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Fabiano Santos

o Poder Legislativo
no Presidencialismo de Coalizao

Belo Horizonte Rio de Janeiro

Editora UFMG IUPERJ
2003

.,
I

Capitulo II
Patronagem e poder de agenda
na politics brasileira
1- Introducao
------1._-------------------------------------l-----'-----p ara
1 ?~a~al estado-do-debate-aeademico-sobreasrela~6es-Executivo~----
Durante a presidencia de Fernando Henrique Cardoso, a
relacao entre 0 presidente da Republica e 0 Congresso N acional
foi 0 problema institucional mais importante da conjuntura politic a
brasileira. De um lado, observava-se um presidente que se dizia eleito
para promover reformas constitucionais, cuja consecucao requeria
o apoio permanente de coalizao parlamentar de tamanho conside-
; ~~ r ravel.' De outro, percebeu-se 0 Poder Legislativo dividido entre os
1 - l me~~r?s que demandav~ autono~a .para ~n.terf:rir no processo
y:::'<-~_ ,\cleGSQ!'!Q;_eo~ gue concediam apolO sistematico as propostas de _
j. reforma emanadas do Executivo. Pode-se dizer que, em geral, 0
! __ ,-Congresso e, particularmente, a Camara dos Deputados correspon-
---~::..JIF'--:--------f-'deram de forma-relativamente-satisfat6ria-aos-reclamos-de-governa~---~-~-+-(
bilidade, tal como este termo fora entendido pelos membros do
Poder Executive. As reformas economicas ja foram aprovadas, a
__ I-re_fo_r--,ma administrativa tarnbern, alem das consecutivas emendas que
'----c- I'--,transferem recursos de estados e munidpios para a Uniao.r o : -
c amaOoFunao aeEstabiliza~aoFiscil:-Por coma disso, os defen-
sores da autonornia perderam a disputa no campo da pratica politica.
__ _~~p~a os poyti<:~s0 iJ?po~an!e ~ ten tar convencer 0 publico
de que sua posicao e a mais adequada, quer-na dire~~o de conceder -
mais apoio ao presidente, quer na dcfesa da independencia do pro-
cesso legislative vis-a.-vis 0 Executivo, cabe ao analista oferecer uma
Capitulo II - 59
explicacaode por que 0 relacionamento do presidente com os depu-
tados ocorre de determinada forma, por que varia ao lonzo do
tempo, equal e a probabilidade de que a atual configuracao continue
a operar. Este livro tern por objetivo justamente 0 de oferecer tal
explicacao, ainda que de forma preliminar. Na segunda secao,
proponho pequeno resumo da discussao bibliografica a respeito do
terna, ao fim do qual indico os caminhos a serem percorridos pelo
resto do capitulo, seja no front conceitual, seja no que conceme a
busca de evidencias. A discussao teorica encontra-se na terceira
secao, e a analise ernpfrica e feita na quarta. Na quinta secao,
promovo urn rapido surnario dos resultados e suas conseqiiencias
Legislativo no Brasil. -
0 argumento a ser defendido e 0 de que 0 padrao de relaciona- \
mento ~ntre 0 presidente da Republica e a Camara dos Deputados 1
sofreu 1~'pOrt~t~ alteracao se forem considerados dois periodos J
dernocraticos distintos. De um lado, 0 periodo 1946-1964, regulado..': -::-\ J. !f:
pela ~n~~tui~ao de 1946 e, de outro, 0 perfodo atual, marcado pela'~ ~::~-g ~
Constituicao de 1988. A explicacao pa.ra a modifica.~ao observada~\~,~ ¥~
encontra~seno poder d: age~da ~o presidente. Vale dizer, mudan~a~); f~~t
?a capaCld~de.de e~te intervir no processo legislativo produziram ¥ ~,~~~
ImpactQSsignificativos no comportamento dos partidos e dos depu~ '~''"-i~
I--tadoStomadc5s-iii:ilivichialmente-:-rmpactos, importante notaf,no -sen~7:~~(~
tido de ampliar 0 potencial de apoio legislativo ao Poder Executivo. V:::~-f ~
,*.'"'- No periodo~1946 ~1964,0-prin~ipal recurso-para-a-compra-de ' :! r ,0'
~q\:,,-~:\(\apoio~~i~_utiliza~ao~r:.a~e~c~d_ap~tr,?nage~,. recurso que, embora ~
(It.,: {d' garannsse alguma coopera~ao parlamentar por parte de deputados .,
~~;0:lr\~'" estranhos a coalizao .!"?rmalde apoio:-criava constrangimemos no
- selO aos partldos ongmariamente responsaveis pela realizacaoda
agena~ ~r:sldenciaI na Camara. ~or conta russo, e pelo fato de ter a~£ _(; C"
ConstltuI~aode.194? pr~erva?o~po~~t.e.s pr:.~rroga_tivas decisorias ";';l')(-'':
em prol do Legislative, a agenda politica do periodo pode ser consi- <4' iV'!"
--- -derada como agenda compartilhada. Em tontraposi~a6;-o--periodo-:,';'~
atual expressa enorme supremacia do Poder Executivo, quer vista (__ 'J'~''''.
peJa capacidade decisoria deste Poder vis-a-vis 0 Legislativo, quer' , .,
 ''':~~r;
60 - 0 PODER LEGISLATIVO NO PRESlDENCIALlSMO DE COALlzAO
Capitulo II - 61

u;::"-'--
vista pelo grau de coesao e disciplina dos partidos que forrnalmente ;_+-. debate institucional, em que propostas de alteracao do sistema poll-
per~e}~~~ma ~o<ili~ao_d~apoio presidencial na Camara. Em assim - .
~ ,: 2. - .- ;::"'--':"---. tico brasileiro, seja no sistema eleitoral, partidario ou de governo, 'se
ec, sendo, a agenda, politica atual assume contornos de uma agenda
~ ~, baseavam em diagnosticos pouco otimistas a respeito da convivencia
~~.\i!~~:
imposta. Em sum a, 0 argurnento, se minimamente correto, corro- entre presidencialismo e sistema proporcional em geral, e, em parti-
\N' ' bora a visao de que as regras que rewam 0 conflito e a cooRera~ao cular,-sobre-o.modo.de-funcionamento·deste-sistema-no-pais~Por-----
--~ poHticas, e nao. apenas as. ereferencias e interesses dosjal!t20!,re~s;"-==--_-=-:..1:~:;===--contadisso.ra.finalidade precipua de-parte-desscs-esnidos foi de·----- a
~ tarnbern definern 0 resultado da interacio Executivo-Legislativo. -gerar dados que contradissessem tais diagnosticos.! = .
- '" Releva considerar, contudo, a' natureza dos arguriientos pouco r::.
otirnistas. Em rimeiro lugar, 0 dia~astico da dificil convivelli:iaJ...J:....""~'---jI__ ~ _
~----':"""'--:"-'-----~---------~-~-~----~--b;i%:!--~cS~u~ajfu:;;-:::n~d~a~m~e~n;-:t~as:;:;ato~re:':p~o~usa no seguinte encadeamento causal: 0 ~ ~
2- Presidencialismo, multipartidarismo e ) ~ sistema proporcional gera 0 multipartidarismo. Multipartidarismo ~ =
------
-os partidos : ---- --- ---~------- . -==;;..._ =.= ::_sig!1i}1c~_
b~~_Erobabijidoad~.;..ge~que_'apenas-um.
partido .conquiste ~ C>

." ".. 50% mais um das cadeirasparlamentares, e isro.por sua vez, aumenta s: :>
as chances de que presidentes sejam eleitos sem base parlamentar ".-~
3 ';.'
rnajoritaria. Por isso, 0 governo teria mais dificuldade em obter -; f
A literatura especializada em instituicoes politicas brasileiras apoio no legislativo do que seria 0 caso em regimes parlamentaristas, -i ';;(
dedica espas:o cada vez maior ao problema das relacoes entre os nos quais 0 governo deriva diretamente de urna maioria parlamentar, -:: <;:;?
Poderes Executivo e Legislativo. Todavia, as analises feitas sobre 0 ou em regimes presidencialistas com voto distrital de pluralidade, ~ ~,
tema tern, de urna maneira geral, seu foco restrito a series temporais cuja consequencia mais imediata e a conforrnacao de urn sistema r-'

relativamente curtas.? De urn lado, existem os trabalhos que tratam bipartidario.

do periodo 1946 - 1964, e, de outro, os estudos sobre 0 padrao de
---COnstltws:ao
apoio legislativo recebido pelos presidentes apas a promulgas:ao da
oeT9-88-:-tbem verdade que limitacoes objetivas impe-
I -
,,,-,<., ( diram aos analistas que trataram do perfodo 1946 - 1964 ampliar a
~\./,,~~~ serie analisada - em geral, seus estudos san feitos antes ou logo apos
\1. ,,-'" a instauracao do perfodo constitucional recente (Abranches, 1988;
:..•.'<,; Amorim Neto, 1991; Carvalho, 1977; Figueiredo, 1993; Furtado,
" ; 1962; Santos, 1986; Souza, 1975). Alern disso, e razoavel que 0
. perfodo autoritario, 1964 - 1985, niio seja objeto de preocupacao, -
,-
uma vez que a pergunta fundamental de todos estes estudos pres-
sup6e urn minimo de equilibrio entre 0 Executivo e 0 Legislativo,
equilibrio inexistente em regimes de excecao.
I-=-
Com relacao aos estudos que tratam do Brasil pas-1988, e
irnportante notar que sua elaboracao acontece em contexte de amplo
o argumento da dificil convivencia, entretanto, nao e 0 iinico a
a
prever obstaculos boa condu~ao das rela~6es entre 0 gozsmo.e,o -jI _
legislativo no Brasil. Existe, alem disso, a literatura que relaciona os I
tipos de voto que elegem os congressistas, personalizado ou partida-
rizado, a seu comportamento legislativo, mais ou menos individua-
<
lista (Cain, Ferejohn e Fiorina, 1987).0 voto personalizado seria 0:
modo de relacionamento entre 0 representante e sua base eleitoral \
marcado pela falta de qualquer referencia partidaria. Os eleitores :
escolhem seu deputado de acordo com suas qualidades pessoais, e ;
nao segundo sua coloracao partidaria. Instiruicoes legislativas cujos ,
-,
membros se elegem com 0 voto personalizado sao caracterizadas pela \
falta de disciplina e coesao partidarias, particularismo na producao :
de politicas publicas e paralisia decisoria diante de quest6es de inte- : '7
('-
resse mais geral. A proliferacao do voto personalizado no Brasil, :'
 ~ ----.-~

72 - 0 PODER LEGISLATIVO NO PRESIDENCIALISMO DE COALIzAO Capitulo II - 73

4- Analise das evidencias

-~---E~-- ~ - QUADRO 1
Constituicoes brasileiras cornparadas 1946-1988:
-- poderes legislativos do presidente .~ (Conclusao)
o Quadro 1com para as prerrogativas constitucionais do presi- r
--'------dente,-no que-tange a sua-capacidade-de-intervens:ao-na~atividad"c-----itb-- I----1946-----1----1988----1------1-----
~ _- legislativa, em dois perfodos distintos. A leitura.do quadro a partir. da __ ---==-T~.='===----,....::-----.j------'--~--~+---=-"=""~".,-------="',.....j- - -- ~---
primeira coluna permite observar 0 poder de agenda presidencial ~= _ ~- A pedido do presidente,seus :l
0-,

conferido pela Constituicao de 1946. Pela segunda, le-se 0 mesmo

poder conferido pela Constituicao de 1988. As linhas indicam dife-
~ ., projetos devernser apreciados
em um praw total de 100 }"
0

:? -
--~~~-rentesformas-de
dias, Nao havendo
poderde agenda-leis de iniciativaexclusiva do Exe-~---+-----I------I~---------"-----:I--m-an-ifes-ta-~a"o-n-es-se-p-r-aw-,-o-I-----..;""---,=---'-----
~., '-, ~--
cutivo, regras para pedidos de urgencia, poder de veto. - projero passa 11 ordem do dia, -s:. t'<:,
--. ~---- --.-. -.c-. -~-.-~ --.- -.--. -.•- ..---.----~ - --
~--l--.
I
-- Urgencia
~:i~~~::;~~-
- -- - -- - ~~-_-:-~~-=~==-I.=tt~n;~)~~
Inexisrente ainda adotar medida provisori«
QUADRO 1 ;
Constituicoes brasileiras comparadas 1946-1988: f - com forca de lei e vigencia
imediata,
poderes legislativos do presidente (Continua) o Congressotern 30 dias para
rr aprecid-la, Nao 0 fazendo,ela
1946 1988 r perde a efidcia, cabendo ao
Congresso"disciplinaras
Leissobre fixacaoOll relacoesjuridicas dela
modificaciodos efetivosdas decorrentes"(art. 62).
Forcas Armadas;criacio de r
Leisque criemempregosem cargos,funcoesou empregos _ . 0 presidentepode vetar
______ I__ Leis.de.L] __ s_e_rv_i~'--o_s_exJ.S_·_t_e_nt_es_em_s_l1_a_,
publicos;organizacio 0 presidentepode vetar parcialou totalmenteos
esfera,aurnenrernvencimentos -aarnilliStrauva e JuillciliC"ia·--:-·
,-1---------1------ --parcial ou totalmenteos- proJetossaidosooCOn"'"g;o;r""es""s"'o'"""".
-1--,-;;----""'----+-----
iniciativa materiarributariae ~ projetos safdosdo Congresso. 0 Congresso, para derrubar 0
Ollrnodifiquem,no decurso Poder de
exlusiva do orcarnentaria,services r 0 Congresso,para derrubar 0 veto,precisados voros da
de cadalegislarura,a leide publicose pessoalda r veto veto,precisados votos de 2/3 rnaioriaabsolutados -
Executive fixaciod as rorcasarma
C d as a'dminis
. tra~aodos Territ6rios; t
f dos deputadose senadores deputados e senadores
(§ 2g do art. 67) servidorespublicosda Uniao f presentes(art. 70). presentes,ern escrutfnio
e Territ6rios;organizaciodo secreta (art. 66).
Min.Publico e demais
ministerios(§ 1g do art. 61).

Fonte - Brasil. Constiruicio (1988) e Pode-se notar que relativamente ao poder de veto, os presidentes
Campanhole e Campanhole (1986). do perfodo 1946-1964 possufarn alguma vantagem sobre os atuais.
Para derrubar urn veto, a Camara precisava reunir 0 apoio de 2/3 da
Casa. Atualmente, a maio ria absoluta dos deputados presentes em
plenario e
suficiente. No entanto, a principal arma do Executivo, em

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PODER LEGISLATIVO NO PRESlDENCIAlISMO DE COAlIzAO
Capitulo II - 75
~ ~·~t)!~ ,

~ :r ,it ;e"tratando do poder de veto, ja existia em 1946 e foi mantida pela
(2 ~ ~ ~ atual Constituioio: 0 veto parcial. Este tipo de veto e mais poderoso
;; o'~ ~ ~ que 0 veto total por dois motivos: a) imp6e aos deputados levar em
c?~ta a p~efe~encia do Executivo nao apenas em relacao a propo-
( sicoes legislativas como urn todo, mas tarnbem em cada artigo e
paragr~o de urn projeta; b) concede ao presidente a capacidade de
'inrerferir nos acordos intralegislativa de apoio mutua. A possibili-
dade de pequenos trechos de legislacao serem vetados diminui a
valor esperado dos acordos que urn deputado promove com seus
calegas.(Margenstern,1996).
De qualquer modo, a poder de veto, parcial e integral, e urna
_____ -+__ ~~*,!I_~fi::::.o~rm~ac-.:d~e~in~t~e~rfi~e~re~n~co!.!ia~le,gislaJiY.ajndireta._SuLexistencia-significa,-----II---~al,temu-significatiyamente_nos_dois_periodos._EntretantQ,_esta_nao_e~
; ~~~:~~,\ que as Iegisladores devem de alguma forma antecipar 0 desejo do
i?,{~_'- ' \
- ::,~:.
presidetntelcdom relacao a determinada ma.tnfleria:A. sel~a~ lan:eridor,
par au ro a 0, procurou mostrar como a I uencia egis ativa a
presidenre pode aumentar quando. este adquire rnonopolio sobre a
ernissao de certo tipa de projeto, alem do. direito de pedir urgencia
para a trarnitacao de suas proposicoes. Neste sentido, 0 Quadro 1
indica que as diferencas entre 0 perfodo 1946-1964 e 0 atual sao
,.. \\\)~,;J.,[ba.st~nte significat~vas. Q~anto ao pe~ido de urgencia, a Consti-
<:: ,111 t8'< tuicao de_1946 nao preve nenhum tlpa de prerrogativa para 0
\,\I'!t. \\\ ""d .,
-+ agenda compartilhada entre 0 Legislativo e o Executivo. Os dados
i a serem examinados a partir de agora servem justarnente para corro-
borar esses dois pontos.
A Tabela 1 compara a producao legislativa por origem da ini-
ciativa nos dais perfodos.? Como se ve, no perfodo 1946-1964,42,8%
das leis aprovadas tiveram origem no. Poder Executive, sendo os 57,2%
restantes de formulacao inicial no pr6prio Legislativo. Cenario intei-
ramente distinto e observado arualmente: 84,9% da legislacao apro-
vada foi patrocinada pelo Poder Executivo, sendo os 15,1% restantes
pela Legislativa. Sem duvida, a diferenca e suficientemente grande
para indicar que 0 padrao de relacionamento entre esses Poderes se
__
a unica nem a rnelhor forma de exame dessas modificacoes, 10
iTABELAl
Leis aprovadas por origem em dois perfodos:
- 1946/1964 e 1988/1994
1946/1964 1988/1994
Origem
(%) (%)-

., ---=-=--
, ~.~,~~~~~k j presl ente ~ ~S5~
Item e tr:~ad~ ..e~~~~~regiIl2e?_~al--=, ~o_.eass~
5. r.-'i \~\.~.~\. _\ que a Constrfui~ao-'de-1988 perrrnre que a cilefe do Executivo pe~a .Executivo .-42,8- :..:.--- 84,9-----""
: ."'\ '!) \tramita~ao especial aos seus projetos unilateralmente. Percebe-se
~ ~~,.~,:,~~.ainda que, de 1946 a 1964, as leis de natureza ar~amentaria e
1- -----"L~gisJativo 57,2"-- 1 ~1.5.,1'- ~
--~¢.\4~;. lo" ,financeira poOiam ter ongem tanto. no. Executlvo quanta no Leg-is-
~")\"'" ~I .
_ _ ~,fi'u ~ atrvo, enquanto qu~ atualmente sornente 0 Executivo pode faze-lo.
\.I\~."''''\'\f> "
Total 100,0 100,0
"\.A\.'~~~~ Em assim sendo, pode-se preyer que as relacoes Executivo-
_ _ ~~~~~d~~~?cr~~~~-1964p~m~~~es~~m~-=~----~~~~~=~=~~=~~~~~~~~~~~_=_;_~_~_--
------j------ ~Igll1ficatlyamente distintos dos observados atualrnente-Se-hoje em----4-----Fo-me= Pessarulalf997~ Cap.-3),-~- ~
. '-oX, r-\,r4 dia, e possfvel afirrnar que a comportarnento das bancadas parti-
-. _. - ~IJ'\~~>, e
darias razoavelrnente coeso e disciplinado, a mesrno nao pode ser
~__~~}f\;C dito a !:.esp~it2Aas: parcidaLd(!quele_pedada .. Se, hoje em 'dia,_a ____ Modo alternative consiste na'obserVa~ao"aasyota~oesnominais.
: -,>\ •• f.. ( agenda do. Legislativo
••• e basicamente farmulada pelo Executivo, Este tipo de votacao confere ao deputado a oportunidade de
\ quanta ao periodo 1946-1964 observa-se a ernergencia de uma aumentar as custos das decisoes par maioria, pais as preferencias,
('--
 ---- - - - . -- ------"-....::...."'--- ---- --- - '.
76 - 0 PODER LEGISLATIVO NO PRESIDENCIALISMO DE COALlzAO
Capitulo II - 77

I nesses casos, devem ser publicizada.s.11 Eo fato das votacoes nominais (1996, p. 29) cncontraram algo em torno de 130 voracoes nominais \
._ j resultarS:!l1,_ql!.asesempre, da tentativade 1l!}1grupo ~e deputados para f -- de interesse do Executivo, a partir de urn total de 212 votacoes em \
reverter 0 resultado da votacao sirnbolica, indica que a analise deste -~ - • . _ - que ~0~<01 observados 0 quorum regimeni:~ ~ urn rIDnmlO-aecoi1fli5° J
tipo de votacao, quando envolve materia do interesse do presidente, i - - partidario." 0 que acontece com as matenas que foram a votacao
-' -+-di-.-·z_m~u_itosobreopadraodeapoioeconflitoentreosPoderesExecu-
\ r - - nominal e foram iniciadas pelo Executivo no perfodo 1946-1964?
\tivoeLegislativo.:ffi1POrtante;COnt\!do,deflillrurncQterioque:inc#:-· ..-:..~---==-=l!=_~:==_=_=...:.O=-:6::.:s:.::e:::rv.:.:e~a--=T:::::a.::De1::::e=:a--=3-:.~-13---===-===--=-~---=:..=-:=----=~=
-==-=-=-==-- --.:..~==--=-=~~
---+Iq-u-eas questoes relevantes para 0 governo. A Ta6eE12 apresenta um-a I
primeira .aproxima~ao do problema. -1=-. .. -~ _ ... - ..• -- TABELA 3
[ Resultado das vora oes norninais
TABELA2 :-i _ _ __ de projeros do Execurivo por legislatura:
_

Origem dos projetos submeridos a voracao nominal por legislaturas: r Camara dos Deputados (De 1951 a 1962)
~~--------~~~C~aradmD~u~dm~e1~6a196~ -~_~ __-~~-.--,-~-----~----~-----~--~ -~ ----- ---"
-- --- -- -- -.- .,
;~:: Origem 1946/1950 1951/1954 1955/1958 1959/1962 1963/1,964 Toral _ f _~ RestJlt~do 195iJi954-:'~'~i95'5/1958 1959/1962 Total or;

tr .- 0u ..
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N % N % n % n % n % -----1---+--+----:1----+--+--+---
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_
7<
j ~-,
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Executive 13 5,5 98 28,6 132 27,3 66 24,3 1 2,7 310 Aprovadas 18 38,3 36 57,1 9 60,0 63
Legislative 169 71,6 121 35,3 246 50,9 -93 34,3 25 67,5 654
Nao 6 40,0 63
29 61,7 27 42,8
Outros 54 22,8 123 35,9 105 21,7 112 41,3 11 29,7 405 aprovadas
Toral 236 100,0 342 100,0 483 100,0 271 100,0 37 100,0 1.369
Total 47 100,0 63 100,0 15 100,0 126
Fonte - Diario do Congresso.
------------------------------------------------------------------------Font~DiarID-do-COngr~so __----------------~----------------~--------

., Foram encontradas 1.369 votacoes nominais ocorridas no

plenario da Camara dos Deputados, excluidos os projetos que foram
a votacio nominal e que tiveram sua proposicio feita por iniciativa
do Iudiciario, Ao longo das quatro Iegislaturas, percebe-se que a grande
maioria das votacoes nominais decidiram 0 destino de projetos ini-
ciados pelo proprio Legislativo. Contudo, nos momentos de ativi-
dade rnais intensa, isto e, nas legislaturas de 1951-1954,1955-1958
e 1959 - 1962 esta diferenca e menos marcante. Uma media de 25%
dos projetos que foram a votacao nominal, tiveram origem no Execu-
( favor da nao aprovacio, 60,0% contra 40,0%. A prindpio, conclui-se
tivo. Isto corresponde a urn total de 310 votacoes. No perfodo
1989-1994, e utilizando outro criterio, Figueiredo e Limongi
A tabela indica 0 padrao de apoio, se no senti do de aprova-las ou
nao, as
materias enviadas pelo Executivo a
Camara e que sofreram
votacao nominal." Nota-se ligeira oscilacao no que tange ao equi-
lfbrio entre aprovacao e nao aprovacao. Na legislatura 1951-1954,
a nao aprovacao foi significativamente maior do que a aprovacao,
61,7% contra 36,3%. 0 quadro se reverte na legislatura 1955-1958,
mas nao de maneira significativa: 57,1% aprovadas e 42,8% nao
aprovadas. 0 equilfbrio .se mantem de 1959 a 1962, desta vez em
pela existencia de urn conflito permanente entre Executivo- Legislativo

1-
 78 - 0 PODER LEGISLATIVO NO PRESIDENCIALISMO DE COALIzAO Capitulo II - 79

durant~ grande parte do perfodo 1946-1964. Contudo, 0 simplesenvio 14 vezes pelo Legislativo (Figueiredo e Limongi, 1996, p. 31) .15

l
do proJ~to pelo Executivo, ~ao significa que 0 presidente deseje sua
apr?v~~ao, quando a matena alcanca 0 plenario para a votacao, Na
maioria das vezes, 0 Legislativo altera 0 projeto, eventualmente a
p~n,t~ de nao m~is interessar ao presidente ve-Io aprovado. Como
cnte~lO de apr?Xlma~aOdos projetos que sac submetidos a votacao
norrunal, e cup aprovacao ao Executivo ainda interessa, utilizo 0
v~to do lfder da maioria. Este era indicado pelo presidente da Repu-
bli~a para coordenar sua coalizao formal de apoio na Camara. Em
assim send~, quan?o 0 lfder v?ta sim, e razoavel supor que 0 presi-
dente tambem quelra ver 0 projeto aprovado. A Tabela 4 s6 considera
______ I- -'o'-=-s.
p~etos env~ados Relo Executivo, a~ueles~_rn_quco~ideLda
rnaiona votou sim.
TABELA 4
..11esultado das votacoes nominais de projetos do
Executivo apoiados pelo lfder da maioria por legislatura:
Camara dos Deputados (De 1951 a 1962)
Resultado 1951/1954 1955/1958 1959/1962 Total
A simples consideracao do mimero de derrotas, todavia, pao e a
melhor maneira de ler os resultados registrados na Tabela 4. E funda-
mental observar que dos 126 projetos enviados pelo Executive ao
Legislativo e que foram a votacao nominal com qu6rum, apenas 41
receberam 0 sim do lider da maioria, dos quais 44 foram aprovados.
Os mimeros extraidos do perfodo recente referern-se a urn universo
de 20 casos durante 0 governo Sarney, llO no governo Collor e 50
casos durante 0 governo Itamar.
0 fato de a imensa maioria das materias enviadas pelo Exe-
cutivo terem recebido 0 nao do Iider da maioria significa, muito
-"-t provazslmsnts, ~ue em muitos casos 0resultado final da trarnita~_ao _
legislativa de seus projetos desagradou ao presidente. Vale dizer, 0 )
Legislativo brasileiro, no periodo 1946-1964, demonstrava razoavel
capacidade de transformar a agenda do Executivo, freqiientemente a
ponto de contrariar as preferencias presidenciais." E os partidos,
como se comportavam na 16gica de cooperacao e conflito com 0
Executive>" A Tabela 5 apresentaos indices de coesao partidaria
rriediosnas tres legislaturas dos principais partidos do perfodo.

n % n % n %
TABELA518
- -- - -<--.--.--- .-. L. __ 76,0 6 100,0 ~indice de Rice media PQr:legi§l~tl1!"a
9.9§ pri!I~jp~E<lftidos~ __
35
do perfodo 1951:1962: Camara dos Deputados
Nao
- 0 100,0 6 24,0 0 0,0 6
_---_----1f------. ~aRrovadas ----.------I---I------~----Partidos---I--1-951/1954--1955/1958 1959/1962.......,---,-,---_
Total 10 100,0 25 100,0 6 100,0 .. 34,84
PR - 59,09 61,31
-Fonte - DUrio do Congresso. ---- --
.!'~D",-_-_~_.:::::,--=-__ -=-"----_I __-_- __-5..=-6_,6--_3-'
_~-
__-1-_-_-
__-,=_6-4_=,1-6-_-_-_1
5_7:_70 _
SP --64~99----65;59-- ---67;19-----
_ N~ta-se que, ao longo das tres legislaturas, 0 Executivo sofreu
PTB -- - -54,72 - 62,92-- 80,04
apenas.sei~ de:rotas no Legisla?vo, se ~ceito 0 criterio voto do lfder
como mdica~aodaspreferenCIas-presldenciais. "Estepadrao" nao e -
(
significativamente distinto do encontrado atualmente. Nos governos
Sarney.e Itamar, os presidentes sofreram apenas uma e tres derrotas, Fonte - Diario do Congresso.
(
\ respectivamenre, enquanto que 0 presidente Collor e surpreendido

-- --------
 -- ._--
••
--....--- ---
--

80 - 0 PODER LEGISLATIVO NO PRESIDENCIALISMO DE COALIzAO

- - Capitulo II - 81

--' .:
/
/
A tabela indica que 0 unico caso em que a coesao partidaria
~
ultrapas~ou a_faiX~ de 70% ocorre~co!u 0 P~B_!l~legislaturaJ959_-. TABELA6
~ '<: -1962.0 resrante dos casos alcancou urn maximo de 67,19 (PSP na - - Disciplina media dos principais partidos do - -- --. -
--:; i? Iegislatura 1959-1962) e urn mfnimo de 3484
~~ ,~~(PRna rnesina legis- perfodo 1951-1962: Camara dos Deputados
. 2' Llatllra)._ O.~~ntrast~. co~_ ~'perlodo atual ~ obvi~.. ~elos dados colidos 1....;~;;....:.~:--
__ - ~
~ ~ pur !l~~~re~o ~ L1~ong1 (19~6, p~_506),-0 Ip~c~de Ricernedio C~
-;g_ Partidos -195FI954- -1255~19_~8- ~1959::r962 . ._
-~- dos-pnnc1pa1s-partldorno perlodoI989-:-T994 nunca foi~os ) ~;...,i~-=-t===--=...,,-==""--,,-==~-====;;::-===+======+===========----
-----
-
1\ ~ Santos (1986) analisa 0 apoio dado pdo Legislativo as
propostas i~- PSD . 78,08 75,34 82,51
~ ~c:S. desenvolvimentistas, menor do que 70,7% (PTB). 0 PT alcanca 0 !: ~
_3 ~ maior grau de coesao com 95,9%,~ido do PDT (81,5%)~do,--- __ ~~~ UD_N I__ ....:7--"3,,,8~2'-- 66,74
__ I__ --"'-'" ___ 74,46
~-:z:: 7-
PFL (78,3%). . _ _ _ . __ ... _
- ~::=..
A magnitude da diferenca permite a conclusao de que 0 padrao PTB 78,78 80,00 90,00
- ----
de relacionamento Executive- Legislarivo nos dois- pe-rfooos-possui
qualidade distinta. No penodo atual, 0 presidente pode esperar dos PR 67,74 72,00 76,87 I}
deputados urn comportamento que segue a tendencia majoritiria do ,;1 -.
,,.
\ . partido. Os erros de avaliacao, quanto ao tamanho do apoio espe- PSP 75,95 78,73 88,67 .!1
-t;·
i rado a projeros de seu interesse, ocorrem na margem. 0 mesmo nao
( po~e ser di.ro a respeito do perfodo 1946-1964. A tendencia geral no Media 74,87 74,56 82,50
\ penodo foi a de haver urn grau reduzido de coesao das bancadas dos
\. principais partidos. Por isso, 0 presidente, para assegurar aprovacao Fonte - Diario do Congresso.
~parlame.ntar as su~s. pr?postas de politicas, procurava comprar votos
) em partidos oposiciorustas (em geral, a UDN, cujo Indice de coesao
-
i e sistematicamente inferior aos demais), 0 que, por sua vez.,agravava dos ErinciEais Eartidos do l.2erlodo atual nunca foi inferior a 80,1.8.L...... +-- _
! o quaaro aedivisao interna dos partidos, quer de sua propria base (Figueiredo e Limongi, 1996, p. 30). Para 0 perfodo atual, a taxa
\ formal de apoio, quer tenham sido da seara oposicionista. minima chegou a 66,74.
Como era de se esperar, 0 ambiente de relativa baira coesao A visao panoramica dos dadosindica, em suma, a existencia de
afetou 0 grau de disciplina dos partidos, quando da votacao de profundas diferencas entre os perfodos 1946-1964 e pos-1988, no
projeros enviados pelo Executivo. Observe a Tabela 6.
,,~ que concerne as relacoes Executivo - Legislativo. No primeiro, a
? .,,,::oj 0 conceito de voto disciplinado e bastante simples: a proporcao agenda decisoria foi compartilhada pelo presidente e pelos depu-
,.\"
d e votos d os mem b ros d e urn part! id0 que acompanham 0 voto de seu
'At:, \",
l~' tados, como indica 0 peso relativo dos dois Poderes na iniciacao
, - ",' ( lfder.'? l( tabela indica que a discip~a esperada na legislatura 1951- de leis aprovadas. Quadro diverso do que acontece atualmente, em
\, , 1954 ficou em 74,87,74,56 na legislatura 1955-1958 e 82,50 na de que a agenda e quase que integralmente originada no Executivo.
:;!19,5~-19?2. Para as tres presidencias do perfodo atual, a disciplina Alern disso, percebe-se que as diferentes legislaturas no pre-1964
\ media foi de 85,1 para 0 governo Sarney, 89,7 para 0 governo Collor modificava~ substancialm~nt~ as proFos~as presid~~ci~s enviadaS)
\ e 88,91 para 0 governo de Itamar Franco. A taxa media de disciplina pelo Executivo, como ficou indicado nao so pela freqilencia com que
\ .
 ..
-

••• -..
, I
I

82 - 0 PODER LEGISLATIVO NO PRESIDENCIALISMO DE COALIzAO

Capitulo II - 83
<.

projetos deste Poder deixaram de ser aprovados em plenario, mas
tambern pela quantidade de vezes em que os lideres da maioria
votaram nao quando da votacao destas materias. Hoje em dia)
S" observa-se a imensa maioria dos projetos do Executivo serem apro-
1~~':t~vados em regime ~e urgencia, 0 que,nao p?rmi~e ao Le~islativ?
~\..:::~ ,,:~uma acurada apreciacao de seu conteiido (Figueiredo e Limongi,
~:::?:~'~1995a)
-r- c-, e <e • para a trarnitacao de seus projetos. Possui, alem 0 rnais, monopo 0
- •••.
'¢ ~ Finalmente, a diferenca no grau de coesao e disciplina dos prin-
a
cipais partidos nos dois perfodos nao deixa duvidas quanto expecta-
. tiva presidencial sobre 0 comportamento dos partidos. Na Republica
I. de 1946, a incerteza marcou a relacao entre 0 presidente e a Camara,
------+----- _n~en..tLdQ.de_que-a-prohabilidade-de-os-partidou.girem.de.sorm"---~+----~isso,_a-defesa,neste·capitulo)do-argument0-instituGionalista,mas;+--
( coesa e seguindo 0 Iider era desconhecida, pois variava muito depen-
dendo do issue em questao." 0 resultado final expressa urn quadro
,f de baixa coesao media, se comparado com 0 periodo atual em que os
partidos atuam de forma razoavelmente coesa, e de urna forma geral,
acompanhando as orientacoes de voto encaminhadas por seus lfderes.
,.
:. ',t.
medias dos partidos sac significativamente maiores atualmente. 1 '\
Portanto, a teoria do presidencialismo com voto personalizado nao '!.J
e suficiente para dar coma da rnudanca verificada.
Do ponto vista institucional, mudaram os recursosde agenda
ern maos do Execurivo, como demonstrou 0 Quadro 1 na Secao-i. 0
Executivo pode, atualmente, pedir, de maneira unilateral, urgencia
'd' 'li
sobre a ernissao de projetos que fixem 0 efetivo das Porcas Armadas
e de natureza financeira. A Sesao 3 apresentou urna explicacao de
como os recursos de agenda podem afetar positivamente a tendencia
rnajoritaria na Camara em favor das pretensoes presidenciais. Por
nao no sentido macro, que faz mencao unicamente a variaveis estru-
turais do sistema politico. Meu argumento defende ~~~otese ~e que \
mudancas nas regras que regulam 0 processo decisorio, e nao das
instituicoes que formam a polis, forarn determinantes para a alte-
I:
? l-1\
rasao no modo pelo qual a interacao Executive - Legislativofunciona...' , r
A agenda compartilhada cedeu espaso para urna agenda imposta.

!,
o que dizer das mudancas? A principio, 0 argumento poderia
ser feito de que as rnudancas vieram para estabilizar a democracia.
5- Discussao Vale dizer, urna vez que as variaveis macro institucionais nao contri- \
buem para a governabilidade, entao e legitime. a intervencao n~ .
-. regras 00 processo decisorio, desde que seja paraaumentar a capaci- )
dade do presidente obter apoio legislativo. Cabe aquiurnapequena
. -(--Mas.o-que mudou nos-dois-periodos+Do ponto-de vista-das divagacao sobre as.origens.da.crise de.1964 ..Se se..aceita.a..tese-deda'~C
instituicoes politicas sabe-se que 0 sistema eleitoral e 0 mesmo. 0 crise ter sido motivada pela paralisia decisoria, e que esta resultou d
sistema de governo tambern e 0 mesmo. Segundo . -- . -pouco
a literatura radicalizacao
• com fragmentacao, nada garante que 0 aumento 0
de" . poder decisorio presidencial possa se contrapor a crises desta naru- --
- --------li'
' -
(-.?tim~~t~_referida~a_se~ja secao, 0 efeito_da~ombinasao ?'presI-
- denwilismo, multipariidarisino e voto proporcional personalizado e ---.
'~f
_I--rezarMais pre.cisam.ente~oaurnento,'das.prerrogativas.-dO'ExeCUtl"VOJ-lrr
1 Ij

-----1----- sempre 0 mesmo: ilifiCUlclaae'deaprovasaoaa agenda preslclenciaI 'f[ naodefine a'llltensldade'daspreferenClas,o'ver~adelro'res~onsave - .

; no Legislativo, por conta da alta fragmentacao e baixos Indices de . : pela paralisia decisoria, Apenas retira do Legislative a ~apaCidadedde, '
contribuir de forma efetiva para a montagem e solusao da agen a .
coesao partidaria. 0 quadro comparativo preliminar apresentado
( anteriormente revela;outrossim, que a capacidade doExecutivoem" -.-~~ ,
.- --~ _
- ['
I - politica brasileira.-· --. --- . - --- - -- ------- .. --. - -
'-; ter sua agenda aprovada e consideravelmente maior hoje do que 0 foi .._ I

"durante 0 periodo 1946·1964. Alern disso, a coesao e disciplina },

Ii ..••