Nmer o 14 j unho/agost o de 2002 Sal vador Bahi a Br asi l

A ORDEM ECONMICA CONSTITUCIONAL E OS LIMITES

ATUAO ESTATAL NO CONTROLE DE PREOS


Prof. Lus Roberto Barroso
Prof. Titular de Direito Constitucional da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
Master of Laws pela Universidade de Yale.
Procurador do Estado e advogado no Rio de Janeiro.



SUMRIO: I. Nota prvia. Parte I. CONSTITUIO, ORDEM ECONMICA E
INTERVENO ESTATAL. II. Fundamentos da ordem econmica: livre iniciativa e
valorizao do trabalho humano. III. Princpios da ordem econmica. III.1. Princpios
de funcionamento; III.2. Princpios-fins. IV. Agentes da ordem econmica. IV.1. Papel
do Estado na ordem econmica; IV.2. Papel da iniciativa privada na ordem econmica.
V. Interveno estatal na ordem econmica: disciplina. V.1. Modalidades de
interveno estatal na ordem econmica; V.2. Limites e fundamentos legtimos da
interveno disciplinadora; a) Limites da disciplina; b) Fundamentos da disciplina.
Parte II. LIMITES CONSTITUCIONAIS DISCIPLINA DE PREOS POR PARTE DO
ESTADO. VI. Competncia estatal em matria de preos privados. VI.1. A livre fixao
de preos elemento fundamental da livre iniciativa. O controle prvio de preos como
poltica pblica regular viola princpio constitucional; VI.2. Somente em situao de
anormalidade do mercado, ausentes as condies regulares de livre concorrncia, o
princpio da livre iniciativa poder sofrer ponderao para admitir o controle prvio de
preos; VI.3. Pressupostos constitucionais para o controle prvio de preos. VII.
Concluso.



I. NOTA PRVIA

O estudo que se segue encontra-se dividido em duas partes. Na parte I,
procura-se delinear doutrinariamente o papel econmico do Estado e seus
limites legtimos. Na parte II, desenvolve-se o estudo das possibilidades e
limites da ao estatal no que diz respeito a preos privados em geral. Doze
anos aps a reconstitucionalizao, estes temas ainda suscitam perplexidades
diversas e no foram pacificados na doutrina, na jurisprudncia e na prtica
dos Poderes pblicos.




2
Doutrinadores eminentes sustentam o ponto de vista de que, no Brasil,
aps a Constituio de 1988, no mais seria legtimo qualquer tipo de atuao
estatal no controle de preos, vista do princpio da livre concorrncia
1
. H um
conjunto bem articulado de argumentos em favor dessa tese, sem embargo de
existir pronunciamento jurisprudencial relevante em sentido diverso
2
. Cabe-me
declinar, por dever de honestidade cientfica, que no esta a minha
convico, consoante externei em artigo doutrinrio escrito ainda em 1993
3
.

De fato, no tendo o princpio carter absoluto, pode haver situaes
excepcionais de interveno estatal legtima em matria de preos. Esta
possibilidade, eventual e drstica, no se confunde com a idia que tem ganho
curso em certos segmentos governamentais: a de que a livre iniciativa, deciso
poltica fundamental do constituinte de 1988, deva ceder passo diante de todos
os demais bens em alguma medida valorados pela Constituio. Ou pior: deve
submeter-se s decises circunstanciais da convenincia poltica.

A questo complexa e ser objeto de apreciao analtica, em um
esforo para delimitar o espao prprio de irradiao de cada um dos princpios
relevantes, bem como dos parmetros dentro dos quais os juzos de
ponderao devero operar. A trajetria delineada inclui a anlise de aspectos
jurdico-constitucionais da ordem econmica e do papel reservado iniciativa
privada e ao Estado, com nfase nos fundamentos e limites da interveno
disciplinadora do Poder Pblico sobre a atuao privada.


Parte I - CONSTITUIO, ORDEM ECONMICA E INTERVENO
ESTATAL


1
Essa a posio, dentre outros autores, de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Ordem
econmica e desenvolvimento na Constituio de 1988, 1989, p. 69/70; Celso Ribeiro Bastos,
Comentrios Constituio do Brasil, 1990, p. 16/17; Miguel Reale Jnior, Casos de direito
constitucional, 1992, p. 18/19; Marcos Juruena Villela Souto, Constituio econmica, Cadernos
de direito tributrio 4, 1993, p. 250 e Dinor Adelaide Muselli Grotti, Interveno do estado na
economia, Revista dos Tribunais Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica n 15,
1996, p. 74.
2
Trata-se da deciso do Supremo Tribunal Federal na ADIN n 319-DF que, por
maioria, considerou constitucional a Lei n 8.039/90, que dispunha sobre critrios de reajustes
das mensalidades escolares. Vale registrar que no se est integralmente de acordo com as
premissas e concluses da referida deciso, que, excessivamente marcada pelas
circunstncias do caso concreto, no produziu fundamentos de validade geral.
3
Lus Roberto Barroso, A crise econmica e o direito constitucional, in Revista Forense
n 323/83, p. 92: A despeito do reconhecimento que merecem os autores citados ambos da
maior suposio parece-me radical o ponto de vista de que o princpio da livre concorrncia
veda, tout court, a possibilidade de o Governo controlar preos, inclusive por tabelamento ou
congelamento. preciso ter em conta outros valores da ordem constitucional que atenuam a
rigidez de tal colocao, como, v.g., a defesa do consumidor (art. 170, V) e a represso do
abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia
e o aumento arbitrrio de lucros (art. 173, 4).



3
II FUNDAMENTOS DA ORDEM ECONMICA: LIVRE INICIATIVA E
VALORIZAO DO TRABALHO HUMANO

A livre iniciativa e o valor do trabalho humano so dois dos
princpios fundamentais do Estado brasileiro e os fundamentos da ordem
econmica. Essa a dico expressa dos arts. 1, IV, e 170, caput, da Carta, in
verbis:

Art.1. A Repblica Federativa do Brasil (...) tem como fundamentos:
........................................................
IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho
humano e na livre iniciativa (...).

Tais princpios correspondem a decises polticas fundamentais do
constituinte originrio
4
e, por essa razo, subordinam toda a ao no mbito do
Estado, bem como a interpretao das normas constitucionais e
infraconstitucionais. A ordem econmica, em particular, e cada um de seus
agentes os da iniciativa privada e o prprio Estado esto vinculados a esses
dois bens: a valorizao do trabalho [e, a fortiori, de quem trabalha,] e a livre
iniciativa de todos que, afinal, tambm abriga a idia de trabalho , espcie do
gnero liberdade humana.

A Constituio de 1988 cuidou de concretizar o princpio da valorizao do
trabalho em regras concentradas em seu art. 7, onde se pode encontrar um rol
de direitos assegurados aos trabalhadores
5
. O elenco que ali figura no exclui
outros direitos que visem melhoria de sua condio social, nos termos
expressos do caput do mesmo artigo
6
. O constituinte prestigiou, nessa mesma
linha, o trabalho dos autores e inventores, atravs das garantias do direito autoral
(art. 5, XXVII) e da proteo patentria (art. 5, XXIX), e daqueles profissionais
que participam de espetculos pblicos ou de obras coletivas (art. 5, XXVIII). O
fundamento da proteo ao trabalhador e da valorizao do trabalho encontra-se
na prpria dignidade da pessoa humana (art. 1, III).

O princpio da livre iniciativa, por sua vez, pode ser decomposto em alguns
elementos que lhe do contedo, todos eles desdobrados no texto constitucional.

4
Sobre o conceito de decises polticas fundamentais, v. Carl Schmitt, Teora de la
Constitucin, 1970.
5
Ainda que alguns permaneam paralisados pela inrcia do legislador.
6
CF, art. 7, caput: So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros
que visem melhoria de sua condio social:.



4
Pressupe ele, em primeiro lugar, a existncia de propriedade privada, isto , de
apropriao particular dos bens e dos meios de produo (CF, arts. 5, XXII e
170, II). De parte isto, integra, igualmente, o ncleo da idia de livre iniciativa a
liberdade de empresa, conceito materializado no pargrafo nico do art. 170, que
assegura a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica,
independentemente de autorizao, salvo nos casos previstos em lei. Em terceiro
lugar situa-se a livre concorrncia, lastro para a faculdade de o empreendedor
estabelecer os seus preos, que ho de ser determinados pelo mercado, em
ambiente competitivo (CF, art. 170, IV). Por fim, da essncia do regime de livre
iniciativa a liberdade de contratar, decorrncia lgica do princpio da legalidade,
fundamento das demais liberdades, pelo qual ningum ser obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (CF, art. 5, II).

bem de ver que, embora a referncia livre iniciativa seja tradicional nos
textos constitucionais brasileiros, a Carta de 1988 traz uma viso bem diversa da
ordem econmica e do papel do Estado, em contraste com os modelos
anteriores. J no se concede mais, como fazia a Carta de 1967/69, ampla
competncia na matria ao legislador ordinrio, ao qual era reconhecida at
mesmo a possibilidade de instituir monoplios estatais
7
. As excees ao princpio
da livre iniciativa, portanto, havero de estar autorizadas pelo prprio texto da
Constituio de 1988 que o consagra. No se admite que o legislador ordinrio
possa livremente exclu-la, salvo se agir fundamentado em outra norma
constitucional especfica.
8


Note-se desde logo que no h norma constitucional que autorize o
estabelecimento de controle prvio de preos no mbito do mercado. Apenas a
atuao repressiva do Poder Pblico est constitucionalmente prevista, nos
termos do art. 173, 4 da Carta
9
, a ser desencadeada a partir da apurao da
prtica de ilcitos em decorrncia do abuso de poder econmico. por essa
razo que boa parte da doutrina rejeita qualquer forma de controle prvio de
preos, como o caso de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, que registrou
expressamente:


7
Esse era o teor do art. 163 da Constituio de 1967/69: "So facultados a interveno
no domnio econmico e o monoplio de determinada indstria ou atividade, mediante lei
federal, quando indispensvel por motivo de segurana nacional ou para organizar setor que
no possa ser desenvolvido com eficcia no regime de competio e de liberdade de iniciativa,
assegurados os direitos e garantias individuais.".
8
Nesse sentido, v. Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Ordem econmica e
desenvolvimento na Constituio de 1988, 1989, p. 69/70: Este rol constitucional de
instrumentos de interveno regulatria exaustivo: no admite ampliao por via
interpretativa, uma vez que representam, cada um deles, uma exceo ao princpio da livre
iniciativa (art. 1, IV, e art. 170, caput) e, mais precisamente, ao princpio da livre concorrncia
(art. 170, IV). Qualquer outra modalidade interventiva, admissvel genericamente no art. 163 da
antiga Carta (...) perde, na vigente, seu suporte constitucional.
9
CF, art. 173, 4: A lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao
dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros.



5
o caso para tocarmos num exemplo de grande importncia, do
controle estatal de preos. Essa prtica, largamente utilizada no autoritarismo
econmico, durante vrias dcadas neste Pas, mas to prejudicial
competio, to incompatvel com uma poltica de desenvolvimento (hoje,
princpio constitucional art. 3, II), to perigosa pelas distores que gera
(como nos casos dos planos Cruzado e Vero), teve seu fim, com muito
atraso, na Constituio de 1988. No ser mais possvel burocracia
incompetente fazer demagogia com preos.
A interveno regulatria nos preos no exclui, todavia, a modalidade
sancionatria, sempre que se caracterizarem as transgresses previstas no art.
173, 4, casos em que o Estado estar autorizado a intervir vinculada e
motivadamente.
10


Tal ponto de vista, embora bem fundado e trazendo a autoridade de seu
autor, no corresponde minha convico doutrinria, como j assinalado. Penso
ser preciso conceder que, em situaes excepcionais, o controle prvio de preos
poder justificar-se, com fundamento nos prprios princpios da livre iniciativa e
da livre concorrncia. Ser este o caso quando esta medida extrema for essencial
para reorganizar um mercado deteriorado, no qual esses dois princpios tenham
entrado em colapso e no mais operem regularmente. De qualquer sorte, ainda
nessa hiptese, o controle de preos somente ser considerado legtimo se
obedecer a um conjunto de pressupostos, que sero examinados adiante.

Cabe, nesse passo, uma breve anotao sobre a teoria dos princpios e
como eles se inserem na ordem jurdica como um todo. Como j assinalado,
nenhum princpio absoluto. O princpio da livre iniciativa, portanto, assim
como os demais, deve ser ponderado com outros valores e fins pblicos
previstos no prprio texto da Constituio. Sujeita-se, assim, atividade
reguladora e fiscalizadora do Estado, cujo fundamento a efetivao das
normas constitucionais destinadas a neutralizar ou reduzir as distores que
possam advir do abuso da liberdade de iniciativa e aprimorar-lhe as condies
de funcionamento.

A ponderao a tcnica utilizada para a neutralizao ou atenuao da
coliso de normas constitucionais. Destina-se a assegurar a convivncia de
princpios que, caso levados s ltimas conseqncias, acabariam por se
chocar
11
. o que acontece, e.g., com a liberdade de expresso e o direito

10
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Ordem econmica e desenvolvimento na
Constituio de 1988, 1989, p. 69/70. Essa tambm a posio de muitos outros autores: Celso
Ribeiro Bastos, Comentrios Constituio do Brasil, 1990, p. 16/17; Miguel Reale Jnior, Casos
de direito constitucional, 1992, p. 18/19; Marcos Juruena Villela Souto, Constituio econmica,
Cadernos de direito tributrio 4, 1993, p. 250 e Dinor Adelaide Muselli Grotti, Interveno do
Estado na economia, Revista dos Tribunais - Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica
n 15, 1996, p. 74.
11
Lus Roberto Barroso, Temas de direito constitucional, pp. 65-8: O direito, como se
sabe, um sistema de normas harmonicamente articuladas. Uma situao no pode ser regida
simultaneamente por duas disposies legais que se contraponham. Para solucionar essas



6
vida privada e honra ou com o direito propriedade e sua funo social
12
.
evidente, entretanto, que a ponderao encontra limites no contedo prprio e
tpico de cada princpio. No fosse assim, a interpretao constitucional seria
um mero jogo de palavras sem contedo e sem valor. Bastaria afirmar que se
est ponderando um determinado princpio para, por essa expresso mgica,
o intrprete encontrar-se autorizado a transgredir livremente o que o princpio
determina. Estar-se-ia diante de uma grande fraude Constituio, finamente
captada por Celso Antonio Bandeira de Mello:

Um fundamento constitucional que pudesse ser arredado por obra de
legislao ordinria ou um princpio que esta pudesse menoscabar, a toda
evidncia, nada valeriam e o constituinte seria um rematado tolo se houvesse
pretendido constru-los com tal fragilidade.
13


Particularmente acerca da livre iniciativa e dos demais princpios que
com ela convivem, escreveu ainda uma vez Diogo de Figueiredo Moreira Neto:

O princpio da liberdade de iniciativa tempera-se pelo da iniciativa
suplementar do Estado; o princpio da liberdade de empresa corrige-se com o da
definio da funo social da empresa; o princpio da liberdade de lucro, bem
como o da liberdade de competio, moderam-se com o da represso do abuso
de poder econmico; o princpio da liberdade de contratao limita-se pela
aplicao dos princpios de valorizao do trabalho e da harmonia e solidariedade
entre as categorias sociais de produo; e, finalmente, o princpio da propriedade

hipteses de conflito de leis, o ordenamento jurdico se serve de trs critrios tradicionais: o da
hierarquia (...), o temporal (...) e o da especializao (...). Esses critrios, todavia, no so
satisfatrios quando o conflito se d entre normas constitucionais. (...) A ponderao de valores
a tcnica pela qual o intrprete procura lidar com valores constitucionais que se encontrem
em linha de coliso. Como no existe um critrio abstrato que imponha a supremacia de um
sobre o outro, deve-se, vista do caso concreto, fazer concesses recprocas, de modo a
produzir-se um resultado socialmente desejvel, sacrificando o mnimo de cada um dos
princpios ou direitos fundamentais em oposio. O legislador no pode, arbitrariamente,
escolher um dos interesses em jogo e anular o outro, sob pena de violar o texto constitucional.
Relembre-se: as regras incidem sob a forma de tudo ou nada (Dworkin), ao passo que os
princpios precisam ser sopesados. Sobre a teoria dos princpios e a ponderao de valores,
veja-se Ronald Dworkin, Taking rights seriously, 1977; Robert Alexy, Teoria de los derechos
fundamentales, 1997, p. 83; Daniel Sarmento, A ponderao de interesses na Constituio
Federal, 2000; e Heinrich Scholler, O princpio da proporcionalidade no direito constitucional e
administrativo da Alemanha, Trad. Ingo Wolfgang Sarlet, 1999, Revista Interesse Pblico n 2,
p. 93 e ss..
12
Sobre o assunto, v. tambm Luis Gustavo Grandinetti Castanho de Carvalho, Direito
de informao e liberdade de expresso, 1999.
13
Celso Antonio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, 11 ed., 1999, p.
490/1.




7
privada restringe-se com o princpio da funo social da propriedade.
14
(grifos no
original)

Ora bem: se a liberdade para fixar preos de acordo com o mercado
concorrencial da prpria essncia da livre iniciativa, ela no pode ser
eliminada de forma peremptria, sob pena de negao do princpio, e no de
ponderao com outros valores. A menos que e este o ponto a que se
chegar mais frente o controle prvio fosse necessrio para recompor o
prprio sistema de livre iniciativa.

Alm desses dois princpios fundamentais livre iniciativa e valorizao
do trabalho , o art. 170 apresenta, ainda, um conjunto de princpios setoriais
15

que, em harmonia com esses, devero conduzir a ordem econmica. A eles se
dedica o tpico seguinte.

III PRINCPIOS DA ORDEM ECONMICA

Alm de repetir que a valorizao do trabalho humano e a livre iniciativa
constituem os fundamentos da ordem econmica, como j o so do Estado de
forma mais geral, o art. 170 da Constituio enuncia os demais princpios que
devem orientar a atuao do Estado e dos particulares nos processos de
produo, circulao, distribuio e consumo das riquezas do Pas. Confira-se
a ntegra do dispositivo:

Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho
humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna,
conforme os ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
I soberania nacional;
II propriedade privada;
III funo social da propriedade;
IV livre concorrncia;
V defesa do consumidor;
VI defesa do meio ambiente;
VII reduo das desigualdades regionais e sociais;
VIII busca do pleno emprego;

14
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Ordem econmica e desenvolvimento na
Constituio de 1988, 1989, p. 28.
15
Sobre a distino entre princpios fundamentais, gerais e setoriais, v. Lus Roberto
Barroso, Interpretao e aplicao da constituio, 3 ed., 1999, p. 147 e ss..



8
IX tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte
constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no
Pas.

Da leitura dos princpios setoriais em questo, fcil perceber que no
h uma homogeneidade funcional entre eles. O papel que a livre concorrncia
desempenha na ordem econmica diverso daquele reservado ao princpio
que propugna pela busca do pleno emprego ou pela reduo das
desigualdades regionais e sociais. vista dessa constatao, possvel
agrupar estes princpios em dois grandes grupos, conforme se trate de
princpios de funcionamento da ordem econmica e de princpios-fins. Em
linhas gerais, os princpios de funcionamento estabelecem os parmetros de
convivncia bsicos que os agentes da ordem econmica devero observar.
Os princpios fins, por sua vez, descrevem realidades materiais que o
constituinte deseja sejam alcanadas. Convm analisar cada uma dessas
categorias separadamente.

III.1. Princpios de funcionamento

Os princpios de funcionamento referem-se dinmica das relaes
produtivas, s quais todos os seus agentes esto vinculados. Podem ser
classificados como princpios de funcionamento aqueles referidos nos incisos I
a VI do artigo 170, a saber: (i) soberania nacional, (ii) propriedade privada, (iii)
funo social da propriedade, (iv) livre concorrncia, (v) defesa do consumidor
e (vi) defesa do meio ambiente.

(i) Soberania nacional
Soberania um atributo essencial do Estado, sendo conceito de dupla
significao: do ponto de vista do direito internacional, expressa a idia de
igualdade, de no subordinao; do ponto de vista interno traduz a supremacia
da Constituio e da lei, e da superioridade jurdica do Poder Pblico na sua
interpretao e aplicao. Se o Estado brasileiro decretar embargo comercial a
um pas, proibindo as exportaes, todas as empresas tero de sujeitar-se. Se
partes privadas escolherem contratualmente a aplicao de lei estrangeira em
matria na qual a norma brasileira seja de aplicao cogente, esta que
prevalecer. A prpria reserva de mercado em setor estratgico manifestao
de soberania nacional na ordem econmica.

(ii) Propriedade privada e funo social da propriedade
A propriedade privada condio inerente livre iniciativa e lugar da
sua expanso
16
, alm de direito individual constitucionalmente assegurado
17
.

16
Trcio Sampaio Ferraz Jr, Congelamento de preos tebelamentos oficiais
(parecer), Revista de Direito Pblico n 91, 1989, p. 77.
17
CF, art. 5, XXII.



9
Sua funo como princpio setorial da ordem econmica , em primeiro lugar,
assegurar a todos os agentes que nela atuam ou pretendam atuar a
possibilidade de apropriao privada dos bens e meios de produo. Ao
mesmo tempo, impe aos indivduos em geral o respeito propriedade alheia e
limita a ao do Estado, que s poder restringir o direito propriedade nas
hipteses autorizadas pela Constituio Federal
18
.

Nada obstante, e superando uma concepo puramente individualista da
propriedade, o texto constitucional estabeleceu que, na ordem econmica por
ele disciplinada, a propriedade dever ter uma funo social. O conceito
relativamente difuso, mas abriga idias centrais como o aproveitamento
racional, a utilizao adequada dos recursos naturais, a preservao do meio
ambiente, o bem-estar da comunidade
19
. A frustrao de tal mandamento
constitucional d ensejo a sanes previstas na prpria Carta
20
.

(iii) Livre concorrncia e defesa do consumidor

O princpio da livre concorrncia, corolrio direto da liberdade de
iniciativa, expressa a opo pela economia de mercado. Nele se contm a
crena de que a competio entre os agentes econmicos, de um lado, e a
liberdade de escolha dos consumidores, de outro, produziro os melhores
resultados sociais: qualidade dos bens e servios e preo justo. Da decorre
que o Poder Pblico no pode pretender substituir a regulao natural do
mercado por sua ao cogente, salvo as situaes de exceo que sero aqui
tratadas. Por outro lado, os agentes privados tm no apenas direito subjetivo
livre concorrncia, mas tambm o dever jurdico de no adotarem
comportamentos anticoncorrenciais, sob pena de se sujeitarem ao
disciplinadora e punitiva do Estado.

Em suma: a opo por uma economia capitalista se funda na crena de
que o mtodo mais eficiente de assegurar a satisfao dos interesses do

18
A Constituio enunciou quatro formas de interveno estatal na propriedade
privada, a saber: a) a instituio e cobrana de tributos, obedecidas as limitaes
constitucionais ao poder de tributar (art. 148 e ss., especialmente o art.150), dentre as quais
figura a proibio de utilizar tributo com efeito de confisco; b) privao de bens por meio de
devido processo legal, assegurada a ampla defesa e o contraditrio aos litigantes (art. 5, LIV e
LV); c) o perdimento de bens (art. 5, XLVI, b) e a expropriao, sem indenizao, dos bens
envolvidos no cultivo de plantas psicotrpicas e no trfico de entorpecentes (art. 243), como
modalidade de pena criminal; e d) a desapropriao, garantida, como regra, prvia e justa
indenizao, e a requisio ou ocupao temporrias, assegurada igualmente a indenizao se
houver dano (arts. 5, XXIV, 182, 4, III, 184 e 5, XXV).
19
Miguel Reale Jr., Casos de direito constitucional, 1992, p. 14: A propriedade exerce
uma funo social, se realiza um fim economicamente til, produtivo e em benefcio do
proprietrio e de terceiros, mormente os que com o trabalho intervm no processo de utilizao
de meios econmicos..
20
E.g., CF, arts. 182, 4! e 184.



10
consumidor de uma forma geral atravs de um mercado em condies de
livre concorrncia, especialmente no que diz respeito a preos.

A experincia demonstrou, todavia, que o sistema de auto-regulao do
mercado nem sempre eficaz em relao a um conjunto de outros aspectos
dos produtos e servios, como qualidade e segurana, veracidade das
informaes ao consumidor, vedao de clusulas abusivas, atendimento ps-
consumo etc. Da a necessidade de uma regulamentao especfica de
proteo ao consumidor, que veio inscrita inclusive como um direito individual
constitucionalizado
21
. Trata-se, aqui, tanto de um princpio de funcionamento da
ordem econmica, ao qual est vinculada a iniciativa privada, quanto de um
dever do Estado. A ele cabe, no apenas assegurar um mercado efetivamente
concorrencial, como tambm criar condies eqitativas entre partes
naturalmente desiguais, ainda que de forma induzida, e assegurar condies
objetivas de boa-f negocial
22
.

(iv) Defesa do meio ambiente

Por fim, a preservao do meio ambiente condiciona o exerccio das
atividades econmicas em geral. O constituinte de 1988 no apenas incluiu sua
defesa entre os princpios da ordem econmica (CF, art. 170, VI), como
tambm dedicou todo um captulo (Captulo VI do Ttulo VIII) sua disciplina,
elevando-o categoria de direito de todos. Confira-se o teor do caput do art.
225 da Carta, in verbis:

Art. 225. Todos tm direito ao meio-ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo, para as presentes e futuras geraes.

O agente econmico, pblico ou privado, no pode destruir o meio
ambiente a pretexto de exercer seu direito constitucionalmente tutelado da livre
iniciativa. Um ambiente saudvel o limite ao livre exerccio da atividade
econmica e, para defend-lo e garantir a sadia qualidade de vida da
populao, o Estado tem o poder-dever de intervir na atuao empresarial,
mediante a edio de leis e regulamentos que visem a promover o
desenvolvimento sustentado
23
.

21
CF, art. 5, XXXII: o Estado promover, na forma da lei, a defesa do consumidor;.
22
Sobre o tema, v. Teresa Negreiros, Fundamentos para uma interpretao
constitucional do princpio da boa-f, 1998.
23
Maria Helena Diniz, Dicionrio Jurdico, vol.2, 1998, p. 94. A autora define a j
clebre expresso nos seguintes termos: Desenvolvimento sustentado. Direito Internacional
Pblico. Segundo a Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, aquele que
visa atender s necessidades do presente, sem que se comprometa a capacidade da futura
gerao de satisfazer as prprias necessidades. Observe-se que os deveres do Estado para



11

Este conjunto de princpios setoriais, acima examinados, forma, em
suma, as regras do jogo, que limitam e obrigam a conduta dos particulares. O
destinatrio principal dos princpios de funcionamento da ordem econmica ,
como se v, a iniciativa privada (e tambm o Estado quando atua
empresarialmente, nos termos do art. 173 da Constituio
24
). Cabe ao Poder
Pblico, nesse particular, regulamentar aquilo que lhe compete como, e.g., os
direitos do consumidor e respeitar, sem outras interferncias no autorizadas,
o exerccio da livre iniciativa.

III.2. Princpios-fins

Os princpios-fins delineiam os objetivos que, como produto final, a
ordem econmica como um todo dever atingir. Eles figuram tanto no caput do
art. 170 quanto em seus incisos finais. So eles: (i) existncia digna para todos;
(ii) reduo das desigualdades regionais e sociais, (iii) busca do pleno
emprego; (iv) e a expanso das empresas de pequeno porte constitudas sob
as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no pas.

Cada um desses princpios descreve uma realidade ftica desejada pelo
constituinte e comandada ao Poder Pblico. Assim, o constituinte deseja o
fortalecimento das empresas brasileiras de pequeno porte, admitindo, ento,
tratamento favorecido por parte do Estado. Alm disso, a Constituio
harmoniza os objetivos da ordem econmica reduo das desigualdades,
pleno emprego e existncia digna para todos com os objetivos fundamentais
da Repblica Federativa do Brasil, constantes do art. 3 da Carta. Tambm ali
pode-se ler, nos incisos III e IV, que erradicar a pobreza e a marginalizao,
reduzir as desigualdades sociais e regionais, e promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao, so objetivos fundamentais do Estado brasileiro como um
todo
25
.


com a preservao do meio-ambiente no se restringem regulao das atividades
econmicas.
24
CF, art. 173: Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao
direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos
imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em
lei.. O 1, II, do mesmo artigo complementa: 1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da
empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem
atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios,
dispondo sobre: (...) II a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios;.
25
CF, art. 3, III e IV: Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil (...) III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e
regionais; IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminao..



12
Assim, como a prpria expresso sugere, os princpios-fins so
finalidades a que visa o Estado na ordem econmica, j que, ao lado dos
particulares, o Poder Pblico tambm um agente econmico. Vale dizer,
representam os objetivos sociais do Estado dentro dessa mesma ordem,
informando a poltica econmica do Governo no sentido da plena realizao
dos preceitos constitucionais.

Uma ltima observao importante a ser feita a respeito dos princpios
setoriais, em qualquer de suas categorias, que nenhum deles desde a meta
de assegurar a todos existncia digna, at o tratamento favorecido para as
empresas nacionais de pequeno porte poder contrariar ou esvaziar os
princpios fundamentais da ordem econmica, tal como positivados no caput do
art. 170, ainda que lhes estabeleam certo nvel de restries. No se pode,
sob o pretexto de realizar qualquer deles, eliminar a livre iniciativa ou depreciar
o trabalho humano. Confira-se, sobre o ponto, Celso Antonio Bandeira de
Mello, in verbis:

Seria um verdadeiro absurdo, um contra-senso cabal, extrair do
pargrafo de um artigo a outorga de poder para nulificar o que se contm em
sua cabea e em um de seus incisos; o disparate interpretativo seria
particularmente inadmissvel quando se sabe que o artigo e o inciso em
questo (170 e seu inciso IV) apresentam-se, e de modo declarado, como
sendo respectivamente, um dos fundamentos da ordem econmica e um dos
princpios retores dela. Um fundamento constitucional que pudesse ser
arredado por obra de legislao ordinria ou um princpio que esta pudesse
menoscabar, a toda evidncia, nada valeriam e o constituinte seria um
rematado tolo se houvesse pretendido constru-los com tal fragilidade.
26


A concluso a que se chega, portanto, que nenhum desses princpios
setoriais poder restringir a livre iniciativa a ponto de afetar seus elementos
essenciais. Sendo a livre fixao de preos um desses elementos, no se
poder excepcion-la apenas com fundamento em qualquer desses princpios,
pois isso representaria uma violao do fundamento da prpria ordem
econmica.

IV. AGENTES DA ORDEM ECONMICA

IV.1. Papel do Estado na ordem econmica

Preservao e promoo dos princpios de funcionamento e
implementao de programas para a realizao dos princpios-fins

26
Celso Antonio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, 11 ed., 1999, p.
490/1.



13

Em linha de coerncia com a classificao acima delineada princpios
de funcionamento e princpios-fins , varia o papel do Estado na
implementao de cada um deles. Os princpios de funcionamento, relembre-
se, so endereados primordialmente atividade do setor privado. Os
princpios-fins determinam a poltica econmica estatal. Veja-se, brevemente, o
contedo e os limites da atuao estatal na realizao de cada um deles.

Cabe ao Estado fiscalizar o regular atendimento, pela iniciativa privada,
dos princpios de funcionamento da ordem econmica. No desempenho dessa
competncia, dever editar normas coibindo abusos contra o consumidor,
prevenindo danos natureza ou sancionando condutas anti-concorrenciais,
para citar alguns exemplos. Ao traar esta disciplina, dever o Poder Pblico,
como natural, pautar-se no quadro da Constituio, tendo como vetor
interpretativo os fundamentos do Estado e da ordem econmica: livre iniciativa
e valorizao do trabalho.

certo que alguns dos princpios setoriais podem autorizar a produo
de normas que interfiram com a livre-iniciativa. Isto natural e inevitvel. Mas
tais princpios no tm fora jurdica para validar atos que venham suprimir a
livre iniciativa ou vulner-la no seu ncleo essencial. Trcio Sampaio Feraz Jr.,
em estudo sobre o tema, sintetizou o papel do Estado na preservao e
promoo dos princpios de funcionamento da ordem econmica, verbis:

Em conseqncia, deve-se dizer, portanto, que o sentido do papel do
Estado como agente normativo e regulador est delimitado, negativamente,
pela livre iniciativa, que no pode ser suprimida. O Estado, ao agir, tem o dever
de omitir a sua supresso. Positivamente, os limites das funes de
fiscalizao, estmulo e planejamento esto nos princpios da ordem, que so a
sua condio de possibilidade. O primeiro deles a soberania nacional. Nada
fora do pacto constituinte. Nenhuma vontade pode se impor de fora do pacto
constitucional, nem mesmo em nome de alguma racionalidade da eficincia,
externa e tirnica. O segundo a propriedade privada, condio inerente livre
iniciativa. O terceiro a funo social da propriedade, que tem a ver com a
valorizao do trabalho humano e confere o contedo positivo da liberdade de
iniciativa. O quarto a livre concorrncia: a livre iniciativa para todos, sem
excluses e discriminaes. O quinto a defesa do consumidor, devendo-se
velar para que a produo esteja a servio do consumo, e no este a servio
daquela. O sexto a defesa do meio ambiente, entendendo-se que uma
natureza sadia um limite atividade e tambm sua condio de exerccio. (...)
Esses nove princpios no se contrapem aos fundamentos da ordem,
mas do-lhes seu espao relativo. Cumpre ao Estado assegurar os
fundamentos, a partir dos princpios. No se pode, por isso, em nome de
qualquer deles eliminar a livre iniciativa nem desvalorizar o trabalho humano.
Fiscalizar, estimular, planejar, portanto, so funes a servio dos fundamentos
da ordem, conforme seus princpios. Jamais devem ser entendidos como



14
funes que, supostamente em nome dos princpios, destruam seus
fundamentos. (negrito acrescentado)
27


Cabe ao Estado, do mesmo modo, a responsabilidade de
implementao dos princpios-fins contidos no art. 170, sempre visando a
assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social. No
desempenho de tal atribuio, compete-lhe, por exemplo, levar a efeito
programas que promovam a reduo da desigualdade ou que visem ao pleno
emprego. Ao mesmo tempo, dever do Estado, como agente da ordem
econmica, criar mecanismos de incentivo que estimulem a iniciativa privada a
auxiliar na consecuo desses mesmos fins.

Nessa linha de raciocnio, prprio do papel do Estado procurar influir
legitimamente nas condutas dos agentes econmicos, atravs de mecanismos
de fomento incentivos fiscais, financiamentos pblicos, reduo da alquota
de impostos , sem que possa, todavia, obrigar a iniciativa privada adeso.
De fato, nos termos do art. 174 da Carta em vigor, o Estado exercer funes
de incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e
indicativo para o setor privado. Sobre o tema, vejam-se as manifestaes
precisas de Celso Antnio Bandeira de Mello e Marcos Juruena Villela Souto,
respectivamente:

... com o advento da Constituio de 1988, tornou-se enfaticamente
explcito que nem mesmo o planejamento econmico feito pelo Poder Pblico
para algum setor de atividade ou para o conjunto deles pode impor-se como
obrigatrio para o setor privado. o que est estampado com todas as letras,
no art. 174. (...)
Em suma: a dico categrica do artigo deixa explcito que, a ttulo de
planejar, o Estado no pode impor aos particulares nem mesmo o atendimento
s diretrizes ou intenes pretendidas, mas apenas incentivar, atrair os
particulares, mediante planejamento indicativo que se apresente como sedutor
para condicionar a atuao da iniciativa privada. (negrito acrescentado)
28


Se o planejamento determinante para o setor pblico, por fora do
princpio da livre iniciativa, apenas indicativo para o setor privado; quer dizer,
o planejamento da economia no obriga a empresa privada a atuar em reas
consideradas estratgicas, mas apenas a incentiva (sanes positivas) a

27
Trcio Sampaio Ferraz Jr., Congelamento de preos tabelamentos oficiais
(parecer), in Revista de Direito Pblico n 91, 1989, p. 77/78.
28
Celso Antnio Bandeira de Mello, Liberdade de iniciativa. Intromisso estatal
indevida no domnio econmico, 1999, in Revista de Direito Administrativo e Constitucional n
1, p. 178/179.



15
colaborar com o desenvolvimento que vai proporcionar o bem-estar geral
(surgem benefcios fiscais, subsdios, emprstimos facilitados, etc.)
29


Em outras palavras, no se pode, sem prejuzo dos princpios
fundamentais da ordem econmica, consagrados na Lei Maior, transferir aos
particulares de forma cogente o nus de concretizar princpios-fins de
responsabilidade do Estado. A realizao de seus prprios objetivos privados
no incompatvel deve-se enfatizar com a funo social da empresa e
certos deveres de solidariedade, mas no inclui o de substituir-se ao Poder
Pblico. Como intuitivo, o papel da iniciativa privada na ordem econmica
diverso daquele desempenhado pelo Estado. O tema desenvolvido a seguir.

IV.2. Papel da iniciativa privada na ordem econmica

De acordo com o sistema constitucional que aqui se vem expondo,
fora de dvida que os particulares so os principais atores da ordem
econmica brasileira. Tm eles direito subjetivo livre concorrncia e busca
do lucro e o dever jurdico de observarem os princpios de funcionamento da
atividade econmica. O significado dessa preeminncia da livre iniciativa foi
captado e enfatizado por Trcio Sampaio Ferraz Jr., nos seguintes termos:

Afirmar a livre iniciativa como base reconhecer na liberdade um dos
fatores estruturais da ordem, afirmar a autonomia empreendedora do homem
na conformao da atividade econmica, aceitando sua intrnseca contingncia
e fragilidade; preferir, assim, uma ordem aberta ao fracasso a uma
estabilidade supostamente certa e eficiente. Afirma-se, pois, que a estrutura
da ordem est centrada na atividade das pessoas e dos grupos e no na
atividade do Estado. Isto no significa, porm, uma ordem do laissez faire,
posto que a livre iniciativa se conjuga com a valorizao do trabalho humano.
30


Tais idias, naturalmente, no so incompatveis com o conceito
moderno de funo social da empresa. Embora no referido de modo expresso
no texto constitucional, integra ele o sistema jurdico, como decorrncia da
idia de Estado democrtico de direito, inspirada por valores como justia
social e participao. A empresa h de ter compromisso social com os
parceiros com os quais interage e com a sociedade como um todo.

Tem, assim, deveres para com seus empregados e com a valorizao
social do trabalho, na forma da lei, bem como com a oferta de emprego e, em
ltima anlise, com a existncia digna para todos. De parte isto, tem

29
Marcos Juruena Villela Souto, Constituio econmica, 1993, in Caderno de Direito
Tributrio n 4, p. 232.
30
Trcio Sampaio Ferraz Jr., Congelamento de preos tabelamentos oficiais
(parecer), in Revista de Direito Pblico n 91, 1989, p. 77.



16
obrigaes para com seus fornecedores, que asseguram o ciclo produtivo, e
com os consumidores
31
, a quem se destina a atividade econmica e cujos
direitos limitam seu exerccio. H tambm os vizinhos e a comunidade como
um todo, titulares, em ltima anlise, do direito ao meio ambiente saudvel
32
e
beneficirios indiretos da utilizao produtiva da propriedade
33
.

H, por fim, a responsabilidade social mais geral, consistente na
contribuio tributria regular cujos recursos sustentam a prpria existncia
do Estado e permitem a prestao dos servios pblicos, a entrega de
utilidades sociais e as polticas pblicas voltadas realizao dos fins estatais.

Como se pode singelamente constatar, o regular exerccio de suas
atividades pelas empresas privadas como tal entendido o que observa os
princpios de funcionamento da ordem econmica j viabiliza uma parte
importante do bem-estar social. O que o Estado no pode pretender, sob pena
de subverter os papis, que a empresa privada, em lugar de buscar o lucro,
oriente sua atividade para a consecuo dos princpios-fins da ordem
econmica como um todo, com sacrifcio da livre-iniciativa. Isto seria dirigismo,
uma opo por um modelo historicamente superado. O Poder Pblico no pode
supor, e.g., que uma empresa esteja obrigada a admitir um nmero x de
empregados, independentemente de suas necessidades, apenas para
promover o pleno emprego. Ou ainda que o setor privado deva
compulsoriamente doar produtos para aqueles que no tm condies de
adquiri-los, ou que se instalem fbricas obrigatoriamente em determinadas
regies do Pas, de modo a impulsionar seu desenvolvimento.

Ao Estado, e no iniciativa privada, cabe desenvolver ou estimular
prticas redistributivistas ou assistencialistas. do Poder Pblico a
responsabilidade primria. Poder desincumbir-se dela por iniciativa prpria ou
estimulando comportamentos da iniciativa privada que conduzam a esses
resultados, oferecendo vantagens fiscais, financiamentos, melhores condies
de exerccio de determinadas atividades, dentre outras formas de fomento.

V. INTERVENO ESTATAL NA ORDEM ECONMICA: DISCIPLINA.

V.1. Modalidades de interveno estatal na ordem econmica

Identificados os papis do Estado na ordem econmica, possvel agora
classificar suas modalidades de interveno e associ-las a cada um deles. A
sistematizao doutrinria das formas de interveno do Estado na economia

31
CF, art. 170, V.
32
CF, art. 170, VI.
33
CF, art. 170, III.



17
varia conforme o critrio adotado. H autores que se referem interveno (a)
regulatria, (b) concorrencial, (c) monopolista e (d) sancionatria
34
. Outros
classificam-na em (a) poder de polcia, (b) incentivos iniciativa privada e (c)
atuao empresarial
35
. Nessa linha, possvel identificar trs mecanismos de
interveno estatal no domnio econmico: a atuao direta, o fomento e a
disciplina.

O Estado pode interferir na ordem econmica mediante uma atuao
direta, isto : assumindo, ele prprio, o papel de produtor ou prestador de bens ou
servios. Essa modalidade de interveno assume duas apresentaes distintas:
(a) a prestao de servios pblicos e (b) a explorao de atividades econmicas.
Entretanto, cabe no perder de vista que a atuao direta do Estado na economia
excepcional, s autorizada nos termos constitucionais, por representar uma
excluso da livre iniciativa.

Este carter excepcional enfatizado pela Constituio em duas normas,
uma implcita e outra explcita. A primeira limita a criao de novos monoplios
pblicos, alm daqueles que j constam da Carta
36
. E a segunda impe a
necessidade de lei autorizativa de qualquer forma de explorao direta de
atividade econmica pelo Estado, cujos pressupostos so os imperativos da
segurana nacional ou relevante interesse coletivo. Alm disso, a Constituio
estabelece que, nessas hipteses, o Estado-empresrio estar submetido s
mesmas condies que os particulares, de modo a evitar a concorrncia desleal,
com prejuzo maior para o princpio da livre iniciativa
37
.

34
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de direito administrativo, 1996, p. 365.
35
Celso Antonio Bandeira de Mello, Curso de direito administrativo, 1996, p. 434-5.
36
Essa a posio consolidada da doutrina. Veja-se, por todos, Fbio Konder
Comparato, Monoplio pblico e domnio pblico in Direito Pblico: estudos e pareceres, 1996,
p. 149: A vigente Carta Constitucional preferiu seguir o critrio de enumerao taxativa dos
setores ou atividades em que existe (independentemente, pois, de criao por lei) monoplio
estatal, deferido agora exclusivamente Unio (art. 177 e 21, X, XI e XII). Quer isto dizer que,
no regime da Constituio de 1988, a lei j no pode criar outros monoplios, no previstos
expressamente no texto constitucional, pois contra isso ope-se o princpio da livre iniciativa,
sobre o qual se funda toda a ordem econmica (art. 170). e Celso Antnio Bandeira de Mello,
Curso de direito administrativo, 1996, p. 441: Finalmente, convm lembrar que a Constituio
previu o monoplio de certas atividades. So elas unicamente as seguintes, consoante
arrolamento do art. 177 da Constituio (...) Tais atividades monopolizadas no se confundem
com servios pblicos. Constituem-se, tambm elas, em servios governamentais, sujeitos,
pois, s regras do Direito Privado. Correspondem, pura e simplesmente, a atividades
econmicas subtradas do mbito da livre iniciativa..
37
CF, art. 173, 1: A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da
sociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem atividade econmica de
produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios, dispondo sobre:
(...)
II a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitos e obrigaes civil, comerciais, trabalhistas e tributrios;
(...)



18

De outra parte, o Estado interfere no domnio econmico por via do
fomento, isto , apoiando a iniciativa privada e estimulando (ou
desestimulando) determinados comportamentos, por meio, por exemplo, de
incentivos fiscais ou financiamentos pblicos.
38
Esta a modalidade prpria de
que se utiliza o Estado para atingir os princpios-fins da ordem econmica.
Como registram Diogo de Figueiredo Moreira Neto e Ney Prado:

Atravs do fomento pblico, o Estado dever desenvolver uma atuao
suasria, no cogente, destinada a estimular as iniciativas privadas que
concorram para restabelecer a igualdade de oportunidades econmicas e
sociais ou suprir deficincias da livre empresa no atendimento de certos
aspectos de maior interesse coletivo.
39
.

A peculiaridade dessa forma de interveno estatal que ela opera por
meio de normas diretivas. A adeso ao comportamento sugerido constitui mera
opo dos agentes econmicos que se beneficiariam com os mecanismos de
fomento criados em lei. Esse aspecto sublinhado por Eros Roberto Grau,
litteris:
No caso das normas de interveno por induo defrontamo-nos com
preceitos que, embora prescritivos (denticos), no so dotados da mesma
carga de cogncia que afeta as normas de interveno por direo. Trata-se de
normas dispositivas. No, contudo, no sentido de suprir a vontade do seu
destinatrio, porm, na dico de Modesto Carvalhosa, no de lev-lo a uma
opo econmica de interesse coletivo e social que transcende os limites do
querer individual. Nelas, a sano, tradicionalmente manifestada como
comando, substituda pelo expediente do convite (...). Ao destinatrio da
norma resta aberta a alternativa de no se deixar por ela seduzir, deixando de
aderir prescrio nela vinculada. Se adeso a ela manifestar, no entanto,
resultar juridicamente vinculado por prescries que correspondem aos
benefcios usufrudos em decorrncia dessa adeso. Penetramos, a, o
universo do direito premial.
40



2 As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de
privilgios fiscais no extensivos s do setor privado..
38
Luiz Carlos Bresser Pereira, Cidadania e res publica: a emergncia dos direitos
republicanos, in Revista de Direito Administrativo n 208, p.147 e ss.. Em interessante estudo, o
autor identifica como direito republicano o direito a que os recursos pblicos sejam aplicados no
interesse e benefcio de toda a coletividade, e no de alguns grupos privados. Embora nem
sempre se concorde com os exemplos utilizados pelo autor (que, por vezes, no distingue entre
direitos legitimamente adquiridos e interesses privados ilegtimos), o trabalho merece registro.
39
Diogo de Figueiredo Moreira Neto e Ney Prado, Uma anlise sistmica do conceito
de ordem econmica e social, 1987, in Revista de Informao Legislativa do Senado Federal n
96/121, p. 132.
40


Eros Roberto Grau, A ordem econmica na Constituio de 1988, 1990, p. 164.



19
Por fim, o Poder Pblico interfere com a atividade econmica traando-lhe
a disciplina. O propsito principal dessa forma de interveno, como j se viu, a
preservao e promoo dos princpios de funcionamento da ordem econmica.
Esta modalidade de interveno na ordem econmica ser objeto de anlise mais
detalhada nos itens seguintes.

V.2. Limites e fundamentos legtimos da interveno disciplinadora

A modalidade de interveno estatal mais importante para os fins deste
estudo, como j se registrou, a disciplina. Aqui, o Poder Pblico atua como
agente normativo e regulador, exercendo a funo de fiscalizao, prevista no
j referido art. 174 da Carta de 1988
41
, e no mbito da disciplina estatal da
atividade econmica que se insere a discusso acerca do controle de preos.

O Estado disciplina a atividade econmica mediante a edio de leis, de
regulamentos e pelo exerccio do poder de polcia. De fato, o Poder Pblico
exerce competncias normativas primrias e edita normas decisivas para o
desempenho da atividade econmica, algumas com matriz constitucional, como,
por exemplo, o Cdigo do Consumidor (art. 5!, XXXII), a lei de remessa de lucros
(art. 172), a lei de represso ao abuso do poder econmico (art. 173, 4!), dentre
inmeras outras. Exerce, ademais, competncias normativas de cunho
administrativo, editando decretos regulamentares, resolues, deliberaes,
portarias, algumas em domnios relevantssimos como a poltica de crdito e a
poltica de cmbio, em meio a muitas outras. Por fim, desempenha, tambm, o
poder de polcia, restringindo direitos e condicionando o exerccio de atividades
em favor do interesse coletivo (e.g., polcia ambiental, sanitria, fiscalizao
trabalhista).

Diferentemente do que se passa com os instrumentos de fomento, a
disciplina impe comportamentos compulsrios, mediante a edio de normas
cogentes, cuja violao sujeita o infrator a uma sano. Na medida em que
determinadas condutas so consideradas obrigatrias, opera-se uma retrao
lgica do espao da liberdade de iniciativa, que, como visto, no um princpio
absoluto. Porm, ensina a experincia, pode ocorrer que, com a inteno ou a
pretexto de restringir e fiscalizar, se chegue a aniquilar e esvaziar a livre iniciativa.
Da a importncia de se delinear o regime jurdico da prpria disciplina, luz da
Constituio.

Do exame sistemtico do texto constitucional, possvel identificar ao
menos 2 (duas) ordens de limitaes interveno disciplinadora do Estado
sobre a ordem econmica e 3 (trs) conjuntos de fundamentos vlidos que
podem desencadear essa interveno. Os limites correspondem aos princpios

41
CF, art. 174: Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado
exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este
determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado..



20
da livre iniciativa (e, no seu mbito, especialmente a livre concorrncia) e da
razoabilidade. Os fundamentos vlidos para a disciplina consistem: (i) na
reorganizao da prpria livre iniciativa e livre concorrncia, nas hipteses
excepcionais em que o mercado privado haja se desorganizado; (ii) na
valorizao do trabalho humano; e (iii) nos princpios de funcionamento da ordem
econmica. Veja-se cada um desses elementos separadamente.

a) Limites da disciplina
(i) Elementos fundamentais da livre iniciativa e livre concorrncia e (ii)
princpio da razoabilidade
A atuao do Estado, como agente normativo e regulador do fenmeno
econmico comporta uma gradao importante, vista do projeto ideolgico
escolhido. Historicamente, tm sido experimentados modelos que vo de um
extremo a outro: do controle absoluto ao liberalismo radical (laissez-faire),
passando por formas intermedirias. A intensidade do poder de interveno do
Estado leva distino entre os conceitos de dirigismo e disciplina.

O dirigismo econmico prprio dos modelos coletivistas, baseados na
planificao centralizada e cogente e na propriedade coletiva dos meios de
produo. O mercado deixa de estar centrado na atividade das pessoas e dos
grupos privados e passa a ser largamente manipulado pelo Estado. J nos
Estados que optaram pela livre iniciativa, a disciplina um instrumento de
intervencionismo econmico prtica que teve o seu ponto alto no perodo em
que se fortaleceu a idia de Estado de bem-estar social , mas se rege por um
postulado essencial: o de que o livre mercado concorrencial o mecanismo
mais eficaz de produo de riquezas e bem estar (ainda que longe de ser
perfeito). Em suma: a disciplina forma de interveno que se d no contra o
mercado, mas a seu favor
42
.

luz da Constituio brasileira, a ordem econmica funda-se,
essencialmente, na atuao espontnea do mercado. O Estado pode,
evidentemente, intervir para implementar polticas pblicas, corrigir distores
e, sobretudo, para assegurar a prpria livre iniciativa e promover seu
aprimoramento. Este o fundamento e o limite de sua interveno legtima. A
caracterstica da disciplina est, exatamente, em que ela no pretende nem
pode pretender substituir o mercado em seu papel central do sistema
econmico.


42
Trcio Sampaio Ferraz Jnior, Congelamento de Preos Tabelamentos Oficiais, in
Revista de Direito Pblico n 91, 1989, p. 76/86: Distinto do intervencionismo , nesse sentido,
o dirigismo econmico, prprio das economias de planificao compulsria, e que pressupe a
propriedade estatal dos meios de produo, a coletivizao das culturas agropecurias e o
papel do Estado como agente centralizador das decises econmicas de formao de preos e
fixao de objetivos.



21
Ora bem: o controle prvio de preos no um dos instrumentos
prprios da disciplina, tal como pautada pela Constituio. meio de atuao
do dirigismo, que autoriza o total domnio da economia pelo Poder Pblico. Na
sntese de Trcio Sampaio Ferraz Jr.:

... aqui entra a distino entre intervencionismo e dirigismo. O primeiro
atitude flexvel, que visa a estimular o mercado e a definir as regras do jogo. J
o segundo se caracteriza por uma atitude rgida, que impe autoritariamente
certos comportamentos. Neste h uma direo central da economia que
funciona na base de um plano geral obrigatrio que todos executam; a entidade
autora do plano determina a necessidade dos sujeitos e a sua prioridade, fixa
os nveis de produo e de preos e opera direta ou indiretamente a
distribuio dos bens produzidos.
43


Adotar, portanto, uma poltica que altere a livre fixao dos preos pelas
foras do mercado sem que se esteja diante de uma deteriorao tal do
mercado em que esta seja a nica medida capaz de restabelecer a livre
iniciativa e a livre concorrncia importa, em ltima instncia, a deturpao do
modelo institudo pela Constituio de 1988. Em outras palavras: em condies
regulares de funcionamento do mercado concorrencial, no possvel a
interveno estatal que elimine a livre iniciativa e a livre concorrncia de que
exemplo a supresso da liberdade de fixao dos preos , seja qual for o
fundamento adotado para a medida.

Alm de observar o limite material representado pela livre iniciativa - livre
concorrncia, qualquer medida de disciplina do mercado, ainda que disponha
de um fundamento legtimo, dever apresentar-se de acordo com o princpio da
razoabilidade. O princpio da razoabilidade um mecanismo para controlar a
discricionariedade legislativa e administrativa. Ele permite ao Judicirio
invalidar atos legislativos ou administrativos quando: (a) no haja adequao
entre o fim perseguido e o meio empregado; (b) a medida no seja exigvel ou
necessria, havendo caminho alternativo para chegar ao mesmo resultado com
menor nus a um direito individual; (c) no haja proporcionalidade em sentido
estrito, ou seja, o que se perde com a medida tem maior relevo do que aquilo
que se ganha.

Desse modo, em primeiro lugar, preciso que haja um nexo racional e
razovel entre a medida disciplinadora implementada e o objetivo que se
pretende alcanar, tendo em vista o pressuposto ftico que fundamenta a
norma. Com efeito, a regra que vier a interferir no mercado deve ser apta a
realizar e/ou restaurar o fim constitucional que autorizou sua edio. Vale dizer,
deve haver uma correlao lgico-racional entre a distoro que se quer
corrigir e o seu remdio.

43
Trcio Sampaio Ferraz Jr., Congelamento de Preos Tabelamentos Oficiais, in
Revista de Direito Pblico n 91, 1989, p.83.



22

O princpio da razoabilidade exige tambm, em segundo lugar, que,
dentre as medidas aptas a atingir o resultado pretendido, seja escolhida aquela
que produz a menor restrio aos direitos consagrados na Constituio.
preciso assegurar a presena do binmio necessidade/utilidade no caso
concreto, com a conseqente vedao do excesso. Por fim, a medida dever
ser comparativamente menos danosa aos princpios constitucionais que regem
a ordem econmica que o prprio motivo da interveno. Em outras palavras: o
custo-benefcio dever ser positivo.

b) Fundamentos da disciplina
(i) Reorganizao da livre iniciativa - livre concorrncia, (ii) valorizao do
trabalho humano e (iii) realizao dos princpios de funcionamento da ordem
econmica.

Alm de observar os limites constitucionais acima referidos, a ao
disciplinadora do Estado se legitima na medida em que procure realizar
determinados princpios constitucionais. A primeira possibilidade que justifica a
interveno disciplinadora do Estado, ainda que se trate de hiptese
excepcional, um quadro de deteriorao generalizada do princpio da livre
iniciativa e da livre concorrncia, exigindo-se a ao estatal para sua
reorganizao. Este fundamento ser examinado mais detalhadamente
adiante, pois o nico que justifica medidas extremas que afetem a prpria
essncia da livre iniciativa e da livre concorrncia.

Em segundo lugar, a valorizao do trabalho humano, por ser co-
fundamento da ordem econmica brasileira, ao lado da livre iniciativa (CF, art.
170), pode justificar a interveno estatal. De fato, embora o trabalho humano e
a livre iniciativa possam identificar-se e potencializar-se mutuamente, comum,
em uma sociedade capitalista, que estejam em relao de tenso. Da a
legitimidade da atuao disciplinadora do Estado, impondo um elenco de
direitos a serem preservados e a distribuio de parte dos proveitos obtidos
com o esforo coletivo. certo, todavia, que este fundamento jamais poderia
legitimar o controle de preos: ainda que no houvesse a limitao material
representada pelo ncleo do conceito de livre iniciativa, no haveria qualquer
relao lgica entre controle de preos e valorizao do trabalho.

Por fim, o terceiro fundamento da disciplina, e seu propsito principal, ,
exatamente, preservar ou promover os princpios de funcionamento da ordem
econmica. Justifica-se a disciplina estatal, em tese, na medida em que ela
busque: (i) assegurar a soberania estatal e os prprios comandos
constitucionais sobre a matria; (ii) proteger a propriedade privada e assegurar
a realizao de sua funo social; (iii) defender o consumidor; e (iv) defender o
meio ambiente. Em todo caso, lembre-se, os limites constitucionais referidos
acima devero ser observados. Isto : o Poder Pblico no poder, ainda que
com o propsito de promover esses princpios, violar o contedo bsico da livre



23
iniciativa e nem implementar qualquer medida que no resista ao teste da
razoabilidade.

No lhe cabe, assim, determinar o que produzir, onde comercializar, que
preos praticar. A normatizao que poder a autoridade pblica efetuar sobre
a atividade econmica circunscreve-se, na lio de Celso Antnio Bandeira de
Mello, compatibilizao dos empreendimentos econmicos com exigncias
conaturais segurana, salubridade, higidez do meio ambiente,
qualidade mnima do produto em defesa do consumidor e outros bens jurdicos
que compem a constelao de interesses coletivos. E complementa:

que o Estado em regime de livre iniciativa e livre concorrncia
consagrados na Constituio do Pas no pode interferir na atividade
econmica em si mesma, desempenhada por particulares. Em sendo ela
legtima, vale dizer, no proscrita por lei, falece ao Poder Pblico a
possibilidade de determinar a quantidade do produzido, ou de fixar o montante
do produto a ser comercializado de cada vez e, como de clareza solar, de
quantificar as unidades que devero ou podero existir em cada embalagem.
44



Parte II - LIMITES CONSTITUCIONAIS DISCIPLINA DE PREOS
POR PARTE DO ESTADO

VI COMPETNCIA ESTATAL EM MATRIA DE PREOS
PRIVADOS

VI.1. A livre fixao de preos elemento fundamental da livre
iniciativa. O controle prvio de preos como poltica pblica regular
viola princpio constitucional.

Nos captulos precedentes, cuidou-se genericamente da interveno
estatal, na modalidade de disciplina da ordem econmica. Cumpre agora
aplicar as idias desenvolvidas questo especfica do controle de preos.
Deve-se assinalar, de plano, que o controle prvio de preos medida prpria
de dirigismo econmico, e no meio legtimo de disciplina do mercado. A livre
fixao de preos integra o contedo essencial da livre iniciativa e no pode ser
validamente vulnerada, salvo situaes extremas que envolvam o prprio
colapso no funcionamento do mercado.

44
Celso Antnio Bandeira de Mello, Liberdade de iniciativa. Intromisso estatal
indevida no domnio econmico, in A & C Revista de Direito Administrativo e Constitucional n
01, 1999, pp. 179 e 174.



24

Diante de tal premissa, possvel assentar que, em situao de
normalidade, independentemente dos fundamentos em tese admissveis para a
interveno disciplinadora, o controle prvio ou a fixao de preos privados
pelo Estado configura inconstitucionalidade patente. A Constituio brasileira
no admite como poltica pblica regular o controle prvio de preos.

Note-se que a situao de normalidade a que se fez referncia no
exclui, por natural, a possibilidade episdica da prtica de ilcitos contra a
ordem econmica. Diante de algum indcio de conduta infratora ou
anticoncorrencial, podem ser deflagrados os mecanismos prprios de
apurao, mediante devido processo legal, e, se for o caso, de punio. Em
situaes normais, o controle estatal em matria de preos de produtos e
servios ser sempre posterior verificao de prticas abusivas ou
anticoncorrenciais, assegurados os direitos fundamentais ampla defesa e ao
devido processo legal (CF, art. 5, LIV).

VI.2. Somente em situao de anormalidade do mercado, ausentes
as condies regulares de livre concorrncia, o princpio da livre
iniciativa poder sofrer ponderao para admitir o controle prvio
de preos, observados determinados pressupostos

Admite-se, todavia, que em situaes anormais seja possvel o controle
prvio de preos pelo Estado, na medida em que o mercado privado como um
todo tenha se deteriorado a ponto de no mais operarem a livre iniciativa e a
livre concorrncia de forma regular. Nesses casos excepcionais, repita-se a
interveno se justifica, afastando o limite material acima referido, exatamente
para reconstruir a prtica de tais princpios. Isto : para reordenar o mercado
concorrencial de modo que a livre iniciativa e seus corolrios possam
efetivamente funcionar.

Note-se, porm, que o controle prvio de preos s admissvel por
esse fundamento. E, mesmo assim, observado o princpio da razoabilidade. Os
demais, representados pela valorizao do trabalho humano e pelos princpios
de funcionamento da ordem econmica, no podem justificar o controle prvio
de preos, pois isso seria incompatvel com o contedo bsico da livre
iniciativa. Esta proposio vlida, inclusive, em relao atuao voltada
para a proteo do consumidor que um dos princpios de funcionamento da
atividade econmica
45
. E, ademais, tambm quanto a este ponto, ocorreria o
limite imposto pela razoabilidade, haja vista que existem mecanismos menos

45
evidente que ao reorganizar o mercado e restabelecer o funcionamento regular da
livre iniciativa e da livre concorrncia, o controle de preos quando admissvel estar
funcionando como instrumento mediato de defesa do consumidor. Isso porque, como j
referido, condies de concorrncia reais constituem o principal mecanismo de proteo do
consumidor no sistema constitucional brasileiro, especialmente no que diz respeito a preos.



25
gravosos para esta proteo incentivo concorrncia, punio administrativa,
civil e penal dos infratores.

VI.3. Pressupostos constitucionais para o controle prvio de preos

A admisso de que algum tipo de controle de preos pode ser legtimo
tese aqui defendida, em oposio a boa parte da doutrina impe, como
contrapartida, a exigncia de rgida observncia dos condicionamentos
constitucionais para sua adoo.

Com efeito, pelo princpio da unidade da Constituio, inexiste hierarquia
entre as normas constitucionais, de forma que jamais se deve interpretar uma
delas invalidando ou paralisando a eficcia de outra. Por assim ser, como j se
teve ocasio de registrar, deve-se sempre preservar um ncleo mnimo dos
princpios constitucionais em ponderao, sob pena de violar-se a unidade da
Carta. Nesse sentido, h razovel consenso em que, mesmo quando admitido
o controle de preos, ele sofre trs limitaes insuperveis: a) dever observar
o princpio da razoabilidade; b) como medida excepcional, pressupe uma
situao de anormalidade e deve ser limitado no tempo; e c) em nenhuma
hiptese pode impor a venda de bens ou servios por preo inferior ao preo
de custo, acrescido de um retorno mnimo, compatvel com as necessidades de
reinvestimento e de lucratividade prprias do setor privado.

No o caso de se voltar a enunciar o conceito de razoabilidade e de
seus sub-princpios. Mas algumas consideraes podem ainda ser elucidativas.
que tem amplo curso na teoria econmica e entre seus tradutores jurdicos a
tese de que a interferncia estatal no preo de bens e servios no promove
justia social nem protege efetivamente o consumidor, antes pelo contrrio:
reduz o investimento pelas empresas, diminui a oferta de emprego e torna
desinteressante a produo de determinados produtos ou a prestao de
servios. E que a permanente tentao populista do tabelamento e do
congelamento de preos foi responsvel por mais de uma dcada de
estagnao econmica do pas.

Vale dizer: no se trataria sequer de medida adequada para os fins
visados. Isto independentemente da vedao do excesso e da
proporcionalidade em sentido estrito. Acrescente-se, por derradeiro, que alm
de figurar como parmetro da possibilidade em tese do controle de preos, o
princpio da razoabilidade ser aplicado tambm para aferir a
constitucionalidade dos termos de qualquer medida especificamente adotada,
tendo em vista seus pressupostos e os fins que pretenda produzir.

Alm de ser razovel, a interveno estatal sobre os preos ter, em
qualquer caso, de observar dois outros limites inequvocos. Um, de natureza
conjuntural: a medida deve ser excepcional, para atender a circunstncia



26
especfica e emergencial. Na ausncia de uma situao anormal, fora do
comum, no se legitima a providncia, menos ainda com carter duradouro.
Vale dizer: o controle de preos jamais pode ser praticado como uma poltica
pblica ordinria.

Em outras palavras, o controle de preos poder ser adotado temporria
e excepcionalmente para formar um mercado privado e concorrencial, ou para
reestabelec-lo. Da por diante, o mercado privado, devidamente organizado,
passar a reger-se pela livre iniciativa e pela livre concorrncia. Essa a nica
hiptese em que o controle de preos pelo Estado poder ser legtimo.
Tambm este ponto de vista tem sido por mim sustentado de longa data, como
se verifica da transcrio a seguir:

Sem embargo, tanto o congelamento quanto o tabelamento sero
inadmissveis:
1. quando se prolonguem indefinidamente;
2. quando impuserem ao empresrio a venda de seu produto abaixo
do preo de custo.
No primeiro caso, a permanncia do controle rgido de preos por
perodo de tempo excessivamente longo rompe o carter excepcional da
medida e subverte os princpios da livre iniciativa e da livre concorrncia. Tais
princpios, como se demonstrou, no so absolutos e devem ser sopesados
com outros. De outra parte, no podem ser anulados na prtica. A
razoabilidade da demora na volta ao regime de mercado ser o critrio do
intrprete.
Quanto ao segundo caso, impor ao empresrio a venda com prejuzo
configura confisco, constitui privao de propriedade sem devido processo
legal (art. 5, LIV). E mais: da essncia do sistema capitalista a obteno de
lucro. O preo de um bem deve cobrir o seu custo de produo, as
necessidades de reinvestimento e a margem de lucro. O que condenvel e
enseja a interveno o lucro arbitrrio (art. 173, 4), o lucro abusivo, de
cunho espoliativo.
46


Lembre-se mais uma vez que a existncia de um mercado privado
organizado no significa, naturalmente, que no seu mbito no possam se
desenvolver poderes econmicos, que conduzam a condutas
anticoncorrenciais. A prtica episdica do ilcito faz parte da normalidade. Para
isso existem mecanismos prprios de punio e represso ao abuso do poder
econmico e ao aumento arbitrrio de lucros, em consonncia com a previso
genrica do art. 173, 4 da Constituio.


46
Lus Roberto Barroso, A crise econmica e o direito constitucional, in Revista
Forense 323/83 (1993).



27
O ltimo pressuposto constitucional para reconhecer-se como legtimo o
controle prvio de preos diz respeito ao seu contedo: jamais se poder impor
ao agente econmico praticar preos que no sejam capazes (i) de cobrir os
seus custos porque haveria confisco , (ii) de propiciar um lucro mnimo apto
a remunerar o dono do capital porque seria a negao do regime de livre
iniciativa e (iii) de ensejar os reinvestimentos necessrios, porque do
contrrio a atividade se inviabilizaria, frustrando o princpio da livre empresa.

A matria j foi objeto de pronunciamento do Tribunal Constitucional
italiano, consoante noticiado por Bruno Cavallo e Giampiero Di Plinio:

Especificamente no que tange ao controle de preos, o Tribunal
Constitucional italiano teve ocasio de julgar que ele se torna excessivo e, por
consequinte, ilegtimo, quando penaliza os lucros empresariais, importando na
imposio de preos no remunerativos ou tecnicamente desproporcionados
aos custos de produo. A jurisprudncia italiana ressaltou, por igual, a
ilegitimidade de um sistema permanente de controle de preos, dada a
natureza essencialmente conjuntural dessa medida de polcia.
47


Em concluso: o controle prvio de preos poder ser legtimo no
sistema constitucional brasileiro diante de uma situao absolutamente
anormal, de deteriorao do mercado privado concorrencial, e no por qualquer
outro fundamento. Seu propsito ser o reestabelecimento do mercado livre,
dever se tratar de medida temporria e em nenhuma hiptese poder impor
preos inferiores ao preo de custo acrescido da margem necessria para
reinvestimentos e de um lucro mnimo. E em todos os seus aspectos dever
observar o princpio da razoabilidade.

VII. Concluso

1. Ao fim dessa exposio analtica que se fez inevitavelmente
longa possvel compendiar a essncia das idias desenvolvidas nas
proposies seguintes:

2. A livre iniciativa princpio fundamental do Estado e da sua
essncia que os preos de bens e servios sejam estabelecidos pelo mercado.
Como conseqncia, o controle prvio de preos no admitido no
ordenamento constitucional brasileiro como uma poltica pblica regular.


47
Bruno Cavallo e Giampiero Di Plnio, Manuale di diritto pubblico delleconomia, Milo,
1983, p. 531, apud Fbio Konder Comparato, Regime constitucional do controle de preos no
mercado, Revista de Direito Pblico 97, 1991, p. 25.



28
3. O controle prvio de preos somente poder ser legtimo diante
da ocorrncia de situao de anormalidade, de grave deteriorao das
condies de mercado, com ausncia de livre concorrncia e colapso da
prpria livre iniciativa. A a interveno estatal se legitimaria pela necessidade
de restabelecimento dos prprios fundamentos constitucionais da ordem
econmica.

4. Mesmo quando possa ser excepcionalmente admitido, o controle
prvio de preos est sujeito aos pressupostos constitucionais e sofre trs
limitaes insuperveis: a) dever observar o princpio da razoabilidade, em
sua trplice dimenso: adequao lgica, vedao do excesso e
proporcionalidade em sentido estrito; b) dever ser limitado no tempo, no
podendo prolongar-se indefinidamente; c) em nenhuma hiptese poder impor
a venda de bens ou servios por preo inferior ao preo de custo, acrescido do
lucro e do retorno mnimo compatvel com o reinvestimento.


Referncia Bibliogrfica (ABNT: NBR-6023/2000):

BARROSO, Lus Roberto. A Ordem Econmica Constitucional e os Limites
Atuao Estatal no Controle de Preos. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ
- Centro de Atualizao Jurdica, n. 14, junho/agosto, 2002. Disponvel na
Internet: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: xx de xxxxxxxx de
xxxx

(substituir x por dados da data de acesso ao site).



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