e ação nas dimensões política, administrativa e
'j financeira é exercida conforme o modelo único definido constitucionalmente" (TOMIO, Fabricio Ricardo
'cf de Limas; CAMARGO, Fernando Santos; ORTOLAN, Marcelo Augusto Biehl. Autonomia dos governos
l!
locais em federações: uma análise comparativa. Revista Brasileira de Estudos Constitucionais- RBEC, ano
1, n. 1,jan.-mar 2007. Belo Horizonte: Fórum, 2007. p. 78).
G· Em posição contrária, defendendo a leitura de que os Municípios são desdobramentos dos Estados e não
entes federativos, Silva argumenta que: "Não é porque uma entidade territorial tenha autonomia político-
constitucional que necessariamente integre o conceito de entidade federativa. Nem o Município é essencial
ao conceito de federação brasileira. Não existe federação de Municípios. Existe federação de Estados. Estes
é que são essenciais ao conceito de qualquer federação" (SILVA. Op. cit., p. 475). Para o autor, o fato de
não ser possível a intervenção federal nos Municípios e sim intervenção estadual, bem como a necessidade
de lei estadual para sua criação, incorporação, fusão e desmembramento são provas de que os Municípios
são desmembramentos dos Estados (idem, ibidem). No entanto, apesar da consistente argumentação e,
mesmo considerando que não há Poder Judiciário dos Municípios, segue-se a corrente majoritária, já
que, além do status constitucional a eles conferidos no art. 1. 0 da CF, os Municípios possuem autonomia,
auto-organização, competências legislativas específicas (âmbito local) e titularidade de receitas próprias,
o que demonstra que eles são entes federativos, desde que considerada a peculiaridade do Estado Federal
brasileiro .
51. SILVA. Op. cit., p. 479.
 108 Marco Aurélio Marrafon
A União foi contemplada com amplos poderes administrativos e legislativos, ma-
terializados nos diferentes modos de exercício de sua competência: competência geral
exclusiva (art. 21), competência legislativa privativa (art. 22), competências comuns
(art. 23) e competência concorrente (art. 24).
A competência geral prevista no art. 21, de índole material e exclusiva (considerada
indelegável), abrange "temas que envolvem o exercício de poderes de soberano, ou
que, por motivo de segurança ou de eficiência, devem ser objeto de atenção do governo
central". 52 Contudo, como lembra Branco, seu rol não é exaustivo, haja vista a previsão
do art. 177 da Constituição Federal, que trata do monopólio da União em matérias
relativas à pesquisa, lavra e exploração de petróleo, seus derivados, gás e minérios. 53
Em relação à competência legislativa privativa, prevista no art. 22 da CF/1988, cabe
destacar que ela envolve especialmente a elaboração de leis nacionais (por exemplo,
inc. XXVII, art. 22), com força normativa irradiante para todos os entes federados
em temas centrais e concernentes a toda a Nação. Essa competência, contudo, não é
exclusiva e comporta delegação, uma vez que, nos termos do parágrafo único do art.
22, por meio de lei complementar a União poderá autorizar que os Estados legislem
sobre questões específicas enumeradas no citado artigo.
Também em relação ao art. 22 da CF/1988 não há que se falar em enumeração
exaustiva,já que há competências previstas em outros dispositivos, por exemplo art.
48. 54 Além disso, lembra Branco que existem disposições constitucionais que precisam
de leis integradoras de eficácia que são de competência da União. 55 Conforme o autor,
esse é o caso, por exemplo, de leis para quebra de sigilo das comunicações telefônicas
(art. 5. o, XII) ou que organizam a seguridade social (art. 194, parágrafo único). 56
Ademais, nos termos do art. 153, I a VII, a União possui competência legislativa nos
impostos de sua titularidade, quais sejam: importação, exportação, renda e proventos
de qualquer natureza, produ tos industrializados (IPI), operações de crédito, câmbio e
seguro, ou relativas a títulos e valores imobiliários, propriedade territorial rural (ITR)
e impostos sobre grandes fortunas.
Ainda, em sentido inverso à lógica de repartição geral das competências, no que se
refere à tributação a União detém a competência residual, podendo, mediante lei com-
plementar, instituir impostos não previstos no art. 153, conforme dispõe o art. 154, I.
No que se refere às competências comuns dispostas no art. 23 da Constituição
Federal, são elas essencialmente administrativas, envolvem temas que vão desde a
saúde, meio ambiente, moradia, fomento de produção alimentar e agropecuária, até
a educação, e pressupõem uma situação de colaboração entre os entes federativos.
Desse modo, União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios possuem o
poder-dever de zelar por temas de intere~se comum ali expressos, bem como devem
atuar conjuntamente, de modo concertado, na realização de políticas públicas e
52. BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Organização do Estado. In: MENDES; BRANCO. Op. cit., p. 801.
53. Idem, ibidem.
54. Idem.
55. Idem.
56. Idem.
Federalismo brasileiro: reflexões em torno da dinâmica entre autonomia e centralização 109
efetivação desses direitos eminentemente sociais. Nesses termos, o art. 23 deixa ex-
plícita a exigência de cooperação no federalismo brasileiro. Em seu parágrafo único,
ele determina que a cooperação deve visar o "equilíbrio do desenvolvimento e do
bem-estar no âmbito nacional", cabendo à União editar as leis complementares que
podem ensejar essa cooperação.
A União detém, ainda, a competência legislativa de editar normas gerais nas matérias
enumeradas no art. 24 da CifEm tais temas, ela concorre com os Estados-membros e o
Distrito Federal, a quem cabe elaborar as normas específicas, em caráter suplementar
e de acordo com seus interesses e _demandas.regionail Essa competência legislativa
concorrente atribui proeminência ao interesse nacional, de modo que, havendo leis
gerais, não pode a legislação estadual suplementar contrariá-las. Por outro lado, em
caso de inexistência da legislação nacional, as leis estaduais podem tratar de matéria
de modo abrangente, regulando-a em sua totalidade até que seja editada a norma
geral, ocasião em que cada norma prevalecerá no âmbito de sua competência (art.
24, §§ 3. 0 e 4. 0 ).
A par dessa competência suplementar nas matérias concorrentes, os Estados são
dotados de poder de au to-organização 57 e a eles foram reservadas as competências resi-
duais administrativas e legislativas, o que significa dizer que a eles resta a competência
que não esteja no âmbito da União, nem dos Municípios, e, no caso da administrativa,
também da competência comum. 58
57. Sérgio Ferrari, entretanto, observa que o poder de auto-organização dos Estados encontra-se esvaziado,
especialmente em razão do princípio da_simetria, uma vez que "da Constituição Federal já se extrai um
modelo de Estado-membro totalmente constituído e quase integralmente organizado" (FERRAR!, Sérgio.
Constituição estadual e federação. Rio de janeiro: Lumenjuris, 2003. p. 264; itálicos no original). Nesse
sentido, Souza Neto e Sarmento acusam a insustentabilidade da jurisprudência do STF em impor aos
Estados-membros a observância do Princípio da Simetria como decorrência do Princípio da Separação
dos Poderes, o que teria diminuído a significação da auto-organização dos Estados-membros, como pode
atestar o seguinte fragmento: "O poder constituinte decorrente se justifica pela necessidade de que os
entes federativos possam se estruturar de acordo com as suas peculiaridades e a vontade de seu povo,
desde que respeitados os limites impostos pela Constituição. Portanto, o seu reconhecimento incorpora a
valorização do pluralismo, ao permitir que as unidades federais diferentes se organizem de forma distinta.
' Sem embargo, a Constituição de 1988 consagra inúmeras restrições inequívocas à auto-organização dos
'~
Estados (. .. ) Contudo, para além destes limites, a jurisprudência vem construindo outros, ao nosso ver
insustentáveis, ao impor a observância pelos Estados do modelo federal em praticamente tudo, o que tem
esvaziado a ,auto-organização desses entes federais, ao ponto de praticamente aniquilá-la" (SOUZA NETO,
Cláudio Pereira de; SARMENTO, Daniel. Direito constitucional: teoria, história e métodos de trabalho. Belo
Horizonte: Fórum, 2012. p. 327; itálicos no original). Daí os autores defenderem que "a exigência geral de
simetria não se compatibiliza com o federalismo, que é um sistema que visa a promover o pluralismo nas
formas de organização política" (idem, p. 334). Em sentido contrário, Branco entende que"(. .. ) o padrão
de tripartição de poderes tomou-se matriz das mais invocadas em ação direta de inconstitucionalidade,
para a invalidação de normas constitucionais e infraconstitucionais dos Estados-membros" (BRANCO.
Op. cit., p. 795) e, citando passagem da ADI-MC 1905, rei. Min. Sepúlveda Pertence, destaca que "os me-
canismos de controle recíproco entre os Poderes, os freios e contrapesos,(. .. ) só se legitimam na medida
em que guardem estreita similaridade com os previstos na Constituição da República" (idem, ibidem).
Daí decorrendo, portanto, a exigibilidade d~~c__íEÍQ da·_sj!!.J.~tr!~.
58. Branco recorda quenaADin 485, rei. Min. Eros Grau, o STF reforçou que "as competências legislativas dos
Estados-membros se definem por exclusão do que houver sido definido pelo constituinte como integrante
do domínio da competência da União e dos Municípios. A competência dos Estados-membros é residual,
nesse sentido" (BRANCO. Op. cit., p. 797).
 110 Marco Aurélio Marrafon
Não obstante, a Constituição atribuiu aos Estados a competência administrativa
para explorar os serviços de gás canalizado (art. 25, § 2. 0 ) e a competência legislativa
exclusiva de instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões
(art. 25, § 3. 0 ). Da mesma forma, como recorda Branco, "é explícita a competência dos
f,,
,.I'• Estados-membros para, por meio de lei estadual, respeitado o período a ser fixado em
lei complementar federal, criar, fundir e desmembrar Municípios" .59
Em matéria tributária, os Estados e o Distrito Federal possuem competência para
instituir os impostos previstos no art. 155 da Constituição Federal, quais sejam:
transmissão causa mortis e doação de quaisquer bens e direitos (inc. I), operações
relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicação- ICMS (inc. li) e propriedade de
veículos automotores (inc. III).
No que importa aos Municípios, ao também conceder-lhes poder de auto-
-organização, o constituinte o limitou às diretrizes traçadas na Constituição da Repú-
blica e a do respectivo Estado-membro (art. 29). Ademais, enumerou sua competência
em diversos dispositivos, configurando as chamadas "hipóteses expressas", tais como
as previstas no art. 30, III a IX (por exemplo: promover adequado ordenamento ter-
ritorial- inc. VIII) e art. 144, § 8. que trata da guarda municipal.
0
,
Completando o sistema de competências constitucionalmente delimitado, foram
conferidas aos Municípios competência legislativa implícita e privativa para tratar de
interesse local (art. 30, 1) 60 e também a competência para "suplementar a legislação
f~eral e a estadual,no que couber" (art. 30, II).
\ Ainda, por força do disposto no art. 30_2-II, aos Municípios compete instituir e ar-
rt;_cadar os tributos de sua competência, conforme art. 145, I a Ill, da CF/1988. Nestes
termos, os-"ímp.ostos predüil é terfitorial urbano (IPTU), de transmissão inter vivos de
bens imóveis (ITBI) e sobre serviços de qualquer natureza (ISS) são titularizados pelos
Municípios, nos termos da expressa previsão do art. 156 da CF/1988.
6. A INTERPRETAÇÃO ESTADUALISTA
Como visto, a Constituição de 1988 implantou um sistema federativo com uma
complexa divisão de competências, englobando não apenas as atribuições isoladas de
Í' cada ente, mas também as competências comuns e concorrentes. Um primeiro olhar
,,
J•'
indica que esse sistema promoveu a institucionalização de maior descentralização
administrativa, com autonomia tributária aos entes subnacionais, que passaram a ter
receitas próprias e tributos de sua titularidade, ganho inegável de autonomia.
59. Idem, p. 802-803 .
.I 60. Muitos autores atestam a dificuldade de delimitação conceitual da competência municipal para legislar
f portanto, os governadores tornaram-se muito mais independentes do Poder Central. "Estabeleceu-se,
sobre o interesse local. Daí o entendimento de que essa competência deve ser "predominantemente
municipal", com pouca ou nenhuma repercussão em relação aos demais entes federados (nesse sentido,
BRANCO. Op. cit., p. 805). De qualquer modo, não sendo possível uma precisa conceituação abstrata e
11
f1 a priori, dessa definição, é no caso concreto que haverá de se medir o grau de observância desse âmbito
li local, tendo em vista a extensão da regulamentação prevista na legislação municipal. Por certo, deverão
ll ser considerados constitucionais apenas os dispositivos da lei municipal que não extrapolem a esfera de
8t1
sua competência e não repercutam em âmbito regional e nacional.
Federalismo brasileiro: reflexões em torno da dinâmica entre autonomia e centralização 111
Corroborando esse entendimento, a Carta de 1988 trouxe também inegáveis avan-
ços na repartição de ~_c:_~ij_a_Hrihutárias da União ~gtr~os Estados e os Municípios (art.
!59 da CF/1988), fortalecendo ainda mais a autonomia desses entes. 61
Nessa perspectiva, seguindo a leitura proposta por Afonso Mendes- sem olvidar
da centralização legislativa e administrativa por parte da União-, ao tratar da matéria
tributária, informa que a descentralização foi o resultado de um processo que se iniciou
antes mesmo da Assembleia Constituinte, tendo, em realidade, sido aprofundado,
regularizado e regulamentado pela Constituição 1988@
Já para Abrucio, o fortalecimento do poder dos governadores após as eleições de
198263 (q~m sistema político frágil, detinham legitimidade do voto popular
em detrimento de um Poder Central autoritário e desacreditado) fez com que os mo-
vimentos descentralizadores na década de 1980 se tornassem mais robustos. Como
consequência, a Constituinte teria sido marcada pelo domínio dos interesses regionais
-o discurso da descentralização era dominante, a classe política não estava unida em
61. De acordo com Ferrari: "( ... )o problema da repartição das competências e receita tributárias é o ponto de
maior importância na análise do federalismo brasileiro. Após um período de eclipse quase total da autono-
mia federativa durante o regime militar inaugurado em 1964, a Constituição de 1988 pretendeu conferir
a Estados-membros e Municípios suficiente autonomia financeira, seja através da criação de tributos
próprios, seja através da participação de ambos em tributos da União, e dos Municípios nos tributos dos
Estados-membros. Cabe destacar que esta participação independe da vontade política do ente que reparte
suas receitas, sendo discriminada na própria Constituição. Apesar deste esforço do constituinte, o desajuste
fiscal dos Estados e Municípios manteve-se desde a promulgação da nova Carta" (FERRAR!. Op. cit., p. 51).
62. MENDES, Gilmar Ferreira. Tributação e finanças públicas na Constituição Federal de 1988. In: MEN-
DES; BRANCO. Op. cit., p. 1345. Nessa linha, e considerando os limites deste estudo, cabe destacar a
esclarecedora síntese de Mendes: "A década de 1980 é marcada pelo avanço do poder dos governadores,
alterando-se o quadro político que se mantinha desde 1964, período no qual houve forte concentração
de poder político e económico nas mãos da União. O processo de redemocratização do país e descentra-
lização fiscal, que já vinha em curso anos antes, resultou, anos mais tarde, no movimento pelas eleições
presidenciais diretas e na formação da Assembleia Nacional Constituinte que deu origem à Constituição
vigente" (idem, ibidem). Assim, "cuidou-se, então, de ampliar as competências estaduais e municipais
de maneira a estender a lista de serviços sujeitos ao ISS, tributo de competência municipal, e a incluir,
no âmbito da competência tributária estadual para cobrança de ICMS, fatos econõmicos antes sujeitos
exclusivamente à competência tributária federal: combustíveis, energia elétrica e telecomunicações"
(idem, p. 1346). Mantendo a linha de descentralização de recursos, a partilha "foi novamente ampliada
com a Constituição de 1988, inclusive como forma de promover a autonomia financeira dos entes menos
favorecidos economicamente" (idem, ibidem). Disso resultou que "aos Estados-membros, por meio do
FPE, coube 21,5% do IR e do IPI arrecadado pela União. Aos Municípios, por meio do FPM, coube 22,5%
do IR e do IPI arrecadados pela União" (idem, ibidem).
63. ABRUCIO. Op. cit., p. 93-106. Em sua tese, Abrucio argumenta que: Além das ações institucionais, o
governo militar ampliou a relação clientelista com os municípios e, apesar de tudo isto, nas eleições de
I 982 os partidos de oposição elegeram 10 dos 22 governadores, obtendo os três mais importantes estados
da Federação. Três quartos do PIB e quase 75% do ICM recolhido por todos os estados passaram às mãos
da oposição. A partir de agora, "o modelo unionista-autoritário perdia seu principal pilar: o controle da
autonomia política estadual" (idem, p. 93-94 ). A fonte da soberania do governador passa a ser o povo e,
portanto, aquilo quejuan Linz chamou de diarquia (Linz, 1983). Ou seja, o sistema político se caracte-
rizava pela coexistência de duas fontes distintas de poder, como também de duas estruturas de poder"
(idem, ibidem). De um lado, o governo federal como fonte autoritária do poder, sustentada nas forças
armadas e na estrutura burocrática federal, comandando o maior partido na Câmara e no Senado e, de
outro, os governadores legitimados pelo voto direto, detendo as máquinas públicas estaduais que influíam
decisivamente na estratégia eleitoral da classe política brasileira (idem, p. 94-95).
112 Marco Aurélio Marrafon Federalismo brasileiro: reflexões em torno da dinâmica entre autonomia e centralização 113

torno de um pacto nacional- fazendo com que a Constituição adotasse os contornos
do federalismo estadualista, 64 no qual os Governadores, com recursos financeiros e
sem muita fiscalização, passaram a governar em um regime ultrapresidencialista es-
tadual,65 marcado pela submissão e controle dos parlamentares federais- na maioria
das vezes em bases fisiológicas e clientelistas- em torno dos interesses locais, o que
solapava as possibilidades de um verdadeiro pacto federativo de índole cooperativa e
impedia avanços republicanos.06
Nesse contexto de predomínio dos interesses estaduais do tipo "não cooperativo",
Abrucio defende que:
(i) a não cooperação impossibilitava não apenas "a hegemonia de um grupo de
estados no plano político, mas a instalação de mecanismos de compensação financeira
regional" ,67 num país com enormes desequilíbrios entre os estados, tornando o nosso
federalismo antifederativo; 68
ii) não havia um accountability governamental, restando um comportamento de-
fensivo e, por vezes, predatório; 69
(iii) "o federalismo estadualista foi um obstáculo para a formação de um pacto
político hegemônico que construísse um novo tipo de Estado". 70
Segundo ele, essas consequências resultaram da atuação dos Governadores que,
inserindo-se no contexto do federalismo estadualista, assumiu, em linhas gerais, três
características:
(i) "os governadores eram fortes no cenário nacional graças à influência exercida
sobre os parlamentares federais" ,71 contrapondo-se a qualquer iniciativa do Executivo
Federal que visasse alterar a ordem federativa vigente; 72
(ii) "os governadores não atuavam de forma coordenada e cooperativa" ,73 pre-
valecendo uma conduta individualista e não cooperativa. Alianças formadas eram
pontuais e de caráter defensivo; 74
(iii) "os governadores não estabeleciam relações cooperativas com o Governo
Federal, de modo a instituir um accountability intergovernamental". 75 Aumentaram
Assim, na proposta de Abrucio, a fragilidade dos partidos políticos e o controle da
atuação dos deputados federais proporcionaram aos governadores grande poder de
veto na política nacional. 77 Para ele, surpreende que "esse poder dos governadores e
a configuração estadualista, centrífuga e predatória assumida pela Federação brasi-
leira na redemocratização, não encontram paralelo nas experiências federativas mais
consolidadas do Mundo, como os EUA e a Alemanha". 78
Essa tese expressa entendimento bastante difundido nos anos seguintes à pro-
mulgação da Constituição de que a descentralização adotada pelo Estado brasileiro
teria aumentado significativamente o poder de veto das autoridades locais, fazendo
com que, em vez da concretização do ideal democrático em diferentes níveis que
pudesse saldar as dívidas sociais do passado, o governo tenha ficado ineficiente e
engessado, incapaz de lidar com as diferentes demandas que o desafiavam (controle
da inflação, dívidas interna e externa, combate à pobreza, diminuição das desi-
gualdades regionais, concretização de direitos por meio da realização de políticas
públicas, entre outros).
O período de 1991 a 1994 parecia confirmar esse diagnóstico. Abrucio chega
mesmo a defender que até 1994 o reforço do poder dos governadores com os recur-
sos dos bancos estaduais e a titularidade do ICMS os teria levado a atuar de maneira
irresponsável com as contas públicas, ocasionando elevado endividamento sem que
houvesse a contrapartida em políticas públicas efetivas. 79
Esse pano de fundo justificaria, então, as reformas centralizadoras operadas pela
União nesse período- afinal, o término da inflação não permitia grande margem de
maquiagem orçamentária e o sucesso do Plano Real dependeria do equilíbrio das
contas públicas em todos os âmbitos federativos, já que o governo precisava retomar
sua capacidade de investimento.
A fim de alcançar esses objetivos, foram tomadas diversas medidas que concentra-
ram competências e receitas na União e promoveram o retorno do pêndulo ao Governo
Central. Entre elas, pode-se citar:
(i) a promulgação da EC 3/1993 que, ao incluir o§ 4. no art. 167 da CF, permitiu
0

seu poder, mas não suas responsabilidades. 76 a retenção de créditos oriundos do ICMS pela União; 80
(ii) a criação do Plano de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual em relação
64. Idem, p. 103.
à Atividade Bancária (Proes);
65. Idem, p. 106.
66. Idem, p. 168. (iii) a implantação do Fundo de Estabilização Fiscal- que vinculou 20% das receitas
67. Idem, p. 200. federais, reduzindo o repasse aos Estados e Municípios;
68. Idem, ibidem. (iv) a renegociação das dívidas dos Estados operada pela Lei 9.496/1997, que fez
69. Idem, ibidem.
com que os governos locais perdessem parte significativa de sua autonomia ao acei-
70. Idem, p. 200-201.
tarem severas restrições administrativas e orçamentárias oriundas da União;
71. Idem, p. 217.
72. Abrucio ressalta que "no fundo, a origem do poder dos governadores encontra-se na configuração do
sistema político na esfera estadual. No caso brasileiro, o governador controla as bases políticas estaduais, 77. Idem, p. 218.
substrato eleitoral tanto de deputados federais como de deputados estaduais" (idem, p. 219). 78. Idem, ibidem.
73. Idem, p. 217. 79. ABRUCIO, Fernando Luiz; SANO, Hironobu. A experiência de cooperação interestadual no Brasil: formas
74. Idem, ibidem. de atuação e seus desafios. Cadernos Adenauer XII, n. 4. Municípios e Estados: experiências com arranjos
75. Idem. cooperativos, abr. 2012. p. 98.
76. Idem. 80. Cf. REGIS, André. O novo federalismo brasileiro. Trad. Heldio Villar. Rio de janeiro: Forense. p. 82.
114 Marco Aurélio Marrafon
v) a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000), que veio posteriormente, na
tentativa de consolidar a estabilização financeira nos entes federativos.
Nesse período, diversas outras medidas corroboraram tais objetivos estratégicos
da União. Conforme aponta Regis, a aprovação da EC 3/1993 fez parte de um amplo
pacto criado para fins de aumentar a capacidade do governo central de controlar a
economia nacional, o que incluiu: o Fundo Social de Emergência (FSE), o Imposto
Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF), Ação Declaratória de Constitu-
cionalidade (ADC), além da determinação de limites específicos para emissão dos
títulos dos bancos estaduais. 81
Além disso, a privatização dos bancos estaduais82 e o lançamento do Programa de
Apoio à Reestruturação e Ajuste Fiscal dos Estados83 reforçaram a superconcentração
de poderes regulatórios no governo central.
7. UMA LEITURA DIVERGENTE: A CONCENTRAÇÃO DA AUTORIDADE REGULATÓRIA NA
CoNSTITUIÇÃO DE 1988
Em que pese a constatação do quadro fático anteriormente delineado, Arretche
propõe uma interpretação diversa e, de certo modo, inovadora das raízes que levaram a
esses acontecimentos: a Constituição de I 988 manteve a tradição enraizada no Estado
brasileiro de supremacia da União, 84 de maneira que 1988 teria preparado o terreno
para as reformas dos anos 1990. 85
Em leitura tributária da tradição que confere grande centralidade do poder central
no desenvolvimento nacional, 86 Arretche defende uma análise assentada nas seguintes
premissas:
(i) existem múltiplas formas de organização federativa, de modo que não há uma
relação necessária entre federalismo e diminuição de gastos sociais e dificuldade de
implantação de políticas públicas;87
(ii) União não se confunde com Executivo. Um Executivo federal com recursos e
poder de agenda continuaria a ter limitada autoridade jurisdicional caso a União não
detenha competência legislativa significativa para a promoção de políticas públicas.
Desse modo, "as relações entre Executivo-Legislativo não esgotam os fatores institu-
cionais que precisam ser considerados no exame do impacto do federalismo sobre a
formulação e implementação de políticas públicas"; 88
81. Idem, p. 82-83.
82. Idem, p. 83.
83. Idem, p. 85.
84. ARRETCHE, Marta. Democracia,federalismo e centralização no Brasil. Rio de janeiro: FGV; Fiocruz, 2012.
p.l6.
85. Idem, p. 49 e ss.
86. Idem, p. 15.
87. ExplicaArretche que "Estados federativos não produzem necessariamente dispersão da autoridade política.
Há 'variedades de federalismo' para empregar a expressão de Herbert Obinger, Stephan Leibfried e Francis
Castles (2005) em Federalism and the We!fare State. Essa variação depende, de um lado, da distribuição de
competências ou autoridade jurisdicional de políticas públicas e, de outro, do modo como as instituições
federativas interagem com as demais instituições do sistema político" (idem, p. 14).
88. Idem, ibidem.
Federalismo brasileiro: reflexões em torno da dinâmica entre autonomia e centralização 115
(iii) a limitação do governo central também pode advir de uma organização consti-
tucional em que as minorias regionais tivessem diversas oportunidades e possibilidade
de vetar políticas públicas do governo federal; 89
(iv) a força do governo central depende também da sua capacidade institucional
de obter a adesão das demais unidades federativas às suas políticas; 90
(v) as coalizões aumentam as bases de apoio dos presidentes, mas são insuficientes
para garantir a capacidade de coordenação central na formulação, no planejamento e
na execução de políticas públicas. 91
Consideradas essas diretrizes, a autora apresenta estudos analíticos dos fatores
institucionais que permitiram à União aprovar propostas legislativas que teriam o
condão de afetar os interesses dos demais entes subnacionais no período de 1989 a
2006, 92 o que a conduz às seguintes conclusões:
(i) a força regulatória da União na Constituição de 1988 encontra guarida no
amplo rol de competências previstas nos arts. 21, 22 e 24, o que gerou significativa
dominância do governo central; 93
(ii) a par das tendências tributárias dispersivas, a Constituição de 1988 preservou
a capacidade da União federal de coordenar políticas públicas; 94
iii) "não há evidências robustas que governadores tenham maior poder de comando
de que os líderes partidários"; 95
(iv) não houve alterações significativas no comportamento das bancadas es-
taduais no período pós-1988, o que demonstra não ter havido grande influência
da figura do presidente. Assim, a taxa de sucesso superior a 60% obtida pelo
presente Fernando Henrique Cardoso se deveu à fidelidade parlamentar a seus
líderes partidários, apesar da agenda fo cada na concentração de poder regula tório
central e de imposição de perdas aos Estados em diversos casos (por exemplo,
Lei Kandir); 96
(v) ao atribuir a mesma exigência para mudanças constitucionais federativas e
não federativas, a própria Constituição de 1988 diminuiu o poder de veto dos atores
89. Idem.
90. Idem.
91. ARRETCHE, Marta. Federalismo e políticas sociais no Brasil: problemas de coordenação e autonomia.
In: SARAVIA, Enrique; FERRAREZI, Elisabete (org.). Po!iticas públicas. Brasília: Enap, 2006. p. 96.
92. Para maior aprofundamento dos procedimentos de análise e dados coletados, conferir: ARRETCHE,
Democracia, p. 40 e ss.
93. Segundo Arretche, "os formuladores da Constituição não parecem ter pretendido limitar as inicia-
tivas legislativas da União. No mesmo ato com que aprovaram um modelo de Estado federativo que
transferia competências sobre a execução de políticas para os governos subnacionais, aprovaram
dispositivos constitucionais que davam ampla autoridade à União para legislar sobre essas mesmas
políticas. Nem parecem ter pretendido construir um Estado federativo em que os governos subnacio-
nais tivessem autoridade exclusiva para legislar e executar suas próprias políticas. Longe de criarem
uma federação com um centro limitado, conferiram amplos poderes jurisdicionais à União" (idem,
p. 62).
94. Idem, p. 96.
95. Idem, p. 61.
96. Idem, ibidem.
 .!li
,.tjj 116 Marco Aurélio Marrafon
I
políticos estaduais e municipais, 97 o que facilitou o trabalho da União e de modo que
não necessariamente apenas políticas com mínimo denominador comum ganhassem
aprovação; 98
(vi) as mudanças no status federativo em 1995 se deveram à conjugação de uma
ampla agenda de reformas centralizadoras com uma ampla coalizão majoritária no
centro; 99
(vii) não houve uma ruptura de um governo descentralizado para um centro forte,
e sim a passagem de um centro forte que se fortaleceu ainda mais, o que indica que
há mais continuidades entre as reformas dos anos 1990 com o pacto constituinte de
1988 do que transformações estruturais. 100
Assim, apesar de reconhecer a existência de autonomia política e fiscal dos governos
estaduais e municipais, 101 Arretche chega ao seguinte argumento central: "os formula-
dores da Constituição de 1988 criaram um modelo de Estado federativo que combina
rm ampla autoridade jurisdicional à União com limitadas oportunidades institucionais
I· de veto aos governos subnacionais" .102
Nessa perspectiva, o Brasil teria seguido as tendências federativas contempo-
râneas em direção à centralização, 103 de modo que a União concentrou o plane-
~: jamento das políticas públicas, restando aos entes subnacionais sua execução. 104
!·~'
'•I Para a autora, há evidências de que esse modelo de organização federativa tem
mais capacidade de criar instituições com capacidade de operar na redução das
desigualdades regionais. 105
Uma reflexão crítica das interpretações de Abrucio e de Arretche demonstra que,
apesar das evidentes contrariedades em relação ao projeto inicial da Constituinte
(centralizador ou descentralizador), à influência dos governadores e à questão da
ocorrência ou não de ruptura entre 1988 e 1995, verifica-se que ambos abordam as
questões de ângulos distintos que, conjugados, ajudam a compreender melhor os
problemas de (des)equilíbrio federativo nos dias de hoje.
Com efeito, a análise de Arretche parece mais adequada para entender a tipologia
do federalismo brasileiro- que se mostra muito mais como um federalismo de coor-
denação com traços de cooperação, em que a União planeja e os entes subnacionais
executam as políticas públicas, com maior força das ações coordenadas/integradas
~~
desde um planejamento central do que propriamente de solidariedade/cooperação
?
97. Em suas palavras, no Brasil "não é necessária a aprovação nas casas legislativas estaduais, como nos
Estados Unidos, por exemplo, mesmo que a matéria afete os interesses dos governos subnacionais. Nos
casos acima mencionados, a obtenção do apoio do presidente para a iniciativa legislativa, que permitiu
mobilizar favoravelmente a coalizão de sustentação do governo no Congresso, foi o fator central para o
sucesso do Executivo na arena parlamentar" (ARRETCHE, Federalismo, p. 106).
98. ARRETCHE, Democracia, p. 77 e ss.
99. Idem, p. 71.
100. Idem, p. 71-72.
101. ARRETCHE, Federalismo, p. 96.
102. ARRETCHE, Democracia, p. 36.
103. Idem, p. 17.
104. Idem, p. 72.
105. Idem, p. 30.
Federalismo brasileiro: reflexões em tomo da dinâmica entre autonomia e centralização 117
entre entes federativos. Possivelmente como efeito dos resquícios dos paradigmas
dualista e, no seu oposto, o paradigma centralizador, constata-se que a cooperação
não se firmou como modelo operativo de políticas públicas no Brasil. 106
No entanto, Arretche não apresenta respostas justamente para as questões que se-
riam oriundas dos traços descentraliza dores da Constituição de 1988, especialmente
no que importa ao chamado federalismo fiscal.
A autonomia dos Estados e Municípios, com tributos de titularidade própria, ge-
rou relações federativas não saudáveis, marcadas por intensa guerra fiscal horizontal
e vertical e também por estratégias predatórias de busca por investimentos privados
por Estados e Municípios, com evidente prejuízo para o desenvolvimento conjunto
e integrado da Nação.
Do mesmo modo, o desenvolvimento econômico do país encontra obstáculos
na complexidade do sistema de repartição das receitas tributárias/ 07 que hoje se
mostra um verdadeiro pandemônio, com custos suportados pelos entes públicos
e privados.
Por fim, não é possível ignorar que, apesar do centralismo coordenador da União
e da asfixia financeira sofrida por Estados eM unicípios a partir das reformas dos anos
1990 (Renegociação de dívidas com altos juros e limitação da capacidade de investi-
mentos, exigência de responsabilidade fiscal etc.), sobraram espaços de criatividade
e fomento de políticas públicas de índole eminentemente regional/local, o que indica
que as entidades subnacionais ainda possuem instrumentos para planejar e executar
projetos políticos e sociais, sem depender diretamente da União. 108
8. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A manutenção da unidade estatal com maior possibilidade de ação democrática
e preservação das particularidades regionais e locais é o grande ganho do modelo
federativo de Estado.
Contudo, como demonstrado, para além do aspecto estrutural de distribuição
de competências e delimitação das esferas próprias de atuação do entes federados, o
federalismo se realiza como um processo dinâmico em que ocorrem novos rearran-
'·i jos na organização estatal em virtude das condições históricas, culturais, políticas e
econômicas de cada país em determinados períodos.
106. Conforme apontam Abruccio e Sano, "descentralizar significou repassar funções e lutar por recursos,
criando espaço para formas de gaming, como o ]ogo do empurra' (passar para outro a responsabilidade, o
'efeito carona' (aproveitar dos serviços custeados por outro) e o aumento dos custos de barganha referente
à cooperação federativa" (ABRUCIO; SANO, A experiência, p. 98).
107. BERNARDES. Op. cit., p. 249.
108. Abruccio e Sano, ainda que defensores da tese descentralizadora, lembram de maneira pertinente que:
"programas como o Programa Saúde da Família (PSF) e o Bolsa Família, considerados muito bem-suce-
didos, tiveram suas origens em administrações municipais, assim como as primeiras experiências mais
orgânicas de governo eletrônico e de centros de atendimento integrado aos cidadãos aconteceram em
governos estaduais. Também vale citar o caso do Governo Montoro, em São Paulo, que conseguiu construir
uma nova relação entre o Executivo estaduais e as prefeituras durante o seu mandato, numa agenda que
envolvia a montagem de consórcios e políticas mais regionalizadas" (C f. ABRUCIO; SANO,A expeliência,
p. 97).
 !'1 118 Marco Aurélio Marrafon
r:
Assim, por vezes a tensão federativa direcionao pêndulo rumo à centralização da
autoridade política e administrativa, para, em outros momentos, oscilar a favor da
descentralização.
A análise do caso brasileiro demonstra que essas oscilações podem ocorrer, inclu-
sive, dentro de uma mesma estrutura constitucional. Já na época do Brasil Império,
sob regência da Carta de 1824, verificou-se que o Ato Adicional de 1834 promoveu
significativas transformações no pacto político então vigente. Instaurou-se uma espécie
não oficial de "monarquia federativa", o que demonstra que a forma estatal do Império
não era tão centralizada como poderia se esperar de um Estado Unitário.
De outro lado, as reformas operadas com a Lei de Interpretação do Ato Adicional
e a Lei de 1841 (que estabeleceu o Conselho do Estado), ao promoverem mudanças
no sentido da centralização, resgataram importantes competências nacionais e atri-
buíram à União maior força na determinação das regras de conduta. Todavia, ainda
mantiveram parte considerável da autonomia dos governos locais.
Na leitura apresentada, o resultado foi a instalação dessas elites regionais no próprio
governo central, de modo que a Proclamação da República seria um dos resultados
do rearranjo federativo que se fazia necessário.
Proclamada a República Federativa em 1889, verificou-se que a análise histórica
das diferentes constituições revela que, com exceção da Carta de 1891, as demais
possuíam traços marcantemente centralizadores, o que se constata no amplo rol de
competências privativas da União em, praticamente, todas elas. De resto, confirmando
I
.I~ o caráter dinâmico do federalismo, o exemplo da Carta outorgada de 193 7 mostra um
retorno pendular ao que foi chamado de "Estado Unitário descentralizado".
Também a Constituição de 1988 não escapou dessa regra, permitindo interpretações
diversas sobre importantes aspectos do federalismo brasileiro atual. Isso porque ela
promoveu um sistema complexo de atribuição de competências aos entes federativos,
caracterizado por um aparente paradoxo: centralismo nas competências legislativas
e administrativas da União -que ensejou um aspecto de coordenação nacional das
políticas públicas-aliado à autonomia tributária dos entes subnacionais, que passaram
a contar com tributos de titularidade própria.
Com maior foco neste último aspecto, a interpretação do federalismo brasileiro
pós-1988 apresentada por Abrucio ajuda a explicar as crises financeiras e a dificul-
dade de implementação de políticas públicas no período de 1989 a 1994, tornando
necessárias as reformas que foram promovidas a partir desse período. Neste aspec-
to, ressalta-se que tais mudanças focaram de maneira mais específica as questões
econômicas e financeiras, que levaram ao domínio da União não apenas no campo
político/administrativo, mas também financeiro/econômico. Ou seja, no seio da
Carta federativa de 1988, implantou-se uma centralização assemelhada à de um
j, Estado Unitário.
r~
De outro lado, a leitura de Arretche mostra que os anseios por maior democracia
após o período ditatorial- que poderiam levar a uma organização estadualista mais
f evidente- não chegaram a afetar o núcleo central da autoridade regulatória nas mãos
!
do governo central, que manteve um amplo rol de competências legislativas e admi-
nistrativas, atuando como coordenador nacional das políticas públicas.
Federalismo brasileiro: reflexões em torno da dinâmica entre autonomia e centralização 119
Daí por que, segundo essa perspectiva, as reformas dos anos 1990 foram decorrên-
cias do plano originalmente atribuído, não representando propriamente uma ruptura
paradigmática. A União forte teria adquirido mais força e centralidade no planejamento
político-estratégico da Nação.
Nesse contexto, não se olvida que tal centralização é mais adequada à tipologia
do Estado de Bem-Estar Social adotada na constituinte, até porque a realização de
direitos sociais e a diminuição das desigualdades regionais são tarefas impostas ao
Estado brasileiro que não se compatibilizam com o federalismo estadualista inerente
aos modelos liberais.
Contudo, a submissão econômica e financeira dos entes subnacionais em relação
à União não condiz com os mais elementares traços do pensamento federalista. Por
esse motivo, apenas há de se falar em novo pacto federativo se considerada a dimen-
são não realizada do federalismo cooperativo também previsto na Constituição de
1988. A superconcentração de poderes nas mãos do governo central não é novidade
na história brasileira.
Por conseguinte, no processo dinâmico do federalismo brasileiro, o novo pacto
federativo deve ser baseado no resgate de maior autonomia dos Estados-membros, do
Distrito Federal e dos Municípios, aliado a estratégias de solidariedade e integração
entre os entes, formando o pacto cooperativo, não apenas em sentido formal, mas
também material.
No entanto, movimentos recentes demonstram que os resquícios de ambos os lados
(estadualistas por parte dos Governadores e centralistas do lado da União) não têm
permitido o avanço federativo necessário.
As dificuldades de análise e aprovação das propostas da Comissão de Especialista
do Senado Federal instaurada em 2012 para tratar do tema, a deturpação dos projetos
da União para acabar com a guerra fiscal, os obstáculos para concretizar uma nova
rodada de renegociação das dívidas dos Estados e alguns Municípios e o impasse na
distribuição dos recursos do Fundo de Participação dos Estados (FPE) são provas
da preponderância de interesses econômicos imediatos de parte de todos os atores
envolvidos. Tal situação expõe a lógica predatória e não cooperativa na relação dos
entes federativos.
Enfim, com maior inclusão econômica e social, maior amadurecimento político e
fortalecimento democrático- e as manifestações de 2013 podem trazer significativas
transformações na democracia brasileira-, é possível considerar que, talvez pela pri-
meira vez, abre-se uma janela de oportunidade em que a descentralização não signifique
predomínio de formas neocoronelistas das elites locais e regionais, permitindo que se
instaurem as condições necessárias para a cooperação federativa.
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Direito constitucional brasileiro: volume 11: organização do Estado
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