Integracao Sonho Reali

INTEGRAO: SONHO E REALIDADE NA AMRICA DO SUL
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Secretrio-Geral
Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br
ANTONIO JOS FERREIRA SIMES
Integrao: sonho e realidade na Amrica do Sul
Braslia, 2011
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411-6033/6034 Fax: (61) 3411-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br
Equipe Tcnica: Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho Andr Yuji Pinheiro Uema Fernanda Antunes Siqueira Fernanda Leal Wanderley Juliana Corra de Freitas Pablo de Rezende Saturnino Braga Programao Visual e Diagramao: Juliana Orem e Maurcio Cardoso
Impresso no Brasil 2011 S612i Simes, Antonio Jos Ferreira. Integrao: sonho e realidade na Amrica do Sul / Antonio Jos Ferreira Simes. Braslia : FUNAG, 2011. 116p. ISBN: 978.85.7631.282-6 1. Integrao sul-americana. 2. Relaes internacionais Amrica do Sul. I. Ttulo. CDU:327(8) Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
A Toms e Mariana
Sumrio
Prefcio, 9 Captulo 1 - Foras de Integrao, 13 A viso pragmtica, 13 - Quem descobriu a Amrica (do Sul)?, 13 A viso solidria, 16 - Sonho e realidade na Amrica do Sul, 16 Captulo 2 - Riscos de Desagregao, 19 - A integrao sul-americana e o problema mundial das drogas e crimes conexos, 19 Captulo 3 - Poltica Externa Brasileira para a Amrica do Sul, Central e Caribe, 39 Integrao pela poltica: solidariedade e crculos concntricos, 39 - Amrica do Sul, Central e Caribe: o desafio da integrao, 39 - Unasul: a maturidade da Amrica do Sul na construo de um mundo multipolar, 55
Integrao pelo comrcio: sinergia e complementao, 65 - Mercosul: uma viso estratgica s vsperas de seu 20 aniversrio, 65 Integrao pela energia: estruturador do futuro comum, 82 - Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis: Desafio estratgico no mundo e no Brasil, 82 - Biocombustveis: a experincia brasileira e o desafio da consolidao do mercado internacional, 99
Prefcio
Sou antes brasileiro e tenho o dever de colocar acima de tudo, de todas as consideraes pessoais e dos meus sentimentos e interesses particulares, a dignidade e a honra do Brasil Baro do Rio Branco Nas duas dcadas do final do sculo XX, o Brasil enfrentou sria crise de autoestima. Nos anos 80, a estagnao do processo de crescimento e desenvolvimento levaram o pas a sucessivas crises, que culminaram em processo hiperinflacionrio, com graves injustias sociais e com um sentido de desiluso em amplos setores. A viso de um pas grande, porm extremamente vulnervel, ficou muito viva naqueles que hoje exercem em diversas reas da sociedade posio de formadores de opinio. O Brasil do sculo XXI um pas muito diferente. Com reservas internacionais de quase US$ 300 bilhes, credor do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e com crescimento econmico elevado, o Brasil ser, de acordo com o FMI, a stima economia do mundo em 2011 e a quinta em menos de 10 anos. Esse novo posicionamento exige do Brasil um novo alinhamento em relao a sua poltica externa, em particular aos vizinhos da Amrica do Sul. Requer que saibamos adaptar nossa viso do Brasil e dos
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vizinhos, com uma compreenso dos parmetros novos que nos situam em um novo patamar. Em seu Desafios Brasileiros na Era dos Gigantes, Samuel Pinheiro Guimares recorda que: indispensvel trabalhar de forma consistente e persistente em favor da emergncia de um sistema mundial multipolar no qual a Amrica do Sul venha a constituir um dos polos e no ser apenas uma sub-regio de qualquer outro polo econmico ou poltico1. Este compndio busca contribuir para a reflexo a respeito da importncia da Amrica do Sul para o Brasil hoje. Os textos aqui reunidos foram escritos ao longo dos ltimos quatro anos e publicados em vrios meios da imprensa nacional e internacional. Ao reexamin-los, observei que guardam um nexo no planejado. Ao tratar de riscos e oportunidades para o Brasil, no mdio e longo prazo, todos visualizam um Pas novo e concebem a integrao regional como elemento essencial da insero brasileira no mundo. Veem um futuro mais prspero e pacfico para o Brasil, numa parceria sinrgica com seus vizinhos. Acima de tudo, estes textos estabelecem uma viso do lugar do Brasil no mundo no longo prazo. Antes de ler os artigos, o leitor talvez queira perguntar-se: quais so os objetivos do Brasil no mundo? Se nossos objetivos so o crescimento econmico, o desenvolvimento social, a paz e a segurana, a abertura de mercados e criao de empregos, a democracia, os direitos humanos, entre outros, como promov-los? No rol de parceiros internacionais, quais nos oferecem as melhores condies de acelerar a busca dos nossos objetivos? Com quem construir alianas polticas, comerciais, econmicas, entre outros? Como Estado, devemos sempre reagir aos episdios em outros pases ou manter os olhos focados nos nossos interesses principais de longo prazo? essencial compreender que nossa poltica para a Amrica do Sul remete a interesses do Estado brasileiro e do Brasil no longo prazo. Desde a redemocratizao, em 1985, todos os Governos brasileiros consistentemente, trabalharam pela construo do espao sul-americano. Foi o Governo Fernando Henrique Cardoso que tomou a iniciativa de convocar a I Reunio dos Chefes de Estado e de Governo da Amrica do Sul, no ano 2000. O Presidente Lula aprofundou sensivelmente esse processo ao desenvolver a viso de um futuro do Brasil com os vizinhos. O
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GUIMARES, Samuel Pinheiro. Desafios Brasileiros na Era dos Gigantes. Ed. Contraponto. Rio de Janeiro, 2005, p. 275.
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PREFCIO
ministro Celso Amorim deu estruturas a esse objetivo com a UNASUL, o reforo ao MERCOSUL e novos relacionamentos com a Argentina, a Venezuela, a Bolvia, o Paraguai e os outros pases da regio. Os dois primeiros textos Quem descobriu a Amrica (do Sul)? e Sonho e realidade na Amrica do Sul demonstram a existncia de foras de integrao na regio, ancorada em interesses convergentes de mdio e longo prazos do Brasil e seus vizinhos. Registram como passamos, em 10 anos, de uma situao em que os lderes do continente jamais se tinham reunido, e a integrao era apenas um sonho de retrica, como nas linhas de Simon Bolvar, para a intensidade da agenda poltica e a crescente articulao da Amrica do Sul. Mostram que a inclinao brasileira em favor dos nossos vizinhos est ancorada em interesses concretos e no em ideologias. com eles que nosso comrcio cresce s mais altas taxas, com alto valor agregado e com gerao de grandes supervits para a economia brasileira. No momento em que escrevo este texto, a Amrica do Sul representa 61% do supervit do comrcio internacional do Brasil, enquanto absorve 18% de nossas exportaes. Essas exportaes so de alto valor agregado: mais de 90% so manufaturados. Representam empregos de carteira-assinada e melhores salrios para os brasileiros. Tambm explicam a poltica de solidariedade do Brasil com a regio: queremos abrir mercados na Amrica do Sul, mas nos interessa que nossos vizinhos tambm sejam cada dia mais prsperos. Solidariedade no sinnimo de ingenuidade. Queremos ser mais ricos numa Amrica do Sul mais prspera. O prximo artigo A integrao sul-americana e o problema mundial das drogas e crimes conexos examina as foras que, no sentido contrrio s anteriores, ameaam desintegrar a Amrica do Sul no mdio e longo prazo. Em particular, devemos estar atentos para os trficos ilcitos de toda ordem de drogas, de armas, de mercadorias piratas, de pessoas... , alm do trfico de influncia, da corrupo, da ameaa s instituies democrticas, de violao dos direitos humanos. Sem uma agenda preventiva de cooperao regional nessas matrias uma verdadeira matriz sul-americana em cada rea , os pases da Amrica do Sul correm o risco de no alcanarem sua viso da integrao. a partir dessa constatao que devemos compreender iniciativas como a criao do Conselho de Drogas da UNASUL. Mostra-se tambm que at mesmo as ameaas ao processo de integrao podem funcionar como catalisadores de uma agenda de construo de mais integrao.
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Os textos seguintes, baseados nas premissas explicadas anteriormente, apresentam uma viso integrada da poltica externa brasileira para a Amrica do Sul, Central e Caribe. Aprofundam alguns conceitos-chaves como solidariedade e crculos concntricos de integrao (MERCOSUL, UNASUL, CELAC). Explica o modelo inovador e pragmtico da UNASUL, um acordo-quadro sob o qual se desenvolve a cooperao em inmeras reas, a comear por setores estruturantes (infraestrutura, defesa, energia, entre outros). Retraa a importncia do MERCOSUL s vsperas de seu 20 aniversrio, com a necessidade de explorarmos reas novas: em particular, investimentos e servios. A rea de energia base inicial de todo processo de integrao e gerao de sinergias examinada detidamente, tanto da perspectiva do petrleo quanto dos bicombustveis. Espero que esses textos contribuam para uma melhor compreenso do complexo exerccio de engenharia diplomtica, que a construo do espao sul-americano. Esta uma iniciativa destinada no apenas a partilhar reflexes, mas tambm a estimul-las no mbito da sociedade brasileira e enriquecer o debate nacional sobre os rumos do Brasil no mundo. Por isso, recomendo a leitura destes textos a todos aqueles que tm uma contribuio a dar para seguirmos em frente na construo da Amrica do Sul em benefcio dos interesses dos brasileiros: polticos, militares, administradores pblicos, governos estaduais e municipais, empresrios, trabalhadores, acadmicos, estudantes enfim, toda nossa sociedade. Estendo meus agradecimentos Fundao Alexandre de Gusmo pela iniciativa de publicar estes textos, o que constitui inestimvel contribuio para a reflexo e o debate nacional sobre os temas aqui tratados e decisivos para o futuro do Brasil no mundo.
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1 - Foras de Integrao
A VISO PRAGMTICA
Quem descobriu a Amrica (do Sul)? Nossa insero na Amrica do Sul no mercantilista: visa a integrao e a solidariedade. preciso que todas as partes sintam que ganham algo Quem descobriu o Novo Mundo? Todos sabem a resposta. Mas nem todos lembram o quanto custou a Cristvo Colombo persuadir os lderes e a sociedade de sua poca sobre sua iniciativa. Sem apoio em Gnova, Colombo buscou o rei de Portugal, que tambm lhe rejeitou a ousada proposta. Desbravar novos mares, em vez de explorar o prspero comrcio mediterrneo?! Mais flexveis, os reis da Espanha deram uma chance a Cristvo. Meses depois, em 1492, ao saberem do descobrimento das Amricas, muitos setores ibricos reagiram com contnua desconfiana: Novo Mundo? Para qu? Foi preciso dar tempo ao tempo para que a nova realidade fosse percebida. Hoje est claro que as navegaes ibricas produziram uma transformao no mundo ao deslocarem o centro de gravidade da economia mundial do Mediterrneo para o Atlntico e ao projetarem o domnio do
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Ocidente. Os poderosos centros comerciais da Itlia cederam lugar a Espanha e Portugal, que ascenderam em riqueza e esplendor. Logo em seguida, o nascente capitalismo holands e ingls fez do comrcio a mola mestra da nova prosperidade europeia. Hoje tambm vivemos profundas transformaes. Fareed Zakaria, com seu livro O Mundo Ps-Americano, explica que o fenmeno menos a decadncia relativa dos Estados Unidos e mais a ascenso dos demais. Para ter-se uma ideia, observem-se fatos que eram impensveis h 10 anos: de acordo com a revista Forbes, o homem mais rico do mundo no americano, mas mexicano. Da lista de bilionrios, fazem parte dois indianos (3 e 4 lugares) e um brasileiro (8 lugar). Podemos citar vrios outros exemplos: o maior shopping center do planeta no est no Ocidente, mas em Pequim. Entre as multinacionais que podem colocar-se entre as 25 maiores, h quatro do Brasil, quatro do Mxico, trs da ndia, duas da China, uma da Argentina e uma do Chile. O eixo da economia mundial vai-se deslocando para o Sul. A locomotiva j no est nos pases ricos, mas no mundo emergente. Est ocorrendo aos poucos, mas firmemente, a desconcentrao de riquezas no planeta. Entre 1990 e 2007, o PIB mundial passou de US$ 22 trilhes para US$ 54 trilhes sendo que metade desse crescimento se deu nos mercados emergentes. Em 2030, Brasil, ndia, China e Rssia, os Brics, representaro 50% da produo mundial. Quem deixar de ver essa tendncia pode ficar margem e perder a capacidade de influir, como os genoveses que viram pouco sentido em investir no comrcio com o Novo Mundo e continuaram apostando em Florena. A poltica externa brasileira est muito atenta a essas transformaes. Est procurando usar as foras que buscam redesenhar a geografia poltica, econmica e comercial em favor do desenvolvimento do Brasil. sob essa perspectiva que deve ser compreendida a poltica para a Amrica do Sul. O subcontinente , hoje, o centro dinmico do comrcio internacional do Brasil. Como mercado para as exportaes brasileiras, a Amrica do Sul maior do que os Estados Unidos. Entre 2002 e 2008, nossas exportaes para a regio cresceram 412%, passando de US$ 7,5 bilhes para US$ 38,4 bilhes. Deste total, 90% so bens manufaturados ou seja, aqui vendemos produtos elaborados, com alta margem de valor agregado, e no apenas produtos primrios. No Brasil, as exportaes para a Amrica do Sul geram impostos e empregos de carteira assinada. Diferentemente dos pases ricos, que
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FORAS DE INTEGRAO
recorrem a milionrios subsdios e barreiras elevadas para impedir nosso acesso, o potencial de ampliao de nossas exportaes muito elevado na Amrica do Sul. No sentido inverso, o Brasil pode ser uma fonte de dinamismo para as economias sul-americanas. Em 2002, comprou da regio US$ 7,6 bilhes. Em 2008, esse nmero passou a quase US$ 25 bilhes (mais 220%). Esse novo dinamismo gera renda e empregos formais para milhes de sul-americanos, criando um efeito de estmulo mtuo ao crescimento. A presena de empresas brasileiras na Amrica do Sul est colaborando para transformar a infraestrutura dos pases vizinhos, com a construo de estradas, aeroportos, hidreltricas, petroqumicas. O governo brasileiro financia parte dos projetos, principalmente por meio do BNDES. O total de financiamento em 2009 chegou a US$ 8 bilhes para a Amrica do Sul. Nossa insero na regio no , porm, mercantilista: visa a integrao e a solidariedade. preciso que todas as partes sintam que esto ganhando algo. H desequilbrio com os vizinhos as chamadas assimetrias que precisamos compensar. John Kennedy dizia que perigoso ser rico num mundo de pobres. preciso crescer com os vizinhos, gerando sinergias. Com a Unasul, estamos criando uma frente de pases que podem explorar a fora do coletivo e aproveitar as oportunidades desse Mundo Novo. Da mesma forma que o rei de Portugal desdenhou Cristvo Colombo, ainda h vozes no Brasil que no compreendem as oportunidades da nova geografia mundial. hora de o Brasil descobrir a Amrica do Sul. o lugar do Brasil no Admirvel Novo Mundo que est em jogo.
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A VISO SOLIDRIA
Sonho e realidade na Amrica do Sul A poltica externa brasileira para a Amrica do Sul no se pauta apenas por uma viso pragmtica de viabilizao de negcios e investimentos UMA DCADA se passou desde que o Brasil tomou a iniciativa de convocar, em Braslia, a 1 Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, realizada no ano 2000. Quase oito anos depois, em maio de 2008, o presidente Lula recebeu os chefes de Estado da regio para a assinatura do tratado que fundou a Unio Sul-Americana de Naes (Unasul). Para quem hoje observa a intensidade da agenda regional, difcil imaginar que, at h pouco, os lderes do continente jamais tivessem se reunido. Dez anos atrs, a articulao da Amrica do Sul no passava de um sonho. Hoje, uma realidade concreta. As estatsticas comprovam o sucesso da integrao sul-americana. Desde o ano 2000, o comrcio total do Brasil com a regio passou de US$ 22 bilhes para US$ 63 bilhes. Em 2002, nossas exportaes para os vizinhos somaram US$ 7,5 bilhes. Em 2008, alcanaram 38,4 bilhes: um aumento de 412%. Em 2009, o ndice de bens industrializados nas exportaes brasileiras para a regio alcanou cerca de 90% vendemos, na nossa vizinhana, bens de alto valor agregado. Essas mercadorias geram renda e empregos com carteira assinada para milhes de brasileiros. A presena das empresas brasileiras na Amrica do Sul crescente e tem transformado a infraestrutura de pases vizinhos, com a construo de estradas, aeroportos, hidreltricas, petroqumicas. Para apoiar esse esforo, o Brasil financia parte dos projetos, sobretudo por meio do BNDES. O total de financiamentos em 2009 chegou a US$ 8 bilhes para a Amrica do Sul. Cerca de US$ 3,1 bilhes referem-se a projetos em execuo ou j concludos, e outros US$ 4,9 bilhes, a projetos j aprovados. So obras que ajudam a economia brasileira e contribuem para o desenvolvimento dos pases da regio. Os investimentos diretos das empresas brasileiras tambm tm crescido.
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FORAS DE INTEGRAO
Na Argentina, por exemplo, o estoque total estimado em US$ 8 bilhes. A Amrica do Sul o espao primordial para a transnacionalizao das empresas brasileiras. Nem ingenuidade nem ideologia explicam a vertente sul-americana da poltica externa brasileira. Por ser o Brasil a maior e mais diversificada economia da regio, inevitvel que o pas exera o papel de propulsor da integrao. Solidariedade no sinnimo de ingenuidade. Porque queremos abrir mercados na Amrica do Sul, interessa-nos que nossos vizinhos tambm sejam cada dia mais prsperos. O Brasil deseja que a prosperidade e a justia social se espalhem pela Amrica do Sul. A poltica solidria no incompatvel com a busca de nossos legtimos interesses. Um Brasil que contribui para a prosperidade continental refora suas credenciais como fator de estabilidade e progresso no mundo. Junto com isso, avanam a democracia e um sistema econmico aberto. Ser preciso, porm, reforar a conscincia de nossos interesses comuns de longo prazo. Se franceses e alemes tivessem optado, no final da 2 Guerra Mundial, pelos ganhos de curto prazo, perdendo-se na mesquinhez da contabilidade das reparaes e no exerccio das recriminaes, teria sido possvel construir o edifcio que hoje a Unio Europeia? A poltica externa brasileira para a Amrica do Sul no se pauta apenas por uma viso pragmtica de viabilizao de negcios e investimentos, mas tambm est imbuda de uma viso poltica, estratgica, social e cultural de longo prazo. Aqui, idealismo e realismo se combinam: o primeiro nos inspira a buscar um futuro melhor; o segundo nos estimula a colocar as mos obra.
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2 - Riscos de Desagregao
A integrao sul-americana e o problema mundial das drogas e crimes conexos 1. Introduo Pensar o futuro do Brasil requer refletir sobre os desafios da Amrica do Sul em seu conjunto. Os desafios so de distintas ordens, mas a maioria perpassa nossos pases de maneira transversal, desconhecendo fronteiras e graus de desenvolvimento econmico e social. Por isso, as solues tambm devem ser coordenadas, ou no sero eficazes. Devemos travar batalhas conjuntas para vencer os flagelos da pobreza, da misria, da fome e da doena. Temos de encontrar meios de gerar desenvolvimento e renda, superar os obstculos incorporao de tecnologia nos processos produtivos, encontrar fontes seguras de energia, ampliar a integrao produtiva, fortalecer os tecidos industriais na regio e reforar as instituies do Estado de direito. E, no menos importante, devemos encarar de maneira resoluta os desafios representados pela chamada globalizao do crime, em particular o fenmeno do trfico de estupefacientes e os demais aspectos econmicos, sociais, culturais e de sade pblica relacionados problemtica das drogas. O fato de ter interesses comuns no se traduz necessariamente em ao coletiva para alcan-los, como nossa histria comprova. Isso vale tanto
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para cada pas individualmente quanto para regies inteiras. Na Amrica do Sul, a histria da colonizao e boa parte da vida independente de suas Naes demonstraram a fora da velha estratgia de divide et imperia. Esse mesmo padro foi utilizado com igual xito, do ponto de vista dos dominantes, na colonizao da frica e da sia. Por que importante evocar esse passado e o flagelo comum dos sul-americanos em um artigo sobre a integrao da Amrica do Sul e o problema mundial das drogas? Em primeiro lugar, porque o que somos hoje resultado de processos histricos que no tiveram incio ontem, mas que possuem razes profundas e condicionam nossa forma de pensar e agir. Em segundo lugar, porque a evocao da histria de agruras, sofrimentos e desiluses comuns um exerccio til para quem se lana na empreitada, como fazem atualmente sul-americanos, de buscar o caminho seguro para o desenvolvimento econmico e social. O olhar sobre o passado ilumina os desafios que hoje enfrentamos e orienta a construo de um futuro diferente e melhor. E, finalmente, porque a histria da Amrica do Sul possui pontos de confluncia mtua que devem ser levados em conta como elementos que, se bem utilizados, so capazes de gerar mais cooperao e concertao na construo de uma ordem internacional mais justa e democrtica e na busca de solues duradouras para os problemas que compartilhamos na regio. Os desafios que enfrentam os povos sul-americanos podem ser subsumidos em um macrodesafio, que consiste na necessidade de ruptura com o padro histrico de fragmentao, desunio e rivalidades. E isso se faz, para usar a linguagem diplomtica, pelo adensamento das relaes bilaterais entre pases vizinhos, pelo fortalecimento da integrao regional e pela criao de arranjos cooperativos inter-regionais. A dificuldade de passar da identificao de interesses e desafios comuns em reas como combate s drogas, desenvolvimento econmico, gerao de renda e emprego, melhoria da infraestrutura e acesso universal a servios bsicos de sade e educao efetiva cooperao pode ter muitas explicaes, inclusive a limitao de recursos e a fragilidade institucional de muitos pases. Essas vulnerabilidades, contudo, foram por muito tempo justificativa para perpetuar uma relao de distncia com os vizinhos e pases do chamado mundo em desenvolvimento. O raciocnio, muitas vezes estimulado de fora, seguia a lgica da fragmentao: aquele que compartilha minha condio, por ser to frgil quanto eu, no pode oferecer nada que me permita sair dessa condio e trilhar um caminho distinto. A semelhana tendia a ser razo
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RISCOS DE DESAGREGAO
adicional para a no cooperao. Dessa forma, nossos pases tiveram de lidar no s com a herana palpvel da colonizao e da dependncia externa, refletida nos desafios acima referidos, mas tambm com a colonizao de mentes e espritos. s dificuldades materiais se somava um esquema mental que impedia encarar os que compartilhavam os mesmos desafios como parceiros na busca de alternativas para o progresso econmico e social. Ao contrrio, os semelhantes eram vistos como rivais na disputa pela ateno dos mais desenvolvidos. A regra, por muito tempo, consistiu em buscar essa alternativa de desenvolvimento junto aos pases centrais, como parte de uma estratgia exclusivista de vinculao que subordinava os respectivos projetos nacionais s prioridades ditadas pelos mais fortes e poderosos. Essa descrio corresponde, grosso modo, a um trao estrutural das relaes internacionais desde o perodo colonial at muito recentemente. Ainda hoje lutamos para superar resqucios do velho esquema mental, para neutralizar a colonizao das mentes e espritos, de modo a abrir uma nova avenida que possa gerar desenvolvimento autntico, baseado nas reais necessidades e interesses das regies e povos historicamente marginalizados. Dito de outro modo, nosso principal desafio hoje, como parte do mundo em desenvolvimento, e apesar de todas as diferenas culturais e particularidades que possam existir entre os pases que compartilham essa condio, produzir uma ruptura com os padres de dominao do passado, transformando interesses objetivos compartilhados em ao coletiva para a transformao da ordem internacional no sentido da multipolaridade, nica forma de assegurar o estabelecimento de regras globais mais justas e democrticas, nos campos poltico e econmico, que ajudem a reforar os esforos nacionais e regionais para alcanar desenvolvimento econmico e justia social. Essa multipolaridade deve ser construda de maneira concreta, forjando solues autnticas para os problemas que nos afligem, sem ter de importar pseudosolues chave na mo, verdadeiras caixas pretas que muitas vezes nos vendem ou nos impem de fora como solues mgicas. Se h um campo em que urge maior cooperao entre os pases sulamericanos para encontrar solues duradouras e que respeitem nossos prprios interesses, no h dvida que a questo das drogas em seu sentido lato, tanto em sua vertente de represso ao crime quanto em seu aspecto de preveno e reduo de danos. Este artigo pretende contribuir para uma reflexo, da perspectiva da integrao sul-americana, acerca das possibilidades de cooperao com vistas a encontrar solues adequadas realidade dos
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pases da regio. Buscar, primeiramente, fornecer uma viso geral das linhas de fora estruturais do processo histrico que vai da colonizao at a criao da Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL), buscando ressaltar a essncia desse processo mais do que fatos isolados. Alm disso, dar exemplos recentes de formao de vontade coletiva na regio sul-americana que j est dando frutos em termos de aes concretas de cooperao, o que pode ter carter exemplar no esforo de reproduzir experincias e boas prticas de cooperao sul-sul. Ao final, pretende-se propor algumas ideias sobre o sentido poltico, diplomtico e estratgico dos trabalhos do Conselho SulAmericano sobre o Problema Mundial das Drogas, que devem ser parte importante dos esforos da UNASUL na construo de um caminho prprio para o desenvolvimento, o bem-estar e a insero soberana da Amrica do Sul na ordem mundial. 2. Um pouco de histria: desintegrao e integrao da Amrica do Sul A maioria dos pases sul-americanos est completando 200 anos de independncia. O Bicentenrio da ruptura dos laos com a Coroa Espanhola um momento de reflexo sobre os rumos de cada Nao e do grande sonho de integrao de Bolvar, libertador de vrios desses pases. Boa parte dessa histria de 200 anos mostra, porm, que, ao invs da integrao entre vizinhos e irmos, o que prevaleceu foi a lgica da fragmentao. No lugar da unio, a intolerncia do colonizador perpetuou-se em guerras fratricidas, na busca de interesses regionais ditados por chefes de guerra e caudilhos preocupados em assenhorear-se de nacos dos antigos domnios espanhis. O Brasil seguiu outro caminho, ao lograr fundir duas unidades portuguesas da Amrica do Sul, o Gro-Par e o Brasil inicial. Alm disso, as peculiaridades da colonizao portuguesa, tida como relativamente mais tolerante com poderes regionais, pode ter contribudo para assegurar a unidade brasileira. No obstante, o Brasil mimetizou a rivalidade entre as novas Naes da regio, acentuando as diferenas em relao aos vizinhos pela peculiaridade de ser um Imprio rodeado de Repblicas e possuir lngua e cultura prprias. Reproduziu-se, por muito tempo, na Amrica do Sul, a histrica rivalidade entre Espanha e Portugal. Antes da chegada do colonizador ao continente americano, civilizaes importantes haviam florescido na regio. A civilizao asteca ocupava o
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territrio do atual Mxico, juntamente com os Maias, fixados nas regies da Amrica Central. Os Incas, por sua vez, espalhavam-se pelas regies ao longo da Cordilheira dos Andes. Essas civilizaes tinham avanada organizao poltica, econmica e social. Alm disso, habitavam a regio um sem nmero de povos indgenas que sofreram, com a colonizao, um processo de expropriao, espoliao, escravizao e morte. Milhes de indgenas morreram vtimas das agresses e, sobretudo, das doenas trazidas pelo homem branco. Processo em tudo parecido com o que caracterizou a colonizao da frica e de outras partes do mundo, em que, em nome da uma suposta misso civilizadora, o colonizador destroou tradicionais formas de organizao social, explorou riquezas e dizimou populaes. A ideologia etnocntrica serviu para justificar as atrocidades. Conforme antecipou Michel de Montaigne, em seus Ensaios, cada um chama de barbrie aquilo que no parte de seus costumes. No caso dos sul-americanos, o padro de fragmentao herdado da colonizao e da rivalidade ibrica criou um paradoxo. A to concreta proximidade geogrfica, um fato da natureza, transmutou-se, pelo efeito da cosmoviso prevalecente, em distncia poltica e em rivalidade diplomtica. A lgica da competio entre pases da regio explica, em grande medida, porque ainda hoje somos carentes de rodovias, ferrovias, tneis e conexes martimas e areas entre nossos pases. Mas explica tambm a falta, at muito recentemente, de programas de cooperao nas reas de defesa, segurana e combate ao narcotrfico. Se o vizinho visto como competidor ou rival, a desconfiana exige limitar os contatos, criar barreiras para cont-los. Afinal, seguindo esse raciocnio, por que deveramos construir uma ponte na fronteira se isso pode facilitar eventual movimento de tropas invasoras? Por que deveramos criar vnculos entre agncias de defesa ou de segurana se achamos que um de seus objetivos precpuos minar nossa prpria segurana e defesa? Como superar essa viso equivocada? No existem respostas fceis, mas as relaes Brasil-Argentina podem oferecer algumas pistas. A lgica da rivalidade s foi superada quando se afirmou a conscincia de que ganharamos muito mais juntos do que separados. Isso no ocorreu apenas pela viso dos lderes polticos, ainda que os Presidentes Alfonsn e Sarney, em meados da dcada de 1980, tenham tido papel central nessa aproximao. O fator que explica a ruptura com o passado de rivalidade e a busca de um futuro de amizade e integrao a democracia. Apenas quando as sociedades civis puderam expressar-se livremente e passaram a influir sobre os destinos de
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seus respectivos pases foi possvel deixar de lado vetustos preconceitos derivados de uma geopoltica mope. S ento os dois pases lanaram-se em um projeto de integrao cuja base o reconhecimento de que unidos somos mais fortes e mais capazes de alcanar o desenvolvimento econmico e social. Para que a integrao sul-americana tenha futuro, e tudo indica que ter, preciso envolver as sociedades, torn-las partcipes de um processo de mudana de mentalidade que ajude a sepultar a viso do outro como uma ameaa. A legitimidade, chave para que a fragmentao d lugar integrao, s pode ser obtida por meio de um processo que seja reconhecido como mais favorvel aos interesses e aspiraes das populaes. H enormes desafios no caminho que levar mudana de mentalidade e afirmao de um papel central para as sociedades, mas certo que a histria de fragmentao apenas ajudou a reproduzir uma estrutura de poder tradicional nas relaes internacionais, em que nossos pases tiveram de se contentar em lidar individualmente com a Potncia da vez, invariavelmente em posio de inferioridade, disputando as atenes dos mais fortes fora da regio na tentativa de obter benesses em detrimento do vizinho. Quem ganhou com isso? Certamente no foram os pases da regio. Apenas no final do sculo vinte comeamos a liberar-nos das amarras de uma concepo ultrapassada de insero internacional. Nossos pases constataram que era preciso alterar o padro histrico de relacionamento com o mundo. isso que est na base da aproximao entre Brasil e Argentina e na assinatura, em 1991, do Tratado de Assuno, que criou o MERCOSUL. Ao lanar um olhar retrospectivo sobre as ltimas dcadas, o que espanta no a persistncia de traos de rivalidade ou a existncia de resqucios de competio entre pases sul-americanos, mas o grau e a profundidade dos avanos alcanados, em to pouco tempo, na direo de uma maior integrao, sobretudo levando-se em conta a referida herana histrica. A UNASUL representa, como veremos, o coroamento desse processo de afirmao de uma identidade sul-americana contra a disperso e a pulverizao histrica das Naes da regio. 3. UNASUL: rompimento com um paradigma histrico Quando a poltica externa brasileira busca consolidar uma Amrica do Sul integrada, no est em absoluto abandonando o objetivo de uma Amrica
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Latina unida. Est simplesmente aproveitando oportunidades concretas de integrao que se apresentam em funo de condies geogrficas. Nossa opo pela Amrica do Sul nunca excluiu outras dimenses igualmente cruciais de nossa insero internacional. Ela expresso, acima de tudo, da realidade da geografia, que, quer queiramos, quer no, impe a necessidade de lidar com a proximidade como fator incontornvel de nossa diplomacia. H uma diferena fundamental entre o ceticismo histrico em relao a nossos vizinhos e ao processo de integrao sul-americana herana da rivalidade ibrica e a atual viso que se afirma na sociedade brasileira: a proximidade, hoje, no mais vista como um desafio no sentido negativo, mas como oportunidade de gerar uma integrao solidria, capaz de assegurar crescente prosperidade econmica e justia social para todos. A primeira reunio de Chefes de Estado e de Governo da Amrica do Sul, ocorrida em Braslia em 2000, foi o marco zero do processo que levaria UNASUL e serviu para lanar a Iniciativa para a Integrao de Infraestrutura Fsica da Amrica do Sul (IIRSA). Foi um passo importante, sem dvida, mas que no rompeu totalmente com o paradigma de um desenvolvimento para fora da regio. Na reunio de 2000, no estava ainda presente a nova viso poltica do papel que a Amrica do Sul poderia desempenhar na soluo de seus prprios problemas. Havia uma inteno mais modesta, de articular projetos de infraestrutura para melhorar a vinculao com outros pases e regies. No que isso seja ruim, ao contrrio, mas faltava, naquele momento, a ambio de gerar um desenvolvimento para dentro da Amrica do Sul, unindo os pases da regio em projetos comuns para ajudar a superar deficincias em distintas reas e resolver problemas que exigem concertao poltica e cooperao. Esse cenrio tem um ponto de inflexo na Cpula de Cuzco, em 2004, em que se lanou a Comunidade Sul-America de Naes (CASA). Dois anos e meio depois, os Chefes de Estado e de Governo voltaram a reunir-se e lanaram, em 2007, na Ilha Margarita (Venezuela), a Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL). Um ano mais tarde, em maio de 2008, os mandatrios da regio assinaram o Tratado Constitutivo da UNASUL, dandolhe personalidade jurdica e definindo o quadro de sua ao. O Tratado foi assinado por todos os pases sul-americanos (Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela) e j foi ratificado por Bolvia, Equador, Guiana, Peru e Venezuela. Na Argentina e no Chile, est prestes a ser ratificado, tendo sido aprovado pelo Parlamento.
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No Brasil, o Tratado foi aprovado pelas Comisses pertinentes da Cmara dos Deputados e aguarda exame pelo Plenrio daquela casa antes de ser enviado ao Senado Federal. Na essncia, a UNASUL o arcabouo sob o qual se buscam articular as relaes de aproximao e integrao entre os pases da Amrica do Sul nos mais diversos campos. O objetivo declarado da UNASUL no se tornar um bloco comercial no curto prazo, mas ampliar as possibilidades nas reas de infraestrutura, investimentos e energia, alm de outras possveis, como segurana e defesa, polticas sociais, educao e sade. O que se busca com a integrao sul-americana utilizar a proximidade fsica e os objetivos comuns sobretudo os relacionados ao crescimento econmico e justia social para potencializar os respectivos projetos nacionais de desenvolvimento, o que representa um rompimento com o paradigma histrico de buscar o desenvolvimento dando as costas para a prpria regio. A UNASUL tem origem nessa constatao bsica: a de que preciso aproveitar a proximidade e transform-la em concertao poltica e em cooperao, j que a natureza de vrios problemas enfrentados pela regio demanda ao conjunta. O Tratado Constitutivo da UNASUL adota abordagem pragmtica: em cada rea, as diplomacias dos doze Estados Membros tm por mandato, de incio, identificar oportunidades e negociar acordos apropriados. Nem todas as reas estruturantes devero avanar de forma paralela. Algumas podero registrar avanos mais rpidos, ao passo que outras tero desempenho mais lento. Embora o Tratado ainda no esteja em vigor, a UNASUL j uma realidade poltica na regio. A UNASUL forneceu o mbito de concertao para ajudar a Bolvia a superar grave crise poltica interna, que ameaava a prpria unidade do pas. A Presidncia Pro Tempore chilena convocou Cpula Extraordinria, em 2008, na qual os pases da regio emprestaram seu apoio a uma soluo negociada e apoiaram a preservao da integridade territorial do pas andino. A UNASUL no s mediou negociaes entre o Governo e a oposio na Bolvia, mas tambm enviou observadores eleitorais em diversas ocasies e criou uma Comisso que investigou o chamado massacre do Pando. Assim, deu contribuio importante para garantir a estabilidade das instituies democrticas, bem como para a proteo e a promoo dos direitos humanos. A tarefa desempenhada pela UNASUL no concorreu com outros organismos internacionais, mas certamente a proximidade geogrfica, a sensibilidade para a realidade de um pas vizinho e o interesse compartilhado em ter uma regio
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estvel deram ao bloco sul-americano capacidade de influir positivamente que outros, talvez, no teriam. Mais recentemente, o Secretrio-Geral da UNASUL desempenhou papel construtivo na reaproximao entre Venezuela e Colmbia, que restabeleceram relaes diplomticas e criaram mecanismos bilaterais para fortalecer a cooperao em diversas reas. O Tratado da UNASUL identifica reas prioritrias que podem ser consideradas eixos estruturantes da integrao sul-americana. No se trata de uma lista exaustiva de reas e setores, mas uma indicao das prioridades iniciais para desenvolver projetos e orientar a prpria construo institucional da nova organizao. Em geral, essas prioridades coincidem com os Conselhos setoriais de nvel ministerial que vm sendo paulatinamente criados. Em dezembro de 2008, na Cpula de Saupe, no Brasil, foram criados dois Conselhos da UNASUL em nvel ministerial: o Conselho de Defesa e o Conselho de Sade. Alm disso, j havia um Conselho Energtico SulAmericano, que, por fora do Tratado Constitutivo, foi incorporado UNASUL. Essa construo institucional continuou com a criao de novos Conselhos na Cpula de Quito, em 10/08/09: Desenvolvimento Social; Problema Mundial das Drogas; Educao, Cultura, Cincia, Tecnologia e Inovao; e Infraestrutura e Planejamento. Alguns desses Conselhos tm gerado resultados muito concretos. O Conselho Energtico elaborou diretrizes para a Estratgia de Integrao Energtica, um Plano de Ao e um esboo de Tratado de Integrao Energtica. Na Cpula de Quito (10/08/2009), as diretrizes e o Plano de Ao foram aprovados. Esto em curso trabalhos para um futuro Tratado Energtico, que dever servir para fixar as bases para projetos de grande envergadura, cuja dimenso transcende a capacidade de implementao dos governos nacionais, bem como para determinar os termos de referncia para a participao de empresas estatais e privadas da regio nesse processo. A nica experincia similar no mundo a Carta de Energia da Unio Europeia, cuja elaborao demandou mais de dez anos. O Conselho de Sade Sul-Americano avanou em diversas reas. No apenas realizou reunies de emergncia para discutir e coordenar a resposta Gripe A/H1N1, como adotou plano de ao e estruturou-se em Grupos Tcnicos para executar projetos prioritrios nas reas de Escudo Epidemiolgico; Desenvolvimento dos Sistemas de Sade Universais; Acesso Universal a Medicamentos; Promoo da Sade e Ao sobre os Determinantes Sociais; e Desenvolvimento e Gesto de Recursos Humanos
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em Sade. O Brasil foi escolhido como coordenador do Grupo Tcnico sobre Desenvolvimento e Gesto de Recursos Humanos em Sade, refletindo o grande interesse brasileiro no assunto, de que exemplo a proposta de sediar no Brasil uma Escola Sul-Americana de Governo em Sade, tirando proveito da experincia de instituies nacionais, tais como a Fundao Oswaldo Cruz, o Instituto Nacional do Cncer, o Instituto Butant e diversas universidades pblicas. O Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS) conta igualmente com Plano de Ao para o perodo de 2009-2010. O objetivo consiste em promover um conjunto de iniciativas exequveis no curto e no mdio prazos. O documento constitui uma agenda ampla para a construo de uma identidade sul-americana na rea de defesa, que se expressar, de maneira gradual e flexvel, por meio de iniciativas nas seguintes reas principais: criao de uma rede para intercambiar informaes sobre polticas de defesa; compartilhamento e promoo de maior transparncia no tocante a informaes sobre gastos e indicadores econmicos de defesa; planejamento de exerccio combinado de assistncia em caso de catstrofe ou desastres naturais; organizao de conferncia sobre lies aprendidas em operaes de paz; elaborao de diagnstico da indstria de defesa dos pases-membros, identificando capacidades e reas de associao estratgicas, com o fito de promover a complementaridade; e aes de formao e capacitao de recursos humanos, com intercmbio entre academias militares. H ainda avanos em outros eixos estruturantes da integrao, como o caso da infraestrutura e do financiamento. No caso do Conselho de Planejamento e Infraestrutura, o desafio ser dar um salto de qualidade no trabalho desenvolvido no mbito da IIRSA desde 2000. Por razes diversas, h projetos que foram executados e outros que ficaram no papel. O desafio do Conselho ser identificar gargalos de financiamento e gerar sinergias para tirar do papel aqueles projetos que ajudem a aumentar a integrao fsica e o desenvolvimento para dentro da regio, em vez de pautar-se apenas pelas condicionalidades e diretivas provenientes das grandes instituies multilaterais de crdito. Nesse sentido, outro papel importante na integrao sul-americana ser desempenhado pelo Banco do Sul, cuja ata constitutiva foi assinada em Buenos Aires, em dezembro de 2007. Em 2009 e no incio de 2010, boa parte da energia da UNASUL se voltou para os temas de defesa e segurana na regio, que, ao lado da concertao poltica, outro eixo estruturante prioritrio para a integrao
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sul-americana. A Cpula de Quito, em 10/08/09, serviu para que muitos lderes expressassem preocupao com o uso de bases militares colombianas pelos EUA. Convocou-se uma Cpula, em Bariloche (Argentina), em 28/08/09, para tratar da questo, em que foi adotada deciso presidencial consagrando a necessidade de que todos os pases deem garantias de respeito integridade territorial e soberania dos Estados. Alm disso, a resoluo convocou reunio de Ministros de Relaes Exteriores e de Defesa para desenhar medidas de fomento da confiana na regio, no s em matria de cooperao militar com terceiros, mas tambm, por insistncia da Colmbia, em temas como trfico de armas e drogas e atividade de grupos armados margem da lei. O observador desavisado pode achar que essas reunies seriam sinal de retrocesso no processo de integrao, uma vez que so motivadas por preocupaes e at mesmo tenses entre Estados membros da UNASUL. Na realidade, a atividade da UNASUL na esfera da defesa demonstra que existe uma crescente conscincia de que os problemas nessa rea precisam ser resolvidos pela regio, que pode e deve dotar-se de mecanismos prprios para encontrar solues duradouras. Foi com esse propsito que os Ministros de Relaes Exteriores e de Defesa reuniram-se em Quito nos dias 15/09/09 e 27/11/09. Na segunda reunio, foi adotada resoluo contendo medidas de fomento da confiana e de transparncia em reas como gastos militares, movimentao de tropas na fronteira, registro de acordos de cooperao militar, alm de garantias e mtodos de verificao do cumprimento das obrigaes assumidas. Medidas de construo da confiana so discutidas normalmente no mbito da OEA. A novidade, na UNASUL, que as medidas adotadas no constituiro mera recomendao de execuo voluntria, mas tero carter obrigatrio. O Conselho de Defesa Sul-Americano ser o protagonista da criao dos mecanismos necessrios para dar cumprimento s medidas adotadas. Nesse campo, estamos discutindo mais do que as questes de defesa envolvendo a preveno de conflitos entre os atores clssicos que so os Estados. A resoluo dos Ministros inclui tambm aes de cooperao na rea da segurana, incluindo a cooperao contra o trfico de armas e contra as atividades de grupos armados margem da lei, como exigia a Colmbia. verdade que essa discusso revela diferenas importantes entre alguns pases da regio, em particular a Venezuela e a Colmbia. claro que ainda estamos longe do ideal na rea da construo da confiana, mas inegvel que estamos dando passos concretos na boa direo. H problemas que por caractersticas
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intrnsecas dependem da cooperao regional para serem solucionados. Se no houvesse a UNASUL para fornecer o locus necessrio para esse esforo, teramos de cri-la. 4. O Conselho Sul-Americano sobre o problema mundial das drogas Se um pas da regio combate o trfico de drogas, ainda que com cooperao de terceiros e com alta tecnologia, os criminosos passam para o territrio vizinho. Se no houver confiana para compartilhar dados de inteligncia e para estabelecer cooperao com os vizinhos, recursos utilizados no combate aos criminosos em um pas podem ser totalmente desperdiados. Na rea da defesa, temos situao semelhante. A percepo de que o vizinho um aliado potencial e no um adversrio no pode ser imposta de fora para dentro, por obra e graa de potncias extrarregionais. A histria da Amrica Latina est pontilhada de exemplos de intervenes externas, golpes de Estado e episdios de violncia estimulados por pases de outra regio, desde os tempos da colnia. Espera-se que essa poca esteja superada. Mas essa histria deixou marcas e compreensvel que ainda suscite suspeitas em determinados pases. Por isso, a melhor maneira de criar uma agenda positiva na rea de defesa e de segurana comear pelo fortalecimento da cooperao na prpria regio. Apenas uma relao baseada na cooperao genuna entre os pases da regio ser capaz de prevenir tenses e desconfianas, criando ambiente mais propcio at mesmo para que eventual cooperao com pases de fora da regio no seja vista como potencial ameaa. Antes de voltar o olhar para o potencial que representa a criao do Conselho Sul-Americano sobre o Problema Mundial das Drogas, detenhamonos por um instante no quadro mais geral da questo. O Relatrio Mundial sobre Drogas de 2010, publicado pelo Escritrio das Naes Unidas contra as Drogas e o Crime, coloca uma pergunta que est longe de ser retrica: factvel eliminar ou reduzir de forma significativa toda a oferta e demanda de drogas at 2019, como pedem os Estados membros?. Essa pergunta, independentemente das respostas que especialistas possam dar com base em dados estatsticos e na anlise qualitativa do fenmeno, j constitui em si mesma atestado de fracasso parcial, tendo em vista que em 1998, por ocasio do perodo extraordinrio de sesses da Assembleia Geral, os Estados
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adotaram deciso no sentido de alcanar a eliminao ou a reduo significativa da produo ilcita e do uso indevido de drogas at 2008. Essa meta no foi alcanada, ao menos nos nveis esperados. No preciso ser perito no assunto para verificar que as estratgias at agora adotadas no deram os resultados necessrios. Talvez sucessos parciais possam ser citados. possvel que algumas experincias nacionais tenham caminhado melhor do que outras. Mas a cooperao internacional no tema segue em larga medida ineficaz, com aumento tanto na produo quanto no consumo das drogas ilcitas, apesar dos vultosos recursos investidos em equipamentos, tecnologia e represso no contexto do que ficou conhecido como a guerra contra as drogas. O problema das drogas demonstra que no h solues mgicas, muito menos as que so impostas por razes de ordem estratgica. H um descompasso entre avanos conceituais, como a noo de responsabilidade comum e compartilhada, e a poltica concreta de combate ao flagelo das drogas, que, ao menos em sua verso hegemnica, continua buscando distribuir de maneira desigual tal responsabilidade. A velha diferenciao entre pases produtores, pases de trnsito e pases consumidores est se diluindo rapidamente. No entanto, o modelo tradicional parece ser o de continuar apostando numa perspectiva voltada para o carter blico da empreitada, ou seja, a vertente da guerra sem trgua ao narcotrfico e s organizaes criminosas, com o objetivo primordial de reduzir a oferta, em particular nos pases identificados como produtores. Ao impor a viso belicista, perdem-se de vista outras dimenses igualmente importantes, como aspectos de sade pblica e fatores sociais que levam ao aumento da demanda. retrica da guerra, vem acoplada uma poltica deliberada de combate unidimensional oferta, como se apenas a militarizao fosse capaz de render progressos reais nessa seara. Os pases sul-americanos se veem diante da urgncia de superar, no apenas nos conceitos, mas, sobretudo, na prtica, a maneira simplista de ver a questo. Combate sem trgua ao crime no incompatvel com a perspectiva humanista de tratamento do usurio e de preveno ao uso das drogas. A penalizao dos traficantes e o desmantelamento das redes de distribuio, por meio de aes de inteligncia e de represso, podem e devem conviver com polticas que ofeream alternativas aos camponeses que se dedicam a cultivos ilcitos. certo, porm, que aes integrais e abrangentes, que superem a falsa oposio entre proibicionistas/militaristas e liberais/humanistas, no
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nos sero oferecidas como um prato pronto. Ao contrrio, se quisermos fugir s supostas solues mgicas, que nos prometem resultados com a instantaneidade apenas ilusria de um passe de prestidigitador, devemos trilhar nosso prprio caminho, o que nem sempre ser fcil e simples. Pelo carter transnacional do problema, no resta dvida que esse caminho deve ser construdo coletivamente, pelos pases que, por serem vizinhos, esto mais diretamente afetados pelo que se passa no entorno imediato. Apenas solues gestadas de maneira cooperativa pela prpria regio podero fornecer solues palpveis e duradouras, eliminando o simplismo das frmulas prontas que nem seus autores ousam executar em seus prprios pases , as quais tm sido ineficazes porque parciais e unilaterais. Esse caminho, antes mero desejo de mentes irrequietas, passou a existir como potencial a partir da criao, em agosto de 2009, do Conselho SulAmericano sobre o Problema Mundial das Drogas. Em 2010, foi possvel dar um passo adiante com a negociao do Estatuto, cuja redao incorporou uma viso abrangente e equilibrada. Ao reafirmar a noo de responsabilidade comum e compartilhada na questo das drogas, o Estatuto estabelece claramente que o problema requer enfoque integral, multidisciplinar e equilibrado das estratgias de reduo da oferta e da demanda. Nesse sentido, afirma que, de maneira a superar a discriminao contra pases e/ou regies, o enfrentamento do problema deve ser encarado de maneira coordenada em todos os elos da cadeia: demanda, produo, trfico, distribuio, desvio de precursores qumicos e outras substncias utilizadas na produo, lavagem de ativos e demais delitos conexos. Em todos esses campos, o Estatuto prev a elaborao de programas de cooperao regional, com respeito soberania e integridade territorial dos pases, aos direitos humanos e ao meio ambiente. O prximo passo, que j comeou a ser discutido, ser a elaborao de um plano de ao para o Conselho. Entramos na fase de dar expresso, por meio de programas e projetos de cooperao, aos princpios gerais e aos objetivos identificados no Estatuto. Esse plano dever contribuir para um salto de qualidade nas relaes entre os pases sul-americanos, gerando oportunidade concreta de superar desconfianas e aprofundar a cooperao genuna, baseada nos interesses da prpria regio. Trata-se de criar uma matriz sul-americana para o combate s drogas. O plano de ao, quando estiver consolidado e em operao, constituir a primeira iniciativa sulamericana abrangente contra as drogas, rompendo, nesse campo crtico e prioritrio, com o paradigma anterior da subordinao ou, em referncia a
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Nelson Rodrigues, com o complexo de vira-lata que acomete parte da elite dita bem pensante no s no Brasil, mas em toda a regio. Tambm aqui o principal obstculo superar a colonizao das mentes, que nos impede de pensar com nossa prpria cabea e forjar nossos prprios conceitos para atacar os problemas sem sacrificar nossos interesses e valores. claro que no se pode tomar o trabalho do Conselho de Drogas isoladamente, por melhores que venham a ser o plano de ao e os programas que da emanem. A consolidao da UNASUL, em todas suas esferas, um esforo multidisciplinar. Os avanos em uma rea tm bvias repercusses nas demais. Por essa razo, importante manter viso estratgica de onde estamos e aonde queremos chegar. Vrios problemas no campo das drogas no sero superados apenas com programas de reduo da oferta e da demanda, mas dependero do sucesso em campos como o fortalecimento das instituies democrticas, o reforo das redes de proteo social e a gerao de novas oportunidades de desenvolvimento econmico por meio do incremento do comrcio regional e dos investimentos. Se ampliarmos o acesso ao mercado brasileiro para exportaes de nossos vizinhos, criam-se condies adicionais para que o desenvolvimento de setores produtivos absorva a mo de obra antes empregada em cultivos ilegais. Se conseguirmos reforar as agncias dos pases vizinhos, como as aduanas e os rgos de segurana, por meio de projetos de cooperao, estaremos impedindo que a fragilidade institucional e o vazio da ausncia de Estado seja aproveitado por interesses escusos de toda sorte. Boa parte dos esforos pela substituio de cultivos ilcitos estar fadada ao fracasso se no houver uma nova perspectiva para a liberalizao do comrcio internacional na rea agrcola. Essa questo certamente extrapola a esfera dos especialistas no tema drogas, mas evidente a conexo entre os multimilionrios subsdios agrcolas concedidos pelos pases desenvolvidos a seus produtores rurais e as dificuldades de erradicar cultivos ilegais em determinados pases em desenvolvimento. A eliminao desses subsdios e a efetiva liberalizao do comrcio agrcola tornaria a produo de alimentos nos pases em desenvolvimento muito mais atrativa, ao garantir mercado e preos adequados para camponeses e agricultores. A concluso da Rodada Doha da OMC poderia igualmente ser incentivo poderoso para polticas mais efetivas de substituio de cultivos ilegais por plantaes lcitas. Certamente encontraramos outras questes que so tratadas de maneira estanque, mas que tm repercusses no combate s drogas. Um caso que se
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impe o esforo da comunidade internacional para o controle e o rastreamento de armas pequenas e leves, um regime cujo fortalecimento seria fundamental para o combate ao narcotrfico. Qual o interesse real dos grandes produtores mundiais de armas no fortalecimento desse regime? Tampouco est claro como os recursos financeiros que alimentam a indstria das drogas so lavados e reciclados. Afinal, nos grandes centros consumidores que a droga tem seu preo final fixado, garantindo ao importador e distribuidor nesses centros a parte do leo dos lucros do comrcio ilegal. No preciso grande esforo para perceber que esses assuntos subsdios agrcolas, comrcio de armas e fluxos financeiros suspeitos , talvez por tocarem em calcanhares-de-aquiles de alguns protagonistas globais, sejam particularmente sensveis e no recebam a devida ateno. No parece razovel, porm, fechar os olhos para essas questes. 5. Concluso Muita gente no entende por que o Brasil precisa ajudar no desenvolvimento dos pases vizinhos, mas esse desenvolvimento que dar regio a capacidade de lidar com seus problemas de maneira soberana e integral, gerando solues de longo prazo para problemas que afetam todos os pases da regio. No campo do combate s drogas, no existem solues prontas e todos tm algo a aprender e a ensinar. Para que a cooperao na regio seja efetiva, deveremos fazer o esforo de nos despirmos de preconceitos para ver a realidade de cada um no contexto econmico, social, poltico e cultural em que se inserem. Ao Brasil, caber demonstrar solidariedade aos que possuem dificuldades e buscar nos vizinhos ensinamentos que nos ajudem a aperfeioar nossa prpria experincia nacional, criando uma sinergia e programas regionais que permitam fazer da Amrica do Sul uma Zona Livre de Drogas. A criao da UNASUL representa a maturidade da Amrica do Sul na construo de um mundo multipolar. Apesar de diferenas polticas, econmicas e at ideolgicas, comeamos finalmente a trilhar um caminho comum, buscando solues regionais para nossos problemas. A UNASUL nasce do rompimento de um paradigma histrico, da nova lgica que preside os esforos de integrao regional. Estamos buscando na prpria regio alternativas concretas para o desenvolvimento, a estabilidade e a paz. Essa viso compatvel com relaes adequadas com os EUA, com a Europa e
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com o Japo. Estamos na busca dessas alternativas porque so mais eficazes, alm de responderem melhor aos nossos prprios interesses e aspiraes. Trata-se de um processo que no est isento de percalos, de idas e vindas e, em certos setores, de recuos momentneos. O sucesso deve ser medido em termos de uma viso estratgica de longo prazo, e no pela fotografia instantnea que retrata apenas um momento. Dessa perspectiva estratgica, a UNASUL est dando passos importantes e j demonstra um patrimnio respeitvel de avanos concretos, apesar do pouco tempo desde a assinatura do Tratado Constitutivo. Da perspectiva brasileira, o sucesso da integrao pode ser constatado com a rgua de estatsticas de comrcio e investimento. Se analisarmos no o ltimo ms, mas os ltimos sete anos, possvel distinguir uma tendncia de avanos nada desprezveis, que demonstra ganhos duradouros que aparecem como consequncia de uma poltica de longo prazo. Em 2002, nossas exportaes para a Amrica do Sul foram de 7,5 bilhes de dlares. Em 2008, alcanaram 38,4 bilhes, aumento de 412%. Embora em 2009 tenha havido uma queda de cerca de 26% no fluxo comercial com a regio, em funo da crise mundial, o ndice de bens industrializados nas exportaes brasileiras para a regio alcanou cerca de 90%, superior a outras regies, demonstrando a alta qualidade do comrcio regional. Na rea dos financiamentos, o total aprovado pelo Brasil para a Amrica do Sul at o final de 2009 chegou a mais de 8 bilhes de dlares. Desse total, cerca de 3,1 bilhes de dlares referem-se a projetos em execuo ou j concludos e aproximadamente 4,9 bilhes a projetos j aprovados, mas ainda pendentes. So projetos, sobretudo, de infraestrutura, que ajudam as empresas brasileiras e contribuem para o desenvolvimento dos pases da regio. Alm disso, so cada vez mais comuns investimentos diretos de empresas brasileiras em pases da regio e de empresas sul-americanas no Brasil. Temos o desafio de assegurar que esses nmeros continuem positivos e se traduzam em base mais slida para promover um desenvolvimento sulamericano integrado e na linha dos interesses brasileiros. Por essa razo, a poltica externa brasileira para a Amrica do Sul se pauta por uma viso pragmtica de viabilizao de negcios e investimentos, mas tambm est imbuda de viso poltica e estratgica de longo prazo, que no perde de vista a necessidade de garantir que a prosperidade alcance nossos parceiros na regio, para que todos possam crescer. A UNASUL um instrumento para lograr esse objetivo, superando assimetrias e construindo prosperidade e
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desenvolvimento para todos. A Amrica do Sul cada vez mais integrada no pode prescindir da busca da legitimidade para que realize todo seu potencial. Esse empreendimento deve contribuir para o progressivo resgate da enorme dvida social sul-americana, favorecendo a realizao de negcios e investimentos pblicos e privados economicamente rentveis, mas sem deixar de ser fator de distribuio de renda de fortalecimento das polticas sociais e de acesso das populaes a condies dignas de vida. a legitimidade decorrente do progresso social que tornar a integrao um objetivo permanente de todos os pases da regio. Essa a chave para alcanar uma regio mais forte, capaz de resolver com eficincia seus prprios problemas e dotada de voz e influncia nos grandes temas globais. Um Brasil que contribui para que sua regio avance no caminho da prosperidade e da justia social refora suas credenciais como fator de estabilidade e progresso no mundo. O xito desse projeto ajudar a ampliar a capacidade do Brasil de projetar os mesmos valores e interesses que balizam nossa atuao regional no contexto mais amplo de luta por uma ordem internacional mais democrtica e justa. O esforo de construo de uma ordem internacional multipolar no contra ningum, mas a favor de ns mesmos, pases do Sul que por tanto tempo estivemos alijados dos ncleos internacionais de tomada de deciso. A meta no reproduzir uma ordem excludente ou uma lgica de soma zero em que, para ganharmos, outros tm necessariamente de perder. Ao contrrio, o aprendizado histrico da Amrica do Sul nos garante uma sabedoria e um bom-senso na busca de condies internacionais que sejam cooperativas e favoream a paz e o desenvolvimento para todos, sem exclusivismos de qualquer espcie e privilgios ilegtimos. Defendemos o multilateralismo, o respeito ao direito internacional e a soluo pacfica de controvrsias. Propugnamos por esquemas mais justos nos campos econmico e comercial, que removam barreiras inaceitveis aos produtos dos pases em desenvolvimento e criem condies mais estveis no manejo das finanas globais, sem deixar de garantir recursos adequados para a ajuda ao desenvolvimento. Nesse esforo, o tema das drogas no exceo. Tambm nesse campo queremos encontrar solues genunas, que garantam o respeito a nossos interesses e valores. Sem isso, teremos de nos contentar daqui a dez anos a repetir o objetivo de erradicar ou reduzir substancialmente a produo o consumo de drogas, como j fizemos 10 anos atrs, com o peso crescente sobre nossas conscincias das vtimas que ficaram pelo caminho: vtimas das drogas e dos interesses econmicos por trs delas; vtimas das polticas
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equivocadas que, na iluso de encontrar solues fceis, afastaram a possibilidade de construo de um caminho prprio, mais adequado realidade de nossos pases. O Conselho Sul-Americano sobre o Problema Mundial das Drogas, assim como o edifcio mais amplo da UNASUL, representa a esperana de que no reincidiremos no erro. Um desses erros parece ter sido a nfase quase exclusiva no combate tradicional oferta, por meio da represso pura e simples. O primeiro efeito benfico de um Conselho de Drogas no mbito da UNASUL ser equilibrar essa balana, colocando no topo da agenda internacional outras questes, talvez mais complexas, para que a ao global contra as drogas seja eficaz. O estatuto do Conselho constitui sinal importante, ao ressaltar que ser necessrio manter uma perspectiva abrangente e equilibrada, com programas de combate s drogas voltados tanto para a reduo da demanda quanto do consumo. O xito dos programas e projetos de cooperao que sero engendrados por meio do plano de ao do Conselho depender ainda de se colocar no topo da agenda internacional outros temas relevantes, at agora negligenciados ou, pelo menos, encarados de maneira estanque e isolada, sem clareza quanto ao seu impacto sobre o combate s drogas. Neste artigo, trs questes foram evocadas, a ttulo meramente exemplificativo: os subsdios agrcolas dos pases desenvolvidos, o comrcio de armas pequenas e leves e a movimentao, por redes ilegais, de imensos recursos financeiros nos grandes centros consumidores. Cabe aos nossos pases colocar em pauta esses e outros temas de maneira ativa, de modo a equilibrar a balana em benefcio de aes mais abrangentes e eficazes. Toda a agenda do desenvolvimento, do fortalecimento das instituies locais e da capacitao de agentes do Estado possui repercusso direta no enfrentamento do problema das drogas. Se a histria sul-americana nos legou uma lio e a histria recente da cooperao externa para o combate s drogas no exceo a de que raramente frmulas importadas atenderam nossos melhores interesses. Foram vendidas como panaceias, mas provaram-se, na melhor das hipteses, placebos sem efeito sobre o mal que se queria combater. Isso quando no o agravaram perigosamente. O que se pretende com a UNASUL criar capacidades locais para que possamos resolver nossos problemas de maneira soberana, o que no equivale a rejeitar a priori a cooperao extrazona, mas significa assegurar que essa cooperao no seja a nica alternativa disponvel e que, quando a ela se recorra, no seja imposta unilateralmente, mas ajude a realizar as metas traadas na regio para atender nossos legtimos interesses de longo prazo.
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3 - Poltica Externa Brasileira para a Amrica do Sul, Central e Caribe
CONCNTRICOS
INTEGRAO
PELA POLTICA: SOLIDARIEDADE E CRCULOS
Amrica do Sul, Central e Caribe: o desafio da integrao 1. Introduo O Brasil adquiriu, nos ltimos anos, um novo perfil internacional. Ancorado em uma poltica econmica responsvel, na estabilidade macroeconmica e em vigorosas polticas sociais, o pas tem crescido de maneira consistente, gerado empregos de qualidade e diminudo progressivamente a brecha da desigualdade social. Esse esforo interno, contudo, no se dissocia da poltica externa, que tambm um veculo para potencializar as oportunidades de desenvolvimento e bem-estar. Ao ser reconhecido com um pas central na busca de uma governana global mais equilibrada em distintas reas, o Brasil no voltou as costas para sua regio. Ao contrrio, ficou claro que esse novo perfil global do pas produto no apenas dos xitos internos, mas tambm de uma poltica exterior ativa na busca de uma projeo de nossos valores e interesses no pode prescindir, para consolidar-se e dar os frutos almejados, de um projeto de integrao consistente em nossa prpria regio.
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Para entender o papel desempenhado pelo Brasil no mundo de hoje, preciso levar na devida conta essa interdependncia entre nosso projeto nacional de desenvolvimento, a regio em que estamos inseridos geograficamente e o perfil internacional de potncia emergente que nos atribuem pela influncia crescente do Brasil nos mais diversos tabuleiros das relaes internacionais. O Brasil tem sido chamado a dar contribuio poltica e diplomtica para temas tpicos da governana mundial, mas o faz com a plena conscincia de que apenas uma regio forte, capaz de resolver seus prprios problemas a partir de uma avaliao de seus legtimos interesses, poder dar ao pas a base slida de que necessita para consolidar seu desenvolvimento nacional e ampliar seu papel nos temas globais. Pensar o futuro do Brasil hoje requer refletir sobre o futuro e os desafios da nossa regio em seu conjunto. Os desafios so de distintas ordens, mas a maioria possui a caracterstica de perpassar nossos pases da Amrica do Sul, Amrica Central e Caribe de uma maneira transversal, desconhecendo fronteiras e graus de desenvolvimento econmico e social. Por isso, as solues tambm devem ser, em grande medida, coordenadas ou no sero eficazes. Devemos travar batalhas conjuntas para vencer os flagelos da pobreza, da misria, da fome e da doena. Temos de encontrar meios de gerar desenvolvimento e renda, superar os obstculos incorporao de tecnologia nos processos produtivos, encontrar fontes seguras de energia, ampliar a integrao produtiva, fortalecer os tecidos industriais na regio e reforar as instituies do Estado de direito. E, no menos importante, devemos encarar de maneira resoluta os desafios representados pela chamada globalizao do crime, em particular o fenmeno do trfico de estupefacientes e os delitos conexos. No entanto, ainda h m compreenso da poltica do Brasil para a regio. Conceitos como solidariedade so interpretados na grande imprensa como ingenuidade e idealismo. O que h um realismo, que poderia ser chamado de esclarecido, e que est diretamente ligado aos interesses nacionais do Brasil neste incio de sculo. A poltica brasileira para a regio , a um s tempo, solidria e pragmtica. A dimenso da solidariedade remete aos valores defendidos pelo Brasil na busca de uma ordem internacional que no seja imposta pelos mais fortes, mas oferea espao para que todos possam auferir os benefcios do desenvolvimento e participar das decises que afetam seu destino. O pragmatismo remete dimenso dos interesses, mas no os de curto prazo e sim os que se vinculam a uma viso estratgica sobre o
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POLTICA EXTERNA BRASILEIRA PARA A AMRICA DO SUL, CENTRAL E CARIBE
desenvolvimento do Brasil e sua insero soberana no mundo, objetivos que certamente sero muito mais difceis de alcanar em meio precariedade dos demais pases da regio. Dito de outro modo, somos solidrios porque essa atitude responde aos valores que esto na base de nossa identidade como Nao. Mas essa solidariedade refora as condies para a defesa de nossos interesses de longo prazo, ou seja, fornece a moldura em que se insere a busca pragmtica de objetivos de desenvolvimento e de progresso material com justia social. Essa moldura de solidariedade o que garante a legitimidade de nosso projeto para a regio. Nesse sentido, o pragmatismo puro, destitudo da solidariedade, seria na melhor das hipteses incuo, quando no francamente contraproducente. A solidariedade destituda do pragmatismo, por seu turno, perde seu sentido prtico, dissipa-se nas boas aes que criam dependncia da ajuda em vez de gerar capacidade de andar com as prprias pernas. Para os que pensam que se trata de uma opo ideolgica, basta lembrar uma passagem de instruo do Baro do Rio Branco para a nossa Legao no Paraguai em 1905, que sintetiza uma viso muito prxima da atual quanto rationale da poltica solidria e pragmtica para a regio:
O Brasil e quer ser amigo do Paraguai, quaisquer que sejam os homens que o governem. No h conflito de interesses entre os dois pases. No temos a pretenso de exercer influncia poltica em nenhum dos Estados limtrofes. O que desejamos mui sincera e convencidamente que todos eles vivam em paz, prosperem e enriqueam2.
De fato, ao Brasil interessa que os pases de nossa regio prosperem, vivam em paz e contribuam, com seu prprio desenvolvimento econmico e social, para que se possa alcanar uma melhor distribuio do poder mundial. Apenas dessa forma, como sabia o Baro, o Brasil poder ter a tranquilidade para perseguir seus objetivos nacionais, que so, na realidade, convergentes com a meta de uma melhor ao coletiva da regio para atacar seus problemas e superar seus desafios mais urgentes. Afinal, a paz e a prosperidade, sabemos pela experincia histrica, no sero duradouras se no forem construdas como parte de um projeto de integrao das naes da regio. No passado,
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Apud. DORATIOTO, Francisco. A poltica platina do Baro do Rio Branco. Rev. Bras. de Pol. Int. 43 (2): 130-149, 2000. p. 136.
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a regio caiu vtima de frmulas prontas que nos foram impostas de fora, como panaceias para os males locais, que prometiam justamente a paz e a prosperidade, mas que se provaram ilusrias. Nosso principal desafio hoje, como parte do mundo em desenvolvimento e apesar de todas as diferenas culturais e particularidades que possam existir entre os pases que compartilham essa condio, produzir uma ruptura com os padres de dominao do passado, transformando interesses objetivos compartilhados em ao coletiva para a transformao da ordem internacional no sentido da multipolaridade, nica forma de assegurar o estabelecimento de regras globais mais justas e democrticas nos campos poltico e econmico que ajudem a reforar os esforos nacionais e regionais para alcanar o desenvolvimento econmico e a justia social. Essa multipolaridade deve ser construda de maneira muito concreta, forjando solues autnticas para os problemas que nos afligem, sem ter de importar pseudo-solues chave na mo, verdadeiras caixas pretas que muitas vezes nos vendem ou nos impem de fora como solues mgicas. Este artigo pretende contribuir para uma reflexo acerca da importncia da integrao regional com vistas a encontrar solues adequadas realidade dos nossos pases, colocando em perspectiva como nossa poltica externa solidria e pragmtica pode contribuir para esse objetivo e, desse modo, ampliar a projeo dos interesses da regio no contexto global. Nesse sentido, buscar fornecer uma viso geral das linhas de fora estruturais do processo histrico que vai da colonizao at a criao do MERCOSUL, da Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL) e de outras iniciativas de integrao e concertao poltica. Alm disso, dar alguns exemplos recentes de formao de uma vontade coletiva na regio que j est dando frutos em termos de aes concretas de cooperao, o que pode ter carter exemplar no esforo de reproduzir experincias e boas prticas de cooperao sul-sul. Ao final, pretende-se propor algumas ideias sobre o sentido poltico, diplomtico e estratgico de perseverar na construo de arranjos regionais para alcanar o desenvolvimento, o bemestar e a insero soberana dos pases da regio ordem mundial. 2. Um pouco de histria: desintegrao e integrao da regio A maioria dos pases latino-americanos est completando 200 anos de independncia. O Bicentenrio da ruptura dos laos com a Coroa Espanhola tambm um momento de reflexo sobre os rumos de cada Nao e do grande
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sonho de integrao de Bolvar, o Libertador de vrios pases sul-americanos. Boa parte dessa histria de 200 anos mostra, porm, que, em vez de construir a integrao entre vizinhos e irmos, o que prevaleceu foi a lgica da fragmentao. No lugar da unio, a intolerncia do colonizador perpetuou-se em guerras fratricidas, na busca de interesses regionais ditados por chefes de guerra e caudilhos preocupados em assenhorear-se de nacos dos antigos domnios espanhis. O Brasil seguiu outro caminho lograr fundir duas unidades portuguesas da Amrica do Sul, o Gro-Par e o Brasil inicial. Alm disso, as peculiaridades da colonizao portuguesa, tida como relativamente mais tolerante com poderes regionais, pode ter contribudo para assegurar a unidade brasileira. No obstante, o Brasil mimetizou a rivalidade entre as novas Naes da regio, acentuando as diferenas em relao aos vizinhos pela peculiaridade de ser um Imprio rodeado de Repblicas e possuir lngua e cultura prprias. Antes da chegada do colonizador ao continente americano, civilizaes importantes haviam florescido na regio. A civilizao asteca ocupava o territrio do atual Mxico, juntamente com os Maias, fixados nas regies da Amrica Central. Os Incas, por sua vez, espalhavam-se pelas regies ao longo da Cordilheira dos Andes. Essas civilizaes tinham uma avanada organizao poltica, econmica e social. Alm disso, habitavam a regio um sem nmero de povos indgenas que tambm sofreram, com a colonizao, um processo de expropriao, espoliao, escravizao e morte. Milhes de indgenas morreram vtimas da agresso e, sobretudo, de doenas trazidas pelo homem branco. Processo em tudo parecido com o que caracterizou a colonizao da frica e de outras partes do mundo, em que, em nome da uma suposta misso civilizadora, o colonizador destroou as formas tradicionais de organizao social, explorou as riquezas e dizimou a populao. A ideologia etnocntrica serviu para justificar as atrocidades. Conforme antecipou Michel de Montaigne, em seus Ensaios, cada um chama de barbrie aquilo que no parte de seus usos e costumes (chacun appelle barbarie ce qui nest pas de son usage). No caso dos latino-americanos e caribenhos, o padro de fragmentao herdado da colonizao criou um paradoxo. A to concreta proximidade geogrfica transmutou-se, pelo efeito da cosmoviso prevalecente, em distncia poltica e em rivalidade diplomtica. A lgica da competio entre os pases da regio explica, em grande medida, por que ainda hoje somos to carentes de rodovias, ferrovias, tneis e conexes martimas e areas entre nossos pases. Mas explica tambm a falta, at muito recentemente, de
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programas de cooperao nas reas de defesa, segurana e combate ao narcotrfico. Se o vizinho visto como um competidor ou um rival, a desconfiana exige limitar os contatos, criar barreiras para cont-los. Afinal, seguindo esse raciocnio, por que deveramos construir uma ponte na fronteira se isso pode facilitar um eventual movimento de tropas invasoras? Por que deveramos criar vnculos entre as agncias de defesa ou de segurana se achamos que um de seus objetivos precpuos minar nossa prpria segurana e defesa? Como superar essa viso equivocada? No existem respostas fceis, mas as relaes Brasil-Argentina podem oferecer algumas pistas. A lgica da rivalidade s foi superada quando se afirmou a conscincia de que ganharamos muito mais juntos do que separados. E isso no ocorreu apenas pela viso dos lderes polticos, ainda que os Presidentes Alfonsn e Sarney, em meados da dcada de 1980, tenham tido um papel central nessa aproximao. O fator que explica a ruptura com o passado de rivalidade e a busca de um futuro de amizade e integrao a democracia. Apenas quando as sociedades puderam expressar-se livremente, quando as respectivas sociedades civis passaram a influir sobre os destinos de seus pases, foi possvel deixar de lado os vetustos preconceitos derivados de uma geopoltica mope. Apenas ento os dois pases lanaram-se em um projeto de integrao cuja base o reconhecimento de que unidos somos mais fortes e mais capazes de alcanar o desenvolvimento econmico e social. Para que a integrao da regio tenha futuro, preciso envolver as sociedades, torn-las partcipes de um processo de mudana de mentalidade que ajude a sepultar a viso do outro como uma ameaa. A legitimidade chave para que a fragmentao d lugar integrao. E a legitimidade obtida por meio de um processo que seja reconhecido como mais favorvel aos interesses e aspiraes das populaes. No h dvida de que h enormes desafios no caminho que levar mudana de mentalidade e de afirmao de um papel central para as sociedades, mas certo tambm que a histria de fragmentao apenas ajudou a reproduzir uma estrutura de poder tradicional nas relaes internacionais, em que nossos pases tiveram de se contentar em lidar individualmente com a Potncia da vez, invariavelmente em posio de inferioridade, disputando as atenes dos mais fortes fora da regio na tentativa de obter benesses em detrimento do vizinho. Quem ganhou com isso? Certamente no foram os pases da regio.
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Foi apenas no sculo XX que comeamos a liberar-nos das amarras de uma concepo ultrapassada de insero internacional. Muitos de nossos pases deram-se conta que era preciso alterar o padro histrico de relacionamento com o mundo. isso que est na base da aproximao entre Brasil e Argentina e na assinatura, em 1991, do Tratado de Assuno, que criou o MERCOSUL. Ao lanar um olhar retrospectivo sobre os ltimas dcadas, o que espanta no a persistncia de traos de rivalidade ou a existncia de resqucios de competio entre pases sul-americanos, centroamericanos e caribenhos, mas o grau e a profundidade dos avanos alcanados, em to pouco tempo, na direo de uma maior integrao, sobretudo levando-se em conta a referida herana histrica. 3. A construo poltica da integrao: crculos concntricos So relativamente comuns crticas veiculadas pela imprensa em relao ao que seria uma multiplicao de iniciativas de integrao regional, cujo risco residiria da perda de foco e na disperso de energia. Temos o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), a Comunidade Andina (CAN), a Comunidade e Mercado Comum do Caribe (CARICOM), o Sistema de Integrao Centro-Americana (SICA), mas nos lanamos tambm na construo da Unio de Naes SulAmericanas (UNASUL) e, mais recentemente, durante a Cpula da Unidade da Amrica Latina e do Caribe (Cancn, 21 a 23/02/2010), decidiu-se conformar a Comunidade dos Estados da Amrica Latina e do Caribe (CELAC), no que seria o produto da progressiva convergncia entre a Cpula dos Pases da Amrica Latina e do Caribe (CALC) e o Grupo do Rio. Alm disso, h na regio tambm a iniciativa da Aliana Bolivariana para os Povos da Nossa Amrica (ALBA), isso sem falar em esquemas mais antigos de integrao e facilitao do comrcio, como a Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI). O observador desavisado tende a acreditar que as vrias iniciativas, por tratarem de alguma forma do tema da integrao, poderiam gerar duplicao de esforos ou uma concorrncia entre os diferentes esquemas adotados. Em outro nvel de anlise, a crtica tende a reproduzir um esquema mental que encara essas iniciativas sob o prisma do jogo de soma zero. Estaramos assistindo, ressaltam os mais cticos, a uma disputa por espaos de poder entre pases com diferentes vises de mundo e projetos de insero internacional. Dessa forma, o sucesso de uma iniciativa representaria, necessariamente, o fracasso da outra. Ambas as crticas, porm, erram o
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alvo porque ignoram o objetivo comum, esse sim cada vez mais presente, que perpassa todas essas iniciativas: o compromisso com a crescente integrao e cooperao entre os pases da regio, um dado da realidade que no era nada bvio poucos anos atrs. Longe de representarem iniciativas excludentes, podemos consider-las, ao contrrio, construes diplomticas que possuem diferentes nveis de ambio, mas que apontam na mesma direo de uma regio mais unida e integrada. Para o Brasil, o MERCOSUL continuar sendo o ncleo duro da integrao. Para entender o papel desempenhado por cada iniciativa de integrao, til evocar aquela velha imagem de crculos concntricos. O MERCOSUL seria, para o Brasil e para os demais pases membros, o crculo central no qual estaramos engajados e que se caracteriza por um grau de densidade maior. Os compromissos no MERCOSUL, que uma unio aduaneira e aspira a transformar-se em um verdadeiro mercado comum, so de natureza distinta daqueles assumidos em outros esquemas mais amplos, seja de concertao e consultas polticas, como o Grupo do Rio, seja de natureza multissetorial, como a UNASUL. Esses outros esquemas seriam crculos de raio maior, que contm os crculos centrais e geram compromissos de carter mais geral e complementar em relao queles, o que em geral no significa ter de mudar a legislao nacional ou aceitar certa dose de supranacionalidade. Isso no impede que, no futuro, os crculos maiores ganhem mais densidade e produzam uma convergncia com crculos centrais. A outra dvida que surge diz respeito suposta rivalidade entre um conceito de Amrica do Sul e a ideia de Amrica Latina. Quando nossa poltica externa busca consolidar uma Amrica do Sul integrada, no est em absoluto abandonando o objetivo de uma Amrica Latina unida, nem subestimando o potencial para o incremento da cooperao e a unidade entre a Amrica Latina e o Caribe. Na verdade, est apenas aproveitando oportunidades concretas de integrao que se apresentam at mesmo em funo da condio geogrfica. Nossa opo pela Amrica do Sul nunca excluiu outras dimenses igualmente cruciais de nossa insero internacional. Afinal, basta lembrar que a primeira Cpula de Chefes de Estado e de Governo da Amrica Latina e do Caribe, ou seja, a primeira vez que os mandatrios dessa regio se encontraram por iniciativa prpria para discutir uma agenda comum, foi na Costa do Saupe, em dezembro de 2008. At ento, a Amrica Latina e Caribe era um conceito muito limitado s Naes Unidas, o chamado
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GRULAC, que funciona mais para efeitos de distribuio de vagas em rgos daquela organizao do que para estimular uma efetiva cooperao poltica e econmica. A criao da CELAC constitui passo ousado na busca de uma maior integrao da regio para enfrentar seus problemas comuns. A CELAC dever preservar o patrimnio da concertao poltica representada pelo G-Rio e incorporar a dimenso da cooperao econmica e social e a vertente de desenvolvimento, trao principal do processo das Cpulas da Amrica Latina e Caribe. Muitos articulistas da imprensa nacional e internacional tm-se referido, a meu ver de forma totalmente equivocada, a uma suposta tentativa de minar a OEA. Fala-se que a CELAC seria uma OEA sem EUA e Canad, feita sob medida para excluir essas potncias. Na verdade a OEA continuar sendo importante para os temas que, por sua prpria natureza, requerem, desde o princpio, a participao direta de todos os Estados membros. Os temas hemisfricos continuaro tendo a OEA como principal mbito de discusso, mas, em outras esferas, as organizaes sub-regionais podem ser mais eficazes ou at complementar os esforos hemisfricos. No h, portanto, contradio. claro que a UNASUL, por exemplo, pode ter mais condies de mediar um conflito entre pases sul-americanos do que a OEA, pela simples razo de ser uma organizao mais prxima, integrada pelos prprios pases da regio, com conhecimento mais profundo e direto da realidade sub-regional. Nesse sentido, a nfase na Amrica do Sul no em detrimento da Amrica Latina, do Caribe ou mesmo dos esforos de cooperao mais gerais no mbito da OEA. No que se refere especificamente Amrica do Sul, os esforos de integrao so expresso, acima de tudo, da realidade da geografia, que, quer queiramos, quer no, impe a necessidade de lidar com a proximidade como um fator incontornvel de nossa diplomacia. H uma diferena fundamental entre o ceticismo histrico em relao a nossos vizinhos e ao processo de integrao sul-americana herana da rivalidade ibrica e a atual viso que se afirma na sociedade brasileira: a proximidade, hoje, no apenas vista como um desafio no sentido negativo, mas tambm como oportunidade de gerar uma integrao solidria, capaz de assegurar crescente prosperidade econmica e justia social como condio para nosso prprio bem-estar. Esse reconhecimento da importncia da integrao sul-americana no constitui patrimnio exclusivo de nenhum partido ou tendncia ideolgica. fruto do amadurecimento de nossa prpria identidade como Nao cristalizada
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em polticas de Estado, entre elas, sobretudo, nossa diplomacia. por isso que nossa atuao na Amrica do Sul, longe de buscar supostas vitrias pontuais e vantagens de curto prazo, visa construo de uma plataforma mais slida para a projeo dos interesses do pas. Esse mesmo esprito, alis, preside todo nosso esforo de integrao, no apenas na Amrica do Sul, mas tambm na Amrica Latina e Caribe. Por meio da integrao sulamericana, busca-se utilizar a proximidade fsica e os objetivos comuns para potencializar os respectivos projetos nacionais de desenvolvimento. AAmrica do Sul oferece um espao de atuao diplomtica que no havia sido ocupado, em funo das rivalidades histricas e da percepo equivocada de que valia mais a pena buscar vinculao poltica e econmica fora da regio, como se houvesse contradio entre essa meta e uma maior integrao sul-americana. A UNASUL pretende preencher esse vazio, no para confrontar outras regies, mas para incrementar as nossas prprias capacidades. A UNASUL representa o coroamento desse processo de afirmao de uma identidade sul-americana contra a disperso e a pulverizao histrica das Naes da regio. Um importante antecedente da UNASUL foi a primeira reunio de Chefes de Estado e de Governo da Amrica do Sul, ocorrida em Braslia em 2000. Esse foi o marco zero do processo que levaria UNASUL e serviu para lanar a Iniciativa para a Integrao de Infraestrutura Fsica da Amrica do Sul (IIRSA). Foi um passo importante, sem dvida, mas no rompeu totalmente com o paradigma de um desenvolvimento para fora da regio. Por trs da reunio de 2000 no estava uma nova viso poltica do papel que a Amrica do Sul poderia desempenhar na soluo de seus prprios problemas, mas uma inteno mais modesta de articular projetos de infraestrutura para melhorar a vinculao com outros pases e regies. No que isso seja ruim, ao contrrio, mas faltava, naquele momento, a ambio de gerar tambm um desenvolvimento para dentro da Amrica do Sul, unindo os pases da regio em projetos comuns para ajudar a superar suas deficincias em distintas reas e resolver problemas que exigem concertao poltica e cooperao. Esse cenrio comea a mudar com a Cpula de Cuzco, em 2004, em que se lanou a Comunidade Sul-America de Naes (CASA). Dois anos e meio depois da Declarao de Cuzco, os Chefes de Estado e de Governo voltaram a reunir-se e lanaram, em 2007, na Ilha Margarita (Venezuela), a Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL). Um ano mais tarde, em maio
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de 2008, os mandatrios da regio assinaram o Tratado Constitutivo da UNASUL, dando-lhe personalidade jurdica e definindo o quadro de sua ao. O Tratado foi assinado por todos os pases sul-americanos (Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela) e j foi ratificado por Bolvia, Equador, Guiana e Venezuela. No Brasil, o Tratado foi aprovado pelas Comisses pertinentes da Cmara dos Deputados e aguarda exame pelo Plenrio daquela casa antes de ser enviado ao Senado Federal. Na essncia, a UNASUL o arcabouo sob o qual se buscam articular as relaes de aproximao e integrao entre os pases da Amrica do Sul nos mais diversos campos. O objetivo declarado da UNASUL no alcanar um bloco comercial coerente no curto prazo, mas ampliar as possibilidades nas reas de infraestrutura, investimentos e energia, alm de outras possveis, como segurana e defesa, polticas sociais, educao, sade. O que se busca com a integrao sul-americana utilizar a proximidade fsica e os objetivos comuns sobretudo os relacionados ao crescimento econmico e justia social para potencializar os respectivos projetos nacionais de desenvolvimento, o que em si representa um rompimento com o paradigma histrico de buscar o desenvolvimento dando as costas para a prpria regio. A UNASUL tem origem nessa constatao bsica: a de que era preciso aproveitar o fato da proximidade e transform-la em concertao poltica e em cooperao, at porque a natureza de vrios problemas enfrentados pela regio demanda ao conjunta. O Tratado Constitutivo da UNASUL adota abordagem pragmtica: em cada rea, as diplomacias dos doze Estados Membros tm por mandato, de incio, identificar as oportunidades e negociar os acordos apropriados. Nem todas as reas estruturantes devero avanar de forma paralela. Algumas podero registrar avanos mais rpidos, ao passo que outras tero desempenho mais lento. Embora o Tratado ainda no esteja em vigor, a UNASUL j uma realidade poltica na regio. A UNASUL forneceu o mbito de concertao para ajudar a Bolvia a superar grave crise poltica interna, que ameaava a prpria unidade do pas. A Presidncia Pro Tempore chilena convocou Cpula Extraordinria, em 2008, na qual os pases da regio emprestaram seu apoio a uma soluo negociada e apoiaram a preservao da integridade territorial do pas andino. A UNASUL no apenas mediou negociaes entre o Governo e a oposio na Bolvia, como enviou observadores eleitorais em diversas ocasies e criou uma Comisso que investigou o
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chamado massacre do Pando. Dessa maneira, deu contribuio importante para garantir a estabilidade das instituies democrticas e para a proteo e promoo dos direitos humanos. A tarefa desempenhada pela UNASUL no concorreu com outros organismos internacionais, mas certamente a proximidade geogrfica, a sensibilidade para a realidade de um pas vizinho e o interesse compartilhado em ter uma regio estvel deram ao bloco sulamericano uma capacidade de influir positivamente que, talvez, outros no teriam. 4. O Brasil como promotor da integrao A geografia determina nossa posio no mundo, impe a proximidade fsica com os vizinhos e torna a regio uma dimenso incontornvel de nossa poltica externa. No h como no ser afetado pela regio, assim como no h como deixar de afet-la pelas decises aqui tomadas. Os problemas da regio tero necessariamente repercusso no Brasil, que, por sua vez, ter dificuldades adicionais de lograr seus objetivos de desenvolvimento, bem-estar e prosperidade se os vizinhos mergulharem no caos, na violncia, na pobreza e no desamparo. A interdependncia impe a busca de solues conjuntas e polticas convergentes. Na Amrica do Sul, essa interdependncia mais evidente e imediata, mas ela existe tambm em relao aos demais pases da Amrica Central e do Caribe. Um golpe de Estado em Honduras, por exemplo, um precedente grave que tem repercusso em toda a Amrica Latina e no Caribe e no apenas na Amrica Central. O interesse brasileiro reforar os esquemas de integrao em toda a regio, respeitando os tempos, os graus de ambio e as densidades possveis em cada caso, mas sem desviar do objetivo de plasmar iniciativas de cooperao que respondam aos interesses e aspiraes da prpria regio. O Brasil, at mesmo por sua posio econmica, tamanho de territrio e de populao, possui uma responsabilidade diferenciada nos esforos de integrao. No nos interessa reproduzir na regio uma relao de subordinao, nem reforar a imagem do Brasil como um pas que impe seus interesses em detrimento dos demais. O que alguns consideram reao demasiado branda diante de supostos ataques a nossos interesses, na verdade nada mais o do que a defesa do interesse nacional, porm de uma perspectiva estratgica. Ser duro com os fracos quase nunca a maneira de defender
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nossos interesses de longo prazo. Ao contrrio, corremos o risco de assumir um papel antiptico que se voltar contra nossos prprios objetivos e aspiraes. O exerccio da diplomacia discreta, da solidariedade e de alguma generosidade no equivale falta de firmeza na defesa do interesse nacional. Essa postura, ao contrrio, o que garante que nossos vizinhos tenham a conscincia de que a relao com o Brasil, em particular nos campos econmico e comercial, algo positivo que deve ser aprofundado. Tradicionalmente, os pases que passam a ter interesses econmicos no exterior usam poder militar. Como proteger nossos interesses e sustentar essa expanso sem poder militar, como fazem outros pases? Temos de oferecer contrapartidas, para ter uma relao de soma positiva, que seja benfica para todos e no gere animosidade ou ressentimentos de qualquer ordem. Mais do que isso, precisamos ser sempre solidrios. Nossa expanso capitalista na regio no pode provocar reaes adversas, sob risco de nos prejudicar. Pelo contrrio, deve ser vista de forma favorvel. A brecha que separa o Brasil dos demais pases tem crescido, acentuando assimetrias estruturais. Os supervits brasileiros com a regio e a penetrao dos investimentos brasileiros nos pases sul-americanos demonstram que a regio a fronteira natural da expanso da economia nacional. H duas maneiras de lidar com essa situao: a) reproduzir a postura imperialista inspirada na relao das Potncias tradicionais com a periferia; b) forjar uma nova relao em que a ampliao do espao econmico brasileiro no se d pela fora nem por meio da explorao predatria, mas signifique desenvolvimento genuno para toda a regio. A primeira opo geraria ressentimento e no se coadunaria com os valores defendidos pelo Brasil no cenrio internacional. Por isso, tanto pelo pragmatismo quanto pela solidariedade, a segunda opo que orienta a poltica externa brasileira. De fato, o crescimento do Brasil nos ltimos anos levou crescente internacionalizao de nossas empresas, hoje presentes em vrios pases da Amrica Latina e do Caribe. Se no passado nosso modelo de substituio de importaes impunha um olhar para o mercado interno, hoje as condies para o nosso desenvolvimento passam pela internacionalizao da economia e das empresas. Com a vizinhana, o Brasil tem uma relao privilegiada, pois ela o destino principal de nossos produtos manufaturados, de maior valor agregado, e dos nossos investimentos no exterior. Se tomarmos a balana comercial com os pases da Amrica do Sul, o que se reproduz em menor medida com os centro-americanos e caribenhos, veremos que temos supervits
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com praticamente todos os pases (na Amrica do Sul a exceo a Bolvia, por conta das importaes de gs). No menos do que 32% do supervit do Brasil vem da Amrica do Sul. Em 2008, um nico pas a Venezuela representou a maior parcela do supervit comercial do Brasil. Em 2009, foi o 2 pas (depois da gigantesca China). S na Argentina, temos um estoque de investimentos estimado em mais de US$ 10 bilhes. O comrcio com o Mercosul que era de US$ 5 bilhes em 1991 passou para US$ 37 bilhes em 2008. Alm disso, nos anos 70, o Brasil representava 30% do PIB da Amrica do Sul, ao passo que hoje representa 52%. No contexto da Amrica Latina e Caribe em seu conjunto, o Brasil representa 40% do PIB. possvel tirar pelo menos duas concluses evidentes desses nmeros. Em primeiro lugar, que o aumento da presena do Brasil na regio por meio dos investimentos e do comrcio tem sido constante e beneficiado nossas empresas e nosso balano de pagamentos. Em segundo lugar, que essa crescente presena se d em um contexto de aumento do peso relativo do Brasil na economia da regio como um todo. Se juntarmos essas duas pontas, uma terceira concluso se impe. O Brasil tem incentivos de sobra e responsabilidade acrescida na busca da consolidao da integrao regional, no apenas porque essa a forma mais eficaz de superar os entraves ao desenvolvimento da regio, que deve resgatar uma dvida social histrica com a maioria da populao, mas tambm porque essa a melhor via para potencializar nosso prprio desenvolvimento, que passa, inevitavelmente, pela prosperidade da regio. A construo poltica da integrao, perseguida por nossa poltica externa, mais do que uma profisso de f em um conceito abstrato de irmandade regional, imposio da realidade objetiva do comrcio, dos negcios, dos investimentos e da configurao de poder no cenrio internacional. 5. Concluso A nossa integrao com a Amrica do Sul, com a Amrica Central e com o Caribe no exclui o fortalecimento das relaes com outros parceiros e regies. No entanto, preciso no perder de vista que na regio que nossas empresas comeam a se internacionalizar. Tambm esta a regio que responde pelo maior coeficiente de produtos manufaturas e de alto valor agregado de nossas exportaes. Para o resto do mundo, predominam as exportaes de commodities. Se queremos inserir-nos nas correntes
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mais dinmicas do comrcio internacional, ampliar nossa participao nos fluxos de investimentos, fomentar a exportao de bens e servios que incorporam tecnologia de ponta, no resta dvida que a regio a plataforma natural para adquirir a escala que nos permitir aspirar a voos mais altos. Nesse sentido, o MERCOSUL, por ser uma unio aduaneira, garante o ambiente e o tempo necessrios para que possamos aumentar nossa produtividade. Essa estratgia de progressiva construo da integrao, por meio de instncias que podem ser consideradas crculos concntricos de distintas densidades e graus de ambio, tem sido bem-sucedida. A regio como um todo tem hoje muito mais legitimidade para criar suas prprias instituies, at porque quando importou frmulas no passado, diante de crises de balanos de pagamento e da dvida externa, apenas aprofundaram-se as dificuldades e o custo social do ajuste prescrito. Atualmente, a regio tem muito a ensinar a seus antigos tutores: temos polticas macroeconmicas em geral mais consistentes, inclusive com grau de regulao do sistema financeiro infinitamente superior do que a maioria dos pases desenvolvidos. A regio pode dar exemplo e, apesar das dificuldades causadas pela crise proveniente do Norte, tem conseguido manter a trajetria de crescimento econmico e de fortalecendo das redes de proteo social. paradoxal que alguns setores no Brasil contemporneo ainda precisem que outros de fora nos apontem nossos xitos. Temos dificuldade de reconhecer o sucesso de nossas polticas e, no raras vezes, buscamos longe da regio, at por certo reflexo condicionado, as respostas que esto aqui bem perto, no nosso prprio pas ou no entorno. Um exemplo concreto disso foi uma edio de setembro da revista The Economist, conhecida portavoz do pensamento liberal, que se rendeu s evidncias de que a Amrica Latina e o Caribe passaram a ter um peso nas relaes internacionais que no pode mais ser ignorado. O ttulo sugestivo Quintal de ningum: a ascenso da Amrica Latina, se fosse escrito no Brasil, seria certamente criticado por suposto ufanismo triunfalista, de inspirao mais ou menos ideolgica. Na verdade a revista apenas retratou, ainda que sob o prisma de sua viso de mundo particular, uma realidade irrefutvel: a regio teve crescimento mdio de 5,5% entre 2003 e 2008 com inflao baixa; nesse mesmo perodo mais de 40 milhes de pessoas deixaram a pobreza; mais de 110 milhes de pessoas na regio se beneficiam de programas de transferncia de renda do tipo Bolsa Famlia; a regio comparativamente pacfica e mais democrtica do que
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outras partes do mundo; constata-se aumento importante da classe mdia e diminuio relativa das desigualdades sociais; empresas latino-americanas so hoje multinacionais respeitadas no mundo inteiro; entre outros exemplos de sucesso. Esses fatos no significam que a regio superou o atraso e os graves problemas sociais, nem que eliminou os obstculos para o seu pleno desenvolvimentos em reas como infraestrutura, energia, financiamento e poupana interna, investimento em cincia, tecnologia e inovao. No entanto, demonstram que a regio comeou a caminhar com suas prprias pernas. O mais importante no ser o quintal de ningum, mas uma regio que demonstra capacidade de ter voz independente e contribui ativamente para uma ordem internacional mais democrtica e justa. Devemos aproveitar esse bom momento da regio para fortalecer os esquemas de integrao e a cooperao regional, para que os xitos sejam reproduzidos e, ao ganharem melhor traduo poltica e institucional, tornem-se perenes. A poltica brasileira para a regio visa a consolidar essa tendncia positiva. A viso que nos anima a de que esse objetivo no ser um resultado automtico do livre jogo das foras de mercado, requer um projeto poltico de integrao. Essa viso decorre de nossa tradio diplomtica, mas necessita ser explicitada porque seu pressuposto uma concepo de Estado que se contrape ideologia do neoliberalismo. Ela expressa um bom senso diplomtico que no se deixa levar pela fantasia de que apenas a lgica de mercado pode gerar desenvolvimento e bem-estar. Recupera, portanto, o papel do Estado como instrumento de defesa do interesse coletivo, tanto do ponto de vista de cada Nao individualmente, quanto na busca da integrao regional. Nesse sentido, a construo efetiva dessa integrao, por meio de instituies e esquemas associativos, significar a maturidade poltica da regio em seu intento de tornar-se um espao de bem-estar e democracia, paz e prosperidade. Em outras palavras, para que a regio e o Brasil com ela garanta o lugar que lhe cabe na ordem internacional multipolar que desponta no horizonte neste incio de sculo XXI.
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Unasul: a maturidade da Amrica do Sul na construo de um mundo multipolar Poucos temas na poltica externa merecem ser to amplamente debatidos pela sociedade brasileira como a integrao da Amrica do Sul. A criao da Unasul faz parte da fase de maturidade da regio. O objetivo deste artigo contribuir para a compreenso, a partir de uma tica poltica e estratgica, do significado da Unasul como mudana de paradigma no relacionamento sul-americano, oportunidade de acelerao do desenvolvimento dos pases membros e projeo internacional da regio em um mundo multipolar. Palavras-chave: Amrica do Sul; integrao regional; poltica externa. 1. Introduo Dois anos e meio depois da Declarao de Cuzco, uma carta de intenes que anunciava a fundao de uma comunidade sul-americana de naes, os Chefes de Estado e de Governo da regio lanaram, em 2007, na Ilha de Margarita, na Venezuela, a Unio de Naes SulAmericanas (Unasul). Um ano mais tarde, em Braslia, os mandatrios da regio assinaram o Tratado Constitutivo do bloco sul-americano, dando-lhe personalidade jurdica internacional e definindo o quadro da sua ao. Integrada por doze Estados Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Guiana, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela , a Unasul inaugura uma fase sem precedentes nas relaes internacionais na Amrica do Sul. Conquanto merea ampla cobertura e j se esteja consolidando como mecanismo de referncia, a Unasul objeto de crticas de natureza diversa, notadamente na imprensa, percebendo-se certa desconfiana em relao a ela. O problema parece derivar de concepes imprecisas sobre o que e o que representa a Unasul. O objetivo deste artigo contribuir para uma compreenso, a partir de uma tica poltica e estratgica, do significado da Unasul como mudana de paradigma no relacionamento sul-americano, oportunidade de acelerao do desenvolvimento econmico e social dos pases membros e a projeo internacional da regio num mundo multipolar.
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2. A Unasul como rompimento de um modelo histrico Para compreender o significado histrico da Unasul, preciso, antes de nada, recordar que as relaes entre os pases da Amrica do Sul se formaram sob o signo da desconfiana mtua, que at hoje, em vrias ocasies, se mostra presente. Desde os movimentos da independncia no sculo XIX, a Amrica espanhola se fragmentou em muitos Estados. Formou-se um modelo de relaes poltico-econmicas do tipo arquiplago: cada unidade manteve relativo isolamento da outra, enquanto cada uma delas se articulava diretamente com potncias externas, inicialmente na Europa, como o Reino Unido, e, a partir do sculo XX, os EUA. O Brasil manteve-se, grosso modo, num relacionamento cordial, porm muito distante das novas repblicas espanholas, reproduzindo uma linha de separao poltica que marcou longamente a histria entre Portugal e Espanha. O perfil poltico do Brasil recm-independente um Imprio formado por herdeiros da monarquia portuguesa contrastava com a viso republicana dominante nas Amricas e esteve na origem de desconfianas mtuas profundas. Esse padro de distanciamento perdurou praticamente at os anos 1950. Os contatos e visitas eram pouco frequentes. Em seus quase vinte anos de governo, o presidente Getlio Vargas visitou um nico pas a Argentina. Esforos de aproximao regional foram promovidos progressivamente a partir dos anos 1950, perante um contexto internacional rgido, pouco receptivo s demandas de desenvolvimento da regio latinoamericana. No final dos anos 1950, foram desenvolvidas duas iniciativas de integrao. A primeira, liderada pelo Brasil, buscava renovar acordos tarifrios existentes entre Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai e Chile que precisavam ser adaptados aps a criao do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT). A segunda foi inspirada na Comisso Econmica para a Amrica Latina Central (Cepal) e procurava criar um mercado comum entre os pases andinos. As duas iniciativas foram fundidas e criou-se, com o Tratado de Montevidu, a Alalc (Associao Latino-Americana de Livre Comrcio), na qual foi includo o Mxico. Transformada nos anos 1980 em Aladi (Associao Latino-Americana de Integrao), o mecanismo nunca chegou a influir decisivamente no aprofundamento da integrao, ainda que tenha sido muito til para
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estabelecer um quadro jurdico para estimular o aproveitamento de complementaridades econmicas. O processo de formao da Alalc lanou as sementes para a formao nos anos 1960 da Comunidade Andina. No contexto da aproximao Brasil-Argentina, empreendida nos governos Sarney e Alfonsn, estava criado o clima para a assinatura do Tratado de Assuno, de 1991, e o nascimento do Mercosul. A aproximao em termos comerciais, porm, terminou por consolidar-se em duas esferas isoladas: a Comunidade Andina e o Mercosul. Ademais, as relaes entre os pases naqueles dois blocos no foram capazes de criar uma realidade de integrao efetiva como na Unio Europeia. A Amrica do Sul encontrava-se continuamente desintegrada nos planos poltico, energtico, social, ambiental, etc. 3. A Unasul como um arcabouo para a integrao nas mais diversas dimenses Na essncia, a Unasul o arcabouo sob o qual se buscam articular as relaes de aproximao e integrao entre os pases da Amrica do Sul nos mais diversos campos. A integrao sul-americana d-se em torno do que poderamos chamar de reas estruturantes. O Tratado Constitutivo da UNASUL lista os campos da concertao poltica, da energia, da infraestrutura, do comrcio, do meio ambiente, das polticas sociais. Deixa claro que a relao no exaustiva e est aberta a oportunidades eventuais de integrao em outros domnios. A abordagem pragmtica: em cada rea, as diplomacias dos doze Estados da Unasul tm por mandato, de incio, identificar as oportunidades e negociar os acordos apropriados. Nem todas as reas estruturantes devero avanar de forma paralela: algumas podero registrar avanos mais rpidos, outras tero desempenho mais lento. 3.1. A energia, infraestrutura e poltica como reas estruturantes Na Amrica do Sul, a energia o campo crucial, em razo da sua capacidade de gerar sinergias de grande impacto e da que se ramificam por outras reas, como a produtiva, a comercial, a econmica e tambm a poltica. Cabe recordar que a integrao europeia iniciou-se por meio da Comunidade Econmica do Carvo e do Ao (CECA). Antes mesmo da criao da Unasul, em dezembro de 2006, durante a II Cpula da Amrica do Sul, realizada em
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Cochabamba, foi assinada Declarao da Integrao Energtica SulAmericana, que lanou as bases da integrao na matria, reconhecendo-a como rea-pilar da integrao regional. A Amrica do Sul detm vantagens estratgicas inequvocas em matria de energia. No agregado geral, a regio apresentou crescimento de 30% entre 1996 e 2006, gerando hoje um excedente de produo de 6,5 quatrilhes de BTU. Em particular, a regio se notabiliza na produo de energia hidreltrica, com 20,33% do total mundial, e responde por 9,01% da produo de petrleo (e apenas 4,99% do consumo mundial). A Amrica do Sul possui 8,5% das reservas comprovadas totais de petrleo do mundo. A Venezuela responde por cerca de 6,6% desse total (79,7 bilhes de barris), seguida pelo Brasil (1%, 11,8 bilhes de barris), Equador (0,4%, 5,1 bilhes de barris) e Argentina (0,2%, 2,3 bilhes de barris). Haveria ainda que agregar, to logo sejam certificadas, as reservas gigantescas de petrleo descobertas pelo Brasil na camada pr-sal e o petrleo extrapesado da Faixa do Orinoco, na Venezuela. No caso venezuelano, h estimativas de reservas de 314 bilhes de barris, sendo que 180 bilhes j foram certificados. A se confirmarem as estimativas, a Venezuela superar a Arbia Saudita, que tem reservas de 264 bilhes de barris, tornando-se a primeira colocada no ranking mundial. As estimativas iniciais do pr-sal colocam as reservas brasileiras em 24 bilhes de barris, mas a expectativa esse nmero vir a crescer com o melhor conhecimento dos campos. Isso torna a regio no apenas uma exportadora de energia como a insere no mapa geoestratgico mundial. Mais importante, d-lhe a oportunidade de, pela integrao, superar os gargalos de desenvolvimento causados por limitaes energticas individuais. As oportunidades de integrao na rea petrolfera tm como atores centrais as grandes empresas estatais como a Petrobras e a PDVSA. As duas empresas apresentam caractersticas distintas, porm complementares. A importncia da PDVSA decorre essencialmente das grandes reservas de petrleo venezuelanas sob seu controle. A Petrobras tem presena internacional mais diversificada. Para poder levar o Brasil autossuficincia, a Petrobras teve de aprofundar e muito o domnio de novas tecnologias que, hoje, a colocam na fronteira tecnolgica de perfurao em guas profundas. At 2002, a atuao da empresa fora do Brasil era relativamente pequena (66 mil barris dirios produzidos no exterior), mas essa situao mudou radicalmente com a compra, naquele ano, da empresa
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argentina Perez Company, o que elevou a produo da Petrobras no exterior para 247 mil barris dirios. Hoje, a empresa brasileira tem operaes na Amrica do Sul, na Argentina, Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Venezuela, Paraguai e Uruguai, apenas para citar a regio. Conquanto de menor envergadura do que o setor petroleiro ou hidreltrico, o setor gasfero tem o potencial de gerar grandes sinergias. Embora a Amrica do Sul possua uma oferta agregada de gs de 207 trilhes de ps cbicos (TCF), seu consumo no supera 104 trilhes o que gera extraordinrios excedentes. As maiores reservas encontram-se na Venezuela (66% do total), na Bolvia (13,7%), na Argentina (9,2%), no Brasil (5,3%), no Peru (4%) e na Colmbia (1,7%). O campo Jpiter, a 37 km a leste de Tupi, recentemente descoberto pela Petrobras, poderia ter, segundo estimativas preliminares, mais de 28 trilhes de ps cbicos (TCF) de gs natural, transformando o Brasil numa das maiores reservas da regio. A localizao de boa parte das reservas est em pases que no tm mercado suficiente para consumi-las, mas pode ser levada para grandes centros consumidores em pases vizinhos. O mercado brasileiro de gs natural apresenta taxas de crescimento da ordem de 15% ao ano, e a maior parte do gs consumido para uso industrial (57%). Por ocasio da I Cpula Energtica Sul-Americana, em abril de 2007, os presidentes sul-americanos criaram o Conselho Energtico da Unasul, integrado por Ministros de Energia. Deram-lhe o mandato de elaborar propostas de Diretrizes para a Estratgia de Integrao Energtica, Plano de Ao e Tratado de Integrao Energtica. As diretrizes e o Plano de Ao foram aprovados pela III Cpula de Chefes de Estado e de Governo da Unasul, realizada em Quito, em 10 de agosto de 2009. Esto em curso os trabalhos para um futuro Tratado Energtico, o qual deve servir para fixar as bases a partir das quais poderiam ser alavancados projetos de grande envergadura cuja dimenso transcende a capacidade de implementao dos governos nacionais , bem como determinar os termos de referncia para a participao de empresas estatais e privadas da regio nesse processo. O modelo a ser adotado no plano regional dever ser flexvel o suficiente para permitir a coexistncia de diferentes perspectivas da integrao energtica, inclusive no concernente participao de empresas privadas ou de economia mista. Observe-se que a nica experincia similar no mundo a Carta de Energia da Unio Europeia, cuja elaborao demandou mais de dez anos.
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No inerente infraestrutura, a Unasul tem o desafio de modificar seu modelo tradicional de desenvolvimento para fora ou seja, voltado exclusivamente para os centros dinmicos da economia mundial para complement-lo com um modelo de desenvolvimento para dentro, ou seja, destinado a explorar as possibilidades dentro do continente sul-americano. A internalizao do dinamismo econmico passa pela criao da infraestrutura necessria como as rodovias, ferrovias, pontes, ligaes areas e martimas, comunicaes, etc. A importncia da infraestrutura como setor de base da integrao motivou o lanamento, j na I Cpula da Amrica do Sul, em Braslia, em 2000, da Iniciativa de Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA). A partir da definio de doze eixos geogrficos de integrao, a IIRSA buscou apoiar a integrao de mercados para melhorar o comrcio intrarregional, aproveitando primeiramente as vias de integrao fsica mais evidentes; apoiar a criao de cadeias produtivas para alcanar a competitividade nos grandes mercados mundiais; e reduzir o custo mediante criao de uma plataforma logstica vertebrada e inserida na economia global. No contexto da Unasul, vem sendo corrigido um padro equivocado trazido inicialmente pela IIRSA. A proposta inicial era construir vias para o escoamento de commodities para fora da regio. Hoje est claro que a Amrica do Sul s se consolidar como espao econmico prprio se construirmos vias de integrao para dentro da regio, sem prejuzo de ver melhoradas as vias de escoamento para fora da regio. No campo poltico, a Unasul prope-se, nos termos do Tratado Constitutivo, a servir de foro de concertao poltica, fazendo convergir as posies dos Estados nacionais perante questes internacionais. Contudo, como demonstra a experincia do ltimo ano, a Unasul se est projetando para alm dessa funo e j se est consolidando como foro de referncia na gesto de crises regionais. Muito significativo o fato de que a Unasul est desempenhando esse papel, sem pela primeira vez em sua histria envolver potncias externas. A regio est tomando responsabilidade pelos seus prprios problemas, como ilustra sua ao decisiva, em sua Cpula Extraordinria de Santiago, em 2008, para pr fim crise poltica interna entre setores da oposio e o governo da Bolvia, que colocava em risco a prpria integridade do pas. A questo do Acordo Militar entre os EUA e a Colmbia o exemplo mais recente. As preocupaes dos pases da regio quanto presena
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militar externa no pas vizinho motivaram a convocao de uma reunio de cpula da Unasul, em Bariloche. Como afirmou o presidente Lula na reunio, independentemente dos resultados finais, j era um grande avano se estabelecesse um foro presidencial para tratar do tema. At pouco tempo atrs, seria impossvel imaginar que esse tipo de reunio poderia vir a realizar-se: basta lembrar que, em 1999, quando o Equador ofereceu a Base de Manta aos EUA, no havia condies de os demais pases potencialmente afetados buscarem esclarecimentos e garantias sobre os usos da base. Para fazer face aos desafios atuais, em particular medidas de criao da confiana e garantias, a reunio de Bariloche encomendou produtos concretos. Alm disso, estabeleceu-se uma estratgia sul-americana de cooperao contra o narcotrfico. Essas aes devero ser desenvolvidas pelo Conselho de Defesa e pelo Conselho da Luta contra o Narcotrfico nos termos do mandato dado pelos doze presidentes da Unasul. Seria um grave equvoco desdenhar os resultados da Cpula de Bariloche. O setor de defesa aquele no qual a integrao mais difcil, porquanto envolve questes mais sensveis, atinentes soberania dos Estados. Basta lembrar que as negociaes a respeito na Unio Europeia seguem marcadas por elevada controvrsia, diante das vises distintas sobre o valor da OTAN, liderada pelos EUA, para a segurana europeia. A aceitao consensual para a criao, em 2008 e 2009, do Conselho de Defesa da Amrica do Sul, do Conselho de Luta contra o Narcotrfico constitui conquista significativa para a Unasul. Ao se estabelecer como instncia permanente da Unasul, esses conselhos representam a apropriao, pela regio, dos problemas relativos defesa e narcotrfico, antes tratados de forma descoordenada e com envolvimento de potncias externas. No se trata de esperar que ele resolva, apenas por existir, as questes que lhe so trazidas. Trata-se, antes, de criar as condies institucionais para que a abordagem desses problemas seja regional, inclusive com vistas a dar eficcia s medidas adotadas. importante observar, no tocante ao processo de integrao poltica da Amrica do Sul, o papel desempenhado pelos trs pases: o Brasil, a Argentina e a Venezuela. Estes so, respectivamente, os pases com os maiores produtos internos brutos da regio. Cada um deles tem uma projeo poltica reconhecida, inclusive no seio de grupos sub-regionais como o Mercosul, a Organizao de Cooperao Amaznica ou a Aliana Bolivariana para as Amricas. A manuteno de um eixo de concertao intensa e contnua entre
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Braslia, Caracas e Buenos Aires constitui uma condio para a promoo do projeto da Unasul. Isso no significa que os demais pases no tenham importncia no processo pelo contrrio, no h Amrica do Sul sem a participao de todos , mas quer dizer que o dilogo intenso entre Brasil, Argentina e Venezuela deve buscar colocar o interesse comum da integrao acima de divergncias individuais pontuais e lograr criar projetos aptos a contribuir para a integrao de todos. No caso do Brasil, a responsabilidade pelo processo particularmente elevada. Como observa o chanceler Celso Amorim:
Reconhecemos que o destino do Brasil est ligado a seus vizinhos da Amrica do Sul. Ao mesmo tempo em que nos percebemos sul-americanos, reconhecemos a singularidade brasileira no contexto mundial. No h nisso incompatibilidade alguma. A posio do Brasil como ator global consistente com a nfase que damos integrao regional e vice-versa. Na realidade, a capacidade de coexistir pacificamente com nossos vizinhos e contribuir para o desenvolvimento da regio um fator relevante da nossa projeo internacional.
Alm das reas ora mencionadas, a Unasul tem outras dimenses centrais. A econmico-comercial fundamental, porm no pode ser colocada frente das demais. O objetivo a ser alcanado fazer convergir os processos de integrao comercial que, em separado, buscaram o Mercosul, a Comunidade Andina, o Chile, o Suriname e a Guiana. Observe-se: a Unasul no estabeleceu metas quanto ao alcance do livre comrcio at uma data determinada. Sua abordagem mais pragmtica e flexvel visa fazer com que os avanos no sentido da abertura e integrao econmica se faam medida que possam ser aceitos pelos setores econmicos dos vrios pases, de forma que sejam sustentados no longo prazo. Tambm necessrio frisar a importncia da dimenso social da Unasul, cuja velocidade pode at mesmo superar a da rea comercial. O comrcio e os investimentos podem ser instrumentos teis para promover o crescimento, mas no necessariamente para o desenvolvimento e o bemestar social. Vrios pases da Unasul tm experincias exitosas de polticas sociais, como o Brasil e a Venezuela, as quais podem ser implementadas em outros pases.
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4. Concluso Para concluir, reitere-se: poucos temas na poltica externa merecem ser to amplamente compreendidos pela sociedade brasileira como a integrao sul-americana. A criao da Unasul faz parte da fase de maturidade da regio. Como um jovem casal que necessita, para desenvolver em harmonia sua relao, estar mais a ss e menos na companhia de pais e cunhados, assim a regio. As relaes com EUA, Unio Europeia, Japo e China seguem sendo importantes e nosso interesse viver em harmonia com toda a famlia, mas para aprofundar o casamento precisamos aprender, cada vez mais, a criar elementos novos de convivncia entre ns. H duas premissas bsicas na construo desse processo de convivncia que a integrao. A primeira delas que a integrao sul-americana deve ser concebida como um projeto estratgico do Brasil e de seus vizinhos. No se trata apenas de v-la no marco dos mecanismos tradicionais de regionalizao, destinados a criar zonas de livre comrcio ou promover investimentos. Ela expressa, sobretudo, uma viso de fundo poltico, da construo de um continente sul-americano articulado nas mais diversas dimenses. Os objetivos so, internamente, explorar plenamente as sinergias e oportunidades potenciais, e, no plano externo, fortalecer as possibilidades e o peso poltico da regio diante das questes mundiais, num mundo multipolar. A questo, portanto, tem a ver mais com o lugar que o Brasil e a Amrica do Sul tero no mundo no mdio e longo prazo, do que com concepes puramente mercantilistas da integrao. A Unasul a plataforma em construo, a qual d ao Brasil a possibilidade de projetar-se na sua circunstncia geogrfica, beneficiar-se da coordenao poltica, da abertura de mercados, da integrao produtiva, da criao da paz, da integrao social entre outros aspectos. Esses benefcios tambm sero auferidos do mesmo modo pelos vizinhos. A segunda premissa que a integrao na Amrica do Sul deve, ademais, ser concebida como um processo. Ou seja, ela ser construda em fases sucessivas e no longo prazo. No se pode avali-la de forma esttica. Tampouco se pode ter a expectativa de que ela se d sem dificuldades. A fase inicial da construo sul-americana passa necessariamente por muitos debates e muita negociao, com o objetivo de identificar os denominadores comuns que sero as fundaes do edifcio. O trabalho diplomtico na rea da integrao precisamente
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tratar de cada uma das dificuldades que so naturais e encontrar sadas para super-las. A Unio Europeia o exemplo central da integrao, tal como aqui concebida: foi construda progressivamente ao longo dos ltimos sessenta anos e continuar a ser construda; tem uma dimenso econmica, mas a ela no se resume; e tem uma natureza visionria quanto ao fortalecimento do poder europeu no contexto das transformaes mundiais. No processo de construo da Amrica do Sul, deve prevalecer, assim, um elevado sentido de pragmatismo. Embora se atribua prioridade s dimenses estruturantes da integrao como a energia, a infraestrutura e a poltica no h predefinies que engessem as oportunidades de avanos, nem metas artificiais. A Unasul, assim, pode hoje demonstrar mais avanos em determinada matria do que em outra o que no deve ser visto como um problema, mas parte de seu processo de criao. Por ser a integrao um exerccio que envolve, em primeiro lugar, a quebra de um modelo passado para, num segundo momento, construir-se um novo, seria irrealista acreditar em transformaes rpidas. no longo prazo que seus potenciais frutos sero visveis. Como indicam anlises de tericos da integrao, como o romeno-britnico David Mitrany, os benefcios gerados pela integrao em determinada rea tendem a irradiarse para outras reas e, ao demonstrar os benefcios, estimulam novos esforos de aprofundamento nas diversas dimenses.
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INTEGRAO PELO COMRCIO: SINERGIA E COMPLEMENTAO

MERCOSUL: Uma viso estratgica s vsperas de seu 20 aniversrio 1. Introduo Em 2011, o Tratado de Assuno, que criou o MERCOSUL, completar 20 anos. Este talvez seja um bom momento para iniciar uma reflexo acerca dos resultados alcanados e das prioridades estratgicas do bloco no futuro imediato. O debate em torno do MERCOSUL, de seu papel como motor do desenvolvimento regional e de seu alcance e benefcios para os Estados membros parece ser um trao ontolgico do bloco. Desde o incio do processo de formao do MERCOSUL, passando pelos momentos de franco entusiasmo e pelos perodos de estagnao, jamais houve um consenso absoluto quanto s decises e estratgias empregadas para alcanar uma maior integrao entre os scios. Apesar desse histrico de debates e algumas controvrsias, a verdade que continua impressionando a curiosidade do MERCOSUL entre empresrios, parlamentares, funcionrios pblicos, trabalhadores e organizaes da sociedade civil. Pode parecer paradoxal que sendo objeto de crticas por parte de alguns setores, o MERCOSUL continue sendo altamente valorizado como fator de desenvolvimento por diferentes camadas da populao. Em vez de buscar a explicao para esse aparente paradoxo apenas em nmeros e cifras do comrcio exterior, normalmente citados para demonstrar que os avanos so mensurveis, talvez seja til evocar tambm a fora simblica da prpria noo de integrao como um projeto poltico e estratgico. A desvantagem de uma anlise baseada em um fator intangvel a fora simblica do MERCOSUL largamente compensada pela clara percepo, que ter qualquer observador relativamente bem informado, de sua eficcia como fator de mobilizao de mentes e coraes, essencial em qualquer projeto poltico de longo prazo. Nesse sentido, o MERCOSUL somente pode ser compreendido como um projeto ambicioso de integrao, dotado de fora simblica e cujo objetivo de liberalizao comercial a vertente mais alardeada do processo no seno uma de mltiplas dimenses que perfazem o projeto de construo de um espao integrado, em que os aspectos econmicos e comerciais se integram aos aspectos polticos, sociais e institucionais de maneira indissocivel.
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De onde vem essa fora simblica que garante ao MERCOSUL uma ambio para alm da liberalizao comercial? Os antecedentes do MERCOSUL podem oferecer algumas pistas. O bloco, afinal de contas, no foi resultado de uma anlise da teoria das vantagens comparativas ou de qualquer intento puramente comercialista, mas de um processo de aproximao poltica entre o Brasil e a Argentina no momento de reencontro desses pases com a democracia. Nasceu, portanto, como um intento de dar associao entre os dois pases e, logo em seguida, aos quatro integrantes, um carter permanente, como uma espcie de garantia para que o binmio democracia/desenvolvimento encontrasse o terreno adequado para florescer e dar seus frutos. por isso que, ao ler hoje o Tratado de Assuno, salta vista o grau de ambio previsto para o MERCOSUL. Ao longo de sua histria, porm, o bloco acabou oscilando entre os objetivos originais, mais ambiciosos, de integrao e conformao de um mercado comum, e uma agenda mais voltada para liberalizao comercial pura e simples. Independentemente dessas oscilaes, s quais se sobrepuseram momentos de franco entusiasmo com perodos de pessimismo em relao ao futuro do bloco, jamais se perdeu aquela fora simblica, que permaneceu como um patrimnio das sociedades. Outro aspecto marcante que, tudo considerado, o Mercosul sempre logrou avanar, superarse, reinventar-se. Foi isso que permitiu manter viva a possibilidade de resgatar o MERCOSUL como projeto estratgico de integrao. Este artigo tem por objetivo oferecer elementos para avaliar os resultados alcanados at o presente momento e as perspectivas para avanar rumo a esse projeto ambicioso de integrao. Para tanto, sero analisados os antecedentes mais imediatos do MERCOSUL, em particular as caractersticas gerais da Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC) e da sua sucessora, a Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI), procurando ressaltar o elemento inovador representado pelo MERCOSUL no contexto da integrao regional na Amrica do Sul e na Amrica Latina. Em seguida, sero examinadas as circunstncias que levaram sucesso de momentos de otimismo e pessimismo em relao ao MERCOSUL, bem como a retomada dos esforos para dotar o bloco de um sentido mais ambicioso de integrao. Na parte final, apresentarei um balano dos resultados concretos mais recentes e as perspectivas para os prximos anos. Com a exposio, pretendo contribuir para uma reflexo acerca do passado, do presente e do futuro do MERCOSUL, sem perder de vista seu carter de projeto poltico e estratgico compartilhado pelos seus Estados Partes e respectivas sociedades.
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2. Antecedentes do MERCOSUL Os antecedentes do MERCOSUL remontam Associao LatinoAmericana de Livre Comrcio (ALALC) e sua sucessora, a Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI). Para entender o que representa o MERCOSUL como iniciativa de integrao regional, em particular seu carter inovador, importante ter presente o contexto e a evoluo dessas duas experincias anteriores. No final da dcada de 1950, o Brasil iniciou as negociaes com os pases do Cone Sul, com o apoio da CEPAL, para o estabelecimento de uma ZLC no Sul do Continente. Paralelamente negociao da ZLC do Cone Sul, nas reunies regulares da CEPAL continuavam as discusses sobre como implementar as ideias sobre integrao regional emanadas do processo desencadeado pelo Grupo de Trabalho do Comit de Comrcio da CEPAL, que vinha refletindo sobre o tema. Em julho de 1959, realizou-se em Lima reunio entre os quatro que preparavam a ZLC, acrescidos da Bolvia, do Paraguai e do Peru, com o apoio da CEPAL, na qual foi decidida a agregao dos novos parceiros ao projeto lanado pelo Brasil. Foi aprovada a convocao de reunio governamental para a negociao e a assinatura de um projeto de acordo. Em funo de oferecimento do Uruguai, teve lugar em Montevidu, em setembro de 1959, a primeira sesso da referida conferncia. O processo negociador brasileiro da ZLC fundiu-se com a iniciativa desencadeada pelo Grupo de Trabalho da CEPAL e viria a gerar, ao seu final, a ALALC. Ainda que, em termos gerais, ambos os processos levassem ao incremento do comrcio na regio, havia entre eles uma grande diferena de alcance. O projeto brasileiro de ZLC emanava, antes de qualquer coisa, de uma iniciativa que atendia a interesses, puramente comercialistas. O Brasil entendia que a profundidade do processo no deveria ser muito acentuada. A iniciativa desencadeada pelo Grupo de Trabalho da CEPAL, por sua vez, ia na direo de um mercado comum. Na II Reunio da Conferncia Intergovernamental para o estabelecimento de uma ZLC (Montevidu, fevereiro de 1960), na qual foi terminada a negociao e assinado o Tratado de Montevidu, fundando a ALALC, o Brasil teve participao ativa, tendo apresentado um substitutivo, baseado no projeto que negociava com os trs do Cone Sul, acentuando o carter de ZLC do tratado. A posio brasileira terminou por sair vitoriosa.
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Nesse contexto, o Tratado de Montevidu 1960 criou uma ZLC que deveria ser aperfeioada no perodo de doze anos e ter, no horizonte mais distante, o estabelecimento, gradual e progressivo, do mercado comum latinoamericano, forma encontrada para acomodar as duas tendncias diversas que se manifestaram na fase negociadora. Os instrumentos bsicos utilizados pelo Tratado eram a reduo de tarifas e a eliminao de barreiras no tarifrias por meio da negociao multilateral de listas comuns e tambm de listas nacionais, produto a produto. Havia, ainda, a previso de assinatura de Ajustes de Complementao Econmica por setor industrial. A compatibilidade com o GATT foi obtida em longa negociao, com a evocao do Artigo XXIV do Acordo Geral. Ao contrrio da relativa homogeneidade dos pases que participavam da negociao da ZLC promovida pelo Brasil, os membros da ALALC eram pases com estruturas econmicas bastantes distintas, em graus diversos de desenvolvimento, o que traria tenso interna crescente, que est na raiz dos seus parcos resultados. A clivagem entre comercialistas, posio com a qual se identificou o Brasil, e desenvolvimentistas, uma viso que era, sobretudo, dos pases andinos, que esperavam criar com a ALALC condies para o seu desenvolvimento industrial, geraria ao longo dos anos tenses crescentes para viabilizar os objetivos originais da organizao. Outro problema que viria a afetar a eficcia da ALALC era o fato de que no representava para o Brasil, nem para vrios de seus membros, um projeto nacional, mas mero instrumento de apoio ao processo de substituio de importaes, dentro de uma realidade econmica autrquica. A contradio bsica entre os interesses dos pases grandes, os mdios e os pequenos, as condies econmicas dos anos 70, a diviso entre pases com regimes democrticos e um crescente nmero de regimes militares condenariam a ALALC ao ocaso. A proximidade da data estabelecida para o final do processo de transio para a zona de livre comrcio (31 de dezembro de 1980) obrigou os governos a desenvolverem novo processo negociador. Como em outras vezes, a posio do Brasil seria determinante para as negociaes comerciais regionais e, em 12 de agosto de 1980, o Chanceler Ramiro Saraiva Guerreiro assinou o Tratado de Montevidu 1980, que criou a ALADI. A prpria manuteno do nome foi, de certo modo, uma vitria brasileira, contra os andinos, a Argentina e o Chile, que preferiam a adoo de uma nova denominao que indicasse alterao substantiva. O Brasil, ao contrrio, defendia a continuidade do nome que sinalizasse pela prevalncia do
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status quo, que no representava nenhuma ameaa ao modelo de substituio de importaes. O novo tratado aboliu as listas comuns, e as listas nacionais foram sendo substitudas pelos Acordos de Complementao Industrial, limitados s partes signatrias e aos pases de menor desenvolvimento relativo. Previu-se o estabelecimento de uma Preferncia Tarifria Regional (PTR), cujo acordo seria assinado apenas em 1984, tendo sido negociadas ampliaes posteriores, sem que isto tenha aportado efetivo impacto em termos de comrcio. Do sonho do grande processo integrador de todos os pases, chegava-se a um processo que favorecia os acordos bilaterais ou plurilaterais. A multilateralizao tornavase solitria exceo restrita PTR. Nesse perodo, a integrao regional deu poucos resultados concretos. Prazos foram postergados para mascarar a realidade de parcos resultados desejados por muitos dos participantes. No caso do Brasil, a realidade autrquica da economia nacional daquele momento impunha uma equao de difcil soluo: reduzir as importaes e aumentar as exportaes. AAmrica Latina tornarase importante mercado para a exportao de produtos manufaturados brasileiros e, nesse contexto, o esquema regional da ALADI era relevante, sobretudo levando-se em conta que contribuiu efetivamente para reduzir a dependncia do mercado norte-americano. A nova realidade poltica e econmica que se avizinhava, com o final da Guerra Fria, a globalizao e a regionalizao, iria impor mudanas e acomodaes de peso ao Brasil e aos seus vizinhos, com significativas alteraes para o processo integracionista. 3. Merco-otimismo e Merco-pessimismo Em meados dos anos 80, o comrcio entre os pases da Amrica Latina encontrava-se em fase de progressiva reduo. O esgotamento do modelo de substituio de importaes, a crise da dvida externa e a insuficincia do mecanismo da ALADI contriburam para compor o quadro da dcada perdida, permeado por um sentimento de isolamento da regio num mundo em que o regionalismo econmico dava mostras de estar sendo revitalizado. Nesse ambiente, a retomada dos regimes democrticos no Brasil e na Argentina e a existncia de uma viso compartilhada da realidade internacional dependncia externa, aumento de vulnerabilidade, necessidade de aumentar a competitividade e a insero internacional geraram as condies para o desencadeamento de um processo de integrao. Em torno de uma ideiamatriz de contedo poltico a eliminao da histrica rivalidade entre Brasil
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e Argentina, os dois pases iriam reativar de maneira mais profunda a ideia brasileira de formao de uma zona de livre comrcio entre os pases do Cone Sul. A aproximao entre Brasil e a Argentina e, posteriormente, a conformao do MERCOSUL tambm representaram uma resposta s mudanas polticas e econmicas no mundo. Em meados da dcada de 1980 e ainda com mais fora nos anos 1990, o poder de atrao da economia norte-americana parecia avassalador. A concentrao de poder poltico e econmico nos EUA, ao lado da tendncia de consolidao de blocos econmicos, contribuiu para que se optasse por criar uma alternativa de integrao regional que pudesse dar uma resposta aos novos desafios para a insero do Brasil e de seus vizinhos no cenrio internacional. Na metade da dcada de 1980, os EUA j davam mostras de favorecer um novo regionalismo, buscando utilizar a fora gravitacional de sua economia para atrair os pases do chamado hemisfrio Ocidental. Essa tendncia tornar-se-ia mais evidente com o lanamento da Iniciativa para as Amricas em 1991 e, mais adiante, a conformao da rea de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA) e o projeto da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA). O documento que marca a aproximao poltica e econmica entre o Brasil e a Argentina a Ata de Iguau, firmada pelos Presidentes Jos Sarney e Ral Alfonsn, em 1985. No ano seguinte, foi subscrito o Programa de Integrao e Cooperao Econmica (PICE), que, com seus protocolos, previa a integrao em distintas reas e uma liberalizao comercial entre os dois pases. Em novembro de 1988, foi assinado o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, que previa a criao de um mercado comum em dez anos. O processo seria aprofundado pelos Presidentes Collor de Mello e Carlos Menem, que decidem, em julho de 1990, um ms aps o lanamento das negociaes do NAFTA, antecipar a criao do mercado comum para o final de 1994. Paraguai e Uruguai se agregam ao processo e, em maro de 1991, assinado o Tratado de Assuno, que criou o MERCOSUL. Em dezembro de 1994, os Presidentes dos quatro pases assinaram o Protocolo de Ouro Preto, estabelecendo a Tarifa Externa Comum (TEC), vigente a partir de janeiro de 1995. O MERCOSUL, cujo objetivo final a formao de um mercado comum, mesmo permanecendo uma zona de livre comrcio imperfeita, passava a ser, tambm, uma unio aduaneira, ainda que incompleta. Da Ata de Iguau at o Protocolo de Ouro Preto, um longo caminho havia sido trilhado.
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O MERCOSUL baseia-se nas concepes de: progressiva abertura comercial na direo da integrao na economia mundial; alocao de recursos utilizando os sinais de mercado; atuao do setor pblico em resposta a demandas do setor privado, que reorganiza sua produo em funo da nova realidade; incluso de bens, servios e investimentos. Em suma, o MERCOSUL um bom exemplo da nova gerao de acordos regionais direcionados para a chamada integrao mais profunda. O Tratado de Assuno composto de 24 artigos e cinco anexos, com o estabelecimento de princpios gerais para as relaes entre os scios. Entre as principais caractersticas do MERCOSUL esto a flexibilidade e a contnua construo. Na verdade, tal como o conhecemos e em toda sua complexidade, no foi negociado de uma s vez e no se encontra concentrado num nico documento. Nesse ponto, assemelha-se ao processo integracionista europeu, edificado ao longo de muitos anos em mltiplos instrumentos, e difere do NAFTA, negociado de uma s vez, sem que, at o momento, tenha sofrido alterao de monta. O MERCOSUL configura, portanto, um projeto comum dos quatro parceiros, que se insere na perspectiva de fortalecer as estruturas nacionais, com vistas a facilitar a insero na livre competio num segundo momento. A constituio do bloco representou uma ruptura com a histria anterior de esforos fracassados de integrao na Amrica do Sul. Tambm rompeu com uma histrica tendncia brasileira de evitar envolvimento em processos de integrao mais profundos. A metodologia de liberalizao do MERCOSUL foi distinta. Em vez do intercmbio de concesses tarifrias bilaterais por setor, que caracterizou as iniciativas no mbito da ALALC e da ALADI, o novo bloco buscou a liberalizao comercial por meio de cronograma universal, automtico e linear de eliminao de barreiras tarifrias intrazona. Alm disso, o MERCOSUL rompeu com o passado porque pretendeu ir alm da simples liberalizao comercial, passando a incorporar tambm o objetivo de um mercado comum, com economias efetivamente integradas, da a presena na agenda de temas como coordenao macroeconmica, servios, compras governamentais, poltica de concorrncia, procedimentos aduaneiros, livre circulao de trabalhadores, entre outras. O objetivo final, por certo ambicioso, a livre circulao de bens, pessoas e capitais. O MERCOSUL uma obra poltica e econmica e seu processo tem momentos de rpido aprofundamento, como entre julho e dezembro
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de 1994, e perodos de estagnao, quando as condies internas dos scios exigem uma pausa para recuperar o flego. O volume de comrcio cresceu rapidamente entre os scios do incio do processo at 1997: de US$ 5,1 bilhes em 1991, para US$ 10 bilhes em 1993, chegando a mais de US$ 21 bilhes em 1997. Em seguida, sofreu com a Crise Asitica, a Crise da Rssia e, sobretudo, com a desvalorizao cambial no Brasil e os sucessivos problemas decorrentes do final do chamado regime de adequao trmino das excees para que entrasse em vigor, em carter definitivo, a zona de livre comrcio e caiu para cerca US$ 15 bilhes em 2000. Esse comrcio sofreu novo abalo com a crise na Argentina 2001/2002, mas depois comeou a recuperar-se novamente. J o comrcio do Brasil com seus scios do MERCOSUL cresceu de US$ 4,5 bilhes, em 1991, para cerca de US$ 42 bilhes, em 2008. De 2002 a 2008, o comrcio do Brasil com os scios do MERCOSUL saltou de US$ 9 bilhes para quase US$ 36 bilhes. Com a crise econmico-financeira mundial em 2008/2009 a cifra do comrcio Brasil-Mercosul caiu para cerca de US$ 29 bilhes. O comrcio total intra-Mercosul caiu de US$ 42 bilhes em 2008 para US$ 33 bilhes em 2009. A partir do segundo semestre de 2009, o intercmbio comercial do Brasil com os scios comeou a se recuperar. No perodo de janeiro a junho de 2010, as exportaes brasileiras aumentaram 53,5% e as importaes 33,3%, em relao ao mesmo perodo de 2009. As cifras mensais do comrcio situam-se, aproximadamente, entre US$ 2,2 (janeiro) e 3,3 (junho) bilhes, valores prximos aos registrados em 2008, antes que se fizesse sentir o impacto da crise (2,8 em janeiro e 3,1 em junho). A histria do MERCOSUL tem sido uma sucesso de momentos de otimismo e de pessimismo. Em geral, esses estados de nimo correspondem ao prprio comportamento das economias dos principais scios. Momentos de crise econmica tendem a provocar pessimismo, uma vez que o comrcio intrazona cai e algumas tenses comerciais podem surgir, dando a impresso de regresso nos aspectos de zona de livre comrcio e de perpetuao das imperfeies da unio aduaneira. Em momentos de conjuntura econmica mais favorvel, com crescimento de renda e emprego, h naturalmente mais espao para avanar na agenda da integrao e o otimismo tende a reforarse. igualmente verdade que as dificuldades e controvrsias comerciais entre os scios, mesmo em momentos de conjuntura econmica favorvel, podem seguir existindo porque muitas vezes derivam de problemas estruturais de competitividade.
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Basta dizer que os setores sensveis no comrcio do MERCOSUL so os mesmos desde a poca das listas de exceo da ALALC e ALADI. Em momentos de maior crescimento, porm, essas dificuldades so atenuadas e h mais margem de manobra. O processo de integrao oferece novas oportunidades, mas pode tambm exigir alguns custos quando se estimula a concorrncia. Nesses casos, h necessidade de esforo nacional para assegurar que eventuais esquemas de proteo sejam transitrios e venham acompanhados de contrapartidas dos empresrios, que devem ser estimulados a investir na inovao e na modernizao de processos produtivos, buscando aumentar sua competitividade. Em alguns casos, pode ser necessrio esforo de reconverso, mas o importante que, no balano geral, aumente o comrcio de bens e servios de maior valor agregado, gerando mais renda para todos. O esforo nacional ser certamente tanto mais eficaz quanto maiores forem as evidncias palpveis das vantagens do processo de integrao profunda que se almeja, o que deve incluir acesso ao mercado consumidor ampliado, o incremento de investimentos cruzados, a operacionalizao de fundos que ajudem a combater desequilbrios regionais e a crescente integrao de cadeias produtivas entre as economias dos scios. Apesar das oscilaes de estado de nimo, a integrao tem sido vista, de um modo geral, como um fator de desenvolvimento. Talvez no se tenha enfatizado suficientemente que o processo de integrao, longe de ser apenas instrumento para a insero de nossos pases no mundo, tambm pode ser concebido como fonte ele prprio de desenvolvimento e bem-estar. Um processo que tem, portanto, um valor em si. No se trata de uma volta autarquia ou a rejeio das relaes com os demais pases, mas a necessidade de que o espao integrado deixe de ser refm da conjuntura internacional sempre cambiante e voltil, ganhando uma densidade que lhe permita seguir aprofundando-se com certa autonomia. Nesse sentido especfico, sem isolarse do mundo, a verdadeira integrao pode auxiliar, no futuro, na preveno ou mitigao dos efeitos de crises externas, ao criar um espao de prosperidade que se baseia, em boa medida, na ampliao do mercado consumidor intrazona (no s pela liberalizao, mas tambm pela incorporao de novos consumidores que se beneficiam do crescimento econmico e de polticas sociais) e na transformao das vantagens comparativas de cada scio em vantagens competitivas de todo o bloco. Para que o MERCOSUL supere essa espcie de transtorno bipolar, indo do pessimismo mais fatalista ao otimismo desabrido e vice-versa, ser
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importante perseverar no caminho que comeou a ser trilhado em 2003. Naquele momento, os Presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Nstor Kirchner firmaram o Consenso de Buenos Aires e comprometeram-se a aprofundar o MERCOSUL no apenas no tocante liberalizao comercial, mas tambm nos aspectos por muito tempo negligenciados que permitiro construir um verdadeiro mercado comum, corrigindo as imperfeies da unio aduaneira sem descuidar da atenuao das assimetrias no bloco, a articulao de polticas comuns para a efetiva integrao de cadeias produtivas e a promoo de uma agenda social vigorosa. Dito de outro modo, era preciso sepultar o resqucio da ideologia neoliberal que, embora no tivesse sido predominante no momento de fundao do MERCOSUL, acabou dando as cartas na maior parte da construo efetiva do bloco, o que explica certa viso ainda recorrente em alguns meios de que a lgica de mercado deve determinar, em ltima instncia, o xito ou fracasso da integrao, como se o resultado final dependesse apenas da livre alocao de fatores produtivos decorrente da liberalizao comercial. Nesse sentido, o Consenso de Buenos Aires representou um verdadeiro contraponto ao Consenso de Washington. 4. Resultados recentes e perspectivas: o MERCOSUL em movimento Constitui exemplo paradigmtico dessa nova forma de encarar o bloco a criao, em 2004, do Fundo de Convergncia Estrutural do MERCOSUL (FOCEM), que se encontra operacional desde 2006. O Fundo um instrumento criado para a atenuao de assimetrias, financiando projetos que possam ter impacto significativo no desenvolvimento, no incremento da competitividade e no estmulo coeso social dos Estados membros. O Fundo financia projetos para melhorar a infraestrutura, sobretudo das economias menores e regies menos desenvolvidas do MERCOSUL. composto por contribuies no reembolsveis que chegam a US$ 100 milhes por ano, alm das contribuies voluntrias. Os aportes so feitos pelos Estados Partes do MERCOSUL na proporo do PIB de cada um. Dessa forma, a Argentina responsvel por 27%, o Brasil, por 70%, o Paraguai, por 1%, e o Uruguai, por 2%. Com o FOCEM, busca-se atacar uma fonte constante de tenses que explica, ao menos em parte, o merco-pessimismo em alguns pases da regio, especialmente os menores. De fato, o MERCOSUL foi no passado muito
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criticado por no ter mecanismos para mitigar as assimetrias entre os membros do bloco. Os pases menores se frustravam com os resultados alcanados, uma vez que no conseguiam tirar todas as vantagens da unio aduaneira, como o acesso privilegiado ao mercado maior dos vizinhos ou a possibilidade de atrair investimentos que viriam explorar esse mercado ampliado. Com investimentos do MERCOSUL na melhoria da infraestrutura dos pases menores, aumenta-se a competitividade sistmica de suas economias, criando uma base mais slida para novos investimentos produtivos voltados para exportar para os pases do MERCOSUL e terceiros mercados. O FOCEM, preciso lembrar, ainda muito recente e os projetos que esto sendo financiados necessitaro algum tempo de maturao para que possam ter efeitos mais visveis. Alm disso, os pases esto em processo de aprender a identificar suas necessidades e a formular os projetos de maneira mais eficiente. No h dvida, porm, que o FOCEM possui grande potencial como ferramenta para combater desequilbrios regionais e fortalecer a legitimidade do processo de integrao. Na Cpula do MERCOSUL na cidade de San Juan (Argentina), no dia 3 de agosto de 2010, foram aprovados nove projetos para financiamento pelo FOCEM, que se somam aos 25 j aprovados anteriormente. Os novos projetos perfazem a cifra de US$ 795 milhes, dos quais US$ 650 milhes financiados com recursos do Fundo. Esses projetos envolvem linhas de transmisso eltrica, rodovias, apoio a pequenas e mdias empresas, reforma de escolas pblicas e saneamento bsico. Dentre as obras aprovadas, destacam-se a construo da Linha de Transmisso Itaipu Villa Hayes, no valor de US$ 555 milhes, e a construo de linhas de transmisso para a interconexo eltrica entre Uruguai e Brasil, no valor de US$ 106 milhes. Essas iniciativas tero importncia estratgica para a segurana energtica e o desenvolvimento industrial do Paraguai e do Uruguai, favorecendo uma percepo positiva dos scios menores em relao ao processo de integrao. No caso do Paraguai, a linha de transmisso resolver o problema de falta de luz em Assuno, permitir a plena utilizao da energia de Itaipu e levar energia ao Chaco paraguaio, rea historicamente isolada. Foi aprovado, ainda, novo regulamento para o FOCEM, que institui procedimentos operacionais mais geis para a implementao dos projetos. O novo Regulamento prev, pela primeira vez, um Tratamento MERCOSUL, que determina que os recursos aplicados no FOCEM sejam integralmente destinados a empresas e fornecedores do bloco.
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O novo impulso dado ao MERCOSUL nos ltimos anos, no qual a criao do FOCEM um exemplo, no deixou de lado a agenda econmicocomercial tradicional, mas buscou aprofund-la, de modo a seguir firmemente na consolidao da Unio Aduaneira, sem deixar de avanar tambm em outros temas e em uma cada vez mais importante agenda poltica, social e institucional. A Cpula de San Juan pode ser considerada uma das mais importantes do MERCOSUL desde a adoo do Protocolo de Ouro Preto de 1994 em funo dos resultados alcanados nesse caminho de construo de um mercado comum. De fato, em San Juan atingiu-se a deciso histrica sobre a eliminao da dupla cobrana da Tarifa Externa Comum e a aprovao do Cdigo Aduaneiro do MERCOSUL. Esses avanos, importantes para alcanar a efetiva consolidao da unio aduaneira como consagrada no Protocolo de Ouro Preto, j eram esperados h mais de seis anos e possibilitaram que o bloco pudesse, dessa nova base, prepararse para construir uma nova agenda para os prximos dez anos. A Deciso CMC 10/10, adotada em San Juan, estabelece programa em trs etapas para a eliminao da dupla cobrana da TEC e para o desenho de um mecanismo de distribuio da renda aduaneira. O programa compreender, na primeira etapa (a partir de 1 de janeiro de 2012), exclusivamente os bens sem transformao; na fase seguinte (a partir de 1 de janeiro de 2014), os bens gravados com alquotas de importao de 2% e 4%; e a na terceira etapa (a ser definida entre 2016 e 2019), os demais bens gravados com alquotas superiores a 4%. A aprovao do Cdigo Aduaneiro do MERCOSUL (CAM), em San Juan, constitui outra ferramenta de fundamental importncia para a plena operao da Unio Aduaneira. O Cdigo uniformiza as normas e procedimentos aduaneiros dentro do bloco, o que conferir maior segurana jurdica aos operadores de comrcio. O CAM ter efeitos diretos sobre a circulao de bens dentro do bloco e constitui elemento necessrio para caminhar na direo de um territrio aduaneiro nico entre os membros do bloco. Em San Juan, o CMC autorizou a reviso do Protocolo de Contrataes Pblicas do MERCOSUL (Deciso CMC 23/06), com vistas concluso dos trabalhos at dezembro de 2010. A reviso foi motivada por trs principais fatores: (i) o relanamento das negociaes do bloco com a Unio Europeia; (ii) as licitaes pblicas brasileiras de bens, servios e obras de infraestrutura
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em funo dos preparativos da Copa do Mundo da FIFA de 2014 e dos Jogos Olmpicos de 2016; (iii) as dificuldades que Brasil e Uruguai encontraram para a internalizao do Protocolo. O Protocolo de Contrataes Pblicas do MERCOSUL constitui ferramenta de poltica comercial fundamental para o aprofundamento da Unio Aduaneira. O instrumento confere tratamento nacional no discriminatrio em licitaes pblicas aos fornecedores de bens e servios e aos prestadores de obras pblicas dos Estados Partes. Esses resultados concretos que esto longe de constituir uma lista exaustiva dos avanos demonstram que o MERCOSUL est em movimento, em constante evoluo. No significam, porm, que tenhamos ingressado numa fase isenta de percalos e desafios. A efetiva implementao do cronograma de consolidao da unio aduaneira vai requerer muito esforo e novas negociaes que propiciem maior cumprimento da TEC, o que passar por uma simplificao normativa, por meio de aumento da transparncia nas decises relativas ao tema e definio de prazos. Nesse campo de grande complexidade na consolidao da unio aduaneira, ser igualmente necessrio, entre outras iniciativas: racionalizar gradualmente o uso das listas nacionais de exceo TEC, definir regimes comuns de importao e harmonizar os regimes especiais nacionais de importao, aprovar regime comum de bens de capital no produzidos, definir uma nova poltica automotiva comum, emprestar novo mpeto s negociaes para a liberalizao progressiva de servios e para um acordo de investimentos, revisar o protocolo de defesa da concorrncia para institucionalizar mecanismos de cooperao nessa rea. agenda econmico-comercial do MERCOSUL fundamental agregar a agenda poltica, social e institucional. Essa vertente tambm deve ser enfatizada. O MERCOSUL possui foros e mecanismos de participao de parlamentares, trabalhadores, empresrios, lideranas locais e regionais e organizaes da sociedade civil. Esses mecanismos precisam ser fortalecidos para que sejam cada vez mais ativos e dinmicos. Esse pilar social fortalecido ser um poderoso antdoto contra um MERCOSUL descolado da realidade e das aspiraes dos cidados. Dessa forma, o MERCOSUL preservar a legitimidade que essencial para qualquer projeto de integrao profunda, que exige mudanas significativas nas legislaes nacionais em benefcio de normas comunitrias. Essas mudanas s so possveis se forem percebidas como necessrias e vantajosas no apenas por parte dos Governos, mas tambm pelas respectivas sociedades. Quanto mais profunda a integrao, mais complexas sero as negociaes e as mudanas legislativas, o que exigir
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o engajamento dos distintos segmentos das respectivas sociedades diretamente afetados pelo processo em curso. Na viso atual da integrao, o MERCOSUL tem trs vertentes principais: econmico-comercial, social (direitos coletivos) e cidado (direitos individuais). Na rea econmico-comercial, como acima mencionado, a Cpula de San Juan proporcionou avanos importantes. No campo social, houve avano concreto em diversas reas. Os mais importantes em anos recentes talvez tenham sido o estabelecimento da Comisso de Coordenao de Ministros de Assuntos Sociais, a criao do Instituto Social do MERCOSUL e a elaborao de um Plano Estratgico de Aes Social do bloco. No entanto, ainda falta definir nos prximos anos um programa para o desenvolvimento do MERCOSUL Cidado, que abrangeria a consolidao e criao de direitos, garantias e benefcios que afetam diretamente os cidados dos pases do MERCOSUL. Alguns passos j foram dados, como o Acordo que facilita a residncia, o estudo e o trabalho de nacionais do MERCOSUL, mas ainda estamos longe do ideal de livre circulao de pessoas e da definio de um Estatuto da Cidadania do MERCOSUL. Esse objetivo to estratgico quanto a consolidao da unio aduaneira, pois permitir aos cidados sentirem o MERCOSUL como um processo que traz facilidades, direitos e benefcios concretos em reas como circulao e residncia, previdncia social, emprego, educao, defesa do consumidor, entre outros aspectos. 5. Consideraes finais As economias dos pases do MERCOSUL esto hoje muito mais slidas do que no passado. Polticas macroeconmicas responsveis convivem, nos nossos pases, com polticas sociais que tm ajudado a reduzir as desigualdades sociais e incorporar milhes de pessoas classe mdia. A crise de 2008 demonstrou que no estamos imunes instabilidade econmica e financeira provocada em outras regies. Diferentemente do passado, contudo, nossa regio no foi a fonte da crise e nem esteve em seu epicentro. Sofremos com a reduo do comrcio, mas os efeitos negativos foram menos intensos do que os vividos por muitos pases desenvolvidos. O impacto foi menor e a recuperao comeou antes, demonstrando que temos uma gesto eficiente da economia. De fato, as prprias agncias de risco tm elevado continuamente a nota dos pases do MERCOSUL e at mesmo os analistas mais conservadores concordam, talvez pela primeira vez na histria
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recente, que no existe risco de ataques especulativos s moedas ou de crises cambiais e de balano de pagamentos no horizonte previsvel. O Brasil deve superar os 7% de crescimento do PIB em 2010. A Argentina deve alcanar patamar semelhante, provavelmente superior a 6%. Nmeros no muito diferentes, tudo indica, sero registrados nos demais scios plenos do MERCOSUL. Em contraste, os EUA talvez consigam crescer entre 2 e 3%, ao passo que o crescimento na zona do euro deve ficar pouco superior a 1%. A mdia mundial deve registrar, na melhor das hipteses, algo em torno de 4%. Esses nmeros indicam um momento privilegiado do MERCOSUL que, ao lado de outros pases emergentes e em desenvolvimento, sobretudo da sia, sero responsveis por aumentar a mdia mundial de crescimento. Se olharmos o comrcio de veculos no MERCOSUL, que um comrcio de alto valor agregado, constatamos um dinamismo crescente que evidencia a superao da crise nesse setor. O MERCOSUL, vale ressaltar, j o quarto maior mercado de automveis do mundo. Em 2008, a corrente de comrcio do setor automotivo entre o Brasil e os demais scios do MERCOSUL foi de US$ 13,5 bilhes. Em 2010, no perodo de janeiroagosto, o comrcio intra-Mercosul de todo o setor automotivo (veculos e autopeas) ultrapassou os nmeros pr-crise, atingindo aproximadamente US$ 15,5 bilhes. Mais importante, novos investimentos tm sido anunciados. Na mesma semana em setembro que se noticiou a provvel instalao no Brasil de uma montadora chinesa (fala-se de um investimento que poderia chegar a US$ 400 milhes), uma montadora francesa e uma italiana anunciaram a produo de novos modelos de veculos na Argentina, visando o crescimento do mercado brasileiro e a exportao para outros pases (apenas o novo modelo mundial da montadora italiana, a ser produzido na planta de Ferreyra, na Provncia de Crdoba, significar investimentos que devem gerar 750 empregos diretos e cerca de 3.000 indiretos). No passado, o MERCOSUL sofreu com certa falta de sincronia entre o comportamento da economia e a dinmica do comrcio intrabloco, por um lado, e a vontade poltica, de outro. O momento atual privilegiado porque temos a parte econmica e poltica avanando de mos dadas. Essa situao um estmulo adicional para aprofundar o MERCOSUL. A viso brasileira a de que o MERCOSUL no somente pode se beneficiar dessa situao como pode e deve ajudar a torn-la irreversvel. Nesse sentido, possvel dizer que o Brasil encara o MERCOSUL no mais como parte de uma agenda pura de livre comrcio, como na dcada de 1990, mas como um
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empreendimento muito mais profundo e complexo, em que a liberalizao dos fluxos comerciais um aspecto entre outros igualmente importantes e necessrios. Apesar da conjuntura favorvel, as dificuldades e obstculos tampouco podem ser desprezados ou minimizados. No estamos construindo uma integrao entre pases desenvolvidos e homogneos. O MERCOSUL um projeto de pases em desenvolvimento que tm, sem exceo, uma importante dvida social, alm de deficincias de infraestrutura e desequilbrios regionais. Por isso, o processo deve levar em conta necessidades e dificuldades tpicas de pases em desenvolvimento e no pode se pautar por modelos importados, ainda que experincias como a da Unio Europeia possam servir de inspirao em determinados aspectos. Boa parte da crtica ao MERCOSUL emana de uma compreenso equivocada do significado estratgico da integrao. Critica-se o MERCOSUL porque h falhas no livre comrcio (medidas de defesa comercial adotadas unilateralmente so citadas) ou em funo das perfuraes da TEC e outras imperfeies da unio aduaneira. Na verdade, boa parte desses problemas tem origem no erro de considerar que o processo de integrao deveria resumir-se liberalizao comercial ou ao equvoco, no menos grave, de considerar que no poderamos aprofundar a integrao entre pases em desenvolvimento. Esses equvocos ajudam a explicar por que se deixou de lado por tanto tempo, especialmente na dcada de 1990, a agenda da integrao econmica mais profunda, que visa a criar condies para uma maior convergncia macroeconmica, a integrao de cadeias produtivas regionais e o fortalecimento das vertentes institucional e social. Essa agenda mais ampla, desde que feita sob medida para as necessidades de nossos pases, fundamental para evitar que a liberalizao comercial esbarre em resistncias oriundas da heterogeneidade econmica e social e da persistncia de assimetrias no bloco. Foi a retomada dessa agenda ambiciosa e multifacetada, contrariamente ao que se costuma divulgar, que permitiu destravar as negociaes para a consolidao da unio aduaneira. Com efeito, os pases menores, preocupados com alguns aspectos do aperfeioamento da unio aduaneira, comearam a perceber melhor as vantagens da integrao a partir dos benefcios concretos auferidos, por exemplo, com os projetos do FOCEM. por reconhecer que integrao deve dar respostas aos desafios do desenvolvimento, por meio de polticas e planos de ao concretos, que estamos tambm avanando na agenda econmico-comercial tradicional.
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Em 2011, ainda estaremos relativamente longe do mercado comum verdadeiramente integrado que a promessa contida no Tratado de Assuno. No obstante, estaremos muito mais perto do que h cinco ou dez anos. Isso porque resgatamos a viso estratgica do MERCOSUL, no mais considerado apenas um instrumento para aumentar o comrcio, ainda que isso seja indiscutivelmente importante. Passamos, portanto, do MERCOSUL instrumental (ou funcional para o aumento das exportaes brasileiras) para o MERCOSUL como um valor em si, ou seja, como objetivo estratgico de integrao, o que pressupe dar ao bloco a configurao de um espao regional de gerao de prosperidade, bem-estar e justia social no qual os respectivos projetos nacionais de desenvolvimento convergem e se reforam mutuamente. Mais do que um instrumento para mudar a ordem internacional no sentido desejado por cada um de seus integrantes, o resgate do MERCOSUL estratgico do Tratado de Assuno significa a prpria mudana dessa ordem pela afirmao de um novo polo de poder e a consequente emergncia de uma nova geografia econmica mundial.
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INTEGRAO PELA ENERGIA: ESTRUTURADOR DO FUTURO COMUM

Petrleo, gs natural e biocombustveis: desafio estratgico no mundo e no Brasil 1. Introduo A luta pelo controle das fontes de energia tem sido um dos vetores mais significativos para entender diversos desenvolvimentos na histria do homem. Na poca das cavernas, os grupos que primeiro dominaram a tcnica de obter fogo passaram a ter vantagem comparativa importante sobre os demais. Com o incio da era do hidrocarbonetos, no final do sculo XIX, a busca pelo controle das fontes de energia passaria paulatinamente a ocupar mais espao na poltica dos Estados. Nos dias de hoje, cerca de 96% dos veculos de transporte no mundo dependem do petrleo para a sua locomoo. Na matriz energtica mundial projetada para 2030, o petrleo responder por 37%, o gs natural por 28% e o carvo por 28%. A soma de hidrocarbonetos e carvo se eleva a 89% da matriz3. Ainda de acordo com esses dados, o peso relativo das fontes renovveis seria apenas de 4%. A falta de petrleo pode levar decadncia as maiores economias do mundo e paralisao as mquinas de guerra mais sofisticadas. Como observou o Presidente da Comisso de Relaes Exteriores do Senado dos EUA, Senador Richard Lugar, o poder de coero energtica realmente equivalente a um ataque militar4. Em termos de preos, o barril atingiu o patamar de 70 dlares. Especialistas admitem que poder, mesmo, chegar a 100 dlares. O preo vem sendo severamente pressionado pela instabilidade poltica em regies produtoras no Oriente Mdio e por um aumento significativo da demanda. A energia deve ser vista no apenas pelo seu lado econmico, tecnolgico, mas sobretudo pelo lado poltico. A questo central que se coloca nos nossos dias no saber se h tecnologia suficiente para desenvolver as restantes reservas de petrleo. O fundamental entender a dificuldade de acessibilidade a essas reservas seja por fatores como nacionalizao, fechamento de mercados ou instabilidade poltica. A realidade geopoltica do tema e sua
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Global Energy Outlook to 2030, IEA, 2003. The Wall Street Journal, 14/6/06, In Oils New Era, power shifts to countries with reserves.
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implicao econmica direta leva a que muitas das grandes questes estratgicas internacionais estejam vinculadas ou derivem diretamente de problemas de acesso a recursos energticos. No mundo, a diviso dos recursos energticos no acompanha o grau de desenvolvimento das economias. Assim, as regies mais ricas so, em geral, carentes de recursos energticos que so buscados nas reas mais pobres. O crescimento, cada vez maior, de reas do mundo em desenvolvimento, como a China e a ndia, tende a aumentar a competio pelos escassos recursos disponveis, levar elevao dos preos e ao aumento da tenso poltica mundial. 2. Petrleo Em agosto de 1859, o norte-americano Edward Drake perfurou o primeiro poo de petrleo nos EUA na Pensilvnia, na regio conhecida como oil rivers. Era o incio da indstria do leo da pedra ou petrleo. Com o dinheiro ganho com a descoberta, tornou-se scio em empresa de Wall Street especializada em petrleo. Sem vocao para os negcios, perdeu tudo o que ganhou. Drake s no morreu na misria porque o Estado de Pensilvnia lhe concedeu uma penso em 1873. Aps a descoberta, a corrida aos poos e a tremenda desorganizao dos esforos iniciais de explorao, John Rockefeller formaria a Standard Oil. Os mtodos comerciais de Rockefeller, pouco comprometido com a tica, tornaram-se conhecidos e, em pouco tempo, deram origem a um virtual monoplio. Concentrando-se inicialmente no transporte e no refino, e avanando, logo depois, para a explorao, Rockefeller chegou, no auge, a dominar 90% do refino de petrleo nos EUA. O principal produto em termos comerciais era o querosene, produto concebido pelo canadense Abraham Gesner, que retirou a denominao do grego: keros e elaion, respectivamente cera e leo. O sufixo sene se imps pelo fato de um produto similar ento disponvel no mercado chamava-se camphene5. A gasolina era um subproduto sem utilizao que, muitas vezes, era atirado nos rios noite por pequenas refinarias. Rockefeller e a Standard Oil dominariam o mercado norte-americano e o nascente mercado mundial at 1909. A presso interna e o apoio decisivo do Presidente Theodore Roosevelt levaram a Suprema Corte dos EUA a
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Yergin, Daniel, The Prize, the epic quest for oil, money and power, New York, 1991, pg. 23.
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pedir a dissoluo da companhia. A Standard Oil foi dividida em sete empresas: Esso, Mobil, Chevron, Amoco, Conoco, Arco e Sohio. A empresa holding Standard Oil of New Jersey, com 50% dos ativos, transformou-se na Esso, atual Exxon. Mesmo com a dissoluo, o poder da Standard Oil, ainda que reduzido, se comparado com o monoplio inicial, segue presente. Hoje, a Exxon (que muitas dcadas depois se fundiu com a Mobil) a maior empresa de petrleo do mundo6. Na Rssia czarista tambm se explorava petrleo. Em 1873, Robert Nobel, filho de Immanuel Nobel (inventor da mina submarina), chegou a Baku em busca de um carregamento de madeira de alta qualidade. Seu irmo Ludwig havia obtido um contrato para fornecer grande quantidade de rifles ao regime do Czar. A madeira seria utilizada nas armas. Ao chegar a Baku, o qumico Robert Nobel verificou que as melhores possibilidades na regio estavam ligadas explorao de petrleo. Sem consult-lo, usou o dinheiro do irmo para comprar uma pequena refinaria. Mais tarde, outro irmo, Alfred Nobel, tambm qumico, notabilizado por ter criado um imprio em torno da dinamite, tambm entrou no negcio7. Em 1883, os Rothschilds ajudaram a financiar uma ferrovia de Baku, no Cspio, para Batum, no Mar Negro, alm do porto para escoar a produo. Trs anos depois constituiriam a Caspian and Black Sea Petroleum Company, conhecida pelas iniciais em russo, BNITO. s vsperas da Primeira Guerra Mundial, Churchill, ento Primeiro Lorde do Almirantado, tomaria uma deciso que tornaria o petrleo uma mercadoria estratgica. Churchill decidiu converter a frota inglesa, a principal mquina de guerra do mundo, do carvo, em petrleo. A alterao tinha vrias vantagens, dentre elas diminuir em 30% a carga de combustvel necessria para mover os navios. Alm disso, liberava as tripulaes no momento de batalha da tarefa de carregar as caldeiras, o que consumia muitos homens em instantes decisivos. Para abastecer a frota, a Marinha britnica fez, inicialmente, um contrato de longo prazo com a nascente companhia Anglo-Persian, formada por capitais ingleses. Churchill foi mais alm. Passou no Parlamento lei que assegurou a compra da companhia pelo Estado. Em seguida, foi estimulada a
Segundo dados da Evaluate Energy, ExxonMobil produziu mais de 4 milhes de barris de petrleo e gs equivalentes (BPGE) em 2005 e tem reservas comprovadas de mais de 22 bilhes de barris (BPGE). 7 No final da vida, amargurado Alfred Nobel criaria o prmio que at hoje leva seu nome.
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fuso entre a Anglo-Persian e a British Petroleum, companhia que explorava a distribuio de gs e derivados no Reino Unido. O uso dos navios a leo, o incio do emprego da aviao e a inveno, durante a guerra, do tanque, sinalizariam para uma importncia estratgica cada vez maior do petrleo. Como diria Lord Curzon no final da guerra, the allied cause had floated to victory upon a wave of oil8. Alm de haver confirmado o seu uso estratgico, com a popularizao dos veculos exploso, o petrleo passou a confirmar seu status de principal commodity estratgica mundial. Pela mobilidade do leo, pelo fato de os mercados consumidores estarem distantes dos centros produtores, pela atuao de companhias estrangeiras transnacionais, o petrleo passou a ser comercializado num mercado mundial. Seu preo passou a ter cotao nas principais bolsas de valores e carregamentos fora de contratos de longo prazo passaram a ser negociados no chamado mercado spot. A histria do ouro negro pode ser dividida em trs fases. A primeira vai do incio heroico nos campos da Pensilvnia e em Baku, na Rssia czarista at o primeiro choque do petrleo. A segunda fase vai at 2003 e a terceira iniciou-se em 2003 e segue at nossos dias. A primeira fase marcada pelo domnio das fontes de suprimento e do fluxo do petrleo por sete companhias, a maioria norte-americanas, denominadas as sete irms9. Em meados dos anos 60, Exxon, Mobil, Gulf, Chevron, Texaco, Shell e BP controlavam, fora dos EUA e dos pases comunistas, cerca de 75% das reservas existentes10. Das sete companhias, trs eram parte do antigo imprio da Standard Oil11, cinco eram norte-americanas e duas europeias (British Petroleum e a Shell de capitais ingleses e holandeses). Essa fase marcada pela abundncia do petrleo, pela utilizao crescente dos subprodutos e por preos baixos. No incio dos anos 60, o preo do barril de petrleo estava entre 2 e 3 dlares. O virtual monoplio das sete irms colocou essas companhias entre as mais rentveis do mundo. Em 1972, s vsperas do primeiro choque do petrleo, as duas maiores empresas do mundo em ativos eram a Exxon e a Shell. As sete irms estavam entre as 12 maiores companhias por ativos. Toda essa prosperidade no era transferida
Yergin, Daniel, The Prize, the epic quest for oil, money and power, New York, 1991, pg. 183. A expresso sete irms foi difundida por Enrico Mattei, dirigente petrolfero italiano. A oitava irmseria a Total francesa. 10 Edith Penrose: The International Petroleum Industry, London, 1968, p. 78. 11 Exxon, Mbil e Socal.
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para os pases produtores. No final dessa fase foi fundada a Organizao dos Pases Produtores e Exportadores de Petrleo, na Conferncia de Bagd, em setembro de 1960, no auge da onda de descolonizao. Os membros fundadores foram Arbia Saudita, Kuwait, Ir, Iraque e Venezuela. A segunda fase da histria do petrleo comea com o primeiro choque do petrleo. Entre 1960 e 1973, Arglia, Emirados rabes Unidos, Equador, Indonsia, Lbia, Nigria e Qatar aderiram OPEP12. Incipiente no incio, a OPEP ganhou fora durante a Guerra do Yom Kippur. A OPEP decidiu por um boicote contra as vendas de cru aos EUA e Europa, por entender que esses pases auxiliavam Israel, que terminaria vitorioso no conflito. Foi a primeira vez que os pases produtores usaram a fora do petrleo como arma poltica. O preo do leo bruto chegou a 13 dlares o barril. Seis anos mais tarde, no segundo choque do petrleo, decises da OPEP levaram o barril a 30 dlares. Essa segunda fase foi marcada por um poder crescente da OPEP que passou, pouco a pouco, a ocupar o lugar das sete irms no controle das reservas de petrleo. Essa transio foi feita, sobretudo, por um ativo processo de nacionalizaes. A Arbia Saudita, detentora de 23% das reservas de petrleo do mundo, nacionalizou sua indstria no incio dos anos 80. A terceira fase, iniciada em 2003, registra uma capacidade decrescente da OPEP de influenciar os preos do petrleo, uma crescente volatilidade de preos e forte presso da demanda, sobretudo em novas regies de grande consumo, como a China e a ndia. Mesmo em pases produtores cresce muito o consumo, a exemplo do Ir, onde a demanda por gasolina vem aumentando significativamente. Desde o incio herico no final do sculo XIX, a tecnologia do petrleo evoluiu enormemente. Com essa evoluo, os custos tambm tornaram-se proibitivos. Com a onda de nacionalizaes e com a crescente dificuldade de aceder a novas reservas, o panorama da indstria alterou-se radicalmente em poucas dcadas. As chamadas sete irms hoje dominam apenas cerca de 5% das reservas comprovadas. So companhias altamente lucrativas, mas que no conseguem repor as reservas que esto explorando. As maiores reservas tm acesso limitado. Na Arbia Saudita, a SaudiARAMCO apenas aceita companhias estrangeiras como prestadoras de
12 O Gabo s aderiu em 1975. Equador e Gabo retiraram-se da OPEP, respectivamente em 1992 e 1994.
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servios. O acesso de grandes companhias transnacionais Rssia muito limitado. No Mxico, prevalece o monoplio estatal. Na Venezuela, as companhias estrangeiras devem associar-se PDVSA para explorar petrleo e gs no pas. A questo de acesso ao petrleo cada vez mais poltica. 2.1 Reservas mundiais e consumo: anlise regional O Oriente Mdio detm 63,3% das reservas comprovadas de petrleo no mundo13. A Europa e a Eursia, aqui contabilizadas as imensas reservas da Rssia, chega a 9,2% do total. A frica conta com 8,9% das reservas, enquanto a Amrica do Sul concentra 8,6%. A Amrica Central e do Norte dispem de 5,8% das reservas, ficando 4,2% para a sia-Pacfico. O maior mercado consumidor do mundo os EUA, mas sua regio a segunda menor do mundo em reservas, perdendo apenas para a sia Pacfico. O crescimento da economia norte-americana s pode ser assegurado pela importao macia de outras regies, sobretudo do Oriente Mdio, mas tambm da frica e da Amrica do Sul. Controlar a produo nessas reas e lograr o fluxo contnuo de petrleo para os EUA passou a ser, j h muito tempo, um dos objetivos centrais da poltica externa norte-americana. Na Europa, encontra-se em fase final de explorao o petrleo do Mar do Norte. Alm de continuar com importaes em larga escala de outras regies, as atenes se voltam ao aumento do suprimento de gs da Rssia e do norte da frica. Para tanto, h planos de construo de novos gasodutos. O Gasoduto do Norte da Europa, que dever trazer gs natural da Sibria, ter mais de 2.000 km, sendo 1.200 km offshore e as estimativas iniciais de custo se elevam a mais de 6 bilhes de dlares. A sia, pela primeira vez em 2003, ultrapassou os EUA em termos de demanda energtica. A subida nos preos do petrleo nos ltimos anos teve como um de seus principais fatores o aumento da demanda na China e na ndia. Apenas em 2004, a China respondeu sozinha pelo aumento de 30% na demanda de petrleo. At 1993, a China era autossuficiente em petrleo, produzindo mais de trs milhes de barris. Hoje, com um consumo de seis milhes de barris, a China tem que importar quase a metade de suas necessidades. Na regio, a ndia, pas com um bilho de habitantes e sem reservas significativas de petrleo, busca formas de garantir suprimento seguro
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Os dados aqui mencionados foram retirados do stio eletrnico da British Petroleum.
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e barato de energia. Est sendo planejado um grande gasoduto que traria gs natural do Ir. A negociao do direito de passagem pelo Paquisto operao diplomtica de grande envergadura. Japo e Coreia, pases sem reservas de petrleo, importam, sobretudo, do Oriente Mdio. Tambm so grandes importadores de gs natural liquefeito (GNL), sendo que o Japo o maior importador mundial desse tipo de hidrocarboneto. A frica, com 8,9% das reservas mundiais comprovadas de petrleo, no possui mercado consumidor para esses volumes. Em consequncia, pases africanos tornaram-se grandes exportadores mundiais de leo cru e gs. A Amrica do Sul um continente autossuficiente em energia, com reservas pouco menores do que as da Europa e Eursia e da frica. A demanda energtica da regio permite a exportao em larga escala. A Venezuela concentra 6,8% das reservas mundiais de petrleo e o Brasil 0,9%. Essa grande concentrao de recursos energticos levou ao desenvolvimento de um processo de integrao regional pela via energtica. 2.2 Amrica do Sul: energia veculo da integrao A integrao energtica da Amrica do Sul uma realidade que supera a prpria retrica do processo integracionista na regio. O processo de entrelaamento dos interesses pblicos e privados no setor de energia vem se aprofundando nos ltimos anos. A fora motriz desse processo dupla. Por um lado, os Governos na regio esto mais conscientes das vantagens para os diferentes povos de um maior grau de integrao. Por outro lado, h uma realidade de mercado que aponta na direo de uma integrao cada vez maior da regio que produz energia abundante que pode gerar prosperidade para seus habitantes. A Petrobras recentemente adquiriu ativos na distribuio de combustveis no Uruguai, adquirindo postos da Shell naquele pas. Na Argentina, a Petrobras Energia a terceira maior empresa do pas. Seus ativos se espalham pela explorao de petrleo, gs natural e eletricidade (termoeltricas e mesmo uma usina hidroeltrica). Tambm dispe de linhas de transmisso (que esto em processo de venda) e de ativos na rea de distribuio de energia na grande Buenos Aires. Possui mais de 600 postos de gasolina no pas. A Petrobras Bolvia a principal empresa daquele pas representando 15% do PIB e 22% da arrecadao de impostos. A Petrobras tambm est presente no Chile. No Peru e no Equador, explora leo, assim como na Colmbia e na Venezuela.
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O Brasil construiu com o Paraguai a hidreltrica de Itaipu que, segue sendo a maior hidroeltrica do mundo em termos de gerao de energia. A Argentina explora gs natural na Bolvia e tem contratos de venda de gs de suas reservas para o Chile. A PDVSA tem contrato de associao com a Petrobras para a construo de refinaria no nordeste do Brasil. Tambm possui interesses na Bolvia e na Argentina. Est em fase de estudos a construo do chamado Grande Gasoduto do Sul, que levaria gs das reservas venezuelanas para Brasil, Argentina e Uruguai, sendo a Bolvia eventualmente interligada ao sistema, havendo, ademais a possibilidade de outros pases da regio (Paraguai, Chile) se integrarem ao sistema no futuro. O Grande Gasoduto do Sul interligaria as trs grandes fontes de gs da regio: a Venezuela, a Bolvia e a Bacia de Santos. De certa forma, estaria reproduzido o esquema europeu de suprimento de gs que tambm conta com trs fontes: Mar do Norte, Sibria e Norte da frica. 2.3 Petrleo no Brasil No Governo do Presidente Vargas, em outubro de 1953, foi criada pela Lei 2.004 a Petrleos Brasileiros S.A., que recebeu como acervo uma produo de 2.700 barris dirios. Para melhor avaliar as oportunidades de encontrar petrleo no Brasil, foram contratados diversos tcnicos no exterior. Dentre eles, o norte-americano Walter Link, que deveria preparar relatrio sobre as melhores possibilidades de ocorrncia de leo. O chamado relatrio Link concluiu que o Brasil tinha pouco petrleo em terra e que o pas nunca seria autossuficiente. A Petrobras investiu pesado em tecnologia. No final dos anos sessenta, a produo j chegava a 100 mil barris dirios. A empresa evoluiu para a extrao no mar. Em 1968, foi descoberto leo no litoral de Sergipe. Em 1974, seria descoberto petrleo pela primeira vez na Bacia de Campos, no campo de Garoupa. Para poder retirar o leo do mar, a Petrobras tornou-se uma das maiores especialistas mundiais em extrao em guas profundas. Iniciou retirando petrleo de pequenas profundidades, como os 124m no campo de Anchova. Hoje, capaz de explorar leo profundidade de 1.886m de lmina dgua no campo de Roncador. Para isso foram desenvolvidas tecnologias prprias, como a utilizao dos chamados tubos flexveis. De acordo com comentrios de tcnicos do Instituto Francs do Petrleo, a Petrobras foi uma empresa que se imps pela tecnologia. No h no mundo
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outro exemplo de empresa estatal que tenha um perfil tecnolgico to bem desenvolvido. Em 2006, o Brasil atingiu a autossuficincia em petrleo com uma produo de mais de um milho e oitocentos mil barris. Se juntarmos o total produzido pela Petrobras no exterior em petrleo e gs, a produo se eleva a quase dois milhes e duzentos mil barris dirios equivalentes. De acordo com o ranking da Evaluate Energy, a Petrobras , hoje, a stima maior empresa do mundo em produo e a sexta maior em volume de reservas. Em volume de reservas esto frente da Petrobras a ExxonMobil, a Petrochina, a BP, a Chevron e a Shell. Se continuasse a ser utilizada a expresso sete irms para designar as maiores empresas petrolferas do mundo, a empresa analisada por Walter Link estaria entre elas. 3. Gs natural Enquanto o petrleo funciona como uma commodity energtica e tem um mercado globalizado, o gs natural opera em termos de mercados regionais. H, hoje, tendncia do mercado do gs para a globalizao, mas isso ainda no tem um efeito prtico significativo. O petrleo, pela sua fcil transportabilidade, ao ser encontrado representa de imediato uma grande riqueza. A simples existncia do gs, ao contrrio, no o transforma numa mercadoria valiosa. O valor do gs passa a existir quando: identificado um claro mercado consumidor; construdo um duto para escolo; e assinado um contrato de longo prazo com o consumidor. As necessidades de estabilidade poltica nas reas de explorao do gs so maiores do que no caso do petrleo. Alm de garantir estabilidade na rea de explorao, preciso assegurar-se da integridade do gasoduto. A prpria construo do gasoduto requer a existncia de confiana mtua entre os parceiros. Entende-se, portanto, o carter mais instvel da explorao do gs. Atualmente, o gs natural responde por 21% da demanda energtica mundial. utilizado para consumo residencial e comercial, calor industrial e, crescentemente, para produo de energia. um produto abundante, ao contrrio do petrleo que, nos nossos dias, torna-se mais escasso. Ademais, o uso de gs natural contribui para reduzir as emisses de gases de efeito estufa provenientes da queima de combustveis fsseis. Mantida a produo atual e sem novas descobertas seria possvel contar com o gs natural por 64 anos14.
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Natural Gs Market Review 2006, IEA, pg. 31.
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O Oriente Mdio possui 41% das reservas de gs mundiais. A Rssia responde por 32% dessas reservas. Os gasodutos existentes transportam 93% do suprimento de gs natural, os 7% restantes so enviados aos mercados consumidores na forma liquefeita, o chamado GNL (gs natural liquefeito). O mercado do GNL cresce rapidamente. A expectativa do mercado que, em 2010, o GNL venha a suprir 11% do mercado. O Qatar est fazendo imensos investimentos nessa e dever comear a suprir de forma consistente a Europa e os EUA. O crescimento do GNL contribui para a globalizao do mercado do gs. O mercado de gs natural muito desenvolvido na Amrica do Norte, Europa e sia-Pacfico e j razoavelmente estabelecido na Amrica do Sul. AAmrica do Norte autossuficiente em gs natural, sendo que o Canad prov 15% da demanda dos EUA. Os preos nesse mercado so fixados pela competio livre do gs com o prprio gs. O preo Henry Hub a referncia para esse mercado. Trata-se do preo na interligao de 14 gasodutos na Louisiania. A Europa detm depsitos de gs natural no Mar do Norte e na Holanda. Necessita importar 40% de suas necessidades da Rssia e da Arglia. O preo do gs ligado ao preo do petrleo. A Rssia fornece 25% da demanda europeia por meio da estatal monopolista Gazprom, a maior empresa de gs do mundo. Cerca de 80% desse gs transita pela Ucrnia. Em janeiro de 2006, aps longa disputa comercial sobre o preo do gs a ser pago pela Ucrnia (muito mais baixo do que o pago pelos europeus ocidentais), a Gazprom reduziu sensivelmente os suprimentos para aquele pas. A Ucrnia, no auge do inverno, reteve gs que seria destinado Europa Ocidental, que ficou sem fornecimento por quase dois dias. Ainda que a durao da interrupo tenha sido pequena, ficou claro que a possibilidade de corte de fornecimento no era apenas terica. A sia-Pacfico a nica regio onde as vendas de GNL so dominantes. Os maiores mercados consumidores so o Japo, maior importador de GNL do mundo, e a Coreia. Em funo de problemas ssmicos, esses dois mercados preferiram ser abastecidos por GNL. Indonsia, Malsia, Brunei, Qatar e Austrlia suprem as necessidades desse mercado. Os preos tambm so ligados aos do petrleo, mas usa-se uma frmula de clculo diferente da europeia. Na Amrica do Sul, a Argentina construiu significativa rede de gasodutos no pas. Tambm possui gasodutos para a Bolvia e o Chile. A Argentina
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compra gs da Bolvia e vende gs para o Chile. Nos anos 90, a Bolvia privatizou sua indstria do petrleo e do gs. A norte-americana ENRON comprou muitos ativos e buscou associao com a Petrobras. O interesse do Brasil pelo gs da Bolvia muito antigo. Os primeiros acordos datam do final dos anos 30. No final dos anos 50, foi assinado o Tratado de Robor, que previa a participao do Brasil na explorao de gs na Bolvia. Nos anos 90, foram assinados diversos acordos. A Petrobras estimulou internamente a criao de um mercado para o gs boliviano. Diversas indstrias em So Paulo trocaram o leo combustvel pelo gs. Da mesma maneira, foi montado um programa de construo de termoeltricas que funcionariam a gs. A Petrobras investiu mais de 2 bilhes de dlares na construo de um gasoduto que levasse o gs da Bolvia para So Paulo. 80% do gasoduto se encontra em territrio brasileiro. Com a falncia da ENRON, a Petrobras terminou por assumir parte de seus ativos na Bolvia, passando a dispor de amplas reservas, duas refinarias e rede de postos de combustveis. Em 1996, foi assinado o Gas Supply Agreement (GSA), contrato que estabelecia os termos da venda do gs. O preo seria fixado por uma frmula composta de uma cesta de leos combustveis e deveria ser reajustado a cada trs meses. Aps cinco anos do incio do fornecimento, a prpria frmula deveria ser revista. Alm disso, h clusula em que o preo pode ser reajustado a qualquer momento. O fornecimento foi iniciado em 1999. Atualmente, o gs custa em torno de 3,40 dlares na boca do poo e, nos termos dos aumentos previstos no contrato, dever subir proximamente para cerca de 4 dlares. O transporte at So Paulo custa 1,90 dlares. Em 2003, a Bolvia aprovou, em referendo popular, a nacionalizao do gs e do petrleo. Foi adotada, em 2004, a lei de hidrocarbonetos, que introduzia a nacionalizao na legislao especfica. Em maio de 2005, por Decreto Supremo, o Presidente Morales estabeleceu os termos da nacionalizao. No momento, a Petrobras negocia com a Bolvia indenizao por seus ativos. Tambm est em curso entendimento sobre alterao no preo do gs para o Brasil. Em reunio dos Presidentes Lula, Kirchner, Morales e Chvez, realizada em Puerto Iguaz, em 4 de maio de 2006, ficou estabelecido que a discusso dos preos do gs deve dar-se num marco racional e eqitativo, que viabilize os empreendimentos. A Petrobras descobriu amplos depsitos de gs na Bacia de Santos. A partir de 2008, dever ser iniciada a produo, que diminuir a dependncia do gs boliviano. Hoje, 80% do gs consumido em So Paulo provm da Bolvia.
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Alm do gs de Santos, o Brasil examina, junto com a Argentina, a Venezuela e a Bolvia, a possvel construo do chamado Grande Gasoduto do Sul. Esse duto levaria reservas provenientes da Venezuela e eventualmente da Bolvia, Argentina, passando pelo Brasil - de acordo com o traado atualmente em considerao - o Uruguai. Trata-se de obra de grande vulto, semelhante ao planejado gasoduto do Alasca, que ter mais de 6.000 km. Ligar, a um custo estimado de 20 bilhes de dlares, o Alasca aos EUA, passando pelo Canad. Com o Grande Gasoduto do Sul, a Amrica do Sul teria uma estrutura de suprimento de trs fontes diferentes (Bolvia, Santos e Venezuela) semelhante que est sendo finalizada na Europa. 4. Biocombustveis: etanol e biodiesel A crescente demanda por energia nas economias emergentes vem exercendo grande presso na capacidade mundial instalada de extrao de petrleo e tudo indica que os altos preos dos combustveis fsseis no mercado internacional no devem recuar to cedo. A preocupao com a questo energtica cada vez maior e a busca de alternativas aos combustveis fsseis vm assumindo um papel de destaque no processo decisrio dos pases e em suas polticas pblicas na rea energtica. O Brasil tem muito a contribuir para essa discusso, pois detentor de importante conhecimento acumulado na rea de biocombustveis, em particular no uso de etanol de cana-de-acar como combustvel automotivo. A matriz energtica brasileira uma das mais limpas do mundo e atualmente 45% da energia consumida no pas provm de fontes renovveis (Balano Energtico Nacional 2005/MME 2006), ao passo que a mdia mundial de participao dessas fontes na matriz energtica dos pases desenvolvidos de cerca de 10%. Isso se traduz em ntida vantagem para o posicionamento do pas no contexto atual em que as preocupaes com a segurana energtica e com o meio ambiente tm levado diversos pases a buscar alternativas aos combustveis fsseis e a tentar implementar iniciativas para reduzir suas emisses de gases geradores de efeito estufa (GEE). 4.1 O uso do etanol combustvel no Brasil A experincia brasileira com a utilizao do lcool combustvel como aditivo gasolina remonta dcada de 1920. Porm, somente a partir de 1931, com a
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edio do decreto no. 19.717, de 20 de fevereiro daquele ano, o combustvel produzido a partir da cana-de-acar passou a ser oficialmente adicionado gasolina, ento importada. Apesar dessas iniciativas anteriores, foi apenas em 1975, com a criao do Programa Nacional do lcool Prolcool que o Governo instaurou um processo que estabeleceria as condies necessrias para que o setor sucroalcooleiro brasileiro se tornasse, hoje, uma das mais modernas indstrias de lcool do mundo, com significativos resultados do ponto de vista ambiental e econmico. De acordo com dados do Ministrio das Minas e Energia (MME-2005), nos ltimos 30 anos, o uso do lcool, em substituio gasolina, promoveu uma economia de mais de um bilho de barris equivalentes de petrleo. Esse nmero corresponde a quase dois anos da produo atual de petrleo no Brasil. O Prolcool tinha como objetivos principais a introduo no mercado da mistura gasolina/lcool (lcool anidro) e incentivar o desenvolvimento de veculos movidos exclusivamente lcool (lcool hidratado). Em termos cronolgicos, pode-se falar de quatro momentos distintos da produo e do uso do lcool combustvel em larga escala no Brasil. No primeiro, de 1975 a 1979, o Governo, confrontado com o choque de preos do petrleo, em 1973, combinado com a queda de preos do acar no mercado internacional, decidiu tomar medidas de incentivo ao aumento da produo do etanol para utilizao como combustvel misturado gasolina. Alm de evitar a ociosidade do parque industrial sucroalcooleiro, pretendia-se tambm diminuir a dependncia dos combustveis fsseis. J a segunda fase, de 1979 a 1989, caracterizou-se pela estruturao de uma srie de incentivos pblicos fiscais e financeiros, abarcando desde os produtores de etanol at os consumidores finais e considerada o apogeu do Prolcool. Seu incio foi marcado pelo novo choque do petrleo, em 1979, cujos preos mais uma vez dispararam no mercado internacional e seu trmino, em 1989, com o a falta de lcool hidratado nas bombas dos postos de combustvel. Esse episdio abalou seriamente a confiana do consumidor final no lcool combustvel e a venda dos carros movidos exclusivamente a lcool sofreu queda significativa. A terceira fase, de 1989 a 2000, foi marcada pela desestruturao do conjunto de incentivos econmicos governamentais ao programa, no contexto da desregulamentao do sistema de abastecimento de combustveis no pas. Em 1990, foi extinto o Instituto do Acar e do lcool (IAA) que regulou o mercado sucroalcooleiro durante quase 60 anos. Sob o pano de fundo de
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reduo dos preos do barril de petrleo no mercado internacional, o governo gradativamente passou s mos da iniciativa privada as decises relativas ao planejamento e a execuo das atividades de produo e comercializao do setor. O lcool hidratado como combustvel caiu em desuso a partir do final da dcada de 80, com o fim dos subsdios. Por sua vez, a mistura de lcool anidro gasolina foi impulsionada por deciso governamental, em 1993, que estabeleceu a mistura obrigatria de lcool anidro em toda a gasolina distribuda para revenda nos postos (Lei no. 8.723, de 28 de outubro de 1993). Na prtica, a diretiva governamental criou uma reserva de mercado para o lcool anidro que vigora at hoje. O percentual fixado pelo Conselho Interministerial do Acar e do lcool (CIMA) e tem a variado na faixa entre 20% e 25%. A quarta fase, de 2000 at os dias de hoje, foi lanada com a revitalizao do Prolcool e foi marcada pela liberao de preos dos produtos setoriais (2002), introduo dos veculos flex fuel (2003), possibilidades de aumento nas exportaes de etanol e preos elevados, no curto e mdio prazos, do petrleo no mercado mundial. Nessa fase, a dinmica do setor sucroalcooleiro passou a depender muito mais dos mecanismos de mercado, em especial do mercado externo, do que do impulso governamental. O setor realizou investimentos, expandiu a produo, modernizou-se tecnologicamente e hoje o etanol de cana-de-acar produzido no Brasil de modo eficiente e a preos competitivos. equivocada a percepo segundo a qual a cultura da cana-de-acar, voltada para a produo de etanol, poderia ter efeitos danosos ao meio ambiente. Os biocombustveis, ao contrrio, tem tido impacto socioambiental positivo, ao recuperar reas previamente desflorestadas e ao propiciar o rodzio e o arejamento de terras dirigidas produo de alimentos, alm de empregar quase um milho de trabalhadores, inclusive por meio do sistema de corporativas familiares. O aumento significativo que se tem verificado na agricultura da cana-deacar no Brasil concentrada, basicamente, no Estado de So Paulo, longe da regio amaznica, ocupando apenas 0,6% do territrio nacional decorre, sobretudo, de ganhos de produtividade e de pesquisas empreendidas pela EMBRAPA. Seguindo parmetros tcnicos minimamente equilibrados, a agricultura canavieira tende a favorecer a consecuo de outras metas econmico-sociais, quer pelo adubo constante do solo, quer pela gerao de renda para as famlias. As usinas de lcool brasileiras, tradicionalmente
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identificadas com um panorama de atraso, esto hoje no centro de uma mudana do paradigma energtico que envolve todo o planeta. 4.2 Biodiesel O biodiesel um combustvel biodegradvel derivado de fontes renovveis como leos vegetais e gorduras animais que, estimulados por um catalisador, reagem quimicamente com o lcool ou o metanol. Existem diferentes espcies de oleaginosas no Brasil das quais se pode produzir o biodiesel, entre elas mamona, dend, girassol, babau, soja e algodo. Esse combustvel substitui total ou parcialmente o diesel de petrleo em motores de caminhes, tratores, camionetas, automveis e tambm pode ser utilizado para gerao de energia e calor. Pode ser usado puro ou misturado ao diesel em diversas propores. A adoo do biodiesel traz benefcios ambientais e contribuiria para melhorar a qualidade do ar nos grandes centros urbanos a partir da reduo da emisso de gases poluentes. A exemplo do ocorrido na produo de etanol de cana-de-acar, o Brasil rene condies ideais para se tornar um grande produtor mundial de biodiesel, pois dispe de extensas reas agricultveis com solo e clima favorveis ao plantio de oleaginosas. Desde a dcada de 70, vrios projetos de pesquisa de leos vegetais como combustveis vm sido desenvolvidos no pas. Tais projetos incluram testes com biodiesel puro ou em mistura com leo diesel que constataram a viabilidade tcnica de utilizar esses leos vegetais como combustvel ainda que permaneam desafios tecnolgicos e econmicos a serem vencidos para permitir seu uso em larga escala. Com a elevao dos preos do leo diesel, o biodiesel voltou a receber ateno do Governo que criou, em 2003, o Grupo de Trabalho Interministerial GTI Biodiesel coordenado pela Casa Civil. No ano seguinte, o Governo lanou oficialmente o Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB), vinculado a programas de incluso social e de desenvolvimento regional. Com vistas a incentivar o uso do biodiesel, em 2005, o governo sancionou a lei no. 11.097 que fixa em 5% o percentual mnimo obrigatrio de adio de biodiesel ao leo diesel comercializado e d prazo de oito anos para que esse percentual seja atingido. A referida lei estabelece que a partir de 2008 o diesel vendido no pas contenha 2% de
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biodiesel. O mesmo instrumento jurdico define sistema de incentivos fiscais e subsdios para a produo de biodiesel efetuada em pequenas propriedades familiares de regies economicamente deprimidas do pas (Norte, Nordeste, em especial na regio do semirido). Para que efetivamente se possa adicionar 2% de biodiesel no diesel a partir de 2008, a produo, que hoje de cerca de 70 milhes de litros, teria que chegar a 820 milhes de litros em dois anos. 4.3 Perspectivas futuras para os biocombustveis Atualmente, os biocombustveis fazem parte da agenda de prioridades dos principais atores no cenrio internacional. O assunto tem ganho relevncia estratgica impulsionado pelo aumento dos preos do petrleo e pela preocupao com a garantia de suprimento devido instabilidade poltica nos principais pases produtores de combustveis fsseis. Do ponto de vista ambiental, os ganhos com a utilizao de biocombustveis so significativos. Estudos revelam que com a utilizao de etanol combustvel ocorre importante reduo de emisses de gases de efeito estufa (CO em especial), o que se traduz em incentivo aos pases com compromissos de reduo de emisses assumidos no mbito do Protocolo de Quioto da UNFCC. No Brasil, o uso do etanol combustvel em 2003 significou redues da ordem de 27.5 milhes de toneladas de CO 15. Por todas essas razes, torna-se imprescindvel que a comunidade internacional aprimore e expanda, cada vez mais, o uso de fontes renovveis de energia nas suas mais diversas aplicaes. Especialmente no que tange ao setor de transportes, o desenvolvimento de biocombustveis lquidos (biodiesel, etanol), oriundos da biomassa, de fundamental importncia para diminuir a dependncia com respeito ao petrleo, que atualmente ainda responde por 96% da utilizao mundial de combustveis, e cujo preo, em torno de US$ 70 o barril, pode impor limites indesejveis ao crescimento econmico da economia mundial, em especial nos pases em desenvolvimento. Nesse contexto, verificou-se que apesar de estarem disponveis a tecnologia e o know-how necessrios para que o etanol venha a ser adotado
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Carvalho, Luiz Carlos Corra, A Brazilian Success Case: Ethanol, 2006.
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no plano internacional, faz-se imprescindvel que os governos exeram liderana no processo com vistas a criar parmetros bsicos para a adoo dos biocombustveis na matriz energtica de seus respectivos pases. necessrio esforo coordenado para disseminar a produo e o uso de biocombustveis no mundo. O momento propcio para que o Brasil, cujas polticas pblicas lograram introduzir os biocombustveis no pas e que hoje so referncia para o resto do mundo, exera papel protagnico no processo de transformao dos biocombustveis em commodities energticas no mercado internacional. O Brasil tem todas as credenciais para impulsionar esse processo. J se disse que muitas naes que deram grandes saltos de desenvolvimento lograram faz-lo por disporem em abundncia de recursos energticos de ponta em cada perodo. Assim ocorreu com o carvo, abundante na Inglaterra e na Alemanha. O petrleo teve papel semelhante para os EUA. Com o etanol e o biodiesel, o Brasil tem oportunidade nica para que no s sua economia cresa, mas, sobretudo, para que a sociedade brasileira possa colher os frutos dessa prosperidade.
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Biocombustveis: a experincia brasileira e o desafio da consolidao do mercado internacional Ao entrar no Palcio do Planalto, todos os visitantes deparam- se com enorme painel sobre o Programa Brasileiro de Biodiesel. Em todas as viagens do Presidente Lula ao exterior e em todos os contatos com visitantes estrangeiros ao Brasil, os biocombustveis sempre tm papel de destaque. A determinao do Presidente em difundir o emprego de biocombustveis no mundo , sem dvida, uma das marcas de sua administrao. A energia elemento fundamental para o crescimento e o desenvolvimento das sociedades modernas. A vantagem comparativa do Brasil em relao aos biocombustveis pode ser fundamental para a consolidao do desenvolvimento do Pas e do seu novo papel no mundo. No presente artigo, buscou-se, inicialmente, oferecer um panorama do carter estratgico da energia ao longo do ltimo sculo e no momento atual. Depois, descreveu-se a experincia brasileira nos biocombustveis, o etanol e o biodiesel. Em seguida, comentaram-se os desafios para a formao do mercado internacional e a estratgia brasileira para a transformao do etanol e do biodiesel em commodities internacionais. 1. O carter estratgico da energia Em agosto de 1859, Edwin L. Drake perfurou em Titusville, na Pensilvnia, o primeiro poo de petrleo dos EUA. A produo em Baku, na Rssia, de forma manual, j havia sido iniciada em 1829. No final do sculo XIX e incio do sculo XX, estruturou-se a produo em larga escala do petrleo, que seria aprofundada aps a Segunda Guerra Mundial. O petrleo adquiriu dimenso estratgica com a deciso do Almirantado britnico, de 1912, de converter a esquadra, ento movida a carvo, para leo diesel. O processo, liderado pelo Primeiro Lorde do Almirantado, Winston Churchill, vinculou fortemente o petrleo poltica. Os britnicos estavam abrindo mo do carvo, abundante em seu territrio, e criando uma dependncia em torno de um recurso que provinha do Oriente Mdio. A Coroa britnica teria participao majoritria na Anglo-Persian, futura British Petroleum. Essa mudana deu esquadra inglesa flexibilidade de ao fundamental na Primeira Guerra Mundial. O peso dos navios foi aliviado e no era mais necessrio deslocar grande contingente da tripulao para transferir o carvo dos depsitos para as caldeiras.
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Na Segunda Guerra Mundial, o petrleo teve um papel estratgico ainda maior. A ofensiva alem contra a URSS justificava- se, principalmente, pela necessidade de controlar as reservas de petrleo de Baku. O Japo atacou Pearl Harbour para neutralizar a esquadra norteamericana e facilitar suas aes de tomada da Indonsia e de suas ricas reservas de petrleo de ento. Os 6 bilhes de barris de petrleo (de um total de 7 bilhes utilizados pelos aliados) fornecidos pelos EUA foram fundamentais para a vitria aliada no conflito e a escassez do produto teve importante papel na reduo da capacidade das foras do Eixo de seguir resistindo. Ao terminar a guerra, os EUA perceberam que suas reservas j no seriam suficientes para atender ao aumento da demanda. Consolida-se, assim, a participao dos norte-americanos e europeus no desenvolvimento da produo da rea onde se concentram mais de 61,9% das reservas comprovadas mundiais16: o Oriente Mdio. A Guerra Fria dividiu o mundo em dois campos antagnicos separados por um profundo debate ideolgico. O trmino da Unio Sovitica e o suposto fim da histria declarado por Fukuyama criam um novo momento. A ideologia no divide mais os pases do mundo, os conflitos no tm mais como eixo a vertente Leste-Oeste. Os conflitos entre pases respondem, na atualidade, a uma gama mais ampla e complexa de variveis, tais como cultura, religio e, principalmente, a busca por segurana no suprimento de matrias-primas, das quais a mais relevante a energia, em particular o petrleo. Energia e estratgia esto indissociavelmente relacionadas. A questo central da energia nos anos 90 passou a ser acesso a recursos naturais. A escassez dos recursos e a luta por acesso a recursos energticos passaram a constituir um dos principais fatores por trs dos grandes conflitos. O petrleo recurso absolutamente indispensvel ao funcionamento de qualquer economia moderna. Por ser necessrio tanto na operacionalidade de um establishment militar quanto nas mais diversas atividades produtivas civis, a interrupo de seu fornecimento equivale a um colapso literal de qualquer sociedade contempornea. Por isso, os Estados centrais buscam controlar o acesso s reservas e s rotas pelas quais o leo chega aos mercados consumidores. nesse contexto que se explica a militarizao
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Dado relativo a 2005. Fonte: BP Statistical Review of World Energy.
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das polticas energticas, a sempre crescente presena do poder pblico no estabelecimento de objetivos estratgicos e a transformao do conceito de segurana energtica num dos pilares da segurana nacional. 2. Um novo ativo estratgico A descoberta de novas reservas de petrleo tem diminudo nos ltimos anos. Estamos consumindo as reservas atuais num ritmo mais elevado do que o de descoberta de novas jazidas. De acordo com os clculos dos especialistas, estamos prximos do momento em que teremos consumido a metade de todo o leo do planeta. Isso poder ocorrer nesta dcada, em 10, 20 ou 30 anos, mas h consenso de que esse momento est prximo. A tendncia de que, apesar dos avanos tecnolgicos, a produo decline nas dcadas futuras e o preo se eleve. Como se sabe, as novas jazidas encontradas so de petrleo com custo de produo mais elevado. leos pesados ou extrapesados, produo em guas profundas e ultraprofundas, aproveitamento das chamadas tar sands no Canad exigiro grande volume de recursos na prospeco. A demanda, por outro lado, no cessa de aumentar. De acordo com dados da Agncia Internacional de Energia (AIE), o consumo de petrleo dever elevar-se numa mdia de 1,6% ao ano at 2030, quando atingiremos um consumo de 120 milhes de barris por dia. Isso representa um aumento de cerca de 40% no atual consumo de 86,1 milhes de barris por dia17. Os hidrocarbonetos continuaro a ser, nas prximas dcadas, a principal fonte energtica. No entanto, os fatores acima mencionados estimularo o desenvolvimento de outras fontes de energia. nesse contexto que se insere a estratgia brasileira na rea dos biocombustveis. A histria mostra que pases que detm a dianteira no processo de migrao da matriz energtica dispem de uma importante vantagem comparativa. A Inglaterra era o pas melhor situado quando o carvo passou a ser o principal componente na matriz energtica mundial. Os EUA tiveram posio de liderana na transio para o petrleo. Hoje novos atores ingressam no cenrio. De acordo com dados de estudo da Goldman Sachs, no final da primeira Guerra do Golfo, em 1991, das 20 maiores empresas da rea energtica em termos de capitalizao de mercado, 55% eram norte17
Dados de 2005. Fonte: Agncia Internacional de Energia.
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americanas e 45% eram europeias. Mas, em 2007, 35% das 20 maiores empresas so dos pases BRICs (Brasil, Rssia, China e India), cerca de 35% europeias e cerca de 30% so americanas. Uma presena econmica mais forte dos BRICs no conjunto da economia mundial caracterstica da transio para uma economia de baixo carbono. A liderana que o Brasil possui atualmente no setor de biocombustveis representa, portanto, uma vantagem comparativa fundamental. Se bem empregada e desenvolvida, pode auxiliar na commoditizao do etanol e do biodiesel e na transformao do Brasil em potncia energtica de primeira grandeza. Contamos, para tanto, com uma experincia de trinta anos no setor, capacitao tecnolgica superior de qualquer outro player internacional, mo de obra qualificada para a atividade em escalas hoje incomparveis, vontade poltica e terras agricultveis capazes de produzir cana-de-acar suficiente para produzir etanol e biodiesel sem que, para tanto, seja necessrio desmatar a Amaznia ou avanar sobre reas dedicadas s demais culturas alimentcias. O Brasil tem perfeita conscincia de que a construo do mercado internacional depende da entrada de muitos outros produtores. O Brasil deseja que isso ocorra. Sabemos que no possvel nem desejvel termos poucos supridores. Para dar segurana de abastecimento, precisamos de muitos pases produzindo etanol e biodiesel. Hoje, no mundo, cerca de 20 pases produzem energia para 200 pases. O Brasil defende a democratizao da produo energtica: podemos ter 100 ou 120 pases produzindo energia para 200 pases. 3. A experincia brasileira em biocombustveis natural que o Brasil tenha muito a contribuir para a discusso em torno das alternativas aos combustveis fsseis, pois detentor de importante conhecimento acumulado na rea de biocombustveis, em particular no uso de etanol de cana-de-acar como combustvel automotivo. A matriz energtica brasileira uma das mais limpas do mundo e, atualmente, mais de 45% de toda a energia consumida no Pas provm de fontes renovveis, ao passo que a mdia de participao dessas fontes na matriz energtica dos pases desenvolvidos no chega a 15%. Isso se traduz em ntida vantagem para a posio do Pas no contexto atual, em que as preocupaes com a segurana energtica e com o meio ambiente tm levado diversos pases a buscar alternativas aos combustveis fsseis
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e a tentar implementar iniciativas para reduzir suas emisses de gases geradores de efeito estufa (GEE). 4. Etanol: do pioneirismo ao uso sustentvel A experincia brasileira com a utilizao do etanol adicionado gasolina remonta dcada de 1920. Porm, foi somente a partir de 1931, com a edio do decreto n 19.717, de 20 de fevereiro daquele ano, que o combustvel produzido a partir da cana-de-acar passou a ser oficialmente adicionado gasolina, ento importada. Apesar dessas iniciativas, entretanto, foi na dcada de 1970, com o lanamento do Programa Nacional do lcool Prolcool em 1975, que o Governo criou as condies necessrias para o grande salto. O setor sucroalcooleiro brasileiro conseguiu tornar-se, nos ltimos anos, um dos mais modernos do mundo, tendo alcanado significativos resultados tanto ambientais quanto econmicos. O Prolcool tinha como objetivos principais a introduo no mercado da mistura gasolina-lcool (lcool anidro) e o incentivo ao desenvolvimento de veculos movidos exclusivamente a lcool (lcool hidratado). Em termos cronolgicos, pode-se falar em quatro momentos distintos de produo e do uso do lcool combustvel em larga escala no Brasil. No primeiro, de 1975 a 1979, o Governo, confrontado com o primeiro choque de preos do petrleo, em 1973, combinado com a queda de preos do acar no mercado internacional, decidiu tomar medidas de incentivo ao aumento da produo do etanol para utilizao como combustvel misturado gasolina. Havia no Pas um excesso de acar que deprimia tremendamente os preos. Alm de combater a queda de preos do setor aucareiro, pretendia-se tambm diminuir a dependncia dos combustveis fsseis. J a segunda fase, que vai de 1979 a 1989, considerada o apogeu do Prolcool. Caracterizou-se pela estruturao de uma srie de incentivos pblicos fiscais e financeiros que abarcavam desde os produtores de etanol at os consumidores finais. Seu incio foi marcado pelo segundo choque do petrleo, em 1979, quando os preos mais uma vez dispararam no mercado mundial. Seu trmino, em 1989, caracterizou-se pela falta de lcool hidratado nas bombas dos postos de combustvel. Esse episdio abalou seriamente a confiana do consumidor final e a venda dos carros movidos exclusivamente a lcool sofreu queda significativa.
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A terceira fase, de 1989 a 2000, foi marcada pela desestruturao do conjunto de incentivos econmicos governamentais ao programa, no contexto da desregulamentao do sistema de abastecimento de combustveis no Pas. Em 1990, foi extinto o Instituto do Acar e do lcool (IAA), que regulou o mercado brasileiro sucroalcooleiro durante quase sessenta anos. Sob o pano de fundo de reduo dos preos do barril de petrleo no mercado internacional, o Governo gradativamente passou s mos da iniciativa privada as decises relativas ao planejamento e execuo das atividades de produo e comercializao do setor. O lcool hidratado, como combustvel, caiu em desuso a partir do final da dcada de 1980, com o fim dos subsdios. Por sua vez, a mistura de lcool anidro gasolina foi impulsionada por deciso governamental, em 1993, que estabeleceu a mistura obrigatria de lcool anidro em toda a gasolina distribuda para revenda nos postos (Lei no 8.723, de 28 de outubro de 1993). Na prtica, a diretiva governamental criou uma reserva de mercado para o lcool anidro que vigora at hoje. O percentual fixado pelo Conselho Interministerial do Acar e do lcool e pode variar na faixa entre 20% e 25%. A quarta fase, de 2000 at os dias de hoje, foi lanada com a revitalizao do lcool combustvel e foi marcada pela liberalizao dos preos dos produtos setoriais (2002), pela introduo dos veculos flex fuel (2003), pela possibilidade de aumento das exportaes de etanol e por preos elevados do petrleo no mercado mundial, no curto e mdio prazos. Nessa fase, a dinmica do setor sucroalcooleiro passou a depender muito mais dos mecanismos de mercado, em especial do mercado externo, do que do impulso governamental. O setor realizou investimentos, expandiu a produo, modernizou-se tecnologicamente e, atualmente, o etanol de cana-de-acar produzido no Brasil de modo eficiente, ambientalmente sustentvel e a preos competitivos. 5. O Programa Nacional de Biodiesel O biodiesel um combustvel biodegradvel derivado de fontes renovveis, como leos vegetais e gorduras animais, que, estimulados por um catalisador, reagem quimicamente com o lcool ou o metanol. Existem diferentes espcies de oleaginosas no Brasil com as quais se pode produzir o biodiesel, entre elas mamona, dend, girassol, babau, soja e algodo.
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Esse combustvel substitui, total ou parcialmente, o diesel de petrleo em motores de caminhes, tratores, camionetas e automveis e tambm pode ser empregado na gerao de energia e calor. A adoo do biodiesel traz benefcios ambientais e contribui para melhorar a qualidade do ar nos grandes centros urbanos em virtude da reduo da emisso de gases poluentes. A exemplo do ocorrido na produo de etanol de cana-de-acar, o Brasil rene condies ideais para se tornar um grande produtor mundial de biodiesel, pois dispe de extensas reas agricultveis com solo e clima favorveis ao plantio de oleaginosas. Desde a dcada de 1970, vrios projetos de pesquisa de uso de leos vegetais como combustveis vm sendo desenvolvidos no Pas. Tais projetos incluem testes com biodiesel puro ou em mistura com leo diesel. Foi constatada a viabilidade tcnica da utilizao desses leos como combustvel, ainda que permaneam desafios tecnolgicos e econmicos a ser vencidos para permitir seu uso em larga escala. preciso registrar o pioneirismo do Professor Expedito Parente, cearense detentor da primeira patente mundial de biodiesel. Com a elevao dos preos do leo diesel, o biodiesel voltou a receber ateno do Governo, que criou, em 2003, o Grupo de Trabalho Interministerial GTI Biodiesel, coordenado pela Casa Civil. No ano seguinte, o Governo lanou oficialmente o Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB), vinculado a programas de incluso social e de desenvolvimento regional. Para incentivar o uso de biodiesel, em 2005, foi sancionada a Lei no 11.097, que fixa em 5% o percentual mnimo obrigatrio de adio de biodiesel ao leo diesel comercializado e d prazo de oito anos para que esse percentual seja atingido. A referida lei estabelece que, a partir de 2008, o diesel vendido no Pas dever conter 2% de biodiesel. O mesmo instrumento jurdico define sistema de incentivos fiscais e subsdios para a produo de biodiesel efetuada em pequenas propriedades familiares de regies economicamente deprimidas do Brasil (Norte, Nordeste, em especial na regio do semirido). O fato de ter sua produo vinculada a projetos de agricultura familiar agrega elemento favorvel adicional ao biodiesel, que tambm poder contribuir para a melhoria do nvel de vida de populaes de baixa renda. No Brasil e em outros pases os biocombustveis so fundamentais para a reduo dos gases de efeito estufa, na criao de alternativa para substituio parcial do petrleo e na criao de emprego e renda para populaes carentes.
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6. Os desafios do mercado internacional Todos os benefcios advindos da utilizao dos biocombustveis somente atingiro seu pleno potencial por meio da consolidao de um mercado internacional bem estruturado. Para que isso acontea, necessrio aumentar o nmero de pases produtores, criar padres e normas internacionalmente aceitos, expandir o uso de biocombustveis para um grande nmero de pases e estabelecer a cotao internacional em bolsa dos biocombustveis. O Governo brasileiro tem desenvolvido uma estratgia para atingir esses objetivos que se compe de diversas aes e est estruturada em trs vertentes: global, regional e bilateral. Na vertente global, a atuao brasileira pauta-se pelo objetivo de democratizar a produo mundial de energia, com a reduo de assimetrias e desigualdades entre pases consumidores e produtores. Para tanto, o Brasil tem defendido a adoo de padres e normas tcnicas internacionais que permitam o estabelecimento de mercado global para esses produtos. Para criar um mecanismo de coordenao entre os maiores produtores/ consumidores de biocombustveis foi criado, em maro de 2007, em Nova Iorque, o Frum Internacional de Biocombustveis. Adicionalmente, objetivo do Brasil estimular estudos cientficos e inovaes tecnolgicas que garantam a sustentabilidade no longo prazo da produo de biocombustveis, assim como a no interferncia de sua produo no cultivo de alimentos. No mbito regional, o Brasil tem estimulado a integrao energtica da Amrica do Sul, com a promoo da diversificao da matriz nos pases da regio e o incentivo s fontes de energia renovveis. Tambm foi assinado Memorando de Entendimento do MERCOSUL para ampliar a cooperao no tema. A integrao das cadeias de produo e de comercializao do etanol e do biodiesel na regio incluindo aspectos de regulao e fiscalizao visa a contribuir para o aproveitamento das importantes vantagens comparativas dos pases sul-americanos no campo dos biocombustveis, reconhecendo a oportunidade de se produzir riqueza e desenvolvimento de modo sustentvel na regio. A terceira vertente de atuao brasileira, no campo bilateral, abrange iniciativas de cooperao tcnica inclusive na pesquisa de fontes alternativas para a produo de biocombustveis e de promoo de intercmbio cientfico e acadmico. Sua operacionalizao tem-se dado por meio da assinatura de
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acordos, com destaque para memorandos assinados com o IBAS, Paraguai, Uruguai, Chile, Equador, Itlia e outros pases. O recente Memorando de Entendimento assinado com os EUA tambm prev cooperao em terceiros pases para o desenvolvimento dos biocombustveis. 7. Aspectos ambientais Os dados mais atuais e os estudos relativos produo de biocombustveis no Brasil comprovam que o setor tem se desenvolvido dentro de parmetros adequados em relao sustentabilidade ambiental. O ltimo levantamento da Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB), referente safra 2007/2008 de cana-de-acar, revela que a rea ocupada por essa cultura corresponde a 6,6 milhes de hectares, sendo que 82,5% desse total esto localizados na Regio Centro-Sul. Nessa safra, a produo de lcool consumir 50,5% da produo nacional de cana-de-acar, o que dever corresponder a 20 bilhes de litros, um aumento de 14,5% em relao safra anterior. Mesmo com essa expressiva produo, a cana-de-acar ocupa atualmente cerca de 10% da rea cultivada do Pas e, segundo estimativas do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA), ainda possvel incorporar mais 100 milhes de hectares aos 62 milhes hoje ocupados pela agricultura, de modo que no haveria necessidade de desmatamento de florestas virgens para atender eventual aumento da demanda por etanol. importante notar que a expanso do cultivo da cana vem ocorrendo, sobretudo, no Estado de So Paulo e no procede, portanto, a acusao segundo a qual o aumento da demanda por etanol estaria provocando o desmatamento da Floresta Amaznica. A baixa fertilidade dos solos e o regime de chuvas na Amaznia inviabilizam o cultivo de cana-de-acar na regio. Trata-se de espcie que necessita de clima seco para formar a sacarose e, em climas muito midos, como o da regio amaznica, a cana absorve gua em excesso do solo, o que impede a formao do acar. Na verdade, o aumento da produo tem se beneficiado de investimentos em pesquisas e no aprimoramento das tcnicas empregadas, de modo que sucessivos ganhos de produtividade tm sido alcanados na cadeia produtiva do etanol, o que indica que reas cada vez menores so utilizadas para produzir a mesma quantidade de cana-de-acar,
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minimizando a necessidade de incorporao de novas terras. O desenvolvimento de novas tecnologias, como a hidrlise do bagao e da palha da cana, permitir aproveitamento mais eficiente da planta e, consequentemente, produtividade ainda maior. Outro aspecto importante a ser ressaltado o excelente balano energtico verificado na produo de lcool a partir da cana-de-acar. A relao entre a energia produzida e energia de origem fssil utilizado como insumo na cadeia de produo do etanol de 8,3. Isto significa que, para cada unidade de energia empregada no processo produtivo do etanol, mais de oito unidades de energia so produzidas. Esse resultado extremamente favorvel, quando comparado, por exemplo, ao balano energtico de 1,4 obtido na produo de lcool a partir do milho, como feito nos Estados Unidos. H consenso cientfico mundial no sentido de que o uso do etanol combustvel acarreta reduo considervel das emisses de diversos poluentes e gases do efeito estufa, em particular de dixido de carbono (CO). Outras vantagens ambientais da utilizao de etanol combustvel tambm podem ser citadas: utilizao como substituto de aditivos base de metais pesados (como o chumbo e o mangans) e o MTBE (ter metil terbutlico, altamente poluente); ausncia de enxofre; emisso desprezvel de partculas, em razo de sua estrutura molecular simples; e reduo de emisses de monxido de carbono e hidrocarbonetos. 8. Biocombustveis e segurana alimentar A produo de biocombustveis no Brasil aumentou na mesma proporo em que aumentou o consumo de alimentos. O fator central que limita o consumo de alimentos a renda das populaes, no a produo de biocombustveis. Na medida em que os biocombustveis so capazes de aumentar a renda dos segmentos mais desfavorecidos da populao, sua produo contribui, na verdade, para reduzir a fome e a pobreza. Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), durante a safra de 1976/1977 a rea cultivada com gros no Brasil foi de 37,3 milhes de hectares, para uma produo de cerca de 46,9 milhes de toneladas. A rea cultivada com cana-de-acar ocupava ento 2,1 milhes de hectares, com produo total de 100 milhes de toneladas. Na safra de 2000/2001, a produo de gros atingiu 100,2 milhes de toneladas para uma rea plantada de apenas 37,8 milhes de hectares, ou seja, a produo
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praticamente dobrou, embora com ganho de apenas 500 mil hectares a mais em relao safra de 1976/1977. A produo de cana, por seu turno, atingiu cerca de 344 milhes de toneladas para uma rea colhida de 4,9 milhes de hectares. Tais nmeros demonstram que, nesse perodo, a melhoria tecnolgica na produo da cana-de-acar, como introduo de novas variedades melhor adaptadas ao clima, tipo de solo e sistema de corte, possibilitou aumento expressivo da produo com melhor produtividade, ao mesmo tempo em que a produo de bens alimentcios tambm cresceu e se aprimorou. Nesses anos, o rendimento mdio da lavoura de cana-de-acar destinada produo de lcool passou de 2.000 para cerca de 6.000 litros por hectare. Esses dados indicam que possvel expandir a produo brasileira de lcool de forma rpida, para atender aumento da demanda interna ou externa, sem comprometer a produo de alimentos. Por exemplo, com 160 mil hectares de cana-de-acar, pode-se produzir 1 bilho de litros de lcool combustvel. Na verdade, tais estimativas podem ser consideradas conservadoras, pois na Regio Centro-Sul (onde est ocorrendo a expanso canavieira) possvel produzir at 7.000 litros de lcool por hectare de cana-de-acar. O fato de que a ampliao da rea plantada com cana tem ocorrido em reas de pastagens degradadas na Regio Centro-Sul no implica tampouco diminuio da produo pecuria no Pas. Em muitos casos, a pecuria extensiva cedeu lugar pecuria intensiva, com confinamento de animais e uso de menor rea de pastagem. Em 2006, a rea de pasto no Estado de So Paulo diminuiu em cerca de 2,56% e a maior parte dessa diminuio deve-se converso para cultivo de cana. Segundo dados da Secretaria de Agricultura de So Paulo, o Estado perdeu, entre 2000 e 2006, cerca de 4,8% de sua rea de pastagem para canaviais. Nada disso significou, no entanto, decrscimo do rebanho, que registrou aumento de 5,6% no nmero de cabeas de gado. No h indcios de que haja conflito, no Brasil, entre a produo do etanol de cana-de-acar e produo de protena animal para alimentao humana. 9. Padres e normas tcnicas O suporte adequado crescente utilizao dos biocombustveis em todo o mundo necessita do fortalecimento da cooperao internacional em pesquisas cientficas de padres e medio. Para que seja atingido o objetivo
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de ter um mercado global bem estruturado, fundamental evitar a criao de barreiras tcnicas ao comrcio desses combustveis, seja em funo de critrios de sustentabilidade discriminatrios, seja em funo de padres e normas tcnicas restritivos. O Brasil defende que sejam adotados padres e critrios tcnicos equilibrados, simples e no discriminatrios, relacionados produo, distribuio e qualidade dos biocombustveis. Cabe notar que o setor de biocombustveis uma indstria nascente, que compete nos mercados de commodities agrcolas e energticas com outras indstrias bem estabelecidas, como a de combustveis fsseis. A criao e a estruturao do mercado internacional de biocombustveis depender, portanto, do esforo de articulao que o Brasil seja capaz de promover para a compatibilizao dos padres nacionais vigentes com padres internacionais balizados pelos conceitos acima enunciados, de modo a no prejudicar a competitividade e a expanso dos biocombustveis no plano global. 10. Frum Internacional de Biocombustveis Com o objetivo de desenvolver internacionalmente o uso e a produo sustentvel de biocombustveis, Brasil, frica do Sul, China, Estados Unidos, ndia e a Comisso Europeia reuniram-se no Frum Internacional de Biocombustveis, lanado oficialmente em 2 de maro de 2007, a fim de estruturar o dilogo entre grandes produtores e consumidores de biocombustveis interessados em promover a criao do mercado internacional para esses produtos. Esses pases compartilham o entendimento de que o surgimento de um mercado internacional contribuir para aumentar a eficincia na produo, distribuio e uso de biocombustveis no plano global. Para tanto, faz-se necessrio fortalecer a coordenao internacional e trabalhar em conjunto para que esses combustveis sejam difundidos mundialmente, de forma sustentvel, potencializando seus benefcios econmicos, sociais e ambientais. No Frum esto sendo realizadas reunies peridicas para dar continuidade ao dilogo sobre os temas definidos como prioritrios. Foram estabelecidos Grupos de Trabalho para o estudo de assuntos de especial interesse para atividades conjuntas, como o de Intercmbio de Informaes e o de Padres e Normas. A expectativa brasileira de que a iniciativa possa
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fazer avanar concretamente o desenvolvimento de padres e normas internacionais para os biocombustveis, questes de infraestrutura e logstica, aspectos relativos ao comrcio internacional desses produtos, o intercmbio de informaes sobre avanos cientficos e tecnolgicos (biocombustveis de segunda e terceira gerao) e os trabalhos que levaro organizao de Conferncia Internacional de Biocombustveis, a ser realizada no Brasil, em 2008. 11. Concluses Como ficou evidenciado no incio deste artigo, nos prximos anos a alta nos preos do petrleo e o declnio das reservas existentes aumentar a vantagem comparativa da utilizao de biocombustveis. O hidrognio uma tecnologia que levar muitos anos para ser aperfeioada e os biocombustveis, que convivem harmoniosamente com o petrleo, surgem como a melhor alternativa no momento. A crescente necessidade de reduzir as emisses de gases de efeito estufa outra razo que favorece o maior uso de biocombustveis. O Brasil tem clara vantagem comparativa na produo de biocombustveis. O Governo e o setor privado esto convencidos de que o aumento da produo de etanol e biodiesel ser capaz de criar condies para a melhoria do nvel de vida da populao, criando renda e empregos e fixando a populao nas reas rurais. O Brasil est comprometido com a produo sustentvel de biocombustveis. Esto sendo estudados mecanismos nacionais que certifiquem o que j conhecido: os biocombustveis no Brasil so produzidos de forma sustentvel, ambiental e socialmente. Para que o uso e a produo de biocombustveis sejam expandidos, h uma srie de condies que precisam ser atendidas. Em primeiro lugar, necessrio que aumente o nmero de pases produtores. Tambm indispensvel a adoo de um padro internacionalmente aceitvel para o etanol e para o biodiesel. Alm disso, os biocombustveis lquidos devem ser cotados em bolsas internacionais, criando um mercado de futuros e a possibilidade de contratos a longo prazo, a exemplo do que j existe para o petrleo. O Brasil desenvolveu uma estratgia internacional junto com outros parceiros para viabilizar a consolidao do mercado internacional de biocombustveis. O lanamento, em Nova Iorque, em 2 de maro de 2007,
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do Frum Internacional de Biocombustveis marca o incio de uma etapa essencial dessa estratgia. Por inspirao do Presidente Lula, ser realizada no Brasil, no segundo semestre de 2008, uma Conferncia Internacional de Biocombustveis, que dever consolidar a liderana do Brasil no setor e possibilitar o engajamento de muitos outros pases no processo. Para pases em desenvolvimento, os biocombustveis trazem grandes possibilidades de gerao de empregos, renda e de uma receita de exportao, alm de gerar economia na importao de petrleo. A produo do etanol de cana-de-acar tem como subproduto a gerao de energia eltrica. Para pases em desenvolvimento, esse subproduto pode ser de grande relevncia para atender a crescente demanda energtica, com baixo custo.
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Formato Mancha grfica Papel Fontes
15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), duo design 250g (capa) Times New Roman 17/20,4 (ttulos), 12/14 (textos)

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MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Secretrio-Geral

Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

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Integrao: sonho e realidade na Amrica do Sul

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3 - Poltica Externa Brasileira para a Amrica do Sul, Central e Caribe

PELA POLTICA: SOLIDARIEDADE E CRCULOS

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INTEGRAO PELO COMRCIO: SINERGIA E COMPLEMENTAO

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