Tese - Washington Abreu 2012

PLANEJAMENTO EM SADE NO SUS: O CASO DA
SECRETARIA DA SADE DO ESTADO DA BAHIA

(2007-2009)

WASHINGTON LUIZ ABREU DE JESUS

Salvador-Bahia, maro de 2012
UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA UFBA
I NSTI TUTO DE SADE COLETI VA I SC
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SADE COLETIVA
DOUTORADO EM SADE PBLICA
1


PLANEJAMENTO EM SADE NO SUS: O CASO DA
(2007-2009)

Tese apresentada ao Programa de Ps-
Graduao em Sade Coletiva do Instituto de
Sade Coletiva da Universidade Federal da
Bahia, como requisito parcial para obteno
do ttulo de Doutor em Sade Pblica

Orientadora: CARMEN FONTES TEIXEIRA

SALVADOR-BAHIA, MARO DE 2012

2

Ficha Catalogrfica
Elaborao: Biblioteca do Instituto de Sade Coletiva
____________________________________________________________________________
Jesus, Washington Luiz Abreu de.
Planejamento em sade no SUS: o caso da Secretaria da Sade do Estado da Bahia 2007-
2009. Washington Luiz Abreu de Jesus - Salvador: 2012.

f.170

Orientador (a): Prof.. Dr. Carmen Fontes Teixeira.

Tese (doutorado) - Instituto de Sade Coletiva. Universidade Federal
da Bahia.

1. Poltica de Sade. 2. Formulao de Polticas. 3. Planejamento em
sade; 4. Atores Polticos. 5. Governo Local. I. Ttulo.

CDU
____________________________________________________________________________

3

FOLHA DE APROVAO


PLANEJAMENTO EM SADE NO SUS: O CASO DA SECRETARIA DA SADE
DO ESTADO DA BAHIA
(2007-2009)

BANCA EXAMINADORA DA TESE DE DOUTORADO

______________________________________________________________________
Carmen Fontes Teixeira (orientadora)
Universidade Federal da Bahia

______________________________________________________________________
Elizabeth Artmann
Escola Nacional de Sade Pblica

-
______________________________________________________________________
Marluce Maria Arajo Assis
Universidade Estadual de Feira de Santana

______________________________________________________________________
Ana Luiza Queiroz Vilasbas

______________________________________________________________________
Isabela Cardoso de Matos Pinto

Salvador, 29 de maro de 2012.

4

Dedico esta tese minha famlia,
agradecendo sempre a compreenso e o
amor que me dedicam incondicionalmente.
Tambm dedico aos colegas da
Secretaria da Sade do Estado da Bahia,
cujo trabalho juntos desde 2007 me possibilitou
aprender fazendo e fazer aprendendo.
5

Conhecer estar em um engajamento produtivo da
realidade conhecida, mas tambm constituir-se nesse
engajamento por um efeito de retroao, j que no
estamos imunes ao que conhecemos. Sujeito e objeto se
engendram no ato do conhecimento, no restando
nenhuma anterioridade, nenhuma garantia prvia.
(Merhy, 2004)
6

AGRADECIMENTOS

Agradecer! Dar graas, agradar, ser grato... Gratido! Uma ao ambgua, abstrata,
concreta no sentido do afeto que produz... A quem agradecer por mais esta vitria? A
todos aqueles que direta ou indiretamente contriburam para que eu pudesse dar mais
este passo na minha vida profissional e acadmica uma paixo.

Amigos do Instituto de Sade Coletiva: professores, colegas, funcionrios. To
importantes na nossa trajetria e crescimento.

Carmen Teixeira, minha orientadora, por ter acolhido minha proposta, ter sido sensvel
s minhas demandas e ter me ajudado a construir outro olhar sobre o planejamento. Seu
exemplo de mulher de fibra me faz acreditar que possvel fazer acontecer sem deixar
de ser. Sua sensibilidade e ternura, muitas vezes endurecida demonstram quo grande
seu corao, que nos acolhe, nos exorta e tambm nos conforta. Valeu minha querida
orientadora!

Jorge Solla, pela oportunidade e confiana na conduo do planejamento da SESAB
desde 2007 e por autorizar a realizao deste estudo. Voc um mestre que ensina com
atitudes!

Washington Couto, meu amigo, irmo e chefe. Paciente e perseverante, ensinando a
cada dia com seu jeito carismtico, que fazer acontecer uma arte. Voc um exemplo
a ser seguido...

Marluce Assis, minha amiga e mestra, sempre me incentivando a fazer mais.
Constantemente presente na minha caminhada pela sua fibra e contribuio generosa e
fraterna.

Ana Luiza Vilasbas, minha amiga e incentivadora, parceira da qual no abro mo pela
sua competncia e capacidade de motivar. Espelho-me em voc para continuar a
caminhada.

Isabela Pinto, uma amizade nova, porm j bastante slida para me permitir confirmar o
orgulho de conhec-la. Sua parceria foi muito importante nesta caminhada. Valeu
amiga!

Lorene Pinto, parceira, amiga e incentivadora. Sua garra e altivez so enobrecedoras. O
incentivo sempre presenta e a motivao so sua maior contribuio. Muito grato pela
amizade!

Chaider Andrade e por meio dele todos os meus colegas de trabalho na SESAB,
especialmente da Coordenao de Projetos Especiais [antiga ASPLAN], cuja parceria
enriqueceu cada momento do processo vivenciado. Sem vocs este trabalho no seria o
que . Mas ainda temos muito a aprender juntos. Vamos continuar lutando para que o
Sistema nico de Sade que possa garantir o acesso s aes e servios de sade para
todos os baianos, sem discriminao com justia e igualdade. Valeu rapaziada!

7

Colegas de trabalho dos bons momentos da UEFS, especialmente do Ncleo de
Pesquisa Integrada em Sade Coletiva NUPISC, e os novos colegas da UFBA. Fiz isto
tambm pela parceria com vocs. Vamos juntos continuar a construo do campo da
Sade Coletiva. Valeu!
Sisse Santana, amiga e parceira no processo de formao. Em seu nome agradeo a
todos [estagirios, residentes e apoiadores institucionais] que ao longo desses quatro
anos desenvolveram reflexes e produtos tcnicos que contriburam para as anlises que
desenvolvi nesta tese. Muito obrigado, amiga!

Colegas do Colegiado de Gesto e do GT de Planejamento, principais parceiros
internos, sempre confiando nas nossas propostas e apostando no sucesso do processo
que conduzimos juntos. Muitssimo obrigado!

Colegas das Diretorias Regionais de Sade DIRES e unidades assistenciais da
SESAB em todo o nosso Estado, sem o apoio dos quais o processo desenvolvido no
seria possvel. Vocs so mestres no dia a dia.

Parceiros e amigos do Ministrio da Sade e da Organizao Panamericana de Sade,
cuja parceria possibilitou ampliar nossa atuao, como sujeito do planejamento, dando-
me a oportunidade de aprender fazendo e construir-me com a vivncia constante e
paixo pelo SUS. Um agradecimento especial!

Companheiros do Partido dos Trabalhadores, parceiros na luta por construir dias
melhores para o nosso povo, com o sonho de um pas mais justo, igual e forte. E a partir
deles, todos os que, unidos nesta luta, desde minha militncia em Alagoinhas at o
momento atual, na Secretaria da Sade do Estado da Bahia, vm lutando para construir
os caminhos de uma Bahia cada vez mais de todos.

Roberta Ferracuti, minha querida esposa, companheira de jornada nesta vida e me das
minhas duas filhas [Laura e Fernanda] grande orgulho de minha vida. Obrigado pela
pacincia e pelo incentivo que sempre me deu para que eu no desistisse ao longo do
caminho. Sua perseverana foi muito til para que eu pudesse chegar aqui. Muitssimo
obrigado mesmo!

Joo Pereira de Jesus e Olsia Abreu de Jesus, meus pais. Sem os quais no seria quem
sou. Se me apresento ao mundo como uma pessoa inquieta e interessada porque sou
uma sntese do que voc concebeu enquanto essncia em minha vida na dialtica do
meu existir. Gratido para sempre!

Willian, Wilson e Uelma, irmos, amigos companheiros de jornada nesta vida,
compartilhando a essncia do existir e sempre sonhando com um futuro cada vez
melhor para todos ns. Valeu manos!

Tia Valdelice de Jesus, e por meio da sua pessoa os demais membros da minha grande
famlia, sempre presentes em minha histria e me ajudando a caminhar.

Maria Emlia Riquelme
(+)
, cujo carisma expresso na vida de pessoas abnegadas
produziu mudanas importantes no rumo da minha histria.

8

Irms Missionrias do Santssimo Sacramento e Maria Imaculada, em especial Lealcy
Mendes, Berenice Frana, Geidvan Ramos, Isabel Batista, Lcia S Barreto e Zilmar
Moreira pelo investimento na educao que transforma a vida e pelo acolhimento de
sempre minhas necessidades de jovem, humano e cristo. Meu obrigado de corao!

9

RESUMO DA TESE

Esta tese se insere no conjunto dos estudos que vm sendo desenvolvidos abordando os
desafios da prtica de planejamento em sade. Teve como objetivo geral analisar o
processo de planejamento desenvolvido numa instituio pblica de gesto estadual do
SUS no Brasil no perodo compreendido entre janeiro de 2007 a dezembro de 2009,
buscando discuti-lo do ponto de vista tcnico e poltico, considerando os atores
envolvidos, os processos desencadeados e os produtos apresentados. Buscou-se
descrever e analisar as atividades desenvolvidas, destacando o esforo de articulao
entre a teoria e a prtica no processo de planejamento analisado, tendo o Enfoque
Estratgico Situacional como marco terico principal, aliado perspectiva do Agir
Comunicativo em Sade e da Learning Organization. A metodologia utilizada foi a
anlise documental, com a identificao, seleo e codificao de documentos
institucionais e produzidos por meio de cooperao tcnico-cientfica realizada pela
organizao estudada, cuja leitura sistemtica teve como instrumento de apoio o
caderno de registros do autor, construdo na perspectiva de uma pesquisa em processo.
Partindo de um levantamento bibliogrfico na perspectiva de atualizar o debate em
torno do estado da arte do planejamento em sade, o estudo de caso evidenciou
que: a) o debate acerca do planejamento em sade no cenrio nacional nos ltimos
vinte anos vem demonstrando o esforo da academia e dos servios no mbito do SUS
para construir novos modelos de aplicao do planejamento nas instituies pblicas de
sade, buscando valorizar a aspectos relativos macroestrutura social e governamental,
a organizao dos servios e das prticas de cuidado e a constituio dos sujeitos da
prtica de planejamento em vrios nveis do sistema; b) o processo de planejamento
desenvolvido na Secretaria da Sade do Estado da Bahia constituiu-se num conjunto de
movimentos que, na busca de superar a improvisao e o tecnicismo impregnado nas
instituies pblicas de sade, aproveita-se da oportunidade de implantao do Sistema
de Planejamento do SUS para construir uma alternativa ao planejamento tradicional,
ainda que no tenha radicalizado na ruptura com processos existentes na instituio nem
com a lgica formal dos instrumentos por ela utilizados na formulao de suas
polticas; c) o processo de elaborao do Plano Estadual de Sade 2008-2011 do
Estado da Bahia configurou-se como um Jogo Social permeado pela multiplicidade de
conceitos e vises dos diferentes atores e empreendedores na construo de consensos
possveis em torno dos problemas identificados. Tambm revela a importncia de
adotar-se a perspectiva da organizao que aprende e do agir comunicativo para mediar
disputas que se travam no cotidiano dos processos decisrios subjacentes construo
de uma agenda estratgica de governo e consolidao de uma lgica de planejamento
mais solidria, coletiva e participativa. Os resultados do estudo revelam a potncia do
planejamento, numa perspectiva situacional, e demonstra que, mesmo diante da
pluralidade e multiplicidade de abordagens existente na rea possvel conduzir as
instituies a movimentos de construo coletiva de uma viso de futuro que
contribua para a coeso interna entre a equipe dirigente, quadros tcnicos e
trabalhadores que atuam no cotidiano do SUS.

Palavras chave: Sade Pblica; Planejamento em Sade; Estudo de Caso; Processo de
Planejamento Governamental; Planos, programas e projetos de governo; Sistema nico
de Sade.
10

ABSTRACT OF THE THESIS

This thesis is part of a set of studies that have been developed addressing the
challenges of the practice of health planning. Aimed to analyze the planning
process developed in a public institution of state management of SUS in Brazil during
the period from January 2007 to December 2009, trying to discuss it in terms
of technical and policy, considering the actors involved, processes and products which
have triggered. We sought to describe and analyze the activities, highlighting the
effort of articulation between theory and practice in the planning process examined,
using the Situational and Strategic Planning as theoretical aim, the perspective of
Communicative Action and the Learning Organization. The methodology used
was documentary analysis, with the identification, selection and coding of
documents produced by institutional and technical-scientific study conducted by the
organization, whose reading had systematically as an instrument to support the
author's book of records, built in the perspective a research process. Based on a
literature survey with a view to update the debate on the "state of the art" of health
planning, the "case study" showed that: a) "the debate about health planning on the
national scene in the last twenty years has shown the effort of academia and
services within the SUS to build new models of the planning application in public
health institutions, seeking to enhance the social aspects of macrostructure and
government, the organization of services and care practices and the constitution of
the subject of planning practice at various levels of the system "; b) "the planning
process developed at the Department of Health, State of Bahia consisted of a series
of movements that, in seeking to overcome the technicality steeped in improvisation
and public health institutions, take advantage of the opportunity of implementation of
the Planning SUS to build an alternative to traditional planning, which has
not yet radicalized the break with existing processes in the institution or with formal
logic of the instruments it used in the formulation of its policies "; c) "the process of
developing the State Health Plan 2008-2011 of the State of Bahia was configured
as a Social Game permeated by the multiplicity of concepts and views of different
actors / entrepreneurs in building consensus around the potential problems identified. It
also reveals the importance of adopting the perspective of the learning
organization and communicative action to mediate disputes that are waged in the daily
decision-making processes underlying the construction of a strategic agenda of
government and consolidation of a logical planning more cohesive, collective and
participatory ". The study a result reveal the power of planning in a situational
perspective, and demonstrates that, despite the plurality and multiplicity of approaches
existing in the area can lead institutions to movements of the collective construction
of a "future vision" to help internal cohesion between the team leader, technical staff
and workers who work in daily SUS.

Key words: Public Health, Health Planning; Case Study; Government Planning
Process; Plans, programs and projects of government; Brazilian National Health
System.
11

SUMRIO

APRESENTAO

A construo de um sujeito... E seu objeto... 16

Artigo 1: Produo cientfica brasileira sobre Planejamento em
Sade no contexto de construo do SUS (1990-2010)

42
Artigo 2: Planejamento estadual no SUS: o caso da Secretaria da
Sade do Estado da Bahia

77
Artigo 3: O processo de construo do Plano Estadual de Sade
na Bahia: atores polticos, jogo social e aprendizado
institucional

106

COMENTRIO FINAL 144

ANEXOS

148
APNDICES 165

12

LISTA DE FIGURAS, ANEXOS DOS ARTIGOS E APNDICES DA
TESE

FIGURAS

Figura 1A Modelo explicativo das dimenses de anlise dos artigos sobre
planejamento em sade (artigo 1)
Figura 1B Quadro de Conexes conceituais do PES 2008-2011 (artigo 2)
Figura 2 Linha do tempo do processo de planejamento da SESAB (2007-2009)
Figura 3 Modelo terico para anlise do processo de formulao do Plano Estadual
de Sade (2008-2011)
Figura 4 Quadro de distribuio dos atores sociais e empreendedores identificados no
processo de elaborao do PES 2008-2011

ANEXOS DOS ARTIGOS

Anexo I Distribuio dos artigos analisados por Dimenso do processo de
planejamento e categorias de anlise temtica
Anexo II Catlogo dos documentos institucionais produzidos na ASPLAN/GASEC-
SESAB durante o processo de elaborao do PES 2008-2011, selecionados para as
anlises deste estudo
Anexo III Quadro geral de mapeamento dos atores
Anexo IV Organograma da SESAB
Anexo V Consolidado dos problemas priorizados no processo de elaborao do PES
2008-2011 da SESAB
Anexo VI Linhas de ao, compromissos e objetivos do PES 2008-2011 da SESAB
Anexo VII Planilha Sntese da Anlise FOFA
Anexo VIII Quadro analtico das capacidades e acumulaes evidenciadas no

APNDICES DA TESE

Apndice I Critrios gerais adotados no estudo
Apndice II Autorizao do secretrio para a realizao do estudo
Apndice III Protocolo de institucionalizao do estudo com o aval da Chefia de
Gabinete da SESAB
Apndice IV Declarao de Conflitos de Interesse
Apndice V Termo de Compromisso
Apndice VI Aprovao pelo CEP/ISC-UFBA.

13

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ABRASCO Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva
AES Agenda Estratgica da Sade
ASIS Anlise da Situao de Sade
ASPLAN Assessoria de Planejamento
BIREME Centro Pan-americano de Documentao em Sade
BVS Biblioteca Virtual em Sade
CENDES Centro de Estudos para o Desenvolvimento da Amrica Latina
CES Conferncia Estadual de Sade
CES- Conselho Estadual de Sade
CG Colegiado de Gesto
CGMR - Colegiados de Gesto Microrregional
CIB Comisso Intergestores Biparte
CONASEMS Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade
CONASS Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade
CONFERES Conferncia Estadual de Sade
COPE / COPES Coordenao de Projetos Especiais
COSEMS Conselho de Secretrios Municipais de Sade
CPPS Centro Panamericano de Planificacin de Salud
CS Casa Civil
DG Diretoria Geral da SESAB
DeCS Descritores em Cincias da Sade
DIPRO Diretoria de Programao e Desenvolvimento Regional da Sade
DIRES Diretorias Regionais de Sade
DIS Diretoria de Informao em Sade
DOFA/FOFA Debilidades, Oportunidades, Fortalezas e Ameaas
DS Distrito Sanitrio
EESP Escola Estadual de Sade Pblica
EFTS Escola de Formao Tcnica em Sade
ENSP Escola Nacional de Sade Pblica
EPS Educao Permanente em Sade
ESF Estratgia/Equipe de Sade da Famlia
FESBA Fundo Estadual de Sade
14

FESP Funes Essenciais de Sade Pblica
FIOCRUZ Fundao Oswaldo Cruz
FOFA Facilidades, Oportunidades, Fragilidades, Ameaas
GASEC Gabinete do Secretrio
GT Grupo de Trabalho
HEMOBA Fundao de Hematologia e Hemoterapia da Bahia
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IHAC Instituto de Humanidades, Artes e Cincias
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ISC Instituto de Sade Coletiva
LDO Lei de Diretrizes Oramentrias
LILACS Literatura Latino-americana e do Caribe em Cincias de Sade
LOA Lei Oramentria Anual
LOS Lei Orgnica da Sade
MS Ministrio da Sade
NOAS Norma Operacional de Assistncia Sade
NOB- Norma Operacional Bsica
OMS Organizao Mundial de Sade
ONGs Organizaes No-Governamentais
OPAS Organizao Panamericana de Sade
PEC Programa de Extenso de Cobertura
PES Planejamento Estratgico Situacional
PES Plano Estadual de Sade
PG Pacto de Gesto
PGE Procuradoria Geral do Estado
PIB Produto Interno Bruto
PLANEJASESAB Sistema de Planejamento da SESAB
PLANEJASUS Sistema de Planejamento do SUS
PARTICIPASUS Poltica Nacional de Gesto Estratgica e Participativa do SUS
PMS Plano Municipal de Sade
PNS Plano Nacional de Sade
PPA Plano Plurianual
PPA-p PPA Participativo
PPG&A Poltica, Planejamento, Gesto e Avaliao em Sade
15

PPI Programao Pactuada e Integrada
PPLS Planejamento e Programao Local de Sade
PSF - Programa de Sade da Famlia
PT Partido dos Trabalhadores
RAG Relatrio Anual de Gesto
RSB Reforma Sanitria Brasileira
SAEB Secretaria da Administrao do estado da Bahia
SAFTEC Superintendncia de Assistncia Farmacutica, Cincia e Tecnologia
SAIS - Superintendncia de Aes Integradas em Sade
SAMU Servio de Atendimento Mvel de Urgncia
SCIELO Scientific Electronic Library Organization
SEC Secretaria Estadual de Educao
SEFAZ Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia
SEI Superintendncia de Estudos Econmicos de Desenvolvimento da Bahia
SEPLAN Secretaria de Planejamento do Estado da Bahia
SERIN Secretaria de Relaes Institucionais
SES Secretaria Estadual de Sade
SESAB Secretaria da Sade do Estado da Bahia
SINDIMED Sindicato dos Mdicos
SMS Secretaria Municipal de Sade
SUDS Sistema Unificado e Descentralizado de Sade
SUPERH - Superintendncia de Recursos Humanos em Sade
SUREGS - Superintendncias de Gesto dos Sistemas e Regulao da Ateno Sade
SUS - Sistema nico de Sade
SUVISA- Superintendncia de Vigilncia e Proteo da Sade
UEFS Universidade Estadual de Feira de Santana
UESC Universidade Estadual de Santa Cruz
UFBA Universidade Federal da Bahia
UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro
UnB Universidade de Braslia
UNEB Universidade Estadual da Bahia
UNICAMP Universidade Estadual de Campinas

16

APRESENTAO

A construo de um sujeito... E seu objeto...

O trabalho no Sistema nico de Sade (SUS) mobilizou nosso interesse
particular por aprofundar os conhecimentos sobre Poltica, Planejamento, Gesto e
Avaliao (PPG&A) em sade. Iniciamos nossa caminhada profissional em 1999,
trabalhando inicialmente na rea hospitalar, onde exercitamos a medicina com muita
dedicao na Santa Casa de Misericrdia da Bahia (Hospital Santa Isabel). Na
oportunidade estagivamos no grupo de cardiologia do Prof. Nilzo Ribeiro, onde
permanecemos por dois anos, como mdico residente.
Direcionamo-nos, em 2001, ao processo de construo do SUS no mbito
municipal, quando nos integramos ao movimento poltico em sade que se estabelecia
em Alagoinhas Bahia, cidade natal, onde tnhamos mantido um forte elo de
compromisso social, iniciado ainda na adolescncia por meio da militncia de base na
Igreja. Nesse momento, nos inserimos na Estratgia de Sade da Famlia (ESF), como
mdico de equipe e como profissional de referncia em Diabetes Mellitus e Hipertenso
Arterial Sistmica.
Paralelamente militamos como representante do Sindicato dos Mdicos da Bahia
(SINDIMED Bahia) no municpio e, logo, integramos a gesto municipal a convite do
prefeito Joseildo Ramos e da secretria Marlia Fontoura, atuando como diretor clnico
do Hospital Maternidade Municipal, onde decidimos investir na formao em Sade
Pblica, j que se apresentava a demanda por uma qualificao para organizar os
servios naquele estabelecimento de sade. Em meio a esses processos decidimos
17

assumir a vinculao ao Partido dos Trabalhadores (PT), junto ao diretrio daquele
municpio.
Fomos aprovados em 2002 na seleo para a Especializao em Sade Pblica
habilitao sanitarista na Universidade Estadual de Santa Cruz (UESC), em Ilhus-
Bahia, cursando durante quase dois anos essa especializao, que muito contribuiu para
a construo do interesse profissional no campo. A conhecemos a rea de PPG&A,
decidindo investir no planejamento em sade como possibilidade de trabalho e
projeto de vida. Trs pessoas foram particularmente importantes para isso: as
professoras Ana Luiza Vilasbas, Aladilce Souza e Marluce Assis.
Em parceria com outros quatro colegas (Juliana Pereira, Laraeny Garcia, Simone
Santos e Tmara Carvalho) elaboramos nosso primeiro trabalho acadmico na rea,
intitulado Planejamento como tecnologia de gesto em Una Bahia: a construo de
espaos coletivos de humanizao do atendimento, sob a orientao da professora
Marluce Assis (Universidade Estadual de Feira de Santana UEFS), discutindo a
utilidade do planejamento na organizao de um sistema municipal de sade
considerando a participao dos usurios por meio de sua insero no processo pela
Conferncia Municipal de Sade.
Esse trabalho, caracterizado como uma proposta de interveno permitiu
compreender o funcionamento de um sistema local de sade e o contexto da formulao
das polticas no mbito municipal por meio da utilizao do instrumental do
planejamento de sade. Utilizamos o referencial de Carlos Matus (1993) para
fundamentar o trabalho, realizando uma reviso bibliogrfica sobre a aplicao da
proposta metodolgica desenvolvida pelo autor na rea de sade, considerando
metodologias participativas. Tambm nos apoiamos na experincia prtica do nosso
grupo e avanamos com o referencial produzido pela Universidade Estadual de
18

Campinas (UNICAMP), trazendo os trabalhos de Emerson Merhy (1995), Lus Ceclio
(1997a,b) e Gasto Wagner Campos (2000) para conversar com os tericos da rea de
planejamento em sade notoriamente reconhecidos no campo da Sade Coletiva.
O movimento de ps-graduao iniciado a nos instigou, deveras, a continuar o
percurso de formao na rea de planejamento, mas compreendemos que a
especializao que realizara deixou uma lacuna que necessitava suprir a abordagem
sobre os processos de gesto e organizao de servios e uma aproximao aos
contedos da avaliao em sade. Buscamos, ento, formao complementar por meio
de cursos de extenso universitria e atualizaes, cujo contedo, aos poucos,
estimulava a necessidade de avanar no processo de aperfeioamento acadmico.
Decidimos fazer o curso de Especializao em Auditoria de Sistema e Servios
de Sade na Universidade Federal da Bahia (UFBA). Debatendo com o objeto dessa
ps-graduao, vimo-nos novamente diante do desafio de apreender conceitos, mtodos
e tcnicas de planejamento em sade. J estava ocupando o cargo de secretrio de sade
do municpio de Alagoinhas e tinha a responsabilidade de organizar a gesto e os
servios de sade e elaborar o Plano Municipal de Sade.
Trabalhamos, na oportunidade, com um levantamento extenso da legislao
municipal de sade no perodo 1997-2004, analisando em que medida essa legislao
teria sido utilizada como norteadora dos processos de planejamento em sade
desenvolvidos no municpio. Para compor essa anlise lanamos mo dos planos
municipais de sade, lei orgnica do municpio, leis ordinrias e extraordinrias dos
poderes executivo e legislativo e de um conjunto de textos que analisavam a trajetria
do sistema municipal de sade no perodo. Conclumos o trabalho com muito sacrifcio,
mas com dignidade, com apoio da professora Ester de Souza Costa, considerando que
ao finaliz-lo j tinha concludo o mestrado.
19

A essa altura tnhamos plena conscincia de que o projeto de vida que estava
construindo inclua a carreira acadmica. Nessa perspectiva candidatamo-nos e fomos
aprovados no Mestrado em Sade Coletiva, cursado na UEFS, sob a orientao de
Marluce Assis. Foi um momento de transformao! Nele pudemos exercitar a
construo em processo do sujeito militante (Merhy, 2004). Transformar-se em
sujeito do conhecimento j era um desejo pulsante e, nesse momento, a partir das
leituras da obra de Mrio Testa (1995; 1997) pudemos perceber, de fato, que
vivenciamos um processo de construo do sujeito da vida.

A cincia tem sentido para o sujeito da vida se este se constitui
num sujeito pblico, que a condio para que a cincia tenha
sentido para o sujeito da vida... E esse sentido mediado pela
conformao ideolgica consistente em reconhecer o valor
transformador da cincia se concretiza como a motivao para
intervir mediante as prticas profissionais e culturais, em apoio
imprescindvel na formulao de polticas... (Testa, 1997:
p.204)

O sentido, portanto, dado caminhada, buscava aliar, nas trilhas da vida, a
inteno de constituir-se sujeito numa dimenso pblica, reconhecendo, para isso, a
necessidade de construir-se tambm academicamente. O ser militante ganha mais
sentido se considerarmos o conselho de Testa na citao acima: preciso reconhecer o
valor transformador da cincia e sua capacidade de apoiar a interveno sobre as
prticas profissionais e culturais nos espaos de atuao da nossa militncia.
Levamos ao mesmo tempo a vida de secretrio municipal de sade e de
estudante de mestrado, deparando-nos constantemente com o dilema de teorizar e
praticar, de pensar fazendo e fazer pensando. Momento em que pudemos perceber a
complexidade de se tornar sujeito em processo.
20

Pretendamos, naquele tempo, analisar e compreender as concepes tericas e
metodolgicas acerca do planejamento em sade existentes no campo da Sade
Coletiva, considerando que havamos optado por militar nesse espao e levando em
conta da experincia de gesto, fomos provocados a compreender melhor a pluralidade
de vozes ao tempo em que refletamos sobre a possibilidade de identificar a
contribuio de cada uma consolidao do sistema de sade no Brasil.
De fato, os resultados do estudo de mestrado revelaram um cenrio plural e
frtil, intimamente relacionado s lutas polticas, ideolgicas, terico-conceituais e
prticas travadas pelas instituies pelos sujeitos sociais no campo
1
, o que, em certa
medida tambm acaba por se expressar no cotidiano dos servios de sade.
Uma constatao ou uma tese? A estava o desafio a seguir. O espao de
gesto que tivemos a oportunidade de conduzir nos permitiu perceber que a pluralidade
terico-metodolgica
2
[se que assim podemos dizer] no era, de um modo geral,
percebida como algo positivo no cotidiano dos servios, e sim como algo negativo que
provocava tenses em vrios momentos em que precisvamos definir escolhas
metodolgicas, gerando um sobre trabalho de articulao dos produtos obtidos em
cada um dos momentos do processo de planejamento.
Pelo exposto percebe-se a singularidade do que vivenciamos ao trabalhar
simultaneamente como gestor de um sistema municipal de sade, fazendo um curso de
mestrado que nos incitava a refletir criticamente sobre planejamento em sade. Por um
lado teorizamos muito e tnhamos pouco tempo para transformar as prticas
institucionais na direo apontada pela reflexo terica, na medida em que estvamos

1
Adotamos o conceito de campo de Bourdieu (2007), que explicita que a noo de campo representa um
espao social de dominao e de conflitos. Cada campo tem certa autonomia e possui suas prprias regras
de organizao e de hierarquia social. Como num jogo de xadrez, o indivduo age ou joga segundo sua
posio social neste espao delimitado.
2
O termo pluralidade terico-metodolgica aqui, diz respeito convivncia de diferentes perspectivas
tericas e metodolgicas no cotidiano dos servios de sade em virtude das matrizes mltiplas de
formao dos trabalhadores.
21

to mergulhados nos problemas que sequer tnhamos tempo para pensar. Ou seja,
vivamos certa desconexo entre o pensamento e a ao o que nos levava a perguntar,
angustiadamente: possvel teorizar fazendo acontecer? possvel fazer acontecer
teorizando? Diante disso, qual seria nossa demanda, ento para uma nova fase de
formao?
Constituir-se sujeito do conhecimento um processo que, segundo Testa (1997)
complexo e requer intensa capacidade de reflexo por parte daquele que est
envolvido com ele. Inicia-se com a descoberta de que preciso compreender o
significado e o sentido de si mesmo e do seu objeto de interesse.
Ora, pois, estvamos diante de um objeto em construo. No limite entre a teoria
e a prtica. O significado estava dado na medida em que tnhamos em mos as
ferramentas para agir. Mas, como sujeito em processo precisava reconhecer que ao lado
dos significados e sentidos da prtica estavam as determinaes e constituies
inerentes a todo jogo social. E a combinao desses elementos, segundo Testa (1997)
que nos aproxima da realidade concreta.

... por meio da construo de um objeto e do confronto de
vrios enfoques tericos com ele que se pode criticamente
desenvolver novos movimentos de compreenso que permitem
ao sujeito em processo construir-se e desenvolver, no mbito
das cincias sociais, militncia sociopoltica... (Testa, 1997)

E a retomamos a trajetria quando surgiu a oportunidade de trabalhar na
Secretaria da Sade do Estado da Bahia (SESAB). Estvamos diante de um momento
histrico com a eleio, em primeiro turno, de Jaques Wagner. Aps dezesseis anos de
comando pelo Carlismo
3
, o Governo do Estado tinha a oportunidade de redirecionar a

3
Carlismo uma expresso que identifica o movimento poltico liderado pelo ex-senador Antnio Carlos
Magalhes, estudado em detalhe na publicao: DANTAS NETO, PF. O carlismo para alm de ACM:
22

gesto das instituies e polticas pblicas de modo a consolidar um processo
democrtico com ampliao da participao popular.
Ainda em novembro de 2006, convidado pelo professor Jorge Solla, naquele
momento o provvel indicado para o cargo de secretrio da sade, e sob a coordenao
de Washington Couto, poca secretrio de sade do municpio de Camaari-Bahia e
coordenador do grupo de transio da rea de sade, ficamos responsveis pela
consolidao do Relatrio de Transio de Governo. E, tendo participado de todo o
processo, fomos convidados a compor a equipe da SESAB na funo de assessor
especial com a responsabilidade de conduzir, em articulao com as diversas reas
tcnicas da secretaria, o processo de planejamento da instituio a partir do dia 2 de
janeiro de 2007.
Do ponto de vista da formao acadmica, tnhamos vivenciado uma breve
passagem pelo Departamento de Medicina Preventiva e Social da UNICAMP, no grupo
Paidia, liderado por Gasto Wagner Campos e Rosana Onocko Campos. E na
oportunidade frequentvamos a linha de pesquisa Micropoltica do trabalho e o
cuidado em sade na Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)
4
, num processo
de construo do projeto de tese para doutoramento. Pretendia dedicar-me ao estudo da
gesto e da clnica, mas, com o desafio da conduo do processo de planejamento na
SESAB veio a necessidade de redirecionar os planos de formao acadmica.
Buscamos aproximao UFBA reconhecendo a excelncia do Instituto de
Sade Coletiva (ISC) no tocante ao objeto que estava construindo o planejamento em
sade. Reencontramos a professora Carmen Teixeira, que se prontificou a apoiar o

estratgias adaptativas de uma elite poltica estadual. In: SOUZA, C. & DANTAS NETO, PF (org.):
Governo, polticas pblicas e elites polticas nos estados brasileiros. Rio de Janeiro: Revan, 2006.
4
A linha de pesquisa Micropoltica do trabalho e o cuidado em sade tem como objetivo discutir os
processos de produo do cuidado em sade e sua relao com a micropoltica do trabalho em sade.
Encontra-se vinculada ao Programa de Ps-graduao em Clnica Mdica da Universidade Federal do Rio
de Janeiro (UFRJ) e liderada por Emerson Merhy, Marcelo Land, Laura Feuerweker e Tlio Franco.
23

processo que estvamos desenvolvendo na SESAB e, posteriormente, incentivou a
construo de uma proposta de doutoramento na rea de PPG&A.
Estvamos em meados de 2007 e iniciamos a esse novo desafio: no contexto do
processo de institucionalizao do Sistema de Planejamento no mbito do SUS
(PlanejaSUS), construir um projeto de doutoramento que desse conta desse processo
em ato, considerando a particularidade da instituio e a nossa implicao com o que
estava sendo construdo, sem negligenciar a intrnseca participao dos diversos sujeitos
da instituio neste processo.
Participamos da seleo para o Doutorado em Sade Pblica e aps aprovados,
fomos pacientemente construindo o objeto que agora apresentamos como possibilidade
de investigao/interveno para o doutoramento: O PLANEJAMENTO EM SAUDE
NO SUS: O CASO DA SECRETARIA DA SADE DO ESTADO DA BAHIA (2007-
2009).
Manejando o processo de planejamento na instituio, tnhamos em mos nosso
prprio objeto de pesquisa, ou porque no dizer, interveno. A problemtica era o
prprio cotidiano desse processo, entremeada pelos significados e sentidos que
propunha e pelas determinaes e condicionamentos a que estava submetido. O
contexto poltico-institucional favorecia o desenvolvimento de uma proposta terico-
metodolgica, mas o processo se desenvolveu com muitas dificuldades, apesar dos
xitos que pretendemos destacar.
De janeiro de 2007 a dezembro de 2009 conduzimos a Assessoria de
Planejamento do Gabinete do Secretrio da Sade (ASPLAN/GASEC)
5
. Nesse espao
tivemos a oportunidade de construir processos e produtos de planejamento numa
perspectiva estratgica e participativa. Possuamos o irrestrito apoio do secretrio Jorge

5
A partir desta data fomos nomeados para a Coordenao de Projetos Especiais (COPE/GGASEC),
assumindo as mesmas funes de coordenao do planejamento institucional, agregando o
acompanhamento de projetos estratgicos ligados ao GASEC.
24

Solla, do chefe de gabinete Washington Couto e da maioria absoluta dos membros do
Colegiado de Gesto da SESAB
6
, que, entusiasmados nos permitiam ousar com os
movimentos que buscamos desenvolver. Por outro lado, tnhamos disposio o apoio
financeiro e institucional do Ministrio da Sade por meio do PlanejaSUS
7
, validando o
processo desenvolvido e explicitado pelos planos de trabalho apresentados para os
desembolsos anuais.
H que se destacar tambm o apoio das instncias colegiadas do SUS-Bahia no
desenvolvimento do processo: Conselho Estadual de Sade (CES-Bahia) e Comisso
Intergestores Bipartite (CIB-Bahia), apostando em todos os movimentos propostos pela
ASPLAN/GASEC no perodo.
Institumos a sistemtica de relatoria trimestral para compor prestao de contas
ao CES-Bahia; participamos ativamente do processo de elaborao do Plano Plurianual
de Governo (PPA 2008-2011), incluindo o movimento do PPA-participativo (PPA-P);
construmos a Agenda Estratgica da Sade (AES) para os anos de 2007, 2008, 2009 e
2010, com monitoramento mensal de metas e anlise de evoluo trimestral de aes
estratgicas; desenvolvemos, em articulao com o grupo tcnico de planejamento
institucional (GT de Planejamento da SESAB) a construo do Plano Estadual de Sade
(PES 2008-2011), bem como toda a sistemtica de avaliao institucional, realizada em
dois grandes movimentos no perodo a avaliao de desempenho do ano de 2007 e a
auto avaliao das Funes Essenciais de Sade Pblica (FESP/SUS), esta ltima em
parceria com o Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS) e
Organizao Panamericana de Sade (OPAS/OMS).

6
O Colegiado de Gesto da SESAB uma instncia decisria vinculada ao Gabinete do Secretrio
(GASEC) constituda pelos representantes do gabinete e de todas as superintendncias da secretaria,
incluindo rgos estratgicos como a Diretoria Executiva do Fundo Estadual de Sade, Auditoria do SUS,
Ouvidoria do SUS e Coordenao de Projetos Especiais.
7
Trata-se de recurso financeiro repassado fundo a fundo desde o Ministrio da Sade para implementao
das aes de planejamento no mbito do SUS, regulamentado por meio da Portaria GM n 699/2006.
25

O destaque que se faz necessrio em todo esse processo justamente o esforo
de articulao intra e interinstitucional empreendido no desenvolvimento da proposta.
Para realizar um processo de planejamento com a magnitude que se pretendia, buscou-
se o apoio interno dos diversos espaos de gesto na SESAB e, a partir de um conjunto
de iniciativas, progressivamente, tambm se buscou envolver outros rgos de governo,
instituies parceiras e organismos internacionais
8
.
Tudo se inicia com a constituio de um grupo tcnico (GT) de planejamento,
composto por representantes de todas as reas tcnicas da SESAB. Realizaram-se, ainda
em 2007, um conjunto de encontros com a finalidade de apresentar e discutir as
abordagens possveis ao processo que se desejava institucionalizar. O conjunto dos
servidores envolvidos construiu uma agenda de trabalho para o planejamento na
instituio definindo o escopo da interveno na direo de se consolidar o
planejamento como tecnologia de gesto, dispositivo de rede e instrumento de
interveno pedaggica.
Na direo da tecnologia de gesto delineou-se o movimento denominado
PlanejaSESAB, alusivo ao PlanejaSUS, considerando que era preciso contagiar a
instituio com uma onda de planejamento. Definiram-se os instrumentos de gesto
fundamentais e deflagrou-se o processo de elaborao do Plano Plurianual (PPA 2008-
2011), dirigido pela Secretaria de Planejamento (SEPLAN), mas que teve na SESAB a
dupla coordenao da ASPLAN/GASEC e do Fundo Estadual de Sade da Bahia
(FESBA).

8
Como rgos de governo destacamos a Secretaria de Planejamento (SEPLAN); quanto s instituies
parceiras destacamos o Instituto de Sade Coletiva da UFBA com a qual a SESAB mantinha contrato
para cooperao tcnica na implementao do PlanejaSUS (Contrato Administrativo n 069/2008); e
como organismo internacional destacamos a OPAS/OMS-Brasil, que, por meio de termo de cooperao
apoia a SESAB na implantao e desenvolvimento de projetos prioritrios na direo do fortalecimento
institucional, gesto do trabalho e educao permanente em sade, assistncia farmacutica e reduo da
mortalidade materna e infantil. Tambm parte do processo de cooperao com a OPAS/OMS um acordo
internacional de apoio ao desenvolvimento de uma sistemtica de planejamento no mbito do Ministrio
da Sade Pblica da provncia de Tucumn Argentina.
26

No tocante construo de uma rede como dispositivo institucional de
articulao e comunicao entre as pessoas, buscou-se, com a oficializao do GT de
Planejamento por meio de portaria do secretrio da sade
9
, ampliar a participao dos
diversos setores na construo dos instrumentos de gesto e na organizao das
propostas de interveno desencadeadas pelos gerentes do planejamento na instituio.
Na direo de construir-se por meio do planejamento possibilidades de
interveno pedaggica, a ideia dos encontros de planejamento, a parceria com o
ISC/UFBA e outras instituies formadoras, como a Universidade do Estado da Bahia
(UNEB) e Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS), viabilizou um conjunto
movimentos de formao profissional e de atualizao na rea. Podemos destacar a
insero de residentes no espao de trabalho da ASPLAN/GASEC, a construo dos
cursos de atualizao do PlanejaSUS, a articulao com o Mestrado Profissional de
Gesto em Sade e a Especializao em Planejamento em Sade.
Tambm cabe destacar a participao de representantes dessas instituies e
apoio metodolgico em vrios cursos ministrados, at em mbito internacional, como,
por exemplo, a formao de planejadores do Ministrio da Sade Pblica da provncia
de Tucumn (Argentina), realizado em abril de 2009.
Todo esse movimento desencadeado no perodo de transio de governo, que
toma corpo com a posse em 2 de janeiro de 2007, passa a ser parte do interesse que
desenvolvemos para nossa proposio de doutoramento. Considerando a histria de vida
e as motivaes que se apresentam vemo-nos diante do desafio de estudar o prprio
cotidiano e os produtos que ele possui. claro que isso no uma deciso fcil.
Podemos at dizer que uma tremenda ousadia!

9
Portaria SESAB n 1.381, de 02 de junho de 2008.
27

Porm, sem dvida nenhuma, adotar a perspectiva de estudar algo em processo
num doutorado e ainda ser parte do estudo requer um exerccio muito consciente de
objetivao e autoanlise. Algo que ao longo dos dois primeiros anos do curso fomos
construindo, j que processos como esse requerem do pesquisador reconhecer-se parte
do processo pesquisado e, como afirma Merhy (2004), revela certo engajamento
produtivo que ao mesmo tempo em que constri conhecimento tambm constri
subjetividade.
No foi fcil decidir o caminho! Muitas dvidas foram acompanhando a jornada
de construo at que cheguei ao momento de certa maturidade: possvel sim fazer o
que estou propondo. Reconhecendo os limites que o processo pode ter nas concluses
do estudo, a primeira deciso incluir-se no cenrio ser um observador participante.
A revelo uma estratgia que venho utilizando desde que iniciei meu trabalho no grupo
de transio: meu caderno de registros, que durante todo tempo foi um importante
dispositivo para registrar minhas inquietaes ao longo do processo.
O fato que, valendo-me do lugar de observador privilegiado, busquei, com a
autorizao devida, construir meu objeto de estudo, questionando-me:

possvel teorizar fazendo acontecer? possvel fazer acontecer teorizando? Como
um processo de planejamento pode ser subsdio para a consolidao de uma proposta
de interveno poltica na prtica? O que essa prtica [a interveno poltica] requer
de um processo de planejamento? Na rea de sade diferente?

E era a minha prtica que tinha que ser analisada e produzir a resposta a essas
questes. A dvida : trata-se de questes de pesquisa? H lacunas de conhecimento a
serem preenchidas a?
28

No podemos dizer que exista uma questo a priori, na prtica, o que se coloca
que processos de planejamento, por mais organizados e estruturados que possam
parecer, so vistos por muitos como meros movimentos de elaborao de planos,
projetos e programas. E isso est enraizado no seio da administrao pblica brasileira
e, arrisco dizer, internacional.
Levantamentos realizados nas bases de dados internacionais consolidadas na
Biblioteca Virtual em Sade
10
(http://pesquisa.bvsalud.org/regional/index.php - ltimo
acesso em 26/01/2012 s 16h e 32min) e por meio da plataforma ePORTUGUSe
(http://eportuguese.bvsalud.org/php/index.php - ltimo acesso em 28/01/2012 s 18h e
02min.), identificaram artigos cientficos internacionais
11
sobre a temtica, selecionados
pelos descritores health planning e public health, no perodo 2005-2010.
Demonstrou-se uma tendncia do planejamento condio de instrumento ou
ferramenta para organizao e gerenciamento da oferta de servios de sade, apesar dos
muitos avanos na implementao de inovaes de sua utilizao na gesto dos servios
de sade. Observa-se uma dada importncia a processos mais estruturados de
planificao com enfoques gerenciais sobre resultados no intuito de garantir acesso
prestao de servios. Verifica-se tambm uma crescente preocupao com a
participao das comunidades nos processos gerenciais, ainda que, a priori, isso no
venha sendo a tnica dos estudos identificados nessas bases. (Asch et al, 2005; Wright J
et al, 2005; Davenport C et al, 2006; Vilarbi TR et al, 2007; Taylor-Robinson DC et al,
2008; Light DW, 2008; Sridhar D, 2010)

10
Optamos pela BVS para guardar coerncia com a proposio de apoio dado ao estudo pela
OPAS/OMS.
11
Identificaram-se, aps o refinamento da seleo por meio dos descritores escolhidos, 334 artigos
cientficos nas bases pesquisadas atravs do portal BVS, dos quais se selecionaram aleatoriamente 10%
daqueles disponveis on line para leitura dos resumos e identificao das principais concepes e
abordagens. Foram excludos, neste momento, aqueles artigos de origem brasileira que tambm
figuravam nas bases SciELO e LILACS, j que os mesmos foram objeto de reviso sistemtica para a
construo de um dos artigos da tese. Salienta-se que as consideraes feitas acima acerca dessas
tendncias e abordagens configuram-se apenas como aproximao realidade, na medida em que
somente estudos epistemolgicos de maior monta podero dar conta de esgot-los.
29

Estudos realizados na Europa, Amrica do Norte e Oceania tentam evidenciar a
capacidade de planejamento em sade na esfera pblica, analisando casos e comparando
experincias de vrios pases no tocante conduo dos processos de formulao,
assessoramento e implementao de polticas, planos e projetos. So identificados
avanos substanciais nos processo de formulao e implementao, porm, resultados
efetivos decorrentes desses processos demandam investimento em estudos empricos, j
que os contextos analisados so diversos e singulares. (Green, 1995; Boyne et al, 2004;
Ettelt S & cols, 2006, 2008, 2009; Fazekas M & cols, 2010)
No conjunto de cinquenta e cinco artigos nacionais que levantamos nas bases de
dados SciELO e LILACS com o descritor planejamento em sade, no perodo entre
1990 e 2010 demonstrado que o planejamento tem sido um importante dispositivo
para a elaborao e implantao de polticas pblicas no sistema de sade brasileiro.
Entretanto, dependendo da direcionalidade dada nas diferentes conjunturas poltico-
institucionais, o planejamento assume caractersticas e objetivos diversos, o que impe a
necessidade de contnuo aperfeioamento da prtica de formulao e implementao
dessas polticas, principalmente no mbito do SUS.
Estudos recentes sobre a prtica de planejamento nas instituies de sade
brasileiras revelam exatamente que a incorporao do planejamento dito no
estruturado o mais encontrado no cotidiano dessas instituies. Coelho (2001),
Lotufo (2003), Vilasbas (2006), Rocha (2008) e Cerqueira (2008) so exemplos de
algumas teses construdas nos ltimos anos que apontam essa questo. Observa-se um
predomnio de certo improviso em detrimento dos processos de planejamento mais
estruturados, ainda que se instituam movimentos que busquem superar essa
perspectiva. Por outro lado, revelam-se tambm limitaes que esses processos tm de
30

ampliar a participao das pessoas, j que, ao fim de tudo, um conjunto de notveis
acaba por fazer, sistematizar, decidir, consolidar.
Lotufo & Miranda (2007, p. 1144), analisando as prticas de gesto em 12
secretarias estaduais de sade no Brasil evidenciaram que:
No que se refere s caractersticas dos gestores e da gesto no
mbito estadual de governo, denotando-se algumas dificuldades
e lacunas nos processos de formulao de polticas, no uso de
tecnologias de planejamento e programao, na conformao
dos sistemas de direo estratgica e na implementao das
polticas governamentais de sade, alm de investimentos para
a qualificao das prticas de gesto setorial, com gradual
incremento na capacidade dos governos estaduais para a
conduo e implementao de suas polticas..

Isso se coaduna com o que revelou o estudo de Coelho (2001) em relao s
caractersticas dos processos decisrios e a situao da formulao de polticas. O
sistema de direo estratgica verificado no caso estudado demonstra que a formao da
agenda institucional apresentou indcios de pouca participao da sociedade civil e do
nvel tcnico na seleo e priorizao de problemas. A questo da representao de
governo e dos interesses aliados se apoia em disposies ideolgicas e prticas
autoritrias, contradizendo a necessidade de transparncia e modernizao gerencial. As
decises relativas aos projetos, servios e aes correm por conta dos nveis
subordinados, sendo pouco problematizadas na rotina institucional. A preocupao com
os recursos humanos e financeiros ocupam grande parte do tempo dos dirigentes em
negociaes internas e compromissos externos para assegur-los. E os resultados em
relao situao de sade representam uma espcie de sujeito oculto do discurso
institucional. A informao surge nas disputas institucionais como recurso de poder
tcnico nas suas dimenses mdica, epidemiolgica, sanitria ou administrativa.
Rocha (2008), por sua vez, analisando a implementao de um processo de
planejamento numa secretaria de estado da sade, identifica o desenho organizacional
31

fragmentado, a ausncia de propsitos comuns entre a instituio e o Governo, a
situao de escassez tcnica, administrativa e poltica como fragilidades, superada em
processo por meio da criao de uma identidade coletiva e de gerao de inovaes na
esfera pblica (nos servios) e privada (na subjetividade) naquela instituio. O
estabelecimento de parcerias aumentou a governabilidade e a capacidade de governo e
permitiu a construo de uma agenda e o estabelecimento de um mtodo de
planejamento e avaliao com base na ao comunicativa voltada para compromissos,
apoiada no fazer (saber operante) e no suporte tcnico externo.
Vilasbas & Paim (2008) verificaram por meio de um estudo de caso que as
prticas de planejamento no estruturadas predominam dentre o conjunto das prticas
estabelecidas num processo de planificao municipal em particular. Demonstram, por
meio do estudo, que a perpetuao dessas prticas e a forte induo poltica, entretanto,
no se constituram em obstculos para a construo de uma proposta de ampliao do
acesso da populao a servios de sade, apesar de no ter permitido superar a barreira
do financiamento centrado no subsdio dos recursos descentralizados pelo Governo
Federal.

A realizao de prticas no estruturadas de planejamento, de
natureza estratgica, pela equipe dirigente, permitiu a ampliao
significativa da oferta e servios populao, mas no teve
amplitude para superar os limites que o modelo de
financiamento das aes de sade, sob forte induo federal,
impunham governabilidade dessa organizao. O projeto foi o
vrtice mais robusto do tringulo de governo e levou ao
desenvolvimento de certa percia da equipe dirigente,
assegurando-lhe relativa governabilidade sobre o projeto de
sade. Os propsitos de crescimento da oferta dos servios de
sade foram condicionados pela fragilidade do mtodo e pela
incipincia institucional da organizao. (Vilasbas & Paim,
2008, p. 1249)

32

Ainda no tocante implementao de processos de mudana considerando o
instrumental do planejamento, o limite est justamente na adoo de perspectivas de
gesto que no privilegiam o planejamento como tecnologia de gesto. O trabalho de
Cerqueira (2008) revela exatamente, por meio do estudo de um processo desenvolvido
no mbito municipal, a potencialidade de se institurem processos de gesto que tenham
como pano de fundo a temtica e a conduo do planejamento. Prtica que enfrenta
muita resistncia ainda no modelo de administrao pblica implantado em nosso pas.
Considerando as evidncias e a prtica vivenciada, estudar experincias em
processo pode ser uma sada para desvendar algumas dessas indagaes. O desafio que
nos propomos portanto: analisar o processo de planejamento desenvolvido numa
instituio pblica de gesto estadual do SUS no Brasil no perodo compreendido entre
janeiro de 2007 a dezembro de 2009, buscando discuti-lo do ponto de vista tcnico e
poltico, considerando os atores envolvidos, os processos desencadeados e os produtos
apresentados.
Para isso, diante das motivaes que nos movem, propomos organizar nossa tese
em trs artigos que, na medida em que se articulem, possam dar conta dos seguintes
objetivos especficos:

Identificar e discutir a produo cientfica brasileira na rea de Planejamento
em Sade, especificamente no campo da Sade Coletiva, considerando suas
contribuies tericas e metodolgicas ao processo de planejamento, no
perodo de implementao do Sistema nico de Sade;

Descrever e analisar o processo de planejamento desenvolvido na SESAB,
buscando discutir algumas das dificuldades encontradas e os avanos no
33

aperfeioamento da prtica de planejamento identificados, no perodo de
janeiro de 2007 a julho de 2009.

Analisar o processo de formulao do Plano Estadual de Sade da Bahia, com
nfase na caracterizao dos atores polticos envolvidos, descrio do processo
decisrio e balano do aprendizado institucional ocorrido no mbito da SESAB
no perodo estudado.

Os pressupostos que defendemos e que buscamos testificar
12
com a apresentao
de cada artigo so os seguintes:

Primeiro pressuposto: O debate acerca do planejamento em sade no cenrio
nacional nos ltimos vinte anos vem demonstrando o esforo da academia e dos
servios no mbito do SUS para construir novos modelos de aplicao do planejamento
nas instituies pblicas de sade, buscando valorizar aspectos relativos
macroestrutura social e governamental, a organizao dos servios e das prticas de
cuidado e a constituio dos sujeitos da prtica de planejamento em vrios nveis do
sistema.

Segundo pressuposto: O processo de planejamento desenvolvido na
Secretaria da Sade do Estado da Bahia constituiu-se num conjunto de movimentos
que, na busca de superar a improvisao e o tecnicismo impregnado nas instituies
pblicas de sade, aproveita-se da oportunidade de implantao do Sistema de
Planejamento do SUS para construir uma alternativa ao planejamento tradicional,

12
Utilizamos o termo testificar em consonncia com a perspectiva defendida por Minayo (2010). Para
essa autora, trata-se de um momento de verificao da veracidade, de confronto entre referencial terico,
metodologia e as bases empricas do conhecimento do pesquisador os pressupostos do trabalho.
34

ainda que no tenha radicalizado na ruptura com processos existentes na instituio
nem com a lgica formal dos instrumentos por ela utilizados na formulao de suas
polticas.

Terceiro pressuposto: O processo de elaborao do Plano Estadual de Sade
2008-2011 do Estado da Bahia configurou-se como um Jogo Social permeado pela
multiplicidade de conceitos e vises dos diferentes atores e empreendedores na
construo de consensos possveis em torno dos problemas identificados. Tambm
revela a importncia de adotar-se a perspectiva da organizao que aprende e do agir
comunicativo para mediar disputas que se travam no cotidiano dos processos
decisrios subjacentes construo de uma agenda estratgica de governo e
consolidao de uma lgica de planejamento mais solidria, coletiva e participativa.

Aspectos metodolgicos e ticos

Considerando os conhecimentos adquiridos ao longo de cinco anos de
investimento no estudo de metodologias de pesquisa qualitativa, o processo de produo
e anlise das informaes que utilizamos na elaborao de cada um dos artigos
apresentados a seguir ancorou-se numa abordagem de pesquisa em processo. Partimos
de duas constataes para isso: uma primeira que reconhece que o trabalho em questo
no uma pesquisa tradicional o estudo de algo em curso; uma segunda que
reconhece a existncia de uma implicao entre o sujeito condutor da pesquisa e o seu
objeto.
Para trabalhar a questo da pesquisa em processo, apoiamo-nos no referencial
do estudo de caso, definido por Yin (2005, p.32) como uma investigao emprica
35

que tem como objeto um fenmeno contemporneo dentro de seu contexto,
especialmente quando os limites entre esse fenmeno e o contexto no so claramente
definidos e o pesquisador no controla.
Outros autores como Creswell (1994) e Gerring (2004) tambm apresentam a
proposta de estudos de caso e explicitam que os mesmos pautam-se na particularidade e
complexidade de um simples caso, considerando que o pesquisador, nessa perspectiva,
explora um fenmeno limitado no tempo e atividade, coletando de modo detalhado as
informaes que deve utilizar por meio de uma variedade de procedimentos durante um
perodo de tempo definido.
Os estudos de caso, segundo Gil (2009), possibilitam ao pesquisador analisar
um fenmeno em maior profundidade, com nfase no contexto e no processo onde ele
se desenvolve. Esse tipo de estudo permite tambm mais flexibilidade terica e
metodolgica, quando possibilita combinar tcnicas e articular diferentes teorias. Por
outro lado, considerando a percepo do autor, favorecem o entendimento de processos
em curso ideal para abordagem a processos de mudana, exigindo um delineamento
transdisciplinar e transparadigmtico. O que justifica a necessidade de adequao
metodolgica, busca de profundidade, conhecimento da realidade, bem como a nfase
na totalidade, considerando os mltiplos fatores que determinam o fenmeno, a unidade
do caso e o contexto.
Quanto ao envolvimento como condutor da pesquisa, compreendemos que isto
figura a necessidade de certo saber militante. Merhy (2004) afirma ser por meio do
protagonismo que os sujeitos desenvolvem o interesse por analisar-se a si mesmos, sua
ao e inteno. Apoiando-se em ideias apresentadas por outros autores como Minayo
(1994) e Testa (1997), analisa o processo de implicao desses militantes quando da
produo do conhecimento. Situa a discusso no mbito de suas aes
36

protagonizadoras e dos desafios impostos pela militncia aos processos de construo
cognitiva, o que tm requerido daqueles que pretendem estudar os fenmenos nos quais
esto envolvidos certa objetivao, credibilidade, fidedignidade e operacionalidade.
necessrio, portanto, um agir diferenciado um agir militante. E mais, um novo saber
o saber militante.

A mobilizao para conhecer vem de certos incmodos que a ao
protagnica pode gerar como acontecimentos, mobilizando que as
vrias dimenses do sujeito interajam para conduzir a um saber
militante, igualmente vlido e legtimo, permitindo-lhe compreender
mais a situao e a ao, para continuar agindo. Nesse tipo de
processo a implicao estruturante do processo, coloca-se sob anlise
a si mesmo em ao e inteno. (Merhy, 2004)

Estamos, portanto, diante de uma investigao-interveno que se apoia na
perspectiva de estudo de caso defendida por Gil (2009), aplicada rea de PPG&A.
Trata-se do curso de um processo de mudana no momento em que se assume a
mudana da gesto como marco de um redirecionamento poltico e ideolgico na gesto
do SUS no Estado da Bahia. Tomamos como objeto o processo de planejamento numa
instituio gestora do SUS do mbito estadual, tendo o recorte temporal situado no
perodo de janeiro de 2007 a dezembro de 2009, perodo em que se desenvolve um
conjunto de movimentos que culminam com a formulao de instrumentos de gesto
[produtos desse processo], que tambm se constituem material de anlise em nossa
pesquisa, cujos critrios e aspectos ticos constam dos apndices desta tese (Apndices
I, II, III, IV, V e VI).
Organizamos os resultados alcanados em artigos cientficos que retratam o
passo a passo do processo estudado, iniciando com uma atualizao do estado da arte
na rea de planejamento em sade, ampliando e redefinindo a anlise iniciada em estudo
anterior sobre a produo cientfica em planejamento no campo da Sade Coletiva
37

(Jesus et al, 2011), tendo em vista a identificao das contribuies tericas e
metodolgicas dos diversos autores e trabalhos para o conhecimento e aperfeioamento
do processo de planejamento no SUS.
O segundo artigo abordou o processo de planejamento desenvolvido na
instituio estudada, considerando seus tempos e movimentos. Resgatamos o processo
histrico do planejamento na instituio e detalhamos os momentos de desenvolvimento
da proposta desenvolvida no perodo 2007-2009, por meio de uma linha do tempo
um diagrama onde se apresentaram os processos desencadeados e os seus principais
produtos, articulados aos momentos do Planejamento Estratgico Situacional (Matus,
1987). Tambm foram apresentados os avanos e desafios desse processo, discutindo-os
luz das perspectivas da organizao que aprende (Senge, 2008) e da anlise de
instituies hipercomplexas (Testa, 2002).
Finalmente, o terceiro artigo analisou o processo de formulao do Plano
Estadual de Sade da Bahia, no perodo 2007-2009, focalizando especificamente o
processo poltico de tomada de decises em torno dos problemas e oportunidades de
ao com base no referencial construdo a partir de adaptao do modelo terico do
ciclo da poltica pblica, contemplando, portanto, a anlise do contexto, a caracterizao
dos atores envolvidos, as operaes realizadas na tomada de decises e os meios
estratgicos utilizados.

38

Referncias

Asch SM et al. A review of instruments assessing public health preparedness. Public
Health Rep; 120(5)532-42, Set-Oct, 2005.

Boyne GA, Gould-Williams J. Planning and Performance in Public Organizations: An
Empirical Analysis. Public Management Review, n. 5, 115-32, 2003.

Campos GWS. Um mtodo para anlise e cogesto de coletivos. So Paulo: Hucitec,
2000.

Ceclio LCO (org.). Inventando a mudana na Sade. 2.ed. So Paulo: Hucitec, 1997a.

Ceclio LCO. Uma sistematizao e discusso de tecnologia leve de planejamento
estratgico aplicada ao setor governamental. In: Merhy EE, Onocko R (org.). Agir em
Sade: um desafio para o pblico. 2.ed. So Paulo, Hucitec / Lemos Editorial, 1997b.

Cerqueira SCC. O processo de incorporao do Plano Municipal de Sade como
tecnologia de gesto: o caso da Secretaria Municipal de Sade de
Salvador. [Dissertao de mestrado]. Salvador (BA): ISC/UFBA; 2009.

Coelho TCB. O processo de gesto em uma organizao hipercomplexa do Sistema
nico de Sade [Tese de doutorado]. Salvador (BA): ISC/UFBA; 2001.

Creswell JW. Projeto de pesquisa: mtodos quantitativo, qualitativo e misto. Porto
Alegre: Artmed, 2007.

Dantas Neto PF. O carlismo para alm de ACM: estratgias adaptativas de uma elite
poltica estadual. In: Souza C, Dantas Neto PF (org.): Governo, polticas pblicas e
elites polticas nos estados brasileiros. Rio de Janeiro: Revan, 2006.

39

Davenport C et al. Use of health impact assessment in incorporating health
considerations in decision making. J Epidemiol Community Health; 60(3): 196-201,
Mar 2006.

Ettelt S et al. Health care capacity planning: a review of international experience.
London School of Hygiene and Tropical Medicine. London, 2006.

Ettelt S et al. Health care capacity planning: whose responsibility? World Health
Organization on behalf of the European Observatory on Health System and Policies.
Copenhagen, 2008.

Ettelt S et al. Planning health care capacity: a review of international experience. In:
Rachel et al. Investing in hospitals of the future. World Health Organization on behalf
of the European Observatory on Health System and Policies. Copenhagen, 2009.

Fazekas M et al. Framework for assessing, improving and enhancing health service
planning. Rand Europe Corporation: Cambridge (UK), 2010. Disponvel em
www.rand.org/randeurope.

Gerring J. What is a case study and what is a it good for? American Political Science
Review, v.98, n.2, p. 341-54, 2004.

Gil AC. Estudo de caso. So Paulo: Atlas, 2009.

Green A. O estado de planejamento em sade nos anos noventa. Health Policy and
Planning, Vol. 10, n.1, 1995.

Light DW. Will the NHS strategic plan benefit patients? BMJ; 337: a824, 2008.

Lotufo M, Miranda A. Sistemas de gesto e prticas de gesto governamental em
secretarias estaduais de sade. RAP 2007; 41 (6): 1143-63.

Lotufo M. Gesto pblica em sade: anlise da capacidade de governo da alta direo
da SES/MT (2001). [Tese de doutorado]. Salvador (BA): ISC/UFBA: 2003.
40

Matus C. Estratgias polticas: Chipanz, Maquiavel e Gandhi; traduo de Giselda
Barroso Sauveur. So Paulo: Fundap, 1996.

Matus C. Planejamento e Programao em Sade: um enfoque estratgico. So Paulo:
Cortez, 1989.

Matus C. Poltica y Plan. Caracas-Venezuela: Iveplan, 1982.

Matus C. Poltica, planificao e governo, 2
a
ed. Braslia, IPEA, 1993. p. 297 - 554.

Matus C. Teoria do Jogo Social; traduo Lus Felipe Rodrigues Del Riego; reviso
tcnica Vanya Mundim SantAna. So Paulo: Fundap, 2005.

Merhy EE. Planejamento como tecnologia de gesto: tendncias e debates em sade no
Brasil. In: Gallo E, organizador. Razo e planejamento: reflexes sobre poltica,
estratgia e liberdade. So Paulo/Rio de Janeiro: Hucitec/ Abrasco; 1995. p.117-148.

Merhy EE. O conhecer militante do sujeito implicado: o desafio de reconhec-lo como
saber vlido. In: Franco TB et al (org.). Acolher Chapec: uma experincia de mudana
do modelo assistencial, com base no processo de trabalho. So Paulo: Hucitec, 2004.

Brasil. Gallo E. Razo e planejamento: reflexes sobre poltica, estratgia e liberdade.
So Paulo Rio de Janeiro: Hucitec Abrasco, 1995, p.117-148.

Rocha AARM. O planejamento no cotidiano de uma instituio hipercomplexa: O caso
da SES/Sergipe. [Tese de doutorado]. Salvador (BA): ISC/UFBA: 2008.

Schraiber LB (org.). Programao em sade hoje. 2ed. So Paulo: Hucitec, 1993.
Senge PM. A quinta disciplina: arte e prtica da organizao que aprende, 24.ed.
Traduo OP Tradues; consultoria Zumble Aprendizagem Organizacional. Rio de
Janeiro: Bestseller, 2008.

41

Silveira TCC. Planejamento em sade na Bahia, 1989-1994. [Dissertao de Mestrado].
Salvador (BA): UFBA, 1994.

Sridhar D. Seven challenges in international development assistance for health and
ways forward. J Law Med Ethics; 38(3): 459-69, 2010.

Taylor-Robinson DC et al. Planning ahead in public health? A qualitative study of the
time horizons used in public health decision making. BMC Public Health; 8: 415, 2008.

Testa M. Anlisis de instituiciones hipercomplejas. In: Merhy EE, Onocko RT (org).
Agir em sade: um desafio para o pblico. 2.ed. So Paulo: Hucitec, 2002. p.17-70.

Testa M. Pensamento estratgico e lgica da programao. So Paulo: Hucitec, 1995.

Testa M. Pensar en Salud. 3.ed. Buenos Aires: Lugar Editorial, 2004. p. 85-125.

Testa M. Saber en salud: la construccin del conocimiento. Buenos Aires: Lugar
Editorial; 1997.

Vilarbi TR et al. The Balanced Scorecard as a management tool in public health
organization. Gac Sanit; 21(1): 60-5, Jan-Feb 2007.

Vilasbas ALQ, Paim JS. Prticas de planejamento e implementao de polticas no
mbito municipal. Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 24(6):1239-1250, jun, 2008.

Vilasbas ALQ. Prtica de planejamento e implementao de polticas de sade no
mbito municipal. [Tese de doutorado]. Salvador (BA): ISC/UFBA: 2006.

Wright J et al. Participation in health impact assessment: objectives, methods and care
values. Bull World Health Organ; 83(1): 58-63, Jan 2005.

Yin RK. Estudo de caso: planejamento e mtodos. 3.ed. Porto alegre: Bookmann; 2005.

42

Artigo 1: PRODUO CIENTFICA BRASILEIRA SOBRE
PLANEJAMENTO EM SADE NO CONTEXTO DE
CONSTRUO DO SISTEMA NICO DE SADE (1990-2010)

43

PRODUO CIENTFICA BRASILEIRA SOBRE
PLANEJAMENTO EM SADE NO CONTEXTO DE
CONSTRUO DO SISTEMA NICO DE SADE (1990-2010)
13

Washington Luiz Abreu de Jesus
14

Carmen Fontes Teixeira
15

RESUMO

O objetivo deste trabalho analisar a produo cientfica na rea de Planejamento em
Sade, especificamente no campo da Sade Coletiva, considerando suas contribuies
tericas e metodolgicas ao processo de planejamento, no perodo de implementao do
Sistema nico de Sade. Para tanto foi realizado um levantamento bibliogrfico
considerando artigos cientficos completos da rea de PPG&A em sade, disponveis
nas bases de dados SciELO e LILACS no perodo 1990-2010, cujo contedo foi
analisado luz de um marco referencial construdo a partir da reviso da produo
terico-metodolgica da rea, a qual permitiu a identificao das dimenses do
processo de planejamento: scio-poltica, tcnico-organizativa, gerencial e relacional ou
inter-operativa. Foram identificados cinquenta e cinco artigos, submetidos anlise
temtica e distribudos segundo a aproximao do contedo abordado nas vrias
dimenses propostas. A anlise revela a diversidades de enfoques e perspectivas com
que os sujeitos da produo de conhecimento tratam esse objeto e demonstra as
potencialidades da rea no aporte terico e metodolgico aos processos de planejamento
e gesto governamental, constatando-se que a produo cientfica nesta rea se constitui
num processo de interao com a prtica e sugere-se o aprofundamento do estudo no
sentido de identificar a relao entre as concepes tericas e opes polticas dos
autores com relao manuteno, mudana e transformao do sistema de sade.

Descritores: Planejamento em Sade, Reviso Sistemtica, Produo Cientfica, Sade
Coletiva.

13
Esse artigo foi inicialmente elaborado como trabalho de concluso da disciplina Seminrios
Avanados de Teoria da Planificao em Sade, sendo reapresentado na disciplina Fundamentos para
elaborao de artigos durante o curso de Doutorado.
14
Mestre em Sade Coletiva (UEFS). Doutorando em Sade Pblica (ISC-UFBA). Professor da
Universidade Federal da Bahia (Departamento de Medicina Preventiva e Social). Coordenador de
Projetos Especiais da Secretaria de Sade do Estado da Bahia.
15
Doutora em Sade Pblica. Professora do Instituto de Humanidades e Artes Prof. Milton Santos
(IHAC) e do Programa de Ps-graduao em Sade Coletiva do Instituto de Sade Coletiva, ambos da
UFBA.
44

BRAZILIAN SCIENTIFIC PRODUCTION ON HEALTH
PLANNING IN THE CONTEXT OF BUILDING OF UNIFIED
HEALTH SYSTEM (1990-2010)


ABSTRACT

The objective of this study is to analyze the scientific production in Health Planning,
specifically in the field of Public Health, considering its theoretical and methodological
contributions to the planning process, the period of implementation of the Unified
Health System. To do so was based on a literature considering complete scientific
articles in the area of health PPG & A, available in the
databases LILACS and SciELO in the period 1990-2010, whose content was
analyzed in the light of a landmark, built from the review of the
production area of theoretical and methodological, which allowed the identification of
"dimensions" of the planning process: sociopolitical, technical and organizational,
managerial and relational or inter-operative. Were identified fifty-five articles,
subjected to thematic analysis and distributed according to the approach of the content
addressed in the various dimensions proposed. The analysis reveals the diversity of
approaches and perspectives to the subject of knowledge production deal with this
object and demonstrates the potential of the area in theoretical
and methodological procedures for planning and managing government, noting that
the scientific production in this area constitutes a process of interaction with the practice
and suggest a deeper study in order to identify the relationship between theoretical
concepts e policy options of the authors with regard to maintenance, change and
transformation of the health system.

Key words: Health Planning, Systematic Review, Scientific Production, Social
Medicine.

45

Introduo

O planejamento, como prtica social tem suas origens histricas com a
emergncia do socialismo, na Rssia, refletindo um modelo de fortalecimento do Estado
em contraposio lgica de mercado implantada pelo modo de produo capitalista
(Giordani, 1979). Nessa perspectiva, possvel compreend-lo como uma prtica que,
ao tempo em que tcnica, poltica, econmica e ideolgica, constitui-se num processo
de transformao de uma situao em outra, tendo em conta certa finalidade e
recorrendo a instrumentos, atividades e relaes sociais. (Paim, 2006. p.770)
No Brasil, a trajetria do planejamento estatal no sculo XX esteve sempre
vinculada questo do desenvolvimento econmico e da industrializao do pas,
caracterizado pela centralizao federal e por longos perodos de autoritarismo. A rea
de sade nesse contexto, como parte do sistema de proteo social, no se beneficiou de
um processo integrado de planificao governamental (Machado, Baptista & Lima,
Baptista & Lima, 2010), tendo como efeitos a formulao de polticas fragmentadas,
focalizadas e de baixo impacto nas condies de sade da populao. (Barata, 1997)
As dcadas de 1970 e 1980, caracterizadas pela crise do modelo
desenvolvimentista brasileiro, so marcadas pela luta em favor da democratizao da
sociedade brasileira e da sade, pela emergncia do movimento da Reforma Sanitria
Brasileira RSB e consolidao do projeto do Sistema nico de Sade SUS (Paim,
2008). Nessa conjuntura surge a rea de Poltica, Planejamento, Gesto e Avaliao
PPG&A (Schraiber, 1999; Nunes, 1992) enquanto rea de produo de conhecimentos e
de interveno no campo da Sade Coletiva (Almeida-Filho & Paim, 2000).
A partir de 1988, com a promulgao da nova Constituio Federal, intensificou-
se o debate sobre a necessidade de se implementar o SUS, nesse momento, legalmente
46

institudo (Paim e Teixeira, 2006). Entretanto, a partir de 1990, com a publicao da Lei
Orgnica da Sade, e principalmente com a elaborao e implementao das Normas
Operacionais Bsicas do SUS (NOB 91; 93; 96) esta rea [PPG&A] assume papel
significativo na fundamentao terico-metodolgica dos processos de planejamento
municipal para a ampliao do acesso da populao s aes e servios de sade (Assis,
Pereira & Mishima, 1997). Prova disso foi o esforo empreendido na construo de
instrumentos, mtodos e tcnicas que vm subsidiando desde ento o planejamento
local, especificamente com vistas mudana do modelo assistencial.
No mbito federal, entretanto, na dcada de 1990 houve predomnio de polticas
econmicas de cunho neoliberal, que implicaram em certa desvalorizao do
planejamento, embora, na rea de sade, o processo de construo do SUS tenha
continuado, com avanos e retrocessos decorrentes da correlao de foras polticas no
setor. Nesse particular, cabe destacar a importncia da experincia acumulada no
processo de implantao do Programa de Sade da Famlia PSF, a partir de 1994, o
qual veio a constituir-se em espao de reorganizao da ateno bsica e de
fortalecimento do processo de planejamento e programao local. (Teixeira & Solla,
2006; Vilasbas, 2006)
Mais recentemente, com a mudana de enfoque na poltica econmica a partir de
2003, o planejamento voltou a ser valorizado, fato que repercutiu inclusive na rea de
sade com a implantao do Sistema de Planejamento do SUS, decorridos quatorze
anos da sua proposta original (Vieira, 2009; Brasil, 2006). Nesse contexto, ocorreu um
grande investimento da capacitao de pessoal nos vrios nveis do sistema, o que vem
concorrendo para o fortalecimento da articulao entre a produo acadmica e a gesto
do sistema, especialmente para a difuso do enfoque estratgico situacional (Vilasbas,
2006; Lotufo & Miranda, 2007; Rocha, 2008; Moreno-Neto, 2011).
47

Esse processo fundamenta-se no debate acumulado no mbito da planificao de
sade latino-americana
16
, consolidando-se na articulao entre os espaos acadmicos e
o sistema de servios de sade, verdadeiros campos interdisciplinares e
interinstitucionais onde transitam saberes e fazeres em sade coletiva. A dupla
dimenso terica e prtica dos processos de planejamento no cotidiano permitiu o
desenvolvimento de mtodos e tcnicas de diagnstico, anlise e formulao de
proposies polticas para enfrentamento aos problemas de sade da populao e do
sistema de servios, considerando os elementos da prtica social e do contexto
(Teixeira, 1997; 2003).
Estudos bibliogrficos que contemplem o balano do estado da arte na rea de
PPG&A vm se tornando frequentes (Levcovitz et al, 2003; Paim & Teixeira, 2006) e
expressam a necessidade do desenvolvimento de trabalhos histricos e epistemolgicos
nesta rea, bem como de estudos sistemticos sobre possveis objetos, mtodos e
tcnicas de planejamento (Paim 2002), embora existam alguns trabalhos acerca das
correntes de pensamento da rea (Gallo et al 1992; Rivera, 1995; Gallo, 1995; Merhy,
1995; Rivera & Artmann, 1999; Onocko Campos, 2000; Rivera & Artmann, 2010;
Teixeira & Jesus, 2010).
Estudos como os de Teixeira & S (1996) e Paim & Teixeira (2006) destacam-
se, entretanto, por demonstrarem que o movimento de construo do planejamento em
sade no Brasil se caracteriza pela diversificao das abordagens, cuja
operacionalizao vem apontando para uma centralidade no sujeito das prticas, ou seja,
gestores e trabalhadores de sade, alm da prpria populao representada nos
conselhos de sade. Identificam a busca de um desenvolvimento tecnolgico que
estabelea a mediao entre os conceitos, mtodos e instrumentos com a ao desses

16
Os autores que influenciaram esta construo foram Carlos Matus e Mrio Testa.
48

sujeitos concretos no mbito das organizaes de sade, tendo em vista a interveno
sobre problemas, necessidades e demandas, ainda que os desafios da prtica se
impusessem diante do contexto poltico-institucional dessas organizaes e no prprio
sistema de servios de sade.
Nessa perspectiva, o presente artigo se insere como parte do esforo que temos
empreendido para compreender as bases terico-conceituais e metodolgicas do
planejamento em sade
17
, tendo como objetivo identificar e discutir a produo
cientfica brasileira na rea de Planejamento em Sade, especificamente no campo da
Sade Coletiva, considerando suas contribuies tericas e metodolgicas ao processo
de planejamento, no perodo de implementao do Sistema nico de Sade.
Utilizou-se da reviso dos trabalhos publicados sob a forma de artigo
18
nos
principais peridicos da rea, no perodo 1990-2010, identificados pelo
descritor/assunto planejamento em sade
19
e que esto indexados e disponveis nas
bases de dados SciELO
20
e LILACS
21
, acessadas a partir do portal BVS por meio da
plataforma ePORTUGUSe
22
, escolhida pelo fato de se tratar de biblioteca eletrnica
que tem como contedo uma coleo selecionada de peridicos cientficos com artigos
publicados na ntegra
23
.

17
Este estudo se soma aos esforos realizados por ocasio do mestrado acadmico de um dos autores
(2004-2006), tendo continuidade durante o se doutoramento (2008-2011).
18
Os levantamentos iniciais identificaram 228 artigos. Aps a leitura flutuante dos resumos e descritores,
procedeu-se um refinamento da seleo, permanecendo como parte dos artigos deste estudo apenas
aqueles que atenderam a todos os critrios estabelecidos para este estudo.
19
Adotamos descritor/assunto planejamento em sade aps pesquisa site DeCS (Descritores em
Cincias da Sade) componente integrador da BVS, criado pelo Centro Latino-americano e do Caribe
de Informao em Cincias da Sade (BIREME) para uso na indexao de artigos de revistas cientficas,
livros, anais de congressos, relatrios tcnicos, e outros tipos de materiais assim como para ser usado na
pesquisa e recuperao de assuntos da literatura cientfica nas diversas bases de dados.
20
Scientific Electronic Library Organization http://www.scielo.br/
21
Literatura Latino-americana e do Caribe em Cincias da Sade http://lilacs.bvsalud.org/
22
Endereo eletrnico: http://www.bvs.eportuguese.org/php/index.php?lang=pt
23
Os critrios de incluso dos artigos neste estudo foram: a) ser artigo original ou de reviso publicado
em revista brasileira; b) estar disponvel na ntegra nas bases SciELO e LILACS acessadas a partir do
portal BVS por meio da plataforma ePORTUGUSe; c) estar disponvel na lngua portuguesa; d)
responder ao descritor/assunto planejamento em sade como palavra-chave de identificao do DeCS;
49

Foram selecionados e categorizados 55 (cinquenta e cinco) artigos cientficos os
quais foram submetidos leitura sistemtica, buscando-se observar seus objetos e/ou
temas abordados. Os artigos foram distribudos em grupos definidos segundo
categorias de anlise que conformaram a discusso das dimenses do planejamento em
sade (Anexo I), construdas a partir do aprofundamento terico acerca das vertentes
do debate em torno do planejamento em sade (Teixeira et al, 2010), apresentada a
seguir. Cabe destacar que cada um dos artigos analisados pode ser includo em vrios
grupos, na medida em que a anlise temtica
24
(Minayo, 2010) do seu contedo revelou
a pertinncia da contribuio do autor (es) vrias dimenses do processo de
planejamento.

Marco terico-conceitual

O planejamento em sade no cenrio brasileiro foi sendo concebido a partir do
encontro de perspectivas tericas e prticas no mbito da rea de PPG&A (Paim, 2006;
Teixeira, 2001). Trata-se de uma questo inerente organizao da ao humana que
pode se constituir como tcnica para intervir e avaliar sistemas e servios de sade,
prtica social para transformar sujeitos e coletivos, mtodo de ao governamental para
tomar de decises e meio de ao comunicativa em ambientes complexos (Merhy, 1995;
Onocko Campos, 2000; Vilasbas, 2006; Jesus et al, 2011). O manejo articulado dessas
concepes que parece conformar o verdadeiro processo de planejamento [grifo
nosso].

e) tratar do planejamento no mbito do sistema de servios de sade brasileiro, pblico ou complementar
ao SUS.
24
A anlise temtica proposta por Minayo (2010) desdobra-se em trs etapas: a) pr-anlise, onde se
realiza leitura flutuante e se determina a classificao do material segundo categorias previamente
estabelecidas; b) explorao do material, caracterizada pela identificao das estruturas de relevncia
expressas no material; c) tratamento dos resultados obtidos e interpretao, onde so analisados os
ncleos de significao temtica, constitudos a partir do confronto entre os achados empricos e o
quadro terico do estudo.
50

O referencial terico que vem sustentando o planejamento no campo da Sade
Coletiva tem sido desenvolvido a partir do Enfoque Estratgico e suas vertentes (Rivera,
1989). Desse modo, inclui a discusso acerca do poder (Testa, 1997) e da lgica da
programao em sade (Testa, 1995), bem como o enfoque estratgico-situacional
(Matus, 1989, 1996, 2005) e, em menor escala a contribuio da vertente da escola de
Medeln (Barrenechea et al, 1987).
Na produo terico-metodolgica brasileira destaca-se a reflexo em torno do
planejamento luz da Teoria do Agir Comunicativo (Rivera, 1991) e a proposta
metodolgica do Planejamento e Programao Local de Sade PPLS (Teixeira, 2003).
Alm disso, vem sendo incorporadas tambm discusses em torno da coproduo de
necessidades baseada no mtodo para anlise e cogesto de coletivos (Campos, 2000) e
a reflexo sobre o processo de trabalho em sade nos espaos micro polticos (Merhy,
1995) aliadas questo das tecnologias leves de planejamento e programao em sade
(Ceclio, 1997).
Analisando o conjunto heterogneo de contribuies dos diversos autores,
parece-nos que o arcabouo terico do planejamento em sade no Brasil, vem sendo
construdo na confluncia de saberes e prticas estruturadas dos sujeitos em estreita
relao com sua militncia poltica
25
. Para alm dessas concepes e tendncias,
pensamos que possvel identificar, nesse conjunto, quatro dimenses interdependentes
e complementares entre si
26
(figura 1A).

25
Utilizamo-nos aqui do termo militncia poltica, apresentado por Testa (1997:213) e Paim & Teixeira
(2006).
26
A construo de uma estrutura quadridimensional para analisar as configuraes do planejamento em
sade foi fruto das reflexes decorrentes do depuramento da anlise temtica do levantamento
bibliogrfico e a partir do amadurecimento terico do autor. Utilizaram-se como substratos desta
construo categorias discutidas por autores como Paim (1994, 2003), Merhy (1995) e Teixeira (2002).
Chamamos ateno para o fato de que esta proposta no tem a inteno de responder a todas as
necessidades epistemolgicas do tema. Trata-se de uma representao construda a partir de uma vivncia
prtica, teorizada, na medida do possvel. O carter de interdependncia entre as dimenses demonstra a
flexibilidade possvel. No h inteno de estereotipar o processo de planejamento nem as ferramentas
51

Figura 1A: Modelo explicativo das dimenses de anlise do planejamento em sade

O poder e suas formas organizativas constitui o centro de toda essa discusso e
permeia as relaes de foras constitutivas dos processos polticos engendrados no jogo
social. (Testa, 1997, 2002) Partindo da tipologia elaborada por Testa (1995) podemos
considerar que a estruturao dos saberes e prticas de planejamento tm contemplado a
produo de mtodos, tcnicas e instrumentos que permitem o manejo de distintas
dimenses do poder, seja a dimenso poltica, a tcnica e a administrativa (Testa, 1997)
seja a dimenso relacional, que aqui definimos como inter-operativa. Nessa
perspectivam podemos analisar cada um dos artigos identificados e situ-los com
relao maior ou menor aproximao com cada uma das dimenses apontadas.
A primeira dimenso sociopoltica e diz respeito ao conjunto de conceitos,
mtodos, tcnicas e instrumentos que permitem aos sujeitos do planejamento a
produo de conhecimentos acerca do contexto poltico no qual o planejamento est

nele disponveis. O que se quer apresentar um modelo que aproxime a realidade vivenciada a uma teoria
que permita sua melhor compreenso no contexto em que se prope.
Gerenciamento da Execuo
Monitoramento e
Avaliao
Petio e Prestao de
Contas
Anlise de
Viabilidade
Programao
Balano
macroeconmico
Explicao Situacional
dos Problemas de Sade
Anlise de Consistncia e
Coerncia
Priorizao de Problemas
de Sade
Balano de Intercmbio
de problemas
Anlise de
Conjuntura
Mapeamento de
Atores
Formulao de
Polticas
Balano Poltico
Dimenso
Sociopoltica
Dimenso
Tcnico-
organizativa
Dimenso
Inter-
operativa
Dimenso
Gerencial
52

sendo realizado. Fundamenta-se na perspectiva da construo do poder poltico e no
diagnstico ideolgico (Testa, 1997), a partir do qual os sujeitos, atores polticos,
podem mobilizar recursos do conhecimento e percia para produzir crescimento,
legitimao ou manuteno de seus projetos polticos. Neste sentido, incluem anlises
de conjuntura
27
, mapeamento dos atores sociais, formulao de polticas e o
balano poltico de governo, enfim, um conjunto de ferramentas
28
que podem
subsidiar a construo de projetos de governo (Matus, 1996, 2005)
A segunda dimenso, tcnico-organizativa, diz respeito aos instrumentos,
mtodos e tcnicas relativos ao processo de conduo da reorganizao das aes e
servios de sade e relao entre unidades de prestao de servios, levando em conta
a complexidade tecnolgica do processo de produo do cuidado (Teixeira, 2002).
Fundamenta-se no poder tcnico e no diagnstico estratgico (Testa, 1997),
utilizando-se dos recursos da epidemiologia para analisar os determinantes do estado de
sade da populao e estabelecer critrios de gravidade, urgncia e emergncia em
diferentes situaes. Nesta perspectiva se incluem os mtodos, tcnicas e instrumentos
de explicao situacional de problemas de sade (Teixeira et al, 2010), as anlises de
consistncia e coerncia das proposies polticas (OPAS, 1975), bem como os

27
O mtodo de anlise de conjuntura composto pelas seguintes etapas (Alves, 2008): 1) Seleo do
material emprico, buscando realar os principais fatos econmicos, sociais, polticos e culturais ocorridos
no perodo; 2) Anlise deste material buscando identificar os elementos comuns que representam novas
tendncias (o elemento novo que supera o velho) e as invariantes da conjuntura; 3) Exame do material
contrapondo uma anlise das partes para o todo e do todo para as partes; 4) Explicao da correlao de
foras entre os diversos atores sociais e como as alteraes nesta correlao explicam a dinmica do
movimento social; 5) Anlise sincrnica dos elementos da contemporaneidade; 6) Explicao das
mediaes que traduzem as caractersticas abstratas dos vetores de transformao capazes de agregar os
fatos dispersos da realidade concreta; 7) Comprovao emprica (atravs de dados estatsticos) das
tendncias enunciadas nos itens anteriores; 8) Anlise diacrnica da evoluo longitudinal dos dados e
fatos; 9) Apontar tendncias futuras que podero ser checadas e verificadas em anlises posteriores; 10)
Apontar alternativas de ao e de interveno social diante do quadro de correlao de foras nacional e
internacional.
28
Caixa de ferramentas, segundo Merhy (2002), o conjunto de saberes e fazeres que um sujeito
(individual ou coletivo) tem sua disposio e que so capazes de orientar o manejo cotidiano dos seus
processos de trabalho.
53

processos de priorizao de problemas e o balano de intercmbio de problemas.
(Teixeira et al, 2010; Matus, 1996, 2005)
A terceira dimenso, gerencial, contm o conjunto de mtodos e tcnicas que
podem ser utilizados na tomada de decises no momento da implementao de polticas
(anlises de viabilidade), bem como mtodos de programao/organizao da prestao
de servios e os processos de trabalho nos diversos nveis do sistema. Est
fundamentada na perspectiva do poder administrativo e inclui o diagnstico
administrativo (Testa, 1997), utilizando-se da lgica da programao para ampliar a
produtividade do sistema de servios de sade, bem como lhes conferir eficincia,
eficcia e efetividade. Nesta perspectiva inclui a anlise de viabilidade, a
programao oramentria e financeira (Teixeira et al, 2010) e o balano
macroeconmico de governo (Matus, 1996, 2005).
Por fim, a quarta e ltima dimenso, inter-operativa, est ligada s ferramentas
necessrias ao manejo cotidiano das prticas e das contingncias decorrentes do
enfrentamento dos problemas concretos, bem como relao entre os sujeitos das
prticas entre si, com os seus objetos de trabalho e com a sociedade, mediados pelo
saber e pela tecnologia. Fundamenta-se na perspectiva do entrecruzamento dos poderes
[poltico, tcnico e administrativo] e dos diagnsticos [administrativo, estratgico e
ideolgico], apropriando-se dos elementos necessrios mediao das relaes inter-
trans-subjetivas inerentes aos processos de trabalho (Testa, 1997). Nesta perspectiva
podem ser identificados o processo de gerenciamento da execuo (Teixeira, 2002),
bem como o monitoramento e avaliao inerente aos processos de planejamento e a
petio e prestao de contas necessrias para garantir visibilidade e transparncia aos
resultados do trabalho dos diferentes atores sociais no enfrentamento aos problemas.
(Matus, 1996, 2005)
54

Resultados e discusso

Produo acadmico-cientfica em PPG&A: as contribuies de algumas escolas
para o debate

Seguindo a tendncia de estudos anteriores (Merhy, 1995; Rivera & Artmann,
1999; Onocko Campos, 2000; Rivera & Artmann, 2010), que adotam a perspectiva das
correntes de pensamento para caracterizar a rea de PPG&A, identificamos como
resultado deste trabalho, que a produo da academia brasileira visando a organizao
de instrumentos, mtodos e tcnicas de planejamento para subsidiar a ao
governamental nos diversos nveis do sistema de servios de sade vem se dando a
partir de publicaes de vrias escolas do pas
29
.
As principais contribuies, entretanto, vm sendo dadas principalmente pela
Escola Nacional de Sade Pblica (ENSP), Universidade de So Paulo (USP),
Universidade Federal da Bahia (UFBA) e Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP), cujos trabalhos vm influenciando a construo terico-metodolgica da
rea a partir do final da dcada de 1980 at os dias atuais. Em virtude disso,
apresentaremos uma breve anlise das contribuies de alguns autores dessas escolas
para o debate sobre o planejamento e sua utilizao no sistema de servios de sade.
Como contribuio da ENSP ao debate, destacamos alguns dos trabalhos de
Rivera (1992a,b; 1995; 1996, 1999; 2003a), que a partir da crtica e reflexes sobre o
enfoque estratgico situacional, problematiza sua aplicabilidade, trazendo como

29
O levantamento bibliogrfico que realizamos neste estudo demonstrou que a produo acadmico-
cientfica da rea de PPG&A que trata do planejamento em sade vem sendo ofertada por diversas
escolas na interao com o sistema de servios de sade, situadas principalmente no centro-sul e nordeste
do pas. A opo por destacar as contribuies da ENSP, USP, UFBA e UNICAMP se deu em virtude do
maior volume da produo dessas escolas no conjunto dos trabalhos identificados e se ancorou no fato de
que os estudos anteriores confirmam a importncia das mesmas na construo terico-metodolgica da
rea a partir das correntes de pensamento do planejamento em sade.
55

contribuio a proposta do planejamento comunicativo, como uma intensificao do
momento explicativo do PES, agregando-se elementos como a escuta, a cultura, a
liderana, a negociao, o dilogo e subjetividade (Artmann, 1993; S, 1993, 1995,
2001).
Alm do mais, so oferecidas diversas abordagens tais quais: a incorporao de
um enfoque de planejamento e gesto estratgica de hospitais (Artmann, 2002; Rivera,
1997, 2003b), gesto situacional das organizaes de sade (Rivera, 1996, 2003;
Artmann, Azevedo & S, 1997), planejamento, intersetorialidade e interdisciplinaridade
(Artmann, 2001; Rivera & Artmann, 2009), a questo da interveno em ambientes
complexos (Chorny, 1993; 1996) e a questo da racionalizao da ao estratgico-
instrumental aliada prxis e seus desafios para a construo de polticas de sade
(Gallo, 1992; 1995).
Na USP, destaca-se a contribuio do Departamento de Medicina Preventiva e
Social (Schraiber, 1990; Schraiber et al, 1996), que apresentaram as aes
programticas como possibilidades de organizao tecnolgica do trabalho em sade
(Mendes-Gonalves, 1994), triangulando conceitos da epidemiologia clssica, da
administrao e da sade pblica. Reconhecem que o planejamento pode ser utilizado
para organizar o processo de trabalho em sade, e que para isso precisa ser dotado de
carter crtico e de flexibilidade tcnica e poltica. Discutem tambm que as aes de
gesto do trabalho devem ser construdas de forma coletiva, porm racional,
trabalhando as questes relacionadas escassez de recursos, dimenso econmica e
ideologia poltica (Schraiber et al, 1999).
Outros pesquisadores desta escola vm utilizando o planejamento para qualificar
os processos de organizao do trabalho na rea de enfermagem (Matsuda, vora &
56

Boan, 2000; Laluna et al, 2003) e para subsidiar as decises governamentais em torno
da incorporao tecnolgica no sistema de servios de sade (Trindade, 2008).
A UFBA vem contribuindo para o debate principalmente com estudos que
reconstroem a trajetria da planificao em sade na Amrica Latina e no Brasil (Paim,
2002a,b,c; Teixeira, 2001a) e discutindo sua construo poltica, histrica, conceitual e
metodolgica (Paim, 2002a,c, 2006a,b; Teixeira, 1997, 2001a, 2010; Paim & Mota,
2011), bem como os desafios da prtica do planejamento no sistema de servios de
sade (Paim, 1993, 2003; Teixeira, 1993, 1997, 2000, 2001a,b, 2002; Teixeira et al,
2010). Defendem a incorporao do planejamento como parte da dimenso poltico-
gerencial do processo de reorientao das prticas de sade, privilegiando o
desenvolvimento da anlise de situao da sade da populao em territrios especficos
como ponto de partida para a reorganizao dos processos de trabalho nos diversos
mbitos do sistema (Paim, 1993, 2003; Teixeira, 1993, 1997, 1999, 2001a, 2002, 2004).
Uma das contribuies mais expressivas desta escola nessa perspectiva a
proposta do Planejamento e Programao para os Sistemas Locais de Sade PPLS
(Teixeira, 1997), desenvolvida a partir da experincia dos distritos sanitrios,
compreendidos como territrios de reorientao gerencial e operativa do sistema de
sade (Teixeira, Paim & Vilasbas, 2001). Outras contribuies referem-se s
possibilidades de aplicao do planejamento na gesto do sistema nos mbitos estadual
e municipal (Kalil & Paim 1986; Vilasbas & Paim, 2008; Jesus & Teixeira, 2010;
Rocha et al, 2010) e na construo de polticas intersetoriais, considerando temticas
como a promoo da sade e dos determinantes sociais (Teixeira & Paim, 2000, 2002;
Teixeira, 2002, 2004).
Por fim, a UNICAMP teve sua produo acadmica na rea concentrada na
dcada de 1990 e na primeira metade dos anos 2000. Vem contribuindo com o debate a
57

partir do aprofundamento de discusses relativas compreenso dos modos de ser do
planejamento no campo da Sade Coletiva (Merhy, 1995; Onocko Campos, 2001), aos
processos de trabalho no sistema de servios de sade (Merhy, 1997; Campos, 2000) e
tambm com reflexes acerca dos processos de gesto institucional (Campos, 1992,
1994, 2000; Campos, Merhy & Nunes, 1994; Merhy, 1999; Campos, 2000) e dos
modelos tecnoassistenciais (Ceclio, 1997a,d). Privilegiam a discusso sobre a
importncia dos sujeitos nos processos de planejamento e gesto (Campos, 2000;
Onocko Campos, 2000) situando o debate em torno da racionalidade instrumental do
planejamento (Onocko Campos, 2000) e da construo de tecnologias de planificao
para organizar a interveno no sistema e nos servios de sade (Ceclio, 1991,
1997a,b,c,d).
As contribuies mais expressivas desta escola das quais se depreendem
elementos para subsidiar o planejamento em sade so: o mtodo para anlise e
cogesto de coletivos (Campos, 2000), a micropoltica do trabalho vivo (Merhy,
1997) e a proposta de uma tecnologia leve para o planejamento governamental
(Ceclio, 1997).

Algumas contribuies tericas e metodolgicas ao processo de planejamento no
contexto do SUS

Com base no levantamento bibliogrfico que realizamos e apoiando-se no vasto
referencial terico da rea de PPG&A no campo da Sade Coletiva, passamos agora a
apresentar algumas contribuies ao planejamento em sade identificadas na produo
acadmico-cientfica estudada, considerando as dimenses explicitadas na figura 1A do
58

marco terico-conceitual deste trabalho: a) dimenso sociopoltica; b) dimenso
tcnico-organizativa; c) dimenso gerencial; e d) dimenso relacional ou inter-operativa.

a) Dimenso sociopoltica

Atinentes dimenso sociopoltica, foram identificadas contribuies ao
processo de planejamento em vinte artigos (36%). Dentre as questes abordadas, so
discutidas do ponto de vista terico, as temticas poder (Giovanella, 1990, 1991;
Rivera, 1996) e da ideologia (Giovanella, 1990), s questes relativas aos atores sociais
e seu posicionamento no jogo poltico (Artmann, Azevedo & S, 1997; Assis, Pereira &
Mishima, 1997; Santos & Merhy, 2006; Gelbck et al, 2006; Lotufo & Miranda, 2007;
Mattos, 2010), bem como as relaes e determinaes sociais dos problemas de sade
(Giovanella, 1990, 1991; Lana & Gomes, 1996; Teixeira, 1999; Teixeira & Paim, 2000;
Teixeira, 2004; Gonzalez, 2009).
Do ponto de vista metodolgico, grande parte desses trabalhos so estudos de
caso desenvolvidos no mbito estadual e municipal, apresentando subsdios para
anlises de contexto poltico-institucional (Teixeira et al, 1993; Piovesan et al, 2005) e
mapeamento de atores sociais (Teixeira et al, 1993; Assis, Pereira & Mishima, 1997;
Artmann, Azevedo & S, 1997). So detalhadas tambm experincias de processos de
planejamento em sade e prticas de gesto governamental (Lotufo & Miranda, 2007;
Vilasbas & Paim, 2008; Vieira, 2009; Jesus & Teixeira, 2010; Molesini, 2010), que
contribuem para o debate acerca dos limites e possibilidades de institucionalizao das
prticas de planejamento no mbito do SUS.
Diante dessas questes, possvel depreender que as contribuies aqui
identificadas podem subsidiar a construo de anlises de conjuntura (Alves, 2008) e
59

conformao de balanos polticos (Matus, 1996), necessrios formulao e
implementao de polticas pblicas (Kingdom, 1995), onde se considerem
efetivamente as correlaes de foras existentes no mbito do sistema e dos servios de
sade, bem como a ao social dos diversos atores envolvidos nos processos decisrios.

b) Dimenso tcnico-organizativa

Quanto dimenso tcnico-organizativa, vinte e oito (51%) artigos apresentaram
contribuies, abordando, do ponto de vista terico, questes relativas gesto e
organizao do sistema e dos servios de sade na perspectiva da ampliao do acesso
da populao s aes e servios de sade (Unglert, 1990; Teixeira et al, 1993; Ceclio,
1997; Rocha, 1998; Rezende, Almeida & Nobre, 2000; Lacerda, Calvo & Freitas, 2002;
Nicoleto, Cordoni Jr & Costa, 2005; Mio et al, 2005; Santos & Merhy, 2006; Horovitz
et al, 2005, 2006; Trindade, 2008; Jesus & Assis, 2010). Tambm nesse grupo podem
ser includos os trabalhos que tratam de discutir as racionalidades tcnicas embutidas
no processo de planejamento em sade (Rivera, 1996, 1999; Artmann, Azevedo & S,
1997; Onocko Campos, 2000; Lotufo & Miranda, 2007; Artmann & Rivera, 2003;
Paim, 2003; Vilasbas & Paim, 2008; Tofoni et al, 2009; Machado, Baptista & Lima,
Baptista & Lima, 2010), e a incorporao da inteligncia epidemiolgica (Campos,
1993; Scochi, 1994; Teixeira, 1999; Paim, 2003; Gonzalez, 2009; Jesus & Teixeira,
2010) necessrias formulao e implementao de polticas pblicas nesta rea.
No tocante s contribuies metodolgicas, so apresentados subsdios para
construo de diagnsticos e anlises situacionais (Rivera, 1996; Artmann, et al, 1997;
Teixeira, 1999; Lotufo & Miranda, 2007; Campos, 1993; Scochi, 1994; Rezende,
Almeida & Nobre, 2000; Lacerda, Calvo & Freitas, 2002; Horovitz et al, 2003, 2005;
60

Nicoleto, Cordoni Jr & Costa, 2005; Mio et al, 2005; Gonzalez, 2009; Jesus &
Teixeira, 2010; Jesus & Assis, 2010), bem como elementos para anlises de
consistncia e coerncia de propostas polticas e estratgias de ao (Gonzalez, 2009;
Machado, Baptista & Lima, 2010) e para priorizao de problemas do sistema de
servios de sade (Campos, 1993; Schraiber et al, 1999; Lacerda, Calvo & Freitas,
2002; Trindade, 2008; Gonzalez, 2009; Jesus & Teixeira, 2010).
As possveis contribuies apresentadas nesta dimenso podem se configurar
como teis para o desenvolvimento da explicao situacional dos problemas de sade
(Teixeira, 1993, 2001), bem como para balanos de intercmbio de problemas
(Matus, 1996), necessrios ao aperfeioamento dos processos de planificao
governamental.

c) Dimenso gerencial

No tocante dimenso gerencial, foram identificadas contribuies em vinte e
seis (47%) artigos do levantamento bibliogrfico. Do ponto de vista terico, so tratadas
questes relativas gerncia e organizao da produtividade e dos processos de
trabalho em sade (Azevedo, 1992; Candeias, 1996; Schraiber, 1999; Onocko Campos,
2000; Piovesan et al, 2005; Volpato, 2010); s racionalidades gerenciais (Rivera, 1996,
1999; Artmann, Azevedo & S, 1997; Matsuda, vora & Boan, 2000; Onocko Campos,
2000; Santos & Merhy, 2006; Lotufo & Miranda, 2007; Artmann & Rivera, 2003; Paim,
2003; Melleiro, Tronchin & Ciampone, 2005; Vilasbas & Paim, 2008; Tofoni et al,
2009; Machado, Baptista & Lima, 2010) e s anlises de viabilidade (Unglert, 1990;
Giovanella, 1990, 1991; Teixeira, 1999; Paim, 2003; Gonzalez, 2009) necessrias ao
desenvolvimento dos processos de gesto das polticas pblicas.
61

No tocante questo metodolgica, so dados subsdios para construo da
programao oramentria e financeira (Artmann & Rivera, 2003; Lotufo & Miranda,
2007; Tofani, Carpintro & Bruno, 2009; Gonzalez, 2009; Jesus & Teixeira, 2010) e
oferecidos elementos que possibilitam a integrao de instrumentos de gesto (Farias,
Beck & Calom, 2004; Lotufo & Miranda, 2007; Tofani, Carpintro & Bruno, 2009;
Jesus & Teixeira, 2010; Gonzalez, 2009).
As possveis contribuies identificadas nessa dimenso podem ser teis para o
desenvolvimento dos balanos macroeconmicos (Matus, 1996), necessrios ao
gerenciamento eficiente da alocao de recursos financeiros, insumos e tecnologias
necessrios ao desenvolvimento das aes e servios de sade.

d) Dimenso relacional ou inter-operativa

Na dimenso relacional ou inter-operativa foram identificadas vinte e nove
(53%) artigos da reviso sistemtica, cujas contribuies, do ponto de vista terico, so
apresentadas referem-se cultura organizacional prevalente no mbito do sistema e dos
servios de sade (Artmann, 1993; Rivera, 1996, 1999; Ceclio, 1997; Schraiber, 1999;
Artmann, Azevedo & S, 1997; Artmann, 2001; Artmann & Rivera, 2003), a proposta
de articulao da racionalidade estratgica com a racionalidade comunicativa (Rivera,
1996, 1999; Artmann, Azevedo & S, 1997; Schraiber, 1999; Artmann & Rivera, 2003;
Paim, 2003; Vilasbas & Paim, 2008; Jesus & Teixeira, 2010) e a anlise dos processos
de aprendizagem institucional que podem ser desencadeados a partir do planejamento
(Candeias, 1996; Artmann, Azevedo & S, 1997; Schraiber, 1999; Teixeira, 1999;
Vilasbas & Paim, 2008; Lotufo & Miranda, 2007; Onocko Campos, 2000; Paim, 2003;
Mattos, 2010).
62

Quanto s contribuies relativas prtica, so apresentados subsdios para a
organizao do trabalho em equipe (Ceclio, 1997; Candeias, 1996; Schraiber, 1999;
Rivera, 1996; Artmann, Azevedo & S, 1997; Teixeira, 1999; Rivera & Artmann, 1999;
Onocko Campos, 2000; Laluna & Ferraz, 2003; Paim, 2003; Farias, Beck & Calom,
2004; Piovesan et al, 2005; Lima, Faveret & Grabois, 2006; Lotufo & Miranda, 2007;
Vilasbas & Paim, 2008; Gonzalez, 2009; Jesus & Teixeira, 2010; Tofani, Carpintro &
Bruno, 2009; Volpato, 2010), bem como elementos para ampliar a participao
(Candeias, 1996; Assis, Pereira & Mishima, 1997; Schraiber, 1999; Lima, Faveret &
Grabois, 2006; Cubas, 2005; Ribeiro, 2005; Bursztin & Ribeiro, 2005; Gonzalez, 2009)
e autonomia dos sujeitos da prtica (Campos, 1993; Schraiber et al, 1999; Lacerda,
Calvo & Freitas, 2002; Trindade, 2008; Gonzalez, 2009; Jesus & Teixeira, 2010).
As contribuies identificadas nesta dimenso podem se constituir como
subsdios aos processos de monitoramento e avaliao, petio e prestao de
contas, teis na implementao de processos de gerenciamento da execuo em
sistemas de direo estratgica.

Comentrio Final

A produo cientfica na rea de planejamento em sade, tal como se apresenta
no campo da Sade Coletiva brasileira, contempla um conjunto diversificado de
reflexes crticas e elementos tcnicos [ferramentas e instrumentos] que podem ser
utilizados para o aperfeioamento da prtica institucional em diversos nveis
organizacionais, contribuindo assim para a elaborao de propostas polticas, desenho
de estratgias de ao, organizao de operaes para o enfrentamento de problemas de
sade e principalmente, para a coordenao e gerenciamento das aes dos sujeitos
63

sociais envolvidos na manuteno, mudana ou transformao (Spinelli &Testa, 2005)
da situao de sade e do sistema de sade em nosso meio.
Pelo exposto, pode-se perceber que a produo cientfica nesta rea vem se
constituindo num processo de interao com a prtica, o que se por um lado pode
explicar a diversidade de enfoques e perspectivas com que os diversos autores tratam
das questes e desafios do planejamento, por outro indica a necessidade de
aprofundamento do estudo no sentido de identificar a relao entre as posies polticas
dos autores com relao manuteno, mudana e transformao do sistema de sade e
suas concepes tericas e metodolgicas na rea de planejamento.
Referncias

Alves JED. Anlise de conjuntura: teoria e mtodo. IBGE, 2008. (mimeo)

Artmann E. O Planejamento Estratgico Situacional: a trilogia matusiana e uma
proposta para o nvel local de sade (uma abordagem comunicativa). Rio de Janeiro,
1993. Tese de Mestrado. Escola Nacional de Sade Pblica FIOCRUZ.

Artmann E, Azevedo CS, S MC. Possibilidades de aplicao do enfoque estratgico de
planejamento no nvel local de sade: anlise comparada de duas experincias. Cad.
Sade Pblica 1997; 13: 723-740.

Artmann E. Interdisciplinaridade no enfoque intersubjetivo habermasiano: reflexes
sobre planejamento e Aids. Cien Sade Coletiva 2001; 6(1):183-195.

Artmann E. Demarch stratgique (Gesto estratgica hospitalar): um enfoque que
busca a mudana atravs da comunicao e da solidariedade em rede. Campinas (SP).
Tese de Doutorado. UNICAMP, 2002.

Artmann E, Rivera FJU. A dmarche stratgique (gesto estratgica hospitalar): um
instrumento de coordenao da prtica hospitalar baseado nos custos de oportunidade e
na solidariedade. Cinc. sade coletiva 2003; 8: 479-499.
64

Assis MMA, Pereira MJB, Mishima SM. Planejamento em sade: uma possibilidade de
ao participativa. Rev. Latino-Am. Enferm 1997; 5: 55-60.

Azevedo CS. Planejamento e Gerncia no Enfoque Estratgico-Situacional de Carlos
Matus. Cad. Sade Pbl., Rio de Janeiro, 8 (2): 129-133, abr/jun, 1992.

Barata R, organizadora. Condies de vida e situao de sade. Rio de Janeiro:
ABRASCO, 1997. p. 31 75.

Barrenechea et al. Esquema para el abordaje de las implicaciones de las estratgias
nacionales de SPT 2000. OPS, Washington DC, 1987. (mimeo)

Brasil. Ministrio da Sade. Sistema de planejamento do SUS: organizao e
funcionamento. Braslia: MS, 2006.

Bursztyn I, Ribeiro JM. Avaliao participativa em programas de sade: um modelo
para o Programa de Sade do Adolescente. Cad. Sade Pblica 2005; 21: 404-416.

Campos CEA. Os inquritos de sade sob a perspectiva do planejamento. Cad. Sade
Pblica 1993; 9: 190-200.

Campos GWS. Reforma da reforma: repensando sade. So Paulo: Hucitec, 1992.

Campos GWS, Merhy EE, Nunes ED. Planejamento sem normas. 2.ed. So Paulo:
Hucitec, 1994.

Campos GWS. A Sade Pblica e a Defesa da Vida. 2.ed. So Paulo: Hucitec, 1994.

Campos GWS. Um mtodo para anlise e cogesto de coletivos. So Paulo: Hucitec,
2000.

Candeias NMF. Planejamento em promoo em sade - uma abordagem integrada.
Rev.Esc.Enf.USP, v.30, n.l, p. 149-66, abr. 1996.
65

Ceclio LCO. A construo de uma cultura institucional de planejamento: a contribuio
do municpio. Sade em Debate 31.CEBES, maro de 1991.

Ceclio LCO (org.). Inventando a mudana na Sade. 2.ed. So Paulo: Hucitec, 1997a.

Ceclio LCO. Uma sistematizao e discusso de tecnologia leve de planejamento
estratgico aplicada ao setor governamental. In: Merhy EE, Onocko R (org.). Agir em
Sade: um desafio para o pblico. 2.ed. So Paulo, Hucitec / Lemos Editorial, 1997b.

Ceclio LCO. O desafio de qualificar o atendimento prestado pelos hospitais pblicos.
In: Merhy EE, Onocko R (org.). Agir em Sade: um desafio para o pblico. 2.ed. So
Paulo, Hucitec / Lemos Editorial, 1997c.

Ceclio LCO. Modelos tecnoassistenciais em sade: da pirmide ao crculo, uma
possibilidade a ser explorada. Cadernos de Sade Pblica, RJ, 13 (3): 469-478, jul./set,
1997d.

Chorny AH. Planificacin en salud: viejas ideas en nuevos ropajes. Cuadernos Medico
Sociales, 73: 23-44, 1993.

Chorny AH. Gerencia estratgica de servicios de salud. Rosario, Argentina, Instituto de
la Salud Juan Lazarte, 1996.

Salvador. [Dissertao]. Salvador (BA): ISC/UFBA; 2009.

Cubas MR. Planejamento local: a fala do gerente de Unidade Bsica de Sade. Rev Bras
Enferm, 2005 maio-jun; 58(3):278-83.

Farias SM, Beck CLC, Colom CM. Enfermagem e planejamento em sade: relatrio
de gesto como instrumento. Rev Bras Enferm, Braslia (DF) 2004 jul-ago; 57(4):500-3.

66

Gallo E; Rivera FJU (org.). Planejamento crtico. Novos desafios tericos em poltica
de sade. Rio de Janeiro: Relume-Dumar, 1992.

Gallo E. (org.). Razo e Planejamento. Reflexes sobre Poltica, Estratgia e Liberdade.
So Paulo-Rio de Janeiro: Hucitec-Abrasco, 1995.

Gelbcke F, Matos E, Schmidt IS, Mesquita MPL, Padilha MFC. Planejamento
estratgico participativo: um espao para a conquista da cidadania profissional. Texto
Context Enferm 2006; 15: 515-20.

Giordani JA. La planificacin como proceso social: un esquema de anlisis. Cuadernos
Soc. Venez. Planificacin, 3: 149-149, 1979.

Giovanella L, Fleury S. Universalidade da Ateno Sade: acesso como categoria de
anlise. In: Eibenschutz C, organizadora. Poltica de Sade: o pblico e o privado. Rio
de Janeiro: Fiocruz, 1996; p. 177-198.

Giovanella L. As origens e as correntes atuais do enfoque estratgico em planejamento
de sade na Amrica Latina. Cad. Sade Pblica 1991; 7: 26-44.

Giovanella L. Planejamento estratgico em sade: uma discusso da abordagem de
Mrio Testa. Cad. Sade Pblica 1990; 6:129-153.

Gonzales RIC, Casarin SNA, Caliri MHL, Sassaki CM, Monroe AP, Villa TCS.
Gerenciamento de caso: um novo enfoque no cuidado sade. Rev. Latino-Am.
Enferm 2003; 11: 227-231.

Gonzlez MML. Planejamento estratgico em sade com base em determinantes: o caso
do municpio de Campo Bom (RS). Uma proposta metodolgica para a gesto
descentralizada. Cincia & Sade Coletiva, 14(Supl. 1):1587-1597, 2009.

Horovitz DDG, Llerena Jr. JC, Mattos RA. Ateno aos defeitos congnitos no Brasil:
panorama atual. Cad. Sade Pblica 2005; 21: 1055-1064.

67

Horovitz DDG et al. Ateno aos defeitos congnitos no Brasil: caractersticas do
atendimento e propostas para formulao de polticas pblicas em gentica clnica. Cad.
Sade Pblica, Rio de Janeiro, 22(12):2599-2609, dez, 2006.

Jesus WLA, Assis MMA (org.). Desafios do planejamento na construo do SUS.
Salvador (BA): Edufba, 2011. 174p.

Jesus WLA, Teixeira CF. Planejamento estadual no SUS: o caso da Secretaria da Sade
do Estado da Bahia. Cincia & Sade Coletiva, 15 (5): 2383-2393, 2010.

Jesus WLA. Ressignificao do Planejamento no campo da Sade Coletiva: desafios
tericos e busca de novos caminhos. [Dissertao de Mestrado] Feira de Santana:
Universidade Estadual de Feira de Santana; 2006. 235p.

Kalil MEX, Paim JS. Planejamento de sade na Bahia: impasses e perspectivas. Revista
Baiana de Sade Pblica 1986; 13 (1/3): 47-67.

Kingdom JW. Agenda, Alternatives and Public Policies. 2.ed. Hallper Collins College
Publishers, 1995.

Lacerda JT, Calvo MCM, Freitas SFT. Diferenciais interurbanos no Municpio de
Florianpolis, Santa Catarina, Brasil: potencial de uso para o planejamento em sade.
Cad. Sade Pblica 2002; 18: 1331-1338.

Laluna MCMC, Ferraz CA. Compreenso das bases tericas do planejamento
participativo no currculo integrado de um curso de enfermagem. Rev. Latino-am.
Enferm 2003; 11:771-777.

Lana FCF, Gomes ELR. Reflexes sobre planejamento em sade e o processo da
reforma sanitria brasileira. Rev.latino-am Enferm 1996; 4: 97-110.

Levcovitz E, Baptista TWF, Ucha SAC, Nesploli G, Mariani M. Produo do
conhecimento em poltica, planejamento e gesto em sade e polticas de sade no
Brasil (1974-2000). Braslia (DF): OPAS; 2003, 74p.
68

Lima JC, Faveret AC, Grabois V. Planejamento participativo em organizaes de sade:
o caso do Hospital Geral de Bonsucesso, Rio de Janeiro, Brasil. Cad Sade Pblica
2006; 22: 631-41.

Lima JC, Rivera FJU. Gesto de sistemas regionais de sade: um estudo de caso no Rio
Grande do Sul, Brasil. Cad Sade Pblica 2006; 22: 2179-89.



Machado CV et al. O planejamento nacional da poltica de sade no Brasil: estratgias e
instrumentos nos anos 2000. Cincia & Sade Coletiva, 15(5):2367-2382, 2010.

Matsuda LM, vora YDM, Boan FS. O mtodo desdobramento da funo qualidade -
QFD - no planejamento do servio de enfermagem. Rev. Latino-am. Enferm 2000; 8:
97-105.

Mattos RA. (Re) visitando alguns elementos do enfoque situacional: um exame crtico
de algumas das contribuies de Carlos Matus. Cincia & Sade Coletiva, 15(5):2327-
2336, 2010.


Matus C. O lder sem estado maior; traduo de Giselda Barroso Sauveur. So Paulo:
Fundap, 2000.

Matus C. O mtodo PES: entrevista com Carlos Matus Franco Huertas; traduo de
Giselda Barroso Sauveur. So Paulo: Fundap, 1996.

69

Matus C. Planejamento e Programao em Sade: um enfoque estratgico. So Paulo:
Cortez, 1989.

Matus C. Poltica, planificao e governo, 2
a
ed. Braslia, IPEA, 1993. p. 297 - 554.


Mio MDBB, Magluta C, Mello RR, Moreira MEL. Anlise situacional do atendimento
ambulatorial prestado a recm-nascidos egressos das unidades de terapia intensiva
neonatais no Estado do Rio de Janeiro. Cinc. sade coletiva 2005; 10: 299-307.
Melleiro MM, Tronchin DMR, Ciampone MHT. O planejamento estratgico situacional
no ensino do gerenciamento em enfermagem. Acta Paul. Enferm 2005; 18: 165-171.

Mendes-Gonalves, RB. Tecnologia e organizao das prticas de sade:
caractersticas tecnolgicas do processo de trabalho na rede estadual de centros de
sade de So Paulo. So Paulo: Hucitec/Abrasco, 1994.

Merhy EE. Em busca do tempo perdido: a micropoltica do trabalho vivo em sade.
In: Merhy EE, Onocko R, organizadores. Agir em sade: um desafio para o pblico.
So Paulo/Buenos Aires: Hucitec/Lemos Editorial: 1997; p.71-112.

Brasil. In: Gallo E, organizador. Razo e planejamento: reflexes sobre poltica,
estratgia e liberdade. So Paulo/Rio de Janeiro: Hucitec/ Abrasco; 1995. p.117-148.

Minayo MCS. O desafio do conhecimento. Pesquisa qualitativa em sade. Rio de
Janeiro: Hucitec-Abrasco, 2010.

Molesini JA et al. Programao pactuada integrada e gesto compartilhada do SUS. Rev
Baiana Sade Publica, v.34, n.3, p.623-638, jul./set. 2010.

70

Moreno-Neto JL. A Institucionalizao do Planejamento na SESAB no quadrinio
2007-2010: condies, sujeitos e prticas. [Dissertao de mestrado]. Salvador (BA):
ISC/UFBA, 2011.

Neves LA, Ribeiro JM. Consrcios de sade: estudo de caso exitoso. Cad Sade
Pblica 2006; 22: 2207-17.

Nicoletto SCS, Cordoni Jr L, Costa NR. Consrcios Intermunicipais de Sade: o caso
do Paran, Brasil. Cad. Sade Pblica 2005; 21: 29-38.

Nunes ED. As cincias sociais em sade: reflexes sobre as origens e a construo de
um campo de conhecimento. Sade e Soc 1992; 2: 59-84.

Onocko Campos RT. Anlise do planejamento como dispositivo mediador de mudanas
institucionais com base em um estudo de caso. Cad. Sade Pblica 2000a; 16: 1021-
1030.

Onocko Campos RT. O planejamento em sade sob o foco da hermenutica. Cinc.
sade coletiva 2001; 6: 197-207.

Onocko Campos RT. Planejamento e razo instrumental: uma anlise da produo
terica sobre planejamento estratgico em sade, nos anos noventa, no Brasil. Cad.
Sade Pblica 2000b; 16:723-731.

Organizacin Panamericana de Salud. Centro Panamericano de Planificacin de la
Salud. OPS. Formulacin de Polticas de Salud. Oficina Sanitria Panamericana,
Oficina Regional de la Organizacin Mundial de la Salud, Santiago, Chile, Julio, 1975.

Organizao Panamericana de Sade. Desarollo y fortalecimiento de los Sistemas
Locales de Salud en la transformacin de los Sistemas Nacionales de Salud: La
Administracin Estratgica. Washington (DC): OPAS/OMS, 1992.

71

Organizao Panamericana de Sade. La administracin estratgica en Silos
Lineamientos para su desarrollo: los contenidos educacionales. Washington (DC):
OPAS/OMS, 1994.

Paim JS. A reorganizao das praticas em de sade em Distritos sanitrios. In: Mendes
EV (org.). Distrito Sanitrio: o processo social de mudanas das praticas sanitrias do
Sistema nico de Sade. So Paulo/Rio de Janeiro: Hucitec/Abrasco, 1993.

Paim JE, Almeida-Filho N. A crise da sade pblica e a utopia da sade coletiva.
Salvador: Casa da sade, 2000.

Paim JS. Crise do planejamento autoritrio em sade. Revista da Associao
Psiquitrica da Bahia, 4: 52-61, 1981. In: Paim JS. Sade: poltica e reforma sanitria.
Salvador: ISC/Cooptec, 2002a. p.27-38.

Paim JS. Gesto do SUDS na Bahia. Cadernos de Sade Pblica, 1989; 5 (4) : 365-375.
In: Paim JS. Sade: poltica e reforma sanitria. Salvador: ISC/Cooptec, 2002b. p.79-
90.

Paim JS. Aspectos crticos da institucionalizao da planificao em organizaes
pblicas de sade. In: Paim JS. Sade: poltica e reforma sanitria. Salvador:
Cooptec/ISC, 2002c. p.407-34.

Paim JS. Epidemiologia e planejamento: a recomposio das prticas epidemiolgicas
na gesto do SUS. Cinc. sade coletiva 2003; 8: 557-567.

Paim JS. Planejamento em sade para no especialistas. In: Campos GWS et al (org).
Tratado de Sade Coletiva. So Paulo: Hucitec; Rio de Janeiro: Fiocruz, 2006a. p.767-
782.

Paim JS, Teixeira CF. Poltica, Planejamento e gesto em sade: balano do estado da
arte. Rev. Sade Pblica 2006b; 40: 73-8.

72

Paim JS, Mota E. Epidemiologia de sade. In: Almeida-Filho N, Barreto M (org.).
Epidemiologia e Sade: fundamentos, mtodos, aplicaes. Rio de Janeiro: Guanabara-
Koogan, 2011.

Piovesan MF, Padro MVV, Dumont MV, Gondim GM, Flores O, Pedrosa JI et al.
Vigilncia Sanitria: uma proposta de anlise dos contextos locais. Rev. bras.
Epidemiol 2005; 8: 83-95.

Rezende FAVS, Almeida RMV, Nobre FF. Diagramas de Voronoi para a definio de
reas de abrangncia de hospitais pblicos no Municpio do Rio de Janeiro. Cad. Sade
Pblica 2000; 16: 467-475.

Rivera FJU. Os determinantes histricos do planejamento em sade na Amrica Latina.
Rio de Janeiro, 1992a. [Dissertao de Mestrado]. Instituto de Medicina Social da
Universidade Estadual do Rio de Janeiro.

Rivera FJU. Planejamento e programao em sade: um enfoque estratgico. 2 ed. So
Paulo: Cortez; 1992b.

Rivera FRU. Agir comunicativo e planejamento social: uma crtica ao enfoque
estratgico. Rio de Janeiro: Fiocruz, 1995.

Rivera FJU. A gesto situacional (em sade) e a organizao comunicante. Cadernos de
Sade Pblica, RJ, 12 (3): 357-372, jul/set, 1996.

Rivera FJU, Artmann E. Planejamento e gesto em sade: flexibilidade metodolgica e
agir comunicativo. Revista Cincia e Sade Coletiva 1999; 4: 355-365.

Rivera FJU. Anlise Estratgica em Sade e Gesto pela escuta. Rio de Janeiro:
Fiocruz, 2003.

Rivera FJU, Artmann E. Promoo da sade e planejamento estratgico situacional:
intersetorialidade na busca de maior governabilidade. In: Czeresnia DF, Freitas CM
73

(org.). Promoo da Sade: conceitos, reflexes e tendncias. Rio de Janeiro: Fiocruz,
2009

Rivera FJU, Artmann E. Planejamento e gesto em sade: histrico e tendncias com
base numa viso comunicativa. Cincia & Sade Coletiva, v.15, n.5, ago. 2010. p.
2265-74.

da SES/Sergipe. [Tese de Doutorado]. Salvador (BA): ISC/UFBA: 2008.

S MC. Planejamento estratgico em sade: problemas conceituais e
metodolgicos. [Dissertao de Mestrado]. Rio de Janeiro: ENSP, 1993.

S MC. A complexidade da realidade, os problemas de sade e o planejamento possvel:
a necessidade de uma abordagem interativa. In: Pitta A (org.). Sade e Comunicao:
visibilidades e silncios. So Paulo: Hucitec/Abrasco, 1995. p. 193-215.

S MC. Subjetividade e projetos coletivos: mal-estar e governabilidade nas
organizaes de sade. Cinc. sade coletiva 2001; 6: 151-164.

Santos FP, Merhy EE. A regulao pblica no Estado brasileiro uma reviso.
Interface Comunic. Sade Educ. 2006; 10: 165-171.

Schraiber LB (org.). Programao em sade hoje. So Paulo: Hucitec/Abrasco, 1990.

Schraiber et al. Sade do adulto: programas e aes em unidade bsica. So Paulo:
Hucitec, 1996.

Schraiber LB, Peduzzi M, Sala A, Vemes MIB, Castanhera ERL, Kon R. Planejamento,
gesto e avaliao em sade: identificando problemas. Revista Cincia e Sade Coletiva
1999; 4: 221-42.

74

Scochi MJ. Indicadores da qualidade dos registros e da assistncia ambulatorial em
Maring, (estado do Paran, Brasil), 1991: um exerccio de avaliao. Cad. Sade
Pblica 1994;10: 356-367.

Spinelli H, Testa M. Del diagrama de Venn al nudo Borromeo: Desarollo de la
Planificacin en Amrica Latina. Salud Colectiva 2005; 1(3):323-335.

Teixeira CF et al. O Contexto Poltico-Administrativo da Implantao de Distritos
Sanitrios no Estado da Bahia, Brasil. Cad. Sade Pbl., Rio de Janeiro, 9 (1): 79-84,
jan/mar, 1993.

Teixeira C, S M. Planejamento e gesto em sade no Brasil: situao atual e
perspectivas para a pesquisa, ensino e cooperao tcnica na rea. Cinc. Sade
Coletiva. 1996; 1:80-103.

Teixeira CF. Planejamento e programao da vigilncia da sade. Salvador: ISC/UFBA;
1997.

Teixeira CF. Epidemiologia e Planejamento de sade. Cinc. sade coletiva 1999; 4:
287-303.

Teixeira CF, Paim JS. Planejamento e programao das aes intersetoriais para a
promoo da sade e qualidade de vida. Revista de Administrao Pblica. Fundao
Getlio Vargas. So Paulo, v.34, p.63-80, 2000.

Teixeira CF. O futuro da preveno. Salvador: Casa da Qualidade Editora; 2001a.

Teixeira CF. Planejamento municipal em sade. Salvador: ISC/UFBA, 2001b.

Teixeira CF. Promoo e vigilncia no contexto da regionalizao da assistncia sade
no SUS. Cadernos de Sade Pblica, v. 18 (suplemento), Rio de Janeiro, 2002. p. 153-
162.

75

Teixeira CF. A mudana do modelo de ateno sade no SUS: desatando ns, criando
laos. Sade em Debate 2003; 27: 257-277.

Teixeira CF. Formulao e implementao de polticas pblicas saudveis: desafios
para o planejamento e gesto das aes de promoo da sade nas cidades. Sade e Soc
2004; 13: 37-46.

Teixeira CF, Solla JJSP. Modelo de ateno: promoo, vigilncia e sade da famlia.
Salvador: Edufba, 2006. 237p.

Teixeira CT (org.). Planejamento em sade: conceitos, mtodos e experincias.



Testa M. Pensar en Salud. 3.ed. Buenos Aires: Lugar Editorial, 2004. p. 85-125.

Testa M. Saber en salud: la construccin del conocimiento. Buenos Aires: Lugar
Editorial; 1997.

Tofani LFN, Carpintro MCC, Bruno VR. O Pacto pela Sade e o Fundo Municipal de
Sade de Vrzea Paulista. Sade e Sociedade, v.18, supl.1, 2009.

Trindade E. A incorporao de novas tecnologias nos servios de sade: o desafio da
anlise dos fatores em jogo. Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 24(5):951-964, mai,
2008.

Unglert CVS. O enfoque da acessibilidade no planejamento da localizao e dimenso
de servios de sade. Rev. Sade Pblica1990; 24: 445-452.

76

Vieira, FS. Avanos e desafios do planejamento no Sistema nico de Sade. Cincia &
Sade Coletiva, 14 (Suplemento 1): 1565-1577, 2009.

mbito municipal. Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 24 (6): 1239-1250, jun, 2008.

mbito municipal. [Tese de Doutorado]. Salvador (BA): ISC/UFBA: 2006.

Volpato LF et al. Planejamento da qualidade nas unidades de sade da famlia,
utilizando o Desdobramento da Funo Qualidade (QFD). Cad. Sade Pblica, Rio de
Janeiro, 26(8):1561-1572, ago, 2010.

77

Artigo 2: PLANEJAMENTO ESTADUAL NO SUS: O CASO DA

78

PLANEJAMENTO ESTADUAL NO SUS: O CASO DA
30

31

32

Resumo

Este artigo toma como objeto o processo de planejamento da Secretaria da Sade do
Estado da Bahia no perodo compreendido entre janeiro de 2007 e abril de 2009. Busca-
se descrever e analisar esse processo discutindo-se algumas dificuldades e avanos no
aperfeioamento da prtica de planejamento em sade, por meio de uma anlise de
documentos desenvolvidos no perodo pela instituio e de registros sistemticos dos
autores sobre a experincia vivenciada. O processo se desenvolve numa tentativa de
aproximar a teoria prtica com a articulao do Enfoque Estratgico-situacional
perspectiva do Agir Comunicativo, tendo como princpio fundamental a Participao
Social. A anlise demonstra um conjunto de movimentos dialgicos, articulados por
meio dos momentos explicativo, normativo, estratgico e ttico-operacional, que
culminam com a formulao do Plano Estadual de Sade. Revela tambm a potncia do
planejamento diante da pluralidade e multiplicidade de abordagens utilizadas para
construir coletivamente uma viso de futuro em instituies que adotam planos como
sendo apostas qualificao das aes de Governo.

Palavras-chave: Sade Pblica, Planejamento em Sade, Planejamento
Governamental, Planos e Programas de Governo, Sistema nico de Sade

30
Esse artigo foi originalmente publicado na revista Cincia & Sade Coletiva, sendo reproduzido na
coletnea organizada por Teixeira (2010). Neste trabalho preferimos apresent-lo conforme as normas de
publicao do peridico [Vancouver] para manter a originalidade.
31
Departamento de Sade da Universidade Estadual de Feira de Santana. Av. Transnordestina, s/n, Bairro
Novo Horizonte. CEP: 44.036-900 Feira de Santana-Bahia. E-mail:
washingtonluiz.abreudejesus@gmail.com
32
Instituto de Humanidades, Artes e Cincias Prof. Milton Santos da Universidade Federal da Bahia.
Campus Universitrio de Ondina. UFBA. CEP: 40170-110. Salvador-Bahia. E-mail: carment@ufba.br

79

PLANNING IN BRAZILIAN PUBLIC HEALTH SYSTEM: THE
CASE OF THE GOVERNMENT HEALTH DEPARTMENT OF
STATE OF BAHIA


ABSTRACT

This article aboard the planning process of Government Health Department of State of
Bahia since 2007 January to 2009 April. It describes and analyses this process,
discussing the difficulties and the advances to build the planning practice in this
institution. It was used documental analyses and systematic registers of lived experience
by the authors to do it. The process appoints for an approach between theory and
practice articulating the Strategic-situational focus and the Communicative Action,
including the principle of the Social Participation. The analyses explain that the process
occurs in a pool of dialogic movements enlaced by the explicative, normative, strategic
and tactic-operative moments that finished with the construction of Government Health
Plan of State of Bahia. There is a planning powerful revealed in plurality and
multiplicity of approaches used to build a collective vision of future in organizations
the adopted plans like instruments to qualify de Governmental actions.

Key words: Public Health, Health Planning, Governmental Planning, Plans and
Government Programs, Brazilian Public Health System

80

Introduo

O debate sobre Planejamento e Gesto de sistemas de sade, ocorrido no
contexto da Reforma Sanitria Brasileira, vem inspirando o desenvolvimento de estudos
que tratam da institucionalizao de prticas de planejamento entendido como
ferramenta de governo, tecnologia de gesto de sistemas de sade, ou instrumento
de mudana na organizao do processo de trabalho em sade
1,2,3
.
Na Bahia, o planejamento foi incorporado na Secretaria de Estado da Sade -
SESAB sade desde a dcada de 1970
4
, com o desenvolvimento dos Programas de
Extenso de Cobertura (PEC) e, de modo mais intensivo a partir do ano de 1987
5
,
quando, no contexto de implantao do Sistema Unificado e Descentralizado de Sade -
SUDS foi elaborado o primeiro Plano Estadual de Sade.
Ao longo da dcada de 1990
6
e na primeira metade da dcada de 2000
7
, os
processos de planejamento na instituio permitiram a elaborao e implementao de
quatro planos de sade, alm de outros instrumentos de planejamento, o que permitiu ao
estado avanar, em 2004, para a Gesto Plena do Sistema Estadual de Sade.
A partir de janeiro de 2007, com a mudana do Governo estadual, a SESAB deu
incio a uma nova etapa no processo de construo do SUS, buscando fortalecer a
gesto das polticas de sade no mbito estadual e municipal. Nesse contexto, tratou-se
de promover a articulao entre os vrios momentos e instrumentos do planejamento
governamental e em sade em particular, apoiando-se na iniciativa do Sistema de
Planejamento do SUS
8
, conduzida em mbito nacional pelo Ministrio da Sade.
O planejamento, desse modo, vem se constituindo em um espao de inovao
metodolgica e organizacional, contemplando a incorporao e experimentao de
tcnicas e instrumentos oriundos de diversas correntes de pensamento na rea. Essa
experincia vem sendo sistematizada pela equipe de conduo do processo e por
81

parceiros institucionais envolvidos por meio de cooperao tcnica como a Organizao
Pan-americana de Sade (OPAS/OMS) e a Universidade Federal da Bahia (UFBA).
Considerando estudos recentes sobre o estado da arte do Planejamento e
Gesto em sade
9,10
e o levantamento bibliogrfico realizado para fundamentar este
trabalho, por meio das bases de dados SciELO e LILACS nos ltimos cinco anos, pode-
se observar a relevncia e atualidade de pesquisas que abordem o processo de
institucionalizao de prticas de planejamento em sade no mbito estadual e
municipal
11, 12, 13, 14, 15
.
Nessa perspectiva, o objetivo desse trabalho descrever e analisar o processo de
planejamento desenvolvido na SESAB, buscando discutir algumas das dificuldades
encontradas e os avanos no aperfeioamento da prtica de planejamento identificados,
no perodo de janeiro de 2007 a julho de 2009.
Para isso, realizamos a identificao, seleo e codificao de documentos
produzidos na instituio (Anexo II), bem como os resumos executivos das reunies,
encontros e oficinas realizadas no processo de planejamento, cuja leitura sistemtica
teve como instrumento de apoio o caderno de registros de um dos autores, construdo
na perspectiva de uma pesquisa em processo
16
. Buscou-se descrever e analisar as
atividades desenvolvidas, destacando o esforo de articulao da prtica de
planejamento e dos contedos dos planos elaborados, especialmente o Plano Estadual
de Sade (PES 2008-2011)
17
o Plano Plurianual (PPA)
18
e a Agenda Estratgica da
SESAB (2007-2010)
19, 20, 21
.

Marco terico-conceitual

82

O processo de planejamento na SESAB, entendida como uma organizao
hipercomplexa
22,23
, busca aproximar teoria e prtica, num movimento que utiliza o
Enfoque Estratgico-situacional
24,25,26,27
, articulado perspectiva do Agir Comunicativo
em Sade
28,29
e da Organizao que Aprende
29,30
, considerando a Participao Social
31

como princpio fundamental na construo das polticas pblicas caracterstica
importante de processos democrticos de governo.
De acordo com Matus, o Planejamento Estratgico Situacional
25
constitudo
por quatro momentos em constante interao, forma complexa e apropriada de entender
a dinmica dos processos de planejamento. Esses momentos encadeiam-se e formam
circuitos repetitivos para ajudarem-se mutuamente, podendo ser aplicado
concomitantemente para uma grande diversidade de problemas e oportunidades
26, 27
.
No momento explicativo ocorre a seleo e explicao dos problemas O
momento normativo constitui-se como uma instncia de desenho dos enfrentamentos
aos problemas identificados, onde se deve centrar a ateno na eficcia das operaes
para alcanar a situao-objetivo. No momento estratgico, discutem-se as possveis
restries ao cumprimento do desenho normativo considerando os recursos de poder
poltico e econmico, bem como as capacidades organizacionais e institucionais. E no
momento ttico-operacional, interfere-se sobre a realidade e se avalia as aes
realizadas.
25, 26, 27

Alm da organizao dos momentos do planejamento adotou-se a abordagem
comunicativa do PES proposta por Rivera & Artmann
28
, cujos postulados pautam-se no
reconhecimento da negociao, liderana e cultura institucional como parte do
processo de gesto. Os autores propem uma ampliao do enfoque dado pelo
planejamento estratgico situacional, considerando a perspectiva da ao
83

comunicativa como fundamental para a construo de organizaes dialgicas capazes
de construir-se a partir da ao dos sujeitos sobre projetos institucionais coletivos.
Nessa perspectiva buscou-se valorizar os diferentes atores sociais em situao,
considerando-se necessrio adotar tambm a perspectiva da organizao que
aprende
28, 29
, a qual reconhece que para construir projetos coletivos preciso
estabelecer pensamento sistmico, promover a aprendizagem em equipe e construir uma
viso compartilhada por meio do dilogo entre os sujeitos que dispem de diferentes
modelos mentais no ambiente institucional.

O processo de elaborao do Plano Estadual de Sade 2008-2011

O PES 2008-2011 foi construdo a partir de um conjunto de processos
articulados e interdependentes iniciados desde os primeiros dias da gesto atual, os
quais podem ser sistematizados em sete movimentos.

1 Movimento: A proposta do planejamento integrado

Um dos desafios colocados para o planejamento no contexto da nova gesto foi
articular os diversos instrumentos de planejamento de modo a conferir maior coerncia
entre eles, buscando a convergncia de proposies, mtodos e formas de organizao
dos processos de trabalho. Nessa perspectiva, a Assessoria de Planejamento ao Gabinete
do Secretrio da Sade (GASEC), constituda por uma pequena equipe tcnica, se
encarregou de organizar um processo de planejamento que integra os diversos
instrumentos de gesto do SUS-Bahia, articulando-os por meio das conexes
conceituais. Mantm-se como elementos centrais dessa articulao os Problemas,
84

Demandas e Oportunidades, que, no desdobramento so enfrentados pelas diversas
linhas de ao que se constituem na espinha dorsal de todo o processo, como se
demonstrar adiante, conforme explicitado na Figura 1B.

2 Movimento: Definio das linhas de ao de governo e construo dos
instrumentos estratgicos da gesto

No processo de planejamento institucional, o percurso incluiu a definio das
linhas de ao

para o alcance dos objetivos estabelecidos pelo Colegiado de Gesto, o
que ocorreu entre os meses de janeiro e dezembro de 2007: Gesto democrtica,
solidria e efetiva do SUS; Gesto do trabalho e da educao permanente em sade;
85

Vigilncia de riscos e agravos sade individual e coletiva; Ateno sade com
equidade e integralidade; Expanso, interveno e inovao tecnolgica em sade.
Essas linhas de ao foram substratos composio dos programas de governo
constantes do captulo da Sade do Plano Plurianual (PPA 2008-2011) e elaborao da
Agenda Estratgica da Sade para os anos de 2007 e 2008, processos desenvolvidos
com intensa participao institucional: 600 servidores do nvel central e das Diretorias
Regionais de Sade (DIRES), mais de trinta reunies/oficinas de trabalho, sete grandes
encontros para validao dos produtos parciais do processo de planejamento envolvendo
todos os nveis decisrios da instituio. Adotou-se tambm, como referncia normativa
para essa construo as diretrizes do Pacto pela Sade
32
e do Sistema de Planejamento
do SUS (PlanejaSUS)
8
.
Entre abril e julho de 2007 a SESAB participou tambm de uma srie de
encontros com representantes da sociedade civil organizada em 26 regies do Estado,
denominadas Territrios de Identidade
33
, com a finalidade de levantar as demandas que
subsidiariam a elaborao do PPA e a posteriori subsidiaram a anlise situacional.
Ainda no contexto de implementao das linhas de ao da gesto sob a
coordenao da Diretoria de Programao e Desenvolvimento da Gesto Regional, da
Superintendncia de Gesto da Regulao da Ateno Sade (DIPRO/SUREGS),
elaborou-se um novo Plano Diretor de Regionalizao (PDR)
34
, aprovado pela
Comisso Intergestores Bipartite (CIB). O Estado passou a contar com nove
macrorregies de sade, territrios onde se promoveu a organizao das microrregies
de sade, espaos de implementao de redes assistenciais em reas estratgicas.
Enquanto a ASPLAN conduziu em conjunto com o FESBA Fundo Estadual de
Sade da Bahia o processo de elaborao do PPA 2008-2011, a DIPRO conduziu o
processo de reviso do PDR. Esses dois instrumentos, normativo e organizacional,
86

constituram-se em dois grandes balizadores da gesto na construo do Plano Estadual
de Sade.

3 Movimento: A anlise da situao de sade (ASI S)

O processo de elaborao do PES 2008-2011 teve a Anlise de Situao de
Sade
35
como componente prioritria elaborao de planos de sade nos diversos
nveis de gesto do SUS. Em funo disso, a Diretoria de Informao em Sade (DIS)
tratou de atualizar e sistematizar informaes relativas ao perfil epidemiolgico da
populao baiana, enquanto a Superintendncia de Gesto do Sistema e Regulao da
Ateno Sade (SUREGS) sistematizou a descrio da organizao dos servios de
sade no Estado. Essas duas anlises foram construdas levando-se em conta a
subdiviso do territrio do Estado nas nove macrorregies de sade definidas no PDR.
O perfil epidemiolgico foi construdo com base na anlise dos indicadores de
morbimortalidade constantes nos sistemas de informao de base nacional. Evidencia-se
o envelhecimento da populao baiana e a morte prematura de jovens, bem como se
revela a transio epidemiolgica que vem ocorrendo no Estado, com a coexistncia de
doenas da modernidade, da pobreza e doenas reemergentes. A desagregao das
informaes epidemiolgicas por macrorregio de sade foi complementada pela
anlise da gesto do sistema e organizao dos servios de sade de forma
regionalizada, evidenciando-se a concentrao de servios em nmero e especialidade,
particularmente no municpio de Salvador, para onde convergem usurios de todos os
municpios do Estado.

87

4 Movimento: A consolidao das demandas e recomendaes das conferncias de
sade

Ainda em 2007, realizou-se a 7 Conferncia Estadual de Sade, cujo tema
central Sade e Qualidade de Vida Polticas de Estado e Desenvolvimento foi
previamente discutido nas 393 Conferncias Municipais de Sade, cujos relatrios
possibilitaram a formao de um banco de dados com as mais de 5000 propostas da
sociedade civil
36
, que por sua vez foram consideradas na realizao dos movimentos
seguintes.
Em seguimento ao processo de realizao das conferncias de sade, a ASPLAN
organizou as demandas e recomendaes emanadas desses fruns segundo as linhas de
ao estabelecidas no planejamento da SESAB. Cada demanda/recomendao foi
inserida em uma rea temtica de planejamento (n=31), desenvolvida no contexto de
cada linha de ao e macrorregio, considerando o desenho do novo PDR. Esse
movimento configurou-se numa importante estratgia de escuta para orientar a
elaborao do PES 2008-2011, sendo balizador dos problemas identificados na anlise
de situao de sade e subsdio para as priorizaes decorrentes das oficinas de
construo do plano.

5 Movimento: As oficinas integradas de priorizao de problemas de estado de sade
da populao e sistema de servios de sade

A SESAB avanou, em 2008, para a realizao de um conjunto de oficinas
integradas macrorregionais com o propsito de reunir e articular os diversos elementos
trabalhados at aquele momento. Nessa perspectiva, desenvolveram-se tambm
88

processos de reviso das polticas setoriais que se constituram nas referncias
normativas do processo, consolidadas posteriormente no captulo do Plano que trata das
polticas e diretrizes.
Os objetivos dessas oficinas foram apresentar as anlises de sade desenvolvidas
por tcnicos do nvel central (do estado de sade da populao e da organizao de
servios de sade); chancelar as informaes com os demais atores responsveis pela
formulao de polticas de sade (Conselheiros, Universidades, COSEMS, gestores
municipais e tcnicos do nvel central e DIRES); e validar as anlises obtidas a partir de
bancos de dados das necessidades sentidas em cada macrorregio de sade no Estado da
Bahia.

6 Movimento: A avaliao de desempenho da SESAB e fortalecimento das Funes
Essenciais de Sade Pblica (FESP/SUS)

Paralelamente realizao da ASIS e divulgao desta nas Oficinas Integradas,
desencadeou-se, ao final de 2007, um processo de Avaliao de Desempenho
Institucional que incluiu a anlise do grau de cumprimento de metas acordadas na
Agenda Estratgia da Sade em 2007, bem como contemplou a construo de um
conjunto de indicadores que foram avaliados em cada setor
37
.
Com base nessa avaliao e na discusso ampliada sobre os resultados obtidos
com a implementao das aes da Agenda em 2007 foi elaborada a Agenda Estratgia
da Sade para 2008, cujo formato representa um avano metodolgico em relao
anterior. Os objetivos estratgicos foram tomados como compromissos de cada rgo
e traduzidos em resultados a serem alcanados em um prazo definido.
89

Dando seguimento ao processo de avaliao do desempenho institucional,
optou-se por adotar a proposta de fortalecimento da SESAB elaborada como parte da
Avaliao das Funes Essenciais de Sade Pblica, proposta pela Organizao Pan-
americana de Sade OPAS/OMS e adaptada para a Gesto Estadual do SUS pelo
Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS)
38
, que se desenvolveu
em duas etapas conduzidas pela SESAB em articulao com o Ministrio da Sade
(MS), por meio do PlanejaSUS.
Esse processo constituiu-se como em um marco para o processo avaliativo do
SUS no Estado, pelo seu carter coletivo e participativo, aproximando e integrando as
instncias corresponsveis pela gesto do SUS Estadual: os dirigentes da SESAB, o
Conselho Estadual de Sade (CES), o Conselho de Secretrios Municipais de Sade da
Bahia (COSEMS/BA), o Ministrio da Sade (MS), os dirigentes de Hospitais
Universitrios, as Universidades Pblicas e Privadas e Secretarias de Governo da Bahia.
A realizao da oficina de auto avaliao no estado contou com a garantia das
condies propostas pela coordenao nacional para a realizao da oficina de modo
voluntrio pelo Secretrio de Sade, por meio de ofcio ao CONASS, incluindo a
logstica do evento e a indicao da coordenao estadual da auto avaliao.
A Bahia foi o dcimo primeiro estado a realizar a auto avaliao das FESP/SUS.
O processo envolveu trs grupos de trabalho, num total de 91 pessoas entre
participantes (75) e observadores (16). Entre os participantes, contou-se com
participantes externos Secretaria Estadual, entre eles, dez professores de
universidades, seis representantes do conselho estadual de sade, quatro representantes
de municpios alm de representantes de outras secretarias de governo como SEPLAN e
Casa Civil. Entre os observadores contou-se com a presena de dois representantes do
Ministrio da Sade, Secretaria de Gesto Participativa e do Departamento de Apoio
90

Descentralizao, um tcnico da OPAS/OMS alm de tcnicos da prpria SESAB, em
especial, do setor de planejamento (8)
39
.
A Oficina de Fortalecimento das FESP do SUS-Ba, segundo momento do
processo de fortalecimento das FESP no Estado, teve como propsito a construo de
uma agenda de compromissos a partir do resultado alcanado pela avaliao, visando
fortalecer as macro funes da gesto estadual, considerando o referencial das FESP.
Nela foram discutidos os pontos fracos identificados na avaliao e elaborado um plano
de ao para melhorar o desempenho do sistema pblico de sade no Estado,
considerando o contexto e as iniciativas de implementao de processos que visam o
desenvolvimento institucional do SUS-Bahia
40
.

7 Movimento: A construo dos compromissos do plano mdulos operacionais

A elaborao de Mdulos Operaes-Problemas, coerentemente com o
referencial do planejamento estratgico-situacional
26,27
adotado, tomou como ponto de
partida a identificao dos Problemas, Demandas e Oportunidades sob responsabilidade
direta dos gestores que ocupam postos estratgicos no sistema/instituio (Figura 2).
Organizaram-se, portanto, oficinas por linha de ao, conduzidas pelo GT de
Planejamento, onde foram definidos objetivos especficos que detalham os
compromissos de gesto, bem como foram redesenhadas as aes estratgicas para seu
cumprimento. Identificaram-se tambm os resultados esperados para cada ao,
indicados recursos oramentrios e a corresponsabilidade dos diversos setores da
instituio por cada uma delas, mantendo-se a busca de articulao entre o PPA e o
PES, sendo construdos treze mdulos operacionais/compromissos, quais sejam:
91

1) gesto estratgica, participativa e efetiva do SUS; 2) regionalizao viva e
solidria; 3) regulao, controle e avaliao do acesso da populao aos servios de
sade do SUS; 4) poltica estadual de gesto do trabalho e da educao permanente em
sade, com nfase na desprecarizao das relaes de trabalho; 5) vigilncia da sade
com integrao das prticas nas esferas estadual e municipais do SUS-Bahia; 6) ateno
bsica com incluso social e equidade Sade da famlia de todos ns; 7) ateno
especializada regionalizada, resolutiva e qualificada, com base nas linhas de cuidado e
considerando as necessidades de sade da populao; 8) ateno integral sade de
populaes de maior vulnerabilidade social e em situaes especiais de agravo, com
vistas reduo de iniquidades; 9) assistncia farmacutica para todos os baianos; 10)
assistncia hematolgica e hemoterpica descentralizada e regionalizada; 11) expanso
e melhoria da infraestrutura administrativa e dos servios de sade do SUS-Bahia; 12)
expanso da base cientfica e tecnolgica do SUS-Bahia; 13) polticas transversais para
a promoo da sade, segurana alimentar e proteo da sociedade.

O documento final do Plano Estadual de Sade da Bahia 2008-2011

O PES 2008-2011, considerado um dos marcos normativos do SUS-Bahia, busca
consolidar o conjunto das polticas pblicas da rea de sade. Est ancorado, em mbito
estadual, no Projeto Estratgico do Governo
41
para a rea de sade, definida como
prioritria; em mbito federal na Poltica Nacional de Sade, explicitada por meio do
Plano Nacional de Sade
42
e de polticas especficas como o Pacto pela Sade
32
e o
PlanejaSUS
8
; busca refletir ainda as prioridades estabelecidas no programa Mais
Sade do Governo Federal
43
; preocupa-se com as prioridades estabelecidas na Agenda
de Sade das Amricas
44
; coaduna com a proposta das Funes Essenciais de Sade
92

PblicaFESP
38
e prioriza intervenes para garantir o alcance das metas estabelecidas
nos Objetivos do Milnio na rea de sade
45
.
As diretrizes explicitadas no documento constituem elementos da agenda
governamental para a construo do SUS no Estado e traduzem a direcionalidade
estratgica que se busca imprimir ao sistema: a) regionalizao solidria da ateno
sade; b) gesto do trabalho e da educao permanente em sade; c) intersetorialidade e
transversalidade nas aes; d) valorizao do trabalhador do SUS; e) comunicao e
dilogo com os parceiros e sociedade; f) resolutividade e satisfao do usurio do SUS.
A estrutura do PES 2008-2011 constitui-se em um conjunto de captulos que
contemplam os diversos subprodutos do processo de elaborao, como segue:
Poltica de Sade na Bahia: princpios e diretrizes apresentando o
escopo poltico-ideolgico, princpios, diretrizes e marcos conceituais que
sustentam as intervenes de Governo e organizam o cotidiano do componente
estadual da gesto do SUS em articulao com o Ministrio da Sade e se
configuram numa possibilidade de pactuao com os gestores municipais.
Consolidado da Anlise Situacional por macrorregio de sade
contendo um recorte do perfil epidemiolgico do Estado da Bahia, uma breve
discusso acerca da estrutura e organizao dos servios de sade e uma sntese
dos problemas prioritrios de estado de sade da populao e do sistema de
sade, ancorados na priorizao de problemas realizada nas Oficinas Integradas
Macrorregionais e na anlise das demandas e recomendaes do PPA-
Participativo e das Conferncias municipais e da Conferncia estadual de sade.
Matriz Estratgica do Plano Estadual de Sade apresentando uma
sntese esquemtica da organizao das Linhas de Ao, compromissos,
objetivos especficos, explicitando, ainda, a viso de futuro e o macro objetivo
93

do plano e sua necessria articulao com os princpios e diretrizes explicitadas
na poltica estadual de sade.
Linhas de Ao apresentando as sete linhas de ao norteadoras da
gesto do SUS-Bahia, construdas desde a elaborao do PPA 2008-2011, a
partir da anlise e consolidao das demandas e necessidades explicitadas no
movimento do PPA-Participativo. Revisa o contedo dessas linhas de ao,
ampliando-as com a incluso dos resultados da anlise da situao de sade, que
aponta as prioridades de interveno sobre o estado de sade da populao e
sobre a organizao do sistema em todo o Estado.
Viabilidade financeiro-oramentria do Plano Estadual de Sade:
conexo com o PPA 2008/2011 demonstrando em que medida os programas
do PPA 2008-2011 se articulam com os compromissos explicitados no plano,
isto , onde esto alocados os recursos oramentrios previstos para a execuo
das aes estratgicas propostas para o alcance das metas e resultados esperados
no perodo.

Anlise do processo de construo do PES 2008-2011

A anlise do processo de construo do PES 2008-2011 pode ser realizada de
uma dupla perspectiva: a) considerando a opo terico-conceitual pelo enfoque
estratgico-situacional, explicitada anteriormente, cabe analisar a coerncia interna dos
distintos movimentos e dos produtos parciais elaborados a cada passo, com os
momentos do Planejamento estratgico-situacional (PES); b) considerando a posio
ocupada por um dos autores no processo, enquanto dirigente responsvel pela
94

organizao e conduo do planejamento, cabe discutir os avanos e desafios a serem
enfrentados com vistas consolidao das prticas de planejamento na instituio.
Nesse sentido, este item traz, inicialmente, a anlise do processo de elaborao
do PES e do produto resultante, para, em seguida, apresentar uma apreciao dos
aspectos positivos e negativos da experincia ainda em processo.

Articulao dos tempos e movimentos

Buscando articular o conjunto desses processos com vistas anlise e
compreenso abrangente da sua complexidade foi construda uma linha do tempo
(Figura 2) diagrama que busca sintetizar os processos e produtos desenvolvidos ao
longo do perodo de construo do PES 2008-2011. Esse diagrama toma como base
terica os momentos do Planejamento Estratgico Situacional, que necessariamente no
tem comeo nem fim definidos, quais sejam: o momento explicativo; o momento
normativo, o momento estratgico, e o momento ttico-operacional
24
.
O momento explicativo se estende desde o processo de elaborao do
diagnstico da transio, em novembro de 2006, at a finalizao da anlise de situao
de sade que subsidiou a construo do PES 2008-2011, em novembro de 2008. Pode-
se afirmar, com base no referencial adotado
28, 29
, que esse momento se caracterizou pela
construo de uma viso compartilhada na instituio sobre a realidade dos problemas
de sade da populao e do sistema estadual de sade, bem como pela intensa reflexo
acerca da cultura organizacional vigente na SESAB e as possibilidades de mudana.
Como produtos parciais podem-se identificar a definio dos macroproblemas da
gesto do SUS no Estado, a sistematizao das demandas oriundas das Conferncias
Municipais de Sade e a definio do escopo dos problemas de sade explicitados por
95

meio da anlise situacional elaborada ao longo do perodo. Por fim, pode ser includo
tambm o movimento da auto avaliao das FESP, cujo relatrio final subsidiou o
processo de priorizao, por parte do Colegiado de Gesto da SESAB, dos principais
problemas a serem enfrentados no mbito da gesto do sistema estadual de sade.
O momento normativo revela-se na construo do programa direcional
24
e, a
partir da, todos os documentos dele decorrentes. Este momento pode ser visto como
aquele que contribui para a consolidao do pensamento sistmico na instituio. Pode-
se dizer que a concretizao do referido programa direcional se deu atravs da definio
da Matriz Estratgica do SUS-Bahia, que explicita, por meio das linhas de ao, a
direcionalidade do Projeto de Governo na rea de sade. Essa matriz direcionou a
elaborao do Plano Plurianual de Governo, o PPA 2008-2011, as Leis de Diretrizes
Oramentrias e Leis Oramentrias Anuais, bem como as Agendas Estratgicas para os
anos de 2007, 2008, 2009 e 2010. O documento que consolida o momento normativo
o prprio Plano Estadual de Sade, cuja construo, no caso, se deu de modo
estritamente modular como prope Matus.
O momento estratgico se explicita no processo atravs das decises tomadas
pela Gesto Colegiada e que acabam por conformar os caminhos da implementao das
proposies do Plano de Sade. Um momento onde se pode verificar a essncia da
aprendizagem em equipe e do dilogo por meio do exerccio da liderana e negociao
coletiva. Nesse momento pode-se destacar a atuao do Colegiado de Gesto da SESAB
e o Colegiado Ampliado da instituio, que definiram o escopo das aes prioritrias de
governo e os compromissos da gesto para o perodo, identificando os pontos crticos de
interveno, as contingncias, e quando necessrio redesenhando a agenda poltico-
gerencial. Tambm parte desse processo a atuao dos gestores junto Comisso
Intergestores Bipartite (CIB) e ao Conselho Estadual de Sade (CES), estabelecendo os
96

pactos necessrios para o desenvolvimento das polticas contidas no plano, bem como a
articulao da SESAB com a sociedade civil para definio de prioridades no PPA-
participativo e nas Conferncias de Sade e com a comunidade acadmica na definio
das prioridades de pesquisa para o SUS na Bahia segundo as linhas de ao definidas na
Matriz Estratgica.
O momento ttico-operacional como o prprio termo sugere, traz consigo o
fazer cotidiano da instituio, cuja materializao se d desde o momento da execuo
do Plano de 100 dias, que marca o incio na gesto a partir de janeiro de 2007, at a
definio do Plano de Fortalecimento da Gesto da SESAB [produto das FESP]
incorporada Agenda Estratgica da Sade (2009-2010). Requer da instituio o
exerccio de revisitar sua cultura e, por meio da aprendizagem coletiva e do dilogo,
estabelecer os pactos necessrios para avanar nos propsitos.

O ator fundamental desse
momento foi o GT de Planejamento e Avaliao e o trabalho implicou no redesenhar
contnuo das intervenes ao longo do perodo. Como parte dos movimentos
desenvolvidos no mbito do momento ttico-operacional est toda a sistemtica
desenvolvida para prestar contas da execuo do projeto de governo, bem como os
movimentos que se desenvolveram para a conformao do prprio documento do Plano,
como, por exemplo, o trabalho conjunto entre a SESAB e o ISC-UFBA para construir
as Oficinas Integradas para seleo e priorizao dos problemas de sade que
subsidiaram a consolidao do PES 2008-2011.

97

Facilidades e Dificuldades, Avanos e Desafios

Todos os movimentos at ento explicitados implicam, portanto, em construir a
mudana e consolidar o compromisso dos sujeitos participantes que planejam, articulam
e integram a sociedade em busca da transformao do sistema estadual de sade, e se
propem a orientar as aes da gesto nas formulaes e execues das polticas e
prticas de sade.
Destacam-se como facilidades: a vontade poltica do gestor estadual
(Governador e Secretrio da Sade) e dos diversos atores polticos em construir uma
proposta participativa de planejamento para o sistema de sade; a definio de um eixo
condutor pautado no enfoque estratgico-situacional para o desencadeamento dos
movimentos adotados no processo de construo do Plano Estadual de Sade e o
98

impulso dado pela institucionalizao do PlanejaSUS a esse processo, na medida em
que viabilizou a capacitao de pessoal e o estabelecimento de parcerias
interinstitucionais que contemplam a execuo de consultorias e o desenvolvimento de
estudos e pesquisas com a finalidade de subsidiar o aperfeioamento da prtica de
planejamento em sade no Estado.
No tocante s dificuldades podem-se identificar: a complexidade de processos
participativos na prtica; o tempo poltico de uma gesto, restrito h quatro anos, o que
reduz a capacidade de implementao das propostas construdas, cujos resultados
almejados vo para alm do perodo de vigncia do Plano; a limitao dos recursos para
intervir sobre a totalidade dos problemas; as dificuldades de entendimento quanto s
diferentes concepes sobre planejamento e sua apreenso pelos diversos atores
institucionais e a convivncia entre o velho e o novo no cenrio poltico-
institucional velhas concepes e novas roupagens.
Como avanos destacam-se: o reconhecimento da importncia da participao
dos diversos atores sociais na formulao das polticas pblicas em sade; a adoo do
enfoque sobre problemas; o reconhecimento de que o planejamento s se completa na
ao, configurando-se como movimento processual de construo, capaz de
impulsionar e redirecionar a elaborao do plano a todo o momento; a articulao entre
elementos de planejamento e avaliao; e o reconhecimento pela prpria instituio da
importncia do processo para sua reorganizao interna, tendo em vista que a
direcionalidade dada pelas linhas de ao produziu rearranjos institucionais formais e
informais, alm da identificao dos limites da prpria instituio para agir, produzindo
assim, uma ambincia de aprendizagem organizacional que aproxima a SESAB da
perspectiva da learning organization defendida por Senge
29
.
99

Por fim, quanto aos desafios cabe destacar que o processo de aprendizagem
institucional demanda da instituio e daqueles que a compem novas posturas.
Apreende-se, dessa experincia, que a implementao de processos participativos de
construo de polticas requer dos sujeitos envolvidos uma maior conscientizao
quanto necessidade de escuta, perseverana, respeito ao pensamento e a construo
coletiva, o que, em ltima anlise nos permite afirmar que esses processos respondem
aos iderios estabelecidos no prprio SUS, onde o usurio-cidado deve ser o centro das
polticas pblicas.

Comentrios finais

O processo de planejamento para a elaborao do PES (2008-2011) na Secretaria
da Sade do Estado da Bahia se deu por meio da combinao de diversos tempos e
movimentos. O referencial terico adotado, na perspectiva do enfoque situacional,
permitiu maior flexibilidade metodolgica, proporcionando aos condutores do processo,
articular diferentes mtodos e construir, de forma sistemtica, o Plano com intrnseca
relao ao Plano Plurianual (PPA) e possibilitou coordenar na sequncia a elaborao de
uma Agenda Estratgica para os anos de 2009 e 2010.
Desde a proposta do planejamento integrado at a construo dos mdulos
operacionais ocorreu, de certo modo, um amadurecimento na equipe dirigente, na
medida em exercitou a construo de consensos e pactos em torno de compromissos,
resultados esperados, aes estratgicas e metas correspondentes em cada setor da
instituio. possvel supor que isso tenha implicado em uma maior responsabilizao
poltico-gerencial dos sujeitos envolvidos, e desencadeando tambm movimentos de
aprendizagem institucional.
100

A descrio e anlise desse processo revelam a potncia do planejamento, numa
perspectiva situacional, e demonstra que, mesmo diante da pluralidade e multiplicidade
de abordagens existentes na rea possvel conduzir as instituies a movimentos de
construo coletiva de uma viso de futuro que contribua para a coeso interna entre a
equipe dirigente, quadros tcnicos e trabalhadores que atuam no cotidiano dos servios.
Nessa perspectiva, a articulao do momento de explicao da situao de sade, com a
elaborao dos contornos da situao-objetivo pretendida no horizonte temporal do
plano, bem como com a definio de estratgias a serem desenvolvidas para a
consecuo das mudanas necessrias na organizao e gesto do sistema pblico de
sade, identifica o plano como uma aposta na qualificao das aes de um
Governo
24,
comprometido com a garantia dos direitos de cidadania e com a
consolidao do SUS.

Colaboradores

WLA Jesus foi responsvel pela concepo, delineamento, anlise, interpretao e
redao do artigo. CF Teixeira tambm foi responsvel pelo delineamento, anlise e
interpretao, alm de ter feito reviso crtica e aprovao da verso a ser publicada.

Agradecimentos

Este artigo fruto da sistematizao de um processo de trabalho coletivo que envolveu
um conjunto de sujeitos que participaram direta e indiretamente do processo de
planejamento da SESAB no perodo 2007-2009, especialmente o Colegiado de Gesto
da SESAB, a equipe da Assessoria de Planejamento/Coordenao de Projetos Especiais
e o Grupo Tcnico de Planejamento e Avaliao em Sade desta instituio. Tambm
h que se considerar a participao dos residentes da UFBA e da UNEB, das diversas
reas, que ao longo do perodo participaram das iniciativas que deram origem a esse
artigo.
101

Referncias

1. Rivera FJU, Artmann E. Planejamento e gesto em sade: flexibilidade
metodolgica e agir comunicativo. Revista Cincia e Sade Coletiva 1999; 4: 355-
365.

2. Merhy EE. Planejamento como tecnologia de gesto: tendncias e debates em sade
no Brasil. In: Gallo E, organizador. Razo e planejamento: reflexes sobre poltica,
estratgia e liberdade. So Paulo/Rio de Janeiro: Hucitec/ Abrasco; 1995. p.117-
148.

3. Schraiber LB, Peduzzi M, Sala A, Vemes MIB, Castanhera ERL, Kon R.
Planejamento, gesto e avaliao em sade: identificando problemas. Revista
Cincia e Sade Coletiva 1999; 4: 221-42.

4. Kalil MEX, Paim JS. Planejamento de sade na Bahia: impasses e perspectivas.
Revista Baiana de Sade Pblica 1986; 13 (1/3): 47-67.

5. Paim JS. Gesto do SUDS na Bahia. Cadernos de Sade Pblica 1989; 5 (4) : 365-
375.

6. Paim JS. Aspectos crticos da institucionalizao da planificao em organizaes
pblicas de sade. In: Paim JS. Sade: poltica e reforma sanitria. Salvador:
Cooptec/ISC, 2002.

7. Bahia. Secretaria da Sade. Relatrio da situao encontrada: planejamento na
SESAB (portflio de documentos institucionais). Salvador: SESAB, 2007. (mimeo)

8. Brasil. Ministrio da Sade. Sistema de planejamento do SUS: organizao e
funcionamento. Braslia: MS, 2006.

9. Levcovitz E, Baptista TWF, Ucha SAC, Nesploli G, Mariani M. Produo do
conhecimento em poltica, planejamento e gesto em sade e polticas de sade no
Brasil (1974-2000). Braslia (DF): OPAS; 2003, 74p.
102

10. Paim JS, Teixeira CF. Poltica, Planejamento e gesto em sade: balano do estado
da arte. Rev. Sade Pblica 2006; 40: 73-8.

11. Coelho TCB. O processo de gesto em uma organizao hipercomplexa do Sistema
nico de Sade [Tese]. Salvador (BA): ISC/UFBA; 2002.

12. Lotufo M, Miranda A. Sistemas de gesto e prticas de gesto governamental em

13. Vilasbas ALQ. Prtica de planejamento e implementao de polticas de sade no
mbito municipal. [Tese]. Salvador (BA): ISC/UFBA: 2006.

14. Rocha AARM. O planejamento no cotidiano de uma instituio hipercomplexa: O
caso da SES/Sergipe. [Tese]. Salvador (BA): ISC/UFBA: 2008.

15. Cerqueira SCC. O processo de incorporao do Plano Municipal de Sade como
Salvador. [Dissertao]. Salvador (BA): ISC/UFBA; 2009.

16. Yin RK. Estudo de caso: planejamento e mtodos. 3.ed. Porto alegre: Bookmann;
2005.

17. Bahia. Secretaria da Sade. Plano Estadual de Sade 2008-2011. Salvador: SESAB,
2009.

18. Bahia. Secretaria da Sade. Plano Plurianual de Governo, PPA 2008-2011.
Salvador: SESAB, 2007.

19. Bahia. Secretaria da Sade. Agenda Estratgica da Sade 2007. Salvador: SESAB,
2007.
20. Bahia. Secretaria da Sade. Agenda Estratgica da Sade 2008. Salvador: SESAB,
2008.

103

21. Bahia. Secretaria da Sade. Agenda Estratgica da Sade 2009/2010. Salvador:
SESAB, 2009.

22. Testa M. Pensamento estratgico e lgica da programao. So Paulo: Hucitec,
1995

23. Testa M. Anlisis de instituiciones hipercomplejas. In: Merhy EE, Onocko RT
(org.). Agir em sade: um desafio para o pblico. 2.ed. So Paulo: Hucitec, 2002.
p.17-70.

24. Matus C. Planejamento e Programao em Sade: um enfoque estratgico. So
Paulo: Cortez, 1989.

25. Matus C. Poltica, planificao e governo, 2
a
ed. Braslia, IPEA, 1993. p. 297 - 554.

26. Matus C. Poltica y Plan. Caracas-Venezuela: Iveplan, 1982.

27. Teixeira CF. Planejamento municipal em sade. Salvador: ISC/UFBA, 2001.

28. Rivera FJU. Planejamento e programao em sade: um enfoque estratgico. 2 ed.
So Paulo: Cortez; 1992.

29. Rivera FJU, Artmann E. Planejamento e gesto em sade: flexibilidade
metodolgica e agir comunicativo. In: Rivera FJU, organizador. Anlise estratgica
em sade e gesto pela escuta. Rio de Janeiro: Fiocruz, 2003. p.17-33.

30. Senge PM. A quinta disciplina: arte e prtica da organizao que aprende, 24.ed.

31. Moreira MR, Escorel S. Conselhos Municipais de Sade do Brasil: um debate sobre
a democratizao da poltica de sade nos vinte anos do SUS. Revista Cincia e
104

Sade Coletiva [peridico na internet]. 2009 [acessado em 2010 Mar 15]; 14 (3) :
795-806. Disponvel em: http://scielo.br/cienciaesaudecoletiva.

32. Brasil. Ministrio da Sade. Pacto Pela Sade. Braslia: MS, 2006.

33. Bahia. Secretaria de Planejamento. Territrios de Identidade da Bahia. Salvador:
SEPLAN, 2007.

34. Bahia. Secretaria da Sade. Plano Diretor de Regionalizao PDR. Salvador:
SESAB, 2007.

35. Castellanos PL. Epidemiologia, sade pblica, situao de sade e condies de
vida: consideraes conceituais. In: Barata R, organizadora. Condies de vida e
situao de sade. Rio de Janeiro: ABRASCO, 1997. p. 31 75.

36. Bahia. Secretaria da Sade. Relatrio Anual de Gesto 2007. Salvador: SESAB,
2008.

37. Bahia. Secretaria da Sade. Relatrio de Avaliao de Desempenho Institucional da
SESAB 2007. Salvador: SESAB, 2008.

38. Brasil. Conselho Nacional de Secretrios de Sade. A gesto da sade nos estados:
avaliao e fortalecimento das funes essenciais. Braslia: CONASS/OPAS, 2007.

39. Bahia. Secretaria da Sade. Relatrio de Avaliao de Desempenho das Funes
Essenciais de Sade Pblica. Salvador: SESAB, 2008.

40. Bahia. Secretaria da Sade. Relatrio de Avaliao da Oficina de Fortalecimento da
Gesto Estadual do SUS nas Funes Essenciais de Sade Pblica. Salvador:
SESAB, 2009.
41. Bahia. Secretaria da Sade. Planejamento Estratgico Setorial da Sade. Salvador:
SESAB, 2007. (mimeo)

105

42. Brasil. Ministrio da Sade. Plano Nacional de Sade 2003-2007. Braslia: MS,
2007.

43. Brasil. Ministrio da Sade. Programa Mais Sade PAC Sade. Braslia: MS,
2007.

44. OPAS/OMS. Organizao Panamericana de Sade. Agenda de Sade para as
Amricas 2008-2017. Panam: OPAS/OMS, 2007.

45. Brasil. Objetivos de desenvolvimento do milnio: relatrio nacional de
acompanhamento. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada e Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos. Braslia: IPEA, MP/SPI, 2007.

106

Artigo 3: O PROCESSO DE CONSTRUO DO PLANO
ESTADUAL DE SADE NA BAHIA: ATORES POLTICOS, JOGO
SOCIAL E APRENDIZADO INSTITUCIONAL

107

O PROCESSO DE CONSTRUO DO PLANO ESTADUAL DE
SADE NA BAHIA: ATORES POLTICOS, JOGO SOCIAL E
APRENDIZADO INSTITUCIONAL

33

34

RESUMO

Este artigo busca analisar a formulao do Plano Estadual de Sade da Bahia, no
perodo 2007-2009, entendido como processo poltico de tomada de decises em torno
dos problemas e oportunidades de ao no mbito do sistema pblico de sade. O
referencial adotado foi construdo a partir de adaptao do modelo terico do ciclo da
poltica pblica, contemplando anlise do contexto, caracterizao dos atores
envolvidos, operaes realizadas na tomada de decises e meios estratgicos utilizados.
A produo de informaes se deu por meio da anlise de documentos institucionais
organizados em portflios e registros do processo de planejamento na organizao
estudada. A leitura sistemtica do conjunto destes documentos apoiou-se no caderno
de registros de um dos autores, construdo na perspectiva de uma pesquisa em
processo. A anlise dos resultados revela que o jogo poltico incluiu concesses e
negociaes em torno de mudanas na gesto e organizao do sistema de sade,
evidenciando a discusso sobre os problemas enfrentados pela gesto estadual do SUS
no perodo e a busca de alternativas e solues a esses problemas. Tambm evidencia o
grande aprendizado institucional construdo, envolvendo dirigentes e tcnicos que
ampliaram e acumularam sua capacidade de anlise e formulao de propostas em torno
da agenda governamental.

Palavras-chave: Poltica de Sade, Planejamento em Sade, Planejamento
Governamental, Planos e Programas de Governo, Sistema nico de Sade.

33
Mestre em Sade Coletiva (UEFS). Doutorando em Sade Pblica (ISC-UFBA). Professor da
Universidade Federal da Bahia (Departamento de Medicina Preventiva e Social). Coordenador de
Projetos Especiais da Secretaria de Sade do Estado da Bahia.
34
Doutora em Sade Pblica. Professora do Instituto de Humanidades e Artes Prof. Milton Santos
(IHAC) e do Programa de Ps-graduao em Sade Coletiva do Instituto de Sade Coletiva, ambos da
UFBA.
108

THE BAHIAS STATE HEALTH PLAN: POLITICAL ACTORS,
SOCIAL PLAY AND INSTITUTIONAL LEARNING


ABSTRACT

This paper analyses the formulation of the Bahias State Health Plan during 2007 to
2009, understood as political decision-make around problems and opportunities of
action for the public health system. The benchmark used was built from adaptation of
the theoretical model of the cycle of public policy, comprising context analysis,
characterization of the actors involved, operations in decision-making and strategic
means used. The production of information was through the analysis of institutional
documents organized into portfolios and records of the planning process in the
organization studied. A systematic reading of all these documents relied on the "book
of records" of an author, built from the perspective of a research process. The
analysis reveals that the political game includes "concessions" and "negotiations"
about changes in management and organization of the health system, evidencing
the discussion of the problems facing the state management of the SUS in the period
and the search for alternatives and solutions to these problems. It highlights
the major institutional learning built, involving managers and technicians who have
amassed their increased ability to analyze and formulate proposals on the government
agenda.

Key words: Health Policy, Health Planning, Governmental Planning, Plans and
Governmental Programs, Brazilian Public Health System.

109

Introduo

A produo cientfica na rea de Poltica, Planejamento, Gesto e Avaliao de
sistemas e servios de sade tem se fundamentado em um conjunto heterogneo de
abordagens terico-metodolgicas, que muitas vezes se aproximam e por vezes se
distanciam, gerando polmicas e estimulando a reflexo sobre as possibilidades de
articulao. Especificamente na rea de Planejamento em Sade, tal como vem sendo
desenvolvida no campo da Sade Coletiva (Paim & Teixeira, 2006), pode-se identificar
um ncleo constitudo pelos estudos e propostas que tomam como eixo a contribuio
das diversas vertentes terico-metodolgicas que se desenvolveram no contexto latino-
americano (Rivera 1995; Paim, 2002), tendo como principais autores o argentino Mario
Testa e o chileno Carlos Matus, protagonistas do debate em torno do chamado
pensamento estratgico e do planejamento estratgico situacional.
No Brasil, o desenvolvimento de estudos nessa rea tem gerado certo
desdobramento de vertentes (Merhy, 1994; Rivera & Artmann, 1999; Campos, 2003)
diferenciadas em funo dos objetos de estudos e das perspectivas terico-
metodolgicas adotadas pelos seus principais autores. Cabendo destacar, de um lado, a
aproximao dos estudos sobre Anlise estratgica e Gesto em sade que enfatizam a
negociao, a comunicao e a aprendizagem institucional (Rivera, 2003) e, do outro, a
aproximao de estudos sobre Planejamento em sade com os estudos sobre Polticas
Pblicas. (Teixeira et al, 2010)
De fato, o processo de formulao e implementao de polticas pblicas vem
sendo estudado no campo da administrao e das cincias polticas com bastante
intensidade nos ltimos quarenta anos, principalmente em virtude do interesse dos
pesquisadores dessas reas no tocante ao processo de formulao e deciso,
110

considerando a forma como as questes e problemas passam a fazer parte da agenda de
prioridades e como esses se articulam com as finalidades das polticas produzidas pelos
governos, em particular (Gelinski & Seibel, 2008).
Pinto & Teixeira (2011) identificam que dentre os autores que enfatizam a
anlise da determinao da agenda e da formulao da poltica, destacam-se
Baumgartner & Jones e Kingdom, cujos trabalhos buscam compreender o processo
decisrio e sua complexidade, no tocante construo da agenda poltica por parte dos
atores que participam desse processo, chamando a ateno para o fato de que um
assunto ou tema, para ser considerado importante precisa ser alvo de atenes dos atores
que participam da cena poltica.
Estudos realizados na Europa, Amrica do Norte e Oceania tentam evidenciar a
capacidade de planejamento em sade na esfera pblica, comparando experincias de
vrios pases no tocante conduo dos processos de formulao, assessoramento e
implementao de polticas, planos e projetos. So identificados avanos substanciais
nos processo de formulao e assessoramento, porm, resultados efetivos decorrentes
desses processos demandam investimento em estudos empricos, j que os contextos
analisados so diversos e singulares. (Ettelt S et al, 2006, 2008, 2009; Fazekas M &
cols, 2010)
No Brasil, estudos como os de Coelho (2001), Lotufo (2003), Vilasbas (2006),
Rocha (2008), Cerqueira (2008), (Lotufo & Miranda, 2007), Vilasbas & Paim (2008) e
Sulpino (2009), bem como artigos nacionais disponveis nas bases SciELO e LILACS,
transitam criativamente entre diversas abordagens, propondo articulaes terico-
conceituais e dilogos entre autores distintos, acumulando evidncias acerca da forma e
do contedo das prticas e processos de planejamento e gesto em sade,
particularmente no mbito do SUS. Com base nesses estudos possvel afirmar que nos
111

ltimos dez anos, a despeito dos avanos obtidos com a implantao das Normas
Operacionais, do Pacto pela Sade e do Sistema de Planejamento do SUS, existem
dificuldades e lacunas nos processos de formulao de polticas e no uso das tecnologias
de planejamento, revelando ainda uma predominncia de prticas no estruturadas,
quase sempre aliadas a grande dependncia da deciso dos gestores, baixa
governabilidade, escassa responsabilizao e frgil controle social sobre a gesto das
polticas e instituies pblicas.
Os esforos empreendidos para superar essas questes culminaram mais
recentemente na publicao do Decreto n 7508/2011, que busca redefinir o marco
regulatrio processo de planejamento no SUS, redesenhando os instrumentos de
planificao governamental e avanando para a efetiva implementao do planejamento
integrado, de base regional, pautada nas necessidades de sade. Neste documento
definem-se as portas de entrada do sistema, os instrumentos de garantia de acesso s
aes e servios a serem disponibilizados populao, com seu padro de integralidade
articulado a um processo de negociao que tem os planos de sade de como elemento
central. (Brasil, 2011)
A Secretaria da Sade do Estado da Bahia (SESAB), adotando o planejamento
como possibilidade de organizao da sua ao governamental desde meados da dcada
de 1970, vem avanando no processo de formulao de polticas, desde o final da
dcada de 1980, quando se formula o primeiro plano estadual de sade. Mantm, ao
longo dos diversos governos que se sucederam nos ltimos vinte anos, um processo
mais ou menos sistemtico de elaborao de planos para enfrentar as questes
incorporadas s diversas agendas polticas configuradas nesse perodo. (Paim, 2002;
Jesus & Teixeira, 2010)
112

Mais recentemente, na gesto iniciada em 2007, o planejamento constituiu-se
um espao de agregao de um conjunto de processos de mudana institucional
desencadeadas com o objetivo de se avanar na consolidao do SUS no Estado, o que
propiciou a busca de aperfeioamento de sua metodologia e organizao no mbito do
sistema, ao tempo em que estimulou a realizao de estudos especficos. (Jesus &
Teixeira, 2010)
Este artigo resultado desse processo e toma como ponto de partida o
reconhecimento da necessidade de problematizao do cotidiano e das prticas de
planejamento em sade, como forma de sistematizar a experincia acumulada e avanar
na reflexo sobre as facilidades, oportunidades, fragilidades, ameaas, limites e
possibilidades do planejamento enquanto espao de negociao, formulao de
propostas e tomada de decises em torno de aes estratgicas a serem implementadas
no mbito do SUS, bem como um processo de aprendizado institucional que pode
contribuir uma capacidade de governo, necessria para a superao do amadorismo
35

para fortalecer a gesto em sade.
Nesse sentido, o objetivo desse trabalho analisar o processo de formulao do
Plano Estadual de Sade da Bahia, no perodo 2007-2009, com nfase na caracterizao
dos atores polticos envolvidos, descrio do processo decisrio e balano do
aprendizado institucional ocorrido no mbito da SESAB no perodo estudado.

Aspectos terico-conceituais e metodolgicos

35
O termo aqui utilizado foi empregado por Teixeira & Paim (2007) na discusso acerca dos problemas e
desafios relativos configurao institucional e gesto do SUS, no marco do debate acerca da
necessidade de se estabelecer uma nova institucionalidade para o manejo do sistema.
113

Partindo da compreenso do planejamento como um processo social
(Giordani, 1979) que inclui determinaes abstrato-formais, relativas ao avano do
conhecimento cientfico e tcnico, bem como determinaes histrico-concretas,
relacionadas com as condies polticas e institucionais onde se realiza, possvel
mapear diversas concepes, identificando a nfase que concedem aos aspectos
propriamente tcnicos, ou aos aspectos polticos implicados neste processo (Jesus et
al, 2011)
No esforo que empreendemos em trabalho anterior (Jesus, 2006), de identificar
e classificar as distintas definies acerca do planejamento percebemos que alguns
autores tm buscado efetuar uma sntese dessas dimenses, elaborando definies que
incluem tanto os aspectos tcnicos relacionados ao como planejar, isto ,
dimenso metodolgica, quanto os aspectos sociais, isto , o porque planejar, a
importncia e significado do planejamento para os atores que participam do processo
poltico de tomada de decises acerca do que fazer diante de determinados problemas.
Nesse sentido, possvel tomar como ponto de partida a definio de Pineault &
Daveluy (1990, p.14), entendendo planejamento em sade enquanto um processo
complexo, que trata da previso de recursos e servios de sade necessrios para
alcanar objetivos determinados segundo uma ordem de prioridades estabelecidas a
partir de uma anlise estratgica, permitindo eleger as solues timas dentre muitas
alternativas, considerando o contexto de dificuldades, internas e externas, conhecidas
atualmente ou previsveis no futuro.
importante, entretanto, problematizar os sujeitos que, de fato, desencadeiam
esse processo, ou seja, os atores polticos para quem o planejamento se apresenta como
um meio possvel de organizar o calculo que precede e preside (Matus, 1996) suas
aes, o que, de fato, confere concentricidade ao conceito, permitindo a realizao de
114

estudos sobre processos histricos especficos, como o caso do planejamento no SUS-
Bahia.
De fato, tratando-se do planejamento desenvolvido no mbito de organizaes
governamentais hipercomplexas (Testa, 2002) tal perspectiva orienta a anlise de
processos de formulao de polticas, nos quais os tomadores de deciso (atores
polticos), tendo como ponto de partida os problemas de sade, demandas sociais e
oportunidades institucionais, estabelecem negociaes, consensos, dissensos e
confrontos que resultam na construo de agendas polticas, nas quais se definem
prioridades que orientam o curso das aes para enfrentar os problemas e ameaas,
responder s demandas e necessidades, potencializar as facilidades e aproveitar as
oportunidades existentes.
Na prtica, trata-se de um jogo estabelecido entre atores sociais e
empreendedores, que imersos num contexto poltico-institucional, operam meios
estratgicos, no curso de um tempo definido, para conferir a uma dada
organizao/instituio a direcionalidade necessria para o alcance de um futuro
desejado, num processo de relaes de cooperao e conflito. Ainda que a construo
deste futuro seja dependente da intencionalidade desses atores e dos interesses
existentes neste jogo social, com suas regras, capacidades acumuladas e fluxos de
produo (Matus, 2005). Ademais, no curso desse jogo, pode ocorrer um processo de
aprendizado institucional (Senge, 2008), pela acumulao de saberes e experincias por
parte dos atores envolvidos, ampliando e potencializando sua capacidade intelectual e
habilidade poltica, no manejo dos conflitos e na construo dos consensos necessrios
conduo e implementao das estratgias previstas para o alcance dos objetivos
acordados.
115

Com base nesse referencial, foi realizado um estudo de caso sobre o processo de
formulao do PES 2008-2011 tomando-se como ponto de partida para a construo do
modelo terico a proposta elaborada por Teixeira et al (2010) para anlise do processo
de formulao de polticas de sade. Desse modo, possvel analisar o contexto
poltico-institucional onde ocorreu o desenvolvimento da proposta em questo, as
facilidades, dificuldades, oportunidades e ameaas identificadas nesse processo, bem
como os limites e desafios de acordo com o modelo de avaliao proposto por Fazekas
et al (2010).
Alm disso, encontramos na anlise estratgica de Matus (1996) elementos que
enriquecem a abordagem proposta, especificamente a identificao dos atores, seus
posicionamentos e movimentos no contexto poltico institucional. Nesse sentido,
incorporamos ao modelo as categorias de anlise operaes e meios estratgicos
(Matus, 1996) que permitem compreender as aes desencadeadas pelos atores no
processo decisrio, ou seja as jogadas dos atores no Jogo Social (Matus, 2005). Tendo
em conta que os processos decisrios so permeados por facilidades, dificuldades,
oportunidades e ameaas (OPAS, 1994; Vilasbas, 2004), cabe destacar a importncia
de se mapearem as iniciativas que esses atores adotaram no jogo para superar os pontos
fracos, potencializar os pontos fortes e enfrentar as adversidades que o processo
evidenciou. Finalmente, tambm discutido o aprendizado institucional construdo
(Testa, 1995, 2002; Matus, 2000; Senge, 2008; Habermas, 1989; Motta, 2007; Rivera,
2003; Teixeira, 2010; Vilasbas, 2006). Essas contribuies deram origem ao modelo
para anlise de polticas pblicas, que foi adotado como marco terico neste artigo
figura 3.

Figura 3 Modelo terico para anlise do processo de formulao do Plano Estadual de Sade (2008-2011)

PR-DECISO
DECISO
Problemas
Demandas

Linhas de
Ao
PES 2008-2011

Compromissos
Objetivos
Aes
PROCESSO DECISRIO
CONTEXTO INSTITUCIONAL
CONTEXTO POLTICO
OPORTUNIDADES
AMEAAS
FACILIDADES
FRAGILIDADES
Atores
Operaes
Meios estratgicos
Implementao
(*) Adaptado a partir do modelo de anlise de formulao de polticas de sade, elaborado por Teixeira (2010).

Resultados e discusso

Aspectos histricos do processo de formulao de planos de sade na Bahia

No Estado da Bahia datam do incio da dcada de 1970 os primeiros
diagnsticos de sade, que se utilizaram da tcnica CENDES/OPS para organizar as
aes preventivas e de proteo especfica sobre os principais agravos da populao. O
desenvolvimento dos Programas de Extenso de Cobertura (PEC) e sua incorporao s
atividades da SESAB, em 1976, possibilitou construir o planejamento numa perspectiva
descentralizada, com participao das Diretorias Regionais de Sade (DIRES).
Entretanto, a partir de 1979, com a criao da Assessoria de Planejamento (ASPLAN) e
da Coordenao de Programas Especiais (COPES), verifica-se uma diminuio
progressiva da participao desses rgos no processo de planejamento da organizao.
(Kalil, 1983; Coelho, 2001; Paim, 2002)
Com a implantao do Sistema Unificado e Descentralizado de Sade SUDS,
em 1987, a SESAB tenta retomar a construo de um processo descentralizado e
participativo de planejamento, conduzido pela ASPLAN e pelo Conselho Estadual de
Sade (CES-BA). Neste momento elaborado o primeiro Plano Estadual de Sade
(PES 1988-1991), abordando as principais questes relativas sade da populao,
gesto e organizao de servios em todas as regies do estado. (Paim, 2002)
Em 1988, com a instituio do SUS pela Constituio Federal, inicia-se, no
mbito nacional, uma nova fase na implementao das conquistas do movimento da
Reforma Sanitria Brasileira, que, infelizmente, na Bahia, tem seu impulso retrado pela
118

retomada do poder pelas foras carlistas
36
, instaurando uma situao de
constrangimento e insegurana, com esvaziamento da participao da comunidade e dos
trabalhadores da SESAB no processo de planejamento. (Silveira, 1994)
Ao longo da dcada de 1990 e na primeira metade da dcada de 2000, os
processos de planejamento na organizao culminaram na elaborao de quatro planos
de sade, alm de outros instrumentos como o Plano Diretor de Regionalizao (PDR),
que permitiram ao estado avanar, em 2004, para a Gesto Plena do Sistema Estadual de
Sade. Como caractersticas desses processos destacam-se a nfase nas questes
gerenciais e administrativas, em detrimento das intervenes sobre os problemas de
sade da populao; inconsistncia das proposies formuladas; ausncia de anlise de
factibilidade e viabilidade; insuficiente definio das responsabilidades institucionais;
inexistncia de mecanismos explcitos de monitoramento e avaliao, bem como de
mecanismos mais efetivos de fiscalizao e cobrana por parte do Conselho Estadual de
Sade. (Silveira, 1994; Neves, 1994; Coelho, 2001; Paim, 2002)
No perodo 2007-2010, o contexto de mudana da gesto estadual aliado
oportunidade de insero da SESAB no Sistema de Planejamento do SUS
(PlanejaSUS), estabeleceu ambiente propcio consolidao de processos de
formulao de polticas aliados ao planejamento em sade. Formulou-se uma Agenda
Estratgica, com desdobramentos que propiciaram a construo do PES 2008-2011,
processo descrito em trabalho anterior, que privilegiou a caracterizao dos diversos
momentos segundo o enfoque estratgico-situacional (Jesus & Teixeira, 2010). A seguir
tratamos de aprofundar a anlise do contexto, a caracterizao dos atores e a dinmica
do processo decisrio que em parte se expressou na formulao deste Plano.

36
Carlismo uma expresso que identifica o movimento poltico liderado pelo ex-senador Antnio
Carlos Magalhes, estudado em detalhe na publicao: Dantas Neto PF. O carlismo para alm de ACM:
estratgias adaptativas de uma elite poltica estadual. In: Souza C. & Dantas Neto PF (org.). Governo,
polticas pblicas e elites polticas nos estados brasileiros. Rio de Janeiro: Revan, 2006.
119

O contexto poltico-institucional

A vitria do candidato do Partido dos Trabalhadores nas eleies estaduais de
2006 colocou no governo um grupo poltico aliado ao Governo Federal, e possibilitou a
nomeao de um conjunto de dirigentes oriundos dos partidos que se coligaram no
segundo turno. Dentre estes, destaca-se a indicao do Secretrio de Sade, um
sanitarista renomado com larga experincia na gesto do SUS ao nvel municipal e
nacional, o qual tratou de recompor a equipe gestora da SESAB com profissionais de
capacitados nas diversas reas de atuao da gesto, a maioria dos quais vinculados aos
partidos aliados.
Esse contexto poltico-institucional revelou-se favorvel ao desenvolvimento do
processo de planejamento do SUS no Estado, que foi facilitado, do ponto de vista
tcnico e administrativo, pela capacidade tcnico-operacional da equipe condutora,
disponibilidade de mtodos, tcnicas e instrumentos, alm da disponibilidade de
recursos (financeiros, materiais e tecnolgicos).
Alm disso, a existncia de dispositivos jurdico-legais que respaldavam a
institucionalizao do planejamento por meio do Sistema de Planejamento do SUS
(PlanejaSUS), bem como o estabelecimento de parcerias interinstitucionais com o
Ministrio da Sade, Universidades e organizaes internacionais (OPAS), visando
cooperao tcnico-cientfica, contriburam para o fortalecimento da vontade poltica da
gesto estadual do SUS com relao utilizao do planejamento no processo de
conduo da poltica de sade no Estado, ainda que o posicionamento dos vrios atores
envolvidos no jogo institucional tenha configurado ao longo do processo linhas de
tenso e conflito, como veremos adiante.
120

O fato que, pela confluncia de elementos favorveis no ambiente interno
Secretaria Estadual de Sade nesse momento, conjugados com elementos externos
organizao, configurou-se uma janela de oportunidade para a formulao, ou melhor,
reformulao da poltica de sade estadual, processo que contemplou a valorizao do
planejamento enquanto mtodo e forma de organizar os produtos do processo decisrio,
isto , as decises adotadas com relao aos problemas e s alternativas de soluo
apresentadas pelos atores envolvidos.

Atores sociais e empreendedores

Os atores sociais
37
empreendedores
38
do processo de planejamento da SESAB
foram identificados a partir de sua insero no processo decisrio relativo formulao
do plano (Anexo III). Destacam-se, no mbito interno da organizao, o Colegiado de
Gesto (CG), constitudo pelos tomadores de deciso [stakeholders]; a Assessoria de
Planejamento (ASPLAN), responsvel pela conduo tcnica do processo; o Grupo
Tcnico de Planejamento (GT), equipe ttico-operacional no nvel central da
organizao e as Diretorias Regionais de Sade (DIRES), articuladoras das diversas
regies do estado.
No mbito externo SESAB, identificamos atores e empreendedores que
integram o governo estadual, ganhando destaque a Secretaria de Planejamento do
Estado da Bahia (SEPLAN), interlocutora direta do planejamento governamental; a
Casa Civil (CS), responsvel pelo monitoramento das aes prioritrias de governo; a

37
Para Matus (1996) os atores so os motores dos processos de mudana organizacional. So portadores
e, s vezes, criadores de ideias, sendo participante de um jogo, vivendo seus riscos e incertezas,
produzindo e produzindo-se. Atuam nesse jogo por terem capacidade de ao e peso coletivo. Podem ser
um ator-pessoa [personalidade] ou ator-grupo [cpula ou direo de uma organizao/instituio].
38
Kingdom (1995:204) define empreendedores de poltica os indivduos comprometidos a investir
tempo, energia, reputao, dinheiro, para promover uma posio de ganho futuro esperado pela forma de
benefcios materiais de solidariedade proposital.
121

Secretaria de Relaes Institucionais (SERIN), responsvel pelo relacionamento de
governo com a sociedade civil; a Secretaria da Administrao (SAEB), definidora dos
processos e fluxos gerenciais; a Secretaria de Finanas (SEFAZ), responsvel pelo fluxo
de recursos financeiros do governo estadual e a Procuradoria Geral do Estado (PGE),
responsvel pelos encaminhamentos legais da administrao pblica estadual.
Tambm no ambiente externo SESAB identificamos vrios atores, direta ou
indiretamente envolvidos na gesto do SUS, quais sejam, o Conselho Estadual de Sade
(CES-Bahia), rgo fiscalizador e parceiro crtico; Ministrio da Sade (MS), principal
incentivador externo, aportando, inclusive, recursos financeiros e apoio tcnico;
Universidade Federal da Bahia (UFBA), importante parceira na elaborao do Plano e
qualificao profissional por meio do Instituto de Sade Coletiva, bem como a
participao crtica por parte do Departamento de Medicina Preventiva e Social;
Organizao Panamericana de Sade (OPAS/OMS), gestora de cooperao tcnico-
cientfica que potencializa a proposta na parceria com o MS; o Conselho de Secretrios
Municipais de Sade (COSEMS-Bahia), apoiador crtico e incentivador da
descentralizado; e a Comisso Intergestores Bipartite (CIB-Bahia), responsvel pelas
pactuaes que viabilizaram o processo.
O quadro a seguir apresenta o conjunto dos atores e empreendedores
identificados no processo de formulao do PES 2008-2011 da SESAB.

122

Figura 4 Quadro de distribuio dos atores sociais e empreendedores identificados no

Mapeando-se
39
a posio desses atores com relao ao processo de planejamento
desenvolvido para a construo da Agenda Estratgica de governo e do Plano de Sade,
identificamos que, os componentes do mbito interno (A, B, C, D) posicionaram-se em
apoio relativo, construdo de modo progressivo ao longo do processo, permeado por
tenses constantes na construo de consensos possveis. Indiferenas e/ou resistncias
relativos (A, C) se evidenciaram nos espaos micro organizacionais, revelando os
dissensos e impactando principalmente no tocante incorporao de elementos
estruturantes no plano, como os indicadores do Pacto pela Sade e de desempenho
ttico-operacional das unidades assistenciais, bem como na apropriao das questes
gerenciais necessrias s mudanas nos processos de trabalho em sade.
No mbito externo, predominou tambm o apoio relativo (E, F, G, H, I, J, K, L,
M, P), com alguns focos de indiferena e/ou resistncia relativos (I, N, O)
caracterizadas talvez por dificuldade de compreenso acerca dos mtodos e tcnicas

39
O mapeamento dos atores foi feito utilizando-se a matriz (Anexo III) na qual se explicitam as posies
possveis com relao ao processo de planejamento apoio, indiferena ou resistncia relativos. Cabe
registrar que embora a matriz sistematize as posies que prevaleceram ao longo do tempo, neste perodo
pode-se observar certas mudanas no posicionamento dos atores institucionais. A heterogeneidade de
posies evidenciou-se ao longo de todo o processo, predominantemente nos anos de 2007 e 2008.
Identifica-se uma confluncia progressiva de apoios decorrentes do fortalecimento e da construo da
legitimidade do processo, principalmente a partir do ano de 2009, com a finalizao do documento do
PES 2008-2011 e sua aprovao pelo Conselho Estadual de Sade.
mbito Interno - SESAB
Colegiado de Gesto
(superintendncias,
diretorias gerais, "staff" e
Fundao HEMOBA)
(A)
ASPLAN/GASEC*
(B)

DIRES
(C)

GT de Planejamento
(D)

mbito Externo - Governo
Estadual
SEPLAN
(E)

Casa Civil
(F)

SERIN
(G)

SAEB
(H)

SEFAZ
(I)

PGE
(J)

mbito Externo - Organizaes
do sistema de sade
Ministrio da Sade
(K)

CES/Bahia
(L)

CIB/Bahia
(M)

COSEMS/Bahia
(N)

OPAS/OMS
(O)

ISC/DMP-FAMED (UFBA)
(P)

123

utilizados
40
e das particularidades do processo engendrado no setor sade. Cabe destacar
o formalismo das relaes institucionais estabelecidas, que dificulta a identificao de
eventuais consensos ou dissensos. Explicita-se a grande resistncia por parte dos
gestores municipais proposta, em virtude de conflitos
41
com o Ministrio da Sade
sobre a lgica de construo do planejamento no SUS.
No jogo do processo de formulao do PES 2008-2011, o ator central
identificado foi a ASPLAN, rgo vinculado ao Gabinete do Secretrio GASEC, cujo
coordenador participa do Colegiado de Gesto. Este setor, constitudo por um grupo de
especialistas em dedicao exclusiva ao planejamento governamental, foi responsvel
pela conduo desse processo em todas as suas etapas As caractersticas evidenciadas
nesta equipe, quais sejam, motivao, interesse, conhecimento e experincia, permitiram
a construo de uma acumulao poltica e tcnica, mesmo diante da instabilidade da
equipe
42
e do conflito de competncias
43
que se explicitaram no perodo. Atuou na
construo de mtodos, tcnicas e instrumentos, na articulao intra e intersetorial de

40
Conflito entre uma perspectiva normativa, burocrtica e centralizada e o enfoque situacional
apresentado pela equipe da SESAB, bem como certa resistncia incorporao da metodologia proposta
na medida em que esta no se revelava coerente com os propsitos de determinados rgos (crescimento,
legitimao ou mudana).
41
Esses conflitos tem-se apresentado ao longo do processo de construo do SUS, agudizando-se por
ocasio da elaborao do Pacto pela Sade em 2006 e evidencia um jogo conflitivo em que se disputam
interesses distintos dos gestores municipais, representados pelo CONASEMS, gestores estaduais,
representados pelo CONASS e o Ministrio da Sade, gestor federal. Na base desse conflito
interfederativo encontra-se a discordncia acerca dos mecanismos de alocao dos recursos, o que se
desdobra no conflito cognitivo em torno do modelo de planejamento a ser adotado pelo Ministrio da
Sade na oportunidade, cujo enfoque despertou resistncias. Consideramos, inclusive, que esse problema
merece estudos posteriores.
42
A ASPLAN no possua, nos primeiros dois anos da gesto 2007-2010, uma estrutura formal no
organograma da SESAB (Anexo IV) sendo composta por tcnicos ocupantes de cargos em comisso
dentro da estrutura do Gabinete do Secretrio. As dificuldades do jogo e as disputas que ao longo do
processo tiveram que ser travadas criaram momentos de instabilidade que produziram vrias mudanas na
composio da equipe, permanecendo coeso um pequeno grupo que, no tempo foi encontrando apoio
respaldo poltico para desenvolver estratgias de superao desta instabilidade. As cooperaes tcnicas
desenvolvidas com o ISC/UFBA e OPAS/Brasil so exemplos dessas iniciativas utilizadas
temporariamente, at que pudessem ser admitidos por concurso pblico alguns servidores de carreira para
este setor, os quais compem a equipe atual da COPE.
43
O fato da funo planejamento ter sido redistribuda pela gesto em vrios setores, considerando-se
as necessidades conjunturais do momento, fez com que, por vezes, um intenso processo de negociao
tivesse que ser empreendido para viabilizar a construo dos instrumentos e processos de planejamento na
organizao.
124

processos de trabalho, na capacitao das equipes tcnicas e de gesto. Utilizou, no jogo
social, de estratgias de persuaso e dissuaso, negociao mista (cooperativa e
conflitiva), mediao, imposio e confronto necessrios construo dos consensos e
enfrentamento dos dissensos desse processo.
Mesmo considerando a participao de vrios atores no processo de elaborao
do PES 2008-2011, evidenciou-se na anlise que o protagonismo destes atores no
processo decisrio concentrou-se no mbito interno da SESAB, sendo compartilhado
pelo Colegiado de Gesto, ator central da tomada de deciso, pela ASPLAN, ator
tcnico-poltico central de articulao institucional e pelo GT de Planejamento, ator
central das respostas ttico- operacionais.
Importantes parceiros do processo decisrio atinente formulao do plano
foram a SEPLAN definidora dos programas governamentais e responsvel pela
conduo do processo de formulao do Plano Plurianual de governo (PPA), a Casa
Civil responsvel pelo acompanhamento das aes prioritrias de governo e a UFBA
responsvel pela construo metodolgica que subsidiou a formulao do documento.
Os rgos de gesto colegiada do SUS Conselho Estadual de Sade (CES-
Bahia) e Comisso Intergestores Bipartite (CIB-Bahia), tiveram pouca participao no
processo de formulao do Plano, a despeito dos esforos empreendidos
44
e do volume
de encontros e eventos ocorridos, embora isto no tenha se tornado um obstculo ao
desenvolvimento do processo. Tambm no se evidenciou participao efetiva dos

44
Inicialmente, durante o ano de 2007, todos os produtos parciais do processo de planejamento, a
exemplo da anlise de situao, das proposies preliminares com respeito s aes prioritrias foram
apresentados sistematicamente nas reunies do CES e reunies da CIB, que se realizavam mensalmente.
Essas apresentaes, na maioria das vezes, no provocavam maiores comentrios por parte dos membros
dos integrantes do CES, exceo de alguns representantes dos gestores e dos usurios que, por vezes
comentavam o contedo apresentado sugerindo aperfeioamentos. No caso da CIB, entretanto, a dinmica
era diferente, porquanto os representantes do estado pronunciavam-se favorveis s propostas
apresentadas enquanto os representantes municipais, por conta do conflito registrado em nota anterior,
mantinham certa neutralidade. Tanto o CES quanto a CIB foram progressivamente aderindo ao processo,
tendo, a partir de 2008, sua participao evidenciada com maior fora, como demonstra o mapeamento
dos atores.
125

demais rgos do governo estadual nos processos decisrios que confluram na
formulao do plano.

Dinmica do jogo no processo de formulao do PES 2008-2011

A construo do PES 2008-2011 envolveu um processo decisrio amplo e
conflitivo, estabelecendo-se um jogo de conduo da poltica de sade na Bahia, que
incluiu concesses e negociaes em torno dos interesses dos atores e
empreendedores. Na anlise desse jogo consideramos a agenda estratgica como
elemento articulador da formulao de propostas no plano intra e interinstitucional,
sendo que o intra refere-se ao mbito interno SESAB e inter leva em conta a
relao entre a SESAB e os demais rgos do governo estadual, por um lado, e a relao
entre a SESAB e os demais nveis de gesto do SUS, isto , o nvel federal e o
municipal.

Processo decisrio: definio da agenda estratgica e dos compromissos do PES
2008-2011

As negociaes em torno dos problemas e demandas na conformao da agenda
governamental levaram em considerao os posicionamentos e motivaes dos atores e
empreendedores no Jogo Social estabelecido para construir o Plano. Na prtica, esse
processo contemplou o reconhecimento dos problemas, a formulao de alternativas de
soluo, a negociao entre os diversos atores em torno das propostas formuladas e a
construo do consenso quanto s prioridades que vieram a constituir a agenda
estratgica propriamente dita (Kingdom, 1984; Teixeira et al, 2010)
126

No reconhecimento dos problemas, tomou-se como ponto de partida o
Diagnstico da Transio (Bahia, 2011a), documento elaborado pela equipe de transio
de governo
45
, apontando o que consideravam os principais problemas de gesto,
financiamento, infraestrutura, organizao e prestao de servios existente no mbito
do SUS Bahia, no incio de 2007.
Os problemas explicitados nesse diagnstico foram apresentados s reunies do
Colegiado de Gesto da SESAB realizadas durante os primeiros cem dias de governo,
com o objetivo de subsidiar a construo de um plano de ao imediata (Bahia,
2011a). Neste perodo tambm se consolidou o Diagnstico da Situao encontrada
(Bahia, 2011a), que representou o consenso dos gestores em torno da problemtica
apresentada na transio. Este consolidado foi apresentado ao Colegiado Ampliado
[com a participao de todo o corpo dirigente da secretaria], ao Conselho Estadual de
Sade e Comisso Intergestores Bipartite pelo secretrio da sade, o que conferiu
legitimidade e respaldo ao trabalho desenvolvido.
Na oportunidade da 7. Conferncia Estadual de Sade
46
, os problemas e as
alternativas de soluo identificadas foram apresentados aos participantes (Bahia,
20011a). Para subsidiar os debates nesta conferncia, a SESAB organizou uma
publicao com o temrio da conferncia e suas principais questes e a ASPLAN
sistematizou as demandas e recomendaes das conferncias municipais, segundo as
linhas de ao desenvolvidas pela SESAB no processo de formulao do PES e
apresentou as alternativas de soluo dadas pela equipe gestora num espao
denominado ObservaSUS (Jesus & Teixeira, 2010). Neste mesmo espao a Diretoria

45
Equipe composta por vinte e cinco pessoas entre indicados por partidos da base aliada do governo
recm-eleito e tcnicos convidados com o objetivo de acompanhar o processo de transio de governo.
Ocuparam-se, no perodo de outubro a dezembro de 2006 da realizao do diagnstico de transio e da
elaborao do Plano de 100 dias.
46
Realizada em setembro de 2007, no marco da 13 Conferncia Nacional de Sade, tendo como tema:
Sade e qualidade de vida polticas de estado e desenvolvimento.
127

de Informaes em Sade DIS produziu um consolidado da situao epidemiolgica
que foi disponibilizado aos conferencistas para subsidiar os debates em torno da
problemtica de sade da populao. Como produto deste debate construiu-se um
conjunto de diretrizes que orientaram as discusses tcnicas que se seguiram na
formulao do PES. (Bahia, 2011a)
Esse processo contribuiu para a consolidao da anlise situacional
47
(Bahia,
2011b) que subsidiou a priorizao dos problemas de estado de sade da populao e do
sistema de sade
48
nas Oficinas Macrorregionais do PES 2008-2011, com apoio do
ISC/UFBA. Estas oficinas foram o momento de ampliao da participao dos atores
institucionais, incluindo-se os representantes do nvel regional (Diretorias Regionais de
Sade DIRES), representantes dos municpios e conselheiros de sade do nvel
estadual. Adotou-se o desenho das macro e microrregies de sade, definidos pelo
Plano Diretor de Regionalizao PDR para a organizao desta oficina, inserindo-se
as DIRES na busca de consolidar a novo proposta de regionalizao apresentada com o
Pacto pela Sade.
Finalizado o momento da priorizao, passou-se a construo dos mdulos-
operaes-problemas do Plano. A partir das linhas de ao definidas, iniciou-se um
processo de negociaes tcnicas e polticas tanto com os representantes tcnicos
envolvidos quanto com os gestores dos diversos rgos estratgicos
49
. Realizou-se um
conjunto de oficinas realizadas, conduzidas pela ASPLAN e pelo GT de Planejamento,
onde se construram coletivamente os compromissos, objetivos e aes estratgicas do

47
Coerentemente com o enfoque estratgico situacional adotado, a Anlise da Situao de Sade
contemplou o estado de sade da populao, indicando os agravos de maior incidncia e prevalncia, bem
como os problemas do sistema e servios de sade, organizados segundo os componentes do diagrama de
Klekowsky et al (1984) e agregados segundo a perspectiva de Teixeira (2002).
48
Utilizou-se para a priorizao dos problemas de estado da populao os critrios de magnitude,
transcendncia, vulnerabilidade e custo. Para priorizar os problemas do sistema e dos servios de sade
utilizaram-se os critrios de relevncia, urgncia, factibilidade e viabilidade. (Teixeira et al, 2010)
49
Ver Organograma da SESAB Anexo IV.
128

PES, bem como se definiram as responsabilidades institucionais e a viabilidade
oramentria e financeira das proposies com base no PPA 2008-2011. (Bahia, 2011b)
Este momento foi marcado por uma maior participao do Conselho Estadual de
Sade
50
, na medida em que os representantes dos gestores e usurios se envolveram
ativamente na discusso dos problemas e das linhas de ao propostas. Alm disso,
importante destacar a colaborao do ISC/UFBA, da OPAS/Brasil e de outros parceiros
governamentais como SEPLAN e Casa Civil no refinamento das proposies,
considerando a necessidade de alinhamento das mesmas situao de sade da
populao, s necessidades do sistema e dos servios de sade e s prioridades polticas
estabelecidas para o perodo.
Considerando a necessidade de melhor compreenso dos problemas relativos
gesto e organizao do sistema estadual de sade, paralelamente ao processo de
construo dos mdulos operacionais optou-se por se desencadear um processo de
avaliao institucional amplo integrando dois movimentos: a avaliao de desempenho
institucional, feita no perodo 2007-2008 e a avaliao das Funes Essenciais de Sade
Pblica (FESP-SUS) com o apoio da OPAS/Brasil, numa parceria entre SESAB, OPAS
e Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS). (Jesus & Teixeira,
2010)
Este momento permitiu equipe dirigente da SESAB a apropriao de um
mtodo que permitiu reconfigurar a anlise situacional
51
dos componentes de gesto,
financiamento, infraestrutura, organizao e prestao de servios, considerando as reais

50
Cabe ressaltar que os representantes dos trabalhadores de sade permaneceram indiferentes.
51
A partir do entrecruzamento dos problemas de estado de sade da populao, dos problemas do sistema
de dos servios de sade com as demandas oriundas das conferncias municipais de sade e problemas
priorizados nas oficinas macrorregionais, organizou-se um quadro sntese da problemtica para cada
macrorregio de sade. Realizou-se, a partir da, um consolidado da situao de sade do Estado da
Bahia. (Anexo V)
129

responsabilidades do ente estadual do SUS, ainda que se considere que o perfil da
SESAB no responde a todos os critrios explicitados na proposta das FESP.
Finalizado este processo, a equipe tcnica condutora debruou-se sobre os
documentos produzidos (Bahia, 2011b) e passou a consolidar
52
, juntamente com o GT
de Planejamento e com apoio do ISC/UFBA os mdulos-operaes-problemas do PES
2008-2011, apresentando-os ao Colegiado de Gesto da SESAB e ao Conselho Estadual
de Sade no primeiro semestre do ano de 2009.
O PES 2008-2011, articulado ao Plano Plurianual de Governo para o mesmo
perodo
53
, constituiu-se, assim, por sete linhas de ao, oriundas da agenda estratgica,
que se desdobraram em outras trs agendas anuais, treze compromissos relativos s
declaraes das reas estratgicas acerca dos propsitos de suas polticas, explicitando
os modelos de gesto e de ateno propostos e trinta e trs objetivos, revelando as
prioridades de enfrentamento aos problemas no mbito de cada um dos compromissos
do plano. (Anexo VI)

Facilidades e dificuldades enfrentadas no processo

A identificao das facilidades apresentadas e das dificuldades enfrentadas se
deu a partir da utilizao da matriz FOFA
54
(OPAS, 1992) Anexo VII. Partimos de

52
Este processo contemplou vrias etapas, constituindo-se num momento extremamente rico de
refinamento das proposies que constituam as linhas de ao de cada uma das superintendncias da
SESAB. Foram selecionados lderes dentre os componentes do GT de Planejamento para conduzir o
processo na construo dos mdulos operacionais em cada uma das linhas de ao, cujo papel foi
conduzir as discusses necessrias consolidao dos mesmos para a verso final do Plano. Foi um
processo permeado por tenses e conflitos em torno da definio das aes estratgicas necessrias ao
enfrentamento das questes priorizadas, sendo marcado pelo intenso processo de negociao travado para
garantir coerncia interna e consistncia ao documento do PES, em construo.
53
O processo de articulao entre o PES e o PPA encontra-se explicitado por meio do Quadro de
Conexes Conceituais, publicado no artigo de Jesus & Teixeira (2010) e por meio da articulao
oramentria estabelecida, publicada no prprio Plano. (Bahia, 2011c)
54
Foram identificadas estratgias de potencializao das facilidades e reduo ou abolio das
dificuldades relativas ao processo de planejamento desenvolvido no perodo. Utilizamos o termo
iniciativas para definir essas estratgias, considerando o manejo dos recursos de poder adotado por
130

uma anlise de ambientes para identificar as evidncias relativas ao processo nos
mbitos interno e externo da organizao. No mbito interno identificaram-se as
facilidades e dificuldades e no mbito externo as oportunidades e ameaas.
As facilidades aliam-se s oportunidades na medida em que demonstram as
potencialidades do processo. Neste sentido foram identificadas principalmente: a) a
capacidade tcnica de formulao e deciso da equipe condutora, demonstrada pela
consistncia terico-metodolgica dos produtos relativos ao processo de planejamento
que antecederam a formulao do PES, haja vista o investimento em cooperaes
tcnico-cientficas que potencializaram o processo; b) a disponibilidade de recursos
financeiros e de infraestrutura, demonstrada pela existncia de oramento e fluxo de
caixa proveniente do tesouro estadual e do Ministrio da Sade, e pela existncia de
espao fsico, equipamentos e insumos para viabilizar o trabalho desenvolvido pela
equipe; c) a existncia de articulao interna com as diversas reas a partir do GT de
Planejamento, demonstrada pela identificao da participao deste ator [o GT] nos
diferentes momentos desse processo desencadeado na organizao, e tambm uma
articulao externa demonstrada pela parceria com outros rgos de governo e outras
organizaes pblicas de gesto, fomento e formao em sade.
Quanto s dificuldades ou fragilidades aliadas s ameaas revela-se: a) na
instabilidade funcional e dos processos de trabalho da equipe condutora, demonstradas
pelas constantes modificaes sofridas pelo corpo tcnico desta equipe no perodo,
mesmo considerando a manuteno da sua capacidade tcnica, haja vista que o
coordenador permaneceu na conduo do processo ao longo do tempo; b) nas

parte dos principais atores e empreendedores ou jogadores [Colegiado de Gesto e ASPLAN]. Esta
construo foi feita com a anlise dos documentos institucionais, ancorando-se os resultados na
observao participante de um dos autores no processo decisrio da organizao nos diferentes espaos
de sua insero Colegiado de Gesto, Conselho de Sade e Comisso Intergestores Bipartite. Na
consolidao desta matriz, utilizou-se tambm da reviso de documentos analticos produzidos pela
cooperao tcnica com a OPAS/Brasil (Bahia, 2011c; Bahia, 2011d) e de estudos realizados na
instituio relativos ao processo de gesto, que tratam da questo do planejamento e da tomada de deciso
(Coelho, 2001; Moreno-Neto, 2011).
131

resistncias persistentes aos processos desencadeados principalmente pelo conflito de
competncias estabelecido no processo em virtude do desenho adotado para o processo
de planejamento da instituio, haja vista que se optou por no ter uma estrutura
administrativa central de conduo do planejamento governamental, sendo a ASPLAN
uma instncia ligada ao GASEC. Essas questes interferiram significativamente no
curso do processo, produzindo restries ao desenvolvimento pleno das atividades
necessrias. Prova disso foi o fato do PES 2008-2011 ter sido aprovado pelo Conselho
Estadual de Sade somente em abril de 2009.
No jogo social estabelecido, o manejo dos recursos do poder por parte dos atores
e empreendedores do processo desencadeou um conjunto de iniciativas
55
para
manter, ampliar e consolidar seu poder. Neste particular, estavam no jogo os recursos
necessrios para gerar, acessar e manejar informaes distintas para produzir deciso
[poder tcnico], a capacidade de apropriar-se e de alocar recursos financeiros para
garantir a resposta s necessidades que o processo impunha [poder administrativo] e a
capacidade de mobilizar conhecimentos e vontades necessrias construo de novos
saberes e ideologias, investindo nos sujeitos e na sua capacidade criativa [poder
poltico]. (Testa, 2004)
Considerando essas tipologias de poder e o manejo combinado das mesmas, por
parte do Colegiado de Gesto, condutor poltico e pela ASPLAN, condutor tcnico,
identificamos iniciativas de defesa e enfrentamento, crescimento e legitimao,
sobrevivncia e sustentabilidade e de reestruturao e consolidao, utilizadas para
enfrentamento das dificuldades e potencializao das facilidades apresentadas no

55
O termo iniciativa faz aluso aos conceitos de estratgia e operao apresentados por Matus
(1996) na descrio dos elementos constitutivos da anlise estratgica no Jogo Social. O mapeamento das
mesmas se deu a partir da anlise dos resumos executivos das reunies do Colegiado de Gesto da
SESAB, que ocorrem semanalmente, s segundas-feiras, e que foram, no perodo, construdos pelo autor
deste artigo que membro deste colegiado.
132

processo de planejamento que se desenvolveu na oportunidade da formulao do PES
2008-2011.
Enquanto iniciativas de defesa e enfrentamento
56
podem ser identificadas: a
constituio de equipe de especialistas vinculada ao GASEC, a divulgao dos produtos
de planejamento pela internet e a articulao interna e externa para garantir consistncia
e coerncia ao processo de planejamento da SESAB.
No tocante s iniciativas de crescimento e legitimao
57
identificou-se a
participao nas instncias decisrias da SESAB e do SUS-Bahia, a sistemtica de
negociaes polticas, tcnicas e tticas estabelecidas com os parceiros dentro e fora da
SESAB no curso do processo de planejamento, a constituio e conduo de um GT de
planejamento e o incentivo constituio de GT descentralizados de planejamento na
organizao.
As iniciativas de sobrevivncia e sustentabilidade
58
identificadas foram: a
garantia da disponibilidade de recursos, infraestrutura e logstica necessrios ao
processo de planejamento na SESAB, o manejo de recursos financeiros relativos ao
bloco de financiamento da gesto do SUS e a construo do monitoramento da
implementao do PES aliado a uma sistemtica de petio e prestao de contas
validada pelos dirigentes e pelo controle social.

56
Iniciativas de defesa e enfrentamento dizem respeito quelas pactuadas entre o CG e a ASPLAN para
enfrentar as resistncias internas e externas, bem como potencializar a atuao da ASPLAN no manejo do
processo de planejamento da organizao.
57
Iniciativas de crescimento e legitimao dizem respeito aos pactos estabelecidos entre CG e
ASPLAN para ampliar o trabalho da ASPLAN na organizao e garantir sua participao nos espaos
decisrios necessrios consolidao da proposta de planejamento desenvolvida.
58
Iniciativas de sobrevivncia e sustentabilidade dizem respeito aos acordos entre CG e ASPLAN em
torno da garantia e manuteno da proposta de planejamento, considerando a disponibilidade de recursos
e o manejo de informaes estratgicas da gesto.
133

Por fim, dentre as iniciativas de reestruturao e consolidao
59
esto parcerias
com instituies formadoras, organismos internacionais e comunidade cientfica do
campo da Sade Coletiva para construir capacidade tcnico-operacional e divulgar os
resultados da experincia, a articulao externa para garantir apoio institucional e
consultorias necessrias, bem como a negociao interna para viabilizar a constituio
de corpo tcnico efetivo mnimo necessrio ao setor de planejamento.
Essas iniciativas revelam que o processo foi desenvolvido, contando com
respaldo poltico (poder poltico), evidenciado pelo apoio do Colegiado de Gesto e de
outras instncias de deciso e deliberao do SUS-Bahia, mesmo diante da centralizao
decisria na organizao. Na dimenso tcnico-operacional (poder tcnico), evidenciou-
se um esforo de organizar os recursos tcnicos, administrativos e de infraestrutura que
deram suporte e potencializaram o apoio poltico ao processo ao longo do tempo, ainda
que tal processo tenha sido permeado por dificuldades por parte da equipe tcnica
condutora. E, em relao dimenso financeira (poder administrativo), verificou-se que
a existncia de recursos financeiros e a relativa autonomia da ASPLAN no seu manejo,
contriburam no andamento do processo.

Aprendizado institucional

O aprendizado institucional obtido com o processo de planejamento vivenciado
pode ser analisado a partir de trs dimenses cognitiva, relacional e prtica
construdas a partir do amadurecimento e implicao do sujeito-pesquisador com o seu
objeto, bem como das evidncias que a anlise do Jogo Social revelou (Testa, 1995,

59
Iniciativas de reestruturao e consolidao dizem respeito quelas pactuadas entre o CG e
ASPLAN em torno da constituio da equipe tcnica necessria ao desenvolvimento do processo de
planejamento da organizao.
134

2002); (Matus, 1996, 2000); (Senge, 2008); (Habermas, 1989); (Motta, 2007); (Rivera,
2003); (Teixeira, 2010); (Vilasbas, 2006)
Numa dimenso cognitiva encontram-se as habilidades de anlise e sntese
subsidirias da aprendizagem e percia necessrias construo de uma compreenso
sobre a realidade e tambm de um poder/saber tcnico capaz de explic-la. Na
dimenso relacional, por sua vez, encontra-se a capacidade poltico-gerencial necessria
tomada de decises, engendrada pelos comportamentos e relaes inter sujeitos, fruto
da combinao de diversos meios estratgicos [negociao, mediao, conflito,
persuaso/dissuaso, imposio/coao] no Jogo Social. E na dimenso prtica, a
capacidade tcnico-operacional, que se concretiza na ao e produz, na combinao de
diversas racionalidades [normativa, estratgica ou comunicativa] o saber-fazer, a prxis.
No processo de planejamento da SESAB relativo construo do PES 2008-
2011, as capacidades e acumulaes evidenciadas
60
foram (Anexo VIII): a) do ponto
de vista cognitivo, o desenvolvimento de habilidades para lidar com os fluxos e
contingncias dos processos institucionais e a capacidade de articulao institucional
interna e externa; b) do ponto de vista relacional, o manejo com processos de
articulao, negociao e mediao de conflitos necessrios construo, pactuao e
consolidao do processo da organizao; c) no tocante dimenso prtica pode-se citar
a construo de sistemticas e fluxos gerenciais e administrativos que permitiram
manejar os recursos e tecnologias disponveis, favorecendo o desenvolvimento do
processo no perodo.
Construiu-se uma viso estratgica
29
na medida em que se disponibilizaram
organizao ferramentas de alinhamento estratgico, ainda que limitada no que

60
Utilizamos a reviso documental para sistematizar informaes que constituram evidncias analisadas
na perspectiva da anlise temtica (Minayo, 2010) sendo que as categorias de anlise foram definidas a
partir da reviso de Fazekas et al (2010), adaptadas com os aportes de Teixeira et al (2010) e Motta
(2007). As categorias resultantes desse processo foram as seguintes: a viso estratgica produzida, a
governana construda e a inteligncia institucional acumulada, [Anexo VIII]
135

concerne s perspectivas global e temporal do sistema, j que o plano abordou a
problemtica de sade do estado no recorte de quatro anos, sem avanar para uma
perspectiva de futuro mais arrojada.
A governana
29
foi construda com uma progressiva articulao do processo de
tomada de deciso e maior responsabilizao da equipe dirigente por meio da
sistemtica de acompanhamento e prestao de contas, ainda que permeada por
dificuldades operacionais decorrentes da fragilidade dos mecanismos e instrumentos de
monitoramento e avaliao institucional e de responsabilizao nos diversos nveis da
gesto.
Uma dada inteligncia
29
foi acumulada na prtica a partir do fazer de uma
equipe de especialistas, que no manejo do cotidiano desenvolveu habilidades e aprendeu
a lidar com os fluxos e contingncias dos processos institucionais, com as informaes
que lhes propiciaram analisar situaes e apresentar solues s questes que se
apresentaram na pauta dos dirigentes, mesmo considerando as dificuldades na anlise
acurada dessas informaes por conta das dificuldades tcnico-administrativas do
manejo da gesto pblica.

Consideraes finais

As caractersticas do processo de elaborao do PES 2008-2011 revelam a
construo de uma discusso estratgica sobre os problemas a serem enfrentados pela
gesto estadual do SUS no perodo em questo, bem como a busca de alternativas e
solues a esses problemas por meio de um intenso processo de negociao que
permitiu a tomada de deciso em torno de uma agenda estratgica de modo mais
solidrio e participativo entre os tomadores de deciso.
136

Os resultados do estudo aqui apresentado nos estimulam a levantar novas
questes relativas aos limites e desafios
61
de institucionalizao de processos de
planejamento em organizaes de sade, como o caso de uma secretaria estadual de
sade. Como vimos, mesmo em um contexto politicamente favorvel e contando com
atores institucionais comprometidos com o aperfeioamento da gesto pblica do
sistema de sade, o processo de planejamento enfrenta uma srie de dificuldades.
Como limites podem ser identificados: a multiplicidade de conceitos e vises
acerca do planejamento em sade, a dificuldade dos mecanismos de comunicao
institucional aliada s fragilidades no fluxo de informaes entre os diferentes setores, a
ritualstica e centralizao do planejamento governamental, as contingncias constantes
aliadas dificuldade de anlise acurada das informaes por conta das mesmas, a
fragilidade das articulaes entre decises e aes estratgicas, tticas e operacionais, a
ineficincia dos mecanismos de responsabilizao, a inconsistncia na construo dos
indicadores de resultado e produtos do processo, as limitaes tcnico-administrativas
do manejo da gesto pblica e a inexistncia de ferramentas disponveis para
monitoramento sistemtico das aes governamentais.
Alguns desafios se impuseram a exemplo da multiplicidade de concepes e
vises, as dificuldades de difuso de informaes no ambiente institucional, o
enfrentamento a contingncias constantes, a fragilidade de articulao nas decises
entre os diferentes nveis aliada inexistncia de mecanismos efetivos de
responsabilizao coletiva, a superao da ritualstica do processo de planejamento
governamental, as limitaes quanto produo e anlise de informaes para a tomada
de deciso e, por fim, as dificuldades do manejo da mquina pblica.

61
Para discutir os limites e possibilidades, apoiamo-nos na proposta de avaliao de processos de
planejamento construda por Fazekas et al (2010), adaptando suas categorias com os aportes de Teixeira
et al (2010) e Motta (2007).
137

A anlise do processo de elaborao do PES 2008-2011 da SESAB revela, a
necessidade de se considerar no Jogo Social a multiplicidade de conceitos e vises dos
diferentes atores e empreendedores imprescindveis construo de consensos.
Tambm revela a importncia de adotar-se a perspectiva da organizao que aprende e
do agir comunicativo para mediar disputas que se travam no cotidiano dos processos
decisrios subjacentes construo de uma agenda estratgica de governo e
consolidao de uma lgica de planejamento mais solidria, coletiva e participativa.
Por fim, cabe enfatizar que para que um processo dessa natureza se mantenha,
necessrio fortalecer o processo de educao permanente, bem como promover o
planejamento no nvel locorregional, com definio dos papis das DIRES e das
instncias colegiadas regionais (Moreno-Neto, 2011). Isso pode vir a ser, inclusive,
alcanado com o fortalecimento do planejamento enquanto funo de gesto a partir da
regulamentao da Lei Orgnica da Sade, por meio da implantao, pela organizao
dos dispositivos do Decreto n. 7508/2011. (Brasil, 2011), na medida em que os atores
responsveis pela conduo do processo valorizem e aperfeioem continuamente seu
conhecimento e suas prticas.

138

Referncias

Brasil. Ministrio da Sade. Decreto n. 7508 de 28 de junho de 2011. Disponvel em
http://anfip.datalegis.inf.br

Campos RTO. O planejamento no labirinto: uma viagem hermenutica. So Paulo:
Hucitec, 2003.

Salvador. [Dissertao de mestrado]. Salvador (BA): ISC/UFBA, 2009.

Coelho TCB. O processo de gesto em uma organizao hipercomplexa do Sistema
nico de Sade [Tese de doutorado]. Salvador (BA): ISC/UFBA; 2001.

Dantas Neto PF. O carlismo para alm de ACM: estratgias adaptativas de uma elite
poltica estadual. In: Souza C, Dantas Neto PF (org.): Governo, polticas pblicas e
elites polticas nos estados brasileiros. Rio de Janeiro: Revan, 2006.

Ettelt S et al. Health care capacity planning: whose responsibility? World Health
Organization on behalf of the European Observatory on Health System and Policies.
Copenhagen, 2008.

Ettelt S et al. Planning health care capacity: a review of international experience. In:
Rachel et al. Investing in hospitals of the future. World Health Organization on behalf
of the European Observatory on Health System and Policies. Copenhagen, 2009.

Ettelt S et al. Health care capacity planning: a review of international experience.
London School of Hygiene and Tropical Medicine. London, 2006.

Fazekas M et al. Framework for assessing, improving and enhancing health service
planning. Rand Europe Corporation: Cambridge (UK), 2010. Disponvel em
www.rand.org/randeurope

139

Gelinski CROG, Seibel EJ. Formulao de polticas pblicas: questes metodolgicas
relevantes. Revista de Cincias Humanas - EDUFSC, v. 42, n. 1 e 2, p. 227-240, abril e
outubro de 2008.

Giordani JA. La planificacin como proceso social: un esquema de anlisis. Cuadernos
Soc. Venez. Planificacin, 3: 149-149, 1979.

Habermas J. Conscincia moral e agir comunicativo. (Traduo de Guido A. de
Almeida). Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1989.

Jesus WLA, Assis MMA (org.). Desafios do planejamento na construo do SUS.

Jesus WLA, Teixeira CF. Planejamento estadual no SUS: o caso da Secretaria da Sade
do Estado da Bahia. Cincia & Sade Coletiva, 15 (5): 2383-2393, 2010.
Jesus WLA. Ressignificao do planejamento no campo da Sade Coletiva: desafios
tericos e busca de novos caminhos. [Dissertao de mestrado]. Feira de Santana (BA):
UEFS, 2006. 235p.

Kalil MEX, Paim JS. Planejamento de sade na Bahia: impasses e perspectivas. Revista
Baiana de Sade Pblica 1986; 13 (1/3): 47-67.

Kalil MEX. Ideologia e prtica do planejamento de sade na Bahia. [Dissertao de
Mestrado]. Salvador: UFBA, 1983.

Kingdom JW. Agenda, Alternatives and Public Policies. 2.ed. Hallper Collins College
Publishers, 1995.

Klekowsky et al. Sistemas Nacionales de Salud e su reorientacin hacia la Salud pata
Todos: pautas para una poltica. Cuadernos de Salud Pblica, OMS, n. 77, 1984. 134p.

secretarias estaduais de sade. RAP, 2007; 41 (6): 1143-63.

140



Matus C. O lder sem estado maior; traduo de Giselda Barroso Sauveur. So Paulo:
Fundap, 2000.

Matus C. O mtodo PES: entrevista com Carlos Matus Franco Huertas; traduo de
Giselda Barroso Sauveur. So Paulo: Fundap, 1996.


Merhy EE. Planejamento como tecnologia de gesto: tendncias e debates do
planejamento em sade no Brasil. In: Gallo E (org.). Razo e planejamento: reflexes
sobre poltica, estratgia e liberdade. So Paulo/Rio de Janeiro: Hucitec/Abrasco, 1995.
p. 117-149.

Motta PR. Gesto contempornea: a cincia e a arte de ser dirigente. 16.ed. Rio de
Janeiro/So Paulo: editora Recorde, 2007. 256p.

Moreno-Neto JL. A Institucionalizao do Planejamento na SESAB no quadrinio
2007-2010: condies, sujeitos e prticas. [Dissertao de mestrado]. Salvador (BA):
ISC/UFBA, 2011.

Neves RBB. Anlise comparativa dos Planos Estaduais de Sade na Bahia
(1988/1995). [Dissertao de Mestrado]. Salvador: UFBA, 1994.

Organizao Panamericana de Sade. Desarollo y fortalecimento de los Sistemas
Locales de Salud en la transformacin de los Sistemas Nacionales de Salud: La
Administracin Estratgica. Washington (DC): OPAS/OMS, 1992.

141

Organizao Panamericana de Sade. La administracin estratgica en Silos
Lineamientos para su desarrollo: los contenidos educacionales. Washington (DC):
OPAS/OMS, 1994.

Organizao Panamericana de Sade. Secretaria da Sade do Estado da Bahia. Portflio
de documentos do Processo de Planejamento da SESAB na Gesto Estadual 2007
2010 (Parte I). Braslia/Salvador: OPAS/SESAB, 2011a.

2010 (Parte II). Braslia/Salvador: OPAS/SESAB, 2011b.

2010 (Parte III). Braslia/Salvador: OPAS/SESAB, 2011c.

2010 (Parte IV). Braslia/Salvador: OPAS/SESAB, 2011d.

Paim JS, Teixeira CF. Configurao institucional e gesto do Sistema nico de Sade:
problemas e desafios. Cincia & Sade Coletiva, 12 (Suplemento): 1819-1829, 2007.

Paim JS, Teixeira CF. Poltica, planejamento e gesto em sade: balano do estado da
arte. Revista de Sade Pblica, nmero especial: So Paulo, 2006. p. 73-78.

Paim JS. Aspectos crticos da institucionalizao da planificao em organizaes
pblicas de sade. In: Paim JS. Sade, Poltica e Reforma Sanitria. CEPS/ISC:
Salvador, 2002. p. 407-433.

Pineault R, Daveluy C. La planificacin sanitria: conceptos, mtodos, estratgias.
Edio Espanhola. 2.ed. Barcelona: Masson SA & SG, 1989. 382p.

142

Pinto ICM, Teixeira CF. Formulao da Poltica de Gesto do Trabalho e Educao na
Sade: o caso da Secretaria Estadual de Sade da Bahia, Brasil, 2007-2008. Cadernos
de Sade Pblica, Rio de Janeiro, 27 (9): 1777-1788, set, 2011.

Rivera FRU, Artmann E. Planejamento e gesto em sade: flexibilidade metodolgica e
agir comunicativo. Cincia & Sade Coletiva, n.4, 1999. p. 355-365.

Rivera FRU. Agir comunicativo e planejamento social: uma crtica ao enfoque
estratgico. Rio de Janeiro: Fiocruz, 1995.

Rivera FRU. Anlise estratgica em sade e gesto pela escuta. Rio de Janeiro:
Fiocruz, 2003.

da SES/Sergipe. [Tese de doutorado]. Salvador (BA): ISC/UFBA, 2008.

Senge PM. A quinta disciplina: arte e prtica da organizao que aprende, 24.ed.

Silveira TCC. Planejamento em sade na Bahia, 1989-1994. [Dissertao de Mestrado].
Salvador (BA): UFBA, 1994.

Sulpino F. Avanos e desafios do planejamento no Sistema nico de Sade. Cincia &
Sade Coletiva, 14 (Suplemento 1): 1565-1577, 2009.

Teixeira CF. Promoo e vigilncia no contexto da regionalizao da assistncia sade
no SUS. Cadernos de Sade Pblica, v. 18 (suplemento), Rio de Janeiro, 2002. p. 153-
162.

Teixeira CT (org.). Planejamento em sade: conceitos, mtodos e experincias.

143

Teixeira CT. O processo de formulao da Poltica de Sade da Populao Negra em
Salvador. Relatrio CNPq, set 2007.



Testa M. Tendencias en planificacin. In: Pensar en Salud. 3.ed. Buenos Aires: Lugar
Editorial, 2004. p. 85-125.

mbito municipal. Cad. Sade Pblica, Rio de Janeiro, 24 (6): 1239-1250, jun, 2008.

Vilasbas ALQ. Planejamento e programao das aes de vigilncia da sade no
nvel local do Sistema nico de Sade. Rio de Janeiro: Fiocruz/EPJV/Proformar, 2004.
68p.

mbito municipal. [Tese de doutorado]. Salvador (BA): ISC/UFBA, 2006.

144

COMENTRIO FINAL
62

62
s 9h e 12 minutos do dia 08 de maro de 2012 finalizei esta tese. Esta data significativa para mim
neste processo, pois exatamente nela h cinco anos, 08/03/2007, iniciava-se o PlanejaSESAB, primeiro
evento realizado por ns na condio de articulador e condutor do processo de planejamento nesta
instituio depois da posse em 02 de janeiro de 2007. Que coincidncia feliz!
145

Estudar mais uma vez a questo do planejamento foi um processo muito
interessante e enriquecedor. Posso at dizer que, em se tratando de um doutorado, o
aprofundamento em todos os aspectos foi necessrio e para mim muito prazeroso.
Entretanto, no vou finalizar este trabalho falando do planejamento em si, mas daquilo
que apreendi nesses quatro anos de convivncia profunda com o planejamento na
prtica. Sem ser repetitivo, claro!
Definitivamente eu fiz aquilo que queria. E isto s foi possvel porque um
conjunto de fatores favoreceram. A comear pela minha motivao, posso dizer que este
trabalho s foi possvel porque tive ao meu lado uma equipe que acreditou nas minhas
propostas. Por outro lado, fui acolhido por um grupo poltico que, na medida do
possvel apostou nas minhas ideias e permitiu a construo de um processo to rico
[grifo nosso].
Alm do mais, a conjuntura poltico-institucional, aliada parceria de instncias
e instituies/organizaes como Ministrio da Sade, Universidade Federal da Bahia,
Universidade Estadual de Feira de Santana e Organizao Panamericana de Sade
propiciaram o aprendizado individual [para mim] e coletivo [pelo menos ao grupo que
tenho contato maior a ASPLAN/COPE].
A tese apenas uma parte desse aprendizado que tentei sistematizar. Mas, no
mbito coletivo e institucional posso listar um conjunto de produes que o processo de
doutoramento me possibilitou construir por conta das reflexes crticas e da vivncia. A
se inserem os instrumentos tcnicos que produzimos (PES, PPA, AES, PAS, RAG,
etc.), as metodologias construdas com meu grupo de trabalho ou em parceria
(elaborao do PES, monitoramento das aes estratgicas, processamento de
problemas e demandas da sociedade nas conferncias de sade, etc.), os intercmbios e
troca de experincias produzidos na interao com outras instncias e instituies
146

(PlanejaSUS, ParticipaSUS, Cooperao Tcnica Bahia-Tucumn, Congressos do
COSEMS-Bahia, Congresso da Poltica, Planejamento e Gesto Abrasco, etc.), a
oportunidade de aprender fazendo e ensinando (Capacitaes do PlanejaSUS,
Especializao em Planejamento em Sade, Mestrado Profissional, Residncia
Multiprofissional, Estgio Extracurricular dos Trainees da Graduao em Sade
Coletiva e do Bacharelado Interdisciplinar em Sade, etc.), o aprendizado na construo
do conhecimento com a produo de artigos j publicados, participao em captulos de
livros e at a organizao do meu primeiro livro. Enfim... Quatro anos de investimento
na construo de uma prtica ainda incompleta, mas total naquilo que se prope.
Como lies, ficam registrados que o processo de institucionalizao do
planejamento no mbito da SESAB e do SUS-Bahia (cultura organizacional subalterna)
ainda incipiente; a consolidao de uma prtica (estruturada) de planejamento exige o
envolvimento (compromisso) de um grupo (empreendedor poltico) que exera
liderana no mbito institucional; e que o planejamento, por si s, no d conta da
complexidade do processo de gesto de um sistema em transio, necessitando estar
articulado a outras tecnologias de gesto que, conjugadas, permitam ao gestor manter a
direcionalidade do seu projeto poltico.
Finalizo, por hora deixando claro que ainda no estou satisfeito. O planejamento
para mim uma possibilidade concreta de construir liberdades, no sentido freiriano da
palavra e de construir autonomia se compreendido efetivamente como uma prtica
social. Afinal de contas trabalhadores sociais (Freire, 1979) precisam construir
prticas sociais (Gadotti, 2001).

147

Referncias

Freire P. Educao e mudana. 2.ed. Rio de Janeiro: Paz & Terra, 1979
Gadotti M. Pedagogia da Prxis. 3.ed. So Paulo: Cortez, 2001.

ANEXOS
63

63
Trata-se dos anexos relativos ao contedo dos artigos apresentados.
149

ARTIGO 1: Produo cientfica brasileira sobre Planejamento em Sade no contexto de construo do SUS (1990-2010)

ANEXO I: Distribuio dos artigos analisados por Dimenso do processo de planejamento e categorias de anlise temtica

Dimenso Categorias Artigos/autores
Analticas Empricas (*)
Sociopoltica Anlise de Conjuntura;
Formulao de Polticas
Pblicas; Balano
Poltico; Mapeamento de
Atores.
Poder; Ideologia; Relaes e
Determinaes Sociais;
Contexto poltico-
institucional; Processo de
Planejamento e Gesto
governamental;
Racionalidade poltica.
Artmann, Azevedo & S (1997); Assis, Pereira & Mishima
(1997); Gelbck et al (2006); Giovanella (1990); Giovanella
(1991); Gonzalez (2009); Jesus & Teixeira (2010); Lana &
Gomes (1996); Lotufo & Miranda (2007); Mattos (2010);
Molesini (2010); Piovesan et al (2005); Rivera (1996);
Santos & Merhy (2006); Teixeira & Paim (2000); Teixeira et
al (1993); Teixeira (1999); Teixeira (2004); Vieira (2009);
Vilasbas & Paim (2008).
Tcnico-
organizativa
Explicao Situacional
dos Problemas de Sade;
Anlise de Coerncia e
Consistncia; Priorizao
de Problemas; Balano de
Intercmbio de
Problemas.
Gesto e organizao do
sistema de servios de sade;
Incorporao de inteligncia
epidemiolgica; Diagnstico
e anlise situacional;
Racionalidades tcnicas.
Artmann & Rivera (2003); Artmann, Azevedo & S (1997);
Campos (1993); Ceclio (1997); Gonzalez (2009); Horovitz,
Llarena Jr & Mattos (2005); Horovitz et al (2006); Jesus &
Assis (2010); Jesus & Teixeira (2010); Lacerda, Calvo &
Freitas (2002); Lotufo & Miranda (2007); Machado et al
(2010); Mio et al (2005); Nicoleto, Cordoni Jr & Costa
(2005); Onocko Campos (2000); Paim (2003); Rezende,
Almeida & Nobre (2000); Rivera (1996); Rivera (1998);
Santos & Merhy (2006); Schraiber et al (1999); Scochi
(1994); Teixeira et al (1993); Teixeira (1999); Tofani,
Carpintro & Bruno (2009); Trindade (2008); Unglert (1990);
Vilasbas & Paim (2008).
Gerencial Anlise de Viabilidade;
Programao
Oramentria e
Financeira; Balano
Gerncia e organizao da
produtividade e dos processos
de trabalho, Integrao de
instrumentos de planejamento
Azevedo (1992); Candeias (1996); Farias, Beck & Calom
(2004); Giovanella (1990); Giovanella (1991); Gonzalez
(2009); Jesus & Teixeira (2010); Lotufo & Miranda (2007);
150

Macroeconmico. e gesto; Racionalidades
gerenciais.
Machado et al (2010); Matsuda et al (2000); Melleiro,
Tronchin & Ciampone (2005); Onocko Campos (2000a);
Onocko Campos (2000b); Paim (2003); Piovesan et al
(2005); Rivera (1996); Rivera (1999); Santos & Merhy
(2006); Schraiber et al (1999); Teixeira (1999); Tofani,
Carpintro & Bruno (2009); Unglert (1990); Vilasbas &
Paim (2008); Volpato (2010).
Relacional ou
inter-
operativa
Monitoramento e
Avaliao; Petio e
Prestao de Contas;
Gerenciamento da
Execuo.

Cultura organizacional;
Aprendizagem institucional;
Organizao do trabalho em
equipe; Participao;
Autonomia dos sujeitos da
prtica; Racionalidade
Comunicativa.

Assis, Pereira & Mishima (1997); Bursztin & Ribeiro (2005);
Campos (1993); Candeias (1996); Ceclio (1997); Cubas
(2005); Farias, Beck & Calom (2004); Gonzalez (2009);
Jesus & Teixeira (2010); Lacerda, Calvo & Freitas (2002);
Laluna & Ferraz (2003); Lima, Faveret & Grabois (2006);
Lotufo & Miranda (2007); Mattos (2010); Onocko Campos
(2000a); Onocko Campos, (2000b); Paim (2003); Piovesan et
al (2005); Rivera & Artmann (1999); Rivera (1996); Rivera
(1999); Schraiber et al (1999); Teixeira (1999); Tofani,
Carpintro & Bruno (2009); Trindade (2008); Vilasbas &
Paim (2008); Volpato (2010).

(*) As categorias empricas foram construdas a partir dos ncleos de significao temtica encontrados no tratamento do material
emprico.

151

ARTIGO 2: Planejamento estadual no SUS: o caso da Secretaria da Sade do Estado da Bahia

Anexo II Catlogo dos documentos institucionais produzidos na ASPLAN/GASEC-SESAB durante o processo de elaborao do
PES 2008-2011, selecionados para as anlises deste estudo

Perodo Documento

Descrio do Documento

Transio
de Governo
Relatrio Diagnstico de Transio Sntese dos trabalhos desenvolvidos durante o perodo de transio de Governo,
por rea da Secretaria da Sade do Estado da Bahia. Subsidiou o Planejamento
Estratgico do perodo de transio que deu origem, por conseguinte do Plano de
100 dias. Possui 134 pginas.
Plano de 100 dias Tomando como referncias o Relatrio de Transio, o Planejamento Estratgico
Setorial foi definido prioridades de governo para a sade em consonncia com as
propostas da Agenda Poltica explicitada no programa de governo. Possui 66
pginas.
Sntese geral das propostas de
Governo, para a rea de sade.
Comparativo da situao encontrada na gesto anterior, com as das propostas de
Governo. Possui 17 pginas.

Janeiro a
Dezembro
de 2007

I Encontro de Planejamento da
SESAB 2007
Documento que explicita o cronograma do I Encontro de Planejamento da SESAB
2007. Possui 01 pgina.
Diagnstico preliminar da Situao
Encontrada
Trata-se de uma anlise inicial dos documentos e apresentaes realizadas
equipe de transio na sade. Possui 27 pginas.
Prestao de Contas do 1. Trimestre
de 2007
Tal relatrio explicita por cada superintendncia, as aes/intervenes
desenvolvidas e resultados preliminares e perspectivas no perodo. Possui 138
pginas.
Prestao de Contas do 2. Trimestre
de 2007
Apresenta a execuo financeira, oramentria e a evoluo dos compromissos por
linhas de ao. Possui 279 pginas.
Aes Prioritrias da SESAB 2007-
2010
Enumerao das aes prioritrias de Governo para a rea de sade. Possui 02
pginas
Matriz Estratgica do SUS-BA
Linhas de Ao do SUS-BA
Explicita a 1 verso e a 2 verso das Matrizes Estratgicas do SUS-BA, e a
estrutura das sete linhas de ao do SUS-BA, decorrentes do processo de
planejamento desenvolvido pela instituio. Possui 04 pginas.
Documento base da 7 Conferncia Documento que contextualiza as propostas da nova gesto. Abordam tpicos
152

Janeiro a
Dezembro
de 2007

Estadual de Sade referentes ao breve diagnstico da realidade encontrada, os princpios e
proposies de Governo, e os eixos prioritrios para gesto SUS-BA. Possui 13
pginas.
Conferncias Municipais de Sade Trajetria metodolgica da sistematizao das Conferncias Municipais de Sade.
Possui 03 pginas.
Demandas das Conferncias
municipais de sade
Sntese das demandas das conferncias municipais de sade organizadas por linha
de ao. Disponvel na pgina da SESAB www.saude.ba.gov.br.
Programas PPA 2008-2011 Explicitao dos programas de sade contidos no PPA 2008-2011. Possui 04
pginas.
Agenda Estratgica da Sade 2007 Programao Anual da Sade para o ano de 2007. Possui 113 pginas. Disponvel
na pgina da SESAB www.saude.ba.gov.br.
Guia para Avaliao de Desempenho
2008
Descreve o plano de anlise da avaliao de desempenho do ano 2007. Possui 15
pginas.
Lei Oramentria Anual 2008 (LOA) Lei N 10.956 de 28 de Dezembro de 2007, a qual estima a Receita e fixa a
Despesa do Estado para o exerccio financeiro de 2008. Possui 07 pginas.

Janeiro a
Dezembro
de 2008

Relatrio de Gesto 2007 Apresenta os resultados obtidos com a aplicao direta e/ou indireta dos recursos
advindos do tesouro estadual e de fontes externas de financiamento. Possui 229
pginas. Disponvel na pgina da SESAB www.saude.ba.gov.br.
Grupo de Trabalho de Planejamento Portaria SESAB n 1.381, de 02 de junho de 2008, que institui o Grupo de
Trabalho (GT) institucional com a representao das Superintendncias. Possui 01
pgina.
Oficina de Planejamento 2008 Documento explicitando a programao, os objetivos e os produtos da Oficina de
Planejamento 2008. Possui 02 pginas.
Guia para seleo dos Indicadores
2008
Apresenta um guia para a seleo dos indicadores da Agenda Estratgica de Sade
2008.
Agenda Estratgica 2008 Programao Anual de Sade da SESAB para o ano de 2008. Possui 88 pginas.
Disponvel na pgina da SESAB www.saude.ba.gov.br.
Oficinas do Plano Estadual de Sade
2008-2011
Documento que contextualiza as oficinas, em que so apresentados os objetivos,
justificativa e programao. Possui 09 pginas.
Problemas de estado da sade da
populao e dos problemas do sistema
e dos servios de sade
Consolidado dos problemas de sade da populao e problemas do sistema e dos
servios de sade, por macrorregio. Possui 15 pginas.
153

Oficina de Auto avaliao das
Funes Essenciais de Sade Pblica
Relatrio consolidado da realizao da oficina de auto avaliao das FESP na
SESAB. Possui 66 pginas.
Oficina para construo do Plano de
Fortalecimento das FESP na Bahia
Relatrio consolidado da realizao da oficina de construo do Plano de
Fortalecimento das FESP na SESAB. Possui 66 pginas.

Janeiro a
Dezembro
de 2009
Relatrio de Gesto 2008 Relatrio de gesto da Secretaria da Sade do Estado da Bahia - SESAB do ano de
2008. Possui 348 pginas. Disponvel na pgina da SESAB www.saude.ba.gov.br.
Relatrio Trimestral de 2008.1 O documento apresenta a execuo oramentria, financeira da SESAB, do
primeiro trimestre, e a evoluo dos compromissos por linhas de ao. Possui 173
pginas.
segundo trimestre, e a evoluo dos compromissos por linhas de ao Possui 228
pginas.
terceiro trimestre, e a evoluo dos compromissos por linhas de ao. Possui 255
pginas.
Plano Estadual de Sade 2008-2011 Documento explicitado em seis partes. Inicialmente apresenta os princpios e
diretrizes da poltica de sade na Bahia. Apresenta o consolidado da anlise
situacional por macrorregio de sade, a matriz estratgica do SUS-BA, e os
compromissos do Plano Estadual por linhas de ao. Possui 90 pginas.
Disponvel na pgina da SESAB www.saude.ba.gov.br.
Lei Oramentria Anual 2009 (LOA) Lei n 11.354 de 30 de Dezembro de 2008, a qual estima a Receita e fixa a Despesa
do Estado para o exerccio financeiro de 2008. Possui 08 pginas.
Agenda Estratgica da Sade 2009-
2010
Programao Anual de Sade da SESAB para os anos de 2009 e 2010. Possui 92
pginas. Disponvel na pgina da SESAB www.saude.ba.gov.br.

154

ARTIGO 3: O processo de construo do Plano Estadual de Sade na Bahia: atores polticos, jogo social e aprendizado
institucional

Anexo III: Quadro geral de mapeamento dos atores
(*)

VARI VEL MBI TO 2007 2008 2009
Apoio relativo Interno
64
GASEC; SUVISA;
Auditoria; SAFTEC;
SUPERH; SAIS.
GASEC; SUVISA;
Auditoria; SAFTEC;
SAIS; FESBA;
SUPERH; GT de
Planejamento.
GASEC; SUVISA;
Auditoria; SAFTEC;
SAIS; FESBA;
SUPERH; HEMOBA;
GT de Planejamento;
DIRES
65
.
Externo Casa Civil; SERIN;
UFBA; CES-Bahia;
PGE; MS.
Casa Civil; SERIN;
UFBA; CES-Bahia;
PGE; SEPLAN;
SERIN; MS; OPAS;
CIB-Bahia.
Casa Civil; SERIN;
UFBA; CES-Bahia;
PGE; SEPLAN;
SERIN; MS; OPAS;
CIB-Bahia; COSEMS-
Bahia.
Indiferena relativa Interno HEMOBA; DIRES. SUREGS; HEMOBA;
DG; DIRES.
SUREGS; DG.
Externo SEPLAN; SEFAZ;
CIB-Bahia.
COSEMS-Bahia;
SAEB; SEFAZ.
SAEB; SEFAZ.
Resistncia relativa Interno SUREGS; DG;
FESBA.
_________________ ___________________
Externo SAEB; COSEMS-
Bahia; SEFAZ.
_________________ __________________
(*) Os critrios encontram-se explicitados no Apndice I.

64
Utilizamos para caracterizar o mbito interno atores coletivos participantes do Colegiado de Gesto da SESAB, cujo mapeamento se deu a partir dos resumos
executivos das reunies semanais e do nosso caderno de registros. Tambm foi considerado o GT de Planejamento, representado no CG pela ASPLAN/GASEC.
65
As Diretorias Regionais de Sade (DIRES) constituem-se a exceo regra, pois no figuram no CG. Foram consideradas parte pela sua importncia no processo
de construo do PES 2008-2011.
155

Anexo IV Organograma da SESAB

Anexo V - Consolidado dos problemas priorizados no processo de elaborao do PES 2008-2011 da SESAB

ESTADO DA BAHIA
Problemas deestado desadeda populao priorizados
Elevada taxa de mortalidade infantil;
Elevado ndice de morbimortalidade por causas externas;
Elevada incidncia de dengue e DST /AIDS;
Elevada prevalncia doenas crnico-degenerativas e cardiovasculares; transtornos mentais; tuberculose e hansenase.
Problemas do sistema desadepriorizados
GESTO DO SISTEMA DE SADE
Vnculos trabalhistas precrios e alta rotatividade de profissionais;
Gesto deficiente de sistemas de informao;
Insuficiente processo de capacitao tcnica de gesto;
Baixa efetividade do controle social;
Fragilidade organizacional e operativa das DIRES;
Baixa adeso dos municpios ao Pacto pela Sade.
FINANCIAMENTO DO SISTEMA DE SUDE
Defasagem e inadequao da PPI s realidades dos municpios, acarretando descumprimento das aes propostas;
Sub-financiamento e falta de racionalizao do uso dos recursos do sistema de sade: centralizao dos recursos financeiros destinados alta complexidade na capital do estado;
insuficincia de teto financeiro.
INFRAESTRUTURA DO SISTEMA DE SADE
Baixa capacidade instalada de servios de mdia e alta complexidade;
Baixa capacidade instalada de servios de urgncia e emergncia;
Dficit de leitos de UTI;
Dficit de recursos humanos.
ORGANIZAO DO SISTEMA DE SADE
Incipiente regulao da assistncia sade;
Dficit na logstica de distribuio de medicamentos da ateno bsica e de alto custo.
PRESTAO DOS SERVIOS DE SADE
Baixa cobertura e resolutividade da ateno bsica;
Baixa resolutividade das aes de vigilncia sade.
Fonte: Plano Estadual de Sade da Bahia (PES 2008-2011)

Anexo VI Linhas de ao, compromissos e objetivos do PES 2008-2011 da SESAB

LI NHAS DE AO (07) COMPROMI SSOS (13) OBJ ETI VOS (33)
Gesto democrtica, solidria e
efetiva do SUS-Bahia
1. Gesto estratgica, participativa e efetiva
no SUS;

2. Regionalizao viva e solidria;

3. Regulao, controle e avaliao do acesso
aos servios de sade no SUS.
1.1 Fortalecer a participao e o controle social;
1.2 Fortalecer a capacidade de gesto, desenvolvimento institucional e comunicao social;
1.3 Fortalecer a gesto da informao em sade para a tomada de deciso;
1.4 Fortalecer a fiscalizao da qualidade das aes e servios de sade e da aplicao dos recursos no mbito do
SUS-BA;
2.1 Elaborar instrumentos de planejamento para consolidar a gesto regionalizada da ateno sade;
2.2 Implementar, monitorar e avaliar o processo de regionalizao do SUS-Bahia;
3.1 Implementar a poltica estadual de regulao da assistncia sade de forma regionalizada;
3.2 Implementar aes de controle e avaliao dos servios de sade credenciados ao SUS-BA;
3.3 Garantir assistncia financeira pessoa para Tratamento Fora do Domiclio (TFD).
Gesto do trabalho e da educao
permanente em sade
4. Poltica estadual de gesto do trabalho e
educao permanente em sade, com nfase
na desprecarizao.
4.1 Implementar mecanismos descentralizados e regionalizados de gesto do trabalho e educao permanente do SUS-
BA;
4.2 Implementar alternativas gerenciais que permitam a garantia do cumprimento dos direitos trabalhistas dos servidores
da sade e a melhoria das condies de trabalho e remunerao;
4.3 Ordenar o processo de formao e qualificao de pessoal de nvel mdio e de nvel superior em sade.
Vigilncia de riscos e agravos
sade individual e coletiva
5. Vigilncia da sade com integrao das
prticas nas esferas estadual e municipais do
SUS-Bahia.
5.1 Fortalecer a gesto solidria e participativa do Sistema Estadual de Vigilncia da Sade;
5.2 Ampliar a aprimorar as aes de vigilncia de riscos e agravos em sade com os componentes municipal e federal
do sistema.
Ateno sade com equidade e
integralidade
6. Ateno bsica com incluso social e
equidade Sade da famlia de todos ns;

7. Ateno especializada, regionalizada,
resolutiva e qualificada;

8. Ateno integral sade de populaes de
maior vulnerabilidade social e em situaes
especiais de agravo, com vistas reduo de
iniquidades;

9. Assistncia farmacutica para todos os
baianos;

10. Assistncia hematolgica e hemoterpica
descentralizada e regionalizada.
6.1 Expandir a estratgia de sade da famlia no estado da Bahia, apoiando os municpios no financiamento,
organizao dos servios e desprecarizao dos vnculos dos trabalhadores;
6.2 Qualificar a ateno bsica com o objetivo de reorganizar o modelo de ateno do SUS no estado da Bahia;
7.1 Redefinir e implantar os modelos de gesto e ateno sade na ateno especializada do estado da Bahia;
7.2 Operacionalizar a rede de servios de ateno especializada em sade;
8.1 Ampliar o acesso s aes e servios de sade para populaes em maior situao de vulnerabilidade (negra-
quilombola, indgena, assentada, acampada, privada de liberdade, albina e Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e
Transexuais [LGBTT]);
8.2 Implantar polticas de ateno integral sade por ciclo de vida e gnero;
8.3 Desenvolver polticas de ateno sade que sejam transversais s aes no ciclo de vida e gnero;
8.4 Qualificar e ampliar a ateno sade das pessoas em situaes especiais de agravo;
9.1 Ampliar e qualificar a assistncia farmacutica, promovendo o uso racional de medicamentos no estado da Bahia;
10.1 Consolidar a rede de servios hematolgicos e hemoterpicos do estado da Bahia;
10.2 Atender a demanda estadual por hemocomponentes e hemoderivados;
10.3 Qualificao da Assistncia Hematolgica e Hemoterpica na Bahia.
Infraestrutura da gesto e dos
servios de sade
11. Expanso e melhoria da infraestrutura
administrativa e dos servios de sade do
SUS-Bahia.
11.1 Estruturar a rede de servios pblicos de ateno sade;
Organizar a infraestrutura para a gesto do SUS no estado da Bahia.
Produo de insumos estratgicos
e desenvolvimento da cincia,
tecnologia e inovao em sade
12. Expanso da base cientfica e tecnolgica
do SUS-Bahia.
12.1 Implantar o arranjo produtivo local (APL) de insumos estratgicos para o SUS no estado da Bahia;
12.2 Promover a incorporao e inovao tecnolgica nas unidades da rede SUS no estado da Bahia;
12.3 Apoiar a produo e difuso de conhecimentos cientficos no estado da Bahia;
12.4 Desenvolver conhecimento cientfico para a tomada de deciso no mbito do SUS-BA.
Promoo da sade,
intersetorialidade e proteo da
sociedade
13. Polticas transversais para a promoo da
sade, segurana alimentar e proteo da
sociedade.
13.1 Promover aes intersetoriais para a consolidao de polticas pblicas saudveis com vistas promoo da sade;
13.2 Promover aes intersetoriais para consolidar as polticas pblicas de promoo de hbitos de vida saudveis,
segurana alimentar e proteo da sociedade.
Fonte: Plano Estadual de Sade da Bahia (PES 2008-2011)

Anexo VII - Planilha sntese da anlise FOFA

DEFESA ENFRENTAMENTO SOBREVI VNCI A REESTRUTURAO S NTESE A
Dimenso
poltico-
gerencial
Articulao com
reas formuladoras
de polticas e
condutoras do
processo
oramentrio e
financeiro para
garantir a
consistncia
possvel e
coerncia
necessria ao
processo integrado
de planejamento da
SESAB.

Insero da ASPLAN
nos espaos decisrios
da SESAB e do SUS-
Bahia, a exemplo do
Colegiado de Gesto
(CG) e Comisso
Intergestora Bipartite
(CIB-Bahia);
Articulao com o
Conselho Estadual de
Sade (CES-Bahia).

Negociaes polticas
com CG e DIRES;
Negociaes tcnicas
com GT de
Planejamento;
Negociaes tticas
com CES/Ba,
COSEMS/Ba e
CIB/Ba.

Parcerias com SEPLAN,
SERIN, Casa Civil,
COSEMS/Bahia, CONASS,
Ministrio da Sade e
OPAS/OMS Brasil para
construir o ambiente de
negociao e deciso
propcio implementao das
iniciativas do processo de
planejamento da SESAB.

A dimenso poltico-
gerencial do processo
evidencia o protagonismo
desenvolvido pela
ASPLAN, a partir de sua
insero nos espaos
decisrios da SESAB, na
articulao interna e
externa, necessrias
consolidao do processo
de planejamento da
instituio. Tambm
revela
Dimenso
tcnico-
operacional
Articulao com
UFBA e OPAS
para a
disponibilizao de
apoio institucional
e consultorias.
Constituio e conduo
do GT de Planejamento.

Incentivo
constituio de GT
descentralizados de
planejamento nos
diversos setores da
SESAB.

Parcerias com UFBA,
UNEB, UEFS, OPAS/OMS
Brasil e ABRASCO para
desenvolvimento de mtodos,
tcnicas, instrumentos,
processos formativos e
eventos cientficos com vistas
a fortalecer o processo de
planejamento da SESAB.
Na dimenso tcnico-
operacional evidencia-se
o protagonismo tcnico
da ASPLAN na conduo
do processo de
planejamento e no
estabelecimento das
parcerias necessrias para
garantir a viabilidade
tcnica ao processo.
Tambm revela a ousadia
de articular processos de
formao e divulgao
cientfica do processo em
curso.

Dimenso
administrativa
Constituio da
equipe com
especialistas
vinculada ao
GASEC,
aproveitando sua
estrutura
administrativa;
Divulgao dos
principais
instrumentos de
planejamento da
SESAB por meio
da internet.
Garantia da
disponibilidade de
recursos fsicos,
insumos, logstica
interna, equipamentos
tecnolgicos e
especialistas.

Construo da
sistemtica de
monitoramento da
implementao do
PES 2008-2011, aliado
a um processo de
petio e prestao de
contas articulado intra
e inter
institucionalmente.

Manejo dos recursos do
Bloco de Gesto,
especialmente PlanejaSUS e
ParticipaSUS, necessrios ao
desenvolvimento dos
processos de planejamento da
SESAB;
Negociao com o setor de
RH para alocao de pessoal
efetivo no setor.

A dimenso
administrativa evidencia-
se pela progressiva
conquista de um espao
gerencial por parte da
ASPLAN, considerando
sua vinculao ao
GASEC e o manejo de
recursos financeiros
destinados gesto do
SUS. Ainda que, por
fora de limitaes de
pessoal tenha que ter
lanado mo de
negociaes para garantir
a estabilidade dos
membros de sua equipe
no perodo.
SNTESE B

Defesa: constituio de equipe de especialistas vinculada ao GASEC; divulgao dos instrumentos de planejamento pela internet; articulao interna
para garantir consistncia e coerncia ao processo de planejamento da SESAB; articulao externa para garantir apoio institucional e consultorias
necessrias.
Enfrentamento: participao nas instncias decisrias da SESAB e do SUS-Bahia; constituio e conduo de um GT de planejamento; garantia da
disponibilidade de recursos, infraestrutura e logstica necessrios ao processo de planejamento na SESAB.
Sobrevivncia: sistemtica de negociaes polticas, tcnicas e tticas estabelecidas com os parceiros dentro e fora da SESAB; incentivo constituio
de GT descentralizados de planejamento na instituio; construo de um processo de monitoramento da implementao do PES aliado a uma
sistemtica de petio e prestao de contas validada pelos dirigentes e pelo controle social.
Reestruturao: parcerias dentro e fora do governo para construir o ambiente de negociao e deciso propcio implementao das iniciativas do
planejamento da SESAB; parcerias com instituies formadoras, organismos internacionais e comunidade cientfica do campo da Sade Coletiva para
construir capacidade tcnico-operacional e divulgar os resultados da experincia; negociao interna para viabilizar a constituio de corpo tcnico
efetivo no setor de planejamento; manejo de recursos financeiros relativos ao bloco de financiamento da gesto do SUS, necessrios implementao
dos processos de planejamento desencadeados.

Anexo VIII: Quadro analtico das capacidades e acumulaes evidenciadas no processo de elaborao do PES 2008-2011
CATEGORI A VARI VEI S PROBLEMAS PROPOSI ES I NI CI ATI VAS S NTESE B

VISO
ESTRATGICA

Alinhamento
estratgico

Dificuldade dos
mecanismos de
comunicao
institucional.

Cooperao tcnico-
cientfica para
construir
instrumentos e
ferramentas de
consenso em torno
da perspectiva de
planejamento
adotada, bem como
dos compromissos
da agenda
estratgica de
governo.

Parcerias dentro e
fora do governo
para construir o
ambiente de
negociao e
deciso propcio
implementao das
iniciativas do
planejamento da
SESAB;

Parcerias com
instituies
formadoras,
organismos
internacionais e
comunidade
cientfica do campo
da Sade Coletiva
para construir
capacidade tcnico-
operacional e
divulgar os
resultados da
experincia.

A CONSTRUO DE UMA
VISO ESTRATGICA FOI
POSSVEL EM VIRTUDE DAS
PARCERIAS CONSTRUDAS
PARA DENTRO E PARA FORA
DO GOVERNO, MESMO
DIANTE DA
MULTIPLICIDADE DE
CONCEPES E DAS
DIFICULDADES DE DIFUSO
DE INFORMAES NO
AMBIENTE INSTITUCIONAL.
DESTACAM-SE, NESTE
PARTICULAR, AS
CONTRIBUIES DADAS
PELAS COOPERAES
TCNICO-CIENTFICAS.
PORM ISTO NO FOI
SUFICIENTE PARA SUPERAR
AS CONTINGNCIAS
CONSTANTES E A
RITUALSTICA DO
PROCESSO DE
PLANEJAMENTO
GOVERNAMENTAL.

Perspectiva global Multiplicidade de
conceitos e vises
acerca do
planejamento em
sade.
Perspectiva
temporal
Contingncias
constantes;
Ritualstica e
centralizao do
planejamento
governamental.

GOVERNANA

Tomada de
deciso

Fragilidade das
articulaes entre
decises e aes
estratgicas,
tticas e
operacionais.

Articulao
interinstitucional
interna e externa
para construir
sistemticas de
acompanhamento
das decises
colegiadas, dos
propsitos do
planejamento no
curso de sua
implementao, bem
como esclarecimento
dos sentidos e
significados
aportados nos
elementos
estruturantes do
processo de
planejamento.

Participao nas
instncias
decisrias da
SESAB e do SUS-
Bahia;
Sistemtica de
negociaes
polticas, tcnicas e
tticas
estabelecidas com
os parceiros dentro
e fora da SESAB
Constituio e
conduo de um
GT de
planejamento;
Incentivo
constituio de GT
descentralizados de
planejamento;
Articulao interna
para garantir
consistncia e
coerncia ao
processo de
planejamento da
SESAB

A GOVERNANA
CONSTRUDA NO PROCESSO
SE DEU EM VIRTUDE DA
PARTICIPAO DA EQUIPE
CONDUTORA NOS ESPAOS
COLEGIADOS DE DECISO,
ALIADA AO FATO DE TEREM
SIDO ADOTADAS
ESTRATGIAS DE
ARTICULAO
INSTITUCIONAL INTERNA E
EXTERNAMENTE SESAB,
QUE FAVORECERAM AS
NEGOCIAES
NECESSRIAS
CONSOLIDAO DA
PROPOSTA. CABE
DESTACAR A IMPORTNCIA
DO GT DE PLANEJAMENTO
NA CONSTRUO DESTA
GOVERNANA.
ENTRETANTO, ISTO NO FOI
SUFICIENTE PARA SUPERAR
A FRAGILIDADE DE
ARTICULAO NAS
DECISES E A
INEXISTNCIA DE
MECANISMOS EFETIVOS DE
RESPONSABILIZAO
ENTRE OS DECISORES DE
DIFERENTES NVEIS
HIERRQUICOS NA
INSTITUIO.

Responsabilizao Ineficincia dos
mecanismos de
responsabilizao.
Coerncia Inconsistncia na
construo dos
indicadores de
resultado e
produtos do
processo.

INTELIGNCIA
Informao Fragilidades no
fluxo de
informaes entre
os diferentes
setores.

Desenvolvimento de
habilidade na
articulao para
produo de
informaes
estratgicas;

Definio de fluxos
administrativos e
gerenciais e a
construo de
instrumentos para o
monitoramento das
aes estratgicas e
prioridades de
governo;

Realizao de
processos avaliativos
no curso da
construo do PES
que subsidiaram a
consolidao das
anlises necessrias
construo de uma
viso de futuro mais
coletiva.
Divulgao dos
produtos de
planejamento pela
internet;
Constituio de
equipe de
especialistas
vinculada ao
GASEC;
Articulao externa
para garantir apoio
institucional e
consultorias
necessrias.
Garantia da
disponibilidade de
recursos,
infraestrutura e
logstica
necessrios ao
processo;
Negociao interna
para viabilizar a
constituio de
corpo tcnico
efetivo no setor de
planejamento;
Manejo de recursos
financeiros
relativos ao bloco
de financiamento
UMA DADA INTELIGNCIA
FOI CONSTRUDA NA
PRTICA A PARTIR DO
FAZER DE UMA EQUIPE DE
ESPECIALISTAS, QUE NO
MANEJO DO COTIDIANO
DESENVOLVEU
HABILIDADES E APRENDEU
A LIDAR COM OS FLUXOS E
CONTINGNCIAS DOS
PROCESSOS
INSTITUCIONAIS.
EVIDENTEMENTE QUE
HOUVE, POR PARTE DESTA
EQUIPE, UM
APROVEITAMENTO DAS
OPORTUNIDADES
OFERECIDAS. DESTACAM-SE
DENTRE AS HABILIDADES
CONSTRUDAS O MANEJO
COM PROCESSOS DE
ARTICULAO E
NEGOCIAO, A
CONSTRUO DE
SISTEMTICAS E FLUXOS
GERENCIAIS E
ADMINISTRATIVOS, E A
CONSTRUO DE
PROCESSOS AVALIATIVOS,
PONTUAIS, QUE AJUDARAM
A CONSOLIDAR UM SABER
TCNICO QUE
POTENCIALIZOU O PAPEL
DESTA EQUIPE DIANTE DA
Anlise
situacional
Dificuldade de
anlise acurada
das informaes.
Gerncia Limitaes
tcnico-
administrativas
do manejo da
gesto pblica
Monitoramento e
avaliao
Inexistncia de
ferramentas
disponveis para
monitoramento
sistemtico das
aes
governamentais.

da gesto do SUS,
necessrios
implementao do
processo de
planejamento
desencadeado;
Construo de um
processo de
monitoramento da
implementao do
PES aliado a uma
sistemtica de
petio e prestao
de contas validada
pelos dirigentes e
pelo controle
social.
SESAB NO PERODO.
ENTRETANTO, AINDA
PERSISTEM LIMITAES
QUANTO PRODUO E
ANLISE DE INFORMAES
PARA A TOMADA DE
DECISO E AS
DIFICULDADES DO MANEJO
DA MQUINA PBLICA,
CONSIDERANDO OS LIMITES
DADOS PELA BUROCRACIA
ESTATAL E PELA PRPRIA
CONSTITUIO DESTA
EQUIPE. NO OBSTANTE, A
DISPONIBILIDADE DE
RECURSOS CONFIGUROU-SE
COMO ELEMENTO
IMPORTANTE NA GARANTIA
DE TODOS OS PROCESSOS
DESENVOLVIDOS POR ESTA
EQUIPE NA INSTITUIO.
SNTESE BB
CAPACIDADES E ACUMULAES: EQUIPE CONDUTORA PARTICIPANTE DOS ESPAOS COLEGIADOS DE DECISO; CAPACIDADE DE
ARTICULAO INSTITUCIONAL INTERNA E EXTERNA; CONSTITUIO E CONDUO DO GT DE PLANEJAMENTO; PARCERIAS
CONSTRUDAS PARA DENTRO E PARA FORA DO GOVERNO; COOPERAES TCNICO-CIENTFICAS ESTABELECIDAS; HABILIDADES PARA
LIDAR COM OS FLUXOS E CONTINGNCIAS DOS PROCESSOS INSTITUCIONAIS; MANEJO COM PROCESSOS DE ARTICULAO,
NEGOCIAO, E MEDIAO DE CONFLITOS; CONSTRUO DE SISTEMTICAS E FLUXOS GERENCIAIS E ADMINISTRATIVOS;
CONSTRUO DE PROCESSOS AVALIATIVOS PONTUAIS QUE AJUDARAM A CONSOLIDAR UM SABER TCNICO; DISPONIBILIDADE DE
RECURSOS E TECNOLOGIAS.
DESAFIOS: LIDA COM A MULTIPLICIDADE DE CONCEPES E VISES; ENFRENTAMENTO A CONTINGNCIAS CONSTANTES;
RITUALSTICA DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL; FRAGILIDADE DE ARTICULAO NAS DECISES ENTRE OS
DIFERENTES NVEIS; INEXISTNCIA DE MECANISMOS EFETIVOS DE RESPONSABILIZAO; LIMITAES QUANTO PRODUO E
ANLISE DE INFORMAES PARA A TOMADA DE DECISO; DIFICULDADES DE DIFUSO DE INFORMAES NO AMBIENTE
INSTITUCIONAL; DIFICULDADES DO MANEJO DA MQUINA PBLICA.

APNDICES
66

66
Trata-se dos apndices tese como um todo.

APNDICE I CRITRIOS GERAIS ADOTADOS DO ESTUDO

Critrios para a seleo de documentos institucionais e produtos de cooperao tcnica
Critrios de incluso Critrios de excluso
Documentos
institucionais
Ter sido produzido no processo de planejamento desenvolvido na SESAB, sob
a coordenao da ASPLAN/COPE no perodo 2007-2010
No ter sido apreciado pelo Colegiado de Gesto da SESAB
(CG) ou pelo Conselho Estadual de Sade (CES-BA)
No ter sido fruto da articulao da ASPLAN/COPE com o
GT de Planejamento da SESAB ou com o CG e CES-BA
Produtos de
cooperao tcnica
Ter sido produzido no marco de cooperao tcnico-cientfica oficializada por
meio de instrumento jurdico com a anuncia dos gestores no perodo 2007-
2010
No guardar estreita relao com o objeto deste estudo
No ter sido validado pelas instituies parceiras
(ISC/UFBA, MS e OPAS/OMS)

Critrios para a identificao dos atores e empreendedores do processo de planejamento da SESAB (2007-2010)
Critrio de incluso Critrio de excluso
mbito interno (SESAB) Ter assento no Colegiado de Gesto da SESAB e/ou
vinculao direta ao Gabinete do Secretrio da Sade
Ter assento no GT de Planejamento da SESAB
No figurar como componente documentalmente identificado dos processos
de planejamento, monitoramento e avaliao desenvolvidos na SESAB no
perodo 2007-2010
mbito externo (fora da
SESAB, dentro do
governo estadual)
Ter relao institucional formal com a SESAB por meio
de processos compartilhados de gesto
No possuir relao direta com a construo de instrumentos e processos de
planejamento, monitoramento e avaliao institucional desenvolvidos na
SESAB no perodo 2007-2010
mbito externo (fora do
governo estadual)
Ter relao institucional formal com a SESAB por meio
de processos compartilhados de deciso, financiamento e
cooperao tcnico-cientfica
No figurar no mbito das parcerias relativas construo de instrumentos
e processos de planejamento, monitoramento e avaliao institucional
desenvolvidos na SESAB no perodo 2007-2010

Variveis analisadas na definio do posicionamento dos atores e empreendedores envolvidos no processo de elaborao do PES
2008-2011
Posicionamento do ator/empreendedor
(*)
Variveis Atitudes
Apoio Relao aliana-objetivo
Relao de foras
Relao de presses
Interesse
Motivao
Afinidade
Indiferena
Resistncia
(*)
O posicionamento dos atores e empreendedores ser sempre relativo, considerando que no h exatido nas categorias de um jogo social.
Fontes: Matus (1996); Teixeira et al (2010).

Tese - Washington Abreu 2012

Enviado por

Dados do documento

Descrição original:

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Tese - Washington Abreu 2012

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

PLANEJAMENTO EM SADE NO SUS: O CASO DA

SECRETARIA DA SADE DO ESTADO DA BAHIA

Você também pode gostar