CONTROLE DE POLCIA NO BRASIL

Ignacio Cano (UERJ)

Introduo
Todas as agncias pblicas precisam de controle social para garantir o cumprimento
de suas funes de forma satisfatria. No caso da polcia, depositria do monoplio estatal
da violncia legtima, esta necessidade ainda mais peremptria, pois um desvio de
conduta pode ter conseqncias dramticas. Entretanto, natural que as instituies
resistam em alguma medida esse controle, pelo menos inicialmente, considerando-o como
uma interferncia na sua autonomia. No Brasil, a histria autoritria associada criao das
polcias e culturas institucionais relativamente hermticas contribuem para essa resistncia.
Podemos entender o controle da polcia de duas formas: controle sobre a instituio
policial e controle sobre a conduta dos seus agentes individuais. Ambos tipos so
interdependentes e complementares.
Uma fora policial no submetida ao controle da sociedade pode perseguir objetivos
prprios, nem sempre coincidentes com os dos cidados. Nesse sentido, h uma polaridade
estratgica entre autonomia e controle poltico, na qual preciso atingir um ponto de
equilbrio. Por um lado, toda instituio policial aspira legitimamente a se ver livre da
interferncia poltica, de forma que ela possa servir aos interesses da sociedade e no aos do
governo. No entanto, um cenrio de autonomia policial ampla demais, no qual o governo
no consegue controlar a polcia, abre a porta busca de interesses corporativos por cima
do bem comum. Assim, a polcia deve estar inequivocamente submetida ao controle do
executivo, mas, ao mesmo tempo, deve ter a capacidade de resistir a presses para agir em
funo dos interesses do governante. Esse paradoxo s pode ser resolvido com a
participao ativa da sociedade, de forma que ela possa controlar simultaneamente o
governo e a polcia. No Brasil, a vinculao tradicional de vrias Polcias Militares
diretamente ao governador, por fora da estrutura da Secretaria de Segurana Pblica, parece
mais condizente com a noo de polcia do governo do que com a de polcia da
sociedade. Essa vinculao foi se desfazendo paulatinamente ao longo do tempo, mas
ainda hoje existem polcias militares no pas que no pertencem ao organograma da
Secretaria de Segurana Pblica.
Por sua vez, o controle da atividade dos agentes imprescindvel para garantir um
policiamento eficiente e para evitar desvios de funo. Dada a discricionariedade inerente
funo policial, o controle do policial no seu trabalho dirio constitui um desafio para todas
as instituies policiais do mundo, ainda mais em funo da tendncia crescente
descentralizao.
No Brasil, a noo de controle da atividade policial costuma ser entendida como a
capacidade de coibir abusos cometidos pela polcia, seja atravs da preveno ou da
represso desses desvios. No entanto, a idia de controle no deve ser limitada punio de
irregularidades, mas deve incluir, entre outros elementos, o conhecimento por parte do
pblico do funcionamento das polcias e a capacidade de propor medidas e de influenciar as
decises tomadas pelas corporaes policiais.
O controle depende em boa medida da transparncia institucional, pois no
possvel que a sociedade controle uma organizao que desconhece. Assim, a transparncia
condio necessria para o controle. Poder-se-ia dizer que , tambm, uma condio
quase suficiente, pois difcil imaginar uma corporao plenamente transparente e ao
mesmo refratria ao controle. No Brasil, a tradio de sigilo e ao mesmo tempo de descaso
pelas informaes de justia criminal no favorece a transparncia. Vale a pena insistir na
necessidade de, por um lado, divulgar amplamente as informaes existentes, e, por outro,
produzir dados confiveis que permitam planejar as intervenes e avaliar o impacto das
polticas de segurana pblica.
Costumeiramente, o controle dividido entre interno, desenvolvido pela prpria
corporao policial, e externo, quando exercido por qualquer outro agente. Paralelamente, o
controle pode ser formal ou informal.

Controle Interno
O controle interno formal dos agentes exercido, em primeiro lugar, pela prpria
linha de comando, com as limitaes decorrentes da discricionariedade anteriormente
mencionada e da disperso espacial com que a polcia realiza o seu trabalho. Na verdade,
no fcil para o comando ter uma noo exata do que acontece no trabalho policial nas
ruas, a pesar dos mecanismos rotineiros de prestao de contas (relatrios, superviso direta
pelos superiores, etc.).
Em segundo lugar, instituies policiais de certo tamanho possuem rgos
especficos para fiscalizar a atividade policial e para coibir os desvios de conduta. No
Brasil, esses rgos recebem o nome de Corregedorias. Elas possuem simultaneamente
competncias para corrigir e orientar as prticas policiais, de forma a torn-las mais
eficientes, e por outro lado competncias para investigar e punir condutas irregulares. A
investigao abrange tanto as esferas administrativa quanto judicial, enquanto a punio
est restringida, naturalmente, rea administrativa, sendo a legal exclusiva do judicirio.
Em conseqncia, a Corregedoria tem o duplo mandato de fiscalizar a qualidade do
trabalho e ao mesmo de encarnar o papel do que poderamos chamar de polcia da
polcia.
Na prtica, as Corregedorias brasileiras mal conseguem dar conta de misso to
abrangente. A sua atuao tende a ser reativa, mais do que pr-ativa, e costuma estar mais
centrada na investigao e castigo dos abusos do que na implementao de um controle de
qualidade.
Os recursos humanos e materiais no esto altura do tamanho e da dificuldade das
suas obrigaes. Costumam ser percebidas com receio ou temor pela maioria dos policiais,
que as consideram como perseguidoras e reclamam de que no oferecem suficientes
oportunidades de defesa. Os policiais que nelas trabalham no recebem, via de regra,
nenhuma gratificao especial e receiam ainda a volta para o policiamento normal, onde
poderiam sofrer represlias por parte de colegas ou superiores que foram por eles
investigados. Assim, um complemento salarial e garantia de estabilidade seriam elementos
essenciais para superar os problemas de recrutamento atualmente existentes e para
conseguir que os melhores policiais optem por trabalharem nas Corregedorias.
Com freqncia, as Corregedorias so acusadas de corporativismo pela sociedade,
dada sua incapacidade de coibir efetivamente os abusos policiais. Na verdade, o
corporativismo no um elemento prprio das Corregedorias, mas do conjunto da
instituio policial. Ele tem um lado positivo, como reforo da identidade profissional, mas
apresenta efeitos muito negativos quando interpretado no sentido de lealdade na
transgresso, isto , como uma tendncia a no denunciar os colegas que transgridem a lei.
Assim, existem policiais de boa f que ainda acreditam que quem mancha a imagem da
corporao no tanto quem comete irregularidades, mas aquele que as expe
publicamente. A conseqncia natural dessa atitude o aprofundamento da desconfiana da
sociedade perante a polcia.
Com efeito, o controle interno informal, exercido pelos prprios colegas, essencial
para inibir desvios. Uma cultura profissional rigorosa com os abusos provavelmente o
controle mais efetivo que possa existir sobre a atividade policial. No entanto, esse tipo de
sub-cultura co-existe, nas polcias brasileiras, com outras sub-culturas profissionais
tolerantes ou, inclusive, incentivadoras dos desvios de conduta.
Em geral, o tratamento outorgado pelos sistemas de controle interno no Brasil
focalizado quase exclusivamente na punio dos policiais que cometem crimes, ao invs de
privilegiar a preveno. Inclusive, h setores sociais que demandam uma abordagem
preventiva e abrangente da criminalidade em geral, mas voltam para o paradigma
meramente punitivo quando se trata de abusos policiais. Na verdade, para diminuir o crime
cometido por policiais, como qualquer tipo de crime, mais barato e eficiente pensar em
termos de preveno. Dada a freqncia com que acontecem casos de desvio de conduta
policial no pas, preciso reagir com uma abordagem sistmica, repensando os critrios de
formao, seleo e fiscalizao, bem como a cultura profissional. No basta se limitar
punio ou expulso daqueles indivduos comprovadamente desviados, considerado-os
como maas podres que poderiam contaminar o conjunto.

Controle Externo
O controle externo formal da atividade policial compete, por imperativo
constitucional, ao Ministrio Pblico. Entretanto, o Ministrio Pblico no exerce
efetivamente esse controle no dia a dia, com raras excees, por uma srie de motivos.
Entre eles, a falta de hbito de visitar delegacias, a relutncia em se envolver com a
atividade policial e a falta de recursos humanos suficientes. O controle do MP limita-se,
em geral, ao controle dos inquritos remetidos pela Polcia Civil. Em relao Polcia
Militar, ele praticamente inexistente. Existe um certo paradoxo em relao ao controle
que se reclama do MP em relao ao trabalho da Polcia Civil, pois, por outro lado, exige-
se tambm que os promotores colaborem efetivamente com os delegados no trabalho de
investigao para evitar a morosidade no infindvel percurso dos inquritos entre uma e
outra instituio. Ora, difcil esperar um controle externo ideal e isento por parte de
algum que, no dia a dia, trabalhe conjuntamente com o rgo controlado. As
conseqncias desse paradoxo no tm se revelado plenamente na prtica, pois o MP no
costuma cumprir, at o dia de hoje, nenhuma dessas duas funes: nem exerce o controle
externo nem trabalha lado ao lado com a polcia, dada a desconfiana tradicional existente
entre promotores e delegados.
Por outro lado, a polcia est submetida, como qualquer outra instituio pblica, ao
controle externo formal do legislativo e do judicirio. O controle do legislativo em relao
s polcias muito fraco, com exceo de alguma Comisso Parlamentaria de Inqurito ou
audincia pblica em casos de escndalos pblicos. O controle oramentrio dos gastos
policiais, por exemplo, bastante incomum. Obviamente, o judicirio representa um
controle imprescindvel no caso extremo de ilcito penal. No entanto, diversas pesquisas
mostram que os abusos policiais, por exemplo em relao ao abuso da fora, costumam
ficar impunes na justia. Seria desejvel esclarecer at que ponto isso fruto das baixas
taxas de esclarecimento reinantes no pas, e at que ponto resultado do corporativismo ou
da opacidade das corporaes policiais.
Um tipo particular de controle externo formal o exercido por uma corporao
policial sobre as outras, s vezes, curiosamente, em funo do antagonismo entre elas.
Assim, h registros de casos em que a interveno de uma polcia conseguiu limitar os
abusos cometidos pela outra. A Polcia Civil, como polcia judiciria, deve investigar as
denncias contra todos os cidados, includos os membros de outras foras policiais. No
entanto, a existncia de jurisdio militar para os crimes cometidos por policiais militares
com exceo dos crimes contra a vida limita essa possibilidade.
As deficincias tradicionais dos controles internos levaram vrios estados brasileiros
a criarem Ouvidorias de Polcia, rgos de controle externo que recebem denncias e as
encaminham s Corregedorias para a sua investigao, acompanhando o andamento das
mesmas. As Ouvidorias apresentam relatrios peridicos sociedade e tm servido como
elementos de mobilizao do debate e da conscientizao pblica em relao ao tema.
Muitas delas situam-se ainda num grau incipiente de institucionalizao e dependem em
grande medida da figura do ouvidor de turno. Inclusive, as Ouvidorias so instituies
relativamente desconhecidas da populao, sobretudo nos estados em que a sua criao foi
recente. Como carecem de poderes de investigao prprios, o resultado final das denncias
a elas apresentadas est nas mos das corregedorias. Em funo disso, as pesquisas
realizadas at agora junto a denunciantes das Ouvidorias mostram que eles no ficam
satisfeitos com o desfecho final. A falta de retorno aos denunciantes e de punio efetiva
das condutas denunciadas so dois elementos determinantes nessa avaliao negativa. Na
verdade, os denunciantes avaliam o sistema como um todo e no distinguem entre as
competncias de um ou outro rgo.
Os Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica so rgos que se situam entre o
controle formal e o informal. A sua funo justamente representar a comunidade na sua
interlocuo com o poder pblico e com as instituies de segurana pblica, permitindo
que as ltimas incorporem as prioridades e preocupaes da sociedade. Nesse sentido, eles
permitem um controle mais propositivo e participativo da sociedade, que no se limite
inibio dos abusos. Diversos estados brasileiros j implantaram conselhos, em ocasies
conjuntamente com um novo modelo de policiamento comunitrio. Os resultados tm sido
muito variados. timos em alguns casos e problemticos em outros. Entre os problemas
relatados esto: a) a interferncia de interesses partidrios; b) o monoplio de determinados
setores sociais, com mais recursos materiais ou simblicos, no funcionamento dos
conselhos; c) a falta de participao dos grupos que tm justamente uma relao mais
conflituosa como jovens de baixa renda com a polcia; d) a utilizao do conselho por
alguns membros como trampolim para candidaturas polticas; e) a predominncia de
conselheiros que so sempre favorveis s posies da polcia; f) tentativas de abuso de
autoridade cometidas por membros dos conselhos em funo do seu cargo; g) a sua
utilizao por parte da polcia como uma forma de obter recursos da comunidade. Apesar
dos riscos e dos descaminhos ocasionais, trata-se de um mecanismo de participao social
de extrema importncia.
O controle externo informal mais difuso, mas no por isso menos eficiente. Entre
os diversos atores que desempenham essa funo, a imprensa possui um papel central. At
os anos 60, a cobertura da imprensa brasileira sobre segurana pblica limitava-se a relatar
os crimes acontecidos, sempre de acordo com a verso da polcia. Havia casos, inclusive,
de jornalistas que eram ao mesmo tempo policiais. Essa abordagem pontual,
descontextualizada e parcial comeou a mudar a partir da redemocratizao nos anos 80.
No entanto, pesquisas recentes mostram que, ainda hoje, a maioria das matrias relativa a
fatos de violncia concretos, enquanto que os artculos reflexivos, propositivos ou,
simplesmente, dedicados questo de forma mais abrangente, so ainda minoria. A
excessiva politizao partidria da segurana pblica no Brasil no contribui para uma
cobertura mais isenta. A maioria dos rgos de imprensa brasileiros d destaque
criminalidade no Rio de J aneiro e, em ocasies, h uma tendncia a tratar a violncia
carioca como um espetculo. Por outro lado, ataques recentes a jornalistas em favelas tm
aumentado o temor a entrar nessas reas e, dessa forma, recrudescido a dependncia das
fontes policiais.
A despeito de todos os problemas, a imprensa desempenha uma funo essencial de
denncia de desvios cometidos por policiais. Nos casos em que h uma presso da
imprensa, as chances de impunidade so muito mais reduzidas. Da mesma forma, as
demandas de transparncia das informaes de justia criminal por parte da imprensa
tiveram sem dvida um efeito salutar.
Em ltima instncia, h um controle espontneo exercido pelos cidados de forma
individual no seu contato com a polcia. Entretanto, numa sociedade to desigual como a
brasileira, a capacidade de controle efetivo depende da posio do indivduo na estrutura
social. A populao de classe baixa, particularmente os moradores de reas carentes, recebe
da polcia um tratamento claramente pior do que a classe mdia, mas carece dos
mecanismos para reverter esse quadro.

Um exemplo de controle externo positivo: o prmio Polcia Cidad em So Paulo.
O prmio Polcia Cidad foi criado pelo Instituto Sou da Paz em So Paulo, uma
organizao no governamental dedicada aos temas de segurana pblica, desarmamento e
direitos humanos. Ele concedido anualmente a policiais da cidade, individualmente ou em
grupos de at 5 agentes, que tenham resolvido problemas de segurana pblica de forma
eficiente, criativa e respeitosa com as leis. Os prmios consistem em US$2.500 ou em uma
bolsa de estudos numa universidade. A comisso avaliadora do prmio est composta por
pesquisadores, lderes comunitrios e policiais de outros estados. Alguns dos princpios
considerados na hora de outorgar a premiao so o envolvimento da comunidade nas
solues, a preservao da vida de todos os envolvidos e o trabalho em equipe.
Dessa forma, o Instituto busca identificar e reconhecer boas prticas, bem como
promover a sua difuso entre as polcias, mostrando na prtica a compatibilidade entre
eficincia policial e respeito aos direitos humanos. Algumas das intervenes premiadas
recentemente tiveram como ttulos os seguintes: Chacinas em SP: investigao e empenho
no combate impunidade; Comprometimento com a comunidade na recomposio da
auto-estima policial; Planejamento e mobilizao no combate criminalidade; e
Mediao e articulao na resoluo pacfica de conflitos.
A divulgao dos resultados na imprensa representa um importante reconhecimento
simblico para os agentes. Assim, o prmio contribui para desfazer a percepo de muitos
policiais de que a sociedade s lembra da instituio quando ela comete erros. Em
particular, os agentes percebem que uma instituio de direitos humanos, normalmente
associada a crticas contra a polcia, reconhece explicitamente o seu trabalho.
Inicialmente, houve uma certa resistncia por parte do comando da Polcia Militar,
que pretendia controlar as indicaes para o prmio entre suas fileiras. Posteriormente, a
instituio se incorporou plenamente ao processo e passou a outorgar ao prmio um carter
quase oficial.
O prmio representa uma iniciativa interessante de controle de polcia por vrios
motivos. Em primeiro lugar, constitui um exemplo de controle positivo, ou seja de estmulo
de casos bem sucedidos e no apenas, como costuma ser o caso, de punio dos desvios.
Em segundo lugar, ele permite a setores da sociedade incentivar o tipo de polcia que eles
desejam: eficiente, moderna e respeitosa da lei e da comunidade. Em conseqncia disso, a
adoo do prmio por parte das autoridades policiais contribui para modificar a cultura
policial nessa mesma direo. Em terceiro lugar, a articulao entre organizaes da
sociedade civil e o comando das polcias mostra que a combinao dos controles interno e
externo pode oferecer um caminho promissrio.