Tratado Da Antartica PDF

O SISTEMA DO TRATADO DA ANTRTICA: EVOLUO DO REGIME E SEU IMPACTO NA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Celso Amorim Embaixador Antonio de Aguiar Patriota
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente
Embaixador Jeronimo Moscardo
INSTITUTO RIO BRANCO (IRBR)
Diretor
Embaixador Fernando Guimares Reis
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034/6847 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br
FELIPE RODRIGUES GOMES FERREIRA
O Sistema do Tratado da Antrtica:

evoluo do regime e seu impacto na poltica externa brasileira
Braslia, 2009
Copyright , Fundao Alexandre de Gusmo Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 3411 9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@mre.gov.br
Capa: Srgio de Camargo - Muro Estrutural Relevo, blocos de concreto, tinta vinlica 4,45 x 26m - 1965-1966 Equipe Tcnica: Eliane Miranda Paiva Maria Marta Cezar Lopes Cntia Rejane Sousa Arajo Gonalves Erika Silva Nascimento Jlia Lima Thomaz de Godoy Juliana Corra de Freitas Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem e Maria Loureiro
Impresso no Brasil 2009 Ferreira, Felipe Rodrigues Gomes. O sistema do tratado da Antrtica: evoluo do regime e seu impacto na poltica externa brasileira / Felipe Rodrigues Gomes Ferreira. - Braslia : Fundao Alexandre de Gusmo, 2009. 248p. Dissertao (Mestrado) - Instituto Rio Branco. 2005 ISBN 1. Poltica externa - Brasil. I. Ttulo. II. Instituto Rio Branco. CDU 327(81)
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
We must admire them: if only because they are much nicer than ourselves! Apsley Cherry-Garrard, sobre pinguins, em The worst journey in the world
Abreviaturas e Siglas
AGI AGNU APIASMA ASPA ATCM CCAMLR CDO CEP CIJ CIRM COMNAP Conantar CONAPA CRAMRA CCAS CSN DMAE EACF
Ano Geofsico Internacional Assembleia-Geral das Naes Unidas Ano Polar Internacionalrea Antrtica Especialmente Gerenciada rea Antrtica Especialmente Protegida Reunio Consultiva do Tratado da Antrtica Conveno para Conservao dos Recursos Marinhos Vivos da Antrtica Centro de Documentao Comit para Proteo Ambiental Corte Internacional de Justia Comisso Interministerial para os Recursos do Mar Conselho de Gestores dos Programas Nacionais Antrticos Comisso Nacional para Assuntos Antrticos Comit Nacional de Pesquisas Antrticas Conveno para Regulao de Atividades sobre Recursos Minerais Antrticos Conveno para Conservao das Focas Antrticas Conselho de Segurana Nacional Diviso do Mar, da Antrtida e do Espao Exterior Estao Antrtica Comandante Ferraz
EMFA ESG GA GAAm GO GTI IAATO IBEA ICSU IRBr MCT MMA MRE Polantar Proantar SCAR SECIRM STA TIAR
Estado-Maior das Foras Armadas Escola Superior de Guerra Grupo de Assessoramento Grupo de Avaliao Ambiental Grupo de Operaes Grupo de Trabalho Interministerial Organizao Internacional de Operadores de Turismo Antrtico Instituto Brasileiro de Estudos Antrticos Conselho Internacional para Cincia Instituto Rio Branco Ministrio da Cincia e Tecnologia Ministrio do Meio Ambiente Ministrio das Relaes Exteriores Poltica Nacional para Assuntos Antrticos Programa Antrtico Brasileiro Comit Cientfico para Pesquisa Antrtica Secretaria da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar Sistema do Tratado da Antrtica Tratado Interamericano de Assistncia Recproca
Observao: foram mantidas em ingls as siglas assim consagradas na literatura.
Sumrio
Introduo, 13 Um pouco de Teoria de Relaes Internacionais, 17 1. As Origens do Tratado da Antrtica, 25 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 Alguns antecedentes, 25 As reivindicaes territoriais, 37 Novos atores e as primeiras tentativas de resoluo da questo, 32 O Ano Geofsico Internacional, 39 A Conferncia de Washington e o Tratado da Antrtica, 44 As disposies do Tratado da Antrtica, 47 1.6.1 O Tratado no vai expirar?, 51
2. Operao e Evoluo do Sistema do Tratado da Antrtica, 53 2.1 Elementos do regime, 53 2.2 As Reunies das Partes Consultivas do Tratado da Antrtica (ATCMs), 56 2.2.1 O descompasso entre a aprovao e entrada em vigor das Medidas, 57 2.2.2 Anlise temtica de Recomendaes, Medidas, Decises e Resolues: o Meio Ambiente no topo da agenda, 59 2.2.3 As Reunies Consultivas Especiais e as Reunies de Especialistas, 63 2.3 Cooperao Cientfica, 63 2.3.1 O SCAR, 63 2.3.2 Importncia cientfica da Antrtica, 65 2.4 Recursos Naturais Explorao vs. Conservao, 67 2.4.1 A Conveno para Conservao das Focas Antrticas CCAS, 68
2.4.2 A Conveno para Conservao dos Recursos Marinhos Vivos da Antrtica CCAMLR, 69 2.4.3 A Conveno para Regulao de Atividades sobre Recursos Minerais Antrticos CRAMRA, 75 2.4.3.1 Um Eldorado Austral?, 75 2.4.3.2 Ascenso do tema, 77 2.4.3.3 O problema interno, 80 2.4.3.4 O problema externo, 81 2.4.3.5 Acomodao interna e externa a adoo da CRAMRA, 84 2.4.4 O desmoronamento da CRAMRA, 86 2.5 O Protocolo sobre Proteo Ambiental do Tratado da Antrtica, 90 2.6 O STA aps o Protocolo de Madri, 94 2.6.1 O anexo sobre responsabilidade objetiva (liability), 95 2.6.2 O Secretariado Permanente em Buenos Aires, 97 2.7 A agenda atual, 100 2.7.1 Turismo, 100 2.7.2 Prospeco Biolgica, 103 2.7.3 A apresentao de reivindicaes Comisso de Limites da Plataforma Continental, 105 2.7.4 O Ano Polar Internacional 2007-2008, 108 2.8 Algumas consideraes sobre o futuro do STA, 111 3. O Brasil e a Antrtica, 115 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 Primeiras manifestaes sobre o tema, 115 O flerte com o territorialismo, 117 A caminho da adeso, 124 A adeso do Brasil ao Tratado da Antrtica, 127 3.4.1 Cautela, 129 A concretizao da presena brasileira na Antrtica, 131 3.5.1 A aquisio do status de Parte Consultiva, 136 Incorporao total ao STA, 139 3.6.1 O Brasil e a Antrtica na ONU, 140 3.6.2 A atuao do Brasil na CRAMRA, 141 As mudanas na Polantar, 144 O Brasil e o Protocolo de Madri, 149
3.9 O Proantar e a Polantar hoje, 150 Concluses, 157 De volta Teoria de Relaes Internacionais, 161 Referncias, 177 Anexo A Mapas, 191 Antrtica, 191 Antrtica e o Oceano Austral, 192 Reivindicaes Territoriais, 193 Teoria da Defrontao, 194 Pennsula Antrtica, 195 Ilha Rei George, 196 Baa do Almirantado, 197 CCAMLR, 198 Anexo B Documentos, 199 The Antarctic Treaty (1959), 199 Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty (1991), 207 Poltica Nacional para Assuntos Antrticos, 223 Programa Antrtico Brasileiro, 227 Anexo C Antrtica ou Antrtida?, 245
Introduo
A Antrtica um lugar terrvel.1 Um continente de 13.661.000 km2 equivalente a 1,6 vezes a rea do Brasil ou 10% das terras emersas do globo onde j foram registradas temperaturas de -89C e ventos de 327 km/h.2 Toda essa imensido permanentemente coberta por um manto de gelo de, em mdia, 2 km de espessura (o que torna a Antrtica o continente com a maior mdia de altitude), chegando a impressionantes 4,7 km. Apenas 48.310 km2, ou 0,4% da rea total, de rochas expostas so livres de gelo. Tanto gelo equivale a 80% da gua doce do planeta; no entanto, o lugar um deserto, com precipitaes inferiores s do Saara. O ltimo lugar da Terra localiza-se quase todo dentro do crculo polar antrtico, o que torna os meses de vero um dia permanente, e o inverno uma longa noite. A Antrtica circundada por um tempestuoso oceano completamente livre de barreiras naturais, um mar sem fim onde ventos de mais de 100 km/h so considerados comuns. Milhares de icebergs vagam
1 Great God! This is an awful place, a clebre frase de Scott ao perder a corrida ao polo para Amundsen. Este trabalho optou pela forma Antrtica forma Antrtida; em caso de citao, foi mantida a forma preferida pelos autores. Ver Anexo C. 2 Essa rea inclui ilhas e plataformas de gelo adjacentes. As temperaturas mdias so mais agradveis: 0oC na costa, -40C no interior do continente durante o vero; entre -18C e -29C na costa, -68C no interior do continente durante o inverno. A Pennsula Antrtica apresenta temperaturas bem mais tolerveis, em mdia -9C no inverno. <http://www.scar.org/information/ statistics/>, acesso em 02/02/2005.
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pelo Oceano Austral, alguns chegando a uma rea equivalente de pequenos pases. A superfcie martima ao redor do continente congela em banquisas que variam de 4.000.000 km2 no vero a 22.000.000 km2 no inverno.3 As condies climticas das altas latitudes austrais permitem apenas a sobrevivncia de uma flora primitiva, composta principalmente por lquens, mas abrigam uma fauna rica em mamferos e aves aquticos, alm de uma enorme concentrao de zooplncton. A Antrtica frequentemente comparada a um outro planeta, ou ao mais prximo que se pode chegar disso na Terra. Esse lugar de extremos era desconhecido da humanidade at o sculo XVIII e permaneceu praticamente intocado at o sculo XX. Dos homens que primeiro exploraram o continente austral surgiram alguns dos mais impressionantes relatos de sobrevivncia de que se tem notcia. Se h um lugar na Terra onde a vida pode ser solitria, pobre, suja, bruta e curta, esse lugar a Antrtica. Apesar disso ou talvez por isso mesmo as atividades humanas na Antrtica configuram um dos melhores exemplos de cooperao internacional existente. Motivados principalmente por questes estratgicas, doze pases, sete dos quais reivindicavam partes da Antrtica para si, conseguiram suspender diferenas aparentemente inconciliveis e criaram, em plena Guerra Fria, um regime internacional que colocou toda a rea ao sul do paralelo 60S sob normas especiais que incluem sua desmilitarizao e a no aplicao de soberanias. Ao longo de dcadas, esse regime evoluiu para um complexo sistema cujos propsitos so proteger o meio ambiente e promover a pesquisa cientfica. Nas pginas a seguir, procuraremos mostrar como essa evoluo aconteceu. Este trabalho tem dois objetivos principais. O primeiro examinar como ocorreu a transio da questo antrtica de temas territoriais e estratgicos para um regime de cooperao cientfica e proteo ambiental, fazendo assim uma contribuio ao estudo de regimes internacionais. O segundo procurar identificar qual foi o impacto desse regime na formulao da poltica brasileira para a Antrtica. Dessa forma, esta dissertao tem uma justificativa terica, analisar um regime internacional bem sucedido e sua influncia no comportamento de um
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O maior iceberg j registrado era do tamanho aproximado da Blgica, com 31.000 km2 (4.000 km2 a mais do que o estado de Alagoas). <http://www.scar.org/information/statistics/>, acesso em 02/02/2005. Banquisas (pack ice) so extenses de gelo marinho no fixas ao continente.
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INTRODUO
dos atores, e outra prtica, fornecer uma descrio ampla e atualizada do tema, servindo como subsdio aos formuladores da poltica brasileira para a Antrtica ou a qualquer um que busque saber mais sobre a Antrtica e porque ela to especial no sistema internacional. O trabalho est estruturado da seguinte forma. O Captulo I trata do processo que levou assinatura do Tratado da Antrtica em 1959, buscando apontar fatores determinantes na criao do regime. O Captulo II descreve a operao e evoluo do STA at os dias atuais, ou seja, a criao dos regimes especficos sob o Tratado da Antrtica. O Captulo III traa o desenvolvimento da posio brasileira em relao questo antrtica a partir do uso de fontes primrias. As consideraes tericas foram concentradas em trechos da Introduo e das Concluses, de maneira que leitores que no tenham particular interesse por Teoria de Relaes Internacionais possam saltar esses trechos sem prejuzo leitura no deve escapar ao leitor que as consideraes tericas permearam toda a formulao do texto. Os anexos incluem os principais documentos citados e alguns mapas, onde procurou-se identificar todos os locais mencionados ao longo do texto. Cabe aqui a ressalva de que este trabalho no reflete necessariamente as posies do Ministrio das Relaes Exteriores ou do governo brasileiro, as opinies nele expressas so de exclusiva responsabilidade do autor. Deve ser tambm ressaltado que o autor contou com total e absoluta liberdade para pesquisar os arquivos do Itamaraty, cujo acesso sou grato Diviso do Mar, da Antrtida e do Espao (DMAE), ao Centro de Documentao do Itamaraty e, em particular, ao Instituto Rio Branco, pela tramitao das autorizaes necessrias. Esta uma edio revisada e atualizada de dissertao apresentada em 2005 como requisito para concluso do curso e obteno do grau de mestre pelo Instituto Rio Branco. A atualizao se fez necessria porque, alm das inevitveis correes, nesses quatro anos entre a entrega do trabalho e sua publicao, o Sistema do Tratado da Antrtica seguiu sua evoluo. Novas partes aderiram ao Tratado, algumas das expectativas do trabalho original foram concretizadas, novos instrumentos foram adotados e o acesso a documentos ento no disponveis possibilitaram melhorias considerveis ao texto, que segue, sem embargo, substancialmente o mesmo. Alm disso, no se pode escapar ao fato de que em 2009 comemoramos 50 anos da adoo do Tratado, 34 da adeso do Brasil e 27 de nossa primeira Expedio
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Antrtica de fato h muito que comemorar, o que justifica plenamente retomar o estudo sobre o tema. Gostaria de agradecer imensamente ao Embaixador Everton Vieira Vargas, por sua atenciosa orientao durante o mestrado, e aos demais colegas e amigos do Departamento de Meio Ambiente: Embaixador Luiz Alberto Figueiredo Machado, Embaixador Hadil Fontes Vianna, Ministra Maria Teresa Mesquita Pessoa, Conselheiro Bernardo Paranhos Velloso e Secretrio Paulo Eduardo de Azevedo Ribeiro, que sempre mantiveram as portas da DMAE abertas e contriburam de maneira fundamental para a pesquisa. Tenho uma gratido particular aos professores Antonio Jorge Ramalho da Rocha e Antonio Carlos Rocha Campos, por seus comentrios ao texto original, e Professora Cristina Yumie Inoue, que ainda na universidade despertou em mim o interesse por regimes internacionais e me incentivou a pesquisar sobre o Tratado da Antrtica. Meus agradecimentos tambm Secretaria da Comisso Interministerial dos Recursos do Mar, na figura do Contra-Almirante Francisco Carlos Ortiz, e a toda comunidade antrtica brasileira. A reviso do trabalho no teria sido possvel sem a contribuio dos colegas da atual equipe da DMAE, os Secretrios Luiz Maria Pio Corra, Ronaldo Lima Vieira, Andr Tenrio Mouro, Rafael Porto Santiago Silva e, no Instituto Rio Branco, Leonardo Enge. Por fim, aos 39 de 2003, dedico este livro a vocs. Um pouco de Teoria de Relaes Internacionais Assinado em 1959, o Tratado da Antrtica estabelece um modus vivendi entre os pases que reivindicavam partes da Antrtica (territorialistas) e os que so favorveis ao livre acesso ao continente austral, estabelecendo a desmilitarizao da regio e a liberdade de pesquisa cientfica. Isso significa dizer que uma considervel parte do globo est sob regras diferentes daquelas do tradicional sistema vestfaliano. Por essa razo, o Tratado da Antrtica e os demais regimes especficos que se formaram sob ele, constituindo o Sistema do Tratado da Antrtica (STA), so um excelente objeto para o estudo de regimes internacionais. Com base no Tratado, surgiram trs convenes para regular o aproveitamento racional de recursos naturais Conveno para Conservao das Focas Antrticas, Conveno para Conservao dos Recursos Marinhos
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INTRODUO
Vivos da Antrtica e a Conveno para Regulao de Atividades sobre Recursos Minerais Antrticos (que no chegou a entrar em vigor) alm de todo um complexo conjunto de regras para promoo de cooperao cientfica e proteo do meio ambiente, decididas em reunies peridicas das Partes do Tratado. Esse processo culminou com a adoo do Protocolo sobre Proteo Ambiental do Tratado da Antrtica, em 1991, que bane atividades minerais na Antrtica e a declara reserva natural, dedicada paz e cincia. O regime consolidou-se de tal forma que a possibilidade de reviso a partir de 1991 dada como certa por diversos analistas jamais foi levada adiante. Ao partir de questes territoriais e estratgicas em direo a um regime de proteo ambiental e cooperao cientfica, a questo da Antrtica aparenta ter atravessado o continuum do tipo ideal do Realismo para o tipo ideal da Interdependncia Complexa, conforme proposto por Keohane e Nye em Power and Interdependence. O tipo ideal do Realismo caracterizado pelas seguintes premissas: 1) Estados so atores unitrios e racionais, os atores dominantes na poltica internacional; 2) o uso da fora um instrumento poltico vivel e efetivo; 3) questes relativas segurana militar predominam hierarquicamente na agenda dos Estados. Invertendo cada premissa do Realismo, chega-se ao tipo ideal da Interdependncia Complexa: 1) h mltiplos canais de conexo entre sociedades, incluindo relaes interestatais, transnacionais e transgovernamentais (i.e. Estados no so as nicas unidades do sistema); 2) no h hierarquia entre os tpicos da agenda internacional; 3) o uso da fora militar no uma opo4. Para estudar a transio da questo antrtica do Realismo para a Interdependncia Complexa, partimos do conceito de regimes internacionais. Conforme a definio j clssica, regimes internacionais so:
conjuntos de princpios, normas, regras e processos de tomada de deciso implcitos ou explcitos em torno dos quais convergem as expectativas dos atores em uma determinada rea das Relaes Internacionais. 5
No entanto, uma definio to abrangente no necessariamente uma boa ferramenta. O conceito de regime internacional pode ser levado ao
KEOHANE, Robert & NYE, Joseph. Power and interdependence. 3rd ed., Nova York: Longman, 2001. pp. 21-25 5 KRASNER, Stephen. International Regimes. Ithaca: Cornell University Press, 1983. p. 2.
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extremo e ser aplicado a qualquer comportamento recorrente, o que certamente no colabora para a construo de conhecimento.6 Autores de diferentes filiaes utilizam o conceito, moldando-o a premissas e perspectivas de Relaes Internacionais to diferentes que difcil falar em apenas uma teoria de regimes. mais apropriado falar em diversas escolas de pensamento ou diversas abordagens, que iro dar ateno a diferentes fatores para construir uma anlise de regimes.7 O problema da demasiada abrangncia do conceito pode ser remediado se regimes internacionais forem vistos como instituies, estruturas deliberadamente negociadas pelos atores a partir de contratos constitutivos. Entre os autores que estudam a formao e evoluo de regimes dessa forma, destaca-se Oran Young. Young v regimes internacionais como instituies sociais que possibilitam a busca de ganhos mtuos por meio da cooperao, mas que no surgem espontaneamente, como sugerem algumas abordagens racionalistas que explicam a formao de regimes por meio de seu valor intrnseco na promoo de cooperao8. fundamental para esta proposta de anlise a ideia, nem sempre bvia, de que regimes so fenmenos sociais artefatos construdos por humanos e no fenmenos naturais do sistema internacional. Sendo assim, apesar da unidade principal de anlise continuar a ser o comportamento e os interesses dos atores, estes no so tomados como dados, h a necessidade de analisar tambm seu processo de formao.9 Em outras palavras, regimes so estruturas que moldam e condicionam o comportamento dos atores, mas que tambm resultam da interao destes. A existncia de interesses comuns considerada condio necessria, mas no suficiente, para explicar a criao de regimes. A forma que tomam os regimes, entre todas as formas possveis na existncia de interesses comuns, depende de um processo de barganha institucional, ou seja, da negociao
Ver STRANGE, Susan. Cave! Hic Dragones. In: KRASNER, 1983. pp. 337-354 para uma crtica do conceito de regimes internacionais. 7 HASENCLEVER, MAYER & RITTBERGER. Theories of International Regimes. Cambridge: Cambridge University Press, 1997. fazem uma ampla resenha das diferentes escolas de pensamento sobre regimes internacionais. 8 Esta a abordagem predominante, por exemplo, em KEOHANE, Robert. After Hegemony. Princeton: Princeton University Press, 1984. 9 Nesse sentido, Young faz a ponte entre liberais e construtivistas, cuja proposta de anlise de relaes internacionais mais revolucionria. Ver, por exemplo, WENDT, Alexander. Social Theory of International Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.
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INTRODUO
direta entre as Partes para criar uma instituio.10 Por isso esta perspectiva baseia-se fortemente em teorias de negociao, na ideia da criao de zonas de contrato entre interesses conflitantes.11 Avanando nessa perspectiva de regimes internacionais, Young publicou, em conjunto com Gail Osherenko, Polar Politics, um estudo sobre diversos regimes ligados ao rtico12. Nessa obra, Young prope que regimes sejam estudados a partir de estudos de caso e oferece uma abordagem particularmente frutfera ao procurar conciliar diferentes vises sobre regimes internacionais. Em lugar de concentrar esforos para provar a suposta superioridade de uma perspectiva especfica sobre regimes, sugere uma anlise de mltiplas variveis, que utiliza hipteses de diversos autores, de diferentes escolas de pensamento. Para justificar essa abordagem, o autor faz uma analogia com a dualidade partcula-onda para o comportamento da luz: perspectivas aparentemente incompatveis para explicar um determinado fenmeno, mas que coexistem de forma bem sucedida na gerao de conhecimento.
Apesar de no termos grandes esperanas de identificar condies que por si s sejam suficientes para a formao de regimes, continuamos a acreditar que alguns fatores so to centrais ao processo de formao de regimes que eles podem servir como base para proposies expressas na forma de condies necessrias.13 [...] Estamos convencidos de que alguns dos maiores esclarecimentos sobre o processo de formao de regimes surgem quando dirigimos nossas atenes para as interaes entre esses fatores.14
Assim, diferentes fatores concorrem para o processo de barganha institucional, que leva formao de regimes internacionais, com diferentes
10 instituio deve aqui ser entendido como instituio social, no no sentido de uma entidade ou organizao internacional, com sede, oramento, etc. Organizaes internacionais esto geralmente associadas a um ou mais regimes, mas no devem ser confundidos com eles, tampouco so condio necessria para sua existncia. 11 Ver YOUNG, Oran. International Cooperation: building regimes for natural resources and the environment. Ithaca: Cornell University Press, 1989. 12 YOUNG, Oran & OSHERENKO, Gail (ed.). Polar Politics: creating international environmental regimes. Ithaca: Cornell University Press, 1993. 13 Id.ibid., pp. 246-247. 14 Id.ibid., p. 249.
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graus de efetividade. Outros fatores aparentemente no ligados ao regime (fatores contextuais) tambm devem ser levados em considerao. Young sugere, ento, uma matriz de hipteses baseadas em trs variveis distintas (poder, interesses, conhecimento) a serem aplicadas em diversos estudos de caso verificando essas hipteses, possvel construir explicaes mais abrangentes sobre a formao de regimes.15 A principal hiptese baseada em poder que a presena de um ator hegemnico, i.e., um ator com preponderncia de recursos materiais, disposto a arcar com os custos da formao do regime e/ou disposto a impor uma soluo, condio necessria para a formao de um regime a chamada hiptese da estabilidade hegemnica. Essa hiptese vem da escola do Realismo, segundo a qual regimes, assim como qualquer fenmeno internacional, so determinados pelo balano de poder. As hipteses baseadas em interesses compem o ncleo da anlise, fato que geralmente associa Young tradio liberal do pensamento em Relaes Internacionais. A premissa desse conjunto de hipteses que regimes surgem da interao de atores egostas, para coordenar seu comportamento com fins a ganhos mtuos atores preocupados com ganhos absolutos, no relativos. De acordo com esse conjunto de hipteses, o processo de barganha institucional ser mais bem-sucedido: - se incluir todas as Partes interessadas no problema; - na existncia de mecanismos de aquiescncia, que incentivem o respeito s regras do regime; - na presena de pontos focais para formulaes simples dos problemas levantados e das solues propostas (o que Young chama de salient solutions); - na disponibilidade de opes que respeitem a igualdade de direito de cada uma das Partes (equidade), no necessariamente opes mais eficientes; - em funo de choques ou crises externos; - se houver a proeminncia de barganhas integrativas;16
15 Id.ibid., pp. 1-21; 263-266. No se espera que sejam vlidas todas as hipteses apresentadas, mas encontra-se uma forte tendncia para a comprovao em muitas delas. 16 i.e., que tragam ganhos absolutos s Partes, em contraposio a barganhas distributivas, jogos de soma zero. Id.ibid., p.13.
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INTRODUO
- na presena de fatores que dificultem para as Partes individualmente antever o resultado de suas aes no longo prazo, o chamado vu de incerteza; - se as Partes favorecerem alguma ampla noo de bem comum; - se as Partes atriburem prioridade questo em suas agendas polticas; - quanto mais tcnico for o assunto ou o grupo de negociadores; - na presena de lideranas eficientes. Dois conceitos so centrais nessa anlise. O vu da incerteza refere-se dificuldade dos atores de antever como a operao do regime ou a ausncia dele podero afetar seus interesses ao longo do tempo, incentivando os atores a buscarem arranjos institucionais mais equnimes e flexveis, que sejam aceitveis para posies dspares.17 A ideia de liderana aqui tambm algo bastante especfico. Young no se refere liderana exercida por Estados, a exemplo do que ocorre na hiptese da estabilidade hegemnica, mas sim a indivduos com papel determinante na formao de regimes, seja provendo influncias intelectuais, conduzindo o processo de negociao ou representando um ator estruturalmente importante para o processo.18 As hipteses baseadas em conhecimento (ou hipteses cognitivas) completam o conjunto de fatores a analisar. A principal premissa aqui que a existncia de valores e crenas, percepes da realidade e atribuies de causa e efeito, comuns aos atores so determinantes na formao de regimes, assim como a existncia de grupos encarregados de propagar esses valores e crenas.19 A primeira hiptese que a existncia de consenso na comunidade cientfica em determinada questo um pr-requisito para a formao de regimes. A segunda que comunidades epistmicas, definidas como grupos de indivduos organizados transnacionalmente que compartilham determinada perspectiva da realidade, influenciam a agenda poltica e, assim, so determinantes para a formao de regimes.
17 O vu da incerteza inspirado no vu da ignorncia de Rawls (RAWLS, John. A theory of justice. Cambridge: Harvard University Press, 1971), mas no so equivalentes. Este um construto abstrato relacionado com a ideia de imparcialidade. O vu da incerteza uma tentativa de identificar algo prximo do vu da ignorncia na realidade, refere-se ao comportamento dos atores diante da necessidade de fazer escolhas muito abrangentes ou generalistas com impacto em longo prazo. 18 YOUNG & OSHERENKO, 1993, p. 18. 19 Note que no h a necessidade de que essas crenas correspondam a algo comprovado.
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Os dois primeiros captulos do trabalho, portanto, faro uma descrio da evoluo do STA a partir da perspectiva de Young sobre a formao de regimes. Buscaremos entre os fatores listados acima, na matriz de hipteses proposta, quais foram determinantes no processo de formao e evoluo do STA. Como o regime composto por diversos regimes especficos abrigados sob os princpios, regras e normas do Tratado da Antrtica, possvel analisar a evoluo do sistema, as mudanas dentro do regime, a partir da formao desses instrumentos. Invariavelmente, autores que estudam regimes internacionais caem na questo fundamental se regimes tm vida prpria, ou seja, se o comportamento dos atores moldado pelas expectativas do regime ou se seria o mesmo na ausncia deste. Se determinados atores pudessem simplesmente ignorar as regras do regime quando bem entendessem, este seria mera fachada mascarando os verdadeiros condicionantes do comportamento dos atores (e o estudo de regimes seria desnecessrio). Como j mencionamos, Young parte da premissa que regimes so instituies construdas socialmente, no fazem sentido se analisadas fora do contexto que as criou, como se fossem fenmenos naturais. Padres e convenes de comportamento levam inevitavelmente a expectativas convergentes e noo de legitimidade, fatores que se reforam mutuamente e servem de referncia para os atores um sistema de retro-alimentao, por assim dizer. Nessas circunstncias, regimes podem adquirir vida prpria e ter um impacto determinante no comportamento dos atores, apesar de serem instituies por eles criadas.20 Essa abordagem afasta-se do debate inicial se regimes so variveis independentes ou intervenientes.21 A pergunta que surge imediatamente qual o impacto de regimes internacionais na formao de preferncias e interesses dos atores, em outras palavras, qual a efetividade do regime? Um regime internacional efetivo na medida em que seu funcionamento obriga os atores a conduzirem-se de modo diferente daquele como se comportariam caso o regime no existisse ou fosse diferente. razovel esperar que a formulao da poltica externa de um pas
20 YOUNG, Oran. Regime dynamics: the rise and fall of international regimes. In: KRASNER, 1983, pp. 93-114 21 Ver YOUNG, Oran. A eficcia das instituies internacionais: alguns casos difceis e algumas variveis crticas. In: ROSENAU, James & CZEMPIEL, Ernst-Otto (orgs). Governana sem governo. Braslia: UnB, 2000. Cap. 6. Ver tambm KRASNER, Stephen. Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as intervening variables In: KRASNER, 1983, pp. 1-22.
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INTRODUO
passe por modificaes causadas pela participao em um regime internacional ou pelo menos que ocorram mudanas em suas preferncias em funo da existncia de um regime internacional efetivo. O terceiro captulo deste trabalho tentar responder a questo colocada acima para o caso brasileiro. Para avaliar o impacto do regime na formulao da poltica brasileira em relao questo antrtica ou seja, examinar a efetividade do regime a partir do estudo do caso brasileiro traaremos, com base na documentao levantada no Ministrio das Relaes Exteriores, as mudanas na posio brasileira em funo da participao no STA.22 Ao examinar o debate interno da questo antrtica, podemos verificar o impacto do regime no comportamento brasileiro.23 A avaliao de efetividade aqui distancia-se um pouco da maioria dos estudos sobre regimes internacionais ou sobre o STA. No buscamos verificar a efetividade do regime como um todo, na forma do cumprimento das metas e objetivos propostos24. A ideia apontar para a influncia de um regime internacional bem estabelecido no processo interno de tomada de deciso de um dos atores, no caso, o Brasil. Com isso, obteremos tambm uma descrio da evoluo da poltica brasileira para a Antrtica, que pode servir como subsdio aos formuladores da poltica antrtica brasileira.
Nos termos do decreto n 5.301 de 2004, que altera o decreto n 4.553 de 2002, a classificao de documentos secretos tem a durao mxima de 20 anos, confidencias de 10 anos e reservados de 5 anos. Esses prazos foram os condicionantes na utilizao de fontes primrias para esta pesquisa. 23 Esse mtodo de avaliao da efetividade de regimes sugerido em KEOHANE & NYE, 2001, p. 276-278. 24 Isso foi feito com bastante propriedade em STOKKE, Olav & VIDAS, Davor. Governing the Antarctic: the effectiveness and legitimacy of the Antarctic Treaty System. Cambridge: Cambridge University Press, 1996. Ver tambm JOYNER, Christopher. Governing the Frozen Commons: The Antarctic Regime and Environmental Protection. Columbia: University of South Carolina Press, 1998.
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As origens do Tratado da Antrtica*
1.1 Alguns antecedentes A ideia de um grande continente austral, que deveria contrabalanar a massa de terra existente no hemisfrio norte e assim dar simetria e equilbrio ao globo, remonta Antiguidade Grega. Com o passar dos sculos, essa suposio deu origem a um mito que permeou, com suas variaes, toda a era dos descobrimentos e, assim como o Eldorado (entre outros), motivou exploradores e naes. Nos confins austrais existiria um continente desconhecido, imenso, frtil e populoso, mais extenso do que toda a parte civilizada da sia, cujo comrcio superaria os ganhos com as colnias americanas.25 Diversos mapas antigos apresentam referncias Terra Australis Incognita, ora isolada, ora ligada Amrica ou Austrlia.26 O mito foi destrudo pelas viagens de James Cook (entre 1768 e 1778), cujas ordens incluam a verificao da hiptese da Terra Australis Incognita.
Trechos deste captulo foram editados para publicao, como contribuio institucional do Itamaraty, em MACHADO, Maria Cordlia S. & BRITO, Tnia. (coord.) Antrtica: ensino fundamental e ensino mdio. Braslia: Ministrio da Educao, 2006. 25 GURNEY, Alan. Abaixo da Convergncia. So Paulo: Companhia das Letras, 2001. pp. 37-8. 26 Algumas dessas representaes podem ser vistas em TOOLEY, R.V. Early Antarctica a glance at the beginnings of cartographic representation for the South Polar Regions. The Map Collectors Circle, 1963. Disponvel em <http://www.antarctic-circle.org/tooley.htm>, acesso em 19/01/2005.
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Cook chegou aos limites setentrionais das banquisas de gelo por volta do paralelo 70o Sul, a apenas 75 milhas do continente, e declarou no haver o menor espao para a possibilidade de l existir um continente, salvo perto do polo27, inacessvel e frio demais para o mito. A efetiva descoberta do continente disputada por trs exploradores (Bellingshausen, Palmer e Bransfield) viria a ocorrer somente no incio do sculo XIX. Apesar de destrudo o mito do Eldorado austral, os relatos das primeiras viagens exploratrias s altas latitudes meridionais tinham leitura garantida entre comerciantes de peles de foca e leo de baleia. A indstria baleeira era ento quase onipresente: o leo de baleia era utilizado para iluminao, lubrificao e como matria-prima para os mais diversos usos, inclusive na construo civil, enquanto os ossos do animal serviam para a confeco de todo tipo de utenslio at na perfumaria eram encontrados produtos extrados da baleia. A populao de focas j estava drasticamente reduzida no rtico, e a queda na oferta tornava o preo das peles ainda mais atraente. Descries como as focas nadam em espessos cardumes [...] no h angra nem rochedo por meio dos quais se possa chegar terra, estando todos repletos delas28 levaram a uma corrida ao sul. Do fim do sculo XVIII a meados do XIX, a explorao da Antrtica e seus arredores orientada por interesses comerciais, pela caa a mamferos marinhos. provvel que o maior nmero de descobertas tenha sido feito por caadores de focas e de baleias, mas, como os pontos de caa eram mantidos em sigilo para no atrair concorrentes, no h muitos registros confiveis. Mesmo quando o petrleo substituiu o leo de baleia em grande parte dos usos industriais, a indstria baleeira ainda manteve-se ativa na regio como fornecedora de matria-prima para rao animal e glicerina. Os vestgios dos baleeiros podem ser testemunhados at hoje, em praias e enseadas cobertas por ossos de baleias. A caa s focas foi obrigada a drsticas redues pela sobre-explorao e quase extino das espcies. O incio do sculo XX vai assistir ao relativo declnio da atividade de caa nos mares austrais e o incio da chamada Era Heroica da explorao polar. Tanto no rtico como na Antrtica, o prestgio de naes foi colocado em jogo pela precedncia nos ltimos lugares da terra livres da presena humana. A dramtica
EDWARDS, Philip (ed.). James Cook: the journals. Londres: Penguin Books, 2003. p. 414 DAMPIER, W. A new voyage round the world. Editado por A. Gray, 1927. apud. GURNEY, 2001, p. 264.
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AS ORIGENS DO TRATADO DA ANTRTICA
corrida entre Amundsen e Scott pela chegada ao Polo Sul simboliza perfeitamente essa fase.29 As expedies da Era Heroica viriam a servir de fundamento para muitas das reivindicaes territoriais no continente.30 Alm disso, foram marcantes tambm por conjugar a explorao de novas terras com a pesquisa cientfica, antevendo aquela que viria a ser a principal atividade humana no continente.31 1.2 As reivindicaes territoriais Entre 1908 e 1940, sete pases Argentina, Austrlia, Chile, Frana, Noruega, Reino Unido e Nova Zelndia declararam unilateralmente soberania sobre partes do continente antrtico. Os supostos fundamentos das reivindicaes territoriais variam da descoberta de terras at a sucesso das potncias coloniais, passando pela contiguidade territorial, a teoria dos setores, a explorao econmica da regio. Mapa no Anexo A mostra as reivindicaes territoriais na Antrtica. Quase todas as reivindicaes valem-se de uma variao da teoria dos setores. Originalmente proposta pelo senador canadense Pascal Poirer em 1907 para a partilha das ilhas rticas, a teoria dos setores baseia-se em dois meridianos que partem do polo at os extremos leste e oeste do litoral dentro do crculo polar rtico. Rssia e Canad, com os maiores litorais voltados para o norte, adotaram de bom grado o princpio, que no plenamente aceito por outros pases da regio. Como no h nenhum Estado no Oceano Austral (latitudes superiores a 60 Sul) e como muitos pases reivindicantes encontram-se no hemisfrio norte, a aplicao da teoria dos setores na Antrtica ocorre com o uso de dois meridianos desde o polo, passando pelos extremos leste e oeste do litoral reivindicado, usando
Amundsen, noruegus, chegou ao Polo Sul sem grandes problemas utilizando ces, semanas antes de Scott, britnico, que morreu na viagem de volta a poucas centenas de metros de um depsito de comida e combustvel, aps uma martirizante jornada, primeiramente com pneis e depois a p. Ver, por exemplo, HUNTFORD, Roland. O ltimo lugar da Terra. So Paulo: Companhia das Letras, 2002. 30 Os relatos das expedies da Era Heroica deram origem a algumas das maiores histrias de sobrevivncia j registradas e a todo um filo editorial, que recentemente vem recebendo considervel ateno no Brasil. Um exemplo entre muitos ALEXANDER, Caroline. Endurance. So Paulo: Companhia das Letras, 1999. 31 Para uma viso abrangente, fartamente ilustrada, das expedies antrticas na fase mtica, comercial, heroica e moderna ver McGONIGAL, David. Antarctica and the Artic : the complete encyclopedia. Buffalo: Firefly Books, 2001. Essa obra prov tambm uma descrio dos aspectos fsicos, climticos e da fauna e flora do continente. CAPOZOLI, Ulisses. Antrtida: a ltima terra. So Paulo: EdUSP, 2001. faz a mais extensa resenha em lngua portuguesa das expedies antrticas.
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geralmente o paralelo 60S como limite norte. Pelo critrio da contiguidade, todo o territrio nesse enorme tringulo, mesmo que absolutamente desconhecido, estaria sob jurisdio soberana do pas reivindicante. Uma variao da teoria dos setores foi proposta pelos brasileiros Delgado de Carvalho e Therezinha de Castro, a chamada Teoria da Defrontao, que ser vista no Captulo 3. O Reino Unido foi o primeiro Estado a reivindicar soberania antrtica, em 1908, sobre uma cunha na regio do Mar de Weddel. O decreto de reivindicao inclua tambm as Ilhas Malvinas e, em um primeiro rascunho, abrangia at mesmo parte da Patagnia. No era o territrio mais explorado por britnicos (a Plataforma de Ross), mas um timo territrio de caa baleia e inclua a estratgica passagem do Drake. Nas dcadas seguintes, a reivindicao original foi modificada para como hoje conhecida e o BritishAntarctic Territory foi separado das Falkland Islands Dependencies. Outras parcelas da Antrtica foram posteriormente reivindicadas unilateralmente pelo Imprio Britnico e colocadas sob administrao das ento colnias Nova Zelndia (1923, a Dependncia de Ross) e Austrlia (1933) o que posteriormente deu origem s reivindicaes desses pases.32 A rea reivindicada por britnicos, australianos e neozelandeses equivale a mais de 2/3 do continente. Em antecipao reivindicao sob tutela australiana, a Frana declarou posse da Terra Adelie em 1924 (ainda que nenhum francs houvesse jamais desembarcado l), junto a algumas ilhas subantrticas (Kuerguelen), sob administrao do Governo Geral de Madagascar. A fatia francesa da Antrtica est estranhamente encravada no meio da reivindicao da Austrlia e seus limites s foram definitivamente estabelecidos em 1938.33 Entre as reivindicaes australiana e britnica, est a fatia reclamada em 1939 pela Noruega, a Terra Rainha Maud. Foi uma tentativa de assegurar territrio de caa para a indstria baleeira em antecipao a uma reivindicao da Alemanha nazista, aps o envio da Expedio Schwabenland em 1938. A reivindicao norueguesa difere das demais por no apresentar limites ao norte ou ao sul, ainda que Amundsen tenha reivindicado o plat polar para seu rei. Essa particularidade justifica-se para que a reivindicao antrtica da Noruega no seja caracterizada dentro da teoria dos setores, critrio rejeitado por esse pas no rtico.34
COSTA, Joo Frank da. Antrtida: o problema poltico. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v.1, n 4, pp. 76-99, 1958b. 33 COSTA, Joo Frank da. Antrtida: o problema poltico. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v.2, n 5, pp. 78-89, 1959. 34 COSTA, 1958b. A Alemanha abriu mo de sua reivindicao com sua rendio na Segunda Guerra Mundial. A Noruega reivindica tambm a Ilha Pedro I, no Mar de Bellingshausen.
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Chile eArgentina baseiam suas respectivas reivindicaes principalmente no uti possidetis juris, princpio jurdico que norteou seus respectivos processos de formao territorial aps a independncia. Pelo uti possidetis juris, Chile eArgentina consideramse herdeiros dos direitos atribudos Espanha na regio pelo Tratado de Tordesilhas edemaisatosadministrativoscoloniaisquealegavamjurisdioemaltaslatitudesaustrais, ainda que nenhuma presena tivesse sido l estabelecida at o incio do sculo XX. Alm disso, afirmam que a Pennsula Antrtica faz parte geograficamente e geologicamente daAmrica do Sul, o que garantiria sua prioridade na regio.35 Em 1940, Chile e Argentina emitiram decretos reivindicando seus respectivos territrios antrticos, que se sobrepem em grande parte, assim como ao territrio reivindicado pelos britnicos. Argentina e Chile jamais conseguiram entrar em acordo quanto aos limites de suas reivindicaes antrticas, mas se unem para desacreditar a reivindicao do Reino Unido ao afirmar a existncia de uma Antrtica Sul-Americana, onde teriam exclusivos direitos soberanos. Quadro Resumo das Reivindicaes Territoriais Antrticas (ver mapa Anexo A):
Baseado em COSTA, Joo Frank da. Antrtida: o problema poltico. RBPI: 1958a; 1958b; 1959; 1960.
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COSTA, Joo Frank da. Antrtida: o problema poltico. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v.3, n 11, pp. 118-131, 1960.
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As reivindicaes territoriais antrticas, sem exceo, no so reconhecidas pela comunidade internacional, a no ser entre os pases territorialistas. Reino Unido, Austrlia, Nova Zelndia, Frana e Noruega reconhecem mutuamente suas reivindicaes. Chile e Argentina reconhecem mutuamente seus direitos na regio, apesar de no terem chegado a um acordo sobre limites, e rejeitam as demais reivindicaes. Todas as reivindicaes acima partem da premissa que a Antrtica res nullius, ou seja, o continente no pertence a ningum e seria passvel de apropriao, parcial ou total, bastando que um Estado estabelecesse l soberania. Em contraposio, h quem defenda para a Antrtica a aplicao do princpio res communis, ou seja, o continente seria espao comum a todos, no suscetvel a soberania, a exemplo do que ocorre com o alto-mar. A defesa do res communis baseia-se principalmente na dificuldade de uma ocupao permanente. Por isso, alguns juristas, como Fauchille, defendiam, j h muito, a tese da criao de um regime internacional para administrar as regies polares. 36 Mesmo com toda a atual tecnologia, fato que uma ocupao efetiva e permanente da Antrtica, que fundamentaria uma irrefutvel reivindicao, extremamente difcil. Mesmo a populao antrtica de aproximadamente 3.000 cientistas no poderia ser considerada permanente por maior que seja sua estada no continente, esta intermitente e dura apenas o quanto durarem seus projetos cientficos.37 A ocupao considerada hoje pela maioria dos juristas como nico ttulo vlido de soberania, admitindo excepcionalmente outros critrios, como a descoberta, somente como ttulos incoativos.38 Apesar de difcil, o
36 FAUCHILLE, Paul. Trait de Droit International Public, 1925. apud. COSTA, Joo Frank da. Antrtida: o problema poltico.Revista Brasileira de Poltica Internacional, v.1, n 3, pp. 41-58, 1958a. 37 Um hipottico estabelecimento permanente na Antrtica hoje no poderia servir de base para qualquer reivindicao territorial, nos termos do Artigo IV do Tratado, conforme ser visto adiante. Pela mesma razo, a poltica de incentivo ao nascimento de crianas em estaes antrticas, promovida pelos regimes militares de Argentina e Chile, tampouco poderia servir para reforar as reivindicaes desses pases. Sobre a poltica antrtica chilena, ver GUIMARES, Gilda Maria. O Chile e a Antrtida subsdios para uma viso brasileira. VI Curso de Altos Estudos, 2o perodo. Braslia: IRBr, 1983. Para uma viso argentina, ver MOLINARI, ngel Ernesto (coord.). La Argentina en la Antrtida: 100 aos de presencia permanente e ininterrumpida. Buenos Aires : CARI, 2005. 38 Ttulos incoativos (inchoate titles) so ttulos jurdicos imperfeitos, vlidos temporariamente at a efetiva ocupao e exerccio de soberania sobre um territrio o problema a definio de quanto tempo temporariamente. JOYNER, 1998, pp. 14-20. Se soberania estatal pode ser definida como exclusividade, autonomia e plenitude de competnciassobre determinado territrio e sua populao ou como presuno dessa competncia, parece claro que o conceito
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estabelecimento de soberania sobre a Antrtica possvel, mas as condies particulares da regio tornam questionvel seu exerccio pleno, mesmo na hiptese de um ttulo jurdico incontestvel o que no o caso de nenhuma das reivindicaes. Ainda que alguns pases argumentem que estabeleceram presena de forma contnua em ilhas subantrticas, com servios estatais como correios e estaes meteorolgicas, legtimo questionar os critrios que tornariam esses pequenos estabelecimentos base para reivindicaes territoriais que se estendem at o polo.39 possvel, hoje, questionar ainda outro aspecto comum a todas as reivindicaes territoriais: o fato de serem delimitadas por meridianos. O uso de meridianos como referncia para os limites das reivindicaes no rtico, conforme a teoria dos setores original, decorre do fato do rtico ser um oceano no h, como em terra firme, acidentes naturais que sirvam de referncia para demarcao de limites. Na Antrtica, um continente, o uso de meridianos como referncia nas reivindicaes territoriais decorre do relativo desconhecimento geogrfico do interior do continente at os anos 50. Hoje, graas a imagens de satlite e levantamentos areos, h pleno conhecimento cartogrfico e geogrfico da Antrtica e de seus acidentes naturais notveis geleiras, nunataks, montanhas, plataformas de gelo, etc. Caso o Tratado, hipoteticamente, deixasse de existir da noite para o dia, seria justificvel hoje a preferncia de meridianos como referncias para reivindicaes territoriais, em lugar de acidentes naturais? Como se aplicaria, por exemplo, o critrio da contiguidade entre dois meridianos, definidos arbitrariamente, se h uma cadeia de montanhas entre eles? Voltemos s reivindicaes na fase anterior ao Tratado. O limbo jurdico em relao s reivindicaes territoriais gerou um alto grau de incerteza, especialmente entre Argentina, Chile e Reino Unido, cujas reivindicaes se sobrepem parcialmente. A partir de 1906, esses trs pases trataram da questo bilateralmente, por meio de duras notas diplomticas40. De forma geral, as notas contm declaraes de direitos sobre a regio e protestos contra aes que feriam esses supostos direitos. Entre Argentina e Reino Unido, a disputa se concentra na soberania sobre ilhas subantrticas (Malvinas, Gergia do Sul, Sandwich do Sul e
no se aplica facilmente Antrtica. Cf. MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de Direito Internaiconal Pblico. 14ed. 2v. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. pp. 350-355. 39 A Argentina alega que ocupa a Antrtica de forma permanente desde 1904, quando estabeleceu uma estao meteorolgica nas Ilhas Orcadas do Sul (aproximadamente 60352 S 045302 W), um arquiplago subantrtico nos limites da rea de jurisdio do Tratado. 40 Compiladas, junto a outros documentos, em BUSH, William. Antarctica and International Law. 2v. Londres: Oceana Publications, 1982.
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Orcadas do Sul), mas se estende sobre toda a Pennsula Antrtica e o Mar de Weddell. Chile e Reino Unido trocaram protestos quanto a operaes militares e instalao de bases em regies disputadas por suas respectivas reivindicaes. Para Chile e Argentina, a disputa estaria no mesmo contexto da definio de sua fronteira comum. Os dois pases reconhecem que ambos tem direitos indiscutveis de soberania na zona polar e por diversas vezes manifestaram interesse em resolver a questo de forma pacfica e cooperativa, sem jamais chegar a um acordo sobre a fronteira de suas reivindicaes polares. Ainda que essas contendas da primeira metade do sculo XX paream hoje distantes e caducas, no se deve menosprezar sua importncia para os pases envolvidos e para a segurana da regio. Os supostos ttulos e argumentos invocados por esses pases na Antrtica so, em grande medida, os mesmos utilizados em disputas que quase levaram Argentina e Chile a um conflito armado (na questo do Canal de Beagle) e levaram Argentina e Reino Unido s vias de fato (na Guerra das Malvinas)41. Ao desmilitarizar a Antrtica, o Tratado impede uma potencial situao de conflito entre Argentina, Chile e Reino Unido. 1.3 Novos atores e as primeiras tentativas de resoluo da questo A Antrtica logo passou tambm a atrair ateno norte-americana. At o final dos anos 30, a posio dos EUA seguia a doutrina estabelecida em 1924 pelo Secretrio de Estado Charles Hughes, por ocasio do pedido de reconhecimento da reivindicao norueguesa:
[] a opinio do Departamento [de Estado] que a descoberta de terras desconhecidas pela civilizao, mesmo que aliada a um ato de posse formal, no sustenta uma reivindicao vlida de soberania, salvo se a descoberta for seguida por ocupao efetiva.42
41 Apesar da intrnseca relao entre as questes, notvel que a Guerra das Malvinas no tenha tido maiores reflexos no STA a no ser um aumento do oramento para o programa antrtico britnico. O fato de um conflito armado entre dois pases membros do STA nas margens da rea do Tratado no ter alterado seu funcionamento ressalta a efetividade do regime. 42 QUIGG, Phillip. A pole apart: the emerging issue of Antarctica. Nova York: McGraw-Hill, 1983. p. 127.
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Para um autor do Realismo, o apego Doutrina Hughes no deixaria de ser surpreendente. Os EUA contavam com um longo histrico de exploraes antrticas por seus nacionais inclusive um deles, Palmer, considerado por muitos o real descobridor do continente e, portanto, tinham fundamentos to bons quanto os apresentados at ento por outras naes para uma reivindicao antrtica. A Doutrina Hughes, porm, no era unanimidade. Em 1929, o influente Richard Byrd o homem que d incio explorao area do continente, fechando definitivamente a Era Heroica das exploraes reivindicou para os EUA, por sua conta, sem o reconhecimento do governo norte-americano, a Terra Marie Byrd, na rea no reivindicada do continente. A partir de ento at a assinatura do Tratado, a poltica norte-americana para a Antrtica vai dividir-se em duas vertentes conflitantes: uma abertamente territorialista e expansionista, liderada por Richard Byrd e seu irmo, senador Harry Byrd, que atribua vital importncia estratgica para o continente e via uma reivindicao norte-americana como uma forma de comear a resolver as pendncias na regio; e outra mais cautelosa, que no via interesses vitais em jogo na Antrtica e temia envolver-se desnecessariamente nas disputas territoriais de outros pases. Em 1938, o Presidente Roosevelt ordenou um reexame da posio norteamericana para a Antrtica. O estudo do Departamento de Estado props o abandono da Doutrina Hughes e a reivindicao formal de parte da Antrtica, mas no apresentou cenrios para o provvel envolvimento nas disputas territoriais entre britnicos e latino-americanos caso fizesse uma reivindicao. Fazer uma reivindicao teria de ser necessariamente acompanhada do reconhecimento das reivindicaes de outros pases. Os EUA ento passam a preparar terreno para que a mudana para uma posio territorialista viesse sem grandes contestaes. Secretamente, o Departamento de Estado orientou o explorador Ellsworth, que partiria em misso particular em 1938, a fazer reivindicaes territoriais em nome dos EUA, em carter no oficial, na forma de marcos e proclamaes mesmo que em territrio j reivindicado por outras naes. Da mesma forma, a terceira expedio de Richard Byrd teria instrues secretas para medidas que viessem a reforar uma futura reivindicao territorial.43 ASegunda Guerra Mundial forou o trmino precoce da expedio de Byrd e postergou a possibilidade de reivindicar parte da Antrtica.
43 SHAPLEY, Deborah. The Seventh Continent: Antarctica in a Resource Age. Washington: Resources for the Future, 1985. pp. 44-47. QUIGG, 1983. pp. 129-132.
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Datam dessa poca as primeiras tentativas para resolver as pendncias territoriais no continente. No final de 1939, os Estados Unidos procuraram incentivar a realizao de uma conferncia regional com o objetivo de formar uma poltica interamericana comum para a Antrtica. A ideia partiu do prprio Presidente Roosevelt (provavelmente baseado na Doutrina Monroe), que tinha em mente uma nova forma de soberania, uma reivindicao de soberania de todo um setor ao sul das Amricas, em nome das repblicas americanas como um todo.44 Curiosamente, a iniciativa excluiria o Reino Unido. No ano seguinte, mesmo ano do decreto de sua reivindicao antrtica, a Argentina enviou memorando chancelaria britnica onde, simultaneamente, questionava as reivindicaes do Reino Unido e sugeria a realizao de uma conferncia internacional entre pases que reivindicavam partes do continente para determinar um status jurdico-poltico que pudesse ser aceito por todos. A sugesto foi reiterada em 1947 e 1948.45 A Segunda Guerra Mundial suspendeu as iniciativas acima, mas chamou ateno para a importncia estratgica da Antrtica na navegao do hemisfrio sul. Navios alemes fizeram considerveis estragos a embarcaes aliadas usando ilhas subantrticas como base, especialmente a navios baleeiros noruegueses. A gordura da baleia pode ser usada como matria-prima para fabricao de glicerina, que por sua vez utilizada para fazer, alm de sabo, explosivos. Com o objetivo de conter o avano alemo na regio e garantir o suprimento de glicerina, os britnicos empreenderam a Operao Tabarin (1943-1945), que tinha tambm a meta secreta de retirar marcos de soberania deixados por argentinos e chilenos e iniciar uma ocupao contnua.46 O ps-guerra e a ascenso dos EUA e da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) como potncias mundiais inicia um novo captulo na histria antrtica. Entre 1946 e 1947, os EUA empreenderam aquela que a maior expedio Antrtica realizada at hoje. A Operao High Jump, envolvendo 13 navios, 23 avies e 4700 pessoas, destoava de expedies anteriores no s por suas propores, mas por seus objetivos serem quase exclusivamente militares desenvolvimento de equipamentos e pessoal para
44 QUIGG, 1983, p. 132. Ver tambm SHAPLEY, 1985, p. 47 e BUSH, 1982, v.2, pp. 314-315. provvel que o conceito de uma Antrtica Americana, no qual tambm baseiam-se as reivindicaes argentinas e chilenas, tenha origem nessa iniciativa. 45 BUSH, 1982, v.1, pp. 605-606. 46 BECK, Peter. A Antrtica como irrelevncia estratgica? Contexto Internacional, n 7, ms 1-6, 1988.
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utilizao em reas polares, cartografia area e estudo de locais viveis para a instalao de bases militares47. O objetivo principal era treinar tropas e equipamentos para possvel utilizao no rtico em um hipottico combate contra a URSS, mas havia tambm a retomada da poltica de consolidao de uma futura reivindicao territorial por parte dos EUA. A Operao High Jump comprovou a superioridade dos EUA na tecnologia para explorao polar o territrio antrtico explorado por norte-americanos passou a ser maior do que a soma da rea explorada por todos os pases territorialistas. No entanto, apesar de ento ser talvez o nico pas com possibilidade real de ocupao e exerccio pleno de soberania na regio, uma reivindicao territorial norte-americana provavelmente teria impacto negativo na aliana ocidental contra a URSS, ao obrigar um posicionamento na disputa entre britnicos, argentinos e chilenos. Segundo o critrio da descoberta, uma reivindicao norte-americana poderia abranger quase a totalidade do continente, incluindo pedaos de quase todas as outras reivindicaes48. Qual fosse a parcela do continente reivindicada pelos EUA, seria impossvel fazlo sem desagradar a pelo menos alguns de seus aliados ocidentais com interesses na regio. AAntrtica no mais poderia ser um projeto nacionalista unilateral, era agora um elemento no complexo de relaes com os pases territorialistas e a URSS. Alm disso, uma vez estabelecida a superioridade tecnolgica e logstica norte-americana na regio, passava a fazer sentido advogar o acesso irrestrito ao continente, ao invs de sua diviso entre soberanias distintas.49 Apesar do crescente interesse militar na regio, as teses territorialistas comearam a perder espao no Departamento de Estado. A importncia estratgica do continente foi mais uma vez realada com a incluso, em 1947, de parte da Antrtica no Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), o setor entre os meridianos 24 e 90 oeste. A incluso de parte da Antrtica no TIAR veio tambm a acrescentar dificuldades na poltica norte-americana para o continente o setor includo corresponde quase totalmente ao territrio disputado por Argentina, Chile e
JOYNER, Christopher & THEIS, Ethel. Eagle over the ice: the U.S. in the Antarctic. Hanover: University Press of New England, 1997. p. 25. Ver tambm MCGONIGAL, 2001, pp. 495498 para uma descrio da Operao High Jump e sua sucessora Windmill. 48 Ver mapa em SHAPLEY, 1985, p. 55. 49 Esse ponto sugerido em CANNABRAVA, Ivan Oliveira. A questo da Antrtida: aspectos polticos, jurdicos e econmicos do Tratado de Washington. V Curso de Altos Estudos. Braslia: IRBr, 1982. pp. 11-13.
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Reino Unido colocando os EUA na incmoda posio entre os compromissos do TIAR e a tradicional aliana atlntica, a exemplo do que viria a acontecer posteriormente na Guerra das Malvinas. O ps-guerra foi tambm um perodo de intensificao da disputa entre Argentina, Chile e Reino Unido. Em 1948, o Reino Unido tentou levar a questo ao arbitramento da Corte Internacional de Justia (CIJ), mas a competncia da corte sobre a matria no foi reconhecida por Chile e Argentina fato que se repetiria ao longo da dcada de 50. Tampouco foi aceita a renovada proposta argentina de uma conferncia internacional entre os pases reivindicantes. Atividades navais dos trs pases na regio geravam desconfiana mtua e a possibilidade de conflito era considerada real50 o Chile chegou a considerar apelar ao TIAR para conter as atividades britnicas na regio.51 A fim de evitar que a relao entre os trs pases fosse abalada por um mal-entendido naval, foi assinada uma declarao conjunta em 1949, renovada anualmente at entrada em vigor do Tratado, que comprometia os trs pases a no enviarem navios de guerra para a regio.52 Diante da crescente tenso entre Reino Unido, Argentina e Chile, na tentativa de evitar um conflito entre aliados no incio da Guerra Fria, o Departamento de Estado dos EUA enviou em agosto de 1948 um memorando aos pases com declaradas pretenses territoriais na Antrtica (Argentina, Austrlia, Chile, Frana, Reino Unido, Noruega e Nova Zelndia) sugerindo a internacionalizao do continente sob a gide das Naes Unidas ou um condomnio de naes. A alternativa do condomnio incluiria, necessariamente, uma reivindicao formal dos EUA. A iniciativa foi rejeitada, principalmente pelas gestes de Argentina e Chile, mas a ideia do condomnio encontrou alguma aceitao no Reino Unido. O objetivo era claramente a partilha do continente entre aliados ocidentais o envolvimento das Naes Unidas foi descartado para evitar a incluso da URSS na questo.53 O Chile apresentou aos EUA uma interessante contra-proposta, elaborada pelo Professor de Direito Internacional Julio Escudero Gzman, que continha j em 1948 a gnese do Tratado da Antrtica. Escudero havia sido anteriormente convocado pelo governo chileno com a misso de tentar
Documentos AR1948 e CH26031948 in: BUSH, 1982, v.1. Documento CH26031948 in: BUSH, 1982, v.1. 52 Documento AR18011949 in: BUSH, 1982. v.1. 53 TEMPLETON, Malcolm. A wise adventure. Wellington: Victoria University Press, 2000, pp. 137-143
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fundamentar juridicamente as reivindicaes feitas por decreto em 1940. A Declarao de Escudero, como ficou conhecida, sugeria: uma moratria nas reivindicaes territoriais; um acordo para o intercmbio de dados cientficos; e uma declarao de que estaes e expedies regio no constituiriam fundamento para futuras reivindicaes.54 A proposta de Escudero foi bem recebida e influenciou de forma definitiva a poltica norteamericana para a regio: ainda em 1948, o Conselho de Segurana Nacional publicou documento listando os interesses norte-americanos na regio usando termos bastante semelhantes;55 os EUA mantiveram consultas informais com Reino Unido e Chile e chegaram a rascunhar a declarao da moratria.56 Sem soluo para sua disputa territorial, a troca de protestos contra atividades estrangeiras na regio reivindicada por Argentina, Chile e Reino Unido permaneceu constante por toda dcada de 50. As animosidades chegaram ao mximo em fevereiro de 1952, quando ocorreu uma escaramua entre um destacamento naval argentino e a tripulao do navio britnico John Biscoe, que foi impedida de desembarcar na Terra Graham sob tiros de metralhadora. No esprito da declarao de 1949, o incidente foi rapidamente contornado bilateralmente.57 Mas a dcada de 50 traria ainda outros atores e maiores complicaes questo antrtica. Em reao tentativa de partilha de 1948, em 1950 a URSS comunicou aos pases territorialistas (com exceo do Chile, com quem no tinha relaes diplomticas) que teria direito a participar de qualquer entendimento sobre a Antrtica. O documento fazia referncia aos recursos naturais da regio e aos aos grandes servios prestados pelos navegadores russos na descoberta da Antrtida, [...] que no so menos importantes que os das expedies mais tarde realizadas referncia s viagens de Bellingshausen, que foi alm das latitudes alcanadas anteriormente por Cook e descobriu que havia terra acessvel onde o britnico julgara haver apenas gelo. A URSS fez expressa reserva de direitos quanto a uma futura reivindicao territorial, afirmou no ser possvel reconhecer a legalidade de qualquer deciso relativa ao regime da Antrtica que seja tomada sem a sua participao e sugeriu a internacionalizao do continente.58
Documento CH08101948, in: BUSH, 1982. v.2. JOYNER & THEIS, 1997, p. 26. 56 TEMPLETON, 2000, pp. 154-155. 57 Documentos AR03021952 e AR27021952, in: BUSH, 1982, v.1. 58 Transcrita em COSTA, 1959.
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A declarao sovitica colocou EUA e os pases territorialistas em alarme. A partir desse momento, toda conversa entre os pases territorialistas referente possibilidade de um regime internacional para a regio convergia para o afastamento da URSS da Antrtica. A ideia da moratria foi abandonada e iniciativas, secretas, em direo a uma reivindicao oficial por parte dos EUA foram retomadas, como o levantamento histrico de expedies e reivindicaes de particulares. Porm, a possibilidade de uma reivindicao norte-americana foi gradualmente descartada, uma vez que provavelmente levaria a uma contra-reivindicao sovitica. A posio norte-americana consolidou-se, ento, naquela que permanece at hoje: no reconhecimento de quaisquer reivindicaes territoriais na Antrtica, mas expressa reserva de direitos quanto possibilidade de fazer uma reivindicao no futuro. Ironicamente, exatamente a mesma defendida pela URSS. Para os militares dos pases aliados, a presena sovitica no continente deveria ser evitada a qualquer custo. A importncia estratgica da Antrtica est mais nos potenciais perigos da presena de um inimigo do que em algum fator intrnseco regio. As extremas dificuldades logsticas para o desembarque de tropas tornariam praticamente impossvel forar a retirada de tal presena, que teria uma posio defensiva muito forte (apesar de totalmente dependente do mundo exterior para abastecimento). Temiase que, a exemplo do que ocorrera na Segunda Guerra Mundial, bases inimigas na regio pudessem ameaar o trfego martimo no hemisfrio sul, especialmente na hiptese de destruio dos canais de Suez e do Panam. Outro temor era a ideia de que a Antrtica se tornasse uma nova Albnia, ou seja, um posto avanado para lanamento de msseis contra os pases aliados do hemisfrio sul, a poucos milhares de quilmetros. Havia, verdade, uma percepo exagerada do perigo sovitico, que superestimava a eficcia e o alcance dos recursos militares ento existentes e subestimava as dificuldades logsticas da instalao de uma base militar completamente operacional na regio mais inspita do planeta. Mas era Guerra Fria e essa percepo tornaria-se a principal motivao dos pases ocidentais no tratamento da questo nos anos porvir. interessante notar que a posio sovitica era motivada, ao menos em parte, por conter as pretenses dos imperialistas ocidentais na regio. 59
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BECK, 1988, pp. 70-73. JOYNER & THEIS, 1997, p. 149.
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O fantasma da internacionalizao do continente ressurge em 1956, quando a ndia se mobilizou para incluir a questo Antrtica na pauta da Assembleia-Geral das Naes Unidas (AGNU), tentativa que se repetiu em 1958 Argentina e Chile, com o apoio dos demais territorialistas, conseguiram, nas duas ocasies, impedir a incluso do tema na agenda das Naes Unidas. A iniciativa indiana deve ser vista no contexto do movimento de descolonizao, buscava contestar a ideia de que a descoberta de terras implica direitos de soberania (e fazia referncia a preocupaes ambientais, avant la lettre). Assim, por diferentes motivaes, ndia colocava-se ao lado da URSS como defensores da internacionalizao do continente. 1.4 O Ano Geofsico Internacional Paralelamente, a comunidade cientfica internacional comeava tambm a mobilizar-se em torno da questo antrtica. Em 1950, um grupo de cientistas retomou a ideia do Ano Polar Internacional, cujas edies anteriores haviam ocorrido em 1882-83 e 1932-33. 60 O perodo de 1932 a 1933 havia sido de atividade solar mnima enquanto 1957-58 seria um perodo de atividade mxima, o que poderia providenciar uma base comparativa de dados valiosa. O Conselho Internacional de Unies Cientficas (International Council of Scientific Unions, hoje Conselho Internacional para Cincia, mantida a sigla ICSU) acatou a sugesto de um Ano Polar e ampliou seu escopo, iniciando em 1952 a organizao do que viria a ser o Ano Geofsico Internacional (AGI, de julho de 1957 a dezembro 1958): um evento transnacional de grandes propores, envolvendo dezenas de milhares de cientistas de 67 pases, divididos em duas grandes linhas de pesquisa, espao exterior e Antrtica, espalhados por todo o globo. No mbito do AGI, doze pases (frica do Sul, Argentina, Austrlia, Blgica, Chile, EUA, Frana, Japo, Noruega, Nova Zelndia, Reino Unido e Unio Sovitica) estabeleceram 50 estaes de pesquisa na Antrtica, totalizando mais de 5.000 pessoas. EUA e URSS estabeleceram 7 estaes cada. Para organizar os programas cientficos na Antrtica, o ICSU criou o Special Committee on Antarctic Research (SCAR, modificado para Scientific Committee on Antarctic Research), que at hoje coordena, em nvel internacional, as pesquisas cientficas no continente e tem papel importante no STA.
60 A edio mais recente, tambm organizada pelo ICSU, comeou em 2007 e tem durao prevista at 2009. Ver <http://www.ipy.org>.
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importante salientar o carter privado do ICSU e do SCAR. A rigor, seus membros so representantes acadmicos, no de seus respectivos governos. Nas conferncias preparatrias para o AGI, em meados de 1955 em Paris e Bruxelas, foi repetidamente declarado o carter estritamente cientfico do evento, formalizado em resolues propostas pelos representantes de Argentina e Chile, ciosos de evitar qualquer efeito do AGI sobre o status das reivindicaes territoriais existentes.61 Reino Unido tambm declarou seu apoio ideia de que o AGI no poderia afetar direitos de soberania sobre as reas exploradas. Foi feito um acordo de cavalheiros, a fim de evitar que as atividades cientficas sob o AGI servissem de base para futuras reivindicaes. No entanto, apesar dessas gestes, j no haveria como evitar que o AGI tivesse consequncias polticas: alm de o evento receber considervel apoio oficial, a participao sovitica nele era dada como certa. A histria de como a ideia do AGI surgiu em 1950 quase por acaso em um jantar informal em homenagem ao cientista britnico Sidney Chapman amplamente conhecida e faz parte do folclore antrtico.62 Chapman veio a liderar a organizao do AGI e foi dele a sugesto de ampliar o escopo do Ano Polar Internacional para um programa cientfico global. A sugesto de um novo Ano Polar foi feita no referido jantar pelo norte-americano Lloyd Viel Berkner, que viria a ser eleito presidente do ICSU em 1955. Berkner era geofsico, tinha patente de oficial da marinha e participara da primeira expedio de Byrd Antrtica. Especializado no estudo de ondas de rdio, esteve envolvido no desenvolvimento do radar e seu nome tambm est ligado aos primeiros passos da NASA.63 Aps a Segunda Guerra Mundial, Berkner envolveu-se diretamente com assuntos de poltica externa e com a criao de comits com vistas ao envolvimento da comunidade cientfica na pesquisa com fins militares. Descrito como um tecnocrata visionrio, Berkner rapidamente adquiriu reputao como intermedirio entre a comunidade cientfica e Washington. Seu campo de estudo, a geofsica, foi (como ainda ) determinante no desenvolvimento de tecnologias beligerantes e de comunicao, recebendo, portanto, um enorme investimento governamental nos anos da Guerra Fria. Trabalhando no Departamento de Estado
BUSH, 1982. v.1, pp. 500-502. Ver, por exemplo, Antarctica: a Frozen History. Documentrio produzido pelo HISTORY CHANNEL, 2002. 63 NATIONAL ACADEMY OF SCIENCES. Bibliographical Memoirs. v.61. Washington: National Academy Press, 1992. pp. 2-25. Disponvel em <http://books.nap.edu/catalog/ 2037.html>, acesso em 08/10/2004.
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no fim dos anos 40, Berkner organizou o Office of the Science Advisor e montou um programa de envio de adidos cientficos s embaixadas. Berkner advogava um papel maior cincia e aos cientistas na poltica norte-americana e defendia que o avano da geofsica, assim como de outras cincias da Terra, era convergente com os objetivos da poltica de segurana nacional da Guerra Fria.64 O AGI considerado uma grande exceo s hostilidades da Guerra Fria, ao colocar Leste e Oeste juntos em um projeto de cooperao. Paradoxalmente, tambm possvel afirmar que foi fruto da Guerra Fria, uma vez que a pesquisa cientfica realizada serviu em parte para alimentar a corrida espacial e a corrida armamentista, ainda que os cientistas diretamente envolvidos no tivessem necessariamente conscincia disso.65 Nesse sentido, proporcionou o casamento de convenincia na poltica externa norte-americana entre os interesses da linha que defendia uma abordagem territorialista da Antrtica e dos que julgavam a importncia da Antrtica eminentemente cientfica.66 Iniciada a mobilizao internacional em torno do AGI, a primeira reao do governo norte-americano foi de relutncia em participar de uma iniciativa cooperativa com a URSS. Gradualmente, no entanto, o Presidente Eisenhower foi convencido da importncia de uma participao ativa dos EUA no AGI, especialmente no programa antrtico, aprovando em 1954 novas diretrizes da poltica norte-americana para a Antrtica. O governo passou a dar total apoio ao comit norte-americano para o evento e a marinha responsabilizouse por toda a logstica e por construir as estaes norte-americanas as Operaes Deepfreeze I (1955-56) e II (1956-57). Referncias a objetivos territorialistas foram formalmente retiradas das ordens dadas a essas operaes67. As novas diretrizes atribuam Antrtica um valor estratgico diminuto, mas ressaltavam sua importncia cientfica. Recomendavam que os EUA tivessem uma firme presena na regio com vistas a neg-la URSS e garantir acesso a eventuais recursos naturais. Para tanto, sugeria mapear, explorar e estabelecer estaes cientficas na Antrtica.68
DOEL, Ronald. Constituting the Postwar Earth Sciences: The Militarys Influence on the Environmental Sciences in the USA after 1945. Social Studies of Science, 33/5, 2003. pp. 646-647. 65 Id.ibid.. Um ponto central no argumento de Doel que, ao final do sculo XX, esses mesmos estudos com aplicaes estratgicas das cincias da Terra forneceram os dados que viriam a fundamentar cientificamente a ascenso do meio ambiente na poltica internacional. 66 SHAPLEY, 1985, pp. 58-60. 67 JOYNER & THEIS, 1997, p. 28. 68 SHAPLEY, 1985, p.60.
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possvel inferir que Lloyd Berkner teve alguma influncia direta ou indireta nessas decises, apesar de no haver referncia expressa sobre isso na literatura consultada. certo que elas refletem sua viso sobre pesquisa cientfica e interesses estratgicos e que ele j advogava nesse sentido nos diversos comits onde trabalhou no Pentgono e no Departamento de Estado desde 1946. Paralelamente presidncia do ICSU, Berkner assumiu uma posio proeminente no comit norte-americano para o AGI e veio a fazer parte do Scientific Advisory Committee da Casa Branca de 1956 a 1959, trabalhando diretamente sob o presidente. tambm concebvel, portanto, que ele tenha tido alguma participao nas iniciativas que levariam do AGI ao Tratado da Antrtica, hiptese que mereceria maiores estudos e consultas a fontes primrias norte-americanas para ser verificada. Cabe lembrar que as atividades do AGI no se restringiram Antrtica. As pesquisas referentes ao espao exterior foram to ou mais importantes e parte das atividades na Antrtica era direcionada para essa linha de pesquisa. O AGI pode ser considerado um dos primeiros passos na corrida espacial, junto com o lanamento do Sputnik, em 1957.69 O programa norte-americano especificamente buscava dados que possibilitassem o j prometido lanamento de seu prprio satlite artificial. Portanto, no se pode afirmar que o AGI foi mera fachada cientfica para objetivos polticos concertados previamente entre EUA e URSS em relao Antrtica, como sugerem alguns autores. Como vimos, o AGI estava profundamente inserido no contexto da Guerra Fria, mas ultrapassava a questo antrtica. Definitivamente, foi um evento transnacional, amplamente apoiado por governos e cujo impacto poltico foi habilmente explorado. Alm disso, como veremos a seguir, a concertao poltica entre EUA e URSS restringiu-se negociao do Tratado, no anterior a ela. O AGI levou os pases territorialistas constatao de que a presena sovitica na Antrtica no poderia mais ser evitada e poderia tornar-se permanente. Algo deveria ser feito para consolidar suas respectivas posies. Nas palavras de Quigg:
KORSMO, Fae L. Science In the Cold War:The Legacy of the international Geophysical Year. Trabalho apresentado na International Conference on Science, Technology, and Society. Tquio, 1998. Disponvel em <http://www.nsf.gov/publications>, acesso em 08/10/2004. Ver tambm NAUGLE, John E.. First among equals. NASA, 1991. <http://www.hq.nasa.gov/ office/pao/History/SP-4215/ch1-1.html>, acesso em 08/10/2004
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O AGI tornou o Tratado tanto possvel ao estabelecer o precedente para cooperao e moderao quanto necessrio pois se a atividade na Antrtica fosse continuar indefinidamente, as naes tambm envolvidas em uma guerra fria precisavam de regras bsicas. 70
J em 1955, os EUA estavam declaradamente preocupados com as consequncias da atividade sovitica no AGI e questionavam se esta teria realmente carter cientfico.71 A Austrlia era talvez a mais preocupada com as estaes cientficas soviticas na Antrtica: todas em sua rea de reivindicao, a apenas alguns milhares de quilmetros de distncia de seu litoral. Formaram-se dois eixos de consultas sobre o tema: de um lado Austrlia, Nova Zelndia e Reino Unido, do outro Argentina e Chile os EUA atuando como ponto central dos dois eixos. Fazia-se necessrio unir os pases territorialistas do mundo livre, mas havia o temor que qualquer regime imposto pelo ocidente fosse simplesmente ignorado pela URSS e viesse apenas a piorar a situao. Argentina e Chile mostravam-se muito preocupados com a presena sovitica, mas eram os que mantinham a mais intransigente posio territorialista. Em 1957, o Reino Unido sugeriu a criao de um condomnio que inclusse a URSS, ao invs da ideia original de um arranjo que exclusse os soviticos da regio. A URSS j havia declarado, em nome da liberdade de pesquisa, que manteria suas estaes cientficas no continente mesmo aps o trmino do AGI. O argumento britnico era que aps o AGI no seria possvel retirar os soviticos do continente.72 A proposta retomava os pontos da Declarao de Escudero, mas ia alm ao sugerir uma espcie de governo antrtico multinacional, uma organizao que se chamaria Autoridade Internacional Antrtica. A primeira reao norte-americana foi negativa. No entanto, a sugesto foi levada adiante e EUA, Reino Unido, Austrlia e Nova Zelndia iniciaram conversaes em Washington, baseadas na proposta britnica. Com a incluso da ideia de desmilitarizar o continente, a proposta passou a ser aceita, apesar das dvidas do representante norte-americano, Embaixador Paul C. Daniels,
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QUIGG, 1983, pp. 154-155. TEMPLETON, 2000. p 163. TEMPLETON, 2000. pp. 174-180.
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quanto aceitao fora do Departamento de Estado. Com a desmilitarizao, definida como prioridade, a presena sovitica passava a ser palatvel.73 At esse momento, a ideia era envolver no regime os 7 pases reivindicantes, mais EUA e URSS. A aproximao do fim do AGI e da 13 AGNU quando a ndia novamente tentaria incluir a Antrtica na pauta da Assembleia, davam maior urgncia questo. No incio de 1958, os EUA mobilizavam-se para usar o AGI como precedente para um regime para a Antrtica a percepo era que esta seria a ltima chance de resolver a questo de forma satisfatria, antes que a URSS pudesse estabelecer uma presena militar e antes que a AGNU pudesse levar o tema adiante. Um fracasso nas negociaes possibilitaria a concretizao dos temores ocidentais quanto presena sovitica na regio e havia srias dvidas quanto a uma soluo no mbito da ONU. 1.5 A Conferncia de Washington e o Tratado da Antrtica Em maio, o Presidente Eisenhower enviou aos outros 11 pases que estabeleceram estaes antrticas durante o AGI uma proposta de realizao de uma conferncia em Washington para a criao de um regime internacional para a Antrtica.74 A proposta foi amplamente aceita, apesar do temor de um boicote sovitico os EUA estariam dispostos a prosseguir mesmo se a URSS no respondesse ao convite. O convite de Eisenhower expressava a posio norte-americana, retomava os pontos centrais da Declarao de Escudero e continha alguns princpios do que viria a ser o Tratado da Antrtica:
- no reconhecimento das reivindicaes existentes e reserva de direitos quanto possibilidade de uma futura reivindicao territorial por parte dos EUA;
73 TEMPLETON, 2000. p. 180. A relutncia norte-americana proposta britnica de incluso da URSS, mesmo aps o incio do AGI, refuta a ideia de um regime orquestrado entre as superpotncias e imposto aos demais, como sugerem CANNABRAVA, 1982 e GRIECO, Mario. O Sistema do Tratado da Antrtida e o trigsimo aniversrio do Tratado de Washington. XXIII Curso de Altos Estudos. Braslia: IRBr, 1991. Alm disso, como veremos a seguir, a participao dos demais pases, em particular Argentina e Chile, na negociao do Tratado foi grande e incompatvel com a ideia de que o Tratado foi um arranjo entre as superpotncias usando o AGI como fachada. 74 Transcrita em COLOMBO, Caio. A questo da Antrtida. Dissertao de mestrado. Orientador: A.A. Canado Trindade. Braslia: UnB, 1987. pp. 15-16.
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- liberdade de pesquisa cientfica; - uso da regio somente para fins pacficos; - o Tratado no exigiria renncia ou reconhecimento de qualquer reivindicao territorial.
A conferncia, realizada em outubro de 1959, foi precedida de aproximadamente um ano de trabalhos preparatrios. As reunies preparatrias foram feitas secretamente, sob a conduo do Embaixador Paul C. Daniels, que tambm presidiria a conferncia. Daniels no era um especialista no tema, mas tinha experincia na Amrica do Sul e conhecia bem a disputa entre Reino Unido, Argentina e Chile. Ele lembrado como o eixo central da negociao, com papel determinante na forma conciliatria com que conduziu os trabalhos preparatrios e a conferncia.75 Os trabalhos preparatrios culminaram em um rascunho muito parecido com os pontos propostos no convite de Eisenhower, apesar de algumas resistncias. Mesmo assim, alguns pontos considerados simples, como regras de acesso e liberdade de pesquisa cientfica, foram amarrados apenas nos ltimos momentos. Argentina e Chile deixaram claro que qualquer sugesto de internacionalizao do continente ou acesso irrestrito poderia implicar o abandono da conferncia. Nisso eram frequentemente apoiados pela Austrlia. Os demais pases territorialistas pareciam dispostos a amplas concesses no intuito de evitar o mal maior, i.e., uma presena militar sovitica. 76 Por outro lado, os soviticos insistiam na ausncia de qualquer referncia a reivindicaes territoriais e desejavam um regime irrestritamente aberto s demais naes. A ideia de um regime aberto a outros pases comunistas era intolervel para os norte-americanos. A Nova Zelndia, apesar de ser um dos pases territorialistas, paradoxalmente propunha uma internacionalizao plena sob as Naes Unidas. A curiosa posio neozelandesa era fruto das gestes pessoais do chefe da delegao, o Primeiro-Ministro Walter Nash, que tinha um forte apego pessoal ao tema e defendia uma abordagem
75 BARRA, Oscar Pinochet de la. Recuerdos de la conferencia del tratado antrtico de 1959. Estudios internacionales no 102, Abril-Junio de 1993. Ver tambm QUIGG, 1983, pp. 142143. 76 Para um relato dos trabalhos preparatrios e da Conferncia de Washington, ver documentos AT1958B, AT1959, AT15101959 In BUSH, 1982. v.I. Ver tambm BARRA, 1993 e COLOMBO, Caio. et al. Anlise Jurdica do Tratado da Antrtida e a aquisio brasileira do status jurdico de membro consultivo. Trabalho de concluso do curso de Direito Internacional. Mimeografado. Braslia: IRBr, 1983.
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internacionalista da questo, mesmo sem apoio unnime em sua terra natal. Reino Unido ainda tentava a criao de uma burocracia internacional com jurisdio sobre o tema. Como resultado, o documento assinado em 01 de dezembro de 1959 (entrou em vigor em 1961) em Washington um primor da chamada ambiguidade criativa, especialmente o Artigo IV, pedra fundamental do Tratado, que suspende o litigioso territorial antrtico indefinidamente:
ARTIGO IV 1. Nada que se contenha no presente Tratado poder ser interpretado como: a) renncia, por quaisquer das Partes Contratantes, a direitos previamente invocados ou a pretenses de soberania territorial na Antrtida; b) renncia ou diminuio, por quaisquer das Partes Contratantes, a qualquer base de reivindicao de soberania territorial na Antrtida que possa ter, quer como resultado de suas atividades, ou de seus nacionais, na Antrtida, quer por qualquer outra forma; c) prejulgamento da posio de qualquer das Partes Contratantes quanto ao reconhecimento dos direitos ou reivindicaes ou bases de reivindicao de algum outro Estado quanto soberania territorial na Antrtida. 2. Nenhum ato ou atividade que tenha lugar, enquanto vigorar o presente Tratado, constituir base para programar, apoiar ou contestar reivindicao sobre soberania territorial na Antrtida, ou para criar direitos de soberania na Antrtida. Nenhuma nova reivindicao, ou ampliao de reivindicao existente, relativa soberania territorial na Antrtida ser apresentada enquanto o presente Tratado estiver em vigor.
Tamanha ambiguidade gerou diversas crticas ao longo dos anos: o Tratado seria uma no soluo questo territorial, contm dispositivos ambguos e pontos importantes em aberto (como o tema da jurisdio, por exemplo) e no prev providncias para a explorao de recursos naturais.
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No entanto, como bem apontou Joyner, essas crticas partem do pressuposto que a questo territorial pode ser resolvida satisfatoriamente.77 A possibilidade de explorao de recursos naturais estava presente nas mentes de todos na conferncia, mas qualquer referncia a esse tema necessariamente levantaria novamente o imbrglio territorial. As alternativas ao Tratado seriam uma organizao com traos supranacionais ou a ausncia de um regime, ambas obviamente indesejadas pelos pases participantes, conforme visto acima. O Artigo IV um bom exemplo de que possvel desenvolver um contrato a partir de uma pequena zona de mtuo acordo, ainda que essa zona seja limitada a concordar em discordar. Apesar de estar longe de ser um instrumento jurdico perfeito, o Tratado provou sua efetividade e legitimidade ao longo de seus 50 anos de existncia, como mecanismo adequado para abrigar uma srie de regimes mais especficos sobre diferentes temas. 1.6 As disposies do Tratado da Antrtica O prembulo do Tratado reconhece os avanos cientficos do AGI, a concordncia com os princpios da Carta das Naes Unidas e a importncia da Antrtica para toda a humanidade, devendo ficar livre para sempre da discrdia internacional no estabelece, portanto, um prazo de validade para o acordo. Os catorze artigos restantes versam sobre os seguintes temas: modus vivendi para reivindicaes territoriais e jurisdio (artigos IV, VI, VIII e XI); uso pacfico do continente (artigos I, V e X); promoo de pesquisa cientfica (artigos II e III); inspees (artigo VII); questes institucionais e processo de tomada de deciso (artigos IX, XII, XIII e XIV)78. A norma mais importante o modus vivendi estabelecido pelo artigo IV. O status quo das reivindicaes territoriais foi mantido, mas no reconhecido.79 Nada no mbito do Tratado pode ser considerado como renncia, reconhecimento, reforo, ampliao ou reduo das reivindicaes territoriais existentes ou de eventuais fundamentos para futuras reivindicaes. oArtigo IV que possibilitou a existncia de uma zona de contrato entre pases com interesses to dspares e que sustenta todo o aparato jurdico institucional existente at hoje sob o Tratado.
JOYNER, 1998, p. 58. Ver Anexo B para texto integral do Tratado. Para anlises jurdicas artigo por artigo, ver COLOMBO, 1987 e BUSH, 1982, v.1, pp. 51-108. 79 Dizer que o Tratado congela as reivindicaes territoriais impreciso, o Artigo IV uma via dupla: no reconhece, mas tampouco nega a existncia de reivindicaes.
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O instrumento aplica-se ao sul do paralelo 60oS de latitude, sem prejuzo s normas de direito martimo (artigo VI). A referncia geogrfica ampla o suficiente para evitar discusses bizantinas quanto aplicao do Tratado nas plataformas, banquisas de gelo ou em icebergs. Dentro dessa rea, indivduos esto sob a jurisdio da parte contratante de sua nacionalidade (artigo VIII). A questo da jurisdio provou ser uma das mais difceis, uma vez que est intimamente ligada questo da soberania no continente. Optou-se por uma frmula que permite solues ad hoc no caso de conflito de jurisdio: em princpio as Partes contratantes tm jurisdio sobre seus nacionais, mas se o fato jurdico ocorrer em uma rea reivindicada, o pas reivindicante tambm pode demandar jurisdio. Caso o indivduo no seja nacional de uma parte contratante ou ainda se houver conflito de jurisdio, um fato jurdico em territrio reclamado por uma das Partes envolvendo um nacional de outra parte, este deve ser resolvido bilateralmente, dentro do esprito do Tratado, ou ainda o que nunca ocorreu ser levado Corte Internacional de Justia (artigo XI).80 Os artigos I e V estabelecem o uso exclusivamente pacfico do continente, proibindo atividades de carter militar, banindo exploses nucleares e depsitos de resduos radioativos. O banimento de exploses nucleares foi sugesto da delegao argentina, bem recebida pelos demais pases do hemisfrio sul e pela URSS, mas que encontrou bastante resistncia dos EUA. Por sua vez, os EUA declararam que a proibio no inclua o uso de reatores nucleares para fins pacficos. A desmilitarizao do continente fundamental para a manuteno do modus vivendi estabelecido no Artigo IV e condio fundamental para a assinatura do Tratado. A articulao entre os artigos I e IV possibilita que os pases territorialistas exeram uma soberania relativa sobre seus territrios antrticos sem os custos da manuteno de foras militares e ao mesmo tempo prov acesso irrestrito aos demais pases. Assinale-se, porm, que vrias estaes cientficas so mantidas pelas Foras Armadas de seus pases, mesmo que seus programas antrticos sejam civis.81
80 Diversas Partes pressionaram para que a regra da jurisdio fosse apenas a da nacionalidade, mas Chile e Argentina foram irredutveis neste aspecto, j que renunciar jurisdio sobre o territrio reivindicado seria renunciar a sua soberania. Declaraes de cada uma dos signatrios em relao a diversos artigos podem ser obtidas no Documento AT30111959 in: BUSH, 1982. v. I. 81 Como o caso do Brasil.
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O artigo X determina que dever das Partes impedir que qualquer um exera atividades contrrias aos princpios do Tratado, usando mtodos consistentes com a Carta das Naes Unidas. Aqui comeou todo um debate jurdico sobre a validade do Tratado da Antrtica. Como se sabe, nenhum tratado pode ter efeitos sobre terceiros. Baseados nisso, autores como Colombo apontam para o fato de que todo um conjunto normativo foi imposto comunidade internacional, sem sua anuncia, o que tornaria o instrumento invlido juridicamente. Por outro lado, Joyner, por exemplo, argumenta que no h nada no texto do Tratado que imponha efeitos a terceiros.82 Hipoteticamente, apesar de pouco provvel, um grupo de indivduos ou pas no vinculados ao Tratado poderiam fazer nova reivindicao territorial e/ou se estabelecer na Antrtica com quaisquer fins. Porm, as Partes teriam o dever de agir, dentro das limitaes da Carta das Naes Unidas, para que este pas ou grupo de indivduos respeitasse os princpios do Tratado da Antrtica nesse caso, o artigo X funcionaria de forma anloga a um acordo de segurana coletiva.83 A pesquisa cientfica, no esprito cooperativo que marcou o AGI, foi consagrada como a principal atividade humana no continente austral pelo Tratado da Antrtica em seus artigos II e III, alm do prembulo. O artigo II estabelece a continuidade das atividades do AGI, enquanto o artigo III determina o intercmbio de informaes e pesquisadores, assim como a publicidade dos dados e a cooperao com outras organizaes internacionais e agncias especializadas da ONU com interesses cientficos na Antrtica. A sugesto chilena de criar uma organizao cientfica especfica para o continente foi preterida pela manuteno dos instrumentos de cooperao j existentes em funo do AGI. Ou seja, o SCAR permaneceu, aps o AGI, como mecanismo institucionalizado da comunidade cientfica no STA. A observncia das normas do Tratado, assim como de todo o aparato jurdico-institucional que surgiu a partir dele, garantida pelo mecanismo de aquiescncia estabelecido pelo artigo VII, o acesso irrestrito de inspetores das Partes Consultivas a quaisquer instalaes, equipamentos ou veculos na rea do Tratado, sem aviso prvio. Entre 1963 a 2007, as Partes Consultivas
Cf. COLOMBO, 1987, passim. e JOYNER, 1998, pp. 58-59. De fato, a entrada da ndia no regime, ao estabelecer uma estao de pesquisa antes de aderir ao Tratado, ocorreu de forma semelhante a essa hiptese, como ser visto adiante.
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realizaram aproximadamente 300 inspees, muitas delas multinacionais, sem jamais haver notcia de quebra da regras do Tratado.84 Alm disso, as Partes devem apresentar relatrios informando antecipadamente suas atividades no continente. Nem todos os pases realizaram inspees na prtica, o intercmbio de pesquisadores entre as estaes acaba cumprindo tambm a funo dos inspetores. O Tratado da Antrtica est aberto adeso (art.XIII), mas acabou estabelecendo trs categorias distintas entre os pases que fazem parte do regime, em funo do direito de participao nas chamadas Reunies das Partes Consultivas (Antarctic Treaty Consultative Meetings, mais conhecidas pela sigla em ingls, ATCMs), o principal frum de deciso poltica do regime (art. IX). A primeira categoria, dos pases originalmente signatrios, detm plenos direitos de participao e deciso nas ATCMs. A segunda categoria composta por pases que aderiram ao Tratado e, tendo demonstrado substancial pesquisa cientfica, passaram a ter direito plena participao nas ATCMs. Pases nessas duas categorias so geralmente citados como Partes Consultivas, pases com poder de deciso, voto e veto no regime. A diferena entre uma categoria e outra que, em tese, pases da segunda categoria esto sujeitos a perder seu status consultivo se permanecerem longos perodos sem desenvolver substancial pesquisa cientfica, o que no ocorre com os signatrios originais. Nunca foi levantada a possibilidade de rebaixar o status de uma Parte Consultiva, a diferena entre essas duas categorias, na prtica, inexistente, meramente acadmica: o processo de tomada de deciso por consenso implica a anuncia do pas que seria rebaixado. A terceira categoria composta de pases que aderiram ao Tratado, mas no atingiram o status de parte consultiva. O Artigo XII estabelece que o Tratado pode ser modificado ou emendado, a qualquer momento, por deciso unnime das Partes Consultivas. Decorrido o prazo de 30 anos aps a entrada em vigor (o que ocorreu em 1991), qualquer uma das Partes Consultivas pode requerer uma nova conferncia para rever o funcionamento do regime, onde as decises seriam tomadas por maioria dos signatrios, incluindo a maioria das Partes
Ver US DEPARTMENT OF STATE (ed.). Handbook of the Antarctic Treaty System. 9th edition, Washington, 2002. pp. 201-204. A lista atualizada das inspees, incluindo os relatrios das mais recentes, est disponvel no stio do Secretariado do Tratado da Antrtica <http:// www.ats.aq/e/ats_governance_listinspections.htm>, acesso em 16.02.2009.
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Consultivas. Nenhum pedido de reviso foi feito at hoje e no h nenhuma indicao de que venha a ser feito no futuro. Em 1991 foi assinado o Protocolo de Madri, que reforou os termos do Tratado, conforme ser visto adiante. 1.6.1 O Tratado no vai expirar? Este um bom momento para aclarar, esperemos que de forma definitiva, uma informao equivocada frequentemente encontrada na imprensa e at em alguns meios acadmicos e polticos: a ideia de que o Tratado da Antrtica iria expirar. Como vimos acima, e uma consulta ao texto do Tratado o comprovar, no h nada no Tratado que estabelea um prazo de validade. O Tratado no foi revisto em 1991. O Tratado no ser revisto em breve. O Tratado tampouco est a ponto de expirar. O prembulo do Tratado deixa claro seu objetivo de, no interesse de toda humanidade, manter o continente austral para sempre distante de tornar-se cena ou objeto da discrdia internacional. Para sempre. Os 30 anos previstos no Artigo XII para a possibilidade de rever o funcionamento do Tratado se passaram h quase 20 anos e nenhum pas jamais levantou a possibilidade de reviso o que um forte indicativo de que o Tratado da Antrtica, simplesmente, funciona. A confuso sobre o Tratado expirar ocorre porque a possibilidade de reviso do Artigo XII era vista nos anos 80 como provvel (at mesmo dada como certa por alguns autores), caso as partes no conseguissem chegar a um acordo sobre a explorao de recursos minerais durante as negociaes da Conveno para Regulao de Atividades sobre Recursos Minerais Antrticos (CRAMRA). A CRAMRA chegou a ser assinada em 1988, mas nunca entrou em vigor. Em seu lugar, as Partes Consultivas adotaram o Protocolo de Madri em 1991, que afastou o temor de uma reviso do Tratado ao instituir uma moratria explorao de recursos minerais, pelo menos, at 2048. O fim da moratria no automtico, uma nova conveno para regulao de atividades sobre recursos minerais ter que ser negociada antes que a moratria perca validade o que equivale a dizer que no houve um adiamento da reviso do Tratado para 2048, outra informao, errnea, por vezes encontrada. Mesmo se a moratria vier a ser revista aps 2048, no implica que o Tratado tambm estaria sob reviso. Voltaremos, com mais detalhes, CRAMRA no item 2.4 e ao Protocolo de Madri no item 2.5.
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difcil prever o que aconteceria caso a prerrogativa de reviso do Tratado fosse invocada por uma das partes e talvez aqui esteja a principal razo dela nunca ter sido pleiteada. Como vimos, no mbito do Tratado, as decises so tomadas por consenso, o que significa dizer que todas as Partes Consultivas tm poder de veto. Por outro lado, na eventual conferncia de reviso prevista no artigo XII, as decises seriam tomadas por maioria dos signatrios (incluindo a maioria das Partes Consultivas). Quem teria a ganhar com uma reviso ou com o fim do Tratado? Em 1958, os pases territorialistas eram maioria (7 de 12 pases), mas hoje so minoria absoluta entre as 28 Partes Consultivas, mais 18 no Consultivas. Uma conferncia de reviso certamente no reforaria seus pleitos territoriais. Quanto aos pases no territorialistas, no h nenhum ganho evidente em rever um tratado que lhes confere poder de veto e garante acesso total e irrestrito Antrtica. O poder de veto faz com que as Partes Consultivas prefiram solues endgenas ao regime. Alm disso, todos os pases compartilham a certeza de que a cooperao internacional fundamental e necessria para qualquer atividade na regio, dados os desafios logsticos que a Antrtica impe. O Tratado permite a todas as Partes Consultivas, territorialistas ou no, auferir benefcios de todo o continente austral e vetar qualquer iniciativa que lhes parea contrria a seus interesses, sem ter que arcar com riscos polticos e custos de natureza militar inerentes manuteno de soberania na regio. Soberania cuja manuteno somente poderia ser assegurada, em termos militares, com dificuldades.85 Mesmo a explorao de recursos naturais, como ficar claro no item 2.4, pode ser feita com maior previsibilidade e segurana jurdica no mbito do Tratado. A hipottica reviso do Tratado da Antrtida, assim, teria resultados imprevisveis e ganhos pouco claros, se que haveria algum ganho nas condies atuais, no seria uma deciso racional. Em seus 50 anos de existncia, o Tratado j deu provas de sua capacidade de gerenciar as atividades humanas na Antrtida e provvel que assim siga sendo por muitas dcadas no futuro.
No so todas as marinhas, por exemplo, que dispem de um navio quebra-gelo em condies operacionais, tampouco so muitas as estaes antrticas que dispem de pista de pouso. Estabelecer uma ponte de abastecimento a estaes antrticas em uma situao de conflito traria dificuldades operacionais que provavelmente restringiriam muito aes de carter militar na regio. Uma hipottica guerra por soberanias antrticas seria, provavelmente, uma guerra naval. Cf. BECK, 1988.
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Operao e Evoluo do Sistema do Tratado da Antrtica
2.1 Elementos do regime Alm dos doze membros originais frica do Sul, Argentina, Austrlia, Blgica, Chile, Estados Unidos, Frana, Japo, Noruega, Nova Zelndia, Reino Unido e URSS (sucedida pela Federao Russa) desde 1961 outros 35 pases passaram a fazer parte do Tratado: Polnia (1961), Repblica Tcheca (1962)*, Eslovquia (1962)*, Dinamarca (1965), Holanda (1967), Romnia (1971), Alemanha (1974/1979)**, Brasil (1975), Bulgria (1978), Uruguai (1980), Papua Nova Guin (1981)***, Itlia (1981), Peru (1981), Espanha (1982), Repblica Popular da China (1983), ndia (1983), Hungria (1984), Sucia (1984), Finlndia (1984), Cuba (1984), Repblica da Coreia (1986), Grcia (1987), Repblica Democrtica e Popular da Coreia (1987), ustria (1987), Equador (1987), Canad (1988), Colmbia (1989), Sua (1990), Guatemala (1991), Ucrnia (1992), Turquia (1996), Venezuela (1999), Estnia (2001), Bielorrssia (2006) e Principado de Mnaco (2008).86
86 US DEPARTMENT OF STATE. Report of the Depositary Government of the Antarctic Treaty and its Protocol in accordance with Recommendation XIII-2. Annex F to: ANTARCTIC TREATY CONSULTATIVE MEETING (31st : 2008 : Kyiv). Final Report of the Thirty-firs Antarctic Treaty Consultative Meeting. Kyiv, Ukraine, 2.13 june 2008. Buenos Aires: Secretariat of the Antarctic Treaty, 2008. Disponvel em <http://www.ats.aq/s/info_publications.htm>, acesso em 16.02.2009.
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Destes, 16 pases obtiveram status como Parte Consultiva, passando a ter plena participao nas ATCMs junto aos 12 signatrios originais: Polnia (1977), Alemanha (1987/1981)**, Brasil (1983), ndia (1983), Repblica Popular da China (1985), Uruguai (1985), Itlia (1987), Espanha (1988), Sucia (1988), Peru (1989), Finlndia (1989), Repblica da Coreia (1989), Holanda (1990), Equador (1990), Bulgria (1998) e Ucrnia (2004).87 De acordo com o artigo IX, a elevao ao status de Parte Consultiva se d pela comprovao de substancial atividade cientfica na regio. Na prtica, esse critrio era equiparado ao envio anual de misses cientficas e manuteno de uma estao permanente, mas foi flexibilizado com o tempo. O pas que pleiteia a ascenso deve notificar as Partes Consultivas e apresentar relatrios de suas atividades, alm de submeter-se ao mecanismo de inspeo do Tratado. Em Reunio Consultiva Especial, as Partes Consultivas decidem sobre o pleito. As Reunies Consultivas Especiais no so um instrumento previsto pelo Tratado, surgiram a partir da requisio da Polnia em 1977, apoiada pela URSS, de ascender ao status de Parte Consultiva. A necessidade de uma reunio especial indica claramente que se trata de uma deciso poltica. A maioria dos pases que pleitearam o status de Partes Consultivas o fez durante os anos 80. importante notar que quando falamos do STA hoje no mais nos referimos a um clube fechado de doze pases, mas a 47 naes no total. Mesmo se considerarmos somente as 28 Partes Consultivas, entre elas esto todos os membros permanentes do Conselho de Segurana da ONU, as maiores economias do mundo, os pases mais populosos, pases de todos os continentes e representantes do mundo desenvolvido e em desenvolvimento. Assim sendo, ainda que se possa argumentar no ter sido o caso por muito tempo, o regime criado representativo de toda a comunidade internacional, seja qual for o critrio de representatividade adotado e isso garante tambm sua legitimidade.88 Cumpriram-se as expectativas do jurista francs Andr
* A Tchecoslovquia aderiu ao Tratado em 1962, sendo sucedida pela Repblica Tcheca e pela Eslovquia com a dissoluo do pas em 1992. ** Respectivamente, Alemanha Oriental/Alemanha Ocidental. *** Por sucesso quando de sua independncia da Austrlia. 87 A Venezuela enviou em 2008 uma expedio Antrtida, com apoio do Uruguai, e iniciou gestes para obter o status de Parte Consultiva dever ingressar essa lista em um futuro prximo, provavelmente. 88 Para uma anlise do STA em termos de legitimidade, ver STOKKE & VIDAS, 1996.
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OPERAO E EVOLUO DO SISTEMA DO TRATADO DA ANTRTICA
Gros, presente Conferncia de Washington: o Tratado da Antrtica tornouse uma internacionalizao funcional.89 Cumpriu-se tambm a previso de Joo Frank da Costa: o Tratado da Antrtica foi o embrio de um sistema mais completo e satisfatrio.90 A partir de seus pontos fundamentais uso exclusivamente pacfico do continente, liberdade de pesquisa cientfica, congelamento das questes territoriais o Tratado evoluiu em um complexo conjunto de regras e instrumentos que lidam com os mais diversos temas, dando origem ao que hoje conhecido como Sistema do Tratado da Antrtica (STA). O STA compreende, alm do Tratado, as Resolues das Reunies das Partes Consultivas do Tratado da Antrtica (Antarctic Treaty Consultative Meetings ATCMs), o Protocolo sobre Proteo Ambiental do Tratado da Antrtica (Protocolo de Madri, 1991), as decises das Reunies Consultivas Especiais, os resultados das Reunies de Especialistas, alm de duas outras convenes: para Conservao das Focas Antrticas (Convention on the Conservation of Antarctic Seals, CCAS, Londres, 1972) e para Conservao dos Recursos Marinhos Vivos da Antrtica (Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources, CCAMLR, Camberra, 1980). A Conveno para Regulao de Atividades sobre Recursos Minerais Antrticos (Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities, CRAMRA, Wellington, 1988) foi feita sob a gide do STA, mas no chegou a ser ratificada por nenhum pas. Apesar da CRAMRA no ter entrado em vigor, ela foi determinante para o Protocolo de Madri e pode ser considerada parte do STA. H diversas instncias e organizaes que influenciam a agenda das ATCMs. A principal delas, que permeia todas as atividades do STA, o Comit Cientfico de Pesquisa Antrtica (Scientific Committee on Antarctic Research, SCAR). O Protocolo de Madri, por sua vez, criou o Comit para Proteo Ambiental (Committee for Environmental Protection, CEP). Para questes logsticas e operativas, h o Conselho de Gestores dos Programas Nacionais Antrticos (Council of Managers of National Antarctic Programs, COMNAP). Alm disso, necessrio mencionar o trabalho de duas redes no governamentais que so observadoras frequentes das ATCMs, a Coalizo
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BARRA, 1993. COSTA, Joo Frank da. Antrtida: o problema poltico. Revista Brasileira de Poltica Internacional. v.4, n 15, pp. 85-102, 1961. p. 100.
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da Antrtica e do Oceano Austral (Antarctic and Southern Ocean Coalition, ASOC) e a Organizao Internacional de Operadores Tursticos Antrticos (International Organization of Antarctic Tourism Operators, IAATO).91 O STA, portanto, o regime internacional que regulamenta as atividades humanas na Antrtica, dentro do qual foram criados diversos regimes especficos. O fio condutor que une cada um desses instrumentos o Tratado da Antrtica, o contrato constitutivo. 2.2 As Reunies das Partes Consultivas do Tratado da Antrtica (ATCMs) O Tratado da Antrtica no instituiu nenhum rgo permanente,92 tampouco cria a organizao internacional proposta pelos britnicos, determina apenas que as Partes se renam frequentemente as Reunies das Partes Consultivas (Antarctic Treaty Consultative Meetings, ATCMs). O funcionamento das ATCMs pode ser comparado ao de um corpo legislativo, com a particularidade de tomar decises por consenso. At 1991, as ATCMs ocorriam a cada dois anos, passando desde ento a serem anuais. Na prtica, devido s frequentes Reunies Consultivas Especiais, as Partes Consultivas vinham reunindo-se anualmente desde os anos 80. Durante as reunies, somente as Partes Consultivas tm papel ativo, com direito a voto, enquanto os demais convidados, inclusive Partes no Consultivas, restringem-se ao papel de Observadores, podendo, no entanto, distribuir documentos informativos aos demais.93 Apartir de meados dos anos 90, tambm representantes de ONGs e organismos especializados da ONU participaram das reunies como observadores, e ocasionalmente at mesmo alguns pases no signatrios.Aagenda das reunies definida preliminarmente na reunio anterior, no so realizados trabalhos preparatrios desde que a frequncia das reunies passou a ser anual.
Pode ser ainda mencionado o Acordo para Conservao de Albatrozes e Petris (Agreement on the Conservation of Albatrosses and Petrels, ACAP), tratado multilateral em vigor desde 2004, assinado por 11 pases, inclusive o Brasil, todos Partes Consultivas no Tratado. Criado no mbito da Conveno sobre a Conservao de Espcies Migratrias de Animais Silvestres (CMS ou Conveno de Bonn), o ACAP no parte formal do STA, mas sua efetividade depende em grande medida da cooperao com as partes no STA, j que a Antrtica o principal habitat de albatrozes e petris. Ver <http://www.acap.aq>. 92 Na ATCM de 2001 foi decidida a criao de um Secretariado Permanente, em funcionamento em Buenos Aires, que ser visto posteriormente. 93 Esse procedimento foi introduzido em 1983.
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O processo de tomada de deciso sempre feito por consenso, o que equivale dizer que as Partes Consultivas tm poder de voto e veto. At 1995, as decises das ATCMs eram chamadas de Recomendaes, entrando em vigor apenas aps a ratificao de todas as Partes Consultivas, de acordo com suas respectivas normas de direito interno. Desde 1995, com a crescente complexidade do STA, as normas provenientes das ATCMs passaram a ser divididas em 3 categorias: Medidas, juridicamente vinculantes aps a ratificao de todas as Partes Consultivas; Decises, referentes a aspectos de organizao interna, efetivas imediatamente a partir de sua adoo nas ATCMs; Resolues, textos exortativos adotados nas ATCMs, no juridicamente vinculantes.94 A frmula do consenso muitas vezes criticada por dar poder de veto a cada uma das Partes Consultivas. Como consequncia, Recomendaes e Medidas podem ter alcance limitado, devido ao processo de acomodao consensual de diferentes interesses que envolvem. Alm disso, ficam sujeitas aos diferentes procedimentos de ratificao de cada uma das Partes Consultivas, por vezes demasiadamente demorados. 2.2.1 O descompasso entre a aprovao e entrada em vigor das Medidas Em 2002 computavam-se 73 Recomendaes (de um total de 204) que no haviam entrado em vigor por no terem sido at ento ratificadas por todas as Partes Consultivas, todas apresentadas entre 1983 e 1995 (uma parcela destas Recomendaes tornaram-se obsoletas ou foram suplantadas por outros instrumentos do STA). Nenhuma das 20 Medidas adotadas desde 1995 estavam vigentes sete anos depois.95 O descompasso entre as ATCMs e a entrada em vigor de suas Resolues e Medidas cria uma srie de problemas administrativos, que pode, em alguns casos, vir a comprometer a efetividade do regime. Com isso em mente, as Medidas ao amparo dos Anexos II e V do Protocolo de Madri (Planos de Manejo, Lugares Histricos e Listas de Espcies Protegidas) passaram a ter aprovao acelerada: salvo notificao contrria de qualquer das Partes
XIX ATCM: Deciso 1(1995). O status das Recomendaes e Medidas at 2002 est em US DEPARTMENT OF STATE (ed.), 2002, pp. 126-129. A lista atualizada encontra-se no relatrio do pas depositrio a cada ATCM, para a mais recente ver US DEPARTMENT OF STATE, 2008.
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Consultivas no prazo de trs meses aps a ATCM, entram em vigor automaticamente. A situao atual um pouco mais confortvel e o descompasso foi reduzido consideravelmente. Entre as Resolues anteriores a 1995, apenas 25 no se encontram em vigor em 2009, boa parte delas obsoletas, meramente exortativas ou incorporadas a instrumentos mais recentes. Porm, de um total de 40 Medidas aprovadas entre 1995 e 2007, apenas 15 esto em vigor, 14 delas relativas aos anexos do Protocolo de Madri cuja entrada em vigor automtica, conforme visto acima. As demais 25 permanecem, at o momento em que estas linhas foram escritas, sem ratificao por uma ou mais Partes Consultivas.96 O fato que, sem um aparato supranacional para impor as Recomendaes e Medidas, a aplicao delas depende, em ltima anlise, da boa vontade de cada uma das Partes Consultivas, independentemente da ratificao. Nesse contexto, notvel a efetividade do Tratado, uma vez que as Partes no aguardam a entrada em vigor formal das Medidas para execut-las. Um bom exemplo disso a criao de reas protegidas ao amparo dos anexos do Protocolo de Madri. Outro a Medida XXVI-1 (2003), que criou o Secretariado do Tratado da Antrtida: o Secretariado est em pleno funcionamento desde 2004, apesar de sua criao ter sido ratificada por todas as Partes Consultivas apenas em 2009.97 Portanto, se por um lado a regra do consenso torna passveis de crticas as decises das ATCMs por no terem, talvez, o alcance desejado por alguns, por outro lado inegvel que exatamente o consenso que garante sua aplicao e efetividade, independentemente de formalidades de ratificao. Um arranjo institucional que tomasse decises por maioria, sem um aparato coercitivo a garantir sua implementao, seguramente traria incentivos aos atores a trapacear e debilitaria a efetividade do regime.
96 O Japo estranhamente no notificou a ratificao de quase nenhuma Medida desde 1995, o que impede a entrada em vigor de diversas delas, o pas em maior atraso para ratificaes, seguido por Coreia, Frana, Espanha e Uruguai. No se trata, claramente, de desrespeito ao Tratado, mas de demoras decorrentes de seus respectivos processos legislativos. Ver US DEPARTMENT OF STATE, 2008. 97 O Brasil foi a ltima Parte Consultiva a ratificar a medida XXVI-1 (2003) em outubro de 2009
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2.2.2 Anlise temtica de Recomendaes, Medidas, Decises e Resolues: o Meio Ambiente no topo da agenda Um levantamento das Recomendaes, Medidas, Decises e Resolues aprovadas entre 1961 e 2008 d um panorama de quais assuntos predominaram nas normas emanadas das ATCMs e mostra uma notvel prevalncia de tpicos ambientais, mesmo sobre questes relativas a cooperao cientfica tema consagrado no Tratado. O quadro abaixo distribui as 377 Recomendaes, Medidas, Decises e Resolues adotadas pelas ATCMs entre 1961 e 2008 em 15 categorias (mais trs subcategorias). ATCMS: RECOMENDAES, MEDIDAS, DECISES E RESOLUES (1961-2008)98 Por categorias
Organizada pelo autor, a partir do Banco de Dados do Tratado da Antrtica, <http:// www.ats.aq/devAS/info_measures_list.aspx>, acesso em 15/2/2009. No inclui o Tratado, o Protocolo de Madri, a CCAS, a CCAMLR, a CRAMRA ou normas adotadas em Reunies Consultivas Especiais. A diviso em categorias a mesma utilizada pelo Secretariado do Tratado da Antrtida no Banco de Dados. A somatria da tabela (425) superior ao nmero total de Recomendaes, Medidas, Decises e Resolues (377) no perodo porque algumas normas esto sob duas ou mais categorias. Observao: A verso deste trabalho apresentada em 2005 para obteno do grau de Mestre em Diplomacia pelo Instituto Rio Branco continha tabela similar relativa ao perodo 1961-2001 baseada em US DEPARTMENT OF STATE (ed.), 2002, pp. 111-120. O autor julgou apropriado atualizar a tabela para esta edio tomando como base o Banco de Dados do Tratado da Antrtica, disponvel a partir de 2008, de forma que possa ser mais facilmente verificada e atualizada. A atualizao no modifica o argumento levantado em 2005, apenas refora-o; como refora tambm anlise semelhante realizada em SCULLY, R. T. The Evolution of the Antarctic Treaty System The Institutional Perspective. In: NATIONAL RESEARCH COUNCIL. Antarctic Treaty System: an Assessment. Proceedings of a Workshop Held at Beardmore, South Field Camp, Antarctica, January 713, 1985. Washington: National Academy Press, 1986.
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De um total de 377 Recomendaes, Medidas, Decises e Resolues adotadas pelas ATCMs, um tero (126) versam sobre a Criao e Gesto de reas Protegidas. Destas, 63 referem-se a reas protegidas por sua importncia ambiental, mais do que qualquer outra categoria. Somem-se essas 63 s normas sob as categorias Proteo da Fauna & Flora Antrticas (24), Proteo Ambiental (14), Poluio do Mar (10), Avaliao de Impacto Ambiental (7), Gesto e Disposio de Resduos (6) e temos um total de 124 instrumentos adotados pelas ATCMs (32,89% do total) relacionados a questes ambientais, muito mais do que qualquer outra categoria, quase a soma das trs categorias seguintes (137 normas sobre Assuntos legais & Institucionais, Assuntos Operacionais e Intercmbio de Informao). Como observado, a somatria da tabela (425) superior ao nmero total de normas (377), devido ao fato de que algumas podem ser catalogadas em duas ou mais categorias. Para evitar sobrevalorizar a questo ambiental, poderamos descontar a diferena (48), e mesmo assim chegaramos a um valor (76) maior do que qualquer outra categoria.99 Poderamos alternativamente desconsiderar as normas sobre a Criao e Gesto de reas Protegidas, por serem normas especficas derivadas de normas gerais, e chegaramos a 61 Recomendaes, Medidas, Decises e Resolues, o que ainda mantm a temtica ambiental no topo da tabela.
99 Isso seria equivalente a levar ao extremo oposto e subestimar a questo ambiental, uma vez que supe que as nicas normas catalogadas sob duas ou mais categorias estariam em categorias ambientais, o que no o caso, como indica a tabela (categorias Monumentos e reas de Interesse Histrico, por exemplo).
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Isso no significa dizer que questes ambientais so as mais importantes da agenda das ATCMs. O levantamento no leva em considerao, por exemplo, as diferenas entre instrumentos juridicamente vinculantes (Recomendaes e Medidas) e instrumentos no vinculantes (Decises e Resolues) ou mesmo quais normas so implementadas de forma mais eficaz. Por exemplo, obviamente o nmero reduzido de normas sob a categoria Recursos Minerais no reflete a importncia desse tema, que dominou as ATCMs durante toda uma dcada. A anlise aqui realizada meramente quantitativa, no qualitativa, no envolve o julgamento subjetivo da importncia atribuda pelas Partes Consultivas a essas normas em comparao com outros tpicos na agenda das ATCMs. Feita essa ressalva, entretanto, o levantamento acima nos permite afirmar, objetivamente, que a questo ambiental uma constante nas ATCMs e que no h tema com maior grau de consenso entre as Partes Consultivas. Usando como escala o nmero de Recomendaes, Medidas, Decises e Resolues emanadas das ATCMs, podemos afirmar que o principal rgo de deciso poltica do STA ocupa-se, notadamente, de questes ambientais. Logo, possvel dizer que o STA um regime, inter alia, ambiental. Ao contrrio do que se poderia imaginar, tal predomnio no fruto da ascenso de questes ambientais ao topo da agenda internacional nas ltimas dcadas, tampouco da assinatura do Protocolo sobre Proteo Ambiental do Tratado da Antrtica (Protocolo de Madri). De fato, ocorre desde o incio das ATCMs. Quase metade das normas referentes a questes ambientais (53 de 124, 42%) foram adotadas nas dcadas de 60 e 70. A mediana (a Resoluo XIV-2, sobre Avaliao de Impacto Ambiental, a 62 relacionada a temas ambientais) foi adotada em 1987.100 A dcada de 60 segue sendo a que mais determinou Resolues ambientais (38) quase um tero do total de normas ambientais (ou 10% de todas as Recomendaes, Medidas, Decises e Resolues at 2008) nmero que ainda no foi alcanado em nenhuma dcada (15 nos anos 70, 16 nos anos 80, 25 nos anos 90 e 30 de 2001 a 2008). A predominncia de normas relacionadas a temas ambientais desde os anos 60 se deve adoo, em 1964, da Recomendao III-8, denominada
Cabe recordar que todas as normas eram Resolues at 1995, passando a ser ento divididas entre Medidas, Decises e Resolues.
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Agreed Measures for the Conservation of Antarctic Fauna and Flora. As Agreed Measures, como so conhecidas, declararam a Antrtica uma rea de Conservao Especial e criam regimes especficos para reas e espcies protegidas. As Agreed Measures foram inspiradas em princpios de proteo ambiental definidos pelo SCAR para seus programas cientficos. Proibiam matar, capturar ou molestar qualquer animal, salvo casos autorizados por autoridades competentes, e criaram reas de acesso controlado, reas Especialmente Protegidas de especial interesse cientfico, ambiental ou histrico. Apesar de ter levado quase vinte anos para que todas as Partes Consultivas ratificassem as Agreed Measures,foram implementadas imediatamente e deram origem, mesmo antes de entrar em vigor formalmente, a uma longa srie de outras Recomendaes protegendo determinadas espcies e criando reas protegidas.101 A estrutura originada a partir das Agreed Measures estabeleceu uma importante referncia para proteo ambiental na Antrtica. Foi tambm o mais forte precedente de uma constante no STA: a importncia e influncia fundamental do SCAR na agenda e nas normas emanadas das ATCMs. Dos nmeros acima, no s podemos concluir que a agenda e as decises das ATCMs foram permeadas por questes ambientais em todo o perodo analisado, como tambm podemos afirmar que essa tendncia foi mais forte nos anos 60, dcadas antes da assinatura do Protocolo de Madri, antes mesmo de questes ambientais assumirem o local de destaque que ocupam na agenda internacional desde o Relatrio Brundtland. As Agreed Measures e a estrutura que emanou delas nos permitem afirmar que j nos anos 60 o STA poderia ser caracterizado como um regime, inter alia, ambiental. Isso tem implicaes interessantes para Teoria de Relaes Internacionais. Ao isolar o imbrglio territorial e desmilitarizar o continente, as partes no Tratado da Antrtica passaram, quase imediatamente, a ocupar-se de questes ambientais, da institucionalizao do regime, de cooperao logstica, cooperao cientfica, de explorao de recursos naturais e at mesmo preservao de patrimnio histrico. A partir de um regime internacional, a Antrtida afastou-se do tipo ideal Realista e passou a constituir um perfeito exemplo de Interdependncia Complexa.102
Sobre as Agreed Measures, ver RODRIGUES, Vasco de Jesus. O Sistema do Tratado da Antrtica: implicaes para o direito internacional. Tese de doutorado. Orientador: Jos Roberto Franco da Fonseca. S 1998. pp. 71-74. 102 Ver Um pouco de teoria, na Introduo.
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Quanto importncia para evoluo do STA, a questo do meio ambiente s pode ser comparada explorao de recursos naturais, tema que mereceu ateno de trs convenes separadas, a CCAS, a CCAMLR e a CRAMRA. Mesmo estas tm uma acentuada preocupao ambiental, como ser visto mais adiante. 2.2.3 As Reunies Consultivas Especiais e as Reunies de Especialistas Das doze Reunies Consultivas Especiais, oito foram feitas com o propsito de deliberar sobre a candidatura de pases que aderiram ao Tratado e pleiteavam o status de Parte Consultiva103. As outras quatro Reunies Consultivas Especiais foram feitas em diversas sesses, formais e informais, com o objetivo de negociar a Conveno para Conservao dos Recursos Marinhos Vivos da Antrtica (de 1978 a 1980, ltima sesso em Camberra), a Conveno para Regulao de Atividades sobre Recursos Minerais Antrticos (de 1982 a 1988, ltima sesso em Wellington), o Protocolo de Madri (de 1990 a 1991, ltima sesso em Madri) e para analisar relatrio do Comit de Proteo Ambiental (sesso nica em Haia, 2000). Quanto s Reunies de Especialistas, seu carter estritamente tcnico, com o propsito de apresentar um relatrio para considerao das Partes Consultivas. As seis Reunies de Especialistas realizadas at hoje tiveram como agenda telecomunicaes (3), segurana area, monitoramento ambiental, transporte martimo e turismo. 2.3 Cooperao Cientfica 2.3.1 O SCAR O STA consagrou a pesquisa cientfica como a principal atividade humana na Antrtica. Os artigos II e III do Tratado promovem a liberdade de pesquisa e o intercmbio de dados e pessoal, o Protocolo de Madri afirma que a Antrtica uma reserva natural, dedicada paz e cincia.
Londres (1977), Buenos Aires (1981), Camberra (1983), Bruxelas (1985), Rio de Janeiro (1987), Paris (1988 e 1989), Via del Mar (1990).
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Para promover e coordenar a pesquisa cientfica na Antrtica foi criado, ainda no mbito do AGI, o Scientific Committe on Antarctic Research (SCAR), um comit do ICSU, cujos membros so organizaes de mbito nacional representantes das comunidades cientficas de seus pases, divididos entre membros plenos e associados, de acordo com o envolvimento na Antrtica. Alm disso, algumas associaes cientficas internacionais (Unions), membros do ICSU, tambm fazem parte do SCAR, que conta com um Comit Executivo e um secretariado, sediado no Instituto Scott de Pesquisa Polar, Cambridge, Reino Unido. Atualmente, o SCAR conta com trs comits de pesquisa permanentes (geocincias, cincias da vida e fsica), mais comits especficos para o STA, financeiro e de dados geogrficos. 104 Os comits so responsveis pelo intercmbio de informaes e dados cientficos, pela identificao de reas de pesquisa e pela coordenao entre os programas antrticos de cada pas, com vistas a aumentar a efetividade das pesquisas e economizar custos logsticos. A logstica e o manejo dos dados so feitos em cooperao com o Conselho de Gestores dos Programas Nacionais Antrticos (Council of Managers of National Antarctic Programs, COMNAP). O COMNAP uma rede formada pelos responsveis pelos programas antrticos de cada Parte Consultiva do STA, com o objetivo de coordenar atividades logsticas e padres de segurana. O COMNAP atua, assim, como uma rede transgovernamental, provendo auxlio tcnico s Partes Consultivas em estreita colaborao com o SCAR.105 Como a logstica condiciona todas as atividades antrticas, a importncia do COMNAP, apesar de eminentemente tcnica, fundamental e tem papel poltico crescente nas ATCMs. O SCAR funciona como o frum da comunidade cientfica internacional para coordenao de atividades na antrtica e intercmbio de informaes. tambm um mecanismo de padronizao, reviso e avaliao dos dados antrticos, alm de qualificao de quadros acadmicos a nveis internacionais. Os representantes nacionais no SCAR so respeitados acadmicos e cientistas, que geralmente permanecem no comit por longos perodos, o que garante ao SCAR uma identidade prpria, que privilegia seu carter tcnico-cientfico.
A estrutura de comits de pesquisa do SCAR pode ser obtida no site da organizao <http:/ /www.scar.org/about/ >, acesso em 18/02/2009. 105 Ver <http://www.comnap.aq>, acesso em 18/02/2009. Sobre aspectos logsticos, ver tambm US DEPARTMENT OF STATE (ed.), 2002, Cap. VII.
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No entanto, a importncia poltica do SCAR inegvel, dado que o comit permeia todos os instrumentos do STA e influencia a agenda das ATCMs. O comit ouvido nas ATCMs e citado em muitas Recomendaes, Medidas, Decises e Resolues. As Partes Consultivas solicitam dados ao SCAR para fundamentar suas decises e o SCAR auxilia na aplicao do que for decidido nas ATCMs. O SCAR explicitamente citado em todas as convenes sob o STA: responsvel pelo monitoramento da populao de focas protegidas pela CCAS; colabora com a CCAMLR na avaliao dos nveis seguros de explorao de recursos naturais vivos para no comprometer o ecossistema antrtico; teria um papel relevante na identificao das reas passveis de explorao mineral na malfadada CRAMRA; o SCAR tem assento no Comit de Proteo Ambiental, rgo criado pelo Protocolo de Madri para monitorar o cumprimento do regime de proteo ambiental. O SCAR funciona como um canal institucionalizado entre atores no governamentais (a comunidade cientfica internacional) e as Partes Consultivas.106 2.3.2 Importncia cientfica da Antrtica Por sua posio geogrfica e quadro climtico nicos, o continente austral oferece condies de pesquisa que no podem ser encontradas em lugar nenhum do planeta, tampouco reproduzidas. A pesquisa cientfica na Antrtica no importante somente para o manejo e conservao dos recursos naturais do continente, as informaes provenientes da Antrtica tm relevncia mundial. O estudo da deriva continental, hiptese confirmada com dados do AGI, somente o exemplo mais antigo da importncia da pesquisa cientfica realizada na Antrtica. A compreenso do campo magntico do planeta e da propagao de ondas de rdio so outros bons exemplos. Pode-se citar tambm o estudo das modificaes fisiolgicas e psicolgicas de seres humanos a condies extremas. Mesmo para a compreenso do espao exterior a Antrtica relevante: a regio a mais apropriada para observao de raios csmicos e exploses solares, alm de guardar o maior conjunto de meteoritos do mundo.107
Ver ZUMBERGE, J. The Antarctic Treaty as a Scientifica Mechanism.In: NATIONAL RESEARCH COUNCIL, 1986, pp. 164-168. 107 JOYNER, 1998, pp. 190-197. Ver tambm NATIONAL RESEARCH COUNCIL, 1986, Caps 8, 9, 10 e 11.
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O mais recente campo de pesquisa o estudo gentico da biodiversidade antrtica. A regio apresenta um ecossistema bastante diversificado, mas sua cadeia alimentar tem poucos estgios, fornecendo timas condies para estudar a evoluo natural e a relao entre gentica e meio ambiente, alm da adaptao de seres vivos a condies extremas.108 Mas talvez no estudo do clima que esto as maiores implicaes da pesquisa cientfica realizada na Antrtica. Nenhuma previso meteorolgica de longo prazo pode ser feita sem dados da Antrtica, tampouco qualquer modelo global sobre clima pode ignorar sua influncia no resto do planeta; fenmenos como o El Nio no podem ser completamente estudados, a intensidade de estaes chuvosas ou secas nas regies tropicais no pode ser apropriadamente compreendida sem levar a Antrtica em considerao. O Oceano Austral influencia as correntes martimas e o clima de todos os outros oceanos da Terra, alm de ter papel fundamental no balano de CO2 do planeta. Foram pesquisadores polares que alertaram para a existncia do buraco da camada de oznio e confirmaram a hiptese de que este seria causado por clorofluorcarbonetos (CFC) industriais, da mesma forma que a pesquisa antrtica fundamental para a compreenso de mudanas climticas: a dinmica do manto polar fornece informaes relevantes para a compreenso do impacto das eras glaciais passadas; o mesmo manto equivale a um banco de dados de milhares de anos sobre mudanas climticas, na forma de cpsulas de ar contidas no gelo, que revelam a composio e dinmica da atmosfera em tempos imemoriais, inclusive a concentrao de CO2. Esses dados servem como referncia para monitorar o clima, fundamentar pesquisas sobre mudanas do clima e mostram em que medida este causado por atividades humanas.109 Assim como ocorre com a pesquisa cientfica em geral, o impacto dessas descobertas um tanto difuso, mas sua importncia poltica fica evidente ao lembrarmos o Protocolo de Montreal sobre Substncias que Destroem a Camada de Oznio, de 1987 e, mais recentemente, a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e seu Protocolo de Quioto.
JONES, Anna. Global Relevance of Antarctic Science. Apresentao na XXVI ATCM, Madri, 2003. Disponvel em <http://www.scar.org/articles>, acesso em 08/10/2004. 109 Ver VILLA, Rafael Antonio Duarte. A Antrtica no Sistema Internacional: anlise das relaes entre atores estatais e no estatais com base na perspectiva da questo ambiental. So Paulo: Hucitec, 2004. pp. 112-117.
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notvel como a discusso sobre mudana do clima est intrinsecamente ligada Antrtica, no s pela importncia do manto de gelo para a regulao do clima mundial ou pelos impactos desastrosos que teria o derretimento da calota polar. Se hoje h uma discusso nos mais altos nveis da agenda internacional sobre mudana do clima, devidamente fundamentada em dados cientficos, devemos isso em boa parte cooperao cientfica que existe no mbito do Tratado da Antrtida. No teramos a quantidade e qualidade de dados sobre a evoluo do clima na Terra, algo que s possvel com os testimnios de gelo coletados na Antrtida, se no fosse a liberdade cientfica e a estrutura para pesquisa proporcionada pelo Tratado. A realizao de pesquisa cientfica na Antrtica s possvel graas cooperao internacional proporcionada pelo STA. Ao entrar no SCAR, qualquer nao passa a ter acesso a uma gigantesca base de dados j consolidada, possibilitando que os programas nacionais no comecem do zero, e disponibilizando dcadas de dados comparativos. Isso seria impensvel fora de um quadro de cooperao internacional; sem coordenao e cooperao, os programas nacionais antrticos jamais produziriam o mesmo volume de dados disponvel pelo SCAR e dificilmente hoje teramos como avaliar fenmenos climticos globais de forma apropriada. 2.4 Recursos Naturais Explorao vs. Conservao O Tratado no faz meno ao uso de recursos naturais, a no ser pela breve nota nas atribuies das ATCMs mencionando preservao e conservao de recursos naturais vivos (Art. IX, 1, f). A possibilidade de explorao econmica, obviamente, estava na mente dos negociadores, mas trazer o assunto tona, especialmente a explorao de recursos minerais, certamente impediria qualquer acordo referente s questes territoriais. Uma vez criado o regime, foi possvel tratar o tema, primeiramente nas Recomendaes das ATCMs. Como estas foram consideradas, por vezes, ineficientes para lidar com questes mais polmicas, a explorao dos recursos naturais foi abordada em trs convenes separadas, sem, no entanto, perder de vista o uso racional dos recursos: a Conveno para Conservao das Focas Antrticas, CCAS; a Conveno para Conservao dos Recursos Marinhos Vivos da Antrtica, CCAMLR; e a Conveno para Regulao de Atividades sobre Recursos Minerais Antrticos, CRAMRA. Um trao comum une essas convenes: elas se anteciparam ao surgimento de problemas
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referentes a seus objetos de regulao. Em 1991, foi adotado o Protocolo sobre Proteo Ambiental do Tratado da Antrtica, o Protocolo de Madri, que baniu por 50 anos as atividades minerais e consolidou o vis ambientalista j presente nas ATCMs como o princpio condutor das atividades humanas na Antrtica. A evoluo do STA e o processo que levou adoo do Protocolo de Madri sero vistos nas pginas seguintes, a partir de cada uma dessas convenes. 2.4.1 A Conveno para Conservao das Focas Antrticas CCAS A explorao de recursos naturais foi a primeira atividade humana na Antrtica, a caa a focas e a baleias. A caa baleia conta com um regime prprio, a Comisso Internacional da Baleia, cuja aplicao obviamente concerne Antrtica, mas no ser aqui analisado, por ser um regime paralelo110. As focas antrticas chegaram beira da extino j no sculo XIX, devido matana indiscriminada. Os prprios caadores alertavam para o fato, constatando que pontos de caa outrora abundantes escasseavam quase por completo em questo de poucos anos. A CCAS surgiu como uma reao a expedies enviadas para avaliar a viabilidade econmica da retomada da caa, na segunda metade dos anos 60. As Agreed Measures de 1964 davam proteo s focas no continente, mas o mesmo no ocorria na gua, uma vez que as medidas adotadas em 1964 no se aplicavam ao mar como as focas passam a maior parte do tempo na gua, a proteo era ineficiente. Estender essa proteo s guas antrticas por meio de uma Recomendao seria de pouco efeito prtico, pois no se aplicaria a pases no membros e poderia causar conflitos com as normas de Direito Martimo. A soluo foi uma conveno separada, que cobre todas as espcies de focas que habitam a Antrtica e estabelece limites para a caa em alto mar (at o optimum sustainable yield, o nmero mximo que no compromete a populao da espcie), alm de permisses especiais para matar focas
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Sobre a Comisso internacional da Baleia, ver VIANNA, Hadil Fontes. O confronto entre conservacionistas e caadores na regulao internacional da caa baleia: consideraes para a atuao do Brasil na Comisso internacional da Baleia. XLIV Curso de Altos Estudos. Braslia: IRBr, 2003.
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para fins cientficos. A formao do regime comeou nas ATCMs de 1966 e 1968, com a adoo de diretrizes do SCAR sobre o assunto111. A conveno foi assinada em 1972 em Londres e entrou em vigor em 1978, sendo revista em 1988. No h registro de retomada da explorao comercial da caa foca e as permisses especiais no foram significativas para afetar a populao, ainda em recuperao aps a quase extino.112 A importncia da conveno, na verdade, est em outros fatores. A regulamentao da caa s focas antrticas foi o primeiro grande regime especfico a ser incorporado ao STA, fora do escopo das Recomendaes das ATCMs. Assim como as Agreed Measures, a CCAS surgiu a partir de diretrizes do SCAR. O regime atribuiu um alto grau de responsabilidades ao SCAR, que se encarrega do monitoramento da populao de focas e define o nmero permitido de abates. Ao negociar um novo regime a partir da estrutura j formada pelo Tratado, as Partes conseguiram contornar as limitaes das ATCMs e criar um conjunto de normas mais forte, em intensa colaborao com uma entidade no governamental a CCAS estabeleceu, assim, o padro do tratamento de grandes questes no STA: o problema surge na agenda a partir de consideraes ou recomendaes do SCAR; as ATCMs emanam normas preliminares, baseadas no consenso obtido na comunidade cientfica; essas normas so consolidadas e reforadas em um instrumento juridicamente vinculante, uma conveno, que por sua vez estabelece um regime especfico sobre o tema. 2.4.2 A Conveno para Conservao dos Recursos Marinhos Vivos da Antrtica CCAMLR 113 No final dos anos 60 e incio dos 70, a escassez de baleias levou alguns navios, principalmente soviticos, a explorar como alternativa o krill. O krill (Euphausia superba) a mais abundante espcie de zooplncton que habita o Oceano Austral; crustceos rosados, semelhantes a um pequeno camaro, de at 65mm, que constituem a base da cadeia alimentar antrtica, sendo o principal alimento de baleias, focas e aves. Sua capacidade de deslocamento
Recomendaes IV-21, IV-22, V-7, V-8 O nmero de focas mortas sob as permisses especiais irrisrio. Ver US DEPARTMENT OF STATE (ed.), 2002, Cap. 9. Inclui o texto integral da conveno, tambm disponvel no Banco de Dados do Tratado da Antrtica. 113 Pronuncia-se camelar
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pequena, vivem aglomerados em gigantescos cardumes perto da superfcie, enormes manchas vermelhas extremamente fceis de pescar.114 Com a quase extino das baleias, seus principais predadores, a populao desse crustceo cresceu de forma significativa. O assunto veio tona primeiramente nos anos 60 por meio dos delegados soviticos ao SCAR, cujas pesquisas preliminares decorrentes da explorao de krill apontavam estimativas impressionantes: a produo de krill poderia chegar a 150 milhes de toneladas anuais, considerando apenas o excesso populacional no consumido por baleias, ultrapassando em muito a produo pesqueira mundial, avaliada ento em torno de 60 milhes de toneladas anuais.115 Estudos posteriores organizados pelo SCAR refutaram a ideia de um excesso populacional, na verdade o ecossistema antrtico parecia ter encontrado um novo ponto de equilbrio aps sculos de caa desregulada s baleias. Mas, para se ter uma ideia da populao de krill, estima-se que seus predadores naturais (baleias, aves, focas, peixes e lulas) consumam anualmente entre 152 e 313 milhes de toneladas. A produo pesqueira atual de todo o mundo (excluindo aquicultura) gira em torno de 90 milhes de toneladas por ano.116 Em resumo, o krill potencialmente o maior recurso pesqueiro disponvel na Terra. No entanto, a explorao do krill pode ter graves consequncias para o meio ambiente. A cadeia alimentar da Antrtica caracteriza-se por ter poucos estgios. Os longos dias durante o vero antrtico favorecem a proliferao do fitoplncton, que realizam fotossntese. O zooplncton, do qual o krill corresponde maior parte, alimenta-se do fitoplncton e por sua vez serve de alimento a grandes mamferos, como focas e baleias, assim como a outros crustceos, peixes e aves. Logo, o krill o principal elo entre a base e o topo da cadeia alimentar antrtica. A Recomendao VII-10 de 1975 introduziu oficialmente o tema nas ATCMs, exortando o SCAR e os programas antrticos nacionais a realizar pesquisas para prover informaes adequadas sobre o potencial dos Recursos Marinhos Vivos da Antrtica para fundamentar medidas sobre o tema. Para avaliar as possibilidades de explorao do krill, o SCAR uniu-se em 1976 a
As manchas de krill podem chegar a vrios km. SHAPLEY, 1985, pp.110-113. 116 FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION. Krill fisheries of the world, 1997; Idem. Yearbook of Fishery Statistics: Summary tables, 2002. Disponveis em <http://www.fao.org/ documents/>, acesso em 10/01/2005.
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seu equivalente oceanogrfico, Scientific Commitee on Oceanic Research (SCOR), em um programa internacional de pesquisa, que recebeu o nome de BIOMASS Biological Investigations of Marine Antarctic Systems and Stocks. O programa veio a confirmar o alto potencial de explorao dos recursos naturais vivos do Oceano Austral, mas tambm alertou as Partes Consultivas para o fato de que muitas espcies estavam j esgotadas e a pesca de krill poderia ter um grande impacto negativo no ecossistema antrtico, dado que toda a cadeia alimentar antrtica depende dessa espcie, abalando o novo ponto de equilbrio alcanado aps a explorao desregrada de baleeiros e caadores de foca nos sculos anteriores. Diante disso, a Recomendao IX-2 da ATCM de 1977 exortou os membros do STA a negociar um regime definitivo para lidar com a questo. As negociaes foram realizadas em Reunies Consultivas Especiais de 1978 a 1980 e levaram Conveno para Conservao dos Recursos Marinhos Vivos da Antrtica (CCAMLR), que entrou em vigor em 1982.117 Alm dos doze pases signatrios do Tratado da Antrtica, fazem parte hoje da CCAMLR: Brasil, Comunidade Europeia, Alemanha, ndia, Itlia, Repblica da Coreia, Nambia, Polnia, Espanha, Sucia, Ucrnia, Uruguai, Bulgria, Canad, Finlndia, Grcia, Holanda, Peru, Vanuatu, Ilhas Cook, Ilhas Maurcio e Repblica Popular da China. A CCAMLR faz diversas referncias ao Tratado da Antrtica, seus membros, comprometem-se explicitamente com os princpios do Tratado, mesmo que no tenham a ele aderido. Assim como ocorrera com o Tratado da Antrtica, a CCAMLR foi criticada pelo carter fechado de suas negociaes, regulamentando a explorao de guas internacionais, tradicionalmente consideradas res nullius.118 A CCAMLR, porm, unanimemente apontada como uma inovao no manejo de recursos naturais.119 Em primeiro lugar, a CCAMLR define conservao como uso racional, i.e., permite a explorao dos recursos de forma a no comprometer sua utilizao contnua uma clara antecipao do conceito de desenvolvimento sustentvel, que seria introduzido somente em 1987 pelo Relatrio Brundtland, e um enorme contraste com muitos
Ver US DEPARTMENT OF STATE (ed.), 2002, Cap. 10 para texto integral da Conveno, tambm disponvel no Banco de Dados do Tratado da Antrtica e no stio do Secretariado da CCAMLR, <www.ccamlr.org>. 118 Sobre a efetividade e legitimidade da CCAMLR ver STOKKE & VIDAS, 1996, Caps. 5 e 9. 119 Ver, por exemplo, QUIGG, 1983; JOYNER, 1998; SHAPLEY, 1985.
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regimes pesqueiros. Em segundo lugar, a CCAMLR foi pioneira ao adotar a abordagem ecossistmica, ou seja, ao gerenciar a explorao de determinada espcie, leva em conta no somente sua populao (o optimum sustainable yield), mas tambm o impacto de sua explorao nas espcies que fazem parte de sua cadeia alimentar, buscando proteger assim todo o ecossistema. Alm disso, a CCAMLR adota o chamado princpio da precauo, prevenindo contra danos ambientais irreversveis provenientes de informaes incompletas. A jurisdio da CCAMLR vai alm da estabelecida pelo Tratado da Antrtica, estende-se aos recursos naturais vivos dentro da rea de Convergncia, sem derrogao de direitos ou obrigaes provenientes da Comisso Internacional da Baleia ou da CCAS. A rea de Convergncia uma regio que varia entre as latitudes 46 e 62 Sul, onde as guas frias do Oceano Austral submergem ao encontrar-se com as guas mais quentes dos Oceanos Atlntico, ndico e Pacfico, criando uma fronteira biolgica que delimita o ecossistema antrtico. Para efeitos da CCAMLR, a rea de Convergncia abrange toda rea ao sul de 60S, estendendo-se at a latitude 50S no Atlntico Sul e 45S no Oceano ndico (ver mapa anexo A) a maior rea de conservao do planeta. Como inclui em sua jurisdio algumas ilhas subantrticas, cuja soberania reconhecida (e, em alguns casos, disputada), a negociao da CCAMLR trouxe de volta tona o tratamento de questes territoriais e, por isso, reproduz integralmente o Artigo IV do Tratado da Antrtica. Ainda assim, coloca sob gerenciamento internacional a explorao de recursos que estariam, de outra forma, em Zonas Econmicas Exclusivas. O gerenciamento dos recursos feito pela Comisso da CCAMLR, cujo secretariado sediado em Hobart, Austrlia. Dela fazem parte a maioria dos pases signatrios, com exceo de Bulgria, Canad, Finlndia, Grcia, Holanda, Peru, Ilhas Maurcio, Ilhas Cook e Vanuatu. As Medidas de Conservao, limitando a explorao de determinadas espcies, so adotadas aps a recomendao de uma das Partes e/ou do Comit Cientfico, onde o SCAR tem assento, geralmente por meio do Sistema de Monitoramento Ecolgico da CCAMLR, um processo de avaliao de mudanas no ecossistema antrtico, por explorao ou causas naturais. Baseadas na melhor informao cientfica disponvel, seguindo o princpio da precauo, as Medidas de Conservao so aprovadas por consenso e, se no forem registradas objees em at 90 dias, entram em vigor automaticamente 180
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dias depois. Esse processo d mais fora s decises da CCAMLR, se comparada s ATCMs. A regra do consenso permite que um pas obstrua as Medidas de Conservao. Mais uma vez, estamos diante de uma limitao imposta a qualquer arranjo internacional sem poderes supranacionais. Mas preciso reconhecer que, sem a regra do consenso, provvel que pases pesqueiros sequer fizessem parte da CCAMLR, o que levaria completa inefetividade do regime. Ainda assim, a Comisso torna a CCAMLR um frum mais institucionalizado, com sede e personalidade jurdica prprios, indicando j nos anos 80 uma tendncia maior formalizao e complexidade do STA. Alm disso, ao vincular aos princpios do Tratado pases que a ele no aderiram, a CCAMLR funciona como um mecanismo de reforo e reconhecimento do Tratado perante a comunidade internacional.120 A avaliao geral da CCAMLR no consensual. Joyner a considera um instrumento de conservao bem sucedido, enquanto Stokke afirma que no conseguiu recuperar as populaes ameaadas. No entanto, ambos reconhecem que a destruio ambiental j era enorme antes de 1982 e que sequer haveria como avaliar esse impacto se no fosse a cooperao cientfica proporcionada pela CCAMLR nesse sentido, o regime presta um servio fornecendo informaes relevantes tanto a ambientalistas quanto indstria pesqueira.121 A maior ameaa ao regime a pesca ilegal, ou IUU (Illegal, Unregulated and Unreported Fishing), como so conhecidas, realizadas por embarcaes pesqueiras tanto de pases membros como no membros. Nesse caso, a Comisso tenta aumentar o controle das embarcaes dos pases membros e procura convidar pases no membros a aderir CCAMLR. O impacto ambiental da pesca IUU j considervel, no s sob a gua, mas at mesmo na populao de aves da Antrtica.122 As maneiras de controlar a pesca IUU objeto de grande controvrsia dentro no regime: alguns pases advogam a necessidade de tomar medidas de retaliao comercial a pases envolvidos em pesca IUU e dotar guardas costeiras nacionais de mandato sobre a rea da conveno (o que implica
Esse ponto levantado por STOKKE, Olav. The effectiveness of CCAMLR. In: STOKKE & VIDAS, 1996, Cap. 5. 121 Cf. JOYNER, 1998, pp. 141-145 e STOKKE, op.cit, pp. 120-151. 122 CCAMLR. Illegal, Unregulated and Unreported Fishing.<http://www.ccamlr.org/pu/E/sc/ fish-monit/iuu-intro.htm>, acesso em 20/01/2005
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tocar em questes como exerccio de soberania em guas internacionais). Outro tema de frequente controvrsia a regulao de zonas de pesca em guas jurisdicionais acima do paralelo 60S onde h soberania reconhecida em particular a zona 48.3, uma das mais exploradas, na regio das ilhas Gergia do Sul, administradas pelo Reino Unido e reivindicadas pela Argentina. Atualmente, a espcie mais explorada, ameaada e emblemtica da rea da CCAMLR a Dissostichus spp (Bacalhau de Profundidade/Merluza Negra/Toothfish), um peixe de carne muito apreciada, cujo alto valor movimenta um grande comrcio ilegal, alm das cotas definidas pela CCAMLR. Ironicamente, a espcie que gerou toda a questo de explorao dos recursos marinhos vivos da Antrtica, o krill, acabou por no precisar de proteo especial, pelo menos at agora. A captura manteve-se estvel entre 80 mil e 120 mil toneladas entre 1992 e 2005, muito abaixo dos limites anuais estabelecidos pelas Medidas de Conservao.123 Infinitamente inferior s estimativas dos anos 60, que prometiam o fim da fome no planeta. A captura de krill limitada por diversos fatores econmicos. Apesar da fcil apreenso, a pesca do krill requer um investimento considervel em embarcaes o animal extremamente sensvel, precisa ser imediatamente processado industrialmente e congelado, para que no apodrea. O exoesqueleto do krill tem alta concentrao de fluoretos, o que o torna potencialmente perigoso para consumo (humano ou animal) em grandes quantidades. O investimento alto para um produto com baixo valor e de pouca aceitao no mercado. usado principalmente como ingrediente na indstria alimentcia, iscas para pesca desportiva e matria-prima para rao de aquicultura, em particular na criao de salmo em cativeiro no sul do Chile. A URSS liderou a produo mundial at sua dissoluo, hoje o Japo o principal produtor mundial. Porm, nos ltimos anos vem se verificando que o padro da pesca de krill est sofrendo modificaes importantes, em resposta a aumentos de demanda da aquicultura e tcnicas mais eficazes de captura e processamento. Enquanto o pice da produo mundial era de pouco menos de 530 mil toneladas em 1982,124 a temporada 2007/8 teve capturas de 684 mil toneladas, o dobro da temporada anterior e mltiplas vezes acima da mdia dos dez anos anteriores.125
123 CCAMLR. Statistical Bulletin. Disponvel em <http://www.ccamlr.org/pu/e/e_pubs/ intro.htm>, acesso em 18/02/2009. 124 FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION, 1997. 125 CCAMLR. Op.cit.
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2.4.3 A Conveno para Regulao de Atividades sobre Recursos Minerais Antrticos CRAMRA 2.4.3.1 Um Eldorado Austral? A possibilidade de existirem na Antrtica considerveis reservas minerais provavelmente estava na mente de todos durante a Conferncia de Washington. J em 1950 a nota sovitica exigindo participao no regime fazia referncia direta ao tema. O assunto foi deliberadamente posto de lado na conferncia por duas razes: em primeiro lugar, levantaria o imbrglio sobre as reivindicaes territoriais, impedindo provavelmente qualquer acordo; em segundo lugar, no havia estudos que comprovassem (ou desmentissem) a existncia de grandes reservas.126 No entanto, a existncia de recursos minerais na Antrtica sempre foi dada como certa. A certeza baseia-se em uma simples analogia: a Antrtica corresponde a 10% das terras emersas do planeta e no razovel supor que tamanha extenso seja estril. Pela tese da deriva continental, a Antrtica esteve h milhes de anos ligada aos demais continentes em um supercontinente, Gondwana, quando se localizava em regies temperadas e era coberta por florestas. Pela semelhana entre as estruturas geolgicas, acredita-se que a maior parte do continente austral esteva ligada ao que hoje so frica do Sul, ndia e Austrlia regies onde conhecida a existncia de jazidas minerais. Por analogia com essas regies, estima-se que as reas com maior probabilidade de existncia de recursos minerais na Antrtica so o macio pr-cambriano na regio da Terra Enderby (ferro, ouro, diamante, cobre, tungstnio, etc); a cadeia das Montanhas Transantrticas (carvo, trio, urnio, mangans, prata, etc); e a Terra Vitria (ferro, ouro, prata, cobre, tungstnio, molibdnio, etc). As maiores esperanas se depositam no Macio de Dufek, de formao jurssica, cuja estrutura seria semelhante, apesar de mais recente, do Complexo Bushveld na frica do Sul, uma das maiores reservas minerais do planeta, de onde extraem-se ouro, platina, nquel, cobre e cromo. 127
Os exploradores da Era Heroica j mencionavam indcios da existncia de carvo e metais no continente. A coexistncia de gelo, carvo e fsseis de plantas e animais na Antrtica era um enigma para os cientistas, solucionado com a confirmao da hiptese da deriva continental, durante o AGI. 127 Sobre as possibilidades de existncia de recursos minerais na Antrtica e os provveis locais das jazidas, ver CASTRO, Therezinha de. Rumo Antrtica. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1976. Ver tambm SHAPLEY, 1985.
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O fato que a rea efetivamente estudada at hoje quanto possibilidade de conter recursos minerais pequena devido a um importante dado no considerado na analogia acima. Apenas 0,4% da Antrtica est livre de gelo. A camada de gelo que cobre permanentemente os outros 13.612.690 km tem em mdia 2 km de espessura, podendo chegar at 4,7 km, e est em lento e constante movimento. Mesmo na hiptese da existncia de um Eldorado no continente, a viabilidade econmica de sua explorao seria reduzida devido s dificuldades logsticas e aos custos para manter instalaes, funcionrios e escoar a produo, sem falar na necessidade de fontes de energia e na tecnologia para atravessar o manto de gelo.128 A probabilidade de reservas minerais viveis economicamente maior na plataforma continental, onde h indcios de hidrocarbonetos, especialmente nos mares de Weddell e Ross. Mais uma vez, o principal fundamento desses indcios a analogia com outras regies ricas em hidrocarbonetos, baseada na tese da deriva continental, mas h tambm estudos ssmicos que mostram ser regies promissoras. A tecnologia para explorar petrleo nessas regies existe, baseada nas plataformas para explorao do Mar do Norte e do rtico e em prospeces de grande profundidade.129 No entanto, as dificuldades e os custos de explorao na Antrtica seriam maiores: suas guas so mais profundas e mais turbulentas, os icebergs antrticos infinitamente maiores que os do rtico. Principalmente, o custo do frete seria consideravelmente mais elevado, dadas as condies do Oceano Austral e sua distncia dos principais centros consumidores, e as condies climticas no permitiriam a operao com a mesma constncia que em outras regies do globo. O ponto aqui levantado no que a explorao de petrleo na Antrtica seja tecnicamente invivel ou cara demais, isso seria simplista. Deve-se chamar ateno, no entanto, para o fato de que as frequentes referncias a
Abaixo do manto de gelo, a Antrtica no um continente contnuo, mas sim um grande arquiplago. A forma exata desse arquiplago sem o manto de gelo difcil de ser estimada, uma vez que teriam que ser considerados o aumento do nvel do mar devido ao derretimento da calota polar e a elevao de terras livres da presso de toneladas de gelo. Ver HEINRICH, Paul V. Antarctic Bedrock. Mapa disponvel em <https://secure.wikimedia.org/wikipedia/en/wiki/ File:AntarcticBedrock2.jpg>, acesso em 18/02/2009. 129 Ver CROASDALE, K.R. Arctic Offshore Technology and its relevance to the Antarctic. In: NATIONAL RESEARCH COUNCIL, 1986. pp. 245-264. Ver tambm GUERREIRO, Antnio J.V. As Negociaes sobre Recursos Minerais Antrticos: um esforo relevante? XXV Curso de Altos Estudos. Braslia: IRBr, 1992.pp. 39-40.
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incalculveis, extraordinrias ou fabulosas reservas minerais antrticas so pura especulao, sem base em estudos cientficos (como indica a prpria escolha dos adjetivos). Poder chegar o dia em que o preo de alguma commoditie torne vivel sua explorao na Antrtica, mas preciso ressaltar que no h necessariamente uma relao direta, linear, entre o aumento de preo de um recurso mineral e a convenincia de sua explorao na Antrtica, porque esse aumento de preo torna tambm atrativa a explorao de reservas j conhecidas, mais acessveis ou desativadas, cuja explorao aos preos atuais no comercialmente vivel. Em comparao a essas reservas, a explorao na Antrtica seria pouco competitiva. A isso deve-se somar o incentivo que um aumento de preos traz tambm ao desenvolvimento de novas tecnologias de explorao, novos materiais e fontes energticas alternativas.130 2.4.3.2 Ascenso do tema A questo da explorao mineral na antrtica j dominava os corredores da VI ATCM em Tquio, 1970, devido a indagaes que alguns governos estavam recebendo de companhias privadas quanto explorao da regio. A possvel explorao mineral do continente, obviamente, trazia para o primeiro plano o imbrglio das reivindicaes territoriais. Na reunio seguinte, em 1972, as Partes Consultivas manifestaram-se oficialmente pela primeira vez sobre a questo por meio da Recomendao VII-6, Recursos antrticos: efeitos da explorao mineral, onde reconheciam o crescente interesse pelos recursos minerais do continente, reafirmavam sua responsabilidade especial em manter o uso permanentemente pacfico da regio e reconheciam os possveis problemas ambientais que poderiam decorrer da explorao. A Recomendao VII-6 de 1972 continha j os condicionantes de toda a negociao da CRAMRA. A explorao de recursos minerais na Antrtica poderia: 1) abrir a caixa de Pandora do imbrglio territorial e comprometer a estabilidade do regime; 2) afetar seriamente o meio ambiente. Pesquisas realizadas em 1973 pelo navio Glomar Challenger, no Mar de Ross, encontraram reservas de gs natural. No mesmo ano, os pases da
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Esse ponto levantado em BARROCAS, Slvio Luiz Sobral. Antrtica Anlise especulativa do potencial petrolfero e perspectivas exploratrias. Anais do Simpsio Internacional de Geocincias Antrticas. Rio de Janeiro: [s.n.] agosto de 1985. Em consulta recente do autor ao Centro de Pesquisas e Desenvolvimento da Petrobrs (CENPES), esse argumento foi reiterado.
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OPEP impuseram o primeiro choque do petrleo, elevando o preo do barril de US$ 2,90 para US$ 5,11, chegando a US$ 11,60 no ano seguinte. Em 1974, estimativas feitas pelo United States Geological Survey, o chamado estudo de Wright-Williams, avaliavam o potencial dos mares de Ross, Weddelll e Bellingshausen em 45 bilhes de barris de petrleo. O estudo, secreto, vazou para a imprensa sem a ressalva de que se tratava de uma estimativa das reservas totais, das quais apenas por volta de 1/3 poderia ser efetivamente extrado.131 O impacto poltico era inevitvel. As discusses da VIII ATCM, realizada em 1975, em Oslo, foram dominadas pelo tema. Delas surgiu a Recomendao VIII-14, que retomava em linhas gerais a Recomendao de 1972 e convidava o SCAR a avaliar o possvel impacto ambiental da explorao mineral, alm de prosseguir com os estudos geolgicos do continente. A Recomendao exortava os pases a se reunirem antes da prxima reunio consultiva em 1977 para discutir o tema. Essa reunio preparatria foi feita em 1976, em Paris, chegando a quatro princpios norteadores: - competncia e responsabilidade das Partes Consultivas sobre o tema; - manuteno integral do Tratado da Antrtica; - proteo do meio ambiente antrtico e seus ecossistemas dependentes; - no prejuzo dos interesses de toda humanidade na Antrtica. O quarto princpio era indito. a primeira demonstrao oficial de que no bastaria a acomodao interna das Partes para a criao do regime, mas que haveria tambm necessidade de uma acomodao externa. Os princpios foram endossados em 1977 na IX ATCM pela Recomendao IX-1, que tambm exortava os pases a uma restrio voluntria quanto explorao dos recursos minerais antrticos at que fosse criado um regime para regular a matria companhias petroleiras j conduziam ento estudos ssmicos. A restrio voluntria era o mais prximo que se poderia chegar de uma moratria, aparentemente a opo preferida da maioria das Partes Consultivas naquele momento para manter a estabilidade do STA. A tecnologia necessria para explorao de petrleo offshore era ainda mais restrita do que hoje.
Uma quantia, 15 bilhes de barris, afinal no to impressionante, menor do que a ento estimada para a Plataforma Continental atlntica dos EUA, 20 bilhes de barris. O estudo se baseia no mesmo raciocnio da analogia descrita anteriormente. SHAPLEY, 1985, pp. 124-125.
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Os pases importadores de petrleo mais tecnologicamente avanados, principalmente os EUA, Reino Unido, Japo e Frana, defendiam o acesso indiscriminado aos recursos e pressionavam pela regulamentao da matria no mbito do STA. A explorao da Antrtica era vista como vlvula de escape dos crescentes preos praticados pela OPEP. Havia a percepo generalizada de que EUA e Japo dispunham de dados mais confiveis sobre o potencial da regio e temia-se que estabelecessem uma rede de tratados bilaterais com os pases territorialistas, reconhecendo suas reivindicaes e implodindo o STA. Os pases territorialistas (com exceo de Frana e Reino Unido) no aceitavam a ideia de regulamentao internacional sobre reas consideradas de jurisdio nacional e reservavam-se o direito de explorao sem consulta prvia mas no dispunham da tecnologia necessria. Argentina e Chile em particular pareciam mais interessados em conseguir alguma forma de reconhecimento de suas reivindicaes do que na possibilidade de explorao propriamente dita. A URSS no tinha problemas significativos de abastecimento de petrleo e sua tecnologia de explorao de petrleo offshore no era to avanada adotava uma posio protelatria e advogava uma moratria por tempo indeterminado.132 A eventual descoberta de um grande poo de petrleo na Antrtica poderia dar incio a uma corrida que colocaria em risco a estabilidade do STA o segundo choque nos preos do petrleo, em 1979, deu maior sentido de urgncia questo. Era claro que negociar um regime para regular a explorao mineral da Antrtica que acomodasse as posies de pases territorialistas e no territorialistas seria tarefa dificlima. As atenes se voltaram para a negociao da CCAMLR: se no fosse possvel chegar a um acordo sobre recursos naturais renovveis, seria intil tentar um regime para explorao mineral. Terminada a CCAMLR, as Partes Consultivas aprovaram a Recomendao XI-1 na ATCM de 1981, convocando uma Reunio Consultiva Especial com mandato para negociar, em carter de urgncia, um regime que inclusse os seguintes pontos: - avaliao do impacto ambiental como condicionante da explorao; - adeso de estados que no as Partes Consultivas, de forma vinculante aos princpios fundamentais do Tratado da Antrtica;
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QUIGG, 1983, pp.196-197. GUERREIRO, 1992, pp. 48-49.
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- cooperao com outros organismos internacionais; - aplicao a todos os recursos do continente e da plataforma continental; - proteo das responsabilidades especiais das Partes Consultivas quanto ao meio ambiente, em relao participao de organizaes internacionais; - regular tanto explorao (processo de descoberta dos recursos) quanto a explotao (desenvolvimento e produo em escala comercial); - promover as pesquisas necessrias para decises sobre o manejo dos recursos e o impacto ambiental. As reunies comearam em 1982 e se arrastaram at 1988, com uma mdia de duas sesses por ano, sem contar as reunies informais. As sesses foram presididas pelo Embaixador neozelands Christopher Beeby, que apresentou o projeto que seria a base da conveno o chamado Beeby Draft, que teria ainda diversas verses. Houve uma verdadeira corrida para atingir o status de Parte Consultiva: a cada sesso o nmero de pases com poder de voto aumentava, comeando com 14 em 1982 e chegando a 20 no final da Reunio Consultiva Especial. 2.4.3.3 O problema interno As negociaes foram marcadas pelo antagonismo entre a posio dos pases territorialistas e a dos demais, estes divididos entre os tecnologicamente desenvolvidos, que advogavam acesso irrestrito, e os que tinham uma postura mais cautelosa. O imbrglio das reivindicaes voltou ao primeiro plano do STA: os pases territorialistas formaram posio conjunta exigindo um status diferenciado dentro da conveno, alegando que sua presena nas negociaes j era uma considervel concesso a seus supostos direitos soberanos. Por diversas vezes, tentaram o reconhecimento, ainda que implcito, da validade de suas reivindicaes. Os pases que no reconheciam as reivindicaes territoriais (e dispunham de tecnologia para explorao) afirmavam tambm que sua participao na negociao era uma concesso, dado o fato de que no havia nada, em ltima anlise, que os impedisse de explorar a regio. O principal desafio da negociao era, portanto, acomodar essas duas posies extremas de forma a no comprometer o Artigo IV do Tratado da Antrtica, pedra fundamental do regime; i.e., sem reconhecer a validade das reivindicaes, mas tampouco desqualific-las.
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Com o ingresso de outros pases ao longo da negociao, mais fatores complicadores foram acrescentados. Brasil, ndia, China e Uruguai apresentavam uma nova posio, de pases no territorialistas em desenvolvimento, trazendo pela primeira vez a dicotomia Norte-Sul ao STA. No havia mais como influir nas linhas gerais da negociao, mas a gang of four pressionaria para o reconhecimento de um status diferenciado na frmula da conveno. 2.4.3.4 O problema externo A dicotomia Norte-Sul manifestava-se tambm de outra forma. Retomando a fracassada iniciativa indiana dos anos 50, a Malsia, liderando o Movimento dos No Alinhados, conseguiu introduzir em 1983, aps uma tentativa mal sucedida no ano anterior, a Questo antrtica na agenda da AGNU, de onde no mais saiu.133 O ponto central da questo era o relacionamento da Antrtica com a recm-criada Conveno das Naes Unidas para o Direito do Mar (UNCLOS, 1982) e a possvel aplicao do conceito de Patrimnio Comum da Humanidade ao continente. A implicao direta disso seria a invalidade de um regime de explorao de recursos naturais sem a participao da ONU e sem que seus benefcios fossem compartilhados com o resto do mundo. O Tratado da Antrtica explicitamente no derroga suas Partes de obrigaes derivadas do Direito do Mar. O problema comea a surgir quando se considera a validade ou no das reivindicaes territoriais. Assim sendo, pases territorialistas aplicam a trechos do Oceano Austral os conceitos de Mar Territorial, Zona Contgua e Zona Econmica Exclusiva, enquanto os demais pases consideram todo o Oceano Austral como alto mar. Em no havendo consenso sobre a validade ou no das reivindicaes, simplesmente no h soluo satisfatria para a questo.134
O tpico A questo antrtica tem sido constante na AGNU desde 1983; anualmente at a 49 sesso, em 1994, a cada trs anos desde ento. O teor das resolues, no entanto, mudou completamente aps a assinatura do Protocolo de Madri, perdendo o carter de contestao ao STA. As resolues esto disponveis no site da organizao, <http://www.un.org/documents/ resga.htm>, acesso em 15/09/2005. 134 Sobre o relacionamento do STA com o Direito do Mar, ver RODRIGUES, 1998, pp. 145166. Ver tambm VICUA, Francisco Orrego. Antartic mineral exploitation: the emerging legal framework. Cambridge: Cambridge University Press, 1988. Cap. 4.
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A incluso do tema na AGNU era uma consequncia esperada da UNCLOS, que declarou o fundo do mar Patrimnio Comum da Humanidade. A analogia entre a Antrtica e os fundos marinhos, no mais res nullius pelos termos da conveno, j vinha sendo feita h muito por juristas e diplomatas. Durante as negociaes da UNCLOS, as tentativas de colocar a Antrtica sob sua jurisdio foram sucessivamente derrubadas pelas Partes Consultivas. O conceito de Patrimnio Comum da Humanidade (PCH) vai alm do res communis, por ter uma conotao redistributiva [...] incluindo a participao direta ou indireta da comunidade internacional na administrao do patrimnio.135 Em outras palavras, o Movimento dos No Alinhados propunha a diviso dos benefcios da explorao da Antrtica com o resto do mundo, no s entre as Partes Consultivas. O conceito de PCH foi consagrado e aplicado pelo Direito Internacional aos fundos marinhos, Lua e outros corpos celestes. Alguns juristas a consideram norma imperativa. Porm, a aplicao do conceito ao caso da Antrtica , no mnimo, discutvel. Da aplicao do conceito de PCH quelas reas no decorre necessariamente sua extenso Antrtica; na verdade foi o prprio Tratado da Antrtica que serviu de inspirao para os regimes que regulamentam o fundo do mar e o espao exterior. Alm disso, a Antrtica, ou pelo menos trechos dela, passvel de reivindicao territorial, como efetivamente ocorreu, ainda que as bases legais dessas reivindicaes sejam questionveis, conforme vimos anteriormente. O mesmo no o caso do espao exterior e do fundo do mar.136 Por outro lado, a Malsia e os demais pases que apoiavam a iniciativa argumentavam que o STA era anlogo a uma ocupao colonial; a Antrtica no pertencia legalmente s Partes Consultivas, da mesma forma que as colnias no pertenciam a suas antigas metrpoles um argumento bastante forte entre as dezenas de naes que surgiram aps o movimento de descolonizao. Se a Antrtica no pertencia s Partes Consultivas, no tinham direito de explorar suas riquezas, que pertenceriam a toda humanidade. Complementando o quadro, havia a percepo de que o STA era um clube restrito, cujas condies de acesso excluem pases em desenvolvimento
RODRIGUES, 1998, p. 167. Sobre o conceito de PCH ver SILVA, Nathanael de Souza. O Patrimnio Comum da Humanidade: para alm da ordem jurdica vestfaliana. Tese de mestrado. Orientador: A.A. Canado Trindade. IRBr, 2004. Para uma discusso sobre sua aplicao Antrtica cf. RODRIGUES, 1998, pp. 166-182. e VICUA, 1988, pp. 483-489.
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que no dispem da tecnologia para empreender substancial pesquisa cientfica na regio. Essa percepo era reforada pelo fato de que as Partes Consultivas no divulgavam informaes sobre o STA. Ainda que no fosse um caso de diplomacia secreta, os integrantes do STA no respondiam a mais ningum na comunidade internacional.137 Alm disso, havia ainda a incmoda presena da frica do Sul, ento sob o apartheid, como membro pleno de um regime internacional o que garantiu o apoio dos demais pases africanos iniciativa da Malsia Apesar de reconhecer que o Tratado foi bem sucedido em manter o uso exclusivamente pacfico da Antrtica, a iniciativa visava minar as negociaes da CRAMRA e atribuir s Naes Unidas as responsabilidades autodelegadas at ento pelas Partes Consultivas, seja na forma de uma incorporao do regime pela estrutura da ONU, seja na forma de um novo regime, seja na atribuio International Seabed Authority da jurisdio sobre os recursos minerais do Oceano Austral. Quando as Partes Consultivas constataram que no haveria como barrar a insero do tema na agenda, resolveram, lideradas pelos representantes australianos, que era melhor participar da formulao das recomendaes que em sua maioria limitaram-se a solicitar ao Secretrio-Geral das Naes Unidas que analisasse a questo e promovesse estudos sobre o tema. No entanto, em 1988, a partir dos momentos finais da negociao da CRAMRA, a trgua foi quebrada: a oposio entre os membros do Tratado e os que apoiavam a iniciativa da Malsia passou a ser total. As recomendaes tomaram um teor mais forte, fazendo referncias diretas CRAMRA, exortando a uma moratria da explorao mineral ou diviso dos recursos com o resto do mundo. O fantasma da internacionalizao da Antrtica sob a gide das Naes Unidas ressurgia, defendida agora pelo Movimento dos No Alinhados e diversos pases africanos. A iniciativa era obviamente incompatvel com a existncia do STA, o que dava importncia ainda maior negociao da CRAMRA: um fracasso poderia levar desestruturao do regime como um todo, que poderia ocorrer na forma de uma corrida territorialista ou de uma internacionalizao sob as Naes Unidas.
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Ver AZRAAI, Zain. The Antarctic Treaty System from the perspective of a state not party to the system. In: NATIONAL RESEARCH COUNCIL, 1986. Cap. 21. Cabe apontar para o esforo das Partes Consultivas para contra arrestar essa percepo, ao abrir as ATCMs para observadores, inclusive ONGs, durante os anos 80.
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2.4.3.5 Acomodao interna e externa a adoo da CRAMRA O receio de uma ruptura no STA era grande, seja pela presso da AGNU, seja pelas diferenas internas, o que impeliu as partes a chegar a um acordo as alternativas ao acordo eram por demais indesejveis. O contrato entre as Partes Consultivas foi tomando forma em um regime que permitiria a explorao e explotao do continente de forma ad hoc, analisando caso a caso em instncias descentralizadas, referentes a reas geogrficas, que teriam na sua composio uma forma de equilibrar pases territorialistas e no territorialistas.138 A frmula inclua Reunies Especiais, frum sem poder de deciso do qual todos os membros do Tratado fariam parte, com o objetivo de apresentar relatrios Comisso, principal rgo deliberativo e de deciso do regime, composto permanentemente pelas Partes Consultivas assinatura da conveno e temporariamente por qualquer outro Estado, enquanto envolvido em atividades pertinentes aos propsitos da conveno. Caberia Comisso identificar reas potenciais e decidir quanto a sua possvel explorao (por consenso; outras matrias seriam decididas por maioria de ). Em sua atuao, seria assessorada pelo Comit Consultivo em questes cientficas e ambientais. Um Secretariado encarregar-se-ia de questes administrativas. Definida uma rea a ser explorada, a Comisso criaria um Comit Regulador para gerenciar a explorao e explotao dessa rea. A funo dos Comits Reguladores era a mais importante do regime: a autorizao para explorao e explotao de suas respectivas reas (nas condies definidas pelo Comit Consultivo e pela Comisso). Em outras palavras, as empresas mineradoras fariam uma espcie de contrato de lavra com os Comits Reguladores. A acomodao interna veio com a regra do consenso para a definio, pela Comisso, de reas a serem exploradas e, principalmente, por meio da constituio dos Comits Reguladores. Cada Comit Regulador seria composto de 10 membros, 4 pases territorialistas e 6 pases no territorialistas. Entre os 4 territorialistas, estaria necessariamente aquele(s) em cuja reivindicao se encontrasse a rea a ser explorada (o territorialista
138 Para efeitos da conveno, explorao consiste na descoberta dos recursos minerais, explotao corresponde ao aproveitamento econmico deles. A distino importante porque, como ser visto a seguir, instncias diferentes decidiriam sobre cada uma das atividades.
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relevante), este(s) escolheria(m) os demais. Entre os no territorialistas, estariam necessariamente as duas superpotncias, EUA e URSS. Um mnimo de trs pases em desenvolvimento, entre territorialistas e no territorialistas, faria parte do Comit Regulador. Alm disso, o Estado patrocinador da iniciativa de explorao (i.e., o pas sede da empresa interessada na rea) estaria tambm entre os dez membros. As decises seriam tomadas por uma maioria de T!, incluindo a maioria simples entre os 4 territorialistas e entre os 6 no territorialistas.139 A presso externa causada pela atuao do Movimento dos No Alinhados na AGNU teve seu impacto na negociao da conveno. A jurisdio da CRAMRA foi definida com o propsito de no entrar em conflito com a UNCLOS, incluindo apenas os recursos minerais do continente e do solo e subsolo das reas offshore at o incio dos fundos marinhos, sob jurisdio da UNCLOS. A concesso em um nmero mnimo de pases em desenvolvimento nos Comits Reguladores e a preocupao em dar voz s Partes no consultivas na Comisso e nas Reunies Especiais tambm reflexo parcial da tentativa de acomodao externa, buscando certo reconhecimento da comunidade internacional. O ataque ao STA promovido na AGNU foi perdendo fora. Em primeiro lugar, o apoio do Movimento dos No Alinhados do qual faziam parte Argentina e ndia, Partes Consultivas do Tratado no era total; boca pequena associava-se a iniciativa da Malsia a uma bandeira pessoal de seu Primeiro-Ministro para projeo internacional. Por outro lado, as Partes Consultivas iniciaram uma campanha informativa, procurando realar as qualidades e sucessos obtidos ao longo de mais de vinte anos do regime, alm de alertar para o fato de que a substituio do STA por um outro regime dificilmente seria possvel sem ameaar essas conquistas, podendo levar ao recrudescimento das disputas territoriais e a corridas armamentistas. Em particular, em 1985, foi promovido um seminrio in loco, aos ps da Geleira Beardmore, do qual fizeram parte representantes de diversas naes, inclusive a Malsia, alm de ONGs e companhias mineradoras.140 A partir da XII
139 GUERREIRO, 1992, Cap. IV descreve o processo de negociao e como seria o funcionamento das instituies do regime. Ver tambm VICUA, 1988 e BORGES, Luisa Maria Ferreira. O desafio de uma regulamentao para o continente antrtico. Dissertao de Mestrado. Orientador: Guido Fernando Silva Soares. So Paulo: USP, 1991. Para o texto integral da conveno, ver US DEPARTMENT OF STATE (ed.), 2002, Cap. 11. 140 Os trabalhos do Seminrio em Beardmore esto em NATIONAL RESEARCH COUNCIL, 1986.
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ATCM, realizada em Camberra, 1983, as Partes Consultivas concordaram em modificar as Regras de Procedimento para incluir, como observadores, os demais pases que aderiram ao Tratado, assim como Organizaes Internacionais e ONGs. Alm disso, os relatrios das reunies consultivas passaram a ser publicados e amplamente distribudos, inclusive para o Secretrio-Geral da ONU. A CRAMRA foi finalmente adotada em junho de 1988 em Wellington, Nova Zelndia, seis anos aps o incio das negociaes. Entraria em vigor aps a ratificao de pelo menos 16 Partes, nmero que deveria incluir 11 pases desenvolvidos e 5 em desenvolvimento, os 7 territorialistas e as duas superpotncias. Constitua um complexo acordo de 66 artigos, que criaria um regime de regulao de atividades minerais na Antrtica, antecipando-se descoberta de jazidas comercialmente explorveis, logrando adequar questes ambientais e o imbrglio das reivindicaes territoriais. Era o resultado de seis difceis anos de trabalho com a acomodao dos mais dspares interesses: pases territorialistas vs. no territorialistas; pases desenvolvidos vs. em desenvolvimento; alm da presso poltica causada pela AGNU. Pouco mais de um ano aps sua assinatura, seria abandonada. 2.4.4 O desmoronamento da CRAMRA Em 1989, Austrlia e Frana declararam que no ratificariam a CRAMRA, alegando que a possibilidade de explorao mineral do continente deveria ser revista face crescente sensibilidade internacional aos problemas do meio ambiente e que era desejvel, e possvel, uma maior proteo ao meio ambiente antrtico. O anncio foi feito com poucos dias de separao e reforado por uma declarao conjunta. A surpreendente mudana de posio desses pases logo foi acompanhada por Blgica e Itlia. Guerreiro aponta como um dos fatores para a mudana da posio australiana o fato de que o texto final da conveno no foi bem aceito por sua delegao, principalmente por ter sido descartada sua proposta de garantia ao pas territorialista relevante de parte dos lucros lquidos destinados Comisso. A mudana de posio da Frana era, no entanto, completamente inesperada, j que sua delegao defendera a maior liberdade possvel para a explorao mineral no continente. 141
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GUERREIRO, 1992, pp. 110-117.
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Por trs do abandono da CRAMRA estava o bem organizado lobby internacional das ONGs ambientalistas, reunidas em torno da rede Antarctic and Southern Ocean Coalition (ASOC, alegadamente reunindo ento 150 ONGs em 35 pases), razo comum da mudana de posio de Austrlia e Frana, que agora propunham um regime de proteo ambiental que banisse indefinidamente a explorao mineral, declarasse a Antrtica uma reserva natural e criasse um arranjo institucional independente das ATCMs. A nova proposta era praticamente uma transcrio do que advogava a ASOC desde o incio dos anos 80: que a Antrtica fosse transformada em um Parque Mundial. Guerreiro afirma que a resistncia da ASOC CRAMRA era infundada, uma vez que a questo ambiental permeia toda a conveno Artigos IV, XII, XV, XVI. A CRAMRA incorporava a seu texto Recomendaes relativas conservao e reduo do impacto ambiental que foram aprovadas ao longo das ATCMs, tornando, portanto, juridicamente vinculantes medidas que antes tinham carter predominantemente exortativo.142 Infundados ou no, paulatinamente, a ASOC conseguiu fazer valer seus argumentos e preocupaes perante a comunidade internacional. Ainda em 1983, um dos primeiros rascunhos da conveno vazou para a imprensa ambientalista. A proposta foi severamente criticada a ASOC temia que, ainda que o processo de deciso para identificao de uma rea potencial a ser explorada fosse complexo e um tanto restritivo, o caminho a partir da para a explotao fosse bastante curto. Foi o incio da mobilizao da ASOC contra a CRAMRA, marcada pelos frequentes protestos durante as reunies de negociao da conveno. Contra a alegao de que o abandono da CRAMRA poderia levar a uma corrida descontrolada por recursos, argumentava a ASOC com bastante propriedade, preciso reconhecer que explorao nenhuma seria feita sem que os Estados garantissem direitos de propriedade e investimentos na regio. Logo, a regulao das atividades serviria como incentivo explorao. Alm disso, as caractersticas especficas da Antrtica que a tornavam local privilegiado para a pesquisa cientfica de temas como mudana do clima e camada de oznio poderiam ser ameaadas se o equilbrio ecolgico fosse afetado pela explorao mineral. Para evitar isso, a ASOC propunha um regime de proteo ambiental restrito. 143
Id. ibid. loc.cit. Ver VILLA, 2004, pp. 127-144 para as atividades do Greenpeace e da ASOC no processo que levou ao abandono da CRAMRA e adoo do Protocolo de Madri.
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Em 1988, o Greenpeace a mais importante e conhecida das organizaes que fazem parte da ASOC publicou um relatrio a partir de visitas feitas entre 1987 e 1988 s estaes instaladas na Antrtica. O grupo atuava na regio desde 1982 e chegou a manter uma estao, a World Park, criada em 1987. O relatrio denunciava que a maioria das estaes instaladas na Antrtica com exceo de trs, entre elas a brasileira no cumpria as determinaes das ATCMs quanto proteo ambiental ou mesmo ignorava sua existncia. Foi constatado que muitas estaes poluam o ambiente ao redor com a queima de lixo a cu aberto, inclusive plsticos, despejo de esgoto sem tratamento, disposio de resduos sobre o gelo. No havia porque esperar que a explorao mineral respeitasse normas de proteo ambiental se sequer as estaes cientficas o faziam. Dois acidentes em 1989 contriburam para reforar o argumento da ASOC perante a opinio pblica mundial: o vazamento do petroleiro Exxon Valdes na costa do Alasca, cujo impacto ambiental foi devastador, e o naufrgio do navio argentino Baha Paraso aps encalhe perto de uma estao norteamericana na Pennsula Antrtica, vazando uma quantidade considervel de combustvel. Apesar de no estarem ligados questo da explorao mineral na Antrtica, os acidentes tiveram um grande impacto na opinio pblica. Ao rejeitar a assinatura da CRAMRA e, consequentemente, provocar o abandono da conveno (que acabou no ratificada por nenhum pas), Austrlia e Frana atendiam s demandas de grupos de presso ambientalistas em seus respectivos pases. A militncia ambiental e o peso poltico dos verdes j eram bastante desenvolvidos na Austrlia, onde a proposta de transformar a Antrtica em um Parque Mundial era defendida h muito no Parlamento e cuja delegao na negociao da CRAMRA inclua representantes de ONGs ambientalistas. A possibilidade de um desastre ecolgico to prximo do litoral australiano era certamente uma preocupao. A Frana tinha dado incio em 1988 a um governo cuja coalizo inclua movimentos ambientalistas, sendo portanto mais sensvel mobilizao contra a CRAMRA, liderada pelo popularssimo Comandante Jacques Cousteau, que organizou um indito manifesto assinado por mais de um milho de pessoas.144
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GUERREIRO, 1992, pp. 113-114. O autor aponta uma certa contradio na posio francesa como defensora do meio ambiente, uma vez que na mesma poca no interrompeu a construo de uma polmica pista de pouso em uma de suas estaes antrticas, que teve consequncias ambientais considerveis, tampouco suspendeu os testes nucleares no atol de Mururoa, no Pacfico.
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A declarao conjunta de Austrlia e Frana sobre o abandono da CRAMRA e a proposta de um regime de proteo ambiental colocou os demais pases do STA em uma posio extremamente incmoda. Imps-se uma situao polarizada, onde argumentar em favor da CRAMRA era o equivalente a ser contra o Meio Ambiente. A XV ATCM em outubro de 1989 em Paris foi amplamente coberta pela imprensa mundial e suas negociaes foram bastante tensas. O que habitualmente era uma reunio discreta tornou-se o centro das atenes, sendo pela primeira vez na histria aberto por um Chefe de Governo. Presente reunio, Guerreiro relata:
Pela primeira vez o sistema do Tratado era confrontado a tamanha provao, decorrente do rompimento do consenso sobre minerais [...]. Estava presente no esprito de todos o potencial de imploso. [...] pela primeira vez, os representantes governamentais se viam obrigados a negociar com o grande pblico e no uns com os outros .145
EUA e Reino Unido ainda tentaram inutilmente salvar a CRAMRA; quando os Chefes de Governo de Frana e Austrlia anunciaram publicamente sua mudana de posio, sem concertao com as demais Partes do STA, colocaram-se em uma situao da qual no poderiam recuar. Tentar manter a CRAMRA, mesmo com suas provises de proteo ao meio ambiente, poderia significar o fim do STA aproximava-se o ano de 1991, a partir do qual o Tratado da Antrtica poderia ser revisto, nos termos do Artigo XII. O resultado da XV ATCM foi a convocao de uma Reunio Consultiva Especial, para negociar um regime de proteo ao meio ambiente antrtico. A proposta franco-australiana original, de criao de um regime autnomo para proteo ambiental foi logo substituda pelas outras Partes Consultivas pela ideia de um protocolo que suplementasse o Tratado, garantindo, assim, que as ATCMs continuassem como o principal frum de deciso. As negociaes foram extremamente rpidas, feitas em apenas quatro sesses: a primeira em Via del Mar, Chile, em dezembro de 1990, as seguintes em Madri, Espanha, em 1991. A ltima sesso, em outubro de 1991, foi simblica, abrindo o Protocolo de Madri assinatura e comemorando os 30 anos da entrada em vigor do Tratado. O Protocolo entrou em vigor em 1998, aps a ratificao por todas as Partes Consultivas.
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Id.ibid., pp.124-125.
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Como uma conveno com impacto to importante pode ser negociada de forma to rpida? O fato que j havia um razovel grau de consenso em diversos pontos chave: uma vez que no havia mais espao para tentar salvar a CRAMRA, o ponto central das negociaes foi por quanto tempo duraria a moratria da explorao mineral. O Protocolo de Madri foi profundamente baseado nas Recomendaes sobre conservao ambiental j acordadas ao longo de dcadas de ATCMs, fortalecendo-as e tornando-as vinculantes. Por fim, a adoo de alguma forma de regulamentao quanto explorao de recursos minerais era necessria e urgente, como ficara claro durante as negociaes da CRAMRA; ainda que a regulamentao viesse na forma de uma proibio. , portanto, injusto creditar o Protocolo de Madri exclusivamente avassaladora campanha das ONGs ambientalistas, determinantes para o abandono da CRAMRA. A criao do Protocolo inspira-se nas ideias advogadas pela ASOC, mas seu contedo a consolidao de dcadas de Recomendaes que visavam proteo do meio ambiente antrtico. Como vimos no item 2.2.2, a proteo ao meio ambiente j se encontrava no topo da agenda do STA. 2.5 O Protocolo sobre Proteo Ambiental do Tratado da Antrtica O Protocolo de Madri suplementa o Tratado da Antrtica, declarando a rea ao sul do paralelo 60S reserva natural, dedicada paz e cincia (Art. II). A proteo do meio ambiente e a importncia da Antrtica como laboratrio privilegiado para pesquisas cientficas so afirmados como valores fundamentais para quaisquer consideraes ou atividades no continente, que devem ser planejadas e conduzidas de forma a evitar impacto ambiental, priorizando a pesquisa cientfica (Art. III).146 O Protocolo aplica-se tanto a atividades governamentais, como a no governamentais. O Protocolo exorta os pases contratantes a cooperar na implementao das medidas necessrias ao cumprimento de suas provises (Art. VI) e a
Ao comparar o artigo III do Protocolo com o Artigo IV da CRAMRA, nota-se uma substancial correspondncia. Sobre o Protocolo de Madri, ver JOYNER, 1998, Cap.5; RODRIGUES, 1998, pp. 79-88; VICUA. The effectiveness of the Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty. In: STOKKE & VIDAS, 1996, Cap. 7. Ver Anexo B para texto integral do Protocolo.
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cumprir as obrigaes decorrentes de outros instrumentos do STA de forma consistente com os termos do Protocolo (Art. V). Para garantir a efetividade de suas medidas, o Protocolo estabelece um mecanismo de inspees na prtica, as inspees no mbito do Tratado da Antrtica passaram a tambm verificar o cumprimento das medidas do Protocolo. O artigo VII probe qualquer atividade relacionada a recursos minerais, salvo pesquisa cientfica, por tempo indefinido, enquanto o Protocolo estiver em vigor. De acordo com o artigo XXV, de forma semelhante Artigo XII do Tratado, aps 50 anos da entrada em vigor do Protocolo (em 2048, portanto), qualquer Parte Consultiva poder solicitar uma conferncia para sua reviso. Desta conferncia participaro todos os pases contratantes do Tratado da Antrtica e as decises sero tomadas por maioria, desde que esta inclua das 26 Partes Consultivas existentes poca da entrada em vigor do Protocolo. At l, a nica forma de emendar ou modificar o Protocolo por consenso e ratificao de todas as Partes Consultivas. A moratria do artigo VII no afasta a hiptese de que uma pesquisa cientfica (ou pseudocientfica) venha a descobrir alguma reserva comercialmente vivel, o que certamente reacenderia a questo da explorao de recursos minerais no continente. Por isso, o artigo XXV-5a estabelece que a proibio somente ser suspensa se j estiver em vigor um regime juridicamente vinculante que regule as atividades minerais na Antrtica. Este regime deve respeitar os princpios do Tratado, principalmente no que concerne a seu Artigo IV, sobre as reivindicaes territoriais. Em outras palavras, qualquer proposta para suspender a moratria deve ser encaminhada com uma nova CRAMRA j aprovada. Se, no entanto, em 3 anos a nova CRAMRA no estiver em vigor, qualquer uma das Partes pode notificar sua retirada do Protocolo, efetiva dois anos aps a notificao. Esta Parte seguiria, ainda assim, vinculada ao Tratado.147 A necessidade de negociar uma nova CRAMRA antes de suspender a moratria da explorao mineral indica que, na hiptese de uma reserva vivel economicamente, a proteo ao meio ambiente ser levada em considerao anos de normas de preservao ambiental no mbito do Protocolo no seriam simplesmente descartadas, mas provavelmente serviriam como parmetro para conduo de atividades minerais. Mesmo na hiptese de que
O que significa dizer que no foi adiada a reviso do Tratado, como s vezes veicula-se na imprensa.
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alguma parte venha a se retirar do Protocolo com vistas a conduzir explorao mineral na regio, dificilmente um investimento to vultoso como uma plataforma de petrleo seria feito sem garantia de direitos de propriedade garantia que s pode ser dada em territrios soberanos ou regulamentados internacionalmente. Permanecendo o impasse das reivindicaes territoriais, provvel que qualquer parte seriamente interessada em explorar recursos minerais prefira a regulamentao internacional no mbito do STA. O Artigo XIX prev a criao de um Tribunal Arbitral para resoluo de controvrsias quanto aplicao do Protocolo. Caso uma disputa no seja resolvida bilateralmente em um ano de consultas, esta deve ser encaminhada ao Tribunal Arbitral ou Corte Internacional de Justia (CIJ). Pelo Artigo XX, questes referentes ao Artigo IV do Tratado da Antrtica (o imbrglio territorial) no so de competncia do Tribunal Arbitral, nem da CIJ. Ao depositar a ratificao do Protocolo, as Partes devem especificar a qual dos dois mecanismos de soluo de controvrsia submetem-se. O Tribunal Arbitral prevalece como frum caso tenham sido escolhidos diferentes mecanismos. O Tribunal formado ad hoc por trs rbitros, provenientes de uma lista permanente cada parte na disputa escolhe um rbitro, nacional de seu pas; o terceiro rbitro, e chairperson do Tribunal, escolhido em conjunto. Os seis anexos ao Protocolo, do qual so parte integral, especificam normas de proteo ambiental pequenos regimes sobre questes pontuais. Os anexos correspondem em grande medida a Recomendaes aprovadas ao longo das ATCMs, antes espalhadas em um emaranhado de regras desarticuladas, agora integradas em um instrumento jurdico mais forte. Novos anexos podem ser criados, e os existentes modificados, por meio dos procedimentos das ATCMs. O Anexo I, sobre avaliao de impacto ambiental, estabelece que atividades com impacto ambiental pequeno ou transitrio podem ser realizadas livremente na Antrtica, desde que propriamente avaliadas pelos procedimentos especficos de cada pas. Se o impacto no for considerado pequeno ou transitrio, o anexo estabelece uma srie de procedimentos para a avaliao do impacto ambiental da atividade. O Anexo I baseado no Cdigo de Conduta das Expedies e Estaes Antrticas, definido pela Resoluo XIII-5, de 1975, a partir de sugestes do SCAR. O Anexo II revigora as Agreed Measures de 1964, estabelecendo normas de proteo a fauna e flora antrticas. Entre outras medidas, probe: matar, manejar, capturar, molestar ou ferir quaisquer animais; retirar plantas
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em grandes quantidades; perturbar a concentrao de animais com mquinas e equipamentos; introduzir espcies no nativas (inclusive ces, retirados completamente do continente em 1994) salvo em situaes de emergncia ou explicitamente permitidas por autoridade competente. O anexo vai alm das Agreed Measures ao estender sua proteo a invertebrados e restringir a importao de animais vivos para consumo. A disposio e manejo de resduos o objeto do Anexo III, que estabelece procedimentos para disposio, armazenamento e remoo de resduos de forma a minimizar o impacto ambiental das atividades humanas no continente tambm inspirados no Cdigo de Conduta de 1975. O Anexo IV estabelece normas bastante especficas para preveno de poluio martima, retiradas da Conveno Internacional para Preveno de Poluio por Embarcaes de 1973, emendadas por protocolo em 1978 (MARPOL 73/78) O mais extenso o Anexo V, o regime de reas protegidas da Antrtica, que probe ou restringe acesso e determina formas de manejo de reas Protegidas, de acordo com Planos de Gerenciamento adotados sob a gide do anexo. O regime divide as reas protegidas em duas categorias: reas Especialmente Protegidas (Antarctic Specially Protected Areas, ASPA), onde proibida a entrada, salvo permisso especial, e reas Especialmente Gerenciadas (Antarctic Specially Managed Areas, ASMA), locais de interesse histrico ou impacto ambiental acumulativo, onde permitida a entrada, respeitando o estabelecido pelo anexo. A criao de ASPAs e ASMAs decidida pelas ATCMs, mediante apresentao de um Plano de Gerenciamento detalhado, conforme especificaes do Anexo. As diversas categorias de reas especiais ou reas protegidas criadas ao longo das ATCMs, em consequncia das Agreed Measures de 1964, foram divididas entre ASPAs e ASMAs, sendo que as antigas reas especialmente protegidas ou de especial interesse cientfico so hoje ASPAs. O Anexo VI, que trata da responsabilidade objetiva (liability) sobre danos ambientais, no est ainda em vigor. Ser discutido mais adiante. O Protocolo de Madri cria mais uma instncia no STA, o Comit para Proteo Ambiental (Committee for Environmental Protection, CEP), do qual fazem parte todas as Partes do Protocolo. Nas reunies do CEP, anuais, geralmente paralelas s ATCMs, participam como observadores o SCAR e o Comit Cientfico da CCAMLR. A funo do CEP formular recomendaes em relao aplicao do Protocolo para apreciao das
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ATCMs. um rgo consultivo, sem poder de deciso, para monitorar a aplicao do Protocolo, avaliar potenciais riscos ao meio ambiente antrtico e sugerir medidas de conservao. Em 2000 as Partes Consultivas se reuniram em Reunio Consultiva Especial para apreciar o primeiro relatrio do CEP e adotar suas recomendaes. O CEP anlogo ao SCAR, mas enquanto este coordena a pesquisa cientfica, a funo daquele lidar com questes ambientais. Apesar de ser um frum consultivo com relativamente poucos anos de funcionamento, sua efetividade pode ser medida com a adoo pelas ATCMs de suas recomendaes. O funcionamento do CEP pode ser descrito como um canal interno, governamental, devidamente institucionalizado, para a transformao de preocupaes ambientais em demandas polticas, bem fundamentadas, nas ATCMs. presumvel que o CEP venha a ter um papel crescente no STA e que, a exemplo do SCAR, tenha impacto determinante na formulao da agenda e nos condicionantes para as decises das Partes Consultivas. 2.6 O STA aps o Protocolo de Madri Como vimos, o Protocolo de Madri no pode ser considerado exatamente uma inovao, dado que suas normas derivam de Recomendaes das ATCMs. No entanto, obviamente um avano grande em matria de proteo ambiental. Ao entrar em vigor em 1998 e banir a explorao de recursos minerais, o Protocolo elevou a um novo status jurdico a preservao ambiental e a cooperao cientfica no mbito do STA. tambm um considervel avano institucional, no s devido aos novos rgos que criou, mas principalmente por preencher o vcuo jurdico deixado pelo fim da CRAMRA, afastando o temor de uma ampla reviso do regime. Afastou tambm os questionamentos ao STA no mbito das Naes Unidas, onde a tese da internacionalizao do continente sob o conceito de Patrimnio Comum da Humanidade no mais levantada mesmo a Malsia, principal advogada dessa tese, encontra-se hoje em tratativas para aderir ao regime ( frequentemente convidada com o status de observador). No STA, os anos 90 podem ser descritos como a dcada da implementao do Protocolo de Madri, consagrando definitivamente a questo ambiental como princpio orientador das atividades humanas ao sul do paralelo 60S. Apesar de o Protocolo ter entrado em vigor formalmente apenas em 1998, as ATCMs nos anos 90 foram marcadas pela adoo de normas ao
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amparo do Protocolo e pela negociao do Anexo VI, sobre responsabilidade objetiva (liability). Outra caracterstica marcante do STA aps o Protocolo de Madri foi sua crescente institucionalizao, com a criao, em 2003, do Secretariado do Tratado da Antrtica, com sede em Buenos Aires. Trataremos desses dois itens antes da discutir a agenda atual. 2.6.1 O anexo sobre responsabilidade objetiva (liability) Quando da elaborao da CRAMRA, um dos tpicos de mais difcil negociao foi a questo da responsabilidade por danos ambientais decorrentes de atividades minerais. Foi acordado que o operador das atividades teria responsabilidade objetiva sobre danos ao meio ambiente, podendo o Estado patrocinador tambm ser responsabilizado de forma suplementar. No entanto, a forma como ocorreria a reparao de danos ficou a ser decidida em um protocolo conveno.148 O Protocolo de Madri retomou a questo em seu Artigo XVI, que exorta as Partes a definir normas e procedimentos relativos responsabilidade por danos ao meio ambiente, a constituir um novo anexo ao Protocolo de Madri. Foi formado grupo de especialistas (o Comit Wolfrum) que, aps anos de discusses, submeteu em 1998 relatrio que veio a tornar-se base para o texto final. As dificuldades para a negociao deste instrumento no foram poucas, apesar do consenso quanto a sua importncia, e exigiu grande esforo para chegar a uma conceitualizao jurdica adequada. Foram particularmente difceis a negociao dos conceitos de operador e dano e como deveria ser feita a reparao. Definies extremamente restritas tornariam o instrumento pouco efetivo, mas ampliar-las em demasia dificultaria o comprometimento das partes, o que tambm significaria uma ameaa efetividade. Os principais debates em torno da questo podem ser enumerados na forma de perguntas: Como seria calculado o valor da reparao, por exemplo, seria restrita aos custos de conteno e limpeza do dano ambiental ou poderia ter um carter punitivo? Quem receberia a reparao? A definio de dano ambiental incluiria danos cumulativos? Nesse caso, quais operadores poderiam ser responsabilizados? evidente a definio de operador no caso de uma atividade de explorao, mas quem seriam os operadores, os futuros rus
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Ver BORGES, 1991, pp. 143-146.
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do instrumento? Quem poderia pleitear reparaes, qual seria a parte lesada? Os Estados teriam responsabilidade suplementar sobre operadores no governamentais? Atividades dos programas nacionais antrticos seriam isentas? Como financiar a estrutura tcnica e habilitao de pessoal para atuar na conteno de danos ambientais emergenciais?149 A XXIII ATCM, realizada em Lima, em 1999, proporcionou avanos significativos na negociao do Anexo, que comeou a tomar forma tendo como base proposta norte-americana que inovava (e simplificava) a questo ao focalizar na resposta a emergncias ambientais, o que dispensava a necessidade de definir o conceito de parte lesada. Um intenso trabalho de consultas informais levou ao instrumento que veio finalmente a ser adotado na ATCM XXVIII (Estocolmo, 2005), na Medida 1(2005). Pelo texto acordado, a responsabilidade sobre danos ambientais estritamente objetiva (strict liability), i.e., o dano no precisa ser decorrente de negligncia, dolo ou culpa para ser passvel de reparao. Os operadores pessoas fsicas ou jurdicas, governamentais ou no governamentais, que organizem atividades antrticas a partir do territrio de uma das partes devem estar aptos a tomar aes de resposta (Response Action) a emergncias ambientais qualquer evento acidental () que resulte, ou imediatamente ameace resultar, em qualquer impacto significante e danoso ao meio ambiente antrtico na rea de aplicao do Tratado, para o que devem contar com medidas preventivas e planos de contingncia.150 O exemplo mais evidente de emergncia ambiental seria o vazamento de combustvel por uma embarcao. Caso o operador no responda de maneira adequada, por qualquer razo, a uma emergncia ambiental, espera-se que o faa a parte em cujo territrio o operador organize suas atividades (a parte do operador). Caso no seja possvel, qualquer parte poder, mediante notificao parte do operador, tomar aes de resposta, cujos custos devero ser reembolsados posteriormente pelo operador. Emergncias ambientais que no sejam sanadas sero compensadas pelo operador na forma de contribuies a um Fundo de Proteo
Esses foram alguns dos temas levantados no Seminrio sobre Aspectos Jurdicos Antrticos realizado em Lima, 18-20/11/98, conforme relatado no Telegrama 1412 de Brasemb Lima, em 30/11/98. Arquivo Intradocs. Ver tambm JOYNER, 1998, pp. 169-173, e Telegrama 641 de Brasemb Haia, em 18/09/2000. Arquivo Intradocs. 150 A Medida 2005(1) contm o texto integral do Anexo VI, disponvel no Banco de Dados do Tratado da Antrtica.
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Ambiental (o que abre espao a um carter punitivo para as reparaes). As partes so responsveis por seus operadores governamentais, mas no detm responsabilidade suplementar sobre os operadores no governamentais. As imunidades de embarcaes militares so resguardadas, mas as partes so responsveis por eventuais danos ao meio ambiente por elas causadas. A reparao de um operador no governamental ser julgada pela justia de uma das partes que respondeu emergncia. Caso o operador seja governamental, a reparao somente poder ser decidida pela ATCM (o que implica a anuncia da Parte Consultiva relevante) ou pelos instrumentos arbitrais estabelecidos sob o Protocolo de Madri. As partes devero implementar em seu direito interno o arcabouo jurdico necessrio para a execuo das normas do Anexo, o que implica exigir que os operadores em seu territrio adotem normas e procedimentos de segurana adequados, planos de contingncia, contratem seguros, etc. Na verdade, est nessa exigncia, mais do que na possibilidade de reparao, a principal fora desse instrumento: as partes sero obrigadas a regular internamente a realizao de atividades antrticas, usando como referncia padres mnimos acordados no mbito da ATCM. A Medida 1(2005) foi ratificada at o momento por apenas por dois pases, Sucia (em 2006) e Peru (em 2007). A entrada em vigor do Anexo ao Protocolo de Madri sobre Responsabilidade Objetiva Decorrente de Emergncias Ambientais aguardada com ansiedade. Espera-se que crie um novo patamar sobre a questo no direito ambiental internacional, o que poderia ter impacto em outros regimes fora do STA. Sua implementao criar uma estrutura para aplicar medidas de preveno, conteno e reparao ambiental hoje no existente e que pode determinar a eficincia do regime de proteo ambiental antrtico, em particular para o reparo de danos ambientais causados por atividades tursticas. 2.6.2 O Secretariado Permanente em Buenos Aires Durante as negociaes do Tratado da Antrtica, as Partes esforaramse em remover do instrumento qualquer caracterstica que pudesse ser associada a uma internacionalizao do continente, para acomodar a posio de Argentina e Chile, os mais territorialistas. Por isso, a proposta de britnica uma Autoridade Internacional foi rejeitada e o Tratado no criou nenhum rgo formal.
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No entanto, a crescente complexidade do STA e, consequentemente, dos compromissos assumidos pelos pases-sede das ATCMs ao exercer a funo de secretaria das reunies tornaram necessrio um Secretariado a criao de um rgo permanente j era aventada desde meados dos anos 80. Em 1992, a Argentina se ofereceu para sediar o Secretariado Permanente, mas somente em 2003 as Partes Consultivas adotaram a Medida correspondente. Havia consenso quanto necessidade de criar o Secretariado (e que este deveria localizar-se em um pas do hemisfrio sul), mas o veto do Reino Unido candidatura argentina arrastou a questo por anos a fio. O veto britnico era baseado em uma posio de princpio de que nenhum pas com reivindicaes territoriais deveria sediar o Secretariado. A disputa entre Reino Unido e Argentina pelas Ilhas Malvinas, Gergia do Sul e Sandwich do Sul que mantm refm toda a agenda bilateral desses pases certamente no ajudava a flexibilizar posies, mas aparentemente no era a razo principal do veto britnico.151 A questo do Secretariado um caso interessante que demonstra a fora, mas tambm os limites, da regra do consenso nas ATCMs. A oferta argentina foi aceita prontamente pelas demais Partes Consultivas, exceto o Reino Unido, que logo se viu totalmente isolado na questo manteve, no entanto, sua posio inflexvel por anos. Diante do impasse, frica do Sul e Austrlia chegaram a cogitar apresentar candidatura para sede do Secretariado, mas apenas se a Argentina, a quem declaravam seu apoio, decidisse retirar sua candidatura. 152 Com o apoio generalizado a Buenos Aires, em particular dos pases no hemisfrio sul, a posio de Londres era insustentvel e, no limite, sem soluo: nenhum pas no territorialista estava disposto a assumir a posio britnica e a Argentina, em represlia, afirmava j em 1996 que vetaria qualquer outra candidatura que no a sua.153 Isolado, o Reino Unido finalmente cedeu em 2001, aps quase uma dcada de gestes argentinas, no marco do processo de retomada de relaes diplomticas aps a Guerra das Malvinas. A questo do Secretariado tanto a transigncia do Reino Unido, como o fato de um pas territorialista ser a sede do organismo, com todas as implicaes jurdicas da decorrentes foi um sinal poltico forte, um lembrete, de que as reivindicaes territoriais no
Telegrama 337 de Brasemb Londres, em 06/03/95. Arquivo Intradocs. Telegrama 27 de Brasemb Seul, em 19/05/95. Arquivo Intradocs. O Brasil tambm chegou a ser sondado para ser sede. Telegrama 11 de Brasemb Oslo, em 12/01/1995. Arquivo Intradocs. 153 Tel 402 de Brasemb Camberra, em 06/11/96. Arquivo Intradocs.
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devem ser admitidas pelas Partes Consultivas como constrangimento a sua atuao. Em uma srie de reunies informais em Buenos Aires, foi desenhado o arranjo institucional para a operao do Secretariado o ponto central dessa negociao foi como seriam feitas as contribuies financeiras para o oramento do Secretariado. Chegou-se a uma frmula, inspirada no SCAR, que envolve uma contribuio fixa, dividida igualmente entre as Partes Consultivas, e outra varivel, usando um multiplicador entre 1 e 3,6, de acordo com um sistema de classificao em cinco categorias.154 A Medida XXVI-1 (2003), que inclui o acordo de sede entre a ATCM e a Argentina, foi adotada durante a ATCM XXVI em Madri e entrou formalmente em vigor em novembro de 2009.155 O Secretariado Permanente do Tratado da Antrtica no esperou, porm, a entrada em vigor da Medida 1 (2003) para o incio de suas atividades, em setembro de 2004. O senhor Johannes Huber, diplomata holands com considervel experincia no STA, foi eleito pelas Partes Consultivas para ser o primeiro Secretrio-Executivo. Nestes quase cinco anos de funcionamento, o Secretariado vem cumprindo de forma notvel suas funes de depositrio do conjunto de normas decididas no mbito das ATCMs agora inteiramente disponvel no stio <www.ats.aq> e de ponto central do sistema de intercmbio de informaes das Partes Consultivas e de organizao das ATCMs. O Secretariado Permanente um salto qualitativo importante no STA, ainda que suas funes sejam meramente administrativas. Pelo Acordo de Sede, o Secretariado conta alm de instalaes fsicas, oramento, funcionrios, etc. com todos os privilgios e imunidades previstos pela Conveno de Viena sobre Relaes Diplomticas de 1961. Isso implica, por mais que se evite a expresso no mbito das ATCMs,156 que o STA passou a ter formalmente as caractersticas de uma Organizao Internacional. De fato, o Acordo Sede assinado entre a Repblica Argentina e a ATCM,
Ver Medida 1 (2003) e Deciso 1 (2003), ATCM XXVI. Banco de Dados do Tratado da Antrtida. As contribuies, at o momento, so voluntrias; passaro a ser obrigatrias com a entrada em vigor da Medida 1 (2003). 155 O Brasil foi a ltima Parte Consultiva a ratificar a medida XXVI-1 (2003), em outubro de 2009. 156 Da supostamente a preferncia de Secretariado, i.e. local onde o Secretrio exerce suas funes, sobre Secretaria.
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o que implica dizer que a ATCM tem personalidade jurdica internacional.157 Para fins prticos, a ATCM poderia passar a ser descrita, a partir da ratificao da Medida 1(2003), como a Organizao do Tratado da Antrtica. Da no decorre que a Antrtica seja um territrio internacional (ainda que se possa argumentar sobre a internacionalizao funcional do continente) ou que a ATCM passar a ter caractersticas supranacionais o Artigo IV segue sendo a pedra fundamental do STA.158 Apesar disso, a crescente institucionalizao e formalizao do STA, aliadas efetividade do regime e a eventuais modificaes no processo de tomada de deciso para torn-lo mais rpido e menos dependente de ratificaes, sugere a possibilidade da estrutura atual do STA vir a ser a origem de uma instituio com traos supranacionais no futuro. 2.7 A agenda atual 2.7.1 Turismo O turismo antrtico no exatamente um tema novo na agenda das ATCMs, o tpico turismo e expedies no governamentais foi abordado pela primeira vez nos anos 60 a questo foi ento tratada como um inconveniente (e em parte assim ainda vista), devido a casos de expedies particulares que necessitaram recorrer a estaes cientficas para obter ajuda, o que desvia esforos e recursos que deveriam estariam aplicados na pesquisa. As Partes Consultivas passaram a incluir nas trocas anuais de informao o item expedies particulares. Nos ltimos anos, porm, o tema vem adquirindo carter cada vez mais complexo e urgente. A maior conscientizao ambiental mundial, bem como o crescimento do mercado internacional de turismo, especialmente os chamados ecoturismo e turismo de aventura, levaram, a partir do final dos anos 80, a um aumento considervel de visitas Antrtica por parte de indivduos no ligados aos programas nacionais antrticos. A maioria dos visitantes
No h uma definio consensual de Organizao Internacional no Direito Internacional Pblico, mas a doutrina estabelece como um dos requisitos mnimos a personalidade jurdica internacional. Ver MELLO, 2002. pp. 583-590. 158 Para ilustrar esse ponto, pode-se estabelecer uma analogia com a Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica, cuja Secretaria tem sede em Braslia: a OTCA no supranacional, muito menos internacionalizou a floresta.
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so norte-americanos e europeus, com alto poder aquisitivo para arcar com o custo elevado dos pacotes, atrados principalmente pela vida selvagem da regio. Os turistas geralmente chegam em cruzeiros, a maioria a partir de Ushuaia ou Punta Arenas, com destino Pennsula Antrtica e s Ilhas Shetland do Sul. Outra opo so os voos panormicos, geralmente partindo da Austrlia ou Nova Zelndia.159 uma indstria crescente, em mdia 5 mil turistas visitaram a Antrtica anualmente nos anos 90, mas esse nmero chegou a 14 mil incio da dcada seguinte um mercado ento estimado em US$ 74 milhes.160 Na temporada 2007/8, o nmero saltou para impressionantes 30 mil visitantes estima-se que em breve ultrapasse a casa dos 50 mil.161 At o momento, a autorregulao do setor vem mantendo algum controle. Em 1991, foi fundada a International Organization of Antarctic Tourism Operators (IAATO), uma rede de operadoras de turismo que determina regras para a realizao de viagens ambientalmente responsveis. A IAATO tem status de observador nas ATCMs e rene atualmente mais de 100 operadoras, voluntariamente mas crescente o nmero de operadoras atuando na Antrtica que no so ligadas organizao. A IAATO tem como objetivo estabelecer padres e regras para minimizar o impacto do turismo antrtico e promover por meio do turismo a conscientizao da importncia ambiental da regio.162 O crescimento exponencial do turismo antrtico chamou a ateno das Partes Consultivas e de ONGs ambientalistas para os possveis impactos dessa atividade. Um grupo de trabalho sobre turismo reuniu-se ao longo de toda a dcada de 90 nas ATCMs para avaliar a necessidade de medidas especficas sobre a questo. Em 2004 foi realizada uma Reunio de Especialistas, em Tronsoe, Noruega, para tratar do tema. At mesmo alguns
Em 1979, em um desses voos panormicos, 267 pessoas perderam a vida em um trgico acidente areo no Monte Erebus, perto da Plataforma de Ross. 160 Dados de VILSACK, Douglas. Managing the uncommon commons: options for the regulation of Antarctic tourism. Dissertao de mestrado. Orientador: Walt Hecox. Colorado Springs: Colorado College, 2003. Disponvel em <http://www.coloradocollege.edu/Dept/EC/Faculty/ Hecox/ >, acesso em 15/01/2005. 161 Dados da IAATO fornecidos pelo Secretrio Executivo do STA. Telegrama 1047 de Brasemb Buenos Aires, em 27/05/2008. Arquivo Intradocs. O stio da IAATO disponibiliza informaes atualizadas e bastante abrangentes sobre atividades tursticas na Antrtica, <www.iaato.org/ tourism_stats.html>, acesso em 20/02/2009. 162 Ver <http://www.iaato.org/about.html>, acesso em 20/02/2009.
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programas antrticos aproveitam o turismo antrtico, em particular nas Ilhas Shetland do Sul, para obter recursos.163 Nas ATCMs, diversas normas exortam as Partes Consultivas a empreender esforos para que as operadoras de turismo e seus nacionais respeitem as regras do STA, especialmente do Protocolo de Madri. Os locais mais frequentemente acessados por turistas, e que portanto sofrem impacto ambiental contnuo, contam com diretrizes especficas preparadas pelas Partes Consultivas. crescente a percepo, no entanto, de que o exponencial crescimento do nmero de visitantes torna o turismo antrtico uma questo que certamente vai merecer cada vez mais ateno das Partes Consultivas, podendo requerer a criao de um novo instrumento no STA. As maiores dificuldades de tal instrumento aparentemente seriam como garantir sua efetividade diante da possibilidade dos operadores tursticos usarem embarcaes com bandeiras de convenincia e como regular eventuais instalaes tursticas no continente em conformidade com o Artigo IV. Como esforo de regulao dentro das ATCMs, destaca-se a Medida 4 (2004), ainda no em vigor, que determina que as Partes Consultivas passem a exigir de operadores tursticos (e no governamentais) a apresentao de garantias quanto contratao de seguros e existncia de procedimentos de resgate adequados. Na mesma linha, a Resoluo 5 (2007) recomenda s Partes Consultivas desencorajar atividades tursticas que possam ter impactos ambientais no longo prazo o que deve ser entendido como uma restrio voluntria construo de instalaes permanentes destinadas ao turismo (hotis, por exemplo). O tema adquire carter cada vez mais premente no tanto por suas implicaes ambientais, mas por questes de segurana. Passaram a ser frequentes os acidentes envolvendo embarcaes tursticas na Antrtica, algumas delas com centenas de tripulantes, que muitas vezes no contam com equipamentos adequados para sobrevivncia em guas antrticas. Algumas dessas embarcaes chegam a levar milhares de tripulantes, o que inviabiliza qualquer possibilidade de resgate.164
163 O Uruguai permite o uso de sua estao antrtica por operadores de turismo cientfico. Telegrama 1248 de Brasemb Montevidu, 23/09/2004. Arquivo Intradocs. A Estao chilena Eduardo Frei tem um pequeno hotel de trnsito e h uma loja de souvenirs na Estao Antrtica polonesa Arctowski. A EACF no vende produtos e tm regras estritas quanto ao desembarque de turistas em suas imediaes. 164 H registro de navios com at 3.500 pessoas embarcadas em uma nica viagem (o Golden Princess, temporada 2006/7), nmero maior do que o estimado para o total de cientistas na Antrtica por temporada. O Explorer realizou um total de 12 viagens Pennsula na temporada anterior a seu naufrgio. IAATO. 2006-2007 Tourism statistics. Disponvel em <http:// www.iaato.org/tourism_stats.html>, acesso em 20/02/2009. A expectativa de vida de algum imerso em guas antrticas no passa de alguns minutos.
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No mais notrio naufrgio recente, em novembro de 2007, mais de 150 pessoas necessitaram resgate aps o Explorer chocar-se com um pequeno iceberg, mobilizando uma grande operao de resgate. Por sorte, o naufrgio ocorreu em condies climticas favorveis e a uma pequena distncia da Ilha do Rei George, que conta com grande nmero de estaes e embarcaes, o que possibilitou o resgate imediato da tripulao. Ainda que o Explorer contasse com botes salvavidas em nmero suficiente, muitos destes no eram sequer cobertos se o acidente tivesse ocorrido noite ou em condies climticas desfavorveis, seria a morte certa da tripulao.165 Cresce o temor de que muito em breve a Antrtica seja cenrio de uma tragdia martima de grandes propores. 2.7.2 Prospeco Biolgica AProspeco Biolgica naAntrtica talvez o mais complexo tema a surgir na agenda dasATCMs em anos recentes. AProspeco Biolgica (ou bioprospeco) pode ser definida como a busca, na natureza, de materiais biolgicos com aplicaes comerciais ou industriais, normalmente componentes qumicos ou genticos. J h pesquisas em andamento nesse sentido na Antrtica. A possibilidade de aproveitamento industrial, em particular da indstria farmacutica, de produtos gerados a partir de organismos antrticos foi levantada pela primeira vez no mbito do CEP em 2002 e discutido na XXVI ATCM, em Madri (2003) e desde ento no saiu da agenda. 166 A questo pode ser considerada ainda em um estgio preliminar, mas h consenso quanto necessidade de aprofundar as discusses sobre as implicaes ambientais, polticas, jurdicas e comerciais da prospeco biolgica na rea do Tratado. Durante a XXX ATCM, em Nova Dlhi (2007), foi criado um grupo de trabalho intersessional sobre o tema. A discusso do relatrio do grupo de trabalho na ATCM seguinte, em 2008, aponta para alguns pontos chave para uma eventual regulao da prospeco biolgica sob o Tratado da Antrtica.167
O Ary Rongel, presente ao resgate, recuperou um desses botes, completamente inadequados para o clima antrtico. 166 Ver XXVI ATCM, IP-047-NZ, Bioprospecting in Antarctica - An Academic Workshop. disponvel em <http://www.ats.aq/devAS/ats_meetings_documents.aspx?lang=e>, acesso em 20/02/2009. 167 Ver ATCM (30th : 2007 : New Delhi). Final Report of the Thirtieth Antarctic Treaty Consultative Meeting. Buenos Aires : Secretariat of the Antarctic Treaty, 2007. e ATCM (31st : 2008 : Kyiv). Final Report of the Thirty-first Antarctic Treaty Consultative Meeting. Buenos Aires : Secretariat of the Antarctic Treaty, 2008.
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Pode-se dividir o tema de acordo com sua relao com instrumentos jurdicos dentro ou fora do Tratado. Do ponto de vista interno, atividades de prospeco biolgica devem ser feitas de acordo com o Artigo II, que versa sobre a liberdade de pesquisa na Antrtica e, principalmente, com o Artigo III, sobre a obrigao de livre intercmbio de resultados e dados o que pode ser conflitante com pesquisas destinadas a aplicaes comerciais, em particular aquelas que levem a patentes. A aplicao de patentes a organismos encontrados na natureza, em parte ou todo, objeto de discusso no ordenamento jurdico de diversos pases.168 Alm disso, preciso assegurar que as atividades de prospeco biolgica no tenham impactos ambientais relevantes. Algumas atividades de prospeco biolgica podem ser incompatveis com o STA. Em relao a instrumentos externos ao Tratado, h uma srie de fruns e convenes que tambm vm discutindo a prospeco biolgica em relao aplicao de patentes, ao aproveitamento econmico da biodiversidade e repartio equnime de seus benefcios, tais como a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), o Acordo sobre Aspectos Comerciais de Direitos de Propriedade Intelectual (TRIPS) sob a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) e a Organizao Mundial sobre Propriedade Intelectual (OMPI).169 A regulao sobre prospeco biolgica no mbito do STA dever ser condizente com as regras estabelecidas sob esses outros regimes, cuja discusso no est finalizada ainda. H dvidas, porm, quanto ao papel que o STA deve assumir em relao aos demais regimes: tomar a dianteira do processo ou adaptar-se a normas emanadas em outros fruns. Alm disso, h que considerar as determinaes da Parte XIII da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, sobre atividades de pesquisa cientfica nos oceanos, onde est o maior potencial para atividades de prospeco biolgica na Antrtica. Tudo indica que o tema ter importncia crescente no STA e poder levar a criao de um regime especfico para sua regulao. A mera discusso na ATCMs das implicaes de atividades de prospeco biolgica, entretanto, sugere o crescente papel do CEP na formulao da agenda das ATCMs e
A lei de patentes brasileira, por exemplo, probe a prtica, exceto no caso de organismos transgnicos. 169 O PNUMA, na qualidade de observador das ATCMs, vem participando ativamente da discusso sobre prospeco biolgica no STA.
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repete o padro j verificado em outros instrumentos do STA: o tratamento poltico de temas levantados pela comunidade cientfica. 2.7.3 A apresentao de reivindicaes Comisso de Limites da Plataforma Continental Segundo a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar, de 1982, os Estados podem reivindicar como parte de sua Zona Econmica Exclusiva o limite exterior da Plataforma Continental, at a extenso de 350 milhas nuticas.170 Tal reivindicao deve ser submetida, acompanhada de amplos estudos cientficos que comprovem a extenso da Plataforma Continental, Comisso de Limites da Plataforma Continental das Naes Unidas, dentro de um prazo determinado.171 Aproximando-se o fim desse prazo, colocou-se, naturalmente, a questo sobre a submisso Comisso de Limites de reivindicaes referentes a regies na Antrtica. A reivindicao da plataforma continental antrtica por parte dos pases territorialistas uma derivao lgica de sua posio: se, em seus respectivos ordenamentos jurdicos internos, Argentina, Austrlia, Chile, Frana, Nova Zelndia, Noruega e Reino Unido se consideram soberanos sobre pores da Antrtica, seria de se esperar que suas submisses Comisso de Limites da Plataforma Continental incluam tambm pores do Oceano Austral, sob risco de que a comunidade internacional interpretasse o fato como renncia s reivindicaes. Isso gerou, automaticamente, reaes dos demais pases no territorialistas (EUA em particular) que veem com apreenso nessas reivindicaes uma ameaa estabilidade do STA, por ir de encontro ao esprito do Artigo IV, apesar de, em ltima anlise, cabe ressaltar, a Comisso de Limites no ter jurisdio sobre o tema, como ser visto adiante. A submisso da Austrlia, em 2004, estabeleceu o precedente que concilia o Artigo IV do Tratado com a Parte VI da Conveno do Direito do Mar: incluiu a Antrtica, mas solicitou Comisso de Limites que no avalie essa
Parte VI, Artigo 76. O texto completo da Conveno est disponvel em <http://www.un.org/ Depts/los/convention_agreements/texts/unclos/closindx.htm>, acesso em 20/02/2009. Sobre o tema, ver MACHADO, Luiz Alberto Figueiredo. A Plataforma Continental Brasileira e o Direito do Mar: Consideraes para uma Ao Poltica. XLII Curso de Altos Estudos. Braslia: IRBr, 2000. 171 Anexo II, Artigo IV. Loc.cit. O prazo, originalmente de 10 anos, foi estendido at maio de 2009.
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parte da submisso. A Austrlia, ademais, realizou gestes formais junto s demais Partes Consultivas esclarecendo que se mantinha fiel aos princpios do Tratado da Antrtica e que a incluso era to somente corolrio de sua reivindicao anterior, no uma nova reivindicao, tampouco ampliao da mesma. A questo ganha contornos mais dramticos no caso das reivindicaes sobrepostas de Argentina, Chile e Reino Unido. Para Argentina e Reino Unido, em particular, trata-se tambm de afirmar soberania sobre a Plataforma Continental (e, por definio, todo o territrio) das Malvinas, Gergia do Sul e Sandwich do Sul; ilhas pelas quais h pouco mais de 25 anos esses pases entraram em guerra. Como fator de complicao, frequente encontrar na imprensa inferncias errneas do status jurdico da plataforma continental antrtica a partir de comparaes com a situao no rtico. H diversas controvrsias de jurisdio no Oceano rtico e a demarcao dos limites das Plataformas Continentais na regio tarefa extremamente complexa, que d margem a diversas disputas entre Canad, Dinamarca, Estados Unidos, Rssia e Noruega.172 Com a possibilidade, devido mudana do clima, de o Oceano rtico oferecer uma passagem comercialmente vivel entre o Atlntico e o Pacfico, ao menos em parte do ano, a disputa ainda mais estratgica.173 A Rssia, em particular, vem demonstrando uma poltica bastante agressiva na regio, como demonstra a expedio do submarino russo que plantou no leito do oceano, abaixo do Polo Norte, uma bandeira russa feita de titnio.174 Cabe apontar aqui para o fato de que inferncias sobre a Antrtica baseadas em informaes sobre o rtico esto, quase sempre, equivocadas, por duas razes simples. Em primeiro lugar, a Antrtica um continente, o rtico, um oceano. Em segundo lugar, a Antrtica est a 1.000km de quilmetros de
172 Sem mencionar a situao particular do arquiplago de Svalbard, que parte da Noruega, mas cujo aproveitamento de recursos naturais regulamentado pelo Tratado de Spitsbergen, de 1920, do qual fazem parte 49 pases objeto de controvrsia como seria a aplicao dos conceitos de Zona Econmica Exclusiva e Plataforma Continental nos termos desse tratado. A International Boundaries Research Unit (IBRU) da Universidade de Durkham, Reino Unido, publicou em agosto de 2008 mapa anotado que resume as disputas no rtico. IBRU. Maritime jurisdiction and boundaries in the Arctic region. Disponvel em <http://www.dur.ac.uk/ibru/ resources/arctic/>, acesso em 20/02/2009. 173 Um videogrfico extremamente didtico sobre o que h em jogo no rtico pode ser visto em THE ECONOMIST. Thinning on top. s/d. Disponvel em <http://audiovideo.economist.com/ ?fr_story=6d6455225c0d26f93e62d1cca6e2b39968fbf3b3&rf=bm>, acesso em 20/02/2009. 174 O fato foi amplamente noticiado e comparado colocao de bandeiras na Lua. Ver, por exemplo, Russia plants flag under N Pole. BBC News, 2/8/2007. Disponvel em <http:// news.bbc.co.uk/1/hi/world/europe/6927395.stm>, acesso em 20/02/2009.
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qualquer pas, enquanto o Crculo Polar rtico (66N33) corta os territrios de Canad, Dinamarca (Groenlndia), Estados Unidos (Alasca), Rssia e Noruega.175 A disputa no rtico to complexa, entre outros fatores, porque o Polo Norte est submerso a menos de 350 milhas nuticas de trs desses pases. Portanto, apesar das dificuldades para a Comisso de Limites, aplicamse no rtico, claramente, o conceito de Plataforma Continental e Zona Econmica Exclusiva. No o caso, porm, da Antrtica. A definio de Plataforma Continental na Conveno sobre o Direito do Mar um conceito jurdico necessariamente vinculado ao conceito de Estado ribeirinho; no se sustenta por si s, no equivalente ao conceito geolgico.176 Sendo assim, se no houver Estado ribeirinho, no h Plataforma Continental para a Conveno do Direito do Mar. Se for questionado qual o Estado ribeirinho com soberania sobre a regio reivindicada, a Comisso de Limites no pode manifestar-se a respeito qualquer reivindicao sobre a Plataforma Continental das Malvinas, por exemplo, simplesmente no ser avaliada pela Comisso, uma vez que ser questionada pela outra parte reivindicante. A Comisso de Limites da Plataforma Continental no um tribunal arbitral e, portanto, no pode, nos termos da Conveno do Direito do Mar, manifestar-se sobre territrios cuja soberania contestada esse um tema fora de sua jurisdio. Como no h Estados reconhecidos na Antrtica, logo, a Comisso de Limites tampouco tem jurisdio sobre a regio no existe, do ponto de vista jurdico, Plataforma Continental na plataforma continental do continente antrtico. Qualquer questo territorial ao sul do paralelo 60S deve ser resolvida no mbito do Tratado da Antrtida, onde prevalece o Artigo IV.177
Para ilustrar essa distncia, basta apontar para o fato de que Oslo, a capital da Noruega e uma de suas cidades mais austrais, est aproximadamente na latitude oposta EACF (62) e recordar que o Crculo Polar Antrtico (66S 33) est completamente inserido no continente austral. A distncia entre o Cabo Horn, ponto mais austral do Chile, e a Pennsula Antrtica de aproximadamente 950km. Ushuaia, na Argentina, e Puerto Williams, no Chile (Ilha Navarino), so as regies povoadas mais prximas da Antrtica, a 1110km e 1070km, respectivamente. Do Cabo Horn ao Paralelo 60S h pouco mais de 435km (ou 4 graus de latitude). 176 Parte VI, Artigo 76. loc.cit. Em termos geolgicos, no faz sentido falar em plataforma continental de pases, apenas de ilhas ou continentes. 177 O Professor Rudiger Wolfrum, ento Presidente do Tribunal Internacional do Direito do Mar, resumiu assim a questo no seminrio O papel do Tribunal Internacional do Direito do Mar na soluo de disputas relacionadas ao Direito do Mar, realizado em Buenos Aires em maio de 2008. Telegrama 1122 de Brasemb Buenos Aires, em 06/06/2008. Arquivo Intradocs. Este tambm o entendimento da Comisso de Limites, conforme expresso em <http:// www.un.org/Depts/los/clcs_new/continental_shelf_description.htm#definition>, acesso em 20/ 02/2009.
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Os demais pases com reivindicaes territoriais antrticas que j apresentaram suas submisses Comisso de Limites da Plataforma Continental atuaram em conformidade com os limites da Comisso e o precedente australiano. Nova Zelndia, Noruega e Frana no incluram a Antrtica em suas apresentaes, mas reservaram-se o direito de faz-lo no futuro, assim como o Reino Unido, que apresentou sua submisso Comisso de Limites acompanhada de nota onde reconhece the special legal and political status of Antarctica under the provisions of the Antarctic Treaty.178 A notcia de que o Reino Unido poderia incluir a Antrtica em sua submisso causou grande repercusso na Argentina e no Chile, aflorando declaraes de cunho territorialista nos meios locais, em particular na Argentina, onde setores mais conservadores alegavam haver uma malvinizao na Antrtica. Os governos desses pases, no entanto, agiram conforme as limitaes da Comisso de Limites e os princpios do Tratado. O Chile reserva-se o direito de reivindicar parte da plataforma continental antrtica no futuro. AArgentina incluiu a Antrtida em sua apresentao Comisso de Limites, bem como as ilhas no Atlntico Sul disputadas disputadas com o Reino Unido mas reiterou em nota o especial status legal e poltico da Antrtida sob as disposies do Tratado, inclusive seu Artigo IV. A exemplo de qualquer tema que coloque em evidncia o imbrglio territorial, seja afirmando ou negando as reivindicaes antrticas, a questo da plataforma continental mais uma vez pe prova a base do STA, o Artigo IV. O risco, no caso, seria o de pases territorialistas assumirem, com vistas a atender demandas polticas internas, posies agressivas ou inflexveis junto Comisso de Limites, o que poderia ter reflexos negativos no STA.179 Por outro lado, a exemplo de ocasies anteriores (como durante a negociao da CRAMRA), so ocasies como essa que reforam o Artigo IV e, em consequncia, todo o STA. 2.7.4 O Ano Polar Internacional 2007-2008 A mais recente edio do Ano Polar Internacional como tambm seu antecessor direto, o AGI constitui um dos maiores esforos de cooperao
178 As submisses desses pases e as notas correspondentes esto disponveis no stio da Comisso de Limites, <http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/clcs_home.htm>, acesso em 20/ 02/2009. 179 Ver Telegrama 1225 de Brasemb Buenos Aires, em 16/06/2008. Arquivo Intradocs.
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cientfica da histria. Recuperando o esprito de suas edies anteriores (18821883, 1932-1933, 1957-1958), o API 2007-2008 (estendido, na verdade, de maro de 2007 a maro de 2009) ampliou seu escopo de atuao cientfica, passando a incluir, alm das chamadas Cincias da Terra, tambm os oceanos, a biodiversidade e at mesmo cincias sociais e atividades de educao. Organizado em conjunto pelo Conselho Internacional para Cincia (ICSU) e pela Organizao Meteorolgica Mundial (World Meteorological Organization, WMO), o objetivo do API 2007-2008 foi dar novo impulso pesquisa dos polos, em particular aquelas relacionadas com a questo da mudana do clima, por meio de uma campanha interdisciplinar coordenada internacionalmente de atividades de pesquisa que de outra maneira provavelmente no ocorreriam.180 Milhares de cientistas de 60 pases participaram de mais de 160 projetos (aprovados) no rtico e na Antrtica divididos em seis reas de estudo: - Status: determinar o estado ambiental atual das regies polares; - Mudana: quantificar e entender mudanas ambientais em regies polares e incrementar a capacidade de projees para o futuro; - Vnculos globais: avanar a compreenso das interaes entre os polos e o resto do planeta; - Novas fronteiras: investigar as fronteiras da cincia nas regies polares; - Perspectiva privilegiada: aproveitar as caractersticas nicas dos polos para observaes do espao exterior ao centro da terra; - Dimenso humana: estudos de processos histricos, culturais e sociais das sociedades circum-polares do rtico.181 A exemplo de suas edies anteriores, a expectativa que o API 20072008 revele avanos considerveis no conhecimento da Terra e deixe um legado de sistemas observacionais, instalaes e infra-estruturas novas ou aprimoradas alm de inspirar novas geraes de pesquisadores polares.
180 RAPLEY, BELL & THE ICSU IPY 20072008 PLANNING GROUP. A Framework for the International Polar Year 20072008 . Paris: ICSU, 2004. p.10. Disponvel em <www.ipy.org>, acesso em 25/02/2009. 181 ALLISON, BLAND & THE ICSU/WMO JOINT COMMITTEE FOR IPY. The Scope of Science for the International Polar Year 20072008. WMO/TD-No. 1364. Geneva: WMO, 2007., p.13-14. A publicao oferece um panorama das atividades do API sob cada uma dessas reas.
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Se o Tratado da Antrtica beneficiou-se do AGI, porm, o API 20072008 sem dvida beneficiou-se da estrutura para cooperao proporcionada pelo STA. Desde um primeiro momento, o API 2007-2008 ocupou a agenda do STA, dias inteiros das ATCMs passaram a ser dedicados a apresentaes cientficas para os delegados, constituindo um respaldo governamental traduzido no s em apoio poltico, mas tambm em apoio financeiro, logstico, ofertas de cooperao internacional, divulgao, etc que nenhum projeto seria capaz de obter exclusivamente em mbito nacional. O API levantou mais de US$ 1 bilho para suas atividades, US$ 400 milhes apenas em novos financiamentos. Ainda cedo para afirmar qual ser o legado poltico do API 20072008, mas os resultados preliminares divulgados at agora chamam ateno para seu potencial impacto na discusso mundial sobre mudana do clima. O API 2007-2008 j proporcionou uma avaliao dos dados do Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima com uma preciso antes impossvel, especialmente no que se refere s dinmicas climticas das calotas polares e velocidade do degelo novos dados confirmam que o aquecimento na Antrtica est muito mais alastrado do que se pensava anteriormente ao API.182 No mbito do STA, a expectativa geral nas ATCMs que o impacto poltico do API 2007-2008 pudesse chegar altura de seu antecessor direto, o AGI. No uma expectativa exagerada como vimos ao longo de todo este trabalho, possvel traar as origens de muitos dos temas tratados politicamente nas ATCMs a discusses dentro da comunidade cientfica. O Censo de Vida Marinha Antrtica, por exemplo, identificou centenas de espcies que habitam tanto a Antrtica como o rtico, alm de um nmero importante de novas espcies, muitas endmicas183 a relevncia dessas descobertas para a discusso sobre Prospeco Biolgica no STA, para limitar-se a apenas um dos temas na agenda atual, incomensurvel. H ainda uma enormidade de dados a estudar e muitos projetos seguiro alm do perodo formal da iniciativa, mas desde j podemos afirmar que o vnculo entre cincia e poltica proporcionado pela estrutura do STA foi reforado o legado do API 2007-2008 certamente ser sentido por muitos anos.
Idem. The state of polar research: A Statement from the ICSU/WMO Joint Committee for the International Polar Year 20072008. Geneva: WMO, 2009. pp.4-5. 183 As atividades do Censo de Vida Marinha Antrtica sero encerradas apenas em 2010. Ver <www.caml.aq>.
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2.8 Algumas consideraes sobre o futuro do STA A possibilidade de ampla reviso do regime a partir de 1991 levou muitos trabalhos a especular amplamente sobre o futuro do STA. Alguns analistas davam inclusive a reviso como certa, ou mesmo atribuam erroneamente um prazo de validade ao regime.184 O ano 1991 passou, nenhuma das Partes Consultivas solicitou a reviso do regime e aparentemente essa possibilidade sequer chegou a ser cogitada seriamente. Ao contrrio, desde 1991 assistimos expanso e ao fortalecimento do STA, com novas adeses, uma maior formalizao do regime e o fim dos questionamentos ao Tratado no mbito das Naes Unidas. Com a proximidade dos 50 anos da entrada em vigor do Tratado, em 2011, podemos retomar esse exerccio, mas no mais com o objetivo de especular sobre a reviso do regime. O atual nmero de adeses e de Partes Consultivas torna imprevisvel o resultado de uma hipottica conferncia de reviso, onde as decises seriam tomadas por maioria simples dos pases membros (desde que includa a maioria das Partes Consultivas). Os pases territorialistas veriam-se em minoria absoluta; difcil imaginar quais seriam os ganhos para um pas no territorialista da reviso de um regime que garante pleno acesso Antrtica e regulao de seus recursos. O proponente da hipottica reviso no teria nenhuma segurana quanto aos resultados de sua iniciativa. Se at a assinatura do Protocolo de Madri havia dvidas quanto ao futuro do STA, interessante notar que 10 anos depois, durante uma conferncia do tradicional instituto Wilton Park, no Reino Unido, para discutir o futuro do Tratado, a questo da reviso estava ausente dos debates.185 A tese da Antrtica como Patrimnio Comum da Humanidade foi igualmente afastada, isolada pelo Protocolo de Madri, e no mais defendida nas Naes Unidas. Prevalece a percepo de que o Protocolo, aliado ao crescimento da participao no STA e seu fortalecimento institucional, cumpre funo anloga ao conceito de PCH, a Antrtica considerada hoje um bem comum mundial, um global common.186
Cf., por exemplo, FONTOURA, Jorge Luiz. Rgimen Jurdico de la Antrtica. Brasilia: AEUDF, 1987. e MONETA, Carlos J. (ed.). La Antrtida en el Sistema internacional del futuro. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988. 185 Wilton Park Conferences. Forty Years On: The Antactic Treaty in the Twenty-First Century. Steyining, Reino Unido, 12-16/11/2001. Ver Desptel 602 para Brasemb Londres, em 19/11/ 2001. Arquivo Intradocs. 186 Essa a tese central em JOYNER, 1998. As semelhanas entre o conceito de PCH, global common, e reserva mundial leva alguns autores a afirmar que prevaleceu a tese do PCH. Cf. item 2.4.3.4., acima.
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Cabe recordar que mesmo durante a maior crise enfrentada pelo STA, no processo que levou ao abandono da CRAMRA e adoo do Protocolo de Madri, a dissoluo do regime era vista com apreenso e os termos do Tratado da Antrtica no foram questionados internamente. A queda do comunismo e o fim da URSS, cuja presena na Antrtica foi uma das razes que deram origem ao regime, no levou o continente de volta situao anterior ao Tratado. Mesmo pases territorialistas, que talvez teriam motivos contra a internacionalizao funcional da Antrtica, veem o STA como um instrumento adequado para suas polticas nacionais e contribuem para o fortalecimento do regime de fato, colocam o respeito ao Tratado em p de igualdade com a manuteno das reivindicaes territoriais em suas respectivas polticas antrticas. preciso admitir que o desenvolvimento tecnolgico reduziu sensivelmente a importncia estratgica do continente antrtico (mas no do Oceano Austral). O grau tecnolgico atingido no desenvolvimento de satlites, msseis intercontinentais, submarinos e porta-avies, por exemplo, torna questionveis os possveis ganhos estratgicos de uma presena militar terrestre na Antrtica diante das alternativas existentes. Qual a utilidade em combate de uma base militar isolada e totalmente dependente de uma linha de abastecimento em comparao, por exemplo, com um porta-avies ou mesmo um navio quebra-gelo? A importncia estratgica da Antrtica atualmente est principalmente ligada ao fato do Tratado evitar um possvel conflito territorial entre Argentina, Chile e Reino Unido, o que certamente teria repercusses por todo o Atlntico Sul, e por manter aberta a Passagem de Drake. Esses objetivos estratgicos so alcanados pela manuteno do Tratado, no pela presena militar na regio. A questo da explorao de recursos minerais, sempre apontada como fator de instabilidade no STA, parece estar controlada, pelo menos, at 2048, ano a partir do qual a moratria imposta pelo Protocolo de Madri poder ser revista. As Partes Consultivas, porm, j deram provas, durante a negociao da CRAMRA, de que so capazes de chegar a um entendimento sobre a explorao e explotao de recursos minerais antrticos dentro do regime, sem levar a uma corrida territorial conforme j argumentamos nos itens 2.4 e 2.5, a explorao de recursos minerais mais vivel sob o STA do que fora do Tratado, dada a insegurana jurdica causada pelo imbrglio territorial.
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Da a importncia de manter a CRAMRA como referncia jurdica e patrimnio do STA. 187 Alm disso, 50 anos de normas de preservao ambiental no mbito do Protocolo dificilmente seriam simplesmente descartadas em 2048, pode-se contar com alguma proteo ambiental em um eventual regime de explorao mineral na Antrtica. H quem alerte para que o recurso mais abundante da Antrtica, o gelo da calota polar (80% da gua doce do planeta), possa vir a ser objeto de disputa diante das previses de esgotamento das fontes de gua potvel do mundo no futuro, devido ao crescimento populacional e poluio das guas. De fato, j foi considerada a possibilidade de rebocar pequenos icebergs (pequenos para padres antrticos) em situaes de crise de abastecimento dgua para regies secas do hemisfrio sul e a Recomendao XV-21 referese explicitamente ao assunto. Aplica-se gua, porm, o mesmo raciocnio levantado no item 2.4.3.1, acima, sobre as desvantagens comparativas dos recursos minerais antrticos: no parece clara a viabilidade econmica de coletar gelo antrtico e transportlo por milhares e milhares de quilmetros em comparao a iniciativas para um uso mais racional dos recursos existentes ou ao desenvolvimento de tecnologias de dessalinizao da gua do mar.188 A crise da gua no vir pelo fim do recurso, mas por seu uso no sustentvel, pelo desperdcio, pela poluio, pela contaminao e pela falta de saneamento bsico. O bem mais valioso da Antrtica provou ser nesses ltimos 50 anos sua importncia ambiental e cientfica. Obviamente, o STA no est livre de futuras crises pela explorao de recursos naturais que possam abalar seu funcionamento. Porm, considerando o histrico de funcionamento do regime, o mais provvel que as crises do futuro venham a ser resolvidas como foram nessas ltimas cinco dcadas: com solues endgenas acordadas nos termos do STA, no com rupturas. A tendncia, como verificamos ao longo da evoluo do STA, de uma institucionalizao crescente do regime. Da agenda atual, caberia apontar para dois temas, j discutidos, que provavelmente merecero maior ateno das Partes Consultivas e que podero levar a novos instrumentos sob o STA: Turismo e Prospeco Biolgica.
Nas palavras de delegado presente Conferncia de Wilton Park de 2001, acima citada: CRAMRA is always there if we need it. Desptel 602 para Brasemb Londres, em 19/11/2001. Arquivo DMAE. 188 Talvez possa ser vivel economicamente se a gua de degelo for consumida como um bem de luxo, mas nesse caso sua explorao seria, por definio, restrita.
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Mas no deve ser desprezada a possibilidade de surgirem novos temas, em particular considerando a insero que comunidades epistmicas tm na agenda das ATCMs por meio do SCAR e do CEP. Resta ainda saber quais sero os novos temas levantados pelo Ano Polar Internacional 2007-2009 e suas possveis implicaes polticas seu antecedente imediato, afinal, foi diretamente responsvel pela criao do STA. Salvo algum fator verdadeiramente extraordinrio como um conflito de grandes propores envolvendo duas ou mais Partes Consultivas, por exemplo o mais provvel que o STA siga o padro mantido at agora: permanente negociao, cooperao cientfica e preocupao ambiental. Qualquer modificao que ocorra no regime internacional que administra a Antrtica provavelmente ser feita a partir da estrutura do Tratado ser mais uma evoluo, no uma revoluo. Resumo da Estrutura do Sistema do Tratado da Antrtica
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O Brasil e a Antrtica
3.1 Primeiras manifestaes sobre o tema O Brasil tardou em manifestar interesse pela Antrtica. At meados do sculo XX, as nicas demonstraes haviam sido tangenciais: a expedio subantrtica a Punta Arenas da corveta imperial Parnahyba, em 1882, sob o comando de Antnio Lus Von Hoonholtz, o Baro de Teff, por iniciativa de Dom Pedro II (parte da iniciativa internacional para estudar a passagem de Vnus pelo disco solar); o apoio ao explorador belga Adrien de Gerlache durante sua escala no Rio de Janeiro, em 1898, quando foi recebido pelo Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro; e o apoio ao explorador francs Jean-Baptiste Charcot, tambm recebido no instituto durante escala no Rio de Janeiro, em 1908. O apoio a essas expedies rendeu o batismo de alguns pontos geogrficos na Pennsula Antrtica com nomes brasileiros: o Monte Rio Branco (975m, 6524S 6400O), o Monte Alencar (1.555m, 6524S 6353O), as Ilhas Cruls (6511S 6431O) a isso resumia-se a presena brasileira na Antrtica189. Foi somente em 1958 que o primeiro brasileiro ps os ps no
Cruls, de nacionalidade belga, era diretor do Observatrio Nacional quando da visita de seu conterrneo Gerlache e havia participado da misso da Parnahyba trata-se do mesmo Cruls da misso de 1892 para a demarcao do que viria a ser o Distrito Federal). O Almirante Alexandrino Alencar era Ministro da Marinha e o Baro do Rio Branco era Ministro das Relaes Exteriores quando da passagem de Charcot. Ver mapa Anexo A.
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continente austral, Duval Ros Borges, jornalista convidado pelo governo norteamericano durante o AGI, seguido em 1961 pelo Professor Rubens Junqueira Vilella, meteorologista formado nos EUA, integrado ao programa antrtico norte-americano por seus esforos individuais, que se tornou, um ano depois, o primeiro brasileiro no Polo Sul.190 Aparentemente, a primeira vez que o Itamaraty lidou com o tema ocorreu em funo da tentativa indiana de incluso da questo antrtica na AGNU, em 1956. As instrues enviadas Misso junto s Naes Unidas caso o tema fosse includo na agenda afirmavam sua importncia para o Brasil, mas admitiam que o pas no tinha condies de fazer uma reivindicao territorial. O Brasil no poderia abrir mo da defesa do critrio do uti possidetis para aquisio territorial, mas, em razo das condies particulares da Antrtica, a misso poderia admitir, como ttulos incoativos, os critrios da descoberta e da defrontao do territrio continental (mas no do insular). A soluo apontada para utilizao pacfica da Antrtica, naquele momento, era sua administrao no mbito da ONU, finalizavam as instrues.191 As instrues foram baseadas em um estudo interno do ento Secretrio Lindolfo L. Collor, onde ele realava aspectos estratgicos do continente austral e lembrava os inconvenientes que a questo antrtica poderia levantar na relao com a territorialista Argentina. O estudo desqualifica qualquer reivindicao territorial baseada no Tratado de Tordesilhas, como havia sido aventado na imprensa, mas sugere a possibilidade de ocupao por meio de expedio naval, seguida da convocao de uma conferncia entre pases interessados. No sendo possvel garantir os interesses estratgicos por meio da ocupao, o autor advoga o apoio internacionalizao do continente.192
BORGES, Duval Ros. Um brasileiro na Antrtida: crnicas de uma viagem ao redor do mundo.[s.n.], 1959. CAPOZOLI, 2001, pp. 338-354. At onde pude apurar, a lista de brasileiros a ter pisado no Polo Sul extremamente restrita: Professor Rubens Junqueira Vilella (1962, com apoio do programa antrtico norte-americano); Professor A.C. Rocha Campos (em 1981, com apoio do programa antrtico norte-americano); Embaixador Luiz Filipe de Macedo Soares (1985, por ocasio de um seminrio organizado no mbito do STA, acompanhado do Professor A.C. Rocha Campos); Julio Fiadi (2001, em expedio particular); Professor Jefferson Cardia Simes e Professor Francisco Eliseu Aquino (2004, expedio cientfica conjunta com o Chile, parte da Expedio Cientfica Transantrtica Internacional ITASE). Julio Fiadi foi por via area at 89 Sul e caminhou os ltimos 120km da jornada, os Professores Cardia Simes e Eliseu Aquino deslocaram-se 1.145 km a partir da estao Patriot Hills em um trator polar, os demais atingiram o polo por via area. 191 CANNABRAVA, 1982, pp. 15-16. 192 COLLOR, Lindolfo L. A questo da Antrtida. Mimeografado, 1956. Arquivo DMAE.
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O BRASIL E A ANTRTICA
Por ocasio da convocao para a realizao da Conferncia de Washington, em 1958, o Itamaraty mais uma vez manifestou-se sobre a Antrtica. Em resposta excluso do Brasil da conferncia sob alegao de que o Pas no havia desenvolvido atividade cientfica na regio, o governo brasileiro entregou nota confidencial Embaixada dos EUA argumentando que o critrio adotado para o convite no era aceitvel, tendo em vista que a conferncia no trataria apenas de cooperao cientfica. O Brasil, assim, reclamava o direito de opinar sobre a Antrtica. Por motivos de segurana nacional, no se sentia obrigado por nenhuma deliberao sem sua participao e reservava-se o direito de livre acesso Antrtida, assim como o de apresentar as reivindicaes que possa vir a julgar necessrias.193 A recusa em convidar o Brasil para a conferncia foi consequncia do receio norte-americano de abrir um precedente entrada de pases satlites da URSS.194 Gestes informais junto a Argentina e Chile tambm foram improdutivas. 3.2 O flerte com o territorialismo Foi em crculos militares, no entanto, que a questo antrtica foi mais profundamente considerada. Um estudo da Escola Superior de Guerra (ESG), em 1957, advertia para a importncia estratgica da Antrtica, chave do domnio dos mares e ares do sul da Terra [...] quem dominar os polos, dominar o mundo.195 O trabalho aconselha a seguinte linha de ao: no reconhecimento dos direitos de posse de qualquer pas e reserva do livre acesso ao continente, com vistas a reivindicar oportunamente a parte a que se julgar de direito aps realizao de propaganda para a preparao da opinio pblica. Somente em ltima instncia deveria o Brasil aceitar alguma forma de internacionalizao e desde que esta fosse temporria. O estudo poderia ser considerado to somente um trabalho acadmico da ESG, reflexo da opinio de seus autores, se as consideraes do trabalho
Nota Verbal Embaixada dos EUA, em 30/07/1958. Arquivo DMAE. O Brasil participou do AGI com um programa cientfico conduzido pela Marinha na costa brasileira, mas no participou do esforo antrtico. 194 De fato, a URSS advogava o maior nmero possvel de convidados. A Polnia tambm tentou participar da conferncia, sem sucesso, e acabou aderindo ao Tratado antes mesmo dele entrar em vigor. 195 MOUTINHO et.al. Conjuntura internacional. Segundo Trabalho de Grupo TG-09-57. Mimeografado. ESG, 1957. Arquivo DMAE.
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e sua recomendada linha de ao no tivessem sido encaminhadas pelo Estado-Maior das Foras Armadas (EMFA), a ttulo de sugesto, ao Itamaraty.196 Pode-se afirmar, portanto, que alguns crculos no governo brasileiro consideraram seriamente a possibilidade de uma reivindicao territorial na Antrtica. A ideia de uma reivindicao territorial do Brasil na Antrtica atingiu sua forma mais radical na chamada Teoria da Defrontao, defendida por diversos autores a partir de 1956, com reflexos at o fim dos anos 80.197 O ncleo central dos mais ardentes defensores da Teoria da Defrontao era composto por estudiosos de filiao ratzeliana, ligados pelo Colgio Pedro II e a Escola Superior de Guerra (ESG): Carlos Delgado de Carvalho, pioneiro no estudo e no ensino de Geografia no Brasil, professor do Colgio Pedro II e do Instituto Rio Branco; Therezinha de Castro, gegrafa do IBGE, professora do Colgio Pedro II e da ESG; e Eurpides Cardoso de Menezes, telogo, deputado federal por cinco mandatos consecutivos de 1955 a 1975 (UDN e ARENA), estagirio na ESG em 1972. A Teoria da Defrontao uma variao do critrio dos setores, segundo a qual a Antrtica deveria ser dividida pelos meridianos extremos dos territrios dos pases do hemisfrio sul no caso brasileiro, entre os meridianos do Arroio Chu (5322O) e da Ilha Martim Vaz (2848O) ver mapa Anexo A). Para Poirier, que primeiro props o critrio dos setores para o rtico, os extremos que definem os setores polares estavam contidos no crculo polar rtico, enquanto a referncia da Defrontao a linha do Equador (o crculo polar antrtico est todo no continente austral). A reivindicao seria justificvel por ser alegadamente uma questo de Segurana Nacional: a Antrtica poderia servir como cabeade-ponte para um ataque ao Brasil. O inimigo que poderia ameaar o territrio brasileiro no era definido explicitamente, mas evidente que os autores referiamse URSS.Ademais, a influncia austral no clima brasileiro supostamente poderia ser utilizada como arma em uma guerra meteorolgica. A importncia da Antrtica para a Segurana Nacional foi levantada tambm naquela que talvez a obra que teve maior influncia no pensamento
EMFA. Ofcio 018B ao MRE, 16/04/58. Arquivo DMAE. provvel que o estudo da ESG tenha influenciado o teor da nota de 1958, especialmente no que toca a reserva de direitos de livre acesso e futura reivindicao. 197 Ainda possvel encontrar ecos da Teoria da Defrontao em comunidades virtuais e stios na Internet. Verbetes da Wikipedia, por exemplo, frequentemente afirmam que o Brasil teria uma reivindicao territorial na Antrtica ou que teria inteno de faz-lo, o que incorreto.
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militar brasileiro do sculo XX, Geopoltica do Brasil, de Golbery do Couto e Silva. O tringulo formado por Brasil, frica Atlntica e a Antrtica, na definio do autor, seria um dos basties recuados, ou reas de retaguarda, da Guerra Fria uma extraordinria plataforma giratria de manobra, onde:
evidente que, nesse conjunto triangular [...], o Brasil est magistralmente bem situado para realizar um grande destino to incisivamente indicado na disposio eterna das massas continentais, quando lhe soar a hora, afinal, de sua efetiva e pondervel projeo alm-fronteiras . 198
A reivindicao brasileira tambm seria importante para assegurar as reservas minerais do continente, quase sempre descritas como fabulosas pelos autores. Segundo os autores da Defrontao, o AGI e o Tratado da Antrtica seriam mera fachada para a partilha da Antrtica, a exemplo do que ocorrera na frica, a pesquisa cientfica seria logo seguida pela explorao econmica do continente. Decorridos 30 anos de vigor do Tratado, inevitavelmente o continente austral seria dividido territorialmente e, ento, a posse de parte da Antrtica estaria intrinsecamente ligada ao destino brasileiro de tornar-se uma potncia. Para fundamentar a reivindicao brasileira, os autores da Teoria da Defrontao invocavam a Doutrina da Segurana Nacional e levantavam uma srie de argumentos anlogos aos que j haviam sido invocados para outras reivindicaes territoriais, principalmente as de Argentina e Chile.199 Do ponto de vista histrico, argumentavam como antecedentes o pioneirismo portugus nas navegaes de altas latitudes, a presena de pilotos portugueses nas viagens do britnico Drake e a expedio de Amrico
SILVA, Golbery do Couto e. Geopolitica do Brasil. Rio de Janeiro: J Olympio, 1967. pp. 218-219. Delgado de Carvalho foi professor de Couto e Silva; Geopoltica do Brasil a ele dedicado. Cabe lembrar que Couto e Silva era Ministro-Chefe do Gabinete Civil do Presidente Geisel em 1975, quando o Brasil aderiu ao Tratado. 199 A Teoria da Defontao foi primeiramente apresentada em artigos espalhados por diversas revistas, como A Defesa Nacional, Revista do Clube Militar e Cultura Militar. Para uma resenha desses artigos, ver SANTOS, Leo Evandro Figueiredo dos. O pensamento poltico-jurdico e o Brasil na Antrtida. Curitiba: Juru, 2004. Posteriormente, foi sintetizada nas seguintes obras: MENEZES, Eurpides. Antrtica: interesses internacionais. Rio de Janeiro: ESG, 1972; CASTRO, 1976; MENEZES, Eurpides. A Antrtica e os desafios do futuro. Rio de Janeiro: Capemi, 1982; MOREIRA, Luiz Carlos Lopes. A Antrtica brasileira: sonho ou realidade? Rio de Janeiro: FEPLAM, 1982.
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Vespcio sob bandeira portuguesa em 1502 que teria descoberto a Gergia do Sul. A descoberta de Vespcio supostamente foi lavrada em cartrio e transcrita por tabelio alemo, colocando sob a coroa portuguesa os arquiplagos subantrticos, por quase setecentas lguas [...] at a altura do Polo Antrtico, a 53.200 Reivindiquemos o nosso quinho na Antrtica! Se apelaram para a Histria, apelemos tambm, pregava Castro.201 Se alguns pases invocavam descobertas e a sucesso de direitos da metrpole espanhola para fundamentar suas reivindicaes, o Brasil teria tambm direitos anlogos herdados dos portugueses. Geograficamente, a Teoria da Defrontao baseava-se na ideia de uma Antrtica Americana (tambm advogada por Argentina e Chile), os meridianos de aplicao do TIAR corresponderiam a seus limites. A Teoria da Defrontao invocava ento a Doutrina Monroe para fundamentar a partilha da Antrtica Americana; logicamente o critrio para a diviso desse territrio seria a Teoria da Defrontao. Analogamente ao argumento da contiguidade territorial, enquanto a Pennsula Antrtica pareceria ser uma continuao da Cordilheira dos Andes, a estrutura geolgica da regio do Mar de Weddell seria mais prxima da geologia sedimentar do Brasil, o que supostamente reforaria a reivindicao. Por fim, a Teoria da Defrontao apresentava-se como o nico modo de se chegar a uma soluo pacfica para o problema, um critrio que supostamente seria capaz de unir os pases da Amrica do Sul frente s grandes potncias com pretenses antrticas e atender aos interesses estratgicos do continente.202 Castro particularmente advogava a unio dos pases sulamericanos em torno do tema, alertando para a ameaa da presena comunista na regio enquanto o mundo ocidental vai recuando, dividido, e s preocupado em discusses bizantinas de direitos humanos e outras subtilezas.203 Cabe aqui uma crtica Teoria da Defrontao. Na ausncia de ocupao e pleno exerccio de soberania na Antrtica, poder-se-ia at tentar argumentar que o critrio da defrontao to vlido quanto qualquer um dos ttulos
CASTRO, 1976, p. 68. A descoberta controversa; poderiam ser tambm as Ilhas Malvinas e no houve desembarque. 201 Idem. A Antrtica: o assunto do momento. In: Revista do Clube Militar, n 146, 1957. 202 MENEZES, Eurpides Cardoso de. Pronunciamentos sobre os direitos do Brasil na Antrtica. Braslia: [s.n.], 1971a. p. 16. 203 CASTRO, Therezinha de. Carta Aberta a Carlos Mastrorilli. In: A Defesa Nacional, abril/ junho,1977. pp.15-19.
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incoativos apresentados at ento, como descoberta e uti possidetis juris. No entanto, no h nada na Teoria da Defrontao que possa constituir um ttulo territorial e sua aplicao pelo Brasil seria, no mnimo, contraditria. Vejamos. Destarte, a existncia de aspectos relevantes para a Segurana Nacional, da mesma forma que a existncia de recursos naturais, por si s no fonte de direitos, somente de interesses podem ser, portanto, excludos de qualquer argumentao de natureza jurdica. fato que Argentina e Chile invocam como fundamento para suas reivindicaes a sucesso de supostos direitos espanhis na Antrtica, mas da no decorre que o Brasil teria direitos anlogos por sucesso de Portugal mesmo admitindo, por mera hiptese argumentativa, que as reivindicaes de Argentina e Chile sejam vlidas. A atitude de Argentina e Chile perfeitamente coerente com seus respectivos processos de formao territorial aps a independncia da Espanha, baseados como so no princpio do uti possidetis juris. Ou seja, aps a independncia, a referncia desses pases para o estabelecimento de suas fronteiras permaneceu sendo o arcabouo jurdico estabelecido pela Espanha ainda nos tempos de colnia. Para Argentina e Chile, essa referncia sobrepe-se ocupao como critrio territorial. Pode-se perfeitamente argumentar contra a validade do uti possidetis juris, mas esse foi o critrio adotado por muitos pases hispnicos da Amrica do Sul e, nesse contexto especfico, as reivindicaes antrticas de Argentina e Chile tm coeso interna. O mesmo no ocorre com o Brasil. O processo de formao do territrio brasileiro foi marcado justamente pela negao de tratados coloniais entre Portugal e Espanha em nome do uti possidetis de fato, da ocupao como nico ttulo territorial vlido.204 O uti possidetis foi o fundamento do Tratado
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Sobre o processo de formao territorial brasileiro e para uma discusso sobre o uti possidetis e o uti possidetis jure, ver GOES FILHO, Synesio Sampaio. Navegantes, Bandeirantes, Diplomatas. So Paulo: Martins Fontes, 1999. Cf. com MAGNOLI, Demtrio. O corpo da ptria: imaginao geogrfica e poltica externa no Brasil, 1808-1912. So Paulo : Moderna, 1997. curioso notar que, ainda que contraditrios, ambos os conceitos de uti possidetis (para o Brasil) e uti possidetis jure (para Argentina e Chile) cumprem funo anloga ao mito nacional conforme a acepo usada por Magnoli, a fundao imaginria e simblica da nacionalidade nos respectivos processos de formao territorial: no caso do Brasil, os limites fronteirios nacionais se justificam porque j havia brasileiros dentro deles; no caso de Argentina e Chile, as terras em altas latitudes j lhes pertenceriam, por sucesso da Espanha, e a ausncia prvia de qualquer presena estatal nas regies reivindicadas seria totalmente irrelevante.
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de Madri de 1750 (ainda em tempos coloniais, revogando explicitamente a j ignorada linha de Tordesilhas, que referncia obrigatria a autores territorialistas da Amrica do Sul) e posteriormente tambm foi o critrio adotado por Rio Branco na consolidao de nossas fronteiras. Invocar a herana portuguesa para a partilha antrtica necessariamente passa por dar validade atual ao Tratado de Tordesilhas, a exemplo do que fazem Argentina e Chile em relao herana espanhola. Seria no mnimo contraditrio, alm de um precedente potencialmente perigoso, se o Brasil invocasse a sucesso de supostos direitos de Portugal, i.e., o uti possidetis juris, em uma hipottica partilha antrtica. Quanto invocao do TIAR e da Doutrina Monroe, ela simplesmente deslocada. A Doutrina Monroe um corolrio poltico, no uma doutrina jurdica, e o TIAR um tratado de segurana coletiva que nada fala sobre soberania antrtica, apesar de incluir parte do continente austral em sua jurisdio. Na Comisso Especial para definio da rea de aplicao do TIAR, o prprio Brasil colocou-se contra a ideia de que a questo fosse usada para dar algum reconhecimento a pretenses territoriais antrticas.205 A ideia de uma Antrtica Americana mera conveno didtica, mas conveniente a pretenses territorialistas sul-americanas. Por fim, alm de juridicamente inconsistente, o critrio da defrontao seria politicamente impraticvel.206 Por ele, o Brasil reivindicaria uma rea estimada na ordem de 400.000 km2 (algo como duas vezes o estado do Paran), composta por parte da Terra de Coats, da Ilha Berkner e por grandes extenses das plataformas e banquisas de gelo do Mar de Weddell (no abarcaria a Pennsula Antrtica). Essa regio est totalmente inserida dentro das reivindicaes de Argentina e Reino Unido e toca a reivindicao chilena. Pela Teoria da Defrontao, o Reino Unido seria simplesmente excludo da partilha antrtica, enquanto Argentina e Chile teriam sua rea reivindicada dividida com Brasil, Uruguai, Peru e Equador.207 Resta a dvida de como os territorialistas brasileiros esperavam que isso fosse ocorrer de forma pacfica.
Desptel 176 para Embaixada em Buenos Aires, 15/02/1975. Arquivo CDO. Podem-se apontar outras incoerncias internas aos argumentos da Teoria da Defrontao. Por exemplo, por que no reivindicar tambm as Ilhas Gergia do Sul e Sandwich do Sul, que esto no setor entre os meridianos Chu e Martim Vaz? Essas ilhas, tambm disputadas por Argentina e Reino Unido, esto fora da rea do Tratado, mas os mesmos argumentos levantados por Carvalho e Castro seriam a elas aplicveis. Levando o critrio de defrontao ao limite, o Brasil poderia reivindicar tambm quase todas as ilhas do Oceano Atlntico ou mesmo partes da frica. 207 A Teoria da Defrontao teve alguma recepo nesses pases, que tampouco apresentaram reivindicaes.
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Em ltima anlise, sem um navio quebra-gelo, o Brasil sequer teria meios para manter militarmente a reivindicao.208 Ainda assim, talvez por apelar ao iderio do destino do Brasil como potncia mundial, a Teoria da Defrontao teve uma considervel aceitao em meios militares e muita repercusso na forma de artigos na imprensa. Sua primeira apario foi em 1956, em um artigo na Revista do Clube Militar.209 Por iniciativa de Carvalho e Castro, em 1960 o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica publicou um atlas contendo um mapa da Antrtica dividida de acordo com a Teoria da Defrontao.210 O mapa foi includo em um Atlas Histrico Escolar e distribudo em escolas pblicas.211 A Teoria da Defrontao atingiu sua forma consolidada nos anos 70, com a elaborao de Antrtica, interesses internacionais, trabalho defendido por Menezes na ESG em 1972. Mesmo a adeso do Brasil ao Tratado no diminuiu o af dos territorialistas, ao contrrio, parece t-los motivado: a defrontao era apontada como o critrio ideal a ser estabelecido quando da partilha do continente, que era apresentada como inelutvel, decorridos os 30 anos de vigncia do Tratado. O momento de maior ressonncia da ideia ocorreu quando foi apresentada ao Congresso Nacional em novembro de 1970. Levando tribuna da Cmara de Deputados o Atlas Histrico Escolar acima mencionado, Eurpides Menezes afirmou em discurso o direito de defrontao, nico que atender aos reclamos da Justia e do Direito, coincidentes, alis, com o interesse nacional e props que o Brasil decretasse a reivindicao territorial correspondente rea ao sul do Paralelo 60S entre os meridianos do Arroio Chu e da Ilha Martim Vaz. Aps o decreto de autoria de Clvis Ramalhete que estipulou o mar territorial brasileiro em 200 milhas, o Decreto das 200 Milhas, Eurpides Menezes clamava pelo Decreto da Antrtica.212 Nos
Reino Unido e Argentina mantm estaes na Ilha Berkner e na Terra de Coats que so totalmente dependentes de navios quebra-gelo para manuteno e abastecimento, como deixou evidente o acidente que colocou o quebra-gelo argentino ARA Irzar, em 2007, fora de servio. 209 CARVALHO, Carlos Delgado de & CASTRO, Therezinha de. A questo da Antrtica. In: Revista do Clube Militar, abril/junho de 1956. provvel que a referncia ao critrio de defrontao feita nas instrues enviadas Misso do Brasil junto s Naes Unidas em 1956 tenha sido consequncia direta ou indireta desse artigo. 210 Idem. Atlas de relaes internacionais. Rio de Janeiro: IBGE, 1960. Esse mapa a origem de todos os demais com a suposta rea de interesse brasileira. 211 ALBUQUERQUE, CARVALHO & REIS. Atlas histrico escolar. 5 ed. Rio de Janeiro: Fename, 1969. plausvel que a incluso desse mapa em um livro didtico tenha alguma relao com a recomendao do estudo da ESG, acima citado, que se realizasse propaganda para preparar a opinio pblica para uma reivindicao. 212 MENEZES, 1971, passim.
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anos seguintes, Eurpides Menezes continuou sua campanha pela reivindicao junto ao EMFA e ao Itamaraty, afirmando haver recebido luz verde da Presidncia da Repblica.213 Eurpides Menezes era a face mais radical da Teoria da Defrontao, considerava inadivel a reivindicao brasileira e era contra uma eventual adeso do Brasil ao Tratado. 3.3 A caminho da adeso Ao que tudo indica, o Itamaraty nunca considerou seriamente a possibilidade de uma reivindicao territorial antrtica. Documento de 1959 j afirmava a impossibilidade de argumentar a favor do critrio da defrontao, se no pela ausncia de base jurdica, para no criar atritos com Argentina e Chile. Pela mesma razo, seria inconveniente apoiar a internacionalizao da Antrtica na ONU.214 Outro documento interno, de 1967, afirmava que as pretenses territorialistas divulgadas na imprensa, preconizadas no j mencionado estudo da ESG de 1957, no aparentavam ser uma linha de raciocnio compacta e segura, principalmente por ir contra o princpio do uti possidetis.215 Apesar de eventuais gestes do EMFA junto ao Itamaraty favorveis a uma reivindicao, o Brasil permanecia sem posio oficial sobre a questo antrtica.216 No entanto, o discurso de Eurpides Menezes no Congresso Nacional desencadeou o processo que levaria adeso do Brasil ao Tratado da Antrtica. Em consequncia da iniciativa de Menezes, o Itamaraty passou a considerar a questo antrtica com cuidado, embora sem maior urgncia, com vistas a definir uma poltica.217 A cautela era justificada pelo receio de uma reao negativa de argentinos, chilenos e britnicos. A possibilidade que atividades brasileiras na Antrtica criassem atritos com a Argentina era especialmente vista com apreenso. Cada declarao ou artigo da Teoria da Defrontao era seguido por repercusso negativa na Argentina, incluindo
Citado na Exposio de Motivos DAM-I/G/182/930 (B46)(D) Presidncia da Repblica, 28/05/1974. Arquivo DMAE. 214 Documento DPo/311/602.7 (02)(04), de 15/10/1959. Arquivo DMAE 215 Memo DAM/264. Plano de Trabalho da DAM para 1968. Dezembro de 1967. Arquivo DMAE. 216 A nota enviada Embaixada dos EUA em 1958 ainda era confidencial, foi divulgada quando da adeso em 1975. 217 Memo AOI/91, de 02/12/1970. Arquivo DMAE.
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acusaes de expansionismo e imperialismo; frequentemente diplomatas eram obrigados a prestar esclarecimentos para acalmar os nimos argentinos.218 Para analisar a questo antrtica com mais propriedade e ajudar a definir a posio brasileira, foi convocado o Conselheiro Joo Frank da Costa, ento chefe da Diviso de Cooperao Intelectual, maior autoridade do Itamaraty em temas antrticos.219 Costa conhecia profundamente a posio e os fundamentos territorialistas alegados pelos pases que assinaram o Tratado. Publicara, nos anos 50 e 60, diversos artigos na Revista Brasileira de Poltica Internacional sobre o tema e sua tese de doutorado, Souverainet sur lAntarctique, publicada em 1958 na Frana, era considerada uma das principais referncias existentes at ento.220 Chegou a admitir algum mrito ao critrio dos setores, mas previa dificuldades em sua aplicao no hemisfrio sul, e a advogar a ideia de uma Antrtica Americana.221 Baseado em seus artigos previamente publicados, onde j apontava uma tendncia para a consolidao do Tratado (apesar de no se furtar a fazer crticas sua elaborao), Costa elaborou um extenso estudo para o Itamaraty, que conclua que:
O Tratado de Washington um fato. [...] O Brasil (como qualquer outro Estado no membro) no est em condies de modificar esse fato. [...] Por conseguinte, em vez de desenvolver atividades contrrias ao Tratado, o que viria antagonizar os Estados membros e privarnos da colaborao internacional, essencial em matria antrtica, o Brasil deve tentar inserir sua ao no quadro do Tratado.222
Costa recomendava que a poltica brasileira para a Antrtica deveria comear pela adeso ao Tratado e que o Brasil se tornasse membro consultivo. O memorando de Joo Frank da Costa a base de todo o
Memo DC/DCTEC/63, de 20/04/1973. Arquivo DMAE. Joo Frank da Costa chegou a Embaixador em 1977. lembrado por ter sido um grande colaborador em temas de cooperao em Cincia & Tecnologia, pelo que foi agraciado postumamente com a Ordem do Mrito Cientfico, em 2006. Faleceu em 1989. 220 COSTA, 1958a, 1958b, 1959, 1960, 1961. COSTA, Joo Frank da. Souverainet sur lAntarctique. Paris : Librairie generale de droit et jurisprudence, 1958c. 221 Idem. A teoria dos setores polares. In: Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Rio de Janeiro, 1951. 222 Idem. O Brasil e a Antrtida. Mimeografado, 11/06/1971. Arquivo DMAE. Memo DCint/ 202, de 13/10/1972. Arquivo DMAE.
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posicionamento internacional brasileiro em matria antrtica desde ento. A partir dele, o Itamaraty passou a considerar seriamente a adeso como o passo adequado para lidar com a questo antrtica, ao invs das alternativas levantadas at ento: indiferena para no criar atrito com a Argentina ou aplicao de medidas contrrias ao regime, como defender a internacionalizao ou fazer uma reivindicao territorial. A repercusso na mdia do discurso defendido por Eurpides Menezes deu impulso tambm organizao do que poderia ter sido a primeira expedio antrtica brasileira, ainda no incio dos anos 70, sob o comando do pioneiro antrtico Professor Rubens Vilella. Vilella advogava a adeso do Brasil ao Tratado, mas seu interesse era distintamente cientfico, especialmente nos campos da meteorologia e da geologia. A expedio seria organizada pelo Clube de Engenharia de So Paulo e teria como destino provvel o Monte Rio Branco ou o Monte Alencar, mas no chegou a ser concretizada. No entanto, foi o embrio do Instituto Brasileiro de Estudos Antrticos (IBEA), fundado em 1972, que procurou tambm, sem sucesso, organizar uma expedio brasileira Antrtica (chegou a enviar membros a expedies de programas antrticos de outros pases).223 As expedies de Vilella e do IBEA foram deliberadamente desencorajadas pelo governo e vistas com desconfiana, pela possibilidade de servirem como pretexto para reivindicaes territoriais, apesar de seus organizadores declararem-se apolticos.224 Apesar das atividades do IBEA terem uma motivao principalmente cientfica, a desconfiana no era injustificada, uma vez que a iniciativa recebeu apoio explcito dos defensores da Teoria da Defrontao no Congresso, que apresentaram projeto autorizando financiamento oficial expedio. Uma reivindicao territorial, por expedies particulares ou por decreto, teria certamente graves reflexos nas relaes com a Argentina que, nos anos 70, cabe recordar, no eram exatamente as mais amigveis. Aderir ao Tratado era a nica forma de participar de questes antrticas, sem ferir suscetibilidades de nossos vizinhos.
Ver COELHO, Artistides Pinto. Nos confins dos trs mares, a Antrtida. Rio de Janeiro: Bibliex, 1983. O IBEA encerrou suas atividades em meados dos anos 80, alguns de seus membros foram bastante ativos no Proantar. 224 CSN. Aviso 189/72 ao MRE, em 10/11/1972. Arquivo DMAE. CAPOZOLI, 2001, p. 354. afirma que as reunies do IBEA eram espionadas pelo governo.
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3.4 A adeso do Brasil ao Tratado da Antrtica As recomendaes de Joo Frank da Costa foram adotadas e, em maio de 1974, o Ministrio das Relaes Exteriores levou a adeso ao Tratado da Antrtica considerao da Presidncia da Repblica. A exposio de motivos menciona a importncia estratgica do continente austral, especialmente as novas perspectivas que passaram a surgir para o aproveitamento dos recursos que oferece, traa um breve histrico do regime e da reao brasileira Conferncia de Washington, transcrevendo a nota de 1958, e cita trechos do estudo de Joo Frank da Costa. O documento d um certo destaque s iniciativas de Eurpides Menezes, sem no entanto fazer consideraes sobre a convenincia de uma reivindicao territorial. Por fim, recomendava a adeso como passo inicial para o estabelecimento de uma poltica nacional com relao ao assunto.225 A exposio de motivos de 1974 foi complementada com informao enviada ao Presidente da Repblica no incio de setembro.226 Nesse documento, a convenincia da adeso do Brasil ganhava ainda maior dimenso com a perspectiva de reviso do referido instrumento multilateral, o que dever ocorrer em 1991. Tendo j decorrido mais da metade desse prazo, parece ser de toda a convenincia a participao do Brasil no momento da reviso do Tratado, o que, em princpio s poder ser garantido com a prvia adeso ao referido instrumento. No entanto, aps consulta com o Conselho de Segurana Nacional (CSN), o Presidente Geisel considerou que, diante da situao presente, o assunto deveria ser diferido para poca mais oportuna.227 Por situao presente entenda-se o aumento da tenso com a Argentina pelo aproveitamento hidreltrico do Rio Paran, a questo de Itaipu, que s viria a ser resolvida no final dos anos 70. A adeso foi novamente levada considerao da Presidncia em 1975, quando foi aprovada.228
Exposio de Motivos DAM-I/G/182/930 (B46)(D) Presidncia da Repblica, 28/05/ 1974. Arquivo DMAE. 226 Informao ao Senhor Presidente da Repblica. O Tratado da Antrtida. Consequncias da adeso, 05/09/1974. Arquivo DMAE. 227 CSN. Exposio de Motivos 061/74 Presidncia da Repblica, 08/09/1974. Arquivo DMAE CSN. Aviso 287/74 ao MRE, 11/09/1974. Arquivo DMAE. 228 O Tratado de Itaipu foi assinado entre Brasil e Paraguai em 1973, a empresa binacional a gerenciar a construo da usina foi criada em maio de 1974. A Argentina questionava a construo de Itaipu, alegando que impediria o funcionamento da usina de Corpus, mais abaixo no curso do rio. A questo s foi resolvida bilateralmente em 1979. Diante disso, no est claro porque a adeso foi considerada oportuna em 1975. Talvez a relao do General Golbery do Couto e Silva, ento Ministro-chefe da Casa Civil, com os autores territorialistas seja parte da resposta, mas isso apenas especulao.
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A exposio de motivos de 1975 pode ser considerada a consolidao da posio brasileira em relao questo antrtica at aquele momento, acomodando a proposta territorialista, que tinha apoio de alguns militares, com a adeso ao Tratado, preferida pelo Itamaraty. O documento define o interesse do Brasil na Antrtica a curto e a mdio prazo, em termos de segurana nacional (estratgia) e, a longo prazo, em funo da possibilidade de vir o Brasil a participar do futuro aproveitamento comercial dos recursos j identificados ou por descobrir no Sexto Continente. 229 A pesquisa cientfica, especialmente no campo da meteorologia, tambm citada como um aspecto importante; no documento de 1974, esse aspecto tinha ficado em segundo plano. Sobre a questo dos recursos naturais, a exposio de motivos de 1975 faz algumas consideraes sobre as recentes e futuras reunies das Partes Consultivas, apontando para o incio de deliberaes sobre o aproveitamento de recursos no mbito do STA e mencionando a descoberta de potencial petrolfero pelo Glomar Challenger. A importncia atribuda explorao de recursos minerais obviamente consequncia dos aumentos nos preos do petrleo a partir de 1973, as perspectivas futuras de frequentes choques de preos e escassez de recursos eram bastante sombrias. Cabe lembrar que em 1975 o Brasil mobilizava-se para reduzir a dependncia do petrleo importado com iniciativas como o Prolcool . A influncia da Teoria da Defrontao patente no documento de 1975. Prope que fosse feita uma declarao, por ocasio da adeso, precisando a posio brasileira e acentuando o carter transitrio do Tratado.230 Em outro trecho, a exposio de motivos faz referncia clara Teoria da Defrontao, ao afirmar que a adeso do Brasil poderia levar Uruguai, Peru e Equador exatamente os outros pases a beneficiar-se do critrio da defrontao a tambm aderir,
aumentando, assim, o peso da presso a ser exercida, junto aos 12 pases signatrios originais, quando da expirao do referido instrumento jurdico, em favor de normas mais justas e equnimes para a soluo definitiva do estatuto do Continente Austral. [...] Caso,
Exposio de Motivos DAM-I/124/210 (B29) Presidncia da Repblica, 02/05/1975. Arquivo DMAE. 230 Essa declarao no foi feita, at mesmo porque, conforme j vimos, a ideia do Tratado ter um carter transitrio equivocada.
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ao expirar o prazo previsto para a vigncia do Tratado da Antrtida, venha a ser eventualmente aceito do critrio da defrontao para a delimitao da soberania do territrio antrtico, o Governo brasileiro dever fazer valer seus incontestveis direitos decorrentes de sua posio geogrfica. 231
Portanto, da leitura da Exposio de Motivos de 1975, recomendando a adeso do Brasil ao Tratado da Antrtica, assim como de sua antecessora de 1974, podemos depreender que: 1) a adeso brasileira foi motivada principalmente por consideraes de ordem estratgica e de segurana, alm da perspectiva da explorao de recursos naturais, notadamente minerais; 2) houve influncia de grupos territorialistas no processo, mas o Brasil jamais chegou a apresentar uma reivindicao territorial na Antrtica; 3) o Tratado no era visto como um arranjo peremptrio, mas transitrio, e o critrio da defrontao poderia ser invocado quando de sua reviso, prevista para 1991. A percepo de que o regime teria que ser revisto em 1991 era amplamente difundida, mas uma interpretao imprecisa da letra do Tratado, que diz que a partir dessa data qualquer Parte Consultiva poderia, se desejar, solicitar a realizao de uma conferncia de reviso (Art. XII) em princpio a vigncia do Tratado para sempre, segundo seu prembulo. Assim, o Brasil comunicou, em 16 de maio de 1975, ao Governo dos EUA, depositrio do Tratado, a deciso de aderir ao instrumento, referendada pelo Congresso doze dias depois. O Decreto 75.963 de 11 de julho de 1975 promulgou o Tratado. 3.4.1 Cautela A poltica brasileira para a Antrtica comea a tomar contornos mais definidos com a convocao pelo Presidente Geisel de um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), sob coordenao do Itamaraty, para deliberar sobre a Poltica Nacional para Assuntos Antrticos (Polantar) e seu mecanismo de execuo, o Programa Antrtico Brasileiro (Proantar). O grupo apresentou primeiramente um documento estabelecendo diretrizes gerais, realando os
A Exposio de Motivos DAM-I/124/210 (B29) de 02/05/1975 enviada Presidncia mais completa do que a Exposio de Motivos DAM-I/141/692 de 16/05/1975, encaminhada ao Congresso Nacional. O trecho aqui citado no consta na segunda verso. Arquivo DMAE
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aspectos estratgicos da questo, a possibilidade de explorar recursos naturais, a importncia de conhecer os fenmenos fsicos e biolgicos da Antrtica e a necessidade de promover substancial atividade cientfica para a participao nas ATCMs. As diretrizes definem a finalidade da Polantar como:
a afirmao da presena brasileira no continente polar do Sul, com vistas a possveis aes, em futuro prximo mas no imediato, seja para assegurar ao Brasil benefcios que resultem da explorao daquela rea, seja para antepor-se a ameaas de qualquer ordem que, relacionadas mesma rea, possam surgir contra interesses brasileiros, em particular contra a inviolabilidade do territrio nacional. 232
O GTI determinou um enfoque gradualista questo e sugeriu uma estrutura baseada em dois rgos, a Comisso Nacional para Assuntos Antrticos (Conantar), rgo interministerial responsvel pela formulao poltica, e o Instituto Antrtico Brasileiro (Iantar), responsvel pela execuo do Proantar. O Iantar estaria sob a estrutura do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Os trabalhos do GTI foram encerrados em 1977, com a elaborao de anteprojetos criando a estrutura sugerida. O enfoque gradualista era justificado pelos altos custos decorrentes de atividades antrticas, como a aquisio de um navio polar, e pelo receio de reflexos negativos nas relaes com a Argentina, que ainda viviam a tenso causada pela questo de Itaipu. Apesar da adeso como no territorialista do Brasil ao Tratado, considerado o nico instrumento jurdico vlido para a Antrtica, a opinio pblica e autoridades argentinas frequentemente tinham sobressaltos com declaraes na imprensa e publicaes dos autores da Teoria da Defrontao. Alm disso, o incio de discusses sobre aproveitamento de recursos naturais no mbito das ATCMs servia de tema para novos discursos territorialistas no Congresso. Se a ateno gerada pelos territorialistas brasileiros serviu como catalisador no processo que levou adeso ao Tratado, agora gerava desconfiana e freava o incio das atividades antrticas.
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PRESIDNCIA DA REPBLICA. Poltica Nacional para Assuntos Antrticos (Polantar) Diretrizes Gerais, 28/10/1976. Arquivo DMAE.
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A cautela traduzia-se em um extremo zelo para aceitar convites de outros pases para participao de brasileiros em seus programas antrticos, convites que so esperados no mbito do Tratado.AMarinha chilena, especialmente, fez repetidos convites a oficiais brasileiros, que foram diplomaticamente recusados.233 O Itamaraty fazia gestes junto ao IBEA para evitar atividades ou declaraes que pudessem servir de pretexto para atrito. No entanto, a cautela aos convites chilenos no foi aplicada aos convites do British Antarctic Survey (BAS), o programa antrtico britnico, de carter civil. No vero entre 1976 e 1977, a Marinha brasileira enviava seu primeiro observador a guas antrticas, o Capito de Corveta Luiz Antnio de Carvalho Ferraz, especializado em oceanografia, a bordo de um navio britnico. Ferraz descreve os ingleses como eufricos para contribuir com o programa brasileiro, que chegaram a oferecer o arrendamento de uma de suas estaes desativadas para uso brasileiro. Segundo ele, as amplas ofertas de cooperao do Reino Unido pareciam ter, ao menos em parte, motivaes polticas, uma tentativa de atrair o Brasil para sua esfera de influncia em questes antrticas, em contraposio a possveis iniciativas argentinas.234 A outra face da oferta era que o arrendamento de bases e navios ajudaria a financiar o BAS, como j ocorria em outros projetos. A participao de oficiais brasileiros como observadores no BAS vai repetir-se at o fim dos anos 70, assim como o envio de oficiais a cursos e seminrios no exterior para aquisio de conhecimentos especficos para atuao em guas antrticas. 3.5 A concretizao da presena brasileira na Antrtica Os anos de 1980 e 1981 sero determinantes para a concretizao da presena brasileira na Antrtica. A resoluo da questo de Itaipu e o incio da superao das animosidades com a Argentina a partir do governo Figueiredo vo abrir espao para que o Brasil inicie suas atividades antrticas.235 Um
Desptels 25 e 35 para Embaixada em Santiago, janeiro de 1978. Arquivo DMAE. FERRAZ, L.A. de Carvalho. Relatrio Especial apresentado Diretoria de Hidrografia e Navegao. Mimeografado, 1976. Arquivo DMAE. Este possivelmente o primeiro trabalho em lngua portuguesa sobre aspectos prticos da adaptao humana Antrtica. 235 EMFA. Aviso 032/1aSC/122 ao MRE, 18/3/1980 estabelece claramente a relao entre o adiamento de atividades antrticas e a questo de Itaipu. Arquivo CDO. O governo Figueiredo passou a ver a Argentina como parceiro estratgico e no como um perigo potencial, abandonando a confrontao do perodo Geisel. Ver SPEKTOR, Matias. O Brasil e a Argentina entre a cordialidade oficial e o projeto de integrao: a poltica externa do governo de Ernesto Geisel (1974-1979).In: Revista Brasileira de Poltica Internacional. n 45, (1) 2002.
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documento de julho de 1980, do EMFA, volta a trazer a questo Antrtica para a ateno presidencial e promove a reativao do GTI. Esse documento alertava para a inconvenincia do adiamento da deciso presidencial para concretizao da Polantar por se temer um agravamento no relacionamento do Brasil com a Argentina e afirmava que:
o importante que o Brasil se torne membro consultivo do Tratado da Antrtida, abandonando-se as discusses estreis da teoria da defrontao. O Brasil, tendo assento nas Reunies Consultivas, passar a poder defender os seus interesses nacionais, como o faz em outros fruns internacionais. [...] devido ao clima de confiana e entendimento existentes, atualmente, entre o Brasil e a Argentina, aps a soluo do contencioso poltico a respeito dos aproveitamentos hidreltricos de Itaipu e Corpus, parece oportuna a ocasio para a implementao da Polantar. 236
Esse documento importante tambm pela constatao do EMFA que anteriormente havia apoiado teses territorialistas, conforme visto anteriormente dos prejuzos causados pela Teoria da Defrontao, a qual tem conotaes expansionistas e causadora de desconfianas e tenses com a Repblica Argentina, devendo, a partir de ento, ser desestimulada. Em linhas semelhantes ao documento acima, o Itamaraty afirmava a urgncia de efetivar a presena brasileira na Antrtica, medida imprescindvel em vista da necessidade, prescrita no Tratado, de que cada Parte Contratante promova substancial atividade cientfica no Continente Austral a fim de poder habilitar-se ao status de Parte Consultiva.237 A urgncia era consequncia do prazo exguo para concretizar essas atividades at 1991. Novamente, a percepo de que o Tratado seria revisto em 1991 tem um papel determinante na formulao poltica. Para contornar os bices financeiros para a concretizao da Polantar e do Proantar, o Itamaraty, aps novas deliberaes do GTI, props que as responsabilidades atribudas anteriormente ao Instituto Antrtico fossem
EMFA. Implementao da Poltica Nacional para Assuntos Antrticos Polantar, 15/07/ 1980. Arquivo DMAE. 237 Exposio de Motivos DAM-I/288/210.(D) Presidncia da Repblica, 16/12/1981. Informao ao Senhor Presidente da Repblica de 16/8/1978 demonstrava j preocupaes semelhantes. Arquivo DMAE.
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passadas Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), rgo j existente sob coordenao da Marinha, responsvel pela Poltica Nacional para os Recursos do Mar. A Conantar poderia ser imediatamente criada, uma vez que sua estrutura era praticamente a mesma do GTI e no acarretaria novos custos. A medida economizava o tempo e o custo da criao de uma estrutura exclusiva para a execuo do Proantar e tambm era conveniente por colocar sob responsabilidade da Marinha um programa que dependeria em grande parte de uma logstica naval apropriada. A proposta foi adotada e, em 12 de janeiro de 1982, foram publicados os Decretos 86.829 e 86.830 que, respectivamente, criava a Conantar e atribua CIRM a responsabilidade pelo Proantar. O anunciado incio das atividades brasileiras na Antrtica novamente seguido da oferta por diversos pases de programas de cooperao.238 A oferta chilena foi particularmente generosa, oferecendo pessoal especializado para planejamento, treinamento e adaptao climticos, base de apoio em Punta Arenas e a cooperao de suas estaes na Antrtica. Porm, a Guerra das Malvinas vai colocar a poltica antrtica brasileira novamente em compasso de espera, adiando seguidas vezes a primeira reunio da Conantar. No entanto, um atraso maior significaria o adiamento de expedies antrticas pelo menos at o fim de 1983, para aguardar as condies propcias do vero. Ou seja, mais tempo fora do processo decisrio do STA, exatamente quando j havia sido convocada a Reunio Consultiva Especial para negociar um regime sobre explorao mineral. Assim, a subcomisso da CIRM para o Proantar iniciou suas atividades antes mesmo da Conantar, uma inusitada situao onde o rgo executivo comea a atuar antes do rgo consultivo definir suas metas, o que s foi possvel graas estrutura j montada na CIRM. A referncia adotada para a elaborao do Proantar foram as Diretrizes Gerais de 1976. O Proantar foi elaborado tendo como base o trip formado pela Marinha, responsvel pela logstica do programa, o CNPq, encarregado dos projetos cientficos, e o Itamaraty, incumbido das negociaes e da representao internacional. A participao da comunidade cientfica ocorre por meio das instituies de pesquisa, seus projetos divididos por rea de interesse e
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Ao longo dos anos 80, o Brasil procurou estabelecer o maior leque possvel de parceiros para cooperao antrtica, incluindo Argentina, Chile, Polnia, Reino Unido, Alemanha, EUA, URSS e China, mas deliberadamente afastou-se da frica do Sul, ento sob o regime racista do apartheid.
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avaliados pela CIRM de acordo com sua relevncia para os propsitos do Proantar, definidos como:
Promover a realizao de substancial pesquisa cientfica na regio antrtica, com as finalidades de compreender os fenmenos ali ocorrentes e a sua influncia sobre o Brasil, e possibilitar a participao do Pas no aproveitamento dos recursos naturais da rea. 239
Uma verso anterior do projeto do Proantar falava em utilizao dos recursos naturais renovveis e no renovveis, de forma racional e preservando o meio ambiente a mais antiga referncia proteo do meio ambiente antrtico encontrada em documentos brasileiros durante esta pesquisa.240 O rpido fim da Guerra das Malvinas possibilitou que a Conantar iniciasse suas reunies, primeiramente em carter informal, aprovando as deliberaes feitas no mbito da CIRM e elaborando seu regulamento. Possibilitou tambm que o Brasil organizasse sua primeira expedio antrtica para o vero de 1982-1983, a Operao Antrtica I. O convite chileno para cooperao foi aceito e, em esprito de equilbrio, tambm foram estabelecidos programas de cooperao com a marinha argentina, oferecidos de bom grado no contexto da posio brasileira sobre as Malvinas durante o conflito de 1982.241 A busca de equilbrio na colaborao de chilenos e argentinos ao Proantar reflete a preocupao em no se envolver nas disputas territoriais entre Argentina e Chile, especialmente a do Canal de Beagle, que quase levou os dois pases guerra no final dos anos 70.242 Para a temporada de 1982/3, oficiais da Marinha do Brasil j haviam estagiado nos programas antrticos de Chile e Argentina, assim como recebido instrues especiais para operaes na Antrtica.243
239 CIRM. Programa Antrtico Brasileiro (Proantar). Portaria 1/82, em 11/03/1982. Arquivo DMAE. 240 SECIRM. Subcomisso do Proantar, 3 sesso. Diretrizes Gerais. Julho de 1982. Arquivo DMAE. 241 Telegrama da Embaixada em Buenos Aires, 21/9/1982. Arquivo DMAE. 242 Memo DNU/122, em 15/10/82. Arquivo DMAE. O ltimo litgio de fronteira entre Argentina e Chile, a questo da Laguna del Desierto, foi s resolvido definitivamente em 1995. At hoje, h trechos da fronteira entre esses dois pases que, apesar de no estar em litgio, no esto demarcados, no Campo de Gelo Patagnico Sul. 243 MARINHA DO BRASIL. Aviso 371 ao MRE, 09/11/1982. Arquivo DMAE.
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Uma das primeiras aes para concretizar o Proantar foi a aquisio de um navio polar. Aps diversas consultas intermediadas pelo Itamaraty com estaleiros de diversos lugares do mundo, a Marinha do Brasil adquiriu o Thala Dan junto a um estaleiro dinamarqus em julho de 1982. O navio foi incorporado Marinha no fim de setembro, sendo rebatizado Baro de Teff. A Operao Antrtica I, dezembro de 1982 a fevereiro de 1983, foi composta de duas embarcaes, o Baro de Teff, da Marinha do Brasil, e o Professor Besnard, do Instituto Oceanogrfico da Universidade de So Paulo. A misso do Besnard era exclusivamente cientfica, concentrava-se em trabalhos de oceanografia e biologia marinha, participando do projeto BIOMASS para o estudo do krill. O Teff tinha como objetivo realizar treinamento na navegao entre gelos e em voos de helicptero e fazer uma busca preliminar para localizao de uma estao. Visitou tambm estaes de diversos pases na Pennsula Antrtica e tinha na sua tripulao observadores do Chile e da Argentina. Durante a viagem do Teff ocorreu um incidente no Canal de Beagle envolvendo uma lancha da marinha argentina que, armada, exigia a presena de um prtico argentino, apesar do observador argentino a bordo. A exigncia era improcedente, mas o Teff mudou seu curso para evitar maiores problemas. O incidente no teve maiores consequncias, a no ser pela repercusso na mdia, mas serviu como lembrete da sensibilidade de Argentina e Chile em questes territoriais austrais.244 Em 1983, a Conantar aprovou seu regulamento (Decreto 88.245 de 20/ 04/1983)245 e as Diretrizes Gerais do Proantar, preenchendo o vcuo existente entre rgo executor e formulador. O regulamento estabelece que a Conantar, comisso interministerial sob a presidncia do Ministro de Estado das Relaes Exteriores, ir reunir-se para coordenar e propor medidas referentes Polantar e ao Proantar, adapt-los evoluo do regime, avaliar as implicaes polticas
Telegrama da Embaixada em Santiago, 27/01/83. Arquivo DMAE. O decreto foi diversas vezes modificado para acompanhar a criao e extino dos ministrios que fazem parte da Conantar, mas no sofreu alteraes substanciais. A atual composio, definida pelo Decreto 3.416 de 19/04/2000, a seguinte: Ministrio da Defesa; Ministrio das Relaes Exteriores; Ministrio da Fazenda; Ministrio da Agricultura e do Abastecimento; Ministrio da Educao; Ministrio de Minas e Energia; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Ministrio das Comunicaes; Ministrio da Cincia e Tecnologia; Ministrio do Meio Ambiente; Ministrio do Esporte e Turismo; Academia Brasileira de Cincias. Os membros so indicados por seus respectivos rgos (em lista trplice no caso da Academia Brasileira de Cincias) e nomeados pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores (at 2000, esta era atribuio do Presidente).
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decorrentes da pesquisa cientfica no continente, entre outras competncias, assessorando assim o Presidente da Repblica na formulao e consecuo de uma poltica brasileira para a Antrtica. As Diretrizes Gerais de 1976 continuaram sendo adotadas como a formulao da Polantar, mas desde as reunies informais da Conantar em 1982 j se sentia a necessidade de atualizao.246 A poltica brasileira para a Antrtica, de fato, distanciava-se j no incio dos anos 80 de sua concepo original, que priorizava aspectos estratgicos e apostava na reviso do regime em 1991, passando para uma abordagem que visava participao plena no STA, tendo em mente, principalmente, a CRAMRA, a CCAMLR e as possibilidades de cooperao internacional. Em meados dos anos 80, os interesses brasileiros na Antrtica eram definidos primordialmente, alm da possibilidade de aproveitamento de recursos naturais, em funo da influncia climtica do continente austral no territrio e guas brasileiros, ao invs de supostas ameaas segurana nacional.247 3.5.1 A aquisio do status de Parte Consultiva O Proantar nasceu, portanto, com o objetivo principal de promover substancial pesquisa cientfica de forma a garantir um lugar ao Brasil nas decises relevantes do STA; meta j estabelecida quando da adeso ao Tratado, ganhava maior importncia com as recm-iniciadas negociaes da CRAMRA. Gestes para participar como observador na ATCM de 1977 no foram bem sucedidas, apesar do apoio inicial de Argentina, Chile e Reino Unido, devido forma controversa como a Polnia solicitou participar como membro consultivo das ATCMs, instalando sua estao na Pennsula Antrtica sem notificar os demais pases.248 O desenrolar das ATCMs era acompanhado informalmente pelas embaixadas brasileiras, assim como as negociaes da CCAMLR. A partir do estudo cuidadoso do processo que levou Polnia e Alemanha Ocidental ao status de Parte Consultiva, o Governo brasileiro chegou concluso de que teria de desenvolver um volume considervel de pesquisa
Memo DNU/17, 05/10/1982. Arquivo CDO. Ver, por exemplo, GUIMARES, L.F. de Macedo Soares. The Antarctic Treaty System from the Perspective of a New Consultative Party. In: NATIONAL RESEARCH COUNCIL, 1986, Cap. 23. 248 Memo DAM/DE-I 136, 07/2/1977. Arquivo CDO.
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cientfica na Antrtica, ser admitido no SCAR e estabelecer uma estao permanente antes de solicitar o status de membro consultivo. Isso explica em parte a urgncia de iniciar as atividades antrticas, dados o enfoque gradualista e as restries oramentrias. De fato, o planejamento inicial da CIRM previa a instalao de uma estao na Antrtica somente no vero de 1986-1987.249 O Brasil j mantinha contatos e enviara observadores a algumas reunies do SCAR, mas no julgava ter acumulado experincia para tornar-se membro pleno. No entanto, uma conjuno de fatores levou o Brasil a ser aceito como Parte Consultiva j em 1983, antes da Operao Antrtica II, antes do estabelecimento de uma estao permanente e antes da adeso ao SCAR. Em 1982, a ndia enviou uma expedio Antrtica fora do mbito do STA, como parte de uma poltica de afirmao do desenvolvimento tecnolgico do pas. No mesmo ano, a Malsia, como vimos anteriormente, tentou colocar a questo antrtica na agenda da AGNU, sem sucesso, mas tudo indicava que o apoio do Movimento dos No Alinhados possibilitaria a incluso do tema na agenda em 1983, como de fato ocorreu. No esprito do artigo X, que exorta as Partes a empreenderem esforos para evitar que terceiros exeram atividades contrrias aos termos do Tratado, a ndia foi sondada para aderir ao instrumento. Nisso, condicionou sua entrada no regime obteno do status de Parte Consultiva. A ndia no era parte do SCAR e suas expedies tampouco tinham estabelecido uma estao no continente, sendo que sua maior realizao at ento havia sido um desembarque para instalar um aparelho de coleta de dados meteorolgicos. A possvel aceitao da ndia nas ATCMs levantava logicamente o caso do Brasil. O Pas no tinha chegado perto do volume de pesquisa desenvolvido por Polnia e Alemanha Ocidental, mas j se mobilizava para participar das ATCMs havia algum tempo e suas credenciais eram to boas ou melhores do que as indianas. Logo o Brasil recebeu manifestaes no oficiais de que uma solicitao ao status de Parte Consultiva seria bem recebida na ATCM de 1983.250 fato que a necessidade de estabelecer uma estao permanente para aquisio do status de Parte Consultiva j vinha sendo questionada por alguns pases diante da constatao que substancial pesquisa cientfica poderia
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SECIRM. Subcomisso do Proantar. Relatrio da 1 Sesso. Maio 1982. Arquivo DMAE. Telegramas da Embaixada em Santiago, 5, 6 e 8/8/1983. Arquivo CDO
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ser igualmente ou melhor realizada a partir de embarcaes. Mas tambm verdade que as iniciativas de ndia e Malsia criaram um contexto favorvel ascenso do Brasil j em 1983 e o Brasil antecipou sua ascenso a Parte Consultiva aproveitando essa janela de oportunidade. Seria incoerente admitir a ndia sem tambm aceitar o Brasil nas ATCMs e o fato de haver dois grandes pases em desenvolvimento no clube polar enfraqueceria a questo no mbito da AGNU, favorecendo, assim, a acomodao externa da CRAMRA. Em agosto de 1983, Brasil e ndia entregaram s Partes Consultivas documentos descrevendo seus respectivos programas antrticos. No ms seguinte, participaram como observadores da ATCM 1983, quando solicitaram sua ascenso ao status de Parte Consultiva, prontamente aceita em Reunio Consultiva Especial paralela ao evento. O Brasil atingiu assim sua primeira meta poltica na Antrtica, a participao no frum de tomada de decises. A presena brasileira na Antrtica foi consolidada com o estabelecimento da Estao Antrtica Comandante Ferraz (EACF), durante a Operao Antrtica II, (dezembro 1983 a fevereiro 1984; Ferraz inesperadamente falecera pouco tempo antes). A EACF est localizada na Baa do Almirantado, Ilha Rei George (6205S; 5823O. Ver mapa Anexo A), no arquiplago das Shetlands do Sul. Composta originalmente de oito mdulos semelhantes a containers, a EACF passou a receber grupos para invernagem j na temporada. A localizao da EACF foi objeto de uma pequena controvrsia. Alguns julgavam inconveniente que a estao brasileira se localizasse dentro da rea disputada por Argentina, Chile e Reino Unido, para que no fosse interpretada erroneamente como preparao para uma reivindicao, e sugeriam uma distante rea a leste, fora da pennsula incidentalmente na regio entre os meridianos de Chu e Martim Vaz.251 A sugesto foi logo rejeitada invocando a letra do Tratado, que no reconhece soberanias e tampouco permite que atividades em seu mbito venham a se tornar fundamento para reivindicaes. Alm disso, as condies da Ilha Rei George trariam maior segurana e menos custos logsticos s operaes antrticas.252
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Memo ao Secretrio-Geral, 15/01/1982. Arquivo DMAE. Memo DNU/77, 11/06/1982. Arquivo DMAE.
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A soluo dessa questo ilustra uma importante modificao no comportamento brasileiro em relao questo antrtica: nos anos 80, o Brasil abandonou definitivamente a Teoria da Defrontao e as questes territorialistas de Argentina e Chile gradualmente deixaram de ser um condicionante das aes brasileiras na Antrtica, que passam a ser pautadas apenas pelas obrigaes derivadas do STA. 3.6 Incorporao total ao STA Ao obter seu assento entre as Partes Consultivas, com vistas plena participao no STA, o Brasil acatou todas as Recomendaes anteriormente aprovadas. O prximo passo seria a adeso ao SCAR, CCAMLR e CCAS. Se a adeso ao SCAR era vista anteriormente como pr-requisito obteno do status de Parte Consultiva, ela passava a ser encarada como fundamental para a consolidao desse status. O Brasil fez intensas gestes junto aos outros membros para garantir que fosse reconhecido como membro pleno j na primeira sesso da reunio de setembro de 1984, para a qual havia sido convidado como observador. Apesar de devidamente referendada, a adeso de Brasil e ndia, esta presente pela primeira vez, foi inicialmente recebida com certa frieza pelas demais delegaes de cientistas presentes reunio, em contraste ao amplo apoio de suas chancelarias. Os programas cientficos de Brasil e ndia no foram a princpio encarados com seriedade, vistos como mera fachada para a participao nas negociaes sobre recursos minerais.253 No entanto, o Proantar logo se afirmou por sua competncia e seriedade, reconhecidas pelos diversos programas de cooperao com as demais Partes Consultivas e pela continuidade do programa. A adeso CCAMLR insere-se no objetivo de participao no aproveitamento de recursos naturais antrticos e a adeso j vinha sendo considerada desde o incios das negociaes em 1978. As primeiras reunies da Comisso da CCAMLR eram acompanhadas com interesse pela Embaixada do Brasil em Camberra e o Brasil participou da reunio de 1984 como observador, enquanto corria no Congresso o processo legislativo para a adeso plena. At ento, as atividades da Comisso estavam apenas comeando e pouco estava definido, principalmente devido oposio entre
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Telegrama da Embaixada em Bonn, 08/10/1984. Arquivo CDO.
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pases pesqueiros e no pesqueiros. Em 1986 o Brasil aderiu CCAMLR, com assento na Comisso e no Comit Cientfico, adotando uma posio conservacionista, de pas no pesqueiro; apesar disso, desde o princpio afirmou interesse em eventualmente exercer a pesca comercial na regio houve ensaios para a pesca comercial na regio 48.3 por algumas empresas brasileiras, em parceria com espanholas, que no foram levados adiante.254 Do ponto de vista da modernizao da frota pesqueira brasileira, a pesca no mbito da CCAMLR serviria de laboratrio para atuao sob os mais rigorosos critrios ambientais e tcnicos existentes. A atuao do Brasil na CCAMLR, ao longo do tempo, sofreu constrangimentos causados por atrasos frequentes nas contribuies financeiras.255 Isso no impediu o pas de ter uma atuao de destaque na rea ambiental e, principalmente, no Comit Cientfico da CCAMLR, graas ao trabalho abnegado da Dra. Edith Fanta, da Universidade Federal do Paran, que exerceu por dois mandatos consecutivos a presidncia do Comit Cientfico, at seu falecimento, em 2008. A Dra. Fanta integrou o comit organizador do Ano Polar Internacional 2007-2008 e reconhecida como uma referncia mundial em cincia antrtica, tendo um papel fundamental no Proantar. Quanto CCAS, o Brasil notificou ao Reino Unido seu interesse em aderir j em 1985. No entanto, sendo a CCAS encarada como letra morta, como vimos anteriormente, a adeso do Brasil foi feita sem pressa, mais como uma indicao poltica da adeso plena do Brasil ao STA e da preocupao brasileira com o meio ambiente, tema que ganhou crescente espao na agenda poltica a partir do final dos anos 80. A CCAS foi incorporada ao ordenamento jurdico brasileiro pelo Decreto 66/1991, de 18 de maro de 1991. Na prtica, o Brasil j estava plenamente integrado ao STA com a adeso ao SCAR e CCAMLR. 3.6.1 O Brasil e a Antrtica na ONU A adeso plena ao STA vai refletir-se tambm na atuao do Brasil na ONU, quando da incluso da Questo Antrtica na agenda AGNU, a partir
Em parte pelos inconvenientes polticos que traria a presena brasileira na regio da Gergia do Sul, ilhas administradas pelo Reino Unido e reivindicadas pela Argentina. Apesar de apoiar incondicionalmente o pleito argentino sobre as Ilhas Malvinas, o Brasil no reconhece as Ilhas Gergia do Sul e Sandwich do Sul como parte do territrio argentino. 255 Como apontam diversos telegramas de Brasemb Camberra. Arquivo Intradocs.
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de 1983. O Brasil j acompanhava como observador as reunies dos representantes das Partes Consultivas, lideradas pela Austrlia, passando a participar plenamente delas quando obteve status equivalente. As instrues enviadas Misso do Brasil junto s Naes Unidas orientavam a seguir a posio mdia das Partes Consultivas, sem associar-se a medidas extremas, tampouco procurar destaque. As resolues que exortavam as Partes Consultivas a exclurem a frica do Sul do STA devido ao regime do apartheid foram apoiadas pelo Brasil, assim como por outras Partes Consultivas. A condio do Brasil como pas em desenvolvimento, segundo as instrues, no deveria servir como elo com a Malsia e a analogia entre a Antrtica e a tese de Patrimnio Comum da Humanidade deveria ser explicitamente rejeitada. O discurso brasileiro sobre a Antrtica em fruns internacionais estava em perfeita convergncia com o das outras Partes Consultivas, realando o sucesso do regime em promover a paz e a cooperao internacional. A atuao do Brasil na Questo Antrtica no mbito da ONU foi regrada, portanto, pelas responsabilidades derivadas da condio de Parte Consultiva, tendo em mente a condio de pas em desenvolvimento.256 3.6.2 A atuao do Brasil na CRAMRA A condio do Brasil como pas em desenvolvimento vai ser o principal guia na atuao do Brasil nas negociaes da Conveno para Regulao de Atividades Minerais. Tendo sido integrado como Parte Consultiva aps o incio das negociaes da CRAMRA, o Brasil no participou da formulao dos termos bsicos da conveno, j bastante adiantados, e teve que fazer um considervel trabalho de coleta de informaes para compensar essa desvantagem relativa. Segundo as instrues, no poderia ser aceito qualquer formato que reconhecesse as reivindicaes territoriais e a situao como pas em desenvolvimento deveria ser levada acomodao interna, conferindo vantagens e benefcios especficos.257 O Pas reconhecia que no dispunha de tecnologia para explorar a regio, mas, tendo em vista sua considervel experincia na explorao de petrleo
Desptels 1449 e 1442 para Misso do Brasil junto s Naes Unidas, 28/11/1983. Arquivo CDO 257 Desptel 090 para Embaixada em Washington, 16/01/1984. Arquivo CDO.
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offshore, buscava a participao de empresas brasileiras em parcerias na explorao mineral da Antrtica, que geraria ganhos e transferncia de tecnologia. Tendo o Brasil uma considervel indstria naval e a liderana na tecnologia offshore no hemisfrio sul, a explorao da Antrtica poderia trazer ganhos considerveis. Nesse sentido, o Brasil procurou dar um carter associativo conveno, ou seja, que as atividades de explorao mineral fossem encaradas como empreendimentos com a participao de todas as Partes Consultivas, ao contrrio da viso que buscava apenas a regulao de atividades de empresas. Esta viso acabou prevalecendo, mas o Brasil, liderando a gang of four (Brasil, China, ndia e Uruguai), conseguiu incluir na CRAMRA o princpio geral de que fosse dado o incentivo participao de pases em desenvolvimento em atividades minerais antrticas, na forma de parcerias e joint ventures, de forma a garantir a mais ampla participao das Partes. A estratgia brasileira para trazer a posio particular dos pases em desenvolvimento para a acomodao interna era alertar para a importncia disso na acomodao externa, ou seja, para reagir iniciativa da Malsia e do Movimento dos No Alinhados nas Naes Unidas. Nessa mesma linha de raciocnio, o Pas sempre advogou uma participao maior das Partes no consultivas e de organismos internacionais em reunies no mbito do STA (ONGs no eram vistas com o mesmo entusiasmo, no entanto). Preferia o Brasil que a Comisso da CRAMRA tivesse mais poderes do que os Comits Reguladores (ver descrio da CRAMRA acima), posio defendida at os momentos finais da negociao, mas encontrou-se isolado na questo. Em compensao, foi dado um status especial aos pases em desenvolvimento nos Comits Reguladores, com a adoo do nmero mnimo de trs pases em desenvolvimento em sua composio.258 Durante as negociaes da CRAMRA, a Petrobrs envolveu-se ativamente. No frum poltico, a delegao brasileira s reunies de negociao da CRAMRA contava com um representante da companhia, importantssimo para a avaliao de aspectos mais tcnicos da questo. No Proantar, a Petrobrs passou a participar ativamente do programa fazendo estudos ssmicos a bordo do Navio Oceanogrfico Almirante Cmara.
Memo DMAE/093, 02/09/1988. Arquivo DMAE. Ver tambm GUERREIRO, 1992, pp. 70-79; 94-98.
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A CRAMRA no era ideal do ponto de vista brasileiro, mas, considerando a entrada do Brasil j no decorrer das negociaes, quando a estrutura bsica j havia sido acertada, conseguia acomodar as necessidades de pases em desenvolvimento. Alm disso, era vista como o mais importante instrumento do STA desde a assinatura do Tratado, preenchendo um vcuo jurdico importante, antecipando-se ao surgimento de disputas por recursos minerais, o que viria a fortalecer o regime. O Brasil compartilhava da percepo que a CRAMRA era vital para evitar o desmoronamento do STA. A adeso do Brasil era um passo lgico e natural para a insero do Brasil no STA.259 O Brasil assinou a CRAMRA na certeza de que configurava um consenso mnimo entre as Partes, mas, assim como os demais pases, no teve oportunidade para ratific-la. na negociao da CRAMRA que a proteo do meio ambiente passa a fazer parte da poltica antrtica brasileira. J nas instrues para a delegao enviada sesso em Tquio, em 1984, o Brasil manifestava o condicionamento das atividades minerais antrticas proteo do meio ambiente, a tomada de deciso sobre a abertura de rea para explorao no deve ocorrer fora de condies ideais de conhecimento sobre os aspectos pertinentes do meio ambiente antrtico.260 O discurso do Ministro das Relaes Exteriores durante a 6 sesso das negociaes da CRAMRA, realizada no Rio de Janeiro em 1985, fala explicitamente na proteo do meio ambiente antrtico e na subordinao das atividades econmicas s questes cientficas e ambientais.261 Como vimos, a avaliao do impacto ambiental e a proteo do meio ambiente antrtico permeiam toda a conveno; o Brasil assinou a CRAMRA convicto de que este era um instrumento ambientalmente responsvel. Podemos afirmar, portanto, que a questo do meio ambiente j era uma diretriz da poltica antrtica brasileira em meados dos anos 80, antes que o tema ganhasse a projeo na agenda internacional que conseguiu aps o Relatrio Brundtland, em 1987, bem antes do Protocolo de Madri e antes mesmo do Brasil adotar uma poltica claramente ativa em questes ambientais internacionais, o que s viria a acontecer no incio dos anos 90.
Memo DMAE/093, 02/09/1988. Arquivo DMAE. Desptel 659 para Embaixada em Tquio, 18/05/1984. Arquivo CDO. 261 Memo DMAE/05, 16/02/1985. Arquivo DMAE.
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3.7 As mudanas na Polantar Passados dez anos da adeso do Brasil ao Tratado, era clara a evoluo da poltica brasileira para a Antrtica desde as Diretrizes Gerais formuladas em 1976. A Polantar devia incorporar essas mudanas, derivadas da plena insero brasileira no STA. Se nos anos 70 o Tratado era visto como temporrio, nos anos 80, a partir da ascenso ao status de Parte Consultiva, a defesa do STA e as obrigaes derivadas dele passam a guiar a posio brasileira. Vimos acima como a Teoria da Defrontao foi definitivamente rejeitada e como as reivindicaes territoriais de Argentina e Chile vo gradualmente sendo substitudas pela letra do Tratado como os condicionantes da ao brasileira na Antrtica. Vimos tambm como a posio brasileira na AGNU era plenamente coordenada com as demais Partes Consultivas na proteo do STA e at mesmo a participao da CRAMRA foi feita com o reforo do STA em mente. Com a gradual integrao do Brasil no STA, as expectativas transitaram da perspectiva de reviso do Tratado para a manuteno e fortalecimento do regime. Essa mudana teve reflexos na produo acadmica sobre o tema, cada vez mais distante das teorias territorialistas e mais prximas da defesa do Tratado ou ainda de consideraes sobre a Antrtica como Patrimnio Comum da Humanidade e sobre sua importncia ambiental.262 Entre os autores dessa nova gerao de estudos antrticos, destacam-se Mcio Bakker, Secretrio da CIRM nos anos 80, e, dentro do Itamaraty, Caio Colombo.263 Havia ainda, verdade, alguns ecos da Teoria da Defrontao, principalmente na voz de Castro. Um de seus discpulos, Luiz Carlos Lopes Moreira, chegou a representar o Ministrio da Educao na Conantar, mas foi severamente censurado por seus colegas na comisso quando publicou um livro retomando a ideia de uma reivindicao brasileira.264 Outra demonstrao dessa transio ocorreu por ocasio de informaes divulgadas na imprensa no incio de 1988, que teriam como fonte um membro do Proantar, afirmando que o programa era importante para assegurar voz ao Brasil na reviso do Tratado, que viria em 1991, quando o Pas apoiaria a tese
Ver SANTOS, 2004. para uma viso ampla dessa evoluo. Ver, por exemplo, COLOMBO, 1987; BAKKER, Mcio P.R. Antrtida: uma nova perspectiva para o Brasil. In: A Defesa Nacional. n 701, maio/junho 1982a, pp. 5-56. 264 MOREIRA, 1982.
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da Antrtica como Patrimnio Comum da Humanidade. Como vimos anteriormente, com exceo da referncia tese do PCH, essa ideia no est muito distante da formulao da poltica antrtica brasileira dos anos 70. No entanto, a reao do governo foi imediata, desmentindo a informao perante os embaixadores de Argentina e Chile, afirmando explicitamente no haver inteno da parte do Brasil de solicitar reviso do Tratado em 1991, tampouco informao de que qualquer uma das Partes Consultivas tencionasse faz-lo.265 O tratamento da questo dentro do Itamaraty tambm acompanhou essas modificaes. At 1985, a Antrtica havia sido competncia da Diviso de Amrica Meridional I e da Diviso das Naes Unidas. Em 1985, foi criada a Diviso do Mar, da Antrtida e do Espao Exterior (DMAE) que ficou inicialmente sob o Departamento de Organismos Internacionais e depois do Departamento de Temas Especiais e que veio a se tornar o Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais. A juno desses trs temas na mesma diviso no deve ser encarada como aceitao da analogia do PCH, mas como uma questo prtica, uma vez que so temas multilaterais que ultrapassam o escopo da ONU e so tratados de forma interministerial no governo brasileiro.266 Fazia-se necessrio que a formulao da Polantar refletisse essas mudanas que, a propsito, no eram exclusividade brasileira: a Argentina j apontava em 1985 para uma reformulao de sua poltica antrtica que diminusse seu carter militar, eventualmente retirando sua Direccin Nacional del Antrtico do mbito das Foras Armadas para a chancelaria e passando a citar explicitamente princpios e normas do STA em sua legislao; o Chile, talvez o mais ferrenho territorialista, passou a incluir a defesa do STA como um dos princpios fundamentais de sua poltica antrtica.267 A reviso das Diretrizes Gerais de 1976 j era aventada desde a instalao da Conantar. As discusses a princpio tomaram como base a formulao 1976, dando apenas uma redao mais atualizada, mas o documento ao qual se chegou substancialmente diferente.268 Publicada
Memo DMAE/015, 23/02/1988. Arquivo DMAE. Esse documento recorda que o Tratado permanente. 266 A DMAE foi criada a partir de recomendao de GUIMARES, L.F. de Macedo Soares. Fundos Marinhos: princpio e prtica. VI Curso de Altos Estudos. Braslia: IRBr, 1982. pp. 216-218. 267 Documento DMAE/DAM-I/61/210(D), 10/09/1985. Arquivo DMAE. Ver tambm GUIMARES, G., 1983. e TEL 84/1999 de Brasemb Buenos Aires, 26/01/1999. Arquivo Intradocs. 268 EMFA. Ofcio 1/SC-2 ao MRE, 21/08/1985. Arquivo CDO.
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no Decreto 94.401, de 03 de junho de 1987, a nova formulao da Polantar, em vigor at os dias atuais, define:
A Poltica Nacional para Assuntos Antrticos visa consecuo dos objetivos do Brasil na Antrtida, levando em considerao os compromissos assumidos no mbito do Sistema do Tratado da Antrtida.
Os objetivos do Pas na Antrtica segundo a Polantar so: participao em todos os instrumentos do STA; prosseguimento e ampliao do Proantar; participao na explorao e aproveitamento de recursos naturais, tendo em mente a condio de pas em desenvolvimento. Entre os cinco princpios fundamentais da Polantar, trs referem-se diretamente ao Tratado (liberdade de pesquisa, desmilitarizao, desnuclearizao), outro faz meno observao e ao fortalecimento das normas do STA. A proteo ao meio ambiente consagrada na Polantar: princpio fundamental para o Brasil que o meio ambiente da Antrtida seja especialmente protegido e que envidem esforos para conservar os ecossistemas antrticos.269 No h referncias a uma eventual ameaa segurana nacional. Quanto s reivindicaes territoriais dos demais pases, a posio brasileira que elas no podem interferir no cumprimento dos dispositivos do STA. O Brasil adota os mesmos termos do Artigo IV do Tratado. Caso o funcionamento do Tratado venha a ser revisto, o Brasil reserva-se o direito de proteger seus interesses diretos e substanciais na Antrtida este nico trecho cujo tom faz lembrar, de forma distante, a formulao da Polantar de 1976. importante ressaltar os seguintes aspectos da Polantar em vigor: o respeito s normas do regime parte intrnseca da poltica antrtica, ou seja, os objetivos e aes do Brasil esto condicionados s normas do STA; a fonte de grande parte da Polantar so os prprios termos do Tratado da Antrtica; a proteo do meio ambiente antrtico foi definida como prioridade antes da adoo do Protocolo de Madri ou at mesmo do desmoronamento da CRAMRA. 3.8 O Brasil e o Protocolo de Madri O Brasil considerava a CRAMRA um instrumento que respeitava o meio ambiente, mas, diante da situao polarizada causada pela mudana de posio
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Ver Anexo B para o texto integral da Polantar.
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franco-australiana, no buscou defender a manuteno da conveno. Em 1989, o Brasil encontrava-se em uma delicada situao diante da opinio pblica mundial, carregando a imagem de destruidor da Amaznia. Na poca, o Pas apenas comeava a combater essa situao, evoluindo de uma postura que, refletindo a situao poltica em que fora concebida, via a discusso internacional sobre o meio ambiente como intervencionismo para uma atitude claramente construtiva, agregada ao conceito de desenvolvimento sustentvel, alterando polticas e burocracias. Nesse contexto est tambm a oferta para sediar a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Rio-92. No entanto, a ausncia de um marco regulador para atividades minerais na Antrtica trazia de volta tona questes estratgicas, no mais como ameaas ao territrio nacional, mas na forma da manuteno da paz no Atlntico Sul. A possvel conduo de atividades mineradoras fora de um marco regulador internacional na regio reivindicada por Argentina, Chile e Reino Unido certamente levaria discrdia e provavelmente ao conflito, a exemplo do que ocorrera nas Malvinas nos anos 80 atividades minerais na Antrtica fora de regulamentao no mbito do STA levam necessariamente ao imbrglio territorial. 270 Na ausncia de um marco regulador, a moratria de atividades minerais era a alternativa mais lgica para evitar esse quadro e para manter a integridade do STA, alm de estar em perfeita convergncia com os novos princpios da Polantar. Assim, durante a XI Reunio Consultiva Especial (Via del Mar e Madri, 1990-1991) para a negociao do Protocolo de Proteo ao Meio Ambiente do Tratado da Antrtica, o Brasil adotou uma posio favorvel mxima proteo do meio ambiente, ou seja, que as medidas fossem as mais rgidas e abrangentes possveis. Quanto extenso da proibio de atividades minerais, o Brasil preferia que esta durasse o maior tempo possvel, dentro das limitaes da regra do consenso.271 A posio brasileira de estender a moratria mineral pelo maior tempo possvel pode ser vista com certa surpresa, tendo em mente que todas as formulaes da Polantar consideravam a participao na explorao mineral do continente como um dos seus objetivos. Como vimos, no entanto, a proteo ambiental antrtica passou a ser princpio fundamental da formulao
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GUERREIRO, 1992, pp. 117-122. Informao. XI Reunio Consultiva Especial do Tratado da Antrtica. s/d. Arquivo DMAE.
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e execuo da Polantar, princpio que se sobreps a um dos objetivos, portanto. Logo, a posio brasileira no era nova, mas o aprimoramento de uma diretriz j existente. A atuao do Brasil no STA foi um precedente importante para as questes ambientais na poltica externa brasileira. Nesse contexto, o Brasil realizou sua primeira inspeo no mbito do STA no vero de 1989/1990. O sistema de inspees do Tratado da Antrtica foi criado com o objetivo de verificar o respeito desmilitarizao do continente, mas a inspeo brasileira teve um carter estritamente ambiental, seguindo consideraes da Conantar quanto convenincia de uma ao convergente com o crescente interesse ambiental na regio.272 O carter ambientalista da presena brasileira na Antrtica vai ser consagrado durante a visita do Presidente Fernando Collor EACF em fevereiro de 1991, primeira visita de Chefe de Estado brasileiro Antrtica, ato relacionado com a crescente prioridade atribuda por seu governo proteo do meio ambiente. Em mensagem enviada da EACF aos demais Chefes de Estado das Partes Consultivas, o Presidente louvou o singular exemplo de paz e cooperao do Tratado, que conseguiu repudiar a atividade predatria, afastar a explorao mineral e consolidar a preservao do meio ambiente.273 O desenrolar das negociaes na XI Reunio Consultiva Especial foi perfeitamente convergente com a posio brasileira. O Itamaraty recomendou ao Presidente da Repblica a aprovao do Protocolo de Madri antes mesmo que sua negociao estivesse formalmente concluda, salientando o fato da proibio de atividades minerais ter sido definida por um perodo considervel de tempo, pelo menos 50 anos, em contraposio ao desejado por algumas Partes, que propunham um perodo fixo seguido de suspenso automtica da moratria.274 O Protocolo de Madri foi assinado pelo Brasil em 4 de outubro de 1991, sendo incorporado ao ordenamento jurdico brasileiro pelo Decreto 2.742, de 20 de agosto de 1998, aps aprovao pelo Congresso em 1995. O Brasil implementou unilateralmente o Protocolo de Madri, antes mesmo de sua entrada em vigor desde 1991, todas as atividades do Proantar so regidas pelos princpios e normas do Protocolo.
Memo DMAE/29, 10/04/1990. Arquivo DMAE. PRESIDNCIA DA REPBLICA. Mensagem do Senhor Presidente da Repblica aos Chefes de Estado dos Pases-membros do Tratado da Antrtica. 22/03/1991. Arquivo CDO. 274 Exposio de Motivos DMAE/212/MANT L00 E01 Presidncia da Repblica, 13/05/ 1991. Arquivo CDO.
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As delegaes brasileiras s ATCMs nos anos 90 foram instrudas com vistas ao fortalecimento do Tratado e do Protocolo e crescente institucionalizao do regime: os subsdios de carter geral das instrues das delegaes s ATCMs passaram a definir o interesse brasileiro explicitamente em termos de fortalecimento do regime. Nesse contexto tambm, entre 1994 e 1998, o Professor Antonio Carlos Rocha Campos exerceu a Presidncia do SCAR algo notvel para um pas que no tinha programa antrtico apenas 10 anos antes. O apoio do Brasil na questo do Secretariado permanente em Buenos Aires foi reconhecido como fundamental pela prpria Argentina.275 O principal marco da incorporao total dos princpios e normas do Protocolo de Madri poltica brasileira para a Antrtica foi a proposta, em conjunto com a Polnia, de designao da Baa do Almirantado, onde esto a EACF e a Estao polonesa Arctowski, como rea Especialmente Gerenciada (ASMA) em 1996, o que implica critrios rigorosos para atuao dos programas antrticos nacionais (ver mapa Anexo A).276 Mesmo antes disso, a EACF j era referncia mundial na conduo de atividades antrticas ambientalmente responsveis, elogiada tanto por inspetores de outras naes quanto por observadores de ONGs ambientalistas.277 No entanto, foroso reconhecer que, apesar da incorporao da questo ambiental posio brasileira, aps o Protocolo de Madri a Antrtica perdeu muito da ateno gerada pelas consideraes estratgicas e pela possibilidade de explorao de recursos minerais, que tanto motivaram a Polantar nos anos 80. Essa mudana de foco no significa que a Antrtica perdeu importncia poltica a partir do Protocolo basta recordar a relevncia de temas ambientais na agenda ambiental internacional para refutar essa ideia mas perdeu, sim, o carter de urgncia que lhe era atribudo. A maior evidncia disso o fato da Conantar no ter se reunido durante toda uma dcada a partir de 1995, retomando o indesejvel descompasso entre a formulao e a execuo da Polantar, a exemplo do que ocorrera nos anos 80, apesar de seguidas tentativas de convocar a comisso. Na prtica, as deliberaes e muitas das atribuies da Conantar eram realizadas no mbito da Comisso Interministerial dos Recursos do Mar, responsvel pelo
Desptel 506 para Brasemb Buenos Aires, em 26/07/2007. Arquivo Intradocs. Desptel 120 para Brasemb Haia, em 24/03/1996. Arquivo Intradocs. 277 Sobre a ASMA e o monitoramento ambiental da Baa do Almirantado, ver MMA. O Brasil e o Meio Ambiente Antrtico. Braslia: MMA, 2007. pp.67-136.
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PROANTAR, cuja composio interministerial praticamente a mesma. A Conantar voltou a se reunir com regularidade a partir de 2006. 3.9 O Proantar e a Polantar hoje No h um organismo especfico para a Antrtica no Brasil, a exemplo de outros pases, o tratamento da questo descentralizado e envolve quatro Ministrios (Defesa, Meio Ambiente, Cincia e Tecnologia e o Itamaraty), alm das instituies de pesquisa. A atual estrutura do Programa Antrtico Brasileiro segue o organograma abaixo: Programa Antrtico Brasileiro
A CIRM, rgo colegiado coordenado pela Marinha, responsvel pela elaborao e implementao do Proantar, de acordo com os objetivos e princpios da Poltica Nacional para Assuntos Antrticos, sob responsabilidade da Conantar que deve avaliar e aprovar o Programa Antrtico Brasileiro. Dentro da CIRM, a responsabilidade pelo programa cabe Subcomisso do Proantar, subsidiada pelo Grupo de Assessoramento (GA), o Grupo de Operaes (GO) e o Grupo de Avaliao Ambiental (GAAm), que tm como
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propsito planejar as atividades de implementao do programa. A Secretaria da CIRM (SECIRM) presta o apoio administrativo necessrio e o representante do Brasil no COMNAP, Conselho dos Gerentes de Programas Nacionais Antrticos. O Comit Nacional de Pesquisas Antrticas (CONAPA), estabelecido no mbito do Ministrio da Cincia e Tecnologia em 1996, representa o Brasil no SCAR e faz sua ligao com o Proantar. A seleo, acompanhamento e apoio financeiro aos projetos de pesquisa a serem conduzidos sob o Proantar so feitos pelo CNPq, em coordenao com o GA. O relacionamento do GO, por sua vez, principalmente com a Marinha do Brasil e a Fora Area Brasileira (FAB), que proveem apoio logstico s Operaes Antrticas. O Grupo de Avaliao Ambiental (GAAm) coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente, tendo como responsabilidade avaliar os impactos sobre o meio ambiente antrtico referentes s atividades brasileiras de pesquisa cientfica, operacionais e de apoio logstico, de turismo e quaisquer outras, governamentais ou no. Em outras palavras, aplica o Anexo I do Protocolo de Madri, apontando os meios para prevenir e minimizar o impacto no meio ambiente antrtico, podendo sugerir a modificao, suspenso ou cancelamento de atividades. A Operao Antrtica tpica comea com a avaliao e seleo, pelo CNPq e pelo GA, dos projetos cientficos a serem includos no Proantar. O GO organiza as atividades operacionais para a implementao do programa, enquanto o GAAm avalia o impacto ambiental das operaes e projetos a serem conduzidos. Antes de irem para a Antrtica, os participantes do Proantar recebem treinamento, equipamentos e material na Estao de Apoio Antrtico (Esantar), localizada na Fundao Universidade Federal do Rio Grande. As atividades na Antrtica comeam no vero, com a partida do Navio de Apoio Oceanogrfico Ary Rongel, que substituiu o Baro de Teff e o Professor Besnard em 1994. O Ary Rongel opera com dois helicpteros, dotado de laboratrios e acomoda at 27 pesquisadores. Em fevereiro de 2009, foi incorporado Marinha o Navio Polar Almirante Maximiano, que tambm prestar apoio ao Proantar. Com cinco laboratrios, o Maximiano oferece instalaes de pesquisa consideravelmente melhores do que o Ary Rongel, que dever passar a focalizar sua atuao em apoio logstico. Alm do apoio da Marinha, a FAB opera (desde 1986) em mdia quatro voos no vero e trs no inverno com aeronaves Hrcules C-130 para dar suporte EACF, com escalas em
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Punta Arenas. Como a EACF no possui pista de pouso, a operao conta com o apoio da estao antrtica chilena Eduardo Frei. A EACF passou nos ltimos anos por um intenso trabalho de revitalizao e conta hoje com 63 mdulos, perfazendo 2.250m de rea construda, compreendendo laboratrios, oficinas, heliponto, enfermaria, lavanderia, cozinha, sala de estar, sala de vdeo, biblioteca, sala de informtica (com acesso Internet), camarotes e uma sala de ginstica, acomodando simultaneamente at 52 pessoas, entre pesquisadores, funcionrios de manuteno e militares da Marinha do Brasil, responsveis por sua operao.278 Diversas instituies de ensino do Brasil e mais de duzentos pesquisadores j passaram pelo Proantar.279 Passados mais de 25 anos de atividades, o Proantar vem passando nos ltimos anos por um perodo de inflexo discreto, porm importante. O programa cresceu, apesar de todas as limitaes financeiras, e a produo acadmica deu um salto extraordinrio nos anos 90, em particular ao final de 1998, em termos qualitativos e quantitativos, considerando o nmero de teses, instituies envolvidas e nvel de formao.280 Se nos anos 80 o Proantar poderia ser acusado de ser um programa pro forma para a aquisio do status de Parte Consultiva, nos anos 90 o programa alcanou maturidade e hoje a pesquisa antrtica brasileira afirma-se por sua competncia na comunidade cientfica nacional e internacional, totalmente integrada s redes mundiais. Nada ilustra melhor o salto da pesquisa antrtica brasileira do que a participao brasileira no API 2007-2008, quando foi realizada, pela primeira vez, uma expedio nacional ao centro do continente, a Deserto de Cristal, sobre o comando do glaciologista Jefferson Cardia Simes.281 No mar, destaca-se a coordenao da biloga brasileira Lcia de Siqueira Campos
Ver planta da EACF em SOUZA, Jos Eduardo Borges de. Brasil na Antrtica 25 anos de Histria. So Carlos: Vento Verde Editora, 2008. pp. 158-159. Trata-se de obra comemorativa dos 25 anos da presena brasileira na Antrtica com farto material fotogrfico e histrico das Operaes Antrticas. Sobre a vida na estao, ver MACHADO & BRITO, 2006. pp. 67-92 e149-164. 279 Para uma descrio e anlise da produo cientfica e gerao de conhecimento do Proantar, ver NASCIMENTO, Cludia Drumond do. O Programa Antrtico Brasileiro Proantar: questes de gesto e representao da informao no contexto da produo cientfica. Dissertao de Mestrado. Orientadora: Rosali Fernandez de Souza. Niteri: UFF/IBCT, 2007. pp. 58-97. 280 Id. Ibid. pp.103-108.
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do Consrcio Sul-Americano sobre Biodiversidade Marinha Antrtica (LA CAML), parte do Censo de Vida Marinha.282 O Proantar no s ampliou sua presena geograficamente, mas tambm passou a ser referncia em fruns internacionais. No mbito do IBAS (frum que rene ndia, Brasil e frica do Sul), o Grupo de Trabalho sobre Cincia e Tecnologia incorporou a cooperao antrtica a seu programa e j h um frutfero intercmbio de pesquisadores entre esses pases.283 O Brasil referncia na Reunio de Administradores de Programas Antrticos Latinoamericanos (RAPAL), frum que congrega hoje Argentina, Brasil, Chile, Uruguai, Equador, Peru e Venezuela para coordenao em temas cientficos, logsticos e ambientais na Antrtica (e que vem ganhando papel cada vez maior na coordenao poltica regional para as ATCMs).284 O Pas apresentou recentemente proposta de editais de pesquisa do CNPq abertos participao de instituies de pesquisa latino-americanas.285 No plano interno, o CNPq aprovou, no final de 2008, a criao do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia Antrtico de Pesquisas Ambientais, colocando a cincia antrtica em posio estratgica no Sistema Nacional de Cincia, Tecnologia e Inovao mais um exemplo do momento de inflexo que passa a pesquisa antrtica brasileira, caracterizado por seu reconhecimento e valorizao. 286 Essa inflexo foi acompanhada por um renovado interesse poltico. Em 2007, foi criada a Frente Parlamentar de Apoio ao Programa Antrtico Brasileiro, que congrega Deputados e Senadores em torno do objetivo de auxiliar no levantamento de recursos necessrios ao desenvolvimento do Proantar.287 O principal marco dessa renovao e do reconhecimento poltico
A respeito, ver <www.ufrgs.br/antartica>. Talvez o mero fato do Brasil contar hoje com doutores em glaciologia j fosse suficiente para ilustrar a maturidade do Proantar. O Brasil participou do API 2007-2008 em 11 projetos, envolvendo 11 instituies de pesquisa brasileiras. O financiamento foi da ordem de R$ 9 milhes. 282 CAMPOS, Lcia de Siqueira et.al. Evoluo do Consrcio Sul-Americano de Biodiversidade Marinha Antrtica (LA CAML) . DI-VI-Brasil XIX RAPAL. Disponvel em <http:// www.rapal.org.ar/REUNION/DOCS/DI06.PDF>, acesso em 25/02/2009. 283 Circular Telegrfica 69705, em 25/09/2008. Arquivo Intradocs. Ver tambm BRAGA, Ricardo Burgo. Pesquisadores Brasileiros participam da Operao Antrtica da frica do Sul. Disponvel em <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/77907.html>, acesso em 20/02/2009. 284 Ver <http://www.rapal.org>. 285 Telegrama 2264 de Brasemb Buenos Aires, em 21/10/2008. 286 Ver <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/77623.html>, acesso em 20/02/2009. 287 Ver <http://www.senado.gov.br/frenteproantar> , acesso em 25/02/2009.
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ao Proantar foi, sem dvida, a visita do Presidente Lula Estao Antrtica Comandante Ferraz em 17 de fevereiro de 2008, no marco das comemoraes dos 25 anos de presena brasileira na Antrtica, acompanhado do Ministro da Defesa, Nelson Jobim, do Ministro da Cincia e Tecnologia, Srgio Resende.288 Resta apenas que esse momento de inflexo seja traduzido no texto da lei que estabelece a Polantar, possibilidade que vem sendo avaliada pela Conantar, ao reassumir suas funes, desde 2006.289 A prioridade poltica cincia e ao meio ambiente, porm, j foi definitivamente incorporada ao texto do Proantar. A evoluo do texto do Proantar a maior prova do impacto da participao no STA na poltica antrtica brasileira, no apenas pela incorporao legislao nacional de princpios, normas e regras acordados no mbito de um regime internacional, mas por mostrar como os objetivos da presena brasileira na Antrtica passaram a convergir com as normas do STA. Isso evidente ao comparar as diretrizes estabelecidas em 1976 com suas formulaes posteriores, at chegar ao texto em vigor, que estabelece os seguintes objetivos para o Proantar: 290
a) contribuir para a consecuo dos objetivos brasileiros estabelecidos pela Polantar; b) promover pesquisa diversificada, de alta qualidade, com referncia a temas antrticos relevantes; c) contribuir para a plena participao do Brasil em todos os atos internacionais e em instituies do Sistema do Tratado da Antrtica, bem como em outros organismos e reunies internacionais que tratem de temas antrticos; d) promover a presena brasileira na Antrtica, demonstrando o firme interesse do Brasil naquela regio; e) contribuir para a busca de cooperao internacional, visando alcanar os objetivos de interesse nacional na Antrtica, por meio da participao em programas internacionais de pesquisa e de entendimentos bilaterais ou multilaterais;
Ver SOUZA, 2008. pp. 161-165. Ata da Reunio Ordinria da Comisso Nacional para Assuntos Antrticos. 11/05/2006. Arquivo DMAE. 290 Ver Anexo B para texto completo, publicado no DOU de 14/02/2007, Seo I, Pg. 7.
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f) contribuir com a promoo da proteo do meio ambiente antrtico e da preservao de seus ecossistemas dependentes e associados, em todas as atividades brasileiras na Antrtica, inclusive, por meio de participao ativa no esforo internacional para este fim; g) desenvolver tecnologia, visando a minimizao do impacto da presena humana no ambiente antrtico, bem como das condies de habitabilidade e segurana para os usurios das instalaes permanentes e temporrias brasileiras na Antrtica; h) incentivar a formao de recursos humanos com capacidade em assuntos antrticos e de grupos de pesquisa capazes de conduzir investigao cientfica de elevada qualidade no ambiente antrtico; i) priorizar, sobre todas as atividades, a segurana e as boas condies de trabalho, visando queles que, sob o planejamento do Programa, venham a atuar na Antrtica.
Ao chegar a Baltimore para a XXXII ATCM, a delegao brasileira participou do encerramento oficial do API 2007-2008 e das comemoraes dos 50 anos do Tratado da Antrtica com credenciais muito diferentes das que apresentava em 1975. Mais de trs dcadas aps a adeso do Pas ao Tratado da Antrtica, o Brasil apresenta um histrico de plena e contnua participao em todos os instrumentos do STA, sendo considerado uma referncia no respeito ao meio ambiente antrtico. O STA configura um cenrio bastante diferente das expectativas quando da adeso brasileira e o Brasil soube adaptar-se a essa evoluo. A poltica brasileira para a Antrtica est hoje necessariamente ligada ao STA, um instrumento de cooperao internacional que comprovou sua efetividade e importncia para a proteo do meio ambiente e a manuteno da paz, administrando em conjunto uma parte considervel do globo. A continuidade da presena do Brasil no continente austral depende da manuteno e ampliao do Proantar, condio imprescindvel para a participao brasileira no frum poltico que decide os destinos da Antrtica e consecuo dos interesses brasileiros na regio.
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Concluses
Vimos nos primeiros dois captulos deste trabalho a descrio do processo de formao e evoluo do STA. De um acordo motivado principalmente por questes territoriais e estratgicas, o regime internacional estabelecido para a Antrtica desenvolveu-se em um complexo de normas e de convenes internacionais para o aproveitamento racional e a conservao de recursos naturais (CCAS, CCAMLR e a CRAMRA, apesar desta ltima no ter entrado em vigor), culminando em um regime de proteo ambiental abrangente (Protocolo de Madri), que declara a Antrtica reserva natural, dedicada paz e cincia. Esse regime no foi imposio das superpotncias da Guerra Fria, tampouco criado simplesmente a partir de um esforo de cooperao internacional, o AGI. Verificamos a existncia de uma complexa rede de interesses na formao do STA, envolvendo reivindicaes territoriais, cooperao cientfica e consideraes estratgicas que buscavam evitar uma presena sovitica na Antrtica. A negociao desse regime somente foi possvel com a desmilitarizao do continente e, principalmente, com o afastamento da questo territorial, um imbrglio sem aparente soluo por meios pacficos. A gerao de todo o conjunto de normas a partir do Artigo IV do Tratado da Antrtida mostra que possvel chegar a arranjos polticos e jurdicos complexos a partir de reas de contrato pequenas, mesmo que essa rea de contrato possa ser reduzida a concordar em discordar.
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A manuteno, ampliao e fortalecimento do STA nos ltimos 50 anos e, principalmente, o fato de que nenhuma Parte Consultiva sugeriu a reviso do Tratado mesmo depois de passados praticamente 20 anos desde o ano em que, segundo seu Artigo XII, o Tratado tornou-se passvel de reviso (1991), so um sinal forte de que o regime, simplesmente, funciona. A ampliao do nmero de Partes Consultivas torna a reviso indesejvel para pases territorialistas e desnecessria para os no territorialistas o prazo de validade do Tratado , portanto, indefinido. O STA pode ser descrito como uma internacionalizao funcional da Antrtica, a aquisio de personalidade jurdica internacional permite at mesmo compar-lo a uma Organizao Internacional. No deve ser esquecido, porm, que todo o regime depende do equilbrio delicado do Artigo IV, do casamento de convenincia entre territorialistas e no territorialistas. Contornado o imbrglio territorial e imposta a desmilitarizao do continente, a Antrtica passou rapidamente de um potencial problema estratgico para uma regio de cooperao cientfica e conservao ambiental. A surpresa maior da pesquisa realizada para este trabalho foi constatar que a agenda ambiental imps-se como um dos principais temas do STA muito antes do Protocolo de Madri. Conforme vimos no item 2.2.2, em decorrncia das Agreed Measures de 1964, o STA pode ser descrito como um regime, inter alia, ambiental desde os anos 60. O papel da comunidade cientfica, por meio do SCAR, nessa transio foi fundamental e s se reforou com o tempo. A partir da assinatura do Tratado, verificamos um padro bastante claro na formao de normas e criao de regimes sob o STA: o levantamento de questes no mbito da comunidade cientfica antecede seu tratamento poltico possvel traar a origem de todas as convenes do STA a temas e normas anteriormente tratadas no mbito do SCAR, com exceo da CRAMRA. Mesmo a CRAMRA, porm, teria participao fundamental do SCAR. Apesar de no ter entrado em vigor, a CRAMRA, assim como a CCAMLR, prova de que possvel chegar a uma regulao sobre a explorao de recursos naturais na Antrtica no mbito do Tratado, sem necessidade de dividir o continente em soberanias. Na verdade, mantido o imbrglio territorial, somente possvel ter a segurana jurdica necessria para a explorao de recursos naturais na Antrtica sob as normas do Tratado, cuja legitimidade e efetividade so garantidas pela regra do consenso, pelo poder de voto e veto que detm cada Parte Consultiva.
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CONCLUSES
Ao invs do desmoronamento do Tratado depois do abandono da CRAMRA, assistimos a um fortalecimento ainda maior do STA em 1991 com a adoo do Protocolo de Madri, que consagrou a proteo ambiental como principal vertente do regime, tendo como base o acmulo de normas de carter ambiental negociadas ao longo de 30 anos nas ATCMs. Com a imposio da moratria explorao mineral, o Protocolo logrou afastar a possibilidade de reviso do Tratado e a tese da Antrtica como Patrimnio Comum da Humanidade. O fim da moratria, se um dia for comercialmente vivel explorar minerais no continente, no ser automtico ser o STA a determinar suas condies. A tendncia verificada no STA a crescente ampliao, o aprofundamento e a maior institucionalizao do regime. Novos temas, como o Turismo e a Prospeco Biolgica, constituem, sem dvida, desafios polticos, mas os 50 anos de efetividade do Tratado j deram provas suficientes da capacidade das Partes Consultivas para chegar a arranjos equnimes para a regulao das atividades humanas ao sul do Paralelo 60S. O estudo da evoluo da posio brasileira em relao questo antrtica demonstrao de que o regime capaz de moldar as expectativas e aes dos Estados em funo dos princpios e normas do Tratado. Vimos que setores do governo brasileiro cogitaram realmente fazer uma reivindicao territorial na Antrtica at os anos 70, mas tambm constatamos como essa posio proto-territorialista e questionadora do regime foi abandonada e o Brasil evoluiu para uma poltica onde a participao plena no STA era vista como a nica maneira de atender aos interesses brasileiros na Antrtica quando da possvel, ento considerada provvel, reviso do Tratado. Apesar da Teoria da Defrontao trazer mais problemas que solues para o Brasil, preciso admitir o papel fundamental que seus defensores tiveram no processo que levou o Pas a aderir ao regime. bem verdade que o repdio aos desatinos territorialistas ocorreu principalmente pelas inconsistncias internas, falta de embasamento jurdico e impraticabilidade poltica da Teoria da Defrontao no pode ser atribudo exclusivamente participao no regime. Sem sombra de dvida, porm, participao no STA que deve ser creditada a evoluo para a seguinte fase da poltica brasileira para a Antrtica, da expectativa de participar de uma eventual reviso do regime para a posio verificada desde meados dos anos 80: a constatao de que a participao plena e ativa no STA o nico instrumento vlido para a consecuo dos interesses brasileiros na regio, sejam eles cientficos,
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ambientais, econmicos ou estratgicos. Os objetivos da poltica brasileira para a Antrtica passaram a ser definidos em funo dos compromissos assumidos no mbito do STA, cujo fortalecimento princpio orientador da posio brasileira em qualquer frum relacionado ao continente austral. Para atingir esses objetivos e atender aos interesses brasileiros na Antrtica, fundamental ampliar e aprofundar o Programa Antrtico Brasileiro. No apenas porque o que nos d o status de Parte Consultiva, mas tambm porque somente com a realizao de pesquisa cientfica de qualidade o Pas tem condies para discutir os temas tratados nas ATCMs, bem como em outros fruns internacionais. A importncia da pesquisa cientfica na Antrtica para o tratamento de questes como a mudana do clima, por exemplo, absolutamente fundamental. A presena brasileira na Antrtica chegou a seu 25 aniversrio com um notvel grau de maturidade em pesquisa cientfica, apesar de todos os constrangimentos financeiros, graas ao trabalho incansvel de pesquisadores e militares que fazem do Proantar, hoje, uma referncia entre pases em desenvolvimento. O Brasil , ademais, reconhecido pelo cuidado com a preservao ambiental do ecossistema antrtico em todas suas atividades, seja na Baa do Almirantado, seja na mesa de negociao da ATCM. So credenciais que devem ser valorizadas e que garantem nossa participao ativa em um dos regimes internacionais mais notveis do sistema internacional, responsvel por regular as atividade humanas e administrar, literalmente, um continente inteiro. A anlise da evoluo do STA e de sua influncia no comportamento dos Estados em relao Antrtica nos oferece algumas consideraes tericas importantes do ponto de vista das Relaes Internacionais, mostrando um arranjo bastante eficaz para a conduo de atores em um ambiente anrquico, de forma pacfica e cooperativa, mesmo na presena de interesses completamente dspares. Mais do que isso, ao partir de questes territoriais e estratgicas para um regime de proteo ambiental e cooperao cientfica, do Realismo para a Interdependncia Complexa, a Antrtica demonstra que a natureza de questes internacionais no necessariamente perene, mas depende de uma arquitetura definida politicamente, permanentemente em negociao, mesmo que essa arquitetura seja to distinta do tradicional sistema baseado em soberanias territoriais e no uso da fora. Talvez a Antrtica no seja um lugar to terrvel, afinal.
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CONCLUSES
De volta Teoria de Relaes Internacionais Aplicando a proposta de Young para a anlise da formao de regimes, descrita na introduo a este trabalho, podemos depreender, a partir do estudo do caso do STA, algumas consideraes relevantes para o estudo de regimes internacionais. A hiptese da estabilidade hegemnica afirma a necessidade de haver um ator com preponderncia de recursos materiais para arcar com os custos de formao do regime e/ou impor um regime a outros atores. O conceito de ator hegemnico obviamente pode ser aplicado aos EUA na formao do regime, dadas sua ascenso como potncia econmica e militar mundial no ps-guerra e a demonstrao de superior capacidade para operar em regies polares, como evidente com a Operao High Jump. De fato, algumas das primeiras iniciativas de resolver a questo antrtica de forma multilateral partiram dos EUA, como a proposta de condomnio apresentada em 1948, e vimos como o papel norte-americano na formao do regime foi preponderante. No entanto, a existncia de um ator hegemnico no foi suficiente para a formao do regime, sendo a proposta norte-americana rejeitada por atores com recursos significativamente menores seria de se esperar, se a estabilidade hegemnica fosse suficiente para explicar a formao de regimes, que a iniciativa norte-americana em 1948 tivesse sido concretizada na forma proposta pelos EUA. A Guerra Fria foi o grande fator no contexto da origem do STA. Foi somente a partir da declarao sovitica em 1950 de que no aceitaria qualquer soluo para a Antrtica sem sua participao que a formao do regime tomou impulso. A URSS obviamente tambm pode ser qualificada como um ator hegemnico no ps-guerra que tinha larga capacidade de atuao em regies polares, apesar desta estar concentrada no rtico. No entanto, o Tratado da Antrtica no um caso de hegemonia bipolar, i.e., uma coordenao entre EUA e URSS para a criao do regime e imposio de seus termos aos demais atores, como afirmam alguns analistas. Cabe lembrar que a segunda metade dos anos 50 assistiu a uma intensificao da Guerra Fria, com o incio da corrida espacial, o teste dos primeiros msseis intercontinentais e a Crise de Berlim no razovel supor que neste cenrio as duas superpotncias reuniram-se secretamente para definir os termos do regime. Como vimos no Captulo I, a incluso da URSS nas negociaes que levariam ao Tratado ocorreu pela constatao de outros atores que,
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principalmente a partir da participao sovitica no AGI, um regime que no contemplasse a presena da URSS provavelmente seria boicotado ou simplesmente ignorado, tornando-se letra morta ou ainda foco de maior discrdia. Vimos como a principal questo estratgica para EUA, Reino Unido e Austrlia era anular uma possvel presena militar sovitica na regio. Apesar do fato inegvel que a formao do regime s foi possvel com a incluso de EUA e URSS, a pesquisa realizada aponta que a estrutura de poder na questo antrtica nos anos 50 no deve ser considerada puramente bipolar, mesmo com a Guerra Fria as outras dez naes convidadas para a conferncia haviam j demonstrado tambm alguma capacidade para enviar misses regio. A participao ativa de Argentina, Chile e Reino Unido na formulao do Tratado, indo s vezes contra a vontade dos atores hegemnicos como no caso da desnuclearizao proposta pela Argentina, contra o interesse declarado dos EUA , demonstra que os atores considerados hegemnicos, EUA e URSS, no foram capazes de impor seus termos na negociao. Alm disso, vimos que o Tratado da Antrtica foi resultado de um processo que remonta a mais de uma dcada antes de sua assinatura, com importante participao de Argentina, Chile e Reino Unido. Afirmar que o Tratado foi acertado entre as superpotncias e imposto aos demais simplesmente no corresponde aos fatos. As consideraes acima nos permitem substituir a hiptese da estabilidade hegemnica por uma proposio mais abrangente: a formao do regime deve acomodar-se estrutura e distribuio de poder entre as Partes contratantes. Essa afirmao permite facilmente acomodar a necessidade da presena de EUA e URSS na formao do STA, sem com isso diminuir o papel dos outros Estados na formao do regime. A proposio encontra apoio em outros momentos da evoluo do STA como, por exemplo, na frmula alcanada na negociao da CRAMRA para acomodar os diferentes interesses das Partes por meio da composio dos Comits Reguladores da CRAMRA incluindo necessariamente as duas superpotncias de ento, pases territorialistas, pases no territorialistas e pases em desenvolvimento. O convite s doze naes que enviaram expedies Antrtica na Conferncia de Washington no permite aceitar a hiptese segundo a qual todas as Partes com interesse na questo devem participar na formao do regime para que esta seja bem sucedida. Vimos que Brasil e Polnia declararam seu interesse em participar da conferncia e a ndia j havia manifestado sua preocupao com o uso pacfico da Antrtica na AGNU. Ao longo dos anos
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CONCLUSES
80, diversos outros pases tambm manifestaram seu interesse pela Antrtica, sem que lhes fosse possvel participar da questo, a no ser nos termos do Tratado. A excluso dessas partes nas negociaes no impediu a formao bem-sucedida dos instrumentos do STA. No entanto, importante notar que as 33 adeses ao Tratado e o crescimento considervel do nmero de Partes Consultivas, de 12 para 27, foram fundamentais para afastar a ideia de um clube polar restrito e dar legitimidade ao regime. Da mesma forma, no podemos admitir a hiptese de que uma concepo de bem comum fundamental para a criao de regimes, apesar da presena constante em instrumentos do STA da afirmao que suas provises seriam no melhor interesse da humanidade. difcil defender que isso decorra de algo alm de retrica. O regime mostrou-se bastante fechado s manifestaes de interesse do resto da humanidade no mbito da ONU. Nada vimos na formao e na evoluo do STA que leve concluso de que as Partes estivessem verdadeiramente motivadas por alguma ideia de bem comum salvo talvez a participao do Primeiro-Ministro Neozelands Walter Nash na Conferncia de Washington advogando a internacionalizao da Antrtica sob a ONU. Porm h a percepo generalizada que, aps o Protocolo de Madri, o STA atende aos interesses da humanidade como um todo mas isso est mais relacionado com a hiptese das barganhas integrativas. A existncia de mecanismos de aquiescncia para incentivar o respeito s regras do regime e coibir violaes apresenta-se no caso do STA como fundamental para seu bom funcionamento. No STA, o sistema de inspees irrestritas e sem aviso prvio cumpre o papel de mecanismo de aquiescncia. As mais de duzentas inspees realizadas pelas Partes Consultivas garantiram o cumprimento no s das regras fundamentais do Tratado da Antrtica, principalmente a desmilitarizao, mas tambm monitoram a aplicao das normas acertadas nas ATCMs e a proteo do meio ambiente definida pelo Protocolo de Madri. Por outro lado, na CCAMLR verifica-se que a ausncia de um mecanismo eficaz de inspees d margem pesca alm dos limites estipulados, o que compromete a efetividade desse instrumento. Ao longo da histria do STA, notamos que o imbrglio territorial mantevese como a questo mais controversa, o principal obstculo nas negociaes dos regimes especficos e o fator que impede que o STA assumisse um carter claramente supranacional. A questo territorial permanece sem soluo e bastante provvel que simplesmente jamais haja uma definio pacfica da questo nos termos tradicionais de soberania e territorialidade. Da a
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importncia da formulao ambivalente do artigo IV, estabelecendo a manuteno das reivindicaes territoriais coadunada a seu no reconhecimento. De fato, nos termos ambguos do Artigo IV j presentes no convite para a conferncia e na Declarao de Escudero repousa todo o STA. Ao concordar em discordar, as Partes contratantes identificaram o imbrglio territorial como foco do problema e estabeleceram uma frmula simples, apesar de ambgua, para acomodar interesses conflitantes em torno da Antrtica. Isso permite admitir a hiptese das salient solutions. O Artigo IV tambm permite aceitar a hiptese de que a equidade, o respeito igualdade de direito entre as Partes, fator determinante para a formao de regimes. A equidade algo presente em todos os instrumentos do STA, manifestando-se na sempre presente regra do consenso mesmo que isso muitas vezes signifique morosidade na aplicao das regras do regime, como vimos no caso das normas decididas nas ATCMs. Isso vai ao encontro da proposio de Young, que equidade mais importante do que eficincia para a criao de regimes, i.e., um regime tem maior probabilidade de ser bem sucedido se respeitar em algum grau a igualdade de direitos, ainda que ao custo de uma menor eficincia das regras. importante notar na CRAMRA a convivncia entre a estrutura de poder, na composio dos Comits Reguladores, e a equidade, na regra do consenso na Comisso para abrir uma rea explorao. Outra das hipteses sugeridas por Young que choques ou crises exgenas ao processo de barganha podem facilitar a formao de regimes. Esse foi claramente o caso da negociao da CRAMRA, apesar desta no ter entrado em vigor. provvel que sem os choques de preos do petrleo praticados pela OPEP a partir de 1973 o tpico explorao de recursos minerais ficasse latente ou fosse tratado apenas no mbito das ATCMs, dada a ausncia de informaes confiveis sobre o potencial de recursos minerais. Certamente, esse um fator relevante para explicar o porqu da negociao de um regime para regulao de atividades minerais antes mesmo que fossem descobertas reservas viveis comercialmente. Outra crise externa que colocou considervel presso no STA foi a discusso da Antrtica na AGNU a partir de 1983. Como vimos no Captulo 2, o que se convencionou chamar de acomodao externa foi determinante na negociao da CRAMRA ao pressionar as Partes Consultivas para que chegassem a um acordo no mbito do STA, sob o risco de ruptura do regime. A acomodao externa tambm foi fundamental para o processo de abertura do STA, levando a uma maior participao das Partes
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CONCLUSES
no consultivas e divulgao de informaes antes sigilosas. Ao levar as Partes Consultivas a modificar os procedimentos nas ATCMs, a acomodao externa causou mudanas significativas no funcionamento do regime. Portanto, a adaptao a choques e crises exgenas ao regime faz parte da histria do STA. Devido disparidade de interesses envolvidos na questo, impossvel afirmar qualquer coisa sobre a influncia da prioridade atribuda ao assunto na formao do regime. certo que para alguns pases, principalmente os territorialistas Chile e Argentina, a Antrtica sempre teve uma alta prioridade na agenda poltica nacional, mas o mesmo no pode ser dito dos outros atores. Tambm nada possvel afirmar sobre a proposio de que questes predominantemente tcnicas ou a preponderncia de tcnicos entre os negociadores facilita a criao de regimes, uma vez que nos limitamos anlise de regimes definidos politicamente. difcil fazer qualquer afirmao categrica quanto formao do regime em termos de barganha integrativa ou distributiva. Certamente todas as Partes ganharam com o instrumento ao ter acesso franqueado a toda a Antrtica sem restries fronteirias e claramente a pesquisa cientfica na regio infinitamente superior graas cooperao no mbito do Tratado do que seria em caso de programas nacionais isolados, em termos qualitativos e quantitativos. No entanto, para os pases territorialistas, maioria quando da formao do regime, o Tratado pode ser visto de maneira distributiva, como uma restrio a atividades sobre as quais teriam direitos soberanos. O mais notvel no STA justamente o sucesso em acomodar essas posies to dspares, mostrando que para a formao de regimes no necessrio que todas as Partes vejam determinado instrumento como benfico, mas preciso uma zona de contrato mnima. Quando de sua assinatura, o Tratado da Antrtica era mais um denominador comum a posies diametralmente opostas do que um acordo visto como mutuamente benfico. Essa situao, no entanto, evoluiu para um regime onde prevalece a percepo da Antrtica como um bem comum, um global common, a ponto de impor condicionamentos a polticas nacionais e afastar a hiptese de reviso prevista no Tratado, o Artigo XII. Poderamos afirmar, ento, que a percepo de um regime como mutuamente benfico, como uma barganha integrativa, fortalece um regime e provavelmente necessria para sua manuteno, mesmo que no fosse o caso quando da criao do regime.
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Um fator certamente presente no STA o vu da incerteza, ou seja, a inabilidade das Partes de prever o impacto dos arranjos institucionais em seus interesses a longo prazo, levando a arranjos mais flexveis. Na origem do STA, o vu da incerteza est na indefinio jurdica das reivindicaes antrticas; principalmente as reivindicaes sobrepostas de Argentina, Chile e Reino Unido, mas tambm as demais reivindicaes, no reconhecidas pela comunidade internacional. Somem-se a isso a iniciativa indiana de tentar levar a questo ao mbito da ONU e a reserva de direitos de EUA e URSS a suas possveis reivindicaes. Para os pases territorialistas, no havia como se assegurar que suas reivindicaes poderiam ser mantidas diante dessas alternativas ou mesmo qual a parte que lhes caberia em uma partilha territorial, o que certamente contribuiu para flexibilizar suas posies. Tanto os EUA quanto a URSS mantiveram aberta a possibilidade de fazer uma reivindicao territorial, no que teriam tanto fundamento quanto as outras reivindicaes e, mais importante, superior capacidade militar para mant-las. No entanto, uma reivindicao territorial de uma das superpotncias provavelmente levaria a uma contra-reivindicao da outra, o que s viria a aumentar a complexidade do problema e ainda assim no eliminaria o problema da validade jurdica dessas reivindicaes. A inexistncia de regras bem definidas anteriormente ao Tratado e as provveis dificuldades na manuteno de uma posio territorialista, o vu da incerteza, facilitaram a abordagem da questo em termos contratualistas, colaborando para a formao do regime flexvel e ambivalente, que dava a cada uma das Partes direito de veto e que possibilitava sua reviso a partir de um considervel perodo de tempo. O vu da incerteza aparece tambm na origem do Protocolo de Madri, na forma do vcuo jurdico deixado pelo abandono da CRAMRA. A manuteno do imbrglio territorial e a conjugao do Artigo IV com o Artigo XII do Tratado constituem o que pode ser descrito como um permanente vu da incerteza, que incentiva as partes a buscar soluo endgenas e a ter razovel flexibilidade, j que nenhuma das partes pode ter garantias de que seus interesses sero atendidos em uma possvel reviso do Tratado ou em uma corrida territorial. Young est convencido de que a presena de lideranas individuais no apenas um fator que facilita a criao de regimes, seus estudos de caso apontam para a possibilidade de que lideranas individuais sejam uma condio necessria criao de regimes. Ao longo da histria da formao e evoluo
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do STA encontramos nomes de indivduos que se destacaram e tiveram papel determinante no regime. Entre as lideranas intelectuais, cabe mencionar o papel do Professor Escudero, que uma dcada antes do Tratado rascunhara seus principais termos. Entre os condutores do processo de negociao, surgem os nomes do Embaixador Paul C. Daniels, cujo trabalho durante a Conferncia de Washington frequentemente citado como um fator agregador nas negociaes, e do Embaixador Chris Beeby, unanimemente mencionado como pea chave na negociao da CRAMRA. Lloyd Berkner tambm merece ser colocado entre esses nomes graas a seu papel na execuo do AGI e no intenso lobby no Pentgono, no Departamento de Estado e na Casa Branca para a atribuio de maior importncia pesquisa cientfica na poltica externa norte-americana.291 Quanto s hipteses cognitivas sugeridas por Young: 1) a existncia de consenso na comunidade cientfica em determinada questo um pr-requisito para a formao de regimes; 2) comunidades epistmicas influenciam a agenda poltica e, assim, so determinantes para a formao de regimes. Como no STA a comunidade cientfica se expressa por meio do SCAR, uma comunidade epistmica, um pouco difcil separar as duas proposies. Havia obviamente consenso em relao importncia do krill no ecossistema antrtico e a consequente necessidade de conservao desse recurso, assim como o impacto ambiental de atividades minerais no continente era inconteste, mas esses consensos eram expressos por meio do SCAR. No entanto, a evoluo do STA leva a algumas concluses importantes sobre a participao de atores transnacionais, comunidades epistmicas ou organizaes no governamentais, na poltica internacional. Pode-se afirmar que o SCAR (ou pelo menos o ICSU) j tinha durante o AGI caractersticas do que hoje caracterizado como comunidade epistmica: redes ligando indivduos transnacionalmente, particularmente cientistas, que dividem uma determinada percepo da realidade, seus problemas e solues. No entanto, a negociao do regime no envolveu diretamente o SCAR, apesar da promoo da pesquisa cientfica e a
Alguns delegados s ATCMs estiveram envolvidos com a questo antrtica por muitos e muitos anos, tornando-se influentes como memria viva do regime. Nomes como os britnicos Arthur Watts e John Heap e os chilenos Francisco Orrego Vicua e Oscar Pinochet de la Barra, entre outros, no foram mencionados no desenvolvimento do trabalho, mas sua participao nas ATCMs e suas publicaes sobre o Tratado da Antrtica certamente possibilitam inclu-los entre as lideranas individuais.
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manuteno dos esforos cooperativos do AGI ser um dos propsitos do Tratado. Cabe lembrar que foi inclusive considerada a possibilidade de criar uma nova instituio para coordenar a pesquisa cientfica na Antrtica. Do que pudemos verificar, a influncia da comunidade cientfica nos termos do Tratado no foi significativa. Porm, devemos fazer aqui uma ressalva: um dos organizadores do AGI, Lloyd Berkner, tinha uma funo relevante no governo norte-americano na mesma poca do AGI e sua influncia pode ter transbordado tambm para o Tratado, hiptese que s poderia ser verificada a partir de fontes primrias norte-americanas, s quais no tivemos acesso. A comunidade cientfica, organizada no ICSU e no SCAR, foi fundamental para a origem do regime ao organizar o AGI. Como vimos, o AGI teve qualidades um tanto hbridas: um evento transnacional de carter cientfico, mas com enormes reflexos polticos no s na Antrtica, mas tambm na corrida espacial. falsa a ideia de que o Tratado decorreu automaticamente do AGI ou que o AGI tenha sido organizado com o propsito de dar origem a um regime para a Antrtica. A importncia do AGI para o STA o precedente que estabeleceu em matria de cooperao internacional e o fato de ter tornado a presena sovitica na Antrtica irreversvel. mais apropriado considerar o AGI, ao lado da Guerra Fria, como um fator contextual o que tornou o Tratado tanto possvel quanto necessrio. Porm, uma vez estabelecido o Tratado, a participao da comunidade cientfica no regime por meio do SCAR realmente notvel. O SCAR praticamente onipresente nos instrumentos do STA e tem papel inegvel na formulao da agenda das reunies das ATCMs. Ao dar um lugar formal ao SCAR no STA, instituiu-se no regime um canal de acesso direto para atores no estatais. No por acaso, a formao dos regimes especficos sob o Tratado da Antrtica seguiu um padro mais ou menos constante: o tema surge, em um nmero considervel de vezes, no frum cientfico, o SCAR; a partir da, o tema encontra lugar na agenda do frum poltico, as ATCMs, e no frum cientfico, o SCAR; o tema atinge o topo da agenda, sendo muitas vezes convocada uma Reunio Especial para criar o regime especfico; o SCAR atua na formulao do regime provendo dados tcnico-cientficos, atuando na forma como o problema encarado politicamente pelas Partes Consultivas; criado o instrumento no frum poltico, este institucionaliza a participao da comunidade cientfica, geralmente representada pelo SCAR, como parte do mecanismo de avaliao do regime especfico.
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Assim foi com a CCAS: o envio de expedies para avaliar a viabilidade econmica da retomada da caa a focas levantou a discusso do problema nas ATCMs e no SCAR, a adoo de recomendaes do SCAR sobre o tema na ATCM de 1968 serviu como diretriz geral at a assinatura da Conveno em 1972, que atribui ao SCAR o papel de monitoramento das populaes de focas protegidas. No caso da CCAMLR, o padro repetese: o problema da explorao de recursos marinhos vivos da Antrtica surge devido s consideraes sobre o potencial pesqueiro do krill, primeiramente discutido no mbito do SCAR, o SCAR acionado pelas Partes Consultivas para uma avaliao tcnico-cientfica que d embasamento para decises futuras; acordada a Conveno que deu origem ao regime, o SCAR tambm toma parte em seu funcionamento na forma de um lugar no Comit Cientfico. O padro aparece de novo na CRAMRA, ainda que a conveno no tenha entrado em vigor: a presena do SCAR na formulao do regime provendo dados para avaliao preliminar do impacto ambiental de atividades minerais no continente e sua participao na estrutura do regime na forma do Comit Consultivo para assuntos cientficos e ambientais. Vale lembrar tambm que as Agreed Measures de 1964, nas quais o Protocolo de Madri largamente se baseia, tiveram origem no SCAR, assim como muitas outras Recomendaes e Medidas no mbito das ATCMs. Tudo indica que o mesmo padro se repita tambm no caso do CEP, como sugere a discusso sobre Prospeco Biolgica. O papel do SCAR na origem dos instrumentos do STA nos permitiria aceitar a hiptese de que a presena de uma comunidade epistmica determinante para a formao de regimes. A participao do SCAR na agenda das ATCMs e na formulao da CCAS, da CCAMLR e da CRAMRA poderia at levar concluso de que a comunidade epistmica vital para a origem de regimes. No entanto, a proposio esbarra na participao relativamente pequena do SCAR na negociao do Tratado. Alm disso, outra comunidade epistmica, a ASOC, estava presente quando da negociao da CRAMRA, mas teve ento sua participao vetada na formulao do regime. A comparao do caso do SCAR com a ASOC leva a importantes ressalvas para a hiptese da comunidade epistmica. AASOC, uma rede transnacional de organizaes ambientais, tambm uma comunidade epistmica, apesar de no ser propriamente cientfica, difundindo valores conservacionistas mundialmente. Se a existncia de comunidades epistmicas determinante para a formao de regimes, seria de se esperar que a ASOC tivesse
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tido alguma participao na formao da CRAMRA. Se houve essa participao, ela foi indireta, uma vez que foi ao SCAR que as Partes Consultivas referiram-se para consideraes de carter ambiental. No entanto, o papel daASOC no processo de ruptura a CRAMRA e posterior adoo do Protocolo de Madri inegvel. A diferena entre o papel da ASOC e do SCAR nesses dois momentos assim como a diferena do papel do SCAR antes e depois da assinatura do Tratado o acesso que tiveram ao processo de tomada de deciso. Enquanto o SCAR age como um canal institucionalizado de acesso da comunidade cientfica ao STA, a ASOC permaneceu do lado de fora do STA durante as negociaes da CRAMRA, apenas como observadora. No entanto, os valores da ASOC, sua proposta de declarao de um Parque Mundial na Antrtica, tiveram impacto determinante no STApor meio da declarao de Frana e Austrlia de que no assinariam a CRAMRA. Como vimos, a declarao francoaustraliana repetia em grande parte as propostas da ASOC, visando atender a presses polticas internas o lobby verde no parlamento australiano e a coalizo com ambientalistas na formao do governo francs. Ou seja, o impacto da ASOC no STA ocorreu indiretamente, por meio do acesso do movimento ambientalista ao processo de tomada de deciso poltica desses atores estatais. O impacto poltico do SCAR na evoluo do STA ocorre devido ao acesso institucionalizado que essa comunidade epistmica tem s ATCMs, enquanto o impacto poltico da ASOC teve origem em dois pases que, devido a um contexto poltico particular, deram maior acesso a grupo ambientalistas ao processo interno de tomada de deciso. Em seus estudos sobre regimes relacionados ao rtico, Young concluiu que comunidades epistmicas no so necessrias para a formao de regimes, mas estas podem ter papel importante em questes tcnicas e cientficas que precedem o processo de negociao.292 Nossa concluso semelhante: a influncia de comunidades epistmicas na formao de regimes no decorre automaticamente de sua existncia, apenas ser determinante em funo de seu acesso ao processo de tomada de deciso do regime e/ou de atores estatais; se esse acesso for institucionalizado, ser maior a importncia de comunidades epistmicas.293
YOUNG & OSHERENKO, 1993, p.245. Essa proposio converge com estudos sobre atores transnacionais que no mas baseiam sua anlise na oposio entre estatal e transnacional, preferindo uma abordagem em termos de acesso e impacto poltico. Ver, por exemplo, RISSE-KAPPEN, Thomas (ed.). Bringing Transnational Relations Back In: Non-State Actors, Domestic Structures and International Institutions. Cambridge: Cambridge University Press, 1995.
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O acesso e impacto da ASOC no processo que levou ruptura da CRAMRA e adoo do Protocolo de Madri, no entanto, dificilmente teria ocorrido sem um fator contextual, a ascenso da questo ambiental na agenda internacional, principalmente aps o Relatrio Brundtland. Mais uma vez, assim como no caso da Guerra Fria, fatores contextuais apresentam-se como importantes para uma explicao completa da formao de regimes. No entanto, importantssimo ressaltar que a proteo do meio ambiente antrtico no foi um tema que surgiu no fim dos anos 80 e incio dos 90. O Protocolo de Madri a consolidao de dcadas de normas relativas proteo ambiental acertadas no mbito das ATCMs, muitas delas por sugesto do SCAR. Nos momentos iniciais desta pesquisa, esperava-se encontrar um claro ponto de ruptura na evoluo do regime entre a CRAMRA e o Protocolo de Madri, referente ascenso da questo ambiental na agenda internacional, para explicar o fato da proteo ao meio ambiente ter adquirido tamanha importncia na questo antrtica. Porm, foi com inegvel satisfao que constatamos que a questo do meio ambiente j ocupava lugar de destaque na agenda poltica das Partes Consultivas desde as primeiras ATCMs e que suas Recomendaes, Medidas, Decises e Resolues se referem predominantemente proteo do meio ambiente, o que possibilita caracterizar o STA como um regime, inter alia, ambiental j nos anos 60. O estudo do STA refora a ideia de que a anlise da formao e evoluo de regimes internacionais a partir de explicaes monocausais ou utilitaristas no permite uma viso to completa quanto uma anlise baseada mltiplas variveis, complementada com fatores contextuais. Resumindo o exposto acima, o estudo do STA sugere que a formao e manuteno de regimes internacionais ser provavelmente mais bem sucedida: se a distribuio de poder entre as Partes for levada em considerao; com a formulao de mecanismos de aquiescncia eficazes; se o regime respeitar um considervel grau de equidade, ainda que isso comprometa a eficincia de suas regras; diante de choques ou crises externos que coloquem certa presso na negociao; na presena de indivduos que se destaquem como influncias intelectuais e/ou lderes na negociao; na presena de um vu de incerteza, de forma a levar a uma flexibilizao de posies; com a focalizao dos problemas em questes pontuais, que possam ser encaradas a partir de formulaes simples (salient solutions), mesmo que ambivalentes. A presena de todas as Partes interessadas no condio necessria para a formao de regimes, tampouco a ideia de bem comum. A disparidade de interesses
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entre territorialistas e no territorialistas na negociao do Tratado indica que, diante do vu de incerteza, mais importante, para a formao de regimes, uma rea mnima de contrato do que a percepo da negociao como uma barganha integrativa, um jogo de soma positiva; mas o fato do Tratado no ter sido revisto a partir de 1991, conforme previsto no Artigo XII, permite afirmar que a percepo do regime como uma barganha integrativa fundamental para o fortalecimento e a manuteno do regime.294 Complementando a anlise de mltiplas variveis, o estudo do STA permite dizer que a existncia de comunidades epistmicas pode ser importante na formulao de regimes, na medida em que estas tenham acesso ao processo de tomada de deciso poltica do regime e/ou dos atores que o compem. A participao de comunidades epistmicas passou a ser determinante com a maior institucionalizao do regime, o que sugere que o grau de acesso facilitado em funo disso. No Captulo 3 vimos que o desenvolvimento da poltica brasileira em relao Antrtica apresenta uma correlao com a evoluo do STA, atravessando o continuum do tipo ideal do Realismo ao da Interdependncia Complexa. O Brasil tardou em estabelecer sua presena no continente e em adotar uma posio poltica para a questo antrtica. No obstante, o Brasil procurou participar da Conferncia de Washington, sem sucesso, o que levou a uma reao inicialmente negativa em relao ao Tratado, resumida na nota enviada em 1958 Embaixada dos EUA, demonstrando um claro interesse na Antrtica, principalmente por questes de segurana nacional, e fazendo reservas de direitos. Os primeiros debates internos sobre a questo podem ser divididas em duas vertentes distintas: uma ligada a crculos militares francamente favorvel adoo de uma posio territorialista, manifestando-se principalmente na chamada Teoria da Defrontao; e uma outra mais cautelosa, que via a questo antrtica no contexto das relaes com Argentina e Chile e previa consequncias negativas do envolvimento brasileiro na Antrtica. Desse debate chegou-se concluso de que a participao no Tratado era passo necessrio para qualquer participao brasileira na questo antrtica.
Estas concluses convergem em quase todos os pontos com os estudos de caso de Young, com a importante exceo da ressalva sobre a hiptese sobre barganhas integrativas, que Young afirma serem determinantes na criao de regimes, no s sua manuteno. YOUNG & OSHERENKO, 1993, pp.229-246.
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Mesmo antes de aderir ao Tratado, vimos que a mera existncia do regime foi importante no comportamento do Brasil em relao Antrtica. A partir do debate entre essas duas vertentes, possvel presumir que, caso no houvesse um regime para a regio, provavelmente o Brasil manteria-se simplesmente indiferente questo antrtica para no ferir suscetibilidades argentinas e chilenas, ou ainda que optasse por uma posio territorialista. Na mesma linha de pensamento, presumvel que se o Tratado da Antrtica fosse um regime mais fechado, um condomnio sem acesso a terceiros, por exemplo, o Brasil mantivesse seu distanciamento em relao questo para no afetar as relaes com os vizinhos ou ainda adotasse uma posio antagnica ao regime, juntando-se ao questionamento promovido pelo Movimento dos No Alinhados na AGNU. A existncia do regime possibilitou ao Brasil sua participao na questo antrtica sem as previstas implicaes negativas no relacionamento com Argentina e Chile ou ainda sem ter que recorrer a uma reivindicao territorial. Uma reivindicao territorial brasileira na Antrtica como proposta pela Teoria da Defrontao, alis, seria um passo inconsistente com o processo de formao territorial do Pas, por ir contra o princpio do uti possidetis e defender uma argumentao baseada, entre outros fatores, no uti possidetis juris. O Itamaraty jamais considerou seriamente a possibilidade do Brasil fazer uma reivindicao territorial na Antrtica. No entanto, a Teoria da Defrontao foi importante no processo que levou adeso brasileira ao Tratado por levantar o debate da questo antrtica. A adeso do Brasil decorreu, portanto, do debate entre essas duas vertentes, motivada principalmente por consideraes de carter estratgico e a possibilidade de explorao de recursos naturais. A Guerra Fria, a Doutrina da Segurana Nacional e o choque de preos de petrleo foram fatores contextuais determinantes para que o Brasil aderisse ao Tratado em 1975. Os documentos da poca da adeso comprovam que, ainda que o Brasil tenha adotado uma posio no territorialista, a influncia da Teoria da Defrontao nos termos da adeso foi considervel. Isso coerente com o fato de que o Pas vivia ento em um regime militar e que a Teoria da Defrontao teve razes em um renomado centro de formao militar, a ESG. Outro fator que pesou no clculo poltico para a adeso brasileira, segundo a documentao levantada, foi a ideia de que o regime seria inevitavelmente revisto em 1991. O objetivo era a participao plena no regime para tomar parte na explorao dos recursos naturais da regio e ter voz em uma eventual
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reviso do Tratado. Isso j demonstra uma mudana considervel na abordagem da questo pelo governo brasileiro se comparado reao inicialmente negativa ao Tratado. Porm, a adeso ao Tratado no foi seguida imediatamente de atividades brasileiras na Antrtica, mas por extrema cautela, principalmente pelo receio do impacto que poderia ter nas relaes com a Argentina durante a questo de Itaipu. Resolvida essa pendncia, o Brasil passou a se mobilizar para ascender posio de Parte Consultiva, criando o Proantar antes mesmo do estabelecimento da Conantar. No entanto, a cautela diante da reao dos vizinhos permanecia: manifestava-se nas consideraes sobre onde estabelecer a EACF e no desencorajamento oficial aos autores da Defrontao. A obteno do status de Parte Consultiva ocorreu graas a uma janela de oportunidade aberta pelas iniciativas da ndia e da Malsia margem do STA, antes mesmo que o Brasil tivesse atingido as metas que o Pas considerava necessrias para ter um assento nas ATCMs. A partir do momento em que se tornou Parte Consultiva, o Brasil passou a mobilizar-se para uma plena integrao ao STA, aderindo aos demais instrumentos, coordenando seu discurso ao das Partes Consultivas na AGNU e pautando suas atividades em funo das obrigaes do STA. Influncias da Teoria da Defrontao foram definitivamente rejeitadas e as reivindicaes territoriais de Argentina e Chile gradualmente deixaram de ser condicionante da ao brasileira na Antrtica, assim como o Tratado deixou de ser visto como um mecanismo transitrio para tornar-se o nico meio concreto para a atuao brasileira no continente austral. Com isso em mente, o Brasil participou ativamente das negociaes da CRAMRA, buscando trazer para a acomodao interna, com relativo sucesso, sua condio como pas em desenvolvimento. A gradual evoluo da poltica brasileira para a Antrtica torna-se clara ao compararmos a formulao da Polantar publicada em 1987 e a do Proantar de 2006 com as Diretrizes Gerais de 1976: de assegurar ao Brasil benefcios que resultem da explorao daquela rea e antepor-se a ameaas de qualquer ordem para uma formulao que define entre seus princpios a proteo ao meio ambiente e o fortalecimento do STA, alm de transcrever alguns trechos do Tratado. Os objetivos da Polantar a partir de 1987 (participao em todos os instrumentos do STA; prosseguimento e ampliao do Proantar; participao na explorao e aproveitamento de recursos naturais, tendo em mente a condio de pas em desenvolvimento) foram condicionados aos compromissos assumidos no mbito do STA. A
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comparao entre essas duas formulaes e a conduta do Brasil em relao questo antrtica a partir da aquisio de um lugar nas ATCMs permitem afirmar que a participao plena no STA e o respeito s regras do regime tornaram-se determinantes do comportamento do Pas. O Brasil partiu de uma posio de expectativa pelo fim do regime para uma posio onde o fortalecimento do regime considerada fundamental, de uma posio que se pautava para a explorao de recursos naturais para uma posio determinada pela proteo ambiental certamente uma mudana de comportamento de um ator em consequncia da participao no regime. Ao fazer a comparao entre documentos dos anos 70 que compartilhavam uma viso inicial de um regime com data marcada para terminar e documentos das dcadas seguintes que advogam o fortalecimento do regime, confirmamos a hiptese de que o regime foi capaz de alterar o comportamento e as preferncias de um Estado. impossvel separar completamente essas mudanas de comportamento do contexto de fim do regime militar e incio do regime civil. No entanto, a proposio se mantm, uma vez que observamos que outros atores adequaram suas polticas evoluo do STA e que ningum levantou a possibilidade de reviso do regime, conforme era esperado por alguns analistas a partir de 1991. Argentina e Chile, mesmo mantendo suas reivindicaes territoriais, colocam a defesa do STA entre seus objetivos polticos. Alguns pases, notadamente os EUA, declaradamente advogavam o incio da explorao mineral da Antrtica, mas acabaram aderindo moratria imposta pelo Protocolo de Madri. A mais notvel mudana na poltica brasileira para a Antrtica decorrente da participao no regime a adoo da proteo ao meio ambiente como um de seus princpios fundamentais. A posio conservacionista expressa na Polantar de 1987, mas j era uma diretriz poltica antes disso. Foi durante as negociaes da CRAMRA que o Brasil manifestou oficialmente pela primeira vez a questo do meio ambiente como diretriz poltica, subordinando a explorao de recursos naturais proteo do meio ambiente antrtico. Isso no pode ser considerado mera retrica, pois estava presente nas instrues confidenciais enviadas aos negociadores brasileiros. Portanto, a proteo do meio ambiente antrtico como diretriz poltica surgiu anteriormente atribuio de prioridade que mereceu a questo do meio ambiente na poltica externa brasileira no fim dos anos 80 e incio dos anos 90. Em suma, o regime determinou o comportamento do Brasil em relao questo antrtica, a
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princpio ao possibilitar a participao brasileira na questo, posteriormente ao atuar como condicionante da ao brasileira na Antrtica e influenciar sua agenda, atualmente com a definio dos objetivos da presena brasileira nos mesmos termos de princpios e normas do STA.
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Ministrio de Cincia e Tecnologia Antrtica: <http://www.mct.gov.br/ index.php/content/view/275.html>Ministrio do Meio Ambiente Antrtica: <http://www.mma.gov.br/port/sbf/dap/antartica.html> Scientific Committee on Antarctic Research: <http://www.scar.org> Secretaria da Comisso Interministerial para Recursos do Mar: <http:// www.secirm.mar.mil.br> UFRGS Ncleo de Pesquisas Antrticas e Climticas: <http://www.ufrgs.br/ nupac/index.htm>
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Anexo A - Mapas
Antrtica
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Antrtica e o Oceano Austral
192
MAPAS
Reivindicaes Territoriais
193
Teoria da Defrontao
194
MAPAS
Pennsula Antrtica
195
Ilha Rei George
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MAPAS
Baa do Almirantado
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CCAMLR
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Anexo B - Documentos
The Antarctic Treaty (1959) The Governments of Argentina, Australia Belgium, Chile, the French Republic, Japan, New Zealand, Norway, the Union of South Africa, the Union of Soviet Socialist Republics, the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the United States of America, Recognizing that it is in the interest of all mankind that Antarctica shall continue forever to be used exclusively for peaceful purposes and shall not become the scene or object of international discord; Acknowledge the substantial contributions to scientific knowledge resulting from international co-operation in scientific investigation in Antarctica; Convinced that the establishment of a firm foundation for the continuation and development of such co-operation on the basis of freedom of scientific investigation in Antarctica as applied during the International Geophysical Year accords with the interests of science and the progress of all mankind; Convinced also that a treaty ensuring the use of Antarctica for peaceful purposes only and the continuance of international harmony in Antarctica will further the purposes and principles embodied in the Charter of the United Nations; Have agreed as follows:
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Article I 1. Antarctica shall be used for peaceful purposes only. There shall be prohibited, inter alia, any measures of a military nature, such as the establishment of military bases and fortifications, the carrying out of military maneuvers, as well as the testing of any types of weapons. 2. The present Treaty shall not prevent the use of military personnel or equipment for scientific research or for any other peaceful purpose. Article II Freedom of scientific investigation in Antarctica and co-operation toward that end, as applied during the International Geophysical Year, shall continue, subject to the provisions of the present Treaty. Article III 1. In order to promote international co-operation in scientific investigation in Antarctica, as provided for in Article II of the present Treaty, the Contracting Parties agree that, to the greatest extent feasible and practicable: a) information regarding plans for scientific programs in Antarctica shall be exchanged to permit maximum economy and efficiency of operations; b) scientific personnel shall be exchanged in Antarctica between expeditions and stations; c) scientific observations and results from Antarctica shall be exchanged and made freely available. 2. In implementing this Article, every encouragement shall be given to the establishment of co-operative working relations with those Specialized Agencies of the United Nations and other international organizations having a scientific or technical interest in Antarctica. Article IV 1. Nothing contained in the present Treaty shall be interpreted as: a) a renunciation by any Contracting Party of previously asserted rights of or claims to territorial sovereignty in Antarctica;
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DOCUMENTOS
b) a renunciation or diminution by any Contracting Party of any basis of claim to territorial sovereignty in Antarctica which it may have whether as a result of its activities or those of its nationals in Antarctica, or otherwise; c) prejudicing the position of any Contracting Party as regards its recognition or non-recognition of any other States right of or claim or basis of claim to territorial sovereignty in Antarctica. 2. No acts or activities taking place while the present Treaty is in force shall constitute a basis for asserting, supporting or denying a claim to territorial sovereignty in Antarctica or create any rights of sovereignty in Antarctica. No new claim, or enlargement of an existing claim, to territorial sovereignty in Antarctica shall be asserted while the present Treaty is in force. Article V 1. Any nuclear explosions in Antarctica and the disposal there of radioactive waste material shall be prohibited. 2. In the event of the conclusion of international agreements concerning the use of nuclear energy, including nuclear explosions and the disposal of radioactive waste material, to which all of the Contracting Parties whose representatives are entitled to participate in the meetings provided for under Article IX are parties the rules established under such agreements shall apply in Antarctica. Article VI The provisions of the present Treaty shall apply to the area south of 60 deg South Latitude, including all ice shelves, but nothing in the present Treaty shall prejudice or in any way affect the rights, or the exercise of the rights, of any State under international law with regard to the high seas within that area. Article VII 1. In order to promote the objectives and ensure the observance of the provisions of the present Treaty, each Contracting Party whose representatives are entitled to participate in the meetings referred to in Article IX of the Treaty shall have the right to designate observers to carry out any inspection provided for by the present Article. Observers shall be nationals of the Contracting
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Parties which designate them. The names of observers shall be communicated to every other Contracting Party having the right to designate observers, and like notice shall be given of the termination of their appointment. 2. Each observer designated in accordance with the provisions of paragraph 1 of this Article shall have complete freedom of access at any time to any or all areas of Antarctica. 3. All areas of Antarctica, including all stations installations and equipment within those areas, and all ships and aircraft at points of discharging or embarking cargoes or personnel in Antarctica, shall be open at all times to inspection by any observers designated in accordance with paragraph 1 of this article. 4. Aerial observation may be carried out at any time over any or all areas of Antarctica by any of the Contracting Parties having the right to designate observers. 5. Each Contracting Party shall, at the time when the present Treaty enters into force for it, inform the other Contracting Parties, and thereafter shall give them notice in advance, of a) all expeditions to and within Antarctica, on the part of its ships or nationals, and all expeditions to Antarctica .organized in or proceeding from its territory; b) all stations in Antarctica occupied by its nationals; and c) any military personnel or equipment intended to be introduced by it into Antarctica subject to the conditions prescribed in paragraph 2 of Article I of the present Treaty. Article VIII 1. In order to facilitate the exercise of their functions under the present Treaty, and without prejudice to the respective positions of the Contracting Parties relating to jurisdiction over all other persons in Antarctica, observers designated under paragraph 1 of Article VII and scientific personnel exchanged under subparagraph 1 (b) of Article III of the Treaty, and members of the staffs accompanying any such persons, shall be subject only to the jurisdiction of the Contracting Party of which they are nationals in respect of all acts or omissions occurring while they are in Antarctica for the purpose of exercising their functions. 2. Without prejudice to the provisions of paragraph 1 of this Article, and pending the adoption of measures In pursuance of subparagraph 1 (e) of
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Article IX, the Contracting Parties concerned in any case of dispute with regard to the exercise of jurisdiction in Antarctica shall immediately consult together with a view to reaching a mutually acceptable solution. Article IX 1. Representatives of the Contracting Parties named in the preamble to the present Treaty shall meet at the City of Camberra within two months after the date of entry into force of the Treaty, and thereafter at suitable intervals and places, for the purpose of exchanging information, consulting together on matters of common interest pertaining to Antarctica, and formulating and considering, and recommending to their Governments, measures in furtherance of the principles and objectives of the Treaty, including measures regarding: a) use of Antarctica for peaceful purposes only; b) facilitation of scientific research in Antarctica; c) facilitation of international scientific cooperation in Antarctica; d) facilitation of the exercise of the rights of inspection provided for in Article VII of the Treaty; e) questions relating to the exercise of jurisdiction in Antarctica; f) preservation and conservation of living resources in Antarctica. 2. Each Contracting Party which has become a party to the present Treaty by accession under Article XIII shall be entitled to appoint representatives to participate in the meetings referred to in paragraph 1 of the present Article, during such time as that Contracting Party demonstrates its interest in Antarctica by conducting substantial scientific research activity there, such as the establishment of a scientific station or the despatch of a scientific expedition. 3. Reports from the observers referred to in Article VII of the present Treaty shall be transmitted to the representatives of the Contracting Parties participating in the meetings referred to in paragraph 1 of the present Article. 4. The measures referred to in paragraph 1 of this Article shall become effective when approved by all the Contracting Parties whose representatives were entitled to participate in the meetings held to consider those measures. 5. Any or all of the rights established in the present Treaty may be exercised as from the date of entry into force of the Treaty whether or not any measures facilitating the exercise of such rights have been proposed, considered or approved as provided in this Article.
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Article X Each of the Contracting Parties undertakes to exert appropriate efforts consistent with the Charter of the United Nations, to the end that no one engages in any activity in Antarctica contrary to the principles or purposes of the present Treaty. Article XI 1. If any dispute arises between two or more of the Contracting Parties concerning the interpretation or application of the present Treaty, those Contracting Parties shall consult among themselves with a view to having the dispute resolved by negotiation, inquiry, mediation, conciliation, arbitration, judicial settlement or other peaceful means of their own choice. 2. Any dispute of this character not so resolved shall, with the consent, in each case, of all parties to the dispute, be referred to the International Court of Justice for settlement; but failure to reach agreement or reference to the International Court shall not absolve parties to the dispute from the responsibility of continuing to seek to resolve it by any of the various peaceful means referred to in paragraph 1 of this Article. Article XII 1. a) The present Treaty may be modified or amended at any time by unanimous agreement of the Contracting Parties whose representatives are entitled to participate in the meeting provided for under Article IX. Any such modification or amendment shall enter into force when the depositary Government has received notice from all such contracting Parties that they have ratified it. b) Such modification or amendment shall thereafter enter into force as to any other Contracting Policy when notice of ratification by it has been received by the depositary Government. Any such Contracting Party from which no notice of ratification is received within a period of two years from the date of entry into force of the modification or amendment in accordance with the provisions of subparagraph 1 (a) of this Article shall be deemed to have withdrawn from the present Treaty on the date of the expiration of such period.
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2. a) If after the expiration of thirty years from the date of entry into force of the present Treaty, any of the Contracting Parties whose representatives are entitled to participate in the meetings provided for under Article IX so requests by a communication addressed to the depositary Government, a Conference of all the Contracting Parties shall be held as soon as practicable to review the operation of the Treaty. b) Any modification or amendment to the present Treaty which is approved at such a Conference by a majority of the Contracting Parties there represented, including a majority of those whose representatives are entitled to participate in the meetings provided for under Article IX, shall be communicated by the depositary Government to all the Contracting Parties immediately after the termination of the Conference and shall enter into force in accordance with the provisions of paragraph 1 of the present Article. c) If any such modification or amendment has not entered into force in accordance with the provisions of subparagraph 1 (a) of this Article within a period of two years after the date of its communication to all the Contracting Parties, any Contracting Party may at any time after the expiration of that period give notice to the depositary Government of its withdrawal from the present Treaty, and such withdrawal shall take effect two years after the receipt of the notice by the depositary Government. Article XIII 1. The present Treaty shall be subject to ratification by the signatory States. It shall be open for accession by any State which is a Member of the United Nations, or by any other State which may be invited to accede to the Treaty with the consent of all the Contracting Parties whose representatives are entitled to participate in the meetings provided for under Article IX of the Treaty. 2. Ratification of or accession to the present Treaty shall be effected by each State in accordance with its constitutional processes. 3. Instruments of ratification and instruments of accession shall be deposited with the Government of the United States of America, hereby designated as the depositary Government. 4. The depositary Government shall inform all signatory and acceding States of the date of each deposit of an instrument of ratification or accession,
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and the date of entry into force of the Treaty and of any modification or amendment thereto. 5. Upon the deposit of instruments of ratification by all the signatory States, the present Treaty shall enter into force for these States and for States which have deposited instruments of accession. Thereafter the Treaty shall enter into force for any acceding State upon the deposit of its instruments of accession. 6. The present Treaty shall be registered by the depositary Government pursuant to Article 102 of the Charter of the United Nations. Article XIV The present Treaty, done in the English, French, Russian and Spanish languages, each version being equally authentic, shall be deposited in the archives of the Government of the United States of America, which shall transmit duly certified copies thereof to the Governments of the signatory and acceding States. In Witness Whereof, the undersigned Plenipotentiaries, duly authorized, have signed the present Treaty. Done at Washington this first day of December, one thousand nine hundred and fifty-nine.
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Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty (1991) PREAMBLE The States Parties to this Protocol to the Antarctic Treaty, hereinafter referred to as the Parties, Convinced of the need to enhance the protection of the Antarctic environment and dependent and associated ecosystems; Convinced of the need to strengthen the Antarctic Treaty system so as to ensure that Antarctic shall continue forever to be used exclusively for peaceful purposes and shall not become the scene or object of international discord; Bearing in mind the special legal and political status of Antarctic and the special responsibility of the Antarctic Treaty Consultative Parties to ensure that all activities in Antarctic are consistent with the purposes and principles of the Antarctic Treaty; Recalling the designation of Antarctic as a Special Conservation Area and other measures adopted under the Antarctic Treaty system to protect the Antarctic environment and dependent and associated ecosystems; Acknowledging further the unique opportunities Antarctic offers for scientific monitoring of and research on processes of global as well as regional importance; Reaffirming the conservation principles of the Convention on the Conservation of Antarctic Marine Living Resources; Convinced that the development of a comprehensive regime for the protection of the Antarctic environment and dependent and associated ecosystems is in the interest of mankind as a whole; Desiring to supplement the Antarctic Treaty to this end; Have agreed as follows: ARTICLE 1 DEFINITIONS For the purposes of this Protocol: (a) The Antarctic Treaty means the Antarctic Treaty done at Washington on 1 December 1959;
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(b) Antarctic Treaty area means the area to which the provisions of the Antarctic Treaty apply in accordance with Article VI of that Treaty; (c) Antarctic Treaty Consultative Meetings means the meetings referred to in Article IX of the Antarctic Treaty; (d) Antarctic Treaty Consultative Parties means the Contracting Parties to the Antarctic Treaty entitled to appoint representatives to participate in the meetings referred to in Article IX of that Treaty; (e) Antarctic Treaty system means the Antarctic Treaty, the measures in effect under that Treaty, its associated separate international instruments in force and the measures in effect under those instruments; (f) Arbitral Tribunal means the Arbitral Tribunal established in accordance with the Schedule to this Protocol, which forms an integral part thereof; (g) Committee means the Committee for Environmental Protection established in accordance with Article 11. ARTICLE 2 OBJECTIVE AND DESIGNATION The Parties commit themselves to the comprehensive protection of the Antarctic environment and dependent and associated ecosystems and hereby designate Antarctica as a natural reserve, devoted to peace and science. ARTICLE 3 ENVIRONMENTAL PRINCIPLES 1. The protection of the Antarctic environment and dependent and associated ecosystems and the intrinsic value of Antarctica, including its wilderness and aesthetic values and its value as an area for the conduct of scientific research, in particular research essential to understanding the global environment, shall be fundamental considerations in the planning and conduct of all activities in the Antarctic Treaty area. 2. To this end: (a) activities in the Antarctic Treaty area shall be planned and conducted so as to limit adverse impacts on the Antarctic environment and dependent and associated ecosystems;
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(b) activities in the Antarctic Treaty area shall be planned and conducted so as to avoid: (i) adverse effects on climate or weather patterns; (ii) significant adverse effects on air or water quality; (iii) significant changes in the atmospheric, terrestrial (including aquatic), glacial or marine environments; (iv) detrimental changes in the distribution, abundance or productivity of species or populations of species of fauna and flora; (v) further jeopardy to endangered or threatened species or populations of such species; or (vi) degradation of, or substantial risk to, areas of biological, scientific, historic, aesthetic or wilderness significance; (c) activities in the Antarctic Treaty area shall be planned and conducted on the basis of information sufficient to allow prior assessments of, and informed judgments about, their possible impacts on the Antarctic environment and dependent and associated ecosystems and on the value of Antarctic for the conduct of scientific research; such judgments shall take full account of: (i) the scope of the activity, including its area, duration and intensity; (ii) the cumulative impacts of the activity, both by itself and in combination with other activities in the Antarctic Treaty area; (iii) whether the activity will detrimentally affect any other activity in the Antarctic Treaty area; (iv) whether technology and procedures are available to provide for environmentally safe operations; (v) whether there exists the capacity to monitor key environmental parameters and ecosystem components so as to identify and provide early warning of any adverse effects of the activity and to provide for such modification of operating procedures as may be necessary in the light of the results of monitoring or increased knowledge of the Antarctic environment and dependent and associated ecosystems; and (vi) whether there exists the capacity to respond promptly and effectively to accidents, particularly those with potential environmental effects; (d) regular and effective monitoring shall take place to allow assessment of the impacts of ongoing activities, including the verification of predicted impacts; (e) regular and effective monitoring shall take place to facilitate early detection of the possible unforeseen effects of activities carried on both within and outside the Antarctic Treaty area on the Antarctic environment and dependent and associated ecosystems.
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3. Activities shall be planned and conducted in the Antarctic Treaty area so as to accord priority to scientific research and to preserve the value of Antarctica as an area for the conduct of such research, including research essential to understanding the global environment. 4. Activities undertaken in the Antarctic Treaty area pursuant to scientific research programmes, tourism and all other governmental and nongovernmental activities in the Antarctic Treaty area for which advance notice is required in accordance with Article VII (5) of the Antarctic Treaty, including associated logistic support activities, shall: (a) take place in a manner consistent with the principles in this Article; and (b) be modified, suspended or cancelled if they result in or threaten to result in impacts upon the Antarctic environment or dependent or associated ecosystems inconsistent with those principles. ARTICLE 4 RELATIONSHIP WITH THE OTHER COMPONENTS OF THE ANTARCTIC TREATY SYSTEM 1. This Protocol shall supplement the Antarctic Treaty and shall neither modify nor amend that Treaty. 2. Nothing in this Protocol shall derogate from the rights and obligations of the Parties to this Protocol under the other international instruments in force within the Antarctic Treaty system. ARTICLE 5 CONSISTENCY WITH THE OTHER COMPONENTS OF THE ANTARCTIC TREATY SYSTEM The Parties shall consult and co-operate with the Contracting Parties to the other international instruments in force within the Antarctic Treaty system and their respective institutions with a view to ensuring the achievement of the objectives and principles of this Protocol and avoiding any interference with the achievement of the objectives and principles of those instruments or any inconsistency between the implementation of those instruments and of this Protocol.
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ARTICLE 6 CO-OPERATION 1. The Parties shall co-operate in the planning and conduct of activities in the Antarctic Treaty area. To this end, each Party shall endeavour to: (a) promote co-operative programmes of scientific, technical and educational value, concerning the protection of the Antarctic environment and dependent and associated ecosystems; (b) provide appropriate assistance to other Parties in the preparation of environmental impact assessments; (c) provide to other Parties upon request information relevant to any potential environmental risk and assistance to minimize the effects of accidents which may damage the Antarctic environment or dependent and associated ecosystems; (d) consult with other Parties with regard to the choice of sites for prospective stations and other facilities so as to avoid the cumulative impacts caused by their excessive concentration in any location; (e) where appropriate, undertake joint expeditions and share the use of stations and other facilities; and (f) carry out such steps as may be agreed upon at Antarctic Treaty Consultative Meetings. 2. Each Party undertakes, to the extent possible, to share information that maybe helpful to other Parties in planning and conducting their activities in the Antarctic Treaty area, with a view to the protection of the Antarctic environment and dependent and associated ecosystems. 3. The Parties shall co-operate with those Parties which may exercise jurisdiction in areas adjacent to the Antarctic Treaty area with a view to ensuring that activities in the Antarctic Treaty area do not have adverse environmental impacts on those areas. ARTICLE 7 PROHIBITION OF MINERAL RESOURCE ACTIVITIES Any activity relating to mineral resources, other than scientific research, shall be prohibited.
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ARTICLE 8 ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT 1. Proposed activities referred to in paragraph 2 below shall be subject to the procedures set out in Annex I for prior assessment of the impacts of those activities on the Antarctic environment or on dependent or associated ecosystems according to whether those activities are identified as having: (a) less than a minor or transitory impact; (b) a minor or transitory impact; or (c) more than a minor or transitory impact. 2. Each Party shall ensure that the assessment procedures set out in Annex I are applied in the planning processes leading to decisions about any activities undertaken in the Antarctic Treaty area pursuant to scientific research programmes, tourism and all other governmental and non-governmental activities in the Antarctic Treaty area for which advance notice is required under Article VII (5) of the Antarctic Treaty, including associated logistic support activities. 3. The assessment procedures set out in Annex I shall apply to any change in an activity whether the change arises from an increase or decrease in the intensity of an existing activity, from the addition of an activity, the decommissioning of a facility, or otherwise. 4. Where activities are planned jointly by more than one Party, the Parties involved shall nominate one of their number to coordinate the implementation of the environmental impact assessment procedures set out in Annex I. ARTICLE 9 ANNEXES 1. The Annexes to this Protocol shall form an integral part thereof. 2. Annexes, additional to Annexes I-IV, may be adopted and become effective in accordance with Article IX of the Antarctic Treaty. 3. Amendments and modifications to Annexes may be adopted and become effective in accordance with Article IX of the Antarctic Treaty, provided that any Annex may itself make provision for amendments and modifications to become effective on an accelerated basis.
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4.Annexes and any amendments and modifications thereto which have become effective in accordance with paragraphs 2 and 3 above shall, unless an Annex itself provides otherwise in respect of the entry into effect of any amendment or modification thereto, become effective for a Contracting Party to the Antarctic Treaty which is not an Antarctic Treaty Consultative Party, or which was not an Antarctic Treaty Consultative Party at the time of the adoption, when notice of approval of that Contracting Party has been received by the Depositary. 5. Annexes shall, except to the extent that an Annex provides otherwise, be subject to the procedures for dispute settlement set out in Articles 18 to 20. ARTICLE 10 ANTARCTIC TREATY CONSULTATIVE MEETINGS 1. Antarctic Treaty Consultative Meetings shall, drawing upon the best scientific and technical advice available: (a) define, in accordance with the provisions of this Protocol, the general policy for the comprehensive protection of the Antarctic environment and dependent and associated ecosystems; and (b) adopt measures under Article IX of the Antarctic Treaty for the implementation of this Protocol. 2. Antarctic Treaty Consultative Meetings shall review the work of the Committee and shall draw fully upon its advice and recommendations in carrying out the tasks referred to in paragraph 1 above, as well as upon the advice of the Scientific Committee on Antarctic Research. ARTICLE 11 COMMITTEE FOR ENVIRONMENTAL PROTECTION 1. There is hereby established the Committee for Environmental Protection. 2. Each Party shall be entitled to be a member of the Committee and to appoint a representative who may be accompanied by experts and advisers. 3. Observer status in the Committee shall be open to any Contracting Party to the Antarctic Treaty which is not a Party to this Protocol. 4. The Committee shall invite the President of the Scientific Committee on Antarctic Research and the Chairman of the Scientific Committee for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources to participate as observers
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at its sessions. The Committee may also, with the approval of the Antarctic Treaty Consultative Meeting, invite such other relevant scientific, environmental and technical organisations which can contribute to its work to participate as observers at its sessions. 5. The Committee shall present a report on each of its sessions to the Antarctic Treaty Consultative Meeting. The report shall cover all matters considered at the session and shall reflect the views expressed. The report shall be circulated to the Parties and to observers attending the session, and shall thereupon be made publicly available. 6. The Committee shall adopt its rules of procedure which shall be subject to approval by the Antarctic Treaty Consultative Meeting. ARTICLE 12 FUNCTIONS OF THE COMMITTEE 1. The functions of the Committee shall be to provide advice and formulate recommendations to the Parties in connection with the implementation of this Protocol, including the operation of its Annexes, for consideration at Antarctic Treaty Consultative Meetings, and to perform such other functions as may be referred to it by the Antarctic Treaty Consultative Meetings. In particular, it shall provide advice on: (a) the effectiveness of measures taken pursuant to this Protocol; (b) the need to update, strengthen or otherwise improve such measures; (c) the need for additional measures, including the need for additional Annexes, where appropriate; (d) the application and implementation of the environmental impact assessment procedures set out in Article 8 and Annex I; (e) means of minimising or mitigating environmental impacts of activities in the Antarctic Treaty area; (f) procedures for situations requiring urgent action, including response action in environmental emergencies; (g) the operation and further elaboration of theAntarctic ProtectedArea system; (h) inspection procedures, including formats for inspection reports and checklists for the conduct of inspections; (i) the collection, archiving, exchange and evaluation of information related to environmental protection;
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(j) the state of the Antarctic environment; and (k) the need for scientific research, including environmental monitoring, related to the implementation of this Protocol. 2. In carrying out its functions, the Committee shall, as appropriate, consult with the Scientific Committee on Antarctic Research, the Scientific Committee for the Conservation of Antarctic Marine Living Resources and other relevant scientific, environmental and technical organizations. ARTICLE 13 COMPLIANCE WITH THIS PROTOCOL 1. Each Party shall take appropriate measures within its competence, including the adoption of laws and regulations, administrative actions and enforcement measures, to ensure compliance with this Protocol. 2. Each Party shall exert appropriate efforts, consistent with the Charter of the United Nations, to the end that no one engages in any activity contrary to this Protocol. 3. Each Party shall notify all other Parties of the measures it takes pursuant to paragraphs 1 and 2 above. 4. Each Party shall draw the attention of all other Parties to any activity which in its opinion affects the implementation of the objectives and principles of this Protocol. 5. The Antarctic Treaty Consultative Meetings shall draw the attention of any State which is not a Party to this Protocol to any activity undertaken by that State, its agencies, instrumentalities, natural or juridical persons, ships, aircraft or other means of transport which affects the implementation of the objectives and principles of this Protocol. ARTICLE 14 INSPECTION 1. In order to promote the protection of the Antarctic environment and dependent and associated ecosystems, and to ensure compliance with this Protocol, the Antarctic Treaty Consultative Parties shall arrange, individually or collectively, for inspections by observers to be made in accordance with Article VII of the Antarctic Treaty.
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2. Observers are: (a) observers designated by any Antarctic Treaty Consultative Party who shall be nationals of that Party; and (b) any observers designated at Antarctic Treaty Consultative Meetings to carry out inspections under procedures to be established by an Antarctic Treaty Consultative Meeting. 3. Parties shall co-operate fully with observers undertaking inspections, and shall ensure that during inspections, observers are given access to all parts of stations, installations, equipment, ships and aircraft open to inspection under Article VII (3) of the Antarctic Treaty, as well as to all records maintained thereon which are called for pursuant to this Protocol. 4. Reports of inspections shall be sent to the Parties whose stations, installations, equipment, ships or aircraft are covered by the reports. After those Parties have been given the opportunity to comment, the reports and any comments thereon shall be circulated to all the Parties and to the Committee, considered at the next Antarctic Treaty Consultative Meeting, and thereafter made publicly available. ARTICLE 15 EMERGENCY RESPONSE ACTION 1. In order to respond to environmental emergencies in the Antarctic Treaty area, each Party agrees to: (a) provide for prompt and effective response action to such emergencies which might arise in the performance of scientific research programmes, tourism and all other governmental and nongovernmental activities in the Antarctic Treaty area for which advance notice is required under Article VII (5) of the Antarctic Treaty, including associated logistic support activities; and (b) establish contingency plans for response to incidents with potential adverse effects on the Antarctic environment or dependent and associated ecosystems. 2. To this end, the Parties shall: (a) co-operate in the formulation and implementation of such contingency plans; and
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(b) establish procedures for immediate notification of, and co-operative response to, environmental emergencies. 3. In the implementation of this Article, the Parties shall draw upon the advice of the appropriate international organisations. ARTICLE 16 LIABILITY Consistent with the objectives of this Protocol for the comprehensive protection of the Antarctic environment and dependent and associated ecosystems, the Parties undertake to elaborate rules and procedures relating to liability for damage arising from activities taking place in the Antarctic Treaty area and covered by this Protocol. Those rules and procedures shall be included in one or more Annexes to be adopted in accordance with Article 9 (2). ARTICLE 17 ANNUAL REPORT BY PARTIES 1. Each Party shall report annually on the steps taken to implement this Protocol. Such reports shall include notifications made in accordance with Article 13 (3), contingency plans established in accordance with Article 15 and any other notifications and information called for pursuant to this Protocol for which there is no other provision concerning the circulation and exchange of information. 2. Reports made in accordance with paragraph 1 above shall be circulated to all Parties and to the Committee, considered at the next Antarctic Treaty Consultative Meeting, and made publicly available. ARTICLE 18 DISPUTE SETTLEMENT If a dispute arises concerning the interpretation or application of this Protocol, the parties to the dispute shall, at the request of any one of them, consult among themselves as soon as possible with a view to having the dispute resolved by negotiation, inquiry, mediation, conciliation, arbitration,
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judicial settlement or other peaceful means to which the parties to the dispute agree. ARTICLE 19 CHOICE OF DISPUTE SETTLEMENT PROCEDURE 1. Each Party, when signing, ratifying, accepting, approving or acceding to this Protocol, or at any time thereafter, may choose, by written declaration, one or both of the following means for the settlement of disputes concerning the interpretation or application of Articles 7, 8 and 15 and, except to the extent that an Annex provides otherwise, the provisions of any Annex and, insofar as it relates to these Articles and provisions, Article 13: (a) the International Court of Justice; (b) the Arbitral Tribunal. 2. A declaration made under paragraph 1 above shall not affect the operation of Article 18 and Article 20(2). 3. A Party which has not made a declaration under paragraph 1 above or in respect of which a declaration is no longer in force shall be deemed to have accepted the competence of the Arbitral Tribunal. 4. If the parties to a dispute have accepted the same means for the settlement of a dispute, the dispute may be submitted only to that procedure, unless the parties otherwise agree. 5. If the parties to a dispute have not accepted the same means for the settlement of a dispute, or if they have both accepted both means, the dispute may be submitted only to the Arbitral Tribunal, unless the parties otherwise agree. 6. A declaration made under paragraph 1 above shall remain in force until it expires in accordance with its terms or until three months after written notice of revocation has been deposited with the Depositary. 7. A new declaration, a notice of revocation or the expiry of a declaration shall not in any way affect proceedings pending before the International Court of Justice or the Arbitral Tribunal, unless the parties to the dispute otherwise agree. 8. Declarations and notices referred to in this Article shall be deposited with the Depositary who shall transmit copies thereof to all Parties.
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ARTICLE 20 DISPUTE SETTLEMENT PROCEDURE 1. If the parties to a dispute concerning the interpretation or application of Articles 7, 8 or 15 or, except to the extent that an Annex provides otherwise, the provisions of any Annex or, insofar as it relates to these Articles and provisions, Article 13, have not agreed on a means for resolving it within 12 months of the request for consultation pursuant to Article 18, the dispute shall be referred, at the request of any party to the dispute, for settlement in accordance with the procedure determined by Article 19 (4) and (5). 2. The Arbitral Tribunal shall not be competent to decide or rule upon any matter within the scope of Article IV of the Antarctic Treaty. In addition, nothing in this Protocol shall be interpreted as conferring competence or jurisdiction on the International Court of Justice or any other tribunal established for the purpose of settling disputes between Parties to decide or otherwise rule upon any matter within the scope of Article IV of the Antarctic Treaty. ARTICLE 21 SIGNATURE This Protocol shall be open for signature at Madrid on the 4th of October 1991 and thereafter at Washington until the 3rd of October 1992 by any State which is a Contracting Party to the Antarctic Treaty. ARTICLE 22 RATIFICATION, ACCEPTANCE, APPROVAL OR ACCESSION 1. This Protocol is subject to ratification, acceptance or approval by signatory States. 2. After the 3rd of October 1992 this Protocol shall be open for accession by any State which is a Contracting Party to the Antarctic Treaty.
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3. Instruments of ratification, acceptance, approval or accession shall be deposited with the Government of the United States of America, hereby designated as the Depositary. 4. After the date on which this Protocol has entered into force, the Antarctic Treaty Consultative Parties shall not act upon a notification regarding the entitlement of a Contracting Party to the Antarctic Treaty to appoint representatives to participate in Antarctic Treaty Consultative Meetings in accordance with Article IX (2) of the Antarctic Treaty unless that Contracting Party has first ratified, accepted, approved or acceded to this Protocol. ARTICLE 23 ENTRY INTO FORCE 1. This Protocol shall enter into force on the thirtieth day following the date of deposit of instruments of ratification, acceptance, approval or accession by all States which are Antarctic Treaty Consultative Parties at the date on which this Protocol is adopted. 2. For each Contracting Party to the Antarctic Treaty which, subsequent to the date of entry into force of this Protocol, deposits an instrument of ratification, acceptance, approval or accession, this Protocol shall enter into force on the thirtieth day following such deposit. ARTICLE 24 RESERVATIONS Reservations to this Protocol shall not be permitted. ARTICLE 25 MODIFICATION OR AMENDMENT 1. Without prejudice to the provisions of Article 9, this Protocol may be modified or amended at any time in accordance with the procedures set forth in Article XII (1) (a) and (b) of the Antarctic Treaty.
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2. If, after the expiration of 50 years from the date of entry into force of this Protocol, any of the Antarctic Treaty Consultative Parties so requests by a communication addressed to the Depositary, a conference shall be held as soon as practicable to review the operation of this Protocol. 3. A modification or amendment proposed at any Review Conference called pursuant to paragraph 2 above shall be adopted by a majority of the Parties, including 3/4 of the States which are Antarctic Treaty Consultative Parties at the time of adoption of this Protocol. 4. A modification or amendment adopted pursuant to paragraph 3 above shall enter into force upon ratification, acceptance, approval or accession by 3/4 of the Antarctic Treaty Consultative Parties, including ratification, acceptance, approval or accession by all States which are Antarctic Treaty Consultative Parties at the time of adoption of this Protocol. 5. (a) With respect to Article 7, the prohibition on Antarctic mineral resource activities contained therein shall continue unless there is in force a binding legal regime on Antarctic mineral resource activities that includes an agreed means for determining whether, and, if so, under which conditions, any such activities would be acceptable. This regime shall fully safeguard the interests of all States referred to in Article IV of the Antarctic Treaty and apply the principles thereof. Therefore, if a modification or amendment to Article 7 is proposed at a Review Conference referred to in paragraph 2 above, it shall include such a binding legal regime. (b) If any such modification or amendment has not entered into force within 3 years of the date of its adoption, any Party may at any time thereafter notify to the Depositary of its withdrawal from this Protocol, and such withdrawal shall take effect 2 years after receipt of the notification by the Depositary. ARTICLE 26 NOTIFICATIONS BY THE DEPOSITARY The Depositary shall notify all Contracting Parties to the Antarctic Treaty of the following: (a) signatures of this Protocol and the deposit of instruments of ratification, acceptance, approval or accession; (b) the date of entry into force of this Protocol and any additional Annex thereto;
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(c) the date of entry into force of any amendment or modification to this Protocol; (d) the deposit of declarations and notices pursuant to Article 19; and (e) any notification received pursuant to Article 25 (5) (b). ARTICLE 27 AUTHENTIC TEXTS AND REGISTRATION WITH THE UNITED NATIONS 1. This Protocol, done in the English, French, Russian and Spanish languages, each version being equally authentic, shall be deposited in the archives of the Government of the United States of America, which shall transmit duly certified copies thereof to all Contracting Parties to the Antarctic Treaty. 2. This Protocol shall be registered by the Depositary pursuant to Article 102 of the Charter of the United Nations.
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Poltica Nacional para Assuntos Antrticos Aprovada pelo Decreto n 94.401, de 3 de junho de 1987 I - Introduo 1. O Decreto n 75.963, de 11 de julho de 1975, promulgou o Tratado da Antrtida e determinou que ele seja executado e cumprido to inteiramente como nele se contm. 2. A partir de ento, o Governo brasileiro cuidou de integrar o pas aos instrumentos e mecanismos que compem o que se convencionou chamar de sistema do Tratado da Antrtida, composto dos seguintes elementos: a) o Tratado da Antrtida; b) as reunies previstas no artigo IX do Tratado, conhecidas como Reunies Consultivas; c} as recomendaes adotadas nas Reunies Consultivas aprovadas por todos os Estados participantes; d) a Conveno para Conservao de Focas Antrticas; e) a Conveno sobre a Conservao dos Recursos Vivos Marinhos Antrticos; f) o Comit Cientfico de Pesquisa Antrtica (Scar), organizao no governamental, filiada ao Conselho Internacional das Unies Cientficas. 3. Durante o ano de 1982, foi elaborado o Programa Antrtico Brasileiro, cujas Diretrizes Gerais foram aprovadas pela Comisso Nacional para Assuntos Antrticos. 4. Como resultado da execuo do Programa Antrtico Brasileiro o Brasil, em 12 de setembro de 1983, teve reconhecido seu direito de participar plenamente das Reunies Consultivas durante todo o tempo em que mantiver atividades cientficas na Antrtida, tornando-se, assim, o que se convencionou chamar de Parte Consultiva do Tratado da Antrtida. 5. Em 1 de outubro de 1984, o Brasil foi admitido como membro do Comit Cientfico de Pesquisa Antrtica. 6. Em 28 de janeiro de 1986, o Brasil depositou instrumento de adeso Conveno sobre a Conservao dos Recursos Vivos Marinhos Antrticos e foi admitido como membro pleno da Comisso para a Conservao dos Recursos Vivos Marinhos Antrticos, em 8 de setembro de 1986.
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II - Conceito 7. A Poltica Nacional para Assuntos Antrticos visa consecuo dos objetivos do Brasil na Antrtida, levando em considerao os compromissos assumidos no mbito do Sistema do Tratado da Antrtida. III - Princpios Bsicos 8. So princpios fundamentais para o Brasil que: a) a Antrtida seja utilizada somente para fins pacficos e que no se tomem ali quaisquer medidas de natureza militar, consoante as disposies do Tratado da Antrtida; b) se mantenha a liberdade de pesquisa cientfica e que se promova a cooperao entre os pases ativos na Antrtida ou que tenham interesse sobre a Antrtida; c) se mantenha a proibio quanto a exploses nucleares na Antrtida e quanto ao lanamento ali de lixo ou resduos radioativos; d) o meio ambiente da Antrtida seja especialmente protegido e que se envidem esforos para conservar os ecossistemas antrticos; e) o Tratado da Antrtida e os atos internacionais multilaterais com ele relacionados sejam observados e fortalecidos. 9. As posies do Brasil sobre a Antrtida, na rea de aplicao do Tratado da Antrtida, e as atividades brasileiras em relao Antrtida baseiam-se nos seguintes fatores: a) na rea de aplicao do Tratado da Antrtida o Brasil tem interesses mltiplos e diretos expressos pela Poltica Nacional e seus desdobramentos; por esse motivo as linhas mestras e os objetivos da Poltica Nacional para Assuntos Antrticos devero procurar compatibilizar esses interesses com os dos demais signatrios do Tratado; b) o Brasil no formulou reivindicaes de soberania territorial na Antrtida antes da entrada em vigor do Tratado da Antrtida e pautar sua conduta de conformidade com as disposies do Tratado, durante sua vigncia; c) o Brasil reserva-se o direito de proteger seus interesses diretos e substanciais na Antrtida, ora protegidos pelo Tratado da Antrtida, caso venha a ser revisto o funcionamento do Tratado e conforme os resultados da eventual reviso;
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d) as reivindicaes de soberania territorial formuladas antes da entrada em vigor do Tratado da Antrtida no podem interferir no cumprimento de seus dispositivos nem podem constituir obstculo para eventuais atividades de cunho econmico que se realizem sob a gide do Tratado ou de outros atos internacionais com ele relacionados e aceitos por todas as Partes Consultivas; e) a situao do Brasil como pas em desenvolvimento deve ser levada em conta para facilitar-lhe as atividades no contexto do Tratado da Antrtida e, notadamente, sua participao nas atividades referentes a recursos econmicos antrticos; f) as atividades antrticas so regidas pelo Tratado da Antrtida, por atos internacionais multilaterais a ele relativos e por medidas tomadas consoante esses instrumentos; por esse motivo, a Poltica Nacional para Assuntos Antrticos se compatibiliza com as linhas mestras e os objetivos da poltica externa brasileira. IV - Objetivos Brasileiros Principais 10. Os interesses do Brasil na Antrtida traduzem-se concretamente, inter alia, nos seguintes objetivos: a) participao em todos os atos internacionais e instituies que compem o Sistema do Tratado da Antrtida; b) prosseguimento e ampliao do Programa Antrtico Brasileiro, que fundamento da incluso do Brasil entre as Partes Consultivas, objetivando: i) maior conhecimento cientfico da regio antrtica em todos os seus aspectos, por meio do desenvolvimento das atividades brasileiras na Antrtida, com envolvimento crescente de cientistas brasileiros; ii) identificao dos recursos econmicos vivos e no vivos e obteno de dados sobre as possibilidades de seu aproveitamento; iii) propiciamento de avanos da tecnologia nacional aplicvel s condies fisiogrficas e ambientais no continente antrtico e da rea marinha adjacente, bem como a eventual explorao e o aproveitamento de recursos vivos e no vivos; c) participao na explorao e aproveitamento de recursos vivos marinhos e de recursos minerais antrticos e, se esta ocorrer, participao igualmente em condies que compensem a condio de pas em desenvolvimento.
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V - Mecanismos De Aplicao 11. A Comisso Nacional para Assuntos Antrticos cumpre assessorar o Presidente da Repblica na formulao, consecuo e atualizao da Poltica Nacional para Assuntos Antrticos, propondo-lhe diretrizes e medidas especficas segundo suas atribuies legais. 12. A elaborao do Programa Antrtico Brasileiro (Proantar) a ser submetido aprovao da Comisso Nacional para Assuntos Antrticos (Conantar), e a implementao do programa aprovado competem Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), nos termos da legislao em vigor. 13. A execuo do Programa Antrtico Brasileiro descentralizada e desempenhada por universidades, rgos de pesquisa e entidades pblicas e privadas, de acordo com o planejamento elaborado pela Comisso Interministerial para os Recursos do Mar, nos termos da legislao em vigor.
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Programa Antrtico Brasileiro Publicado no DOU de 14/02/2007, Seo I, Pg. 7 INTRODUO A Antrtica tem um papel essencial nos sistemas naturais globais. o principal regulador trmico do Planeta, controla as circulaes atmosfricas e ocenicas, influenciando o clima e as condies de vida na Terra. Alm disso, detentora das maiores reservas de gelo (90%) e gua doce (70%) do Planeta e de recursos minerais e energticos incalculveis. Ao longo das ltimas dcadas, importantes observaes cientficas, dentre as quais, as relativas reduo da camada protetora de oznio da atmosfera, poluio atmosfrica e desintegrao parcial do gelo na periferia do continente, evidenciaram a sensibilidade da regio polar austral s mudanas climticas globais. A pesquisa cientfica da regio austral, na qual o Brasil se engajou desde o final do sculo XIX, de indubitvel importncia para o entendimento do funcionamento do sistema Terra. Esclarecer as complexas interaes entre os processos naturais antrticos e globais , pois, essencial para a preservao da prpria vida. A condio do Brasil de pas atlntico, situado a uma relativa proximidade da regio antrtica ( o stimo pas mais prximo), e as bvias ou provveis influncias dos fenmenos naturais que l ocorrem sobre o territrio nacional, j de incio, justificam plenamente o histrico interesse brasileiro sobre o continente austral. Essas circunstncias, alm de motivaes estratgicas, de ordem geopoltica e econmica, foram fatores determinantes para que o Pas aderisse ao Tratado da Antrtica, em 1975, e desse incio ao Programa Antrtico Brasileiro (Proantar), em 1982. A entrada do Brasil no chamado Sistema do Tratado da Antrtica abriu comunidade cientfica nacional a oportunidade de participar em atividades que, juntamente com a pesquisa do espao e do fundo ocenico, constituem as ltimas grandes fronteiras da cincia internacional. No contexto acima delineado, o Programa Antrtico Brasileiro estabelece como o Brasil participar das exploraes cientficas deste continente, em vista sua importncia para a humanidade e especialmente para o Pas.
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EMBASAMENTO LEGAL O ordenamento jurdico brasileiro, relativo Antrtica, a partir do Decreto n 75.963, de 11 de junho de 1975, pelo qual foi promulgado o Tratado da Antrtica, constitui-se dos seguintes atos: 1 - Decreto n 86.829, de 12 de janeiro de 1982, que criou a Comisso Nacional para Assuntos Antrticos (Conantar), alterado pelos Decreto n 123, de 20 de maio de 1991, e Decreto no 3.416, de 19 de abril de 2000; 2 - Decreto n 86.830, de 12 de janeiro de 1982, que atribuiu Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM) a elaborao do projeto do Programa Antrtico Brasileiro ; 3 -Decreto n 93.935, de 15 de janeiro de 1987, que promulgou a Conveno para a Conservao dos Recursos Vivos Marinhos Antrticos (CCAMLR); 4 - Decreto n 94.401, de 03 de junho de 1987, que aprovou a Poltica Nacional para Assuntos Antrticos (Polantar); 5 - Decreto n 66, de 18 de maro de 1991, que promulgou a Conveno para a Conservao das Focas Antrticas; 6 - Decreto n 123, de 20 de maio de 1991, que aprovou o Regulamento Consolidado da Conantar, alterado pelo Decreto n 3.416, de 19 de abril de 2000; 7 - Decreto Legislativo n 88, de 06 de junho de 1995, que aprovou o texto do Protocolo ao Tratado da Antrtica sobre Proteo ao Meio Ambiente - Protocolo de Madri; 8 - Decreto n 1.791, de 15 de janeiro de 1996, que institui, no mbito do Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), o Comit Nacional de Pesquisas Antrticas (CONAPA); e 9 - Decreto n 3.939, de 26 de setembro de 2001, que dispe sobre a Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM) e d outras providncias. 1. ELEMENTOS ESTRUTURAIS O Proantar, para atingir seus objetivos, na promoo de pesquisa cientfica diversificada e de alta qualidade na regio antrtica contribuindo para a condio de o Brasil continuar com a condio de membro consultivo do Tratado da Antrtica, obedece s seguintes linhas estruturais:
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1.1 - Fatores Condicionantes Na sua concepo, o Proantar observou os seguintes fatores condicionantes: a)os princpios bsicos e os objetivos brasileiros principais estabelecidos na Polantar; b)as resolues emanadas da Conantar; c)as orientaes, no que concerne a assuntos cientficos e tecnolgicos, emitidos pelo CONAPA; d)as resolues adotadas pela CIRM para o Proantar; e e)as linhas-mestras e os objetivos da poltica externa brasileira. 1.2 - Competncias 1.2.1 - Comisso Nacional para Assuntos Antrticos ( Conantar) A Conantar o rgo colegiado de carter permanente, presidido pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores, criado com a finalidade de assessorar o Presidente da Repblica na formulao e na consecuo da Polantar. Conantar compete: a)propor diretrizes e medidas para a formulao, atualizao e consecuo da Polantar, acompanhando os seus resultados e sugerindo as necessrias alteraes; b)orientar e coordenar a elaborao dos planos e projetos relativos a assuntos antrticos; c)examinar e aprovar o Programa Antrtico Brasileiro, de acordo com as diretrizes da Polantar; d)acompanhar a execuo do Proantar no que se refere ao cumprimento das diretrizes da Polantar; e)examinar as ofertas de cooperao internacional em assuntos antrticos, dentro do esprito e da letra do Tratado da Antrtica; f)propor o encaminhamento de solicitaes de cooperao e assistncia internacionais em matria de assuntos antrticos; g)sugerir a destinao de recursos financeiros adicionais para incrementar o desenvolvimento das atividades antrticas; h)examinar implicaes polticas decorrentes das diretrizes e orientaes do Comit Cientfico sobre Pesquisa Antrtica (SCAR), referentes pesquisa
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cientfica na Antrtica por parte de pases aderentes ao Tratado da Antrtica, que aspirem condio de Parte Consultiva desse instrumento internacional; i)examinar as recomendaes adotadas pelas Reunies de Consulta do Tratado da Antrtica e as providncias a serem tomadas para a sua aprovao pelo Brasil; j)acompanhar, por intermdio do Ministrio das Relaes Exteriores, a evoluo da poltica antrtica no mbito do Tratado da Antrtica e nos demais foros internacionais, adaptando a Polantar a essa evoluo; l)estimular a participao, por intermdio da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM), rgo criado para a implementao do Proantar, de universidades, centro de pesquisas e entidades governamentais ou privadas, nas atividades antrticas, quer no seu planejamento, quer na sua execuo, propondo, quando for o caso, a incluso dos seus projetos no PRONTAR; m)examinar e aprovar as propostas avaliadas e encaminhadas pela CIRM relativas s ofertas de colaborao e participao de universidades, centros de pesquisas e entidades governamentais ou privadas nas atividades de planejamento e execuo do Proantar; n)propor a atualizao da legislao brasileira relativa a assuntos antrticos; o)coordenar e orientar a participao nacional em foros internacionais, reunies, congressos ou grupos de trabalho ou, ainda, em quaisquer outras atividades relacionadas com matrias polticas, econmicas, tcnico-cientficas e ecolgicas de interesse antrtico; p)coordenar a divulgao de temas relacionados com as atividades antrticas brasileiras; q)promover, quando julgado conveniente, conferncias, exposies ou seminrios sobre assuntos antrticos, seja para colher subsdios junto comunidade acadmica e cientfica, seja para melhor divulgar o trabalho da comisso, o estado de progresso do Proantar e o cumprimento das metas dentro do conjunto de interesses nacionais no sistema antrtico. 1.2.2 - Comisso Interministerial para os Recursos do Mar A CIRM o rgo colegiado de carter permanente, coordenado pelo Comandante da Marinha, ao qual foi atribuda a elaborao do Proantar e a sua implementao, aps aprovao pela Conantar. Com relao ao Proantar, destacam-se as seguintes atribuies da CIRM: a)promover o planejamento e a implementao do Programa;
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b)coordenar e controlar a execuo dos subprogramas e projetos que compem o Proantar; c)planejar e controlar as Operaes Antrticas por intermdio da Secretaria da CIRM (SECIRM); d)propor alteraes ao Proantar, quando couber, no s com base na avaliao dos resultados das atividades desenvolvidas e de novos projetos apresentados, como tambm em face da evoluo da estrutura geral tcnicoadministrativa do programa; e)contribuir com recursos financeiros para incrementar o desenvolvimento das atividades relacionadas com o mar e com a Antrtica, por meio de dotaes oramentrias ou de destaques de crditos de outras fontes, internas ou externas; e f)acompanhar os resultados e propor as alteraes na execuo do Proantar. 1.2.3 - Comit Nacional de Pesquisas Antrticas (CONAPA) um Comit de carter permanente, coordenado pelo Secretrio de Polticas e Programas de Pesquisas e Desenvolvimento (SEPED) do Ministrio da Cincia e Tecnologia, que tem por finalidade a assessoria ao Ministro da Cincia e Tecnologia nos assuntos relacionados poltica cientfica e tecnolgica do Proantar, em consonncia com a Polantar. Ao CONAPA compete: a)assessorar o Ministro de Estado da Cincia e Tecnologia, nos assuntos relacionados com as atividades e interesses cientficos e tecnolgicos na Antrtica; b)propor ao Ministro de Estado da Cincia e Tecnologia normas e diretrizes orientadoras da atuao do rgo no mbito da Polantar; c)examinar e orientar o encaminhamento, a rgos e entidades governamentais responsveis pela execuo da Polantar, de proposies e projetos relativos a assuntos antrticos, especificamente em matrias tcnicocientficas; d)acompanhar os trabalhos de foros deliberativos e instncias administrativas nacionais e internacionais, bem como as atividades em execuo; e)assessorar, no que concerne a assuntos cientficos e tecnolgicos, a participao de representantes nacionais em conclaves de organismos do mbito do Sistema do Tratado da Antrtica;
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f)preparar documentos formais para a Polantar, quando solicitado pela Comisso Nacional para Assuntos Antrticos; g)prestar assessoramento a outros organismos nacionais ligados s atividades antrticas brasileiras; e h)induzir o processo de relacionamento institucional com o SCAR. 1.3 - Bases de Funcionamento Cabe CIRM a elaborao do Proantar e a sua implementao aps a aprovao do Programa pela Conantar. O Gerente do Proantar o Secretrio da CIRM, responsvel, perante essa Comisso, pela coordenao dos grupos componentes do Programa, pelo planejamento das operaes antrticas e pelo planejamento e execuo do apoio logstico necessrio consecuo dos projetos cientficos e tecnolgicos a serem desenvolvidos pelo Pas na Antrtica. Consentneo com os objetivos brasileiros para a Antrtica, o Proantar estabelece um planejamento integrado de longo prazo e uma coordenao articulada das atividades antrticas brasileiras. Alm disso, sua execuo descentralizada, com base nas diretrizes oriundas dos rgos e documentos definidos como seus fatores condicionantes. Todas as atividades a serem desenvolvidas na regio antrtica, incluindo as de pesquisa, turismo, pesca, educao, divulgao, artsticas, entre outras, devem estar enquadradas em diretrizes estabelecidas por este Programa. Da mesma forma, as propostas para estas atividades sero submetidas Subcomisso do Proantar, para anlise e aprovao dentro das respectivas reas de competncias dos grupos que a compem. Em seguida, aps a aprovao pela CIRM, a Subcomisso dever inserir os projetos aprovados no planejamento das operaes antrticas, divulgar aos interessados a cinemtica dos eventos e estruturar o apoio logstico necessrio implementao, ao acompanhamento e segurana para a execuo de tais atividades. Essas atividades devero observar as normas e os procedimentos estabelecidos pelo Protocolo ao Tratado da Antrtica sobre Proteo ao Meio Ambiente - Protocolo de Madri - de forma a limitar os impactos negativos sobre o meio ambiente antrtico.
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1.4 - Objetivos So objetivos do Proantar: a)contribuir para a consecuo dos objetivos brasileiros estabelecidos pela Polantar; b)promover pesquisa diversificada, de alta qualidade, com referncia a temas antrticos relevantes; c)contribuir para a plena participao do Brasil em todos os atos internacionais e em instituies do Sistema do Tratado da Antrtica, bem como em outros organismos e reunies internacionais que tratem de temas antrticos; d)promover a presena brasileira na Antrtica, demonstrando o firme interesse do Brasil naquela regio; e)contribuir para a busca de cooperao internacional, visando alcanar os objetivos de interesse nacional na Antrtica, por meio da participao em programas internacionais de pesquisa e de entendimentos bilaterais ou multilaterais; f)contribuir com a promoo da proteo do meio ambiente antrtico e da preservao de seus ecossistemas dependentes e associados, em todas as atividades brasileiras na Antrtica, inclusive, por meio de participao ativa no esforo internacional para este fim; g)desenvolver tecnologia, visando a minimizao do impacto da presena humana no ambiente antrtico, bem como das condies de habitabilidade e segurana para os usurios das instalaes permanentes e temporrias brasileiras na Antrtica; h)incentivar a formao de recursos humanos com capacidade em assuntos antrticos e de grupos de pesquisa capazes de conduzir investigao cientfica de elevada qualidade no ambiente antrtico; i)priorizar, sobre todas as atividades, a segurana e as boas condies de trabalho, visando queles que, sob o planejamento do Programa, venham a atuar na Antrtica. 1.5 - Metas So estabelecidas as seguintes metas para o Proantar: a)desenvolver pesquisa diversificada, de alta qualidade, com referncia a temas antrticos relevantes, especialmente, os que tenham repercusso
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global e aqueles que afetam ou possam vir a afetar o homem e o territrio brasileiros; b)obter e produzir dados tecnolgicos e cientficos, sobretudo de fenmenos cuja influncia alcance o territrio brasileiro, ou que sejam relevantes para o ser humano, ou que possam ser usados em aplicaes prticas no Pas; c)apoiar a formao, o aperfeioamento e a especializao de pesquisadores brasileiros em assuntos antrticos, bem como apoiar a complementao da formao de cientistas e tcnicos, nestes mesmos temas, em reas de conhecimento onde haja maior interesse para o Brasil; d)apoiar atividades educacionais em todos os nveis, inclusive com intercmbio acadmico internacional; e)capacitar o Pas na ampliao dos meios que permitam a expanso das pesquisas cientficas e tecnolgicas no mar e no continente antrticos; f)promover um sistema central de informaes cientficas, ambientais e logsticas adequado ao planejamento e execuo das medidas de proteo ao meio ambiente antrticos; g)desenvolver solues tecnolgicas e especificar procedimentos que contribuam para a minimizao do impacto ambiental das atividades brasileiras na Antrtica, sejam elas de qualquer natureza, inclusive as cientficas, logsticas ou de turismo; h)desenvolver programas de monitoramento ambiental nas reas de atividade do Brasil na Antrtica; e i)incentivar e prover os meios para dar nfase representatividade brasileira, no que tange cincia antrtica, em eventos e reunies cientficas internacionais. 2. COORDENAO A coordenao do Proantar exercida com a participao de: - Secretrio da CIRM, como gerente do Programa; e- Subcomisso para o Proantar. 2.1 - Secretrio da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar O Secretrio da CIRM o gerente do Proantar perante o Plano Plurianual do Governo Federal, em consonncia com o disposto na Lei n 10.933, de 11 de agosto de 2004 e no 3 do art. 1 e, no 5 do art. 4 do Decreto n 5.233, de 06 de outubro de 2004.
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2.1.1 - Competncia Compete ao Secretario da CIRM validar as informaes prestadas pelos coordenadores das diversas aes do Proantar, nos termos da Portaria N 198 do Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto, de 18 de junho de 2005. Os coordenadores de aes do Proantar devero, periodicamente, informar os seguintes dados relativos s mesmas: a) desempenho fsico;b) desempenho fsico e financeiro das aes nooramentrias; ec) restries execuo e providncias adotadas para superao. 2.2 - Subcomisso para o Proantar Coordenada pelo Secretrio da CIRM, uma subcomisso de carter permanente, dentro da estrutura administrativa da SECIRM, na qual se apia para a realizao de suas tarefas, criada com a finalidade de assessorar a CIRM no exerccio de suas funes com respeito ao Proantar. subsidiada pelos Grupos de Assessoramento (GA), de Operaes (GO) e de Avaliao Ambiental (GAAm) do Proantar, podendo ter a participao de representantes de outras instituies da CIRM que tenham aes previstas no Proantar, ou que tenham participao na implementao do Programa, ou ainda, de qualquer outra entidade, por convite da Subcomisso, para tratar de assuntos especficos. 2.2.1 - Competncia a) Compete Subcomisso para o Proantar examinar e harmonizar as propostas dos Grupos de Assessoramento, de Operaes e de Avaliao Ambiental do Proantar, lev-las ao plenrio da CIRM e, quando se fizer necessrio, transmitir queles Grupos as providncias a serem tomadas em decorrncia de determinaes emanadas da CIRM; e b) preparar as informaes e relatrios rotineiros exigidos pelo Tratado da Antrtica, para divulgao por meio da Conantar. 2.2.2 - Grupos de Assessoramento, de Operaes e Avaliao Ambiental do Proantar So grupos de carter permanente que, sob a superviso da Subcomisso para o Proantar, tm como propsito realizar o planejamento bsico das atividades que implementam o Programa, com atribuies e mecanismos de funcionamento definidos em atos baixados pelas instituies onde foram criados.
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2.2.3 - Secretaria da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar A Secretaria da CIRM tem a finalidade de assessorar o Coordenador da CIRM e executar as atividades pertinentes aos encargos tcnicos e administrativos da Comisso e prestar o apoio tcnico-administrativo necessrio ao funcionamento da Subcomisso. 2.2.3.1 - Competncia Alm das tarefas inerentes ao apoio Subcomisso, no que tange implementao, coordenao e ao controle do Proantar, compete SECIRM: a) estruturar e normatizar o funcionamento e prestar o apoio tcnicoadministrativo ao GO do Proantar; b) promover a implementao das atividades do Proantar, a serem executadas pelas diferentes instituies participantes deste Programa; c) planejar e controlar as operaes dos meios envolvidos na implementao do Proantar; e d) planejar, coordenar e acompanhar os deslocamentos das equipes envolvidas na execuo dos projetos de pesquisa do Proantar na regio antrtica. 2.2.3.2 - Meios Especificamente para o desempenho das tarefas que lhe competem no Proantar, a SECIRM contar com o pessoal e recursos necessrios ao exerccio das seguintes atividades: - apoio administrativo CIRM;- publicao de textos e informaes diversas relativas ao Proantar; - acompanhamento financeiro, organizao das propostas oramentrias e aplicao dos recursos financeiros disponibilizados para as operaes logsticas do Proantar, sob a orientao do gerente do Proantar; e - planejamento e controle das Operaes Antrticas. Para o planejamento e controle das operaes, a SECIRM ter o concurso dos rgos responsveis pelos meios colocados disposio do Proantar, a saber: Comando da Marinha, Comando da Aeronutica e outros rgos ou entidades participantes do Programa. 2.3.4 - Grupo de Assessoramento - GA O GA, coordenado por rgo da estrutura do MCT, assessora o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) nas atividades de seleo, acompanhamento e nas atividades de apoio financeiro aos projetos de pesquisa. Compete ao CNPq decidir, em funo do andamento e dos
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resultados apresentados pelos projetos cientficos e tecnolgicos, a liberao dos recursos financeiros aprovados especficos da rea de pesquisa. 2.3.4.1 - Competncias: a) assessorar a Subcomisso nas questes de pesquisa relativas implementao do Proantar; b) analisar o mrito cientfico das propostas de projetos submetidas ao Programa; c) recomendar as aes de interesse da comunidade cientfica antrticobrasileira CIRM, por intermdio da Subcomisso; e d) compatibilizar as propostas de projetos cientficos e tecnolgicos recomendados com os objetivos e metas do Proantar e as disponibilidades financeiras, propondo os ajustes necessrios. 2.3.5 - Grupo de Operaes - GO Coordenado pela Subcomisso do Proantar, contribui para o planejamento e a execuo das operaes antrticas. 2.3.5.1 - Competncia a) avaliar as possibilidades de apoio logstico aos projetos cientficos e tecnolgicos aprovados pelo GA; b) contribuir com o planejamento operativo das operaes antrticas; e c) assessorar a Subcomisso na indicao dos meios humanos e materiais para a realizao das atividades necessrias que viabilizem a execuo dos projetos cientficos e tecnolgicos previstos para cada operao antrtica. 2.3.6 - Grupo de Avaliao Ambiental do Proantar - GAAm Coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente, o GAAm deve contribuir para o cumprimentos das instrues estabelecidas no Protocolo de Madri (Protocolo ao Tratado da Antrtica sobre Proteo do Meio Ambiente), ratificado pelo Governo brasileiro em 6 de junho de 1995. 2.3.6.1 - Competncia a) avaliar os impactos sobre o meio ambiente antrtico e os ecossistemas dependentes e associados referentes s atividades de pesquisas cientficas, operacionais e de apoio logstico, de turismo e de quaisquer outras, governamentais ou no, inclusive as mudanas ocorridas nas atividades j em desenvolvimento; b) elaborar os relatrios de avaliao preliminar, inicial e abrangente de impacto ambiental das atividades a serem desenvolvidas na Antrtica;
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c) apontar os meios para prevenir, minimizar, ou evitar o impacto das atividades no meio ambiente antrtico; d) sugerir a implementao, modificao, suspenso ou cancelamento de atividades que provoquem ou ameacem provocar repercusses, negativas ou positivas, no meio ambiente antrtico e em seus ecossistemas dependentes e associados; e) estabelecer sistemtica de monitoramento ambiental para o meio ambiente antrtico e seus ecossistemas dependentes e associados; f) sugerir a aplicao de procedimentos necessrios a situaes que requeiram uma resposta urgente, incluindo as aes preventivas ou de emergncias quanto proteo do meio ambiente; g) identificar a necessidade de desenvolvimento de estudos e pesquisas para conhecimento do meio ambiente antrtico; h) articular-se com outras instituies nacionais e estrangeiras que tratem de assuntos correlatos ao meio ambiente antrtico e seus ecossistemas dependentes e associados; i) articular-se com os responsveis pela avaliao de impacto ambiental de programas Antrticos estrangeiros; e j) subsidiar a Subcomisso para o Programa Antrtico Brasileiro, da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar, nos assuntos pertinentes ao meio ambiente Antrtico e seus ecossistemas dependentes e associados. 3 - RECURSOS FINANCEIROS Os recursos financeiros destinados ao Proantar originam-se das seguintes fontes: a) dotao especfica no Oramento Geral da Unio; b) dotao especfica no Fundo Nacional para o Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico e de outros fundos especiais; c) dotao especfica nos oramentos de rgos e agncias dos governos federal, estaduais e municipais; d) contrapartida de entidades e instituies, pblicas ou privadas, nacionais ou estrangeiras; e) doaes e legados; f) receitas patrimoniais; e g) outras fontes.
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A Conantar e o CONAPA podem sugerir ao gerente do Programa a destinao de recursos financeiros extra-oramentrios adicionais que venham a obter para incrementar o desenvolvimento das atividades antrticas. A aplicao de recursos para o Proantar feita de acordo com os subprogramas, projetos e subprojetos, selecionados e aprovados pela CIRM e pela Conantar, em ligao com o Ministrio do Planejamento e Oramento, nos termos da alnea c, do Art. 2 do Decreto n 74.557, de 12/09/74, que cria a CIRM. Os recursos destinados execuo dos projetos do Proantar so aplicados de acordo com as modalidades de financiamento das respectivas fontes. A responsabilidade sobre o emprego dos recursos financeiros oramentrios, perante a estrutura governamental, do gerente do Proantar. 4 - ORGANIZAO DOS SUBPROGRAMAS O Proantar est organizado em sete subprogramas: trs de carter cientfico, um de carter tecnolgico e trs de apoio, suficientemente abrangentes na sua definio para coordenar e integrar os projetos apresentados pelas instituies participantes. So eles: - Cincias Fsicas;- Geocincias;- Cincias da Vida;- Desenvolvimento Tecnolgico;- Meio Ambiente;- Educao, Treinamento e Sensibilizao; eLogstica. A acentuada e rpida evoluo da participao brasileira na Antrtica, fruto da experincia adquirida, determinam a necessidade de constante reavaliao do Proantar, tarefa a cargo da Subcomisso do Programa, que propor tais alteraes CIRM. 4.1 - Subprograma de Cincias Fsicas Compreende,dentre outros, a meteorologia, a fsica e a qumica da atmosfera e as relaes solar-terrestres, astrofsica e oceanografia. O campo da meteorologia, da fsica e da qumica da baixa atmosfera tem por propsitos desenvolver pesquisas sobre o clima e os processos fsicos e qumicos que atuam na troposfera e na estratosfera antrticas. O continente antrtico e os oceanos que o circunda atuam sobre a atmosfera de todo o hemisfrio Sul, principalmente no sentido de estabilizar as variaes climticas.
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Nesse campo, procura-se caracterizar a influncia do homem sobre o equilbrio climtico. AAntrtica representa um laboratrio nico para se avaliar o impacto do homem sobre o clima e suas repercusses no territrio nacional e, de maneira indireta, beneficiar as atividades agrcolas e contribuir com a previso de geadas e secas no Brasil. Os estudos realizados nessa rea permitem, tambm, o acompanhamento de fenmenos atmosfricos de grande escala, como a reduo da camada de oznio e o aquecimento terrestre e, at mesmo, alguns fenmenos naturais extremos sobre o territrio brasileiro. Os dados obtidos representaro, ainda, um fator de segurana s expedies cientficas na regio, por intermdio das previses locais do tempo. O principal propsito da pesquisa em fsica da alta atmosfera entender problemas globais, aproveitando as condies especiais (geogrficas e magnticas) da regio antrtica. A ausncia de populao na Antrtica e nas regies vizinhas facilita os voos de bales e foguetes. O sistema de ventos e a geometria do campo magntico so favorveis ao voo de cargas de bales para estudar radiaes X e Y, precipitaes de partculas, auroras e outros fenmenos magnetosfricos. A configurao do campo magntico no Sul oferece vantagens especiais para distinguir entre os efeitos de correntes, geradas por aes de mars na ionosfera e as correntes que circulam na magnetosfera, pois as primeiras so determinadas pela posio geogrfica e as ltimas pela posio magntica. No vero austral, os dias mais longos permitem observaes ininterruptas do Sol por vrios meses, possibilitando a realizao de estudos das oscilaes prprias do Sol, cujo conhecimento crucial para a pesquisa da estrutura interna do astro. Como diversos fenmenos que ocorrem na ionosfera tropical no Brasil tm origem na precipitao de partculas carregadas na regio auroral na Antrtica, o estudo desta precipitao ir possibilitar melhor compreenso da ionosfera equatorial. Os estudos oceanogrficos, que abrangem a plataforma continental e a regio abissal, tm por propsito investigar as relaes entre os sistemas de circulao da Antrtica e dos oceanos adjacentes, com especial nfase no Atlntico Sul. Inclui-se a o estudo das caractersticas fsico-qumicas e das trocas das guas, para avaliao do balano de calor e da disperso de propriedades e de organismos. Esse campo abrange, adicionalmente, os estudos da interface atmosfrica e das bases fsicas necessrias s pesquisas biolgicas, climatolgicas e correlatas.
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4.2 - Subprograma de Geocincias Engloba, dentre outros, estudos geolgicos, geofsicos, glaciolgicos e cartogrficos. A geologia e a geofsica abrangem reas continentais e marinhas nos seus aspectos petrogrficos, sedimentogrficos, estratigrficos, estruturais, glaciolgicos e econmicos. Os estudos geolgicos tm por propsito especfico o conhecimento e a interpretao da histria geolgica e geodinmica da litosfera, no contexto do Continente da Gondwana, visando colher subsdios para o estudo da evoluo geotectnica do Atlntico Sul e, em particular, do territrio brasileiro. Os estudos geofsicos tm por propsito o levantamento de dados, por meio da utilizao das mais recentes tcnicas e metodologias, para mapeamento e monitoramento de reas continentais ou marinhas de interesse cientfico. Os estudos glaciolgicos tm como propsito entender o papel do manto de gelo antrtico no meio ambiente global e, em particular, determinar a resposta do gelo s mudanas climticas e as consequncias para o ambiente brasileiro. Os estudos cartogrficos das reas onde se desenvolvam atividades brasileiras tm por objetivo a produo de documentos necessrios aos deslocamentos no continente ou ilhas, segurana das navegaes martima e area, ao monitoramento ambiental e glaciolgico e ao apoio a outras atividades do Proantar. 4.3 - Subprograma de Cincias da Vida Inclui duas grandes reas: biologia e a medicina-biologia humana. Os estudos da biologia devem considerar as subreas dos ecossistemas marinhos e ecossistemas terrestres. Em ambas, procurase, dentre outros propsitos, conhecer: - a biodiversidade gentica, orgnica e ecolgica dos ecossistemas;- a trofodinmica do sistema;- a ecofisiologia das espcies antrticas;- a origem e a evoluo biogeogrfica do ecossistema antrtico; e- os efeitos dos impactos antrpicos sobre o ecossistema antrtico. Os estudos de biologia devem buscar conhecimento cientfico sobre os seres vivos da regio antrtica, com o objetivo de obter melhor entendimento
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da dinmica dos ecossistemas austrais, levando em considerao e avaliando os impactos ambientais causados pelas atividades humanas e possibilitando futuras aes de explorao racional dos recursos renovveis. Nos estudos da medicina-biologia humana, pretende-se controlar a sade e estudar as adaptaes fisiopsquicas do homem na Antrtica. Os estudos fisiolgicos incluem investigaes sobre: efeitos do ambiente sobre as funes pulmonares; efeitos de privao olfativa; transmisso, etiologia e controle de infeces respiratrias; distrbios da sincronizao do ritmo biolgico circadiano; respostas imunolgicas e alteraes dos constituintes celulares sanguneos. Os estudos psicolgicos buscam conhecimentos sobre os processos de alteraes de personalidade, de insnia, de ansiedade e de depresso e apatia, gerados por longos isolamentos e pela ameaa contnua do meio. Tais pesquisas podem servir para: redefinir e aperfeioar os mtodos de treinamento e de seleo de pessoal; replanejar o trabalho e as operaes, visando no s higiene e segurana, mas, tambm, satisfao e qualidade de vida no ambiente antrtico e fora dele; e fornecer subsdios para a gerncia do programa e para a adaptao do homem ao ambiente antrtico. 4.4 - Subprograma de Desenvolvimento Tecnolgico A ausncia de populao nativa na Antrtica e, consequentemente, a inexistncia de conhecimento acumulado de tcnicas ou processos para adaptao do ser humano e de suas construes s condies climticas extremas, tornam necessrio o desenvolvimento de solues especficas, coerentes com os condicionantes ambientais e com tcnicas aprovadas e disponveis internacionalmente. Assim, o Subprograma de Desenvolvimento Tecnolgico tem por principal propsito o desenvolvimento de tecnologias que resultem em solues nacionais, conhecer e aplicar, quando conveniente, as tcnicas internacionais para eliminar ou minimizar as dificuldades identificadas na realizao de atividades cientficas e logsticas visando, tambm, a otimizao de investimentos e a minimizao do impacto ambiental ocasionado pela presena brasileira na regio Antrtica, em consonncia com o que estabelecem as normas previstas nos organismos do Sistema do Tratado Antrtico. Como finalidade secundria, cabe ao Subprograma de Desenvolvimento Tecnolgico divulgar, no Pas, as tecnologias e processos desenvolvidos para
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a regio antrtica, que julgue teis para o emprego em regies brasileiras remotas que tenham graus de dificuldade semelhante para o trabalho e a vida do ser humano. 4.5 - Subprograma de Meio Ambiente O propsito principal do Subprograma de Meio Ambiente implementar, para todas as atividades do Proantar, as normas estabelecidas pelos rgos componentes do Sistema do Tratado Antrtico, especialmente aquelas previstas no Protocolo de Madri. Dentro desse propsito, est a tarefa de fazer cumprir os compromissos internacionais assumidos pelo Pas perante organismos internacionais para a conservao do meio ambiente antrtico. Caber, tambm, a este Subprograma, dentre outras tarefas, a induo do estudo do estado do meio ambiente, especialmente nas reas onde ocorrem as atividades brasileiras, a implementao de um processo de monitoramento contnuo do impacto ambiental decorrente das atividades brasileiras na Antrtica, bem como a participao em grupos bilaterais ou multilaterais dedicados pesquisa, controle, normatizao e outras tarefas ligadas proteo ambiental da Antrtica em seus vrios aspectos, como um todo ou de reas restritas. Como propsito secundrio, tambm tarefa deste Subprograma acompanhar o planejamento e desenvolvimento da atividade turstica no contexto da sustentabilidade e a divulgao e aplicao dos conhecimentos obtidos em todas as suas atividades na Antrtica, nas regies brasileiras, como couber. 4.6 - Subprograma de Educao, Treinamento e Sensibilizao. O propsito do Subprograma de Educao, Treinamento e Sensibilizao promover o treinamento pr-antrtico dos participantes das operaes, preparando-os para o exerccio de atividades na Antrtica, por meio de conhecimentos bsicos indispensveis sobre: o Sistema do Tratado da Antrtica; o Proantar; as caractersticas prprias do ambiente antrtico; as normas sobre proteo ambiental na regio; as regras de segurana; os procedimentos em casos de acidentes ou incidentes; e as atividades tpicas para o trabalho na Antrtica.
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Dentro do escopo educao, cabe ao Subprograma a induo do preparo de recursos humanos com capacidade e interesse nos assuntos antrticos. Para isso, dever promover cursos de formao, de especializao e de aperfeioamento nas reas de conhecimento, de interesse do Pas, que digam respeito s atividades antrticas, tais como: a) apoiar atividades educacionais de nvel secundrio, universitrio e de ps-graduao; b) ampliar o intercmbio acadmico internacional; c) incentivar a formao e o aperfeioamento de cientistas, tcnicos e profissionais; d) realizar cursos e pesquisas conjuntas com instituies de relevo no exterior; e e) incentivar a cooperao com os pases da regio, com vistas realizao de programas e atividades conjuntas. Alm disso, dentro do escopo sensibilizao, o subprograma dever se ocupar da divulgao da importncia do tema Antrtica e dos trabalhos tecnolgicos e cientficos resultantes das atividades desenvolvidas no mbito do Proantar, buscando, inclusive, a cooperao de meios de comunicao. 4.7 - Subprograma de Logstica O Subprograma de Logstica tem como propsito prover todo o apoio logstico necessrio execuo dos projetos inseridos nos demais subprogramas do Proantar, bem como realizar a adequada manuteno e apoio tcnico nos meios materiais empregados na Antrtica em apoio aos projetos cientficos e tecnolgicos. Para prover a conveniente logstica de transportes, o Proantar utiliza navios e aeronaves (He), atualmente designados pela Marinha do Brasil, apropriados para operar na regio antrtica, as aeronaves da Fora Area Brasileira, em misses de apoio no transporte de pessoal e material e, ainda, outros meios que venham a ser postos disposio do Programa ou contratados para tal finalidade. As instalaes antrticas utilizadas so: a Estao Antrtica Comandante Ferraz (EACF), inaugurada em 06 de fevereiro de 1984; os Refgios Emilio Goeldi (1988) e Astrnomo Cruls (1985) bem como os acampamentos temporrios. Tambm devem ser consideradas as disponibilidades oferecidas por intercmbios internacionais. No que se refere ao abastecimento e servios, o subprograma tem como propsito prover os diversos suprimentos necessrios ao funcionamento das 244 instalaes antrticas, bem como os servios necessrios sua manuteno. Devido s caractersticas especiais de vrios itens empregados na Antrtica,
Anexo C - Antrtica ou Antrtida?
No decorrer deste trabalho, a questo que talvez tenha sido feita com mais frequncia ao autor afinal, Antrtida ou Antrtica?. A resposta simplesmente que ambos os termos esto corretos, tm a mesma origem e so plenamente aceitos na norma culta da lngua portuguesa. Em Portugal, Antrctida e Antrctica. Quase todos os autores brasileiros consultados fizeram consideraes sobre o tema, chegando a diferentes concluses portanto no acredito que estas linhas venham a definir a questo.295 Porm, sinto-me na obrigao de justificar minha escolha por Antrtica, contra a forma normalmente adotada pela Diviso do Mar, da Antrtida e do Espao Exterior do Ministrio das Relaes Exteriores foi preservada a escolha dos autores em caso de citao. A origem da palavra grega, arktiks, derivada em latim para arcticus, adjetivo referente inicialmente constelao de Ursa Maior (arktos, urso), passando ento a se referir ao ponto cardeal norte, dada a importncia dessa constelao para a navegao no hemisfrio setentrional. Com a incluso do prefixo anti, oposio, compe-se antarktiks, antarcticus, antrtico, adjetivo referente ao ponto cardeal sul. Da Antrtica para referir-se a uma
Cf., por exemplo, SANTOS, 2004; COLOMBO et al.. 1983; CASTRO, 1976; BAKKER, 1982a
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regio oposta ao norte, como adjetivo ou substantivo. A Frana Antrtica, por exemplo, no ficava no continente austral, mas no Rio de Janeiro. A derivao para o substantivo Antrtida ocorre com a incluso do sufixo -da, por analogia com a denominao de outras terras, reais ou imaginrias como, por exemplo, Holanda, Atlntida ou ainda o arcaico Amaznida para ressaltar o fato de que a Antrtica um continente enquanto o rtico um oceano. Para alguns, seria um estrangeirismo. H tambm quem levante a hiptese do mito da Terra Australis Incognita ter se mesclado ao mito de Atlntida para explicar a incluso do sufixo -da.296 A diferena entre os termos nada tem a ver com a marca da cerveja, como se diz popularmente. Durante a pesquisa bibliogrfica, o autor observou que buscas por Antrtida davam menos resultados do que por Antrtica a forma sugerida para monografias no mbito do Proantar e por isso absolutamente predominante em trabalhos acadmicos. No Instituto Rio Branco, nas teses do Curso de Altos Estudos, ambas as formas so utilizadas. As teses mais recentes, porm, preferem Antrtica.297 Esta tambm parece ser a forma preferida nas recentes edies brasileiras de obras sobre as expedies da Era Heroica e nos livros do explorador brasileiro Amyr Klink. Todos os ministrios envolvidos no Proantar utilizam preferencialmente Antrtica em documentos e sites na Internet, com exceo do MRE, que adota a denominao Antrtida (apesar de no serem incomuns documentos que utilizam a outra forma). Suponho que a forma adotada pelo Itamaraty decorra simplesmente de uma questo de tradio, j que era a grafia utilizada por Joo Frank da Costa; no h meno ao termo no Manual de Redao do MRE. Ambas as formas aparecem nos decretos que incorporaram as convenes do STA ao direito interno brasileiro. Portanto, a opo feita neste trabalho pela denominao Antrtica no se fundamenta em razes etimolgicas ou ortogrficas, ambas as grafias esto corretas discusses sobre qual mais correta so totalmente estreis. Antrtica foi preferida simplesmente porque a forma mais utilizada hoje na literatura acadmica brasileira, o significa maior visibilidade em pesquisas bibliogrficas, alm de ser a ortografia utilizada pela maioria dos rgos da administrao pblica envolvidos com a Polantar.
MORENO, Cludio. Antrtica ou Antrtida? Sua lngua, s/d. <http://www.sualingua.com.br/ 02/02_antartica.htm>, acesso em 22/02/2009. 297 GUERREIRO, 1992 e GRIECO, 1991. Ambos usavam -da em documentos do MRE.
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O SISTEMA DO TRATADO DA ANTRTICA: EVOLUO DO REGIME E SEU IMPACTO NA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Celso Amorim Embaixador Antonio de Aguiar Patriota

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Embaixador Jeronimo Moscardo

INSTITUTO RIO BRANCO (IRBR)

Embaixador Fernando Guimares Reis

FELIPE RODRIGUES GOMES FERREIRA

O Sistema do Tratado da Antrtica:

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

Observao: foram mantidas em ingls as siglas assim consagradas na literatura.

FELIPE RODRIGUES GOMES FERREIRA

FELIPE RODRIGUES GOMES FERREIRA

FELIPE RODRIGUES GOMES FERREIRA

FELIPE RODRIGUES GOMES FERREIRA

FELIPE RODRIGUES GOMES FERREIRA

As origens do Tratado da Antrtica*

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AS ORIGENS DO TRATADO DA ANTRTICA

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AS ORIGENS DO TRATADO DA ANTRTICA

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AS ORIGENS DO TRATADO DA ANTRTICA

FELIPE RODRIGUES GOMES FERREIRA

BECK, 1988, pp. 70-73. JOYNER & THEIS, 1997, p. 149.

AS ORIGENS DO TRATADO DA ANTRTICA

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AS ORIGENS DO TRATADO DA ANTRTICA

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AS ORIGENS DO TRATADO DA ANTRTICA

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AS ORIGENS DO TRATADO DA ANTRTICA

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AS ORIGENS DO TRATADO DA ANTRTICA

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AS ORIGENS DO TRATADO DA ANTRTICA

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Operao e Evoluo do Sistema do Tratado da Antrtica

FELIPE RODRIGUES GOMES FERREIRA

OPERAO E EVOLUO DO SISTEMA DO TRATADO DA ANTRTICA

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OPERAO E EVOLUO DO SISTEMA DO TRATADO DA ANTRTICA

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OPERAO E EVOLUO DO SISTEMA DO TRATADO DA ANTRTICA

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