Agricultura Familiar Multifuncionalidade e Desenvolvimento Territorial No Brasil

Copyright by Ademir A.
Cazella, Philippe Bonnal,

Renato S. Maluf (orgs.) et alii, 2009
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Dolmar Cazella
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Paula Cavalcanti
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SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ.
A224
Agricultura familiar : multifuncionalidade e desenvolvimento territorial
no Brasil / Ademir A. Cazella, Philippe Bonnal e Renato S. Maluf organi-
zadores. - Rio de Janeiro: Mauad X, 2009.
Inclui bibliograa
ISBN 978-85-7478-292-8
1. Agricultura familiar - Brasil. 2. Desenvolvimento rural - Brasil.
I. Cazella, Ademir A. II. Bonnal, Philippe. III. Maluf, Renato S.
09-0658. CDD: 338.10981
CDU: 338.43(81)
SUMRIO
SOBRE OS AUTORES 7
PREFCIO Jacques Remy 11
APRESENTAO 17
PARTE I TERRITRIOS, DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E
MULTIFUNCIONALIDADE DA AGRICULTURA FAMILIAR 23
Cap. 1 Olhares disciplinares sobre territrio e
desenvolvimento territorial 25
Ademir A. Cazella Philippe Bonnal Renato S. Maluf
Cap. 2 Multifuncionalidade da agricultura familiar no Brasil e
o enfoque da pesquisa 47
Cap. 3 Polticas de desenvolvimento territorial e
multifuncionalidade da agricultura familiar no Brasil 71
Philippe Bonnal Renato S. Maluf
PARTE II OS ESTUDOS DE CASO 111
Bloco 1 Territrios de poltica pblica:
institucionalidades convergentes e divergentes
Cap. 4 Projetos coletivos de desenvolvimento territorial no
entorno de Campina Grande (PB) o elo faltante da
multifuncionalidade da agricultura familiar 113
Marc Piraux Philippe Bonnal
Cap. 5 Dilogos entre a multifuncionalidade da agricultura
familiar e os projetos coletivos de educao do campo e da
agroecologia no Norte do Esprito Santo 137
Joo Carlos Saldanha Ldia Antongiovanni Paulo Cesar Scarim
Cap. 6 Dinmicas territoriais, projetos coletivos e
as complexidades das reas de fronteira agrria:
o caso da regio de Marab, Par 167
William Santos de Assis Fbio Halmenschlager Myriam Oliveira
Cap. 7 Multifuncionalidade da agricultura e
diferenciao territorial no Sul uminense:
uma perspectiva em termos de cesta de bens 193
Georges Flexor Zina Caceres Benavides
Bloco 2 Construes sociais de territrios:
arranjos produtivos, projetos e poltica
Cap. 8 Dinmicas territoriais e desenvolvimento rural em
uma regio de agricultura familiar modernizada:
o caso do Vale do Taquari, RS 209
Leonardo Beroldt Osmar Tomaz de Souza
Marcos Daniel S. de Aguiar Eduardo E. Filippi
Cap. 9 Desenvolvimento territorial e multifuncionalidade da
cafeicultura familiar no Sul de Minas Gerais 229
Miguel Angelo da Silveira Paulo Eduardo Moruzzi Marques
Cap. 10 Impasses do desenvolvimento territorial na serra catarinense:
limitao agroecolgica em face da expanso do deserto verde 251
Ademir A. Cazella Fbio Luiz Brigo
Cap. 11 Limites e possibilidades da construo de
territrios de desenvolvimento na
regio serrana do Rio de Janeiro 271
Maria Jos Carneiro Betty Nogueira Rocha
Cap. 12 Multifuncionalidade da agricultura familiar e territrio:
avanos e desaos para a conjuno de enfoques 291
7
AGRICULTURA FAMILIAR
SOBRE OS AUTORES
ADEMIR ANTONIO CAZELLA
Engenheiro agrnomo, mestre em Desenvolvimento Rural pelo CPDA/
UFRRJ e doutor em Ordenamento Territorial pela Universit Franois Rabe-
lais de Tours (Frana). Professor do Programa de Ps-graduao em Agroe-
cossistemas da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).
BETTY NOGUEIRA ROCHA
Economista, mestre e doutoranda do Curso de Ps-graduao de Cincias
Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Fe-
deral Rural do Rio de Janeiro e bolsista da Faperj.
EDUARDO E. FILIPPI
Economista, doutor em Economia Poltica pela Universit de Versailles
Saint-Quentin-en-Yvelines e professor no Departamento de Cincias Econ-
micas, no PPGE e PGDR da UFRGS. Pesquisador em Economia Ecolgica
e em Desenvolvimento Territorial.
FBIO LUIZ BRIGO
Engenheiro agrnomo, mestre em Agroecossistemas e doutor em Sociologia
Poltica pela UFSC. Consultor do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, do
Ministrio da Integrao Nacional e dos sistemas cooperativos solidrios.
FBIO HALMENSCHLAGER
Licenciado em Cincias Agrrias, mestre em Agriculturas Familiares e De-
senvolvimento Sustentvel (Neaf/UFPA), professor na Faculdade de Enge-
nharia Florestal da Universidade Federal do Par, campus de Altamira, e pes-
quisador do Laboratrio Agroecolgico da Transamaznica (Laet).
8
SOBRE OS AUTORES
GEORGES FLEXOR
Economista e doutor em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade pelo
CPDA/UFRRJ. Professor adjunto do Departamento de Histria e Economia
do Instituto Multidisciplinar da UFRRJ e membro do Observatrio de Polti-
cas Pblicas para a Agricultura (Oppa/UFRRJ).
JOO CARLOS SALDANHA
Doutorando CPDA/UFRRJ e professor do Depto. de Cincias Sociais da
Ufes.
LEONARDO BEROLDT
Engenheiro agrnomo, mestre em Fitotecnia (UFRGS) e doutorando em De-
senvolvimento Rural (PGDR/UFRGS).
LDIA ANTONGIOVANNI
Doutora em Geograa pela UFF e bolsista ps-doutorado pela Fapes.
MARC PIRAUX
Doutor em Agronomia e pesquisador do Cirad sobre desenvolvimento terri-
torial e sustentvel. Professor visitante na UFCG/Ps-graduao em Cincias
Sociais e assessor da Embrapa, ASA e SDT/MDA.
MARCOS DANIEL SCHMIDT DE AGUIAR
Gegrafo da Secretaria da Agricultura do Estado do Rio Grande do Sul. Mes-
tre em Geograa (UFSC, 2006) e doutorando em Desenvolvimento Rural
(PGDR/UFRGS).
MARIA JOS CARNEIRO
Antroploga, doutora em Antropologia, professora do CPDA/UFRRJ, bol-
sista do CNPq e bolsista do programa Cientista do Nosso Estado, Faperj,
2007-2008.
9
MIGUEL ANGELO DA SILVEIRA
Doutor em Cincias da Comunicao (USP) e pesquisador da Embrapa Meio
Ambiente na rea de desenvolvimento rural sustentvel.
MYRIAM OLIVEIRA
Agrnoma, mestre em Agriculturas Amaznicas, doutoranda do PGDR/
UFRGS, professora do Ncleo de Cincias Agrrias e Desenvolvimento Ru-
ral da Universidade Federal do Par (UFPA) e pesquisadora no Laboratrio
Socioagronmico do Tocantins (Lasat).
OSMAR TOMAZ DE SOUZA
Economista e doutor em Desenvolvimento e Meio Ambiente (UFPR) com es-
tgio de doutorado na Universit de Paris X - Nanterre. Professor/Pesquisa-
dor da Face e do Programa de Ps-graduao em Economia da PUCRS.
PAULO CESAR SCARIM
Doutor em Geograa pela UFF e professor no Departamento de Geograa
da UFES.
PAULO EDUARDO MORUZZI MARQUES
Professor e pesquisador do Departamento de Economia, Administrao e So-
ciologia e do Programa de Ps-graduao Interunidades em Ecologia Apli-
cada, Esalq/USP.
PHILIPPE BONNAL
Economista, pesquisador do Cirad (Frana) e pesquisador convidado do
CPDA-UFRRJ, onde integra o Observatrio de Polticas Pblicas para a
Agricultura (Oppa/UFRRJ).
RENATO S. MALUF
Economista e doutor em Economia e professor do CPDA/UFRRJ, onde coor-
dena o Centro de Referncia em Segurana Alimentar e Nutricional e integra
o Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (Oppa/UFRRJ).
10
SOBRE OS AUTORES
WILLIAM SANTOS DE ASSIS
Doutor em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA/UFRRJ),
professor do Programa de Ps-graduao do Ncleo de Cincias Agrrias e
Desenvolvimento Rural da Universidade Federal do Par (UFPa/Marab) e
coordenador do Laboratrio Socioagronmico do Tocantins (Lasat).
ZINA ANGELICA CACERES BENAVIDES
Economista pela Universidade Nacional Mayor de San Marcos (Peru), douto-
ra em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade (CPDA/UFRRJ) e pesqui-
sadora em sistemas de produo tradicional e novos mercados de qualidade.
11
PREFCIO
L se vo dez anos desde que foi debatida, emendada, votada e depois pro-
mulgada, em 9 de julho de 1999, a Lei de Orientao Agrcola na Frana, suge-
rida pelo governo socialista de Lionel Jospin e seu ministro da agricultura, Louis
Le Pinsec, e executada logo em seguida pelo seu sucessor, Jean Glavany. Em
seu primeiro artigo, evocava a tripla funo da agricultura produtiva, social
e ambiental sem que tenha sido mencionada a palavra multifuncionalidade,
mas situando essa tripla funo dentro da perspectiva de uma contribuio ao
desenvolvimento sustentvel.
O Conselho Europeu, que ocorreu em maro de 1999, em Berlim, no hesitou,
por sua vez, em empregar esse termo ao evocar uma agricultura multifuncional
e sustentvel, porm igualmente competitiva. O instrumento de reconhecimen-
to e de promoo dessa multifuncionalidade da agricultura foram os Contratos
Territoriais de Estabelecimento (CTEs), criados pelo artigo 4 da lei de 1999. No
mbito europeu, a considerao de tal multifuncionalidade da agricultura ocor-
reu por meio da elaborao do Regulamento sobre o Desenvolvimento Rural
(RDR) que cada pas executou sob a forma de um Plano de Desenvolvimento
Rural Nacional (PDRN).
lcito pensar que a multifuncionalidade, no obstante os vivos debates que
marcaram a discusso da lei no parlamento e as reticncias sobre a execuo dos
CTEs, foi reconhecida a partir de ento como qualidade potencial ou iminente
da agricultura. Os pesquisadores, ansiosos por adotar a noo ou o conceito ,
discutiam abordagens positivas ou normativas e os debates sobre o funciona
ou no ou sobre a considerao de seus benefcios iam de vento em popa. Em
contrapartida, surgiu a alternncia poltica de 2002 e, a partir do ms de agosto,
os CTEs foram liquidados a pedido do presidente da Repblica, Jacques Chirac,
apesar do pouco entusiasmo de seu ministro da agricultura, Herv Gaymard, e da
forte desaprovao do sindicato majoritrio, ao menos nas regies de pecuria e
de agricultura ainda familiar.
12
PREFCIO JACQUES REMY
Para compensar o efeito desastroso da supresso de uma ferramenta que co-
meava a custar caro (justamente por causa de seu crescente sucesso), foram
concebidos os Contratos de Agricultura Sustentvel (CASs), que desapareceram
rapidamente devido falta de nanciamento, sendo substitudos por Medidas
Agroambientais, ditas Territorializadas (Maats), cuja aplicao se limita ainda
devido falta de nanciamento s zonas sensveis mais ou menos protegidas.
No intil rever as respectivas liaes dessas diversas medidas sucessivas.
Os CTEs se inscreviam na lgica de uma iniciativa concebida e praticada no
meio da dcada de 1990, a qual se restringia a promover uma concepo global
da explorao e seu acompanhamento dentro da viso de uma agronomia escla-
recida. Esses contratos propostos aos agricultores possuam o nome de Planos
de Desenvolvimento Sustentvel (PDSs). Talvez por serem muito ambiciosos
e certamente muito complexa sua execuo de uma maneira generalizada, eles
foram abandonados, embora seus promotores pensem, sem dvida, com razo,
tratar-se dos prottipos dos CTEs. J uma outra liao atribuda s primeiras
Medidas Agroambientais (MAAs), surgidas na Frana entre os anos de 1991
e 1992, e mais tarde chamadas de Olaas (Operaes Locais Agroambientais),
CASs e depois as MAAs territorializadas atuais.
Os PDSs e os CTEs tomavam como ponto de partida o territrio do estabele-
cimento, considerado portador de potencialidades produtivas, alm de sociais e
ambientais. Se, por um lado, eles tinham vocao agrcola e eram autocentrados
sobre a explorao, os CTEs se esforavam em inserir na lgica do explorador
preocupaes provenientes de outros domnios e, ao estabelecer um contrato com
este, valorizar a multifuncionalidade da agricultura ao remuner-la. Os MAAs,
CASs e Maats so medidas que no esto centradas no estabelecimento e na
sua lgica de funcionamento. Certas parcelas so interessantes somente dentro
de uma lgica ambiental, paisagista, de proteo de habitats (Natura 2000), de
territrios denidos e traados em funo de consideraes naturalistas ou da
proteo dos consumidores, particularmente a qualidade da gua.
Esses objetivos no so menos legtimos e, alis, estiveram presentes nos
CTEs, porm abordados sob uma perspectiva diferente. Assim, apesar do
fato de que elas tenham sempre sido geradas pelos servios descentralizados
do Ministrio da Agricultura (passou-se da escala do departamento para a da
Regio), sob o nosso ponto de vista, as Medidas Agroambientais Territoria-
lizadas atuais dependem, desde ento, de uma lgica centrada na ecologia,
e no mais na agricultura: o dispositivo permanece, mas o pensamento est
em outro lugar.
13
O centro de gravidade, a partir disso, deslocou-se do Ministrio da Agricul-
tura (anteriormente portador da abordagem normativa da multifuncionalidade)
para o Ministrio do Meio Ambiente e do Desenvolvimento Sustentvel, o que
cou claro com o grande show do Grenelle do Meio Ambiente
1
, que ocorreu
no segundo semestre de 2007. A tentativa de resposta do lado do Ministrio da
Agricultura passou quase despercebida, apesar de seu ambicioso ttulo, As Bases
da Agricultura. Ainda cedo para se fazer um balano da operao Grenel-
le, cujo sucesso miditico foi imenso, porm a inscrio legislativa permanece
inacabada, assim como seus incertos resultados. Se as associaes de proteo
de meio ambiente ocuparam um lugar de destaque durante as discusses, os de-
putados e os senadores, bastante descontentes de serem inicialmente ofuscados
pelo debate pblico, permaneceram muito sensveis presso do sindicalismo
agrcola majoritrio e das indstrias produtoras de insumos
2
.
O Grenelle do Meio Ambiente marca o triunfo miditico da noo de de-
senvolvimento sustentvel na Frana e sua insero no somente no discurso
poltico e nas formas institucionais (a comear pelo prprio ttulo do ministrio),
mas tambm nas estratgias dos atores econmicos, sejam seus motivos altrus-
tas ou guiados pelo interesse, ou uma combinao dos dois. Essa noo ganhou
igualmente espao nas representaes e preocupaes e mesmo prticas dos
cidados. No campo da agricultura, que aqui nos concerne, o termo desenvolvi-
mento sustentvel conseguiu uma penetrao real, j que tal expresso se pode
escutar tanto dos responsveis prossionais como de certos agricultores. algo
verdadeiramente importante. Jamais a palavra multifuncionalidade, mesmo no
momento de maior efervescncia criado pela instaurao dos CTEs, conheceu a
menor notoriedade no campo prossional agrcola.
Quais so as razes de tal sucesso da noo de multifuncionalidade entre os
pesquisadores e uma parte dos agentes do Estado, e de seu naufrgio imediato
entre os que trabalham na agricultura, como os dirigentes prossionais? Primei-
ramente, aos olhos dos responsveis prossionais, fcil compreender por que o
desenvolvimento sustentvel apareceu rapidamente como palavra de ordem que
pode agregar, e suscetvel de tornar aceitvel um slogan. A palavra desenvol-
vimento assume na agricultura francesa uma tonalidade particular, aquela do
1
O termo Grenelle uma aluso aos acordos de Grenelle assinados durante as greves e
conitos que paralisaram a Frana em maio de 1968. Ele utilizado para designar grandes dis-
cusses que interessam sociedade francesa e que devem resultar em um compromisso entre
o governo, as associaes prossionais e/ou as Organizaes No-Governamentais (N.T.).
2
A reduo, em dez anos, de 50% das doses de pesticidas constitui um dos objetivos ocial-
mente proclamados naquela ocasio.
14
desenvolvimento agrcola, momento exemplar da cogesto entre o Estado e a
Prosso, durante o qual foram criados todos os tipos de instituies econmi-
cas, tcnicas e polticas que constituem ainda o que se pode designar como o
aparelho de enquadramento da agricultura. Alm disso, num momento em que
esse aparelho pena para se manter, e a agricultura francesa, marcada pelas crises
sanitrias e ambientais, v-se ameaada de ser confrontada mais diretamente
com o mercado mundial, falar de desenvolvimento mesmo que sustentvel
renova as esperanas. Desse modo, os agricultores das regies de grande cultivo
no deixaram de reivindicar o termo sustentabilidade e de se apoiar na sua
denio cannica para informar que, para eles, a sustentabilidade era, antes de
mais nada, assegurar a perenidade de suas exploraes agrcolas e a transmisso
de seu patrimnio s geraes futuras, ou seja, seus prprios lhos.
Quanto ao sucesso da noo de multifuncionalidade no mundo da pesquisa e,
em certa parte, da administrao, deve-se tambm explic-lo pela histria social
da agricultura francesa e, particularmente, pelos debates que envolveram essa
mesma etapa do desenvolvimento agrcola. Desde o incio da dcada de 1970,
foi desenvolvida uma crtica no seio de diversas faces sindicais reagrupadas
atualmente na Confederao Camponesa dos modelos de produo intensi-
vos e especializados, considerados produtivistas e distantes de um verdadeiro
Desenvolvimento para o Homem e pelo Homem (retomando os termos e as
letras maisculas do discurso sobre o desenvolvimento agrcola, dominante
na dcada anterior).
Entretanto, essa crtica de uma agricultura levada pela lgica produtivista
ocorreu, ao mesmo tempo, dentro de certos departamentos ou laboratrios de
instituies de pesquisa, como o CNRS e o Inra. O Relatrio Poly, de 1979, por
uma agricultura mais econmica e mais autnoma, veio lhe dar certa garantia
ocial (Jacques Poly era, ento, o diretor-geral do Inra, antes de se tornar seu
presidente), em detrimento da prosso agrcola, que se sentiu trada pelo Inra. A
realizao, durante o inverno de 1982-1983, dos Estados Gerais do Desenvolvi-
mento Agrcola (EGDA), a pedido da ministra da Agricultura, a socialista Edith
Cresson, mobilizou um nmero considervel de pesquisadores, alm de ter sus-
citado o interesse de inmeros agricultores e conselheiros agrcolas. Os fruns
se estenderam primeiramente ao mbito da pequena regio agrcola, apesar das
vivas reservas do sindicalismo majoritrio.
Esses Estados Gerais no resultaram em inexes concretas e imediatas da
poltica agrcola, mas, durante esses anos, pesquisadores de diversas disciplinas
realizaram, sob a orientao de Marcel Jollivet, uma srie de trabalhos dentro
de uma proposta intitulada Diversicao dos modelos de produo (DMDR).
15
Eles elaboraram um trabalho coletivo que, por suas anlises e propostas em prol
da abertura da agricultura, mostrou-se precursor (Jollivet, 1998). Inmeros parti-
cipantes dessa pesquisa pluridisciplinar (dos quais alguns j haviam contribudo
ao EGDA) se lanaram mais tarde na aventura dos CTEs, alguns deles tendo
contribudo, enquanto isso, para a inveno dos Planos de Desenvolvimento
Sustentvel (PDSs) ou para a observao das primeiras medidas agroambien-
tais, no incio dos anos 1980. Essas trajetrias prossionais se inscrevem nas
correntes de pensamento comunidades epistmicas? que se reconheceram na
noo de multifuncionalidade.
No entanto, no basta pensar a multifuncionalidade: preciso inscrev-la em
uma dinmica social para que ela se exprima e encontre um reconhecimento p-
blico. Se, no Brasil, a noo de multifuncionalidade contribui para a legitimao
da agricultura familiar, a qual, por seu lado, assegura multifuncionalidade certa
visibilidade, a agricultura francesa entrou, por sua vez, em uma era que podemos
qualicar de ps-familiar. Certamente no sob o ponto de vista patrimonial
(ainda que, cada vez mais, as exploraes agrcolas se instalem sob diversas
formas sociais), mas do ponto de vista da coletividade do trabalho (h cada vez
menos esposas sobre as terras j que elas trabalham no exterior e cada vez
mais assalariados).
No plano simblico, a explorao familiar tambm no mais, desde uma re-
cente reunio do sindicato majoritrio, a forma de explorao promovida por esse
sindicalismo (em prol da empresa) e concordncia concernente a uma cogesto
recuperada (ou exumada) a recente lei de orientao agrcola, de janeiro de 2006,
deixou tambm no esquecimento essa explorao familiar manejada durante tanto
tempo como uma forma ideal e utilizada como instrumento de legitimao de toda
a agricultura francesa aos olhos do pas, fortemente ligado ao campesinato.
verdade que as regies de pecuria ou de policultura criao e agricultura
de montanha, regies que se converteram sem hesitar aos CTEs desejam se be-
neciar dos nanciamentos elevados que promete a Europa no segundo pilar de
sua poltica agrcola, o do desenvolvimento rural. Se parece efetivamente legti-
mo reequilibrar o sistema de ajuda, existe, entretanto, o risco de fortalecer a ideia
de uma dualidade da agricultura francesa. A alguns caberia o espao produtivo,
e a outros, a sua conservao. Dessa forma, ao pretender incitar a promoo da
multifuncionalidade, terminar-se-ia por lhe dar um duro golpe talvez mortal ,
pois essa agricultura de conservao de espao, separada de sua funo produti-
va, no seria mais multifuncional, e sim especializada em uma funo paisagista,
enquanto o agribusiness se veria dispensado da multifuncionalidade em nome
da eccia e dos custos de produo.
16
No entanto, o que temos visto, nesses ltimos anos, no um cenrio pr-
ximo a esse? Por um lado, a considerao explcita ou implcita dos benefcios
das agriculturas menos intensivas e mais diversicadas, admitidas como natu-
ralmente multifuncionais e que poderiam ter um desempenho ainda melhor por
meio de medidas contratuais nanciadas pelo segundo pilar, o do desenvolvi-
mento rural. Por outro, a promoo de uma agricultura sustentvel nas regies
mais produtivas e mais atreladas ao mercado mundial, uma agricultura intensiva
e, por vocao, exportadora, mas que tem se esforado em rever seus itinerrios
tcnicos, em diminuir signicantemente seu apoio aos insumos e em respeitar
os cdigos de boa conduta ambiental concebidos pela Unio Europeia (ecocon-
dicionalidade). Os esforos da pesquisa parecem ir nesse mesmo sentido. Desse
modo, no seio de instituies como o Inra, a retrao da multifuncionalidade
tema de mobilizao entre os anos de 1998 e 2002 atrs da promoo do
desenvolvimento sustentvel, realizada h muitos anos sem alarde, parece agora
ser acompanhada de uma orientao mais explcita das pesquisas para as regies
de grande cultivo.
A noo de multifuncionalidade, na Frana, corre, portanto, vrios riscos. O
primeiro seria que ela passe pura e simplesmente para o segundo plano, mesmo
que ainda disponha de especialistas talentosos e continue na lembrana somente
como o slogan de um breve momento da histria da agricultura. O segundo risco
que ela se veja connada a um papel de instrumento de promoo turstica
dentro do quadro de uma agricultura residual, ligada conservao da paisagem.
O terceiro risco seria o esforo de superar a multifuncionalidade ao dilu-la no
desenvolvimento sustentvel. Ora, a multifuncionalidade da agricultura pode se
privar do desenvolvimento sustentvel, mesmo que dele participe, mas este so-
mente pode tomar forma ou seja, ir alm do discurso e se inscrever nas prticas
agrcolas caso a multifuncionalidade seja executada. Para que os polticos se
conscientizem disso novamente, seria necessrio que eles fossem interpelados
por um movimento social. Enquanto isso, o risco grande: a multifuncionalida-
de no solvel no desenvolvimento sustentvel, mas pode afogar-se nele.
Jacques Remy
Socilogo, diretor de Pesquisa do
Institut National de Recherche Agricole (Inra) Frana
17
APRESENTAO
Este livro contm uma coletnea de artigos elaborados a partir dos resultados
do projeto Pesquisa e aes de divulgao sobre o tema da multifuncionalidade
da agricultura familiar e desenvolvimento territorial no Brasil, executado no
perodo 2006-2008
1
. O projeto foi desenvolvido por uma rede interinstitucional
de pesquisadores constituda em 2000 e contou com apoio do Ncleo de Estudos
de Agricultura e Desenvolvimento do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio
(Nead/MDA), e do Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
(IICA). O referido projeto corresponde terceira etapa de pesquisa dessa rede,
sendo necessria uma breve retrospectiva dos antecedentes da etapa atual para
melhor compreend-la.
A rede se constituiu tendo como referncia o enfoque da multifuncionalidade
da agricultura ento em pleno orescimento em vrias partes do mundo, com
destaque para a Europa Ocidental e, particularmente, a Frana. A perspectiva
era desenvolver estudos e pesquisas visando apropriao e operacionalizao
desse enfoque nas circunstncias prprias da agricultura familiar no Brasil. A
composio multidisciplinar da rede de pesquisa representa uma caracterstica
valorizada na conduo dos trs projetos por ela desenvolvidos, pois ela enri-
quece a abordagem de um objeto que demanda a diversidade de olhares. Isso
representou importante exerccio de dilogo interdisciplinar em todos os trs
projetos adiante apresentados, nos quais foi possvel chegar formulao co-
mum das questes de pesquisa, base conceitual e procedimentos metodolgicos.
Como se notar, a diversidade de olhares se manifesta na valorizao e no modo
de anlise dos componentes da reproduo das famlias rurais e dos territrios
estudados.
1
A rede composta de pesquisadores integrantes das seguintes instituies: UFRRJ-CPDA
(coord.), UFSC/CCA, UFRGS/PGDR, Embrapa-CNPAM, USP/Esalq, Ufes, UFCG e UFPA
(Brasil), Cirad e Inra (Frana). A rede est registrada na Plataforma Lattes do CNPq como
grupo de pesquisa Multifuncionalidade da agricultura.
18
APRESENTAO
A apropriao e a operacionalizao do enfoque da multifuncionalidade da
agricultura familiar no Brasil requerem dar conta de quatro planos de anlise re-
lativos aos agricultores, aos territrios, sociedade em geral e s polticas pbli-
cas. O desenvolvimento desses nveis de anlise se materializou em trs etapas
de pesquisa. A primeira delas foi realizada com os agricultores familiares
2
, tendo
as famlias rurais como unidade de observao em lugar da agricultura stricto
sensu. As unidades familiares foram entendidas como unidades sociais que se
reproduzem num territrio com determinadas caractersticas socioeconmicas,
culturais e ambientais. A pesquisa buscou vericar a percepo das famlias en-
trevistadas acerca das circunstncias que afetam o desempenho das quatro fun-
es indicativas da multifuncionalidade da agricultura, identicadas pela equipe
aps uma primeira aproximao com as famlias rurais: a) reproduo socioe-
conmica das famlias rurais; b) promoo da segurana alimentar das famlias
rurais e da sociedade; c) manuteno do tecido social e cultural; d) preservao
dos recursos naturais e da paisagem rural.
Entre outros resultados, a pesquisa conrmou que a reproduo das famlias
rurais no guarda relao linear com a atividade agrcola por elas desenvolvida,
na medida em que a renda auferida com essa atividade perde peso quanto mais
elevado o nvel de renda familiar pesquisas com outros enfoques j haviam
chegado a constataes anlogas. No obstante, concluiu-se tambm que a pro-
duo alimentar continua sendo componente central na reproduo das famlias
rurais, inclusive por razes de sua segurana alimentar.
Ressalve-se que o enfoque da pesquisa no permite dar conta da relevncia
na disponibilidade de bens alimentares e dos demais signicados da produo
de base familiar no Brasil, subentendidos na funo da segurana alimentar da
sociedade. A propsito, h que se registrar tambm o fato de a amostra abranger,
principalmente, comunidades com atividades agrcolas precrias. Ela revela,
contudo, a grande heterogeneidade social que caracteriza a chamada agricultura
familiar no Brasil, bem como a permanncia de restries no acesso terra e a
recursos produtivos de modo geral.
Fatores materiais e imateriais relacionados com identidade social e formas de
sociabilidade das famlias rurais se somam aos anteriores, de modo que a agri-
cultura continua sendo o principal fator de identidade e insero social dessas
2
Projeto Estratgias de desenvolvimento rural, multifuncionalidade da agricultura e a agri-
cultura familiar: identicao e avaliao de experincias em diferentes regies brasileiras.
CNPq/COAGr, 2002/2003. Nessa etapa, os estudos de caso foram realizados nos estados do
Rio de Janeiro, Santa Catarina, So Paulo, Paraba e Piau. Os principais resultados deste
projeto podem ser consultados em Carneiro e Maluf (Orgs., 2003).
19
famlias. A atividade agrcola diversicada de base familiar cumpre, tambm,
papel relevante na reproduo das comunidades rurais, apesar das expectativas
pessimistas, quanto ao futuro dessa atividade, reveladas pelas famlias entrevis-
tadas. Sendo assim, as diculdades de reproduo enfrentadas por esse tipo de
agricultura terminam por comprometer a prpria existncia das comunidades
rurais, com implicaes no que se refere manuteno do tecido social e cul-
tural. Por ltimo, caram evidentes na pesquisa os conitos entre a preserva-
o dos recursos naturais e as prticas agrcolas, incluindo o confronto entre
prticas tradicionais e legislao ambiental. Vericou-se ser muito incipiente o
reconhecimento do papel de preservao do patrimnio natural e, menos ainda,
da paisagem rural.
A segunda etapa de pesquisa deu incio incorporao dos planos do territ-
rio e da sociedade em geral no desenvolvimento do enfoque da multifuncionali-
dade da agricultura familiar no Brasil pela rede de pesquisa
3
. Os territrios foram
introduzidos desde a tica de observar as dinmicas ou processos econmicos e
sociais que conferem (ou no) legitimao agricultura familiar multifuncional
e que contribuem (ou criam obstculos) para uma maior expresso do carter
multifuncional da agricultura. J a sociedade em geral foi considerada com base
na percepo dos atores sociais sobre elementos contemplados pela noo de
multifuncionalidade da agricultura. Nesses termos, a pesquisa teve como obje-
tivo identicar a percepo e a atuao dos atores e redes sociais relevantes em
mbito local e como elas se manifestam em termos de alianas e conitos nos
espaos de concertao.
O primeiro passo para incorporar a dimenso territorial consistiu em am-
pliar para a escala municipal o recorte espacial da pesquisa anterior focalizado
nas comunidades rurais. Em consequncia, ganharam relevncia os Conselhos
Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR) como espaos de concertao
a serem observados.
A heterogeneidade dos casos estudados resultou em percepes bastante di-
versas por parte dos atores sociais pesquisados, indo desde o reconhecimento da
agricultura como base da economia local at avaliaes que lhe atribuam peque-
na importncia e, no limite, conferiam-lhe no mais que um papel de atividade
de subsistncia das famlias rurais. Constatou-se a ambiguidade das avaliaes
pessimistas em relao ao futuro da atividade agrcola levando formao de
3
Projet Multifonctionnalit de lagriculture. Construction dune demarche danalyse au ni-
veau local a partir dun dispositif comparatif en France et au Brsil. Dispositif Inra Cema-
gref Cirad (2002/4).
20
APRESENTAO
expectativas fora do setor para os lhos de agricultores acompanhadas de uma
viso positiva das contribuies que poderiam ser dadas pela agricultura para o
desenvolvimento local. recorrente, porm, o reconhecimento do papel da agri-
cultura na promoo da segurana alimentar e no alvio do xodo rural. Como na
etapa anterior de pesquisa, a questo ambiental surgiu como piv de conitos, qua-
se sempre no explicitados, devidos ao uso de agrotxicos e ao desmatamento.
Por ltimo, mas no menos importante, a pesquisa pde captar o jogo de alianas
e oposies nas instncias formais de concertao no caso, os CMDRs num con-
texto de transio para um novo modelo de desenvolvimento rural.
s pesquisas com os agricultores e nos mbitos dos territrios e da sociedade
em geral, agregou-se um quarto plano de anlise correspondente s polticas p-
blicas, com a perspectiva de vericar o reconhecimento e legitimao da multi-
funcionalidade da agricultura por elas (polticas pblicas). Esse plano de anlise
se articulou com os demais na abordagem dos programas de desenvolvimento
territorial efetuada na terceira etapa de pesquisa apresentada a seguir.
O projeto de pesquisa, cujos resultados constituem a base da presente publi-
cao, teve quatro objetivos gerais, assim denidos:
discutir os pressupostos que orientam o recorte territorial para a formula-
o e implementao de polticas pblicas, focalizando aquelas voltadas
para a promoo da agricultura familiar;
vericar a contribuio da agricultura familiar para o desenvolvimento
territorial valendo-se do enfoque da multifuncionalidade da agricultura
(MFA);
investigar o processo de construo de territrios, identicando os ato-
res sociais envolvidos, os interesses comuns e conitantes, e respectivos
espaos de negociao;
analisar, luz do enfoque da MFA, os principais programas pblicos de
promoo da agricultura familiar e de desenvolvimento territorial na sua
concepo e instrumentos de operacionalizao.
Esses objetivos demandaram, inicialmente, analisar a base conceitual do
enfoque territorial e correlacion-la com o da multifuncionalidade da agricul-
tura. Assim, essa etapa de pesquisa signicou ampliar o foco de estudo com a
incorporao plena (conceitual e operacional) da dimenso territorial, alm de
englobar questes correlatas de desenvolvimento e de polticas pblicas obser-
vadas no mbito das dinmicas territoriais e dos programas de desenvolvimento
territorial. J quanto aos estudos de caso, eles foram realizados em oito territ-
21
rios determinados que, em sua diversidade, tm, propositadamente, uma carac-
terstica comum, que a elevada presena da agricultura familiar. As referncias
espaciais dos estudos foram as seguintes: a) regio de Marab (PA); b) Territrio
da Borborema (PB); c) Territrio Norte do Esprito Santo; d) regio cafeeira do
Sul de Minas Gerais; e) regio serrana de Nova Friburgo (RJ); f) regio litornea
de Paraty (RJ); g) Territrio Planalto Serrano (SC); h) regio do Vale do Taquari
(RS). Em quatro dessas zonas est sendo implementada a poltica de desenvol-
vimento territorial do Ministrio de Desenvolvimento Agrrio.
Para a anlise dos programas de desenvolvimento territorial, foram conside-
radas as diretrizes gerais do Plano Plurianual 2004-2007, antecedendo a anlise
dos programas escolhidos entre aqueles que esto voltados para a promoo
da agricultura familiar, o ambiente e o meio rural: Programa Nacional de For-
talecimento da Agricultura Familiar (Pronaf); Programa de Desenvolvimento
Sustentvel dos Territrios Rurais (PDSTR); Programa de Desenvolvimento So-
cioambiental da Produo Familiar Rural na Amaznia; Programa Agenda 21;
Programa de Instalao de Consrcios Intermunicipais de Segurana Alimen-
tar e Desenvolvimento Local; Programa Arranjos Produtivos Locais; Programa
Gesto da Poltica de Desenvolvimento Regional e Ordenamento Territorial.
Este livro est organizado em duas partes. A Parte I composta de trs cap-
tulos, sendo que os dois primeiros apresentam as bases conceituais da pesquisa e
as principais referncias bibliogrcas que lhe do suporte, bem como o marco
analtico que articula as noes e conceitos que conformam a abordagem da
equipe e o mtodo da pesquisa com os correspondentes instrumentos utilizados.
O terceiro captulo aborda os signicados da incorporao do enfoque territorial
nos programas pblicos antes referidos, com vista a apontar os desaos de coor-
denao desses programas e para implementar instrumentos de desenvolvimento
territorial que contemplem a multifuncionalidade agrcola.
A Parte II engloba oito captulos escritos a partir dos relatrios da pesquisa
de campo dos estudos de caso realizados pela equipe. Resguardadas as distin-
tas nfases resultantes tanto da diversidade das situaes estudadas (em termos
de localizao geogrca, perl socioeconmico e prticas agrcolas) quanto
da referida formao multidisciplinar que caracteriza a rede de pesquisa, os
captulos retomam a questo geral apresentada para todas as equipes regionais,
qual seja: como as dinmicas territoriais e os projetos coletivos presentes em
territrios determinados contemplam a agricultura familiar em suas mltiplas
funes e heterogeneidade social?. Os oito captulos foram agrupados em dois
blocos.
22
APRESENTAO
O Bloco 1 rene os quatro estudos que abordam dinmicas territoriais ligadas
a territrios da poltica pblica, mais especicamente, os territrios rurais pro-
movidos pelo PDSTR. Os territrios da Borborema, PB, e do Norte do Esprito
Santo foram caracterizados como territrios de poltica com institucionalidades
convergentes, em contraste com as institucionalidades divergentes da regio de
Marab, onde se localiza o territrio do Sudeste do Par. J o territrio Sul-Flu-
minense (Litornea de Paraty,RJ), em construo, caracteriza-se por uma ainda
fraca institucionalidade.
O Bloco 2 congrega quatro estudos, cujos enfoques ressaltam vrias dimen-
ses envolvidas na construo social de territrios e nas estratgias de desen-
volvimento territorial, para alm de um programa pblico especco. Em trs
destes estudos, as dinmicas territoriais reetem, sobretudo, lgicas de arranjos
produtivos ainda que com dinmicas dspares: um arranjo agroindustrial antigo e
consolidado (Vale do Taquari,RS), um arranjo agrcola emergente (Sul de Minas
Gerais) e um arranjo industrial excludente (planalto serrano, SC). O quarto estu-
do (serrana de Nova Friburgo, RJ) trata de dinmicas territoriais caracterizadas
pela coexistncia de projetos com fraca insero institucional que, ademais, per-
mitem abordar os limites impostos pela cultura poltica da patronagem.
O captulo conclusivo nal tem o propsito de apresentar os avanos e desa-
os para a conjuno dos enfoques da multifuncionalidade da agricultura e do
desenvolvimento territorial. Para tanto, busca estabelecer os principais elos entre
o reconhecimento e a promoo dos mltiplos papis da agricultura familiar
nas aes de desenvolvimento territorial, conforme eles se expressam nas din-
micas socioespaciais presentes nas reas estudadas, nas estratgias dos atores
sociais e nas polticas pblicas. O captulo aborda tambm as principais questes
transversais aos estudos de caso, organizadas em eixos de anlise denidos com
base nos resultados das pesquisas de campo, bem como apresenta os principais
desaos para a conjuno dos enfoques da multifuncionalidade da agricultura e
desenvolvimento territorial.
Os organizadores
23
PARTE I
TERRITRIOS, DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E
MULTIFUNCIONALIDADE DA AGRICULTURA FAMILIAR
Esta parte que abre a publicao composta por trs captulos
contendo as bases conceituais e o marco analtico que conformam
a abordagem construda pela equipe, o mtodo da pesquisa e os
correspondentes instrumentos utilizados. O primeiro captulo est
dedicado a uma breve reviso dos olhares disciplinares sobre ter-
ritrio e desenvolvimento territorial, destacando a Geograa e a
Economia. O segundo captulo apresenta a apropriao do enfoque
da multifuncionalidade da agricultura pela equipe e sua associa-
o com o de territrio, de modo a chegar ao marco analtico dos
estudos de caso fundado nas categorias de dinmicas territoriais
e projetos coletivos. O terceiro e ltimo captulo trata do plano
das polticas pblicas e aborda os signicados da incorporao do
enfoque territorial nos programas voltados agricultura familiar e
ao meio rural, e os requisitos para que eles contemplem a multifun-
cionalidade da agricultura familiar.
25
CAPTULO 1
OLHARES DISCIPLINARES SOBRE TERRITRIO E
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Ademir A. Cazella
Philippe Bonnal
Renato S. Maluf
No transcurso da ltima dcada, a noo de territrio assumiu importncia desta-
cada nos discursos dos gestores de polticas pblicas de numerosos pases, inclusive
o Brasil. No que diz respeito agricultura e ao meio rural, o territrio aparece cada
vez mais como uma entrada programtica, inovadora e privilegiada para renovar a
concepo do desenvolvimento rural. Mas, apesar da adoo generalizada do con-
ceito, observa-se uma diculdade dos acadmicos, dos prossionais do setor e dos
prprios gestores de polticas pblicas na denio rigorosa do conceito de territrio
e, consequentemente, dos instrumentos de interveno pblica.
Neste captulo, apresenta-se o resultado de um esforo coletivo realizado
pela equipe de pesquisa, visando, inicialmente, a aprofundar a anlise do con-
ceito de territrio e a precisar o seu contedo semntico no quadro das Cincias
Sociais; mais especicamente, revisou-se a abordagem disciplinar do conceito
sob os pontos de vista da Geograa e da Economia
1
. Em seguida a essa reviso,
apresentam-se alguns elementos da reexo contempornea sobre desenvolvi-
mento territorial. Cabe antecipar que o contedo do presente captulo se comple-
ta com a anlise das relaes entre territrio e a noo de multifuncionalidade da
agricultura, seguida do mtodo proposto de identicao de territrios a partir
do enfoque das dinmicas territoriais, constantes do Captulo 2.
1
Essa reviso baseia-se nas contribuies de Paulo C. Scarim (Geograa), Georges Flexor e
Eduardo E. Filippi (Economia).
26
ADEMIR A. CAZELLA PHILIPPE BONNAL RENATO S. MALUF
No se teve a pretenso de realizar uma reviso bibliogrca exaustiva, nem
mesmo no interior das disciplinas destacadas, seno que a reviso foi orientada
para cumprir um dos quatro objetivos gerais da pesquisa, referente aos pressu-
postos que orientam o recorte territorial para a formulao e implementao de
polticas pblicas voltadas promoo da agricultura familiar no Brasil. Escla-
rea-se, tambm, que o contedo a seguir constitui sistematizao das contri-
buies aportadas por vrios integrantes da equipe, elaborada pelos editores da
presente coletnea.
Territrio: abordagens disciplinares
Os olhares dos gegrafos: espao, territorialidades e poder
Para vrios gegrafos, o territrio considerado um conceito-mala pelo fato de
carregar diversos sentidos. Sua integrao no campo da Geograa relativamente
recente dcadas de 1970 e 1980 e foi concomitante com uma abertura desta cin-
cia na direo de outras Cincias Sociais, particularmente da Antropologia (relaes
entre o mundo material e o mundo simblico), da Sociologia (produo dos espaos
urbano e rural), da Economia (efeito econmico da localizao da produo) e da
Cincia Poltica (territorializao do poder e das polticas pblicas).
Numa primeira aproximao, um territrio pode ser concebido como um pe-
dao de espao cujos elementos constitutivos so organizados e estruturados pelas
aes dos grupos sociais que o ocupam e o utilizam (Renard, 2002). Nessa perspec-
tiva, o territrio , em primeiro lugar, uma unidade geogrca delimitada por uma
fronteira, criando uma oposio entre o que est dentro com o que se encontra fora.
Sendo assim, a questo de diversos gegrafos determinar em quais aspectos as ca-
ractersticas visveis de um territrio que constituem a paisagem reetem a viso
dos atores que atuaram na sua denio. Outra preocupao entender a lgica da
organizao geral dos territrios: mosaico, sobreposio, encaixamento, redes, etc.
O territrio, contudo, precisa de condies particulares para se constituir.
Mo (1998) identica quatro dinmicas particulares que atuam na origem dos
territrios: i) o poder poltico (tecido administrativo)
2
; ii) as dinmicas socioe-
2
Observe-se que a relao entre territrio e poder est particularmente bem abordada
pela geopoltica entendida como todas as rivalidades de poder e inuncia sobre um
territrio quaisquer sejam suas formas mais ou menos violentas e as dimenses
dos espaos em questo (Lacoste, 2001). No transcurso das ltimas duas dcadas, a
geopoltica se converteu numa cincia quase autnoma.
27
conmicas ligadas ao sistema produtivo (como os distritos industriais, clusters,
qualidade de produtos, etc.); iii) os comportamentos e aspectos identitrios e de
pertencimento; iv) as dinmicas naturalistas (determinismos ligados s intera-
es natureza-sociedade). Gumuschian (2002) vai mais longe e dene a noo
de territrio a partir de quatro entradas principais. Primeira: a natureza simblica
e material do territrio segundo a qual o territrio tem dois componentes: as
formas (organizao), de um lado, e o sentido dessas formas, de outro. Assim,
o territrio uma realidade bifacial, sendo o produto de uma ecognese na
qual so ativados em um sistema simblico e informacional recursos materiais.
Segunda entrada: a natureza e formas de apropriao, o que implica conside-
rar o territrio espao colonizado (por uma espcie vegetal, animal ou pelo ser
humano) e utilizado (modalidades de apropriao). Terceira: as conguraes
espaciais que se expressam na repartio, continuidade e descontinuidade dos
territrios (mosaico, arquiplago, reticular, etc.). Quarta entrada: os processos
de autorreferncia baseados na relao entre os caracteres objetivos (a mate-
rialidade), subjetivos (o percebido, a representao individual e/ou coletiva) e
o convencional (identidade coletiva).
O uso contemporneo do conceito de territrio remonta, segundo Moraes (2000),
s cincias naturais modernas. Apesar da origem ancestral como gura adminis-
trativo-militar romana (territorium), sua retomada pela Geograa no nal do sculo
XIX se d mediante o contedo estabelecido no processo de sistematizao dos es-
tudos da natureza segundo o modelo cientco consagrado naquele sculo, em-
pregado para designar a rea de domnio de uma espcie. esse contedo que foi
assimilado e reconceituado por Friedrich Ratzel como controle poltico de um dado
mbito espacial, o exerccio de uma soberania que impe uma territorialidade a cer-
tas parcelas delimitadas da superfcie terrestre. O territrio teria em sua gnese um
movimento de expanso e conquista de espaos, o que o localiza tambm num lugar
importante no universo de preocupaes da geograa poltica e da geopoltica.
Com a despolitizao da reexo geogrca, subjacente hegemonia da ge-
ograa regional francesa, o conceito de territrio foi praticamente banido desse
campo de investigao. Tal conceito deixado, durante boa parte do sculo XX,
como ferramenta quase exclusiva das teorias geopolticas e jurdico-administra-
tivas, em que tido como uma base emprico-factual com a qual se inicia a te-
orizao proposta. O resgate desse conceito pela Geograa ocorre no mbito da
repolitizao do temrio da disciplina subjacente ao movimento de renovao do
pensamento geogrco a partir dos anos 1960, com base numa orientao meto-
dolgica marxista que prope uma reexo essencialmente econmica e poltica,
e resulta numa concepo que qualica o territrio pelo seu uso social.
28
Outro resgate do conceito apontado por Moraes (2000) ocorreu em tempos
mais recentes, advindo da reexo antropolgica que assimila o territrio a um
espao de referncia cultural, portanto espao que se qualica pelo signicado
a ele atribudo por um dado grupo ou segmento social. Nessa tica, o territ-
rio inscreve-se no campo dos processos de identidade societria, na condio
de referente de formas de conscincia do espao, e mesmo de autoconscincia
grupal (grupos que se identicam pela relao com um dado espao). Para essa
concepo antropolgica, diversas territorialidades se exercitam sobrepondo-se
num mesmo espao, rompendo com a idia de exclusividade presente nas vi-
ses anteriores.
Santos (1996) considera o espao geogrco conjuntos indissociveis de sis-
temas de objetos e sistemas de aes, denio que permite pensar uma multipli-
cidade de combinaes entre aes e materialidade. Essa conceituao de espao
geogrco levou Santos (1994, 1996) a propor que a categoria de anlise seja
a de territrio usado. Para esse autor, o espao geogrco a manifestao
da acumulao desigual de tempos, a qual pode ser entendida atravs de uma
periodizao das tcnicas (etapas de modernizaes). Tal periodizao deve ir
alm do estudo da tcnica em si, buscando entender o processo poltico que
elege esta ou aquela tcnica. O enfoque das tcnicas permite, ademais, enfrentar
as diculdades que se apresentam ao tratar as relaes entre o espao e o tempo
na Geograa.
O territrio usado constitui-se como um todo complexo onde se tece uma
trama de relaes complementares e conitantes. Da o vigor do conceito,
convidado a pensar processualmente as relaes estabelecidas entre o lu-
gar, a formao socioespacial e o mundo. (Santos, 2000, p. 3)
J uma interveno que atenda a maioria, obriga recuperar a totalidade, en-
tendendo o territrio como abrigo, pois este multiplicidade:
O territrio usado, visto como uma totalidade, campo privilegiado para
a anlise, na medida em que, de um lado, nos revela a estrutura global da
sociedade e, de outro lado, a prpria complexidade do seu uso. (Santos,
2000, p. 12)
A sistematizao feita por Haesbaert (2004) ressalta que o reaquecimento do
debate sobre territrio emergiu de forma contraditria ao se preocupar em expli-
car a desterritorializao. Para o autor, porm, o que de fato ocorre so mltiplos
processos de reterritorializao, de modo que o debate sobre desterritorializao
29
acaba por rearmar o territrio. Apesar da diversidade, sustenta que territrio
tem a ver com poder em qualquer acepo, tanto o poder no sentido de domina-
o (mais concreto) quanto no sentido de apropriao (mais simblico).
Utilizando conceituao de Robert Sack, Haesbaert (2004a) considera que a
territorialidade est intimamente ligada aos modos como as pessoas utilizam a
terra, experimentam a vida e do signicado a ela. Ele prope noes que do
suporte ao que chama de multiterritorialidade, como as de territrio-rede e
territrio-zona. Embora exista, hoje, uma multiplicidade de territrios, Haes-
baert (2004, 2004a) alerta que eles no devem ser confundidos com a multiter-
riorialidade. Para a manifestao da multiterritorialidade, preciso existncia
de mltiplos territrios, porm a existncia de mltiplos territrios no leva,
necessariamente, multiterritorialidade.
A multiterritorialidade implica experimentar mltiplos territrios e/ou ter-
ritorialidades ao mesmo tempo. Essa experincia de multiplicidade, em certo
sentido, sempre existiu. No obstante, vericou-se uma mudana quantitativa
(maior nmero de possibilidades) e, principalmente, uma mudana qualitativa
no sentido de se poder, de forma indita, intervir e viver com uma enorme gama
de diferentes territrios e/ou territorialidades. A articulao das multiterritoriali-
dades contemporneas se d, principalmente, na forma de territrios-rede, que,
por denio, so territrios mltiplos. Portanto, para Haesbaert, a noo de ter-
ritrio manifesta, hoje, sentidos multiescalar e multidimensional que s podem
ser apreendidos dentro da concepo de multiplicidade.
Porto-Gonalves (2005) trilha o caminho da anlise dos territrios como
existncia a partir das relaes sociais e de poder que os conformam, mas res-
salta a necessidade de se identicarem os sujeitos e processos que os compem,
isto , as territorialidades. Estas territorialidades, circunscritas em territrios de-
nidos ou no, esto em tenso, que denomina tenses de territorialidades,
as quais gestam uma nova geograa e novas cartograas. Estas tenses se do
entre os mais diversos interesses sociais, sejam eles empresariais, comunitrios
ou governamentais.
Tambm se lida com escalas de poder quando se parte para a questo de terri-
trio e planejamento. Quais so os limites da escala? Como pensar recortes espa-
o-temporais? H problemas, ento, com relao s classicaes e s escolhas
que fazemos. O que mostrar? O que importante? nesse sentido que Acselrad
(2002) discute ao questionar os critrios da racionalidade presente nos ordena-
mentos territoriais, seu enquadramento espacial das incertezas e dos modelos
possveis de organizao das atividades econmicas do espao, pois reduzem
30
as prticas sociais a suas dimenses tcnico-produtivas e a uma normalizao
tcnica do territrio, estabelecendo um discurso sobre o governo das coisas, que
pretende justicar o governo dos homens e das prticas sociais no espao. Cas-
tro (1997) tambm discute a noo de escala quando debate as relaes entre os
diferentes modos do fazer poltico e os contedos territoriais. Para a autora, a
escala de observao dene o fenmeno. Portanto, a escala uma inteno e
possvel decidir o que tornar visvel e o que tornar invisvel.
Dessa forma, o forte vnculo entre territrio e poder implicaria incluir a an-
lise da cidadania, j que, como lembra Gomes (1997), a questo territorial fun-
damento da cidadania. H, portanto, um limite fsico de incluso e, consequente-
mente, de excluso. O territrio, para ele, a chave de acesso a prticas sociais.
Gomes (1997) recorre tambm a Robert Sack para identicar quais seriam, a seu
ver, os trs principais fatores da territorialidade humana: (i) classicao das
coisas e das relaes por reas; (ii) comunicao; (iii) controle de uma determi-
nada poro do espao. Essas estratgias vo muito alm da reproduo fsica
do grupo. Para se compreender a vida social, preciso considerar que ela , em
parte, tributria da compreenso da lgica territorial na qual est organizada.
Os olhares dos economistas:
da economia territorializada territorializao da economia
Desde os pioneiros da economia do desenvolvimento (Myrdal, 1959;
Hirschman, 1958), reconhece-se que as mudanas sociais e o crescimento
econmico no so processos espacialmente homogneos. A industrializa-
o ocorria a partir de centros regionais cujas atividades se organizavam em
funo de grandes empresas e indstrias com diversos encadeamentos pro-
dutivos. No plano da geografia econmica, esses processos eram analisados
como uma congurao centro-periferia, na qual o centro industrial expressaria
o moderno, poderoso e transformador, enquanto a periferia rural e agrcola seria
a marca do atraso e do conservadorismo.
Essa congurao viria dar lugar a uma nova geograa global caracteriza-
da por uma constelao de territrios mais ou menos articulados horizontal e
verticalmente, diversamente organizados e estruturados por redes econmicas,
sociais e polticas, e, muitas vezes, competindo entre si (Storper, 1997; Scott,
2003; Messner, 2003; Rallet, 2000). Uma transformao tal reete a perda da
capacidade de os Estados coordenarem o comportamento dos agentes econmi-
cos e suas decises, bem como ratica a importncia crescente da globalizao
31
produtiva, nanceira e tecnolgica. A transformao em curso reveladora do
declnio do espao nacional e de suas instituies como quadro de referncia
absoluta dos diferentes atores.
Como resultado dessas mudanas, a literatura sobre desenvolvimento regio-
nal conhece, desde a dcada de 1980, uma renovao importante. Se, at en-
to, a problemtica regional interessava, sobretudo, a gegrafos e economistas
voltados ao estudo e anlise das consequncias espaciais do desenvolvimento
industrial, o perodo de intensa reestruturao institucional e organizacional,
que comea no nal da dcada de 1970, atraiu os olhares multidisciplinares,
envolvendo economistas, socilogos, cientistas polticos e gegrafos. Podem ser
distinguidos trs eixos dessa renovao da problemtica regional.
Em primeiro lugar, cabe destacar os trabalhos seminais desenvolvidos por
um grupo de cientistas sociais italianos empenhados em compreender e analisar
o padro de desenvolvimento original das regies do Centro e Nordeste daquele
pas, denominada Terceira Itlia por Bagnasco (1996). A particularidade desta
literatura de combinar uma anlise organizacional com aspectos institucionais
e culturais. Diferentemente do modelo da grande empresa hierarquicamente in-
tegrada, caracterstica do sistema de produo em massa predominante no Norte
da Itlia, as regies do Centro e Nordeste apresentam uma organizao produti-
va estruturada por aglomeraes de pequenas e mdias empresas que se especia-
lizam em diferentes fases do processo produtivo.
O sucesso dos chamados distritos industriais, assim qualicados por Be-
cattini (1987, 1991), valendo-se da formulao proposta por Marshall (1901),
est associado s externalidades
3
induzidas pela na diviso do trabalho e tam-
bm ao contexto sociocultural que favorece aes coletivas fundamentais para
a ecincia do sistema produtivo. Em particular, as regras e normas sociais que
valorizam o trabalho, a mobilidade social e a troca de informaes permitiriam
combinar concorrncia e cooperao entre os diversos agentes, ou seja, incenti-
vos individuais e coletivos.
O caso da Terceira Itlia se tornou paradigmtico quando Piore e Sabel (1984)
passaram a interpretar este sistema produtivo como uma alternativa crise do
sistema de produo em massa ou fordista. Para esses estudiosos norte-ameri-
3
As externalidades devem ser entendidas como as situaes onde as decises de consumo
ou de produo de um agente afetam diretamente a satisfao (bem-estar) ou o lucro (bene-
fcio) de outros agentes sem que o mercado avalie e faa pagar ou retribua o agente para esta
interao (Picard, 1998). Elas podem ter efeitos positivos quando incrementam o bem-estar
ou o lucro, ou negativos, no caso contrrio.
32
canos, a experincia italiana representaria um caso particular de uma tendncia
mais geral na qual o modelo fordista estaria sendo, gradativamente, substitudo
por uma organizao produtiva exvel e especializada, mais adaptada ao novo
ambiente global, incerto e voltil.
A colorao paradigmtica da experincia italiana foi reforada com o tra-
balho do cientista poltico norte-americano Putnam (1992). Procurando explicar
o bom desempenho democrtico dessa regio, Putnam vai desenvolver uma abor-
dagem neoinstitucional centrada no conceito de capital social. Como regras de
reciprocidade e normas cvicas enraizadas na histria, o capital social explicaria
por que os indivduos do Centro e do Nordeste da Itlia conseguem superar os pro-
blemas de ao coletiva, em particular o individualismo contraproducente e o fa-
miliarismo amoral to comum no Sul do pas. Em sntese, ao integrar ecincia
econmica e desempenho democrtico, as diversas interpretaes desta peculiar
experincia social, econmica e poltica convergem para uma representao da
boa sociedade, eciente e justa, explicando seu poder de atrao nas esferas aca-
dmicas e entre as redes de formuladores de polticas pblicas (policy networks).
Um segundo eixo de renovao da problemtica regional veio da escola ca-
liforniana de geograa econmica. Liderada por Scott, Storper e Walker, essa
corrente tem como foco de anlise as relaes entre diviso do trabalho, custos
de transaes e aglomerao econmica. Como ponto de partida, reconhece-se
que a desintegrao vertical da produo, alm de garantir economias de espe-
cializao e minimizar o excesso de capacidade produtiva, capaz de reduzir pos-
sveis enclausuramentos (locked in) tecnolgicos
4
. Todavia, a desintegrao tende
a aumentar os custos de transao porque, nesse tipo de organizao produtiva, as
relaes interrmas se tornam mais frequentes, incertas e complexas. A organizao
industrial, portanto, deve arbitrar entre custos de organizao internos rma e os
custos de transao interrmas. Segundo a escola californiana, a proximidade geo-
grca que caracteriza as aglomeraes de pequenas e mdias empresas, representa
um fator que minimiza os custos de transao. A concluso geral que, numa eco-
nomia global cada vez mais relacionada com economias de escopo que privilegiam
a exibilidade, os sistemas espaciais fordistas tendem a desaparecer para dar lugar a
aglomeraes de empresas em busca de custos de transaes mnimos.
4
No modelo desenvolvido por Arthur (1989), este fenmeno diz respeito dinmica
de alocao sob retornos crescentes em que tecnologias alternativas so aperfeioa-
das conforme sejam adotadas pelos agentes. Assim, a economia tende a se tornar en-
clausurada (locked-in) em trajetrias tecnolgicas no necessariamente ecientes e
impossveis de predizer com base nas convencionais funes de oferta e demanda.
33
Um aspecto importante dessa corrente sua proposta de anlise geogrca da
economia das formas de produo em redes, um objeto de estudo cada vez mais privi-
legiado pela sociologia econmica, economia das organizaes, geograa econmica
e cincias administrativas, entre outras. Alm disso, como no depende de fatores
institucionais e histricos, essa perspectiva proporciona ferramentas analticas
mais gerais e operacionalizveis. Em particular, alm de explicar os processos
de reestruturao nas velhas regies industriais europeias e norte-americanas,
assim como a emergncia dos novos distritos do tipo Vale do Silcio e Route 128,
ela proporciona um modelo organizacional normativo na forma de redes locais
de pequenas e mdias empresas.
O terceiro eixo de renovao est associado s abordagens que relacionam
inovaes tecnolgicas e aspectos regionais. Segundo elas, uma das foras das
aglomeraes produtivas desintegradas a de se beneciar dos conhecimentos e
informaes distribudos entre diferentes atores envolvidos na produo de bens
e servios (Rallet & Torre, 2000; Amin & Cohendet, 2003; Malmberg & Mask,
1997; Storper, 1997). Autores vinculados a essa abordagem reconhecem que a
integrao vertical favorece a coordenao das diversas fases produtivas. Dessa
forma, a proximidade organizacional tende a eliminar os problemas de coorde-
nao relacionados a distncias geogrcas e culturais. No entanto, ao limitar o
nmero de interaes entre as unidades envolvidas, corre-se o risco de perder
valiosas informaes e conhecimentos.
Os sistemas produtivos dependem, portanto, do desenvolvimento de com-
petncias coletivas capazes de construir os recursos que lhes so estratgicos. A
proximidade de centros de produo de conhecimento, por exemplo, proporcio-
na a possibilidade de poder contar com um mercado do trabalho altamente quali-
cado e atualizado, e um ambiente que favorece a difuso de conhecimentos t-
citos. A importncia da proximidade geogrca ser, desse modo, funo do tipo
de atividade inovadora envolvida. No caso das atividades relacionadas a tecno-
logias padronizadas, as informaes e os conhecimentos podem ser codicados
em padres (standards) e transmitidos atravs do espao sem grandes prejuzos.
No entanto, se as atividades envolverem intensas interaes, por exemplo, entre
produtores e clientes (Lundvall, 1991), e a tecnologia for complexa, a proxi-
midade geogrca pode se revelar um fator que favorece a criao de recursos
estratgicos. O contexto social e cultural e a possibilidade de frequentes relaes
face a face facilitam, por exemplo, a coordenao dos diversos atores, a trans-
misso das informaes pertinentes e a difuso de conhecimentos tcitos.
O programa de pesquisa sobre os meios inovadores refora a problemtica
que relaciona o contexto regional e inovaes (Aydalot, 1986; Camagni, 1991;
34
Maillat, 1995). Constatando as transformaes das hierarquias espaciais ocor-
ridas nas dcadas de 1970 e 1980, o grupo de pesquisa sobre meios inovadores
(Groupe de Recherches Europen sur les Milieux Innovateurs - GREMI) se de-
senvolveu em torno de uma hiptese de trabalho que assim pode ser resumida:
as empresas inovadoras no agem de forma isolada, mas interagem com ou-
tras rmas num ambiente coletivo que desenvolve uma percepo convergente
das restries e oportunidades mercantis. Considera-se, em particular, que os
comportamentos inovadores no so globais, mas sim que eles so o resultado
de interaes localizadas entre um conjunto de atores que partilham competn-
cias especcas e conhecimentos complementares. Trata-se, nesse sentido, de
uma perspectiva que busca, a partir dos padres de interao e dos processos de
aprendizagem coletiva, destacar o papel da proximidade geogrca nos compor-
tamentos inovadores.
No campo dos estudos rurais, essa discusso, em particular a trajetria italia-
na, adquiriu o estatuto de quase paradigma. Uma primeira razo para isso que
tal trajetria pode ser interpretada como um processo de industrializao difusa,
na qual os espaos rurais deixam, de forma gradual, de ser predominantemente
agrcolas para evolurem em direo a um modelo de desenvolvimento regional,
estruturado por uma rede urbana de pequenas e mdias cidades especializadas
na produo de bens e servios especcos (Garofoli, 1997; Bagnasco, 1996). Os
espaos rurais, nesse estilo de desenvolvimento, no se reduzem s atividades
agrcolas (Marsden et al, 1993), mas so espaos sociais plurissetoriais estrutu-
rados por redes produtivas, familiares, prossionais, etc.
Uma segunda razo para destacar essa experincia reside na possibilidade de
extrair desse caso especco argumentos que justicam novas estratgias de de-
senvolvimento rural. Sendo a tradio de agricultura familiar um dos fatores da
bem-sucedida trajetria italiana, estudiosos e formuladores de polticas encontram
razes para legitimar a transformao das aes pblicas, e justicar mudanas na
concepo dos instrumentos de promoo do desenvolvimento rural. Com efeito,
o desenvolvimento rural se dissocia da busca de economia de escala decorrente do
aumento da produtividade agrcola, e se aproxima de uma concepo que valoriza
a construo de economias de escopo direcionadas para satisfazer uma demanda
atenta qualidade dos bens e servios ofertados (Saraceno, 1994, 1998).
At o presente, pode-se dizer que, no plano analtico, a problemtica territo-
rial no meio rural tem procurado destacar o papel das redes formadas por ONGs,
associaes comerciais, empresrios locais, agncias de desenvolvimento, pro-
dutores e suas organizaes, agroindstrias, etc. Dessa forma, proporciona visi-
bilidade a novos atores e reala o arcabouo organizacional e cultural do espao
35
em que se desenvolvem as interaes. Do ponto de vista normativo, por outro
lado, o reconhecimento de uma multiplicidade de atores tende a valorizar os pro-
cessos negociados e as alianas polticas capazes de mobilizar os recursos locais,
ampliando as possibilidades de reproduo social e econmica dos habitantes
dos espaos rurais.
A problemtica territorial proporciona, dessa maneira, argumentos para justicar
uma mudana do referencial que orienta as polticas pblicas. Em particular, propor-
ciona elementos para legitimar aes que visam a animar fruns capazes de agluti-
nar as energias sociais locais, e no apenas iniciativas direcionadas para facilitar as
condies produtivas do sistema agroalimentar como tm sido, tradicionalmente, as
polticas de desenvolvimento rural. No contexto brasileiro, espera-se, entre outras
coisas, que os espaos rurais onde predominam a agricultura familiar sejam capazes
de induzir um estilo de desenvolvimento rural mais sustentvel, mais justo e gerador
de novas oportunidades econmicas (Abramovay, 2003; Veiga, 2001).
Registre-se, a propsito, a agregao na literatura contempornea sobre o
territrio dos conceitos, premissas e promessas avanados pelo debate sobre o
desenvolvimento sustentvel, em particular, sua aplicao ao planejamento terri-
torial (Wced, 1987). Esse movimento contribuiu para a incorporao das dimen-
ses identitria, material e organizacional dos territrios e, desse modo, reforou
o requisito de uma abordagem pluridisciplinar. A no-obteno de algum grau de
sustentabilidade resultaria na deteriorao qualitativa do territrio (Laganier
et al, 2002). Veremos, no terceiro captulo desta coletnea, como as premissas do
desenvolvimento sustentvel foram integradas no debate contemporneo sobre
as polticas territoriais no Brasil.
A plena compreenso dos termos desse debate requer a considerao do pro-
cesso que resultou na mudana do papel do Estado como gestor e articulador ex-
clusivo de polticas socioeconmicas e de desenvolvimento territorial, tema a ser
tambm retomado no terceiro captulo. Para tanto, torna-se incontornvel agre-
gar anlise as premissas do Consenso de Washington
5
que, durante as duas lti-
mas dcadas, constituram a base programtica dos ajustes estruturais nacionais. O
receiturio do Consenso proporcionou uma (nova) estratgia poltico-econmica
de afrontamento das consequncias socioeconmicas negativas da chamada d-
cada perdida (anos 1980) sobre, de um lado, a eroso das nanas pblicas e, de
outro, sobre a queda dos nveis de emprego e de renda (Williamson, 2004).
5
O termo Consenso de Washington foi cunhado pelo economista John Williamson em 1989,
quando da realizao de um seminrio sobre a necessidade de reformas econmicas na Am-
rica Latina.
36
Destaque-se, no programa do referido Consenso, um ponto que incide di-
retamente sobre as polticas territoriais, a saber, a incluso do tema sobre as
instituies de regulao (Idem). Para promover o binmio crescimento/de-
senvolvimento, o receiturio do Consenso de Washington incentiva a criao
de instncias pblicas regulatrias, porm no estatais. Esse enfoque encontrou
guarida tambm no relatrio de 2002 do Banco Mundial, intitulado Instituies
para os mercados (Banque Mondiale, 2002), no qual sugerido que o papel
de um Estado moderno deve ser o de incentivar a criao de instituies
6
que
facilitem e regulem mercados (ecientes).
Dado que o Consenso de Washington prega, em sua essncia, a diminuio
da estrutura estatal, nada mais lgico do que incluir em seu contedo program-
tico o incentivo criao de uma rede de instituies presentes localmente. Em
resumo, trata-se de delegar a gesto territorial aos agentes locais sociedade
civil, representantes polticos e de ONG, empresariado, etc. , tendo como obje-
tivo dinamizar o capital social
7
territorial, ou seja, as interaes sociais, polticas
e econmicas singulares a cada territrio. Ver-se-, no terceiro captulo dessa
coletnea, como as premissas do Consenso de Washington e do desenvolvimen-
to sustentvel foram integradas, de distintas formas, ao debate contemporneo
sobre as polticas territoriais no Brasil.
Territrio e desenvolvimento territorial:
da ao pblica localizada ao coletiva territorial
Parte deste tpico foi extrada da anlise realizada por Carrire e Cazella (2006).
Os estudos acerca do espao geogrco e as reexes sobre o desenvolvimento ig-
noraram-se mutuamente at o incio dos anos 1970. Aps, mais ou menos, vinte e
cinco anos de interesses separados, ganharam importncia as reexes que tentam
associ-los. Assim, o espao-lugar de desenvolvimento, ou seja, o simples suporte
6
[Instituies] so os constrangimentos idealizados pelos seres humanos que estruturam a
interao poltica, econmica e social. Elas consistem tanto em constrangimentos informais
(sanes, tabus, costumes, tradies e cdigos de conduta), quanto em regras formais (cons-
tituies, leis, direitos de propriedade). Atravs da histria, instituies tm sido idealizadas
pelos seres humanos para criar ordem e reduzir incertezas nas trocas (North, 1991, p. 97).
7
O capital social o conjunto de recursos atuais ou potenciais que esto ligados existncia
de uma rede sustentvel de relaes mais ou menos institucionalizadas de inter-reconheci-
mento; ou, em outras palavras, ao pertencimento a um grupo, como conjunto de agentes que
no so somente dotados de propriedades comuns, mas esto unidos por laos permanentes e
teis (Bourdieu, 1980, p. 2).
37
das atividades econmicas, substitudo pela idia do espao-territrio carregado
de vida, de cultura e de potencial de desenvolvimento (Lacour, 1985).
O espao-territrio se diferencia do espao-lugar pela sua construo a partir
do dinamismo dos indivduos que nele vivem. A noo de territrio designa, aqui,
o resultado da confrontao dos espaos individuais dos atores nas suas dimenses
econmicas, socioculturais e ambientais. O territrio no se ope ao espao-lugar
funcional, ele o complexica, constituindo uma varivel explicativa suplementar.
Como sugere Pecqueur (1987, p. 9), o jogo dos atores adquire localmente uma
dimenso espacial que provoca efeitos externos e pode permitir a criao de um
meio favorvel para o desenvolvimento do potencial produtivo de certo local.
Os estudos mais recentes sobre esse assunto indicam, por um lado, que a
formao de um territrio resulta do encontro e da mobilizao dos atores que
integram um dado espao geogrco e que procuram identicar e resolver pro-
blemas comuns. Por outro, demonstram que um territrio dado, cuja delimi-
tao poltico-administrativa, pode abrigar vrios territrios construdos. A
congurao organizacional das diversas instituies e o cruzamento do duplo
jogo da concorrncia que se estabelece entre as empresas e entre os diferentes
territrios so elementos constitutivos da noo de desenvolvimento territorial.
Assim, o territrio pode ser visto como uma congurao mutvel, provisria e
inacabada, e sua construo pressupe a existncia de uma relao de proximi-
dade dos atores (Pecqueur, 1996).
Em outras palavras, os territrios construdos apresentam trs caractersti-
cas bsicas: a) eles so mltiplos, podendo se sobrepor, alm de impermanentes;
b) na maioria das vezes, seus limites no so ntidos; c) eles buscam valorizar
o potencial de recursos latentes, virtuais ou escondidos. Entende-se aqui por
recursos os fatores a serem explorados, organizados ou revelados. Quando um
processo de identicao e valorizao de recursos latentes se concretiza, eles
se tornam ativos territoriais. Os recursos e ativos podem ser genricos e es-
peccos. Os primeiros so totalmente transferveis e independentes da aptido
do lugar e das pessoas, onde e por quem so produzidos. J os segundos so de
difcil transferncia, pois resultam de um processo de negociao entre atores
que dispem de diferentes percepes dos problemas e diferentes competncias
funcionais (Pecqueur, 2004).
O processo de especicao de ativos diferencia um territrio dos demais
e se contrape ao regime de concorrncia baseada em produo padronizada.
Segundo Pecqueur (2004, p. 4), a dinmica de desenvolvimento territorial visa
revelar os recursos inditos e por isso que ela se constitui numa inovao.
38
Novas conguraes e conhecimentos territoriais podem ser produzidos quando
saberes heterogneos so articulados e combinados. A metamorfose de recursos
em ativos especcos indissocivel da histria longa, da memria social acu-
mulada e de um processo de aprendizagem coletiva e cognitiva (aquisio de
conhecimento) caracterstica de um dado territrio.
Esse processo de especicao consiste, portanto, na qualicao e diferen-
ciao de recursos que os atores locais revelam no processo de resoluo de
problemas comuns ou similares. O ponto mximo de maturao de um territrio
construdo consiste na gerao de uma renda de qualidade territorial, capaz
de superar a renda obtida atravs da venda de produtos e servios de qualidade
superior. Nessa concepo, o prprio territrio o produto comercializado.
Para tanto, os diferentes atores locais pblicos e privados precisam articular
suas aes mercantis e no-mercantis, com o propsito de criar uma oferta
heterognea e coerente de atributos territoriais.
Os estudos dos territrios baseados na teoria das instituies oferecem uma
interpretao que coloca em destaque as aes coletivas dos atores sociais (mer-
cantis ou no). O territrio , ao mesmo tempo, uma criao coletiva e um re-
curso institucional. A pluralidade dos modos de funcionamento das instituies
pode ser dividida em dois grupos. Por um lado, as instituies informais a
exemplo dos costumes e das representaes coletivas da sociedade estruturam
os modelos coletivos e normativos do pensamento e da ao social. Elas desem-
penham, ao mesmo tempo, papis informativos e cognitivos. Por outro lado, as
instituies formais
desempenham um duplo papel, estrutural e cognitivo, complementar ao papel
das instituies informais; elas corrigem, de certo modo, a insucincia das
instituies informais em organizar o sistema econmico, alm de terem uma
existncia concreta e construda. (Abdelmalki et al., 1996, p. 182)
A criao coletiva e institucional do territrio est associada idia de que
as transformaes das propriedades do territrio-dado podem gerar e maximizar
o processo de valorizao de diversos recursos genricos e especcos des-
se espao. A densidade institucional de um espao explica a construo e as
caractersticas de um territrio. Duas propriedades fundamentais do territrio
se sobressaem nessa anlise: a) uma realidade em evoluo; b) o resultado
simultneo dos jogos de poder e dos compromissos estveis estabelecidos
entre os principais atores sociais.
39
Assim, os aparatos institucionais implicados nas dinmicas de desenvolvimen-
to no so os mesmos em todos os territrios. Eles variam consideravelmente, e al-
guns guram como exceo, o que torna impossvel imaginar um modelo genrico
de desenvolvimento. Alm disso, a anlise institucional do territrio no dissimula
as excluses socioeconmicas nem os conitos sociais. A reproduo das exclu-
ses sociais pode acontecer numa dinmica de criao coletiva de um territrio,
se somente uma frao da sociedade local participa e se benecia diretamente. As
iniciativas que procuram transformar um territrio-dado em territrio-construdo
mediante a criao de vantagens diferenciadoras, no esto isentas do risco da
elitizao ou da apropriao da renda de qualidade territorial por um nmero
reduzido de atores geralmente, os mais bem posicionados na hierarquia social.
Como visto, o territrio uma unidade ativa de desenvolvimento que dispe
de recursos especcos e no transferveis de uma regio para outra. Trata-se de
recursos materiais ou no, a exemplo de um saber-fazer original, em geral, liga-
do histria local. A consequncia disso que no se pode valorizar esse tipo de
recurso noutro lugar. O territrio no , portanto, s uma realidade geogrca ou
fsica, mas uma realidade humana, social, cultural e histrica. Isso signica que
as mesmas condies tcnicas e nanceiras no geram os mesmos efeitos econ-
micos em termos de desenvolvimento em dois territrios diferentes. O territrio,
como armam Courlet e Pecqueur (1993), o resultado de uma construo so-
cial. O que cria o territrio o sistema de atores locais.
O desenvolvimento territorial passa, assim, por um inventrio dos recursos
locais
8
um inventrio realizado com imaginao, capaz de transformar aspectos
negativos em novos projetos de desenvolvimento. Ou ainda, que valores simb-
licos passem a desempenhar um papel de recursos socioeconmicos. Nesse sen-
tido, no se instala uma dinmica de desenvolvimento territorial sem a criao
ou o reforo de redes e de formas de cooperao. As estruturas de intercmbio
entre pesquisadores, associaes civis, empresas privadas e rgos pblicos so
fundamentais para estimular a reexo de novos projetos. O desenvolvimento
territorial pressupe, ainda, a negociao entre atores cujos interesses no so
idnticos, mas que podem encontrar reas de convergncia em novos projetos,
de tal forma que todos aproveitem a atmosfera propcia gerao de iniciati-
vas inusitadas.
Outro aspecto operacional tem a ver com medidas de planejamento dos pe-
quenos centros urbanos, visando a reequilibrar as malhas urbanas e a permitir
8
Para exemplos de projetos de desenvolvimento territorial centrados na valorizao de recur-
sos territoriais especcos, ver Carrire e Cazella (2006).
40
uma difuso dos servios s empresas e populao. Esses servios so bsicos
para se ter um ambiente propcio instalao de novas atividades e no podem,
portanto, estar concentrados somente nos grandes polos urbanos. Em funo do
nvel de descentralizao administrativa do pas, o apoio ao desenvolvimento de
pequenos centros urbanos depende de planos estratgicos do Estado. O reforo
do poder local passa pela descentralizao poltico-administrativa do Estado. As
estruturas centralizadas no renem os meios nem as competncias para conhe-
cer com profundidade as especicidades locais.
O desenvolvimento territorial torna-se, assim, um processo tributrio da descen-
tralizao poltico-administrativa do Estado, cujo sucesso uma varivel dependente
da qualidade das iniciativas locais
9
. Disso decorre que esse estilo de desenvolvimen-
to tributrio de um processo de educao e de formao, que procura requalicar o
saber-fazer local, lanando mo de novas tecnologias. Isso impe incluir, nos proje-
tos locais, programas de informao, de formao e de educao.
Nos casos bem-sucedidos, trs categorias de atores, embora com interesses
diferentes, adotam algumas modalidades de cooperao e estabelecem estrat-
gias de desenvolvimento comuns: a) os atores pblicos dos diferentes escales
de governo; b) atores privados ligados a empresas, bancos, agncias de seguros,
caixas de poupana, etc.; c) os componentes da sociedade civil, tais como asso-
ciaes culturais ou esportivas, sindicatos e estruturas de educao.
Esses princpios gerais, porm, recobrem estratgias diferenciadas de desen-
volvimento econmico devido existncia de uma diversidade de conguraes
produtivas, sendo as mais conhecidas os casos dos distritos industriais, os arran-
jos produtivos locais, ou, ainda, os conglomerados (clusters) de empresas. Em
todos os casos, os territrios resultam do agrupamento de empresas (ou unidades
de produo) o qual d lugar a uma especializao da oferta e ao desenvol-
vimento de um saber-fazer especco. Contudo, a relao com o mercado pode
ser profundamente diferente. No caso dos territrios, no sentido de Pecqueur, a
estratgia baseada no desenvolvimento de ativos no transferveis (cf. supra).
J no caso dos conglomerados de empresas, amplamente descritos por Porter
(1999), no se trata tanto de evaso da concorrncia, como no caso anterior,
mas, ao contrrio, trata-se de afront-la nas melhores condies possveis. Porter
(Idem) considera que o desenvolvimento territorial dependente da capacida-
de concorrencial do territrio, a qual est associada qualidade dos fatores de
produo (vantagens comparativas naturais), concentrao de empresas, impor-
9
Uma excelente anlise sobre esse tema realizada por Putnam (2000) com base na experincia
italiana de descentralizao.
41
tncia da rivalidade entre empresas criada pela proximidade e pela existncia de
indstrias conexas ( montante e jusante da produo) nas reas de abastecimentos
e servios. A densidade econmica e institucional, alm de valorizar os ativos espe-
ccos, permite minimizar os custos de transao, gerar economias de escopo e criar
um processo cumulativo de desenvolvimento (Krugman, 1995; Hirschman, 1986).
As teorias de Porter tiveram uma enorme repercusso na Amrica Latina no
debate sobre desenvolvimento territorial em meio rural. Elas constituem um in-
grediente importante da reexo sobre a nova ruralidade, amplamente difun-
dida por agncias internacionais de cooperao, tais como o IICA (1998) e insti-
tuies nanceiras internacionais (BID, BM) (Echeveri & Ribeiro, 2002; Gmez
Echenique, 2002; Schejtman y Berdegu, 2003; Dirven, 2006). No Brasil, essas
teorias so referncias importantes para o Programa Arranjos Produtivos Locais
(APL), desenvolvido pela Secretaria do Desenvolvimento da Produo (SDP),
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior.
Ver-se-, em captulo posterior, que polticas territoriais esto tambm presen-
tes nos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio, do Meio Ambiente e da Integra-
o Nacional. O prprio Plano Plurianual 2004-2007 Orientao estratgica de
governo previa que [a] rica diversidade regional ser empregada como um ativo
na regionalizao do nosso desenvolvimento, de forma compatvel com o requisi-
to fundamental da sustentabilidade ambiental (Mpog, 2004, p. 12).
Como concluso geral do captulo, ressalta-se que o territrio, mais que um
conceito-mala, um conceito polissmico, cujos sentidos dependem do olhar
disciplinar de quem dele se vale, como tambm da problemtica poltica e so-
cial do contexto em questo. Considera-se que os diversos enfoques assinalados
anteriormente se justicam do ponto de vista das polticas pblicas e da ao
coletiva, e podem existir simultaneamente. Nada impede que os territrios re-
sultantes de lgicas distintas (ao pblica, ao coletiva, regulao social) se
sobreponham. Cada problemtica de interveno pode gerar o seu territrio.
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47
CAPTULO 2
NO BRASIL E O ENFOQUE DA PESQUISA
Ademir A. Cazella
Philippe Bonnal
Renato S. Maluf
Neste captulo apresenta-se inicialmente uma sntese das reexes anteriores
da equipe sobre o tema da multifuncionalidade da agricultura e sua aplicabili-
dade nas condies sociais da agricultura familiar brasileira. Em seguida, discu-
tem-se as diferentes concepes que procuram associar o enfoque da MFA e do
territrio para, ento, abordar o tema das dinmicas territoriais. Esse tema e os
projetos coletivos empreendidos por atores territoriais constituem o principal do
marco analtico e, por consequncia, as duas entradas de base para os estudos de
caso da pesquisa. O ltimo tpico do captulo detalha os demais passos metodo-
lgicos adotados na pesquisa realizada.
Multifuncionalidade da agricultura familiar no Brasil
A noo de multifuncionalidade da agricultura tomada como um novo
olhar sobre a agricultura familiar, que permite analisar a interao entre fa-
mlias rurais e territrios na dinmica de reproduo social, considerando os
modos de vida das famlias na sua integridade e no apenas seus componentes
econmicos. A noo incorpora a proviso, por parte desses agricultores, de bens
pblicos relacionados com o meio ambiente, a segurana alimentar e o patrim-
nio cultural (Maluf, 2002).
48
Basicamente, o enfoque da MFA remete a quatro nveis de anlise: (i) as fa-
mlias rurais, (ii) o territrio, (iii) a sociedade; (iv) as polticas pblicas. Pesquisa
realizada anteriormente com famlias rurais de regies bastante diversas do Bra-
sil permitiu observar as circunstncias que afetam o desempenho das mltiplas
funes atribudas agricultura, desde a tica das dinmicas de reproduo
dessas famlias. Essas dinmicas so localizadas no sentido de estarem in-
seridas em determinados territrios, ao mesmo tempo que contribuem para a
sua congurao. A incorporao da dimenso do territrio demanda investigar,
adicionalmente, a percepo sobre as referidas funes e a correspondente
atuao dos atores e redes sociais relevantes na construo social dos respecti-
vos territrios. Finalmente, tem-se a anlise das polticas pblicas, objetivando
vericar em que medida elas reconhecem e conferem legitimidade multifun-
cionalidade da agricultura familiar.
Coerente com esse enfoque, a unidade de observao deixa de ser a agricul-
tura stricto sensu e passa a ser a famlia rural considerada uma unidade social
e no apenas unidade produtiva. Por famlia rural entende-se a unidade que se
reproduz em regime de economia familiar e que desenvolve qualquer processo
biolgico sobre um pedao de terra, situada num territrio com determinadas
caractersticas socioeconmicas, culturais e ambientais. Nesses termos, amplia-
se o universo de anlise para alm das unidades tidas como economicamente
relevantes em funo da produo que realizam, isto , as unidades familiares
rurais so consideradas em seu conjunto, independentemente do estatuto sociopro-
ssional que lhes atribudo.
Nas etapas anteriores, o universo de pesquisa em cada estudo de caso era cons-
titudo por uma unidade socioespacial (localidade, bairro, assentamento, comu-
nidade, vilarejo, arraial, etc.) cuja amplitude era denida pelas prprias famlias
que a integram. Vale dizer, o universo de pesquisa abrangeu todas as famlias que
se consideravam integrantes da unidade socioespacial considerada, portanto com
uma delimitao espacial exvel que reete as peculiaridades de cada estudo de
caso. Na etapa seguinte, quando o foco da pesquisa se dirigiu aos atores sociais e
aos espaos locais de concertao, esse olhar se ampliou de modo a abranger os
municpios em que essas comunidades se localizavam. A pesquisa que fundamenta
a presente publicao, por sua vez, adotou uma conceituao de territrios cons-
trudos a partir de projetos coletivos, levando-se a ampliar a delimitao espacial
para alm dos municpios conforme fosse a amplitude dos respectivos projetos.
Retomar-se- esse ponto na seo que detalha o mtodo da pesquisa.
A noo de MFA til realidade brasileira medida que for considerada
um instrumento de anlise dos processos sociais agrrios que permite enxergar
49
dinmicas e fatos sociais obscurecidos pela viso que privilegia os processos econ-
micos, ainda que se concorde em que, no Brasil, a promoo da MFA tenha de ser
combinada com o estmulo produo de alimentos. O papel atribudo pela noo de
MFA atividade agrcola, especialmente produo agroalimentar, na conformao
do rural e na reproduo das famlias rurais, um dos elementos diferenciadores da
sua aplicao na Europa e no Brasil. Mais problemtica a aplicao da noo de
multifuncionalidade para alm das formas de agricultura familiar ou das unidades
familiares rurais. Considera-se serem estas as formas que melhor expressam, efetiva
ou potencialmente, o que a noo pretende como um objetivo de polticas pblicas
voltadas promoo de modelos de produo socialmente equitativos, ambiental-
mente sustentveis e que valorizem a diversidade cultural e dos biomas. Nesse sen-
tido, essa noo no representaria uma mera atualizao da antiga e conhecida tica
das funes da agricultura em geral nos processos sociais e econmicos.
A importncia atribuda produo alimentar deve ser cotejada com a consta-
tao de que a reproduo econmica das famlias rurais, nas condies brasilei-
ras, no guarda uma relao linear com a atividade agrcola desenvolvida por essas
famlias, pois a maioria delas obtm incrementos de renda por outras fontes que
no apenas sua produo agrcola mercantil. Embora a constatao no seja nova,
tal caracterstica coloca desaos especcos para a correlao entre a atividade
agrcola e a promoo das demais funes da agricultura que se pretende valori-
zar. A proposio habitual no Brasil de valorizar a produo de alimentos e outros
bens agrcolas sob formas que contemplem vrias funes (equidade social, di-
versidade cultural, sustentabilidade, etc.), implica consequncias no triviais em
termos dos instrumentos para promov-la e do tratamento a ser dado aos que no
se enquadram na norma.
As pesquisas realizadas pela equipe levaram a colocar nfase em quatro ex-
presses da MFA na realidade rural brasileira (Carneiro & Maluf, 2003). As
formas de manifestao de cada uma das quatro funes reetem aspectos par-
ticulares de cada contexto socioespacial ou territrio, assim como os territrios
diferenciam-se quanto presena simultnea de vrias funes e articulao
que se estabelece entre elas. As funes so as seguintes:
a) reproduo socioeconmica das famlias rurais: diz respeito gerao de traba-
lho e renda que permita s famlias rurais se manterem no campo em condies
dignas, funo proeminente num contexto de elevado desemprego e de baixa
renda para amplos segmentos da populao. A agricultura continua a desempe-
nhar papel central na reproduo econmica e social das famlias rurais no Brasil,
apesar de que, para um bom nmero delas, sua contribuio menos importante
a renda monetria obtida pelas famlias com a produo agrcola prpria;
50
b) promoo da segurana alimentar das prprias famlias rurais e da socie-
dade: a segurana alimentar aqui considerada nos sentidos da disponibili-
dade e acesso aos alimentos e o da qualidade destes. A pesquisa constatou a
importncia da produo voltada para o autoconsumo, num contexto de crise
da produo familiar mercantil e do desemprego urbano e rural; j quanto ao
provimento alimentar da sociedade, poucos agricultores reconheceram que
conseguem cumprir adequadamente este papel;
c) manuteno do tecido social e cultural: essa contribuio da agricultura de-
corre das anteriores e tambm de fatores ligados identidade social e s
formas de sociabilidade das famlias e comunidades rurais. A agricultura
continua sendo o principal fator denidor da identidade e condio de inser-
o social das famlias rurais brasileiras; contudo, no h uma coincidncia
entre as expectativas dos agricultores, quase sempre pessimistas em relao
ao futuro da atividade agrcola e inteno de permanecer no campo ou no
lugar esse aparente paradoxo se desfaz quando se diferencia a relao dos
entrevistados com o (meio) rural e com a atividade agrcola;
d) preservao dos recursos naturais e da paisagem rural: as pesquisas reve-
laram conitos generalizados entre o objetivo da preservao dos recursos
naturais e a prtica da agricultura por parte da agricultura familiar, relacio-
nados com o uso sustentvel dos recursos naturais e, principalmente, com
o confronto entre as prticas agrcolas (algumas tradicionais) e aspectos da
legislao ambiental. Quanto preservao da paisagem, trata-se de uma
questo pouco ou quase nada tratada no Brasil, observando-se um menor
grau de percepo no tocante paisagem rural (mais do que a agrcola).
Nas etapas anteriores de pesquisa, buscou-se tambm aferir a percepo
dos aspectos contemplados pela noo de MFA por parte dos formadores de
opinio e formuladores de poltica em mbito local. As vises acerca da agri-
cultura e de seus papis revelaram-se, naturalmente, bastante diversas, indo
desde o reconhecimento da agricultura como base da economia local (impor-
tncia produtiva e aportes nanceiros indiretos como os da previdncia) at a
constatao da sua pouca importncia econmica e incapacidade de impulsio-
nar o desenvolvimento local. Entre esses extremos, h um leque de percepes
nas quais a baixa participao do setor agrcola no produto do municpio no
impede uma viso positiva da importncia da agricultura na dinmica local de
desenvolvimento. No entanto, essa avaliao acompanhada da j menciona-
da ambiguidade quando se trata do futuro da atividade e das expectativas para
os(as) lhos(as).
51
A referncia pelos atores locais s funes da agricultura de garantir a segu-
rana alimentar (da sociedade e das prprias famlias) e aliviar a presso do xo-
do rural sobre os centros urbanos foi recorrente em todos os casos. J a questo
ambiental aparecia como piv de conitos entre prticas agrcolas e legislao
ambiental, na maioria das vezes no explicitados no interior dos CMDRs.
A relao entre multifuncionalidade da agricultura e territrio
Os territrios so, usualmente, considerados unidades privilegiadas de
expresso da multifuncionalidade da agricultura a serem tomadas em conta
na denio das polticas pblicas. Contudo, a reviso da literatura evidencia
uma grande diferena de abordagem entre os autores que tratam da relao
entre multifuncionalidade e territrio. As diferenas observadas se devem,
principalmente, existncia de mltiplas acepes da multifuncionalidade do
ponto de vista disciplinar. Uma primeira diferena se observa entre os autores
que posicionam o conceito de multifuncionalidade estritamente no campo da
economia e aqueles que consideram o conceito de maneira mais ampla. Uma
segunda diferena ocorre entre os economistas que se posicionam na proble-
mtica de regulao pblica e aqueles que se colocam na perspectiva de de-
senvolvimento territorial.
As referidas diferenas expressam tambm, ao menos, quatro concepes de
territrio, no excludentes entre si e que guardam estreita ligao com os olhares
disciplinares:
a) territrio como unidade de atuao do Estado para controlar a produo de
externalidades pela agricultura, sejam elas positivas ou negativas: esta abor-
dagem responde a uma preocupao da economia da escolha pblica;
b) territrio como unidade de construo de recursos especcos para o desen-
volvimento econmico: esta preocupao est tratada a partir do ponto de
vista da economia territorial;
c) territrio produto de uma ao coletiva: concepo que responde nitidamente
a uma preocupao da Sociologia e da economia das organizaes;
d) territrio como componente fundamental das sociedades tradicionais, no sen-
tido de sociedades arcaicas, que se inscreve na perspectiva da Antropologia e
da Antropologia Econmica.
Veja-se cada uma dessas quatro concepes.
52
a) Territrio como lugar de expresso e
de tratamento das externalidades da agricultura
A economia da escolha pblica se preocupa com o bem-estar social, tendo
por base a teoria econmica neoclssica. Mais precisamente, a economia pblica
pretende determinar as vias a seguir para maximizar o bem-estar social (em opo-
sio ao bem-estar individual, objeto da economia padro). Nessa concepo,
a economia pblica se interessa pela produo e regulao de bens pblicos,
entendidos como os bens para os quais os mercados de bens e servios no
funcionam adequadamente, por no existirem os fenmenos da exclusividade e
da rivalidade prprios dos bens privados
1
. Sua nalidade determinar as aes
do Estado sempre limitadas de modo a no interferir no funcionamento dos
mercados para maximizar a produo de bens pblicos, sendo possveis diver-
sas solues complementares: (i) regulamentao; (ii) ao incitativa (subsdio
para estimular a produo de externalidades positivas ou, ao contrrio, multas
para reduzir a produo de externalidades negativas); (iii) internalizao do tra-
tamento da externalidade no custo de produo do bem, introduo de pedgios
baseados nos consentimentos em pagar ou receber.
No caso especco da multifuncionalidade da agricultura, o foco de aten-
o se volta para as externalidades ligadas s atividades agrcolas, pecurias,
pesqueiras e orestais. As questes consideradas neste caso so as seguintes:
quais so as amenidades (externalidades positivas) a promover? Como hierar-
quizar e estabelecer prioridades entre elas? Qual o nvel timo de produo
dessas amenidades a prever? As respostas a essas questes passam pela anlise
da oferta e da procura de externalidades com base no benefcio marginal e custo
marginal. Esse enfoque apresenta diculdades metodolgicas particulares, nota-
damente para identicar as causas precisas das externalidades e para internaliz-
las (Mollard, 2007). Diferentes aplicaes desse enfoque esto disponveis na
literatura para o setor da pesca recreativa (Salanie & Le Goffe, 2002).
Nessa perspectiva, o territrio no uma categoria analtica importante. Ele
apenas o espao geogrco da expresso das externalidades e, consequente-
mente, o espao de aplicao dos instrumentos de poltica pblica. uma noo
complementar com respeito ao setor de atividade ou ao pblico para o qual se
dirige a medida de poltica pblica.
1
Um bem privado exclusivo porque seu uso s possvel para o consumidor que paga por
isso. Esse bem pode ser tambm rival quando o seu uso por um consumidor diminui ou impe-
de o consumo do mesmo bem por outro consumidor. Os mecanismos de mercado so conside-
rados sucientes para efetivar as relaes de troca em que se baseia o uso de bens privados.
53
b) Territrio como resultado de projetos coletivos voltados
para a construo de recursos especcos e discriminantes
Mollard (2001) e Pecqueur (2002) oferecem uma viso diferente dos terri-
trios e da multifuncionalidade. Com uma lgica de economia territorial, esses
autores centram o olhar sobre a atividade econmica de um determinado espa-
o, ativando o conceito de multifuncionalidade para justicar uma estratgia de
desenvolvimento territorial. Nessa concepo, o territrio claramente denido
como um lugar de construo de recursos especcos, condio julgada neces-
sria para a criao de bens diferenciados. Entende-se como recurso especco
um recurso que dicilmente pode ser transferido de um lugar para outro. Ele
intrnseco ao local ou ao territrio. O bem diferenciado um bem especco do
lugar, no pode ser encontrado, de maneira idntica, fora do territrio onde foi
produzido.
Sendo assim, o territrio concebido como o resultado de uma ao combi-
nada entre atores e agentes econmicos. Ao contrrio da postura anterior, na qual
o territrio no constitui uma entidade muito importante, o territrio ocupa aqui
um papel destacado que transcende aquele dos estabelecimentos agropecurios e
at da prpria agricultura. A multifuncionalidade deixa de ser uma caracterstica
da agricultura para se transformar em uma caracterstica construda do territrio:
a multifuncionalidade resulta da coordenao das atividades monofuncionais
dos agricultores e do conjunto dos atores (Pecqueur, 2002, p. 65). Isso no
signica negar a existncia da multifuncionalidade da agricultura, mas apenas
que esta ltima no constitui o elemento fundamental da estratgia de desenvol-
vimento territorial. Por isso no se trata tanto de valorizar a multifuncionalidade
inerente atividade agrcola, mas de criar uma capacidade competitiva territorial
indita chamada multifuncionalidade. Esta preocupao se localiza claramente
no marco do desenvolvimento territorial, no prolongamento da reexo sobre
distritos industriais e aglomerados (clusters), que analisa e tenta reproduzir os
chamados ativos locais.
Os mecanismos mobilizados para criar a multifuncionalidade do territrio
objetivam criar cestas de bens (Mollard, 2001; Pecqueur, 2001), sendo que os
bens e servios oriundos do territrio so diferenciados em relao ao exterior
e associados entre si. Esta estratgia de desenvolvimento territorial se estrutura
sobre trs princpios bsicos:
i) a constituio de uma imagem especca, caracterizando os produtos do
territrio, ou seja, para retomar a concepo de Gumuschian (2002), a incor-
porao do simblico e do material;
54
ii) a priorizao dos mercados locais em detrimento dos mercados distantes,
para forar o consumo in situ;
iii) a discriminao entre os produtores, ao estabelecer um processo seletivo
dos que iro participar da constituio das cestas de bens e se beneciar do
efeito clube
2
.
Exemplos desse tipo de territrio so inmeros, particularmente no caso das
estratgias de qualidade de produtos a partir de sistemas de Denominao de
Origem Controlada (DOC)
3
.
c) Territrio como o resultado de projetos coletivos
convergentes no exclusivamente econmicos
Partindo de uma concepo normativa do papel da agricultura para a socie-
dade, numerosos autores consideram o territrio um lugar de construo de pro-
jetos coletivos. Trata-se, para esses atores, de empreender aes coletivas para o
bem da coletividade. Do ponto de vista disciplinar, essas dinmicas se referem
a diferentes correntes de pensamento. De um lado, encontram-se as referncias
econmicas no campo do neoinstitucionalismo sobre a ao coletiva na utili-
zao de bens comuns
4
, apostando na importncia da intercomunicao e das
regras nas decises coletivas (Ostrom, 1990). De outro lado, encontram-se refe-
rncias no campo da sociologia das organizaes (Crozier & Friedberg, 1977),
a qual trata dos papis do indivduo dentro do coletivo, das relaes de poder
dentro do grupo e, de maneira mais geral, da coordenao entre os atores.
A reexo sobre ao coletiva relativa multifuncionalidade da agricultura
deu lugar a dois tipos de aplicaes. A primeira se refere s aes coletivas im-
plementadas em nvel local para operacionalizar oportunidades oferecidas pela
poltica pblica, valorizando a multifuncionalidade da agricultura. o caso dos
Contratos Territoriais de Estabelecimento (CTEs), analisados, dentre outros au-
2
Bem clube (club) um bem exclusivo, mas que no rival, isto , o uso do bem por um
consumidor no inuencia negativamente a capacidade do seu uso por outro consumidor (Coa-
se, 1960 e 1965; Olson, 1999; Ostrom, 1990).
3
Os produtos com denominao de origem controlada so provenientes de uma rea geogr-
ca delimitada com caractersticas edafolgicas e climticas particulares, e possuem uma repu-
tao qualitativa assegurada tanto por normas de produo quanto por prticas tradicionais.
4
Um bem comum no exclusivo porque seu consumo no restrito ao consumidor que
paga por ele, mas rival porque seu consumo inuencia negativamente a capacidade do seu
uso por outro consumidor.
55
tores, por Piraux et al. (2003), ou dos grupos de ordenamento agrrio (Sabourin
& Djama, 2003). A segunda aplicao diz respeito s iniciativas dos atores locais
para resolver um determinado problema, por exemplo, o problema da disponibi-
lidade de pastagem durante a seca no Nordeste (Sabourin, 2001).
Nesta concepo, o carter geral da problemtica agricultura como con-
trato social favorece a preocupao metodolgica, pois se trata de responder,
de maneira socialmente satisfatria, a perguntas do tipo o que fazer, com quem,
onde e como, e como perenizar as aes. A reexo em torno de instrumentos
para facilitar a negociao e a coordenao entre os atores , particularmente,
numerosa: diagnstico (Piraux et al., 2003), explicitao das representaes dos
atores (Candau & Chabert, 2003), modelagem (Becu et al., 2004). Contudo, o
principal desao a construo de regras coletivas para implementar e adminis-
trar o acordo entre os atores, de maneira sustentada.
O territrio , aqui, denido de diversas maneiras. Ele pode ser imposto
pelas condies do meio ambiente ou da estrutura do povoamento (microbacia,
faixa litornea, povoado, etc.). Tambm pode ser denido de maneira adminis-
trativa: unidade territorial ou territrio ocupado pelo pblico destinatrio de uma
poltica pblica. Por m, ele pode corresponder ao territrio ocupado pelos par-
ticipantes voluntrios de uma ao coletiva.
d) Territrio como componente fundamental de sociedades territoriais
Na Cincia Poltica, uma sociedade territorial quando o poder de deciso se
encontra ancorado no nvel local. Sendo assim, a sociedade territorial se diferen-
cia da sociedade setorial por numerosos aspectos sociais, culturais, ambientais
e outros, que dependem diretamente das polticas pblicas nacionais e no so
regulados pelos setores econmicos organizados, ou seja, pelas cadeias produti-
vas (Muller, 2004). Nas sociedades territoriais, a ausncia de processo de diviso
do trabalho faz com que no atraiam setores econmicos independentes e que as
transaes monetrias no sejam as nicas formas que regulam os intercmbios
entre os membros da sociedade.
Alguns pesquisadores buscaram analisar o papel da agricultura em socieda-
des territoriais, utilizando o conceito da multifuncionalidade na Ilha de Mayotte,
na Nova Calednia e no Senegal (Groupe Polanyi, 2008). O propsito entender
como a agricultura participa na criao dos laos sociais que cimentam as socie-
dades e qual sua inuncia territorial. Esses autores utilizaram instrumentos
de anlise da Antropologia, notadamente sobre intercmbio, tal como concebido
56
por Mauss (1950), e sobre a produo de normas baseadas no intercmbio, na so-
lidariedade e na redistribuio, seguindo Polanyi (2000). Outros autores utilizam
tambm referncias da economia institucional sobre as mudanas institucionais
(North, 1990) ou sobre o papel das instituies informais (Schimd, 2004).
Nesses estudos, o territrio concebido como o espao fsico e simblico,
fonte tanto dos bens materiais quanto imateriais que estruturam a sociedade.
A multifuncionalidade da agricultura se expressa mediante a diversidade das
formas de intercmbio e reciprocidade em torno dos produtos agropecurios,
do acesso aos recursos naturais (terra, gua, oresta e outros) e das relaes de
trabalho.
A reviso bibliogrca precedente conduz armao de que, do ponto de
vista da multifuncionalidade da agricultura, a noo de territrio apresenta al-
gumas caractersticas que devem ser ressaltadas. Uma delas que um territ-
rio, sendo unidade delimitada, simultaneamente um espao de agregao e
de segregao, pois h indivduos que esto dentro e aqueles que cam de fora;
essa caracterstica fundamental no tocante aos territrios resultantes de aes
coletivas. Alm disso, um territrio bifacial, para retomar a expresso de
Gumuschian (2002), ou seja, o encontro do material e do imaterial, do real
e do simblico, do mercantil e do no mercantil. Essa caracterstica pode ser
utilizada para mercantilizar o simblico ligado atividade agrcola, como no
caso das cestas de bens de Mollard (2001) e Pecqueur (2001) ou, ao contrrio,
para reconhecer e valorizar os modos de regulao especcos de comunidades
agrrias ou rurais em torno da agricultura.
Funes da agricultura, sistemas de atividade e enfoque territorial
Para completar a anlise da relao entre MFA e territrio, prope-se corre-
lacionar as mltiplas funes da agricultura com os sistemas de atividades das
famlias rurais cujas manifestaes no mbito dos territrios so mediadas por
dinmicas sociais, econmicas e institucionais (Figura 1). De incio, convm
estabelecer uma primeira e mais geral diferenciao entre a esfera privada re-
gida pela regulao de mercado e a esfera pblica regulada por normas coleti-
vas (Bonnal & Maluf, 2007). Na esfera privada, os produtos agrcolas vendidos
constituem a renda agrcola que sustenta diretamente a reproduo econmica e
social do ncleo familiar, enquanto, na esfera pblica, o carter multifuncional
da agricultura familiar d lugar produo de bens pblicos relacionados segu-
rana alimentar, preservao dos recursos naturais e da paisagem, e manuteno
57
do tecido social e cultural. Por sua vez, os bens pblicos constituem os principais
ingredientes a partir dos quais se elaboram normas locais, entendidas como um
conjunto de regras, acordos implcitos ou explcitos e conhecimentos comparti-
lhados por uma parte signicativa da populao local.
Contudo, a agricultura nem sempre a nica fonte desses bens privados e
pblicos. Atividades no agrcolas podem ter um papel destacado. A importn-
cia dessas atividades no agrcolas se expressa notadamente no fornecimento
de bens materiais que ampliam ou at constituem a maior parte da renda fa-
miliar. Essas atividades podem tambm contribuir de forma expressiva para o
fornecimento de bens pblicos, tanto no que diz respeito segurana alimentar
(atividades de transformao e transporte dos produtos agroalimentares) como
na manuteno do tecido social e cultural (atividades culturais ou de produo
coletiva) e at na manuteno da paisagem (infraestruturas produtivas espec-
cas, como moinhos e fbricas).
Figura 1. Multifuncionalidade da agricultura, atividades rurais e territrio
Fonte: Bonnal & Maluf (2007).
58
Atividades agrcolas e no agrcolas conformam, ao nvel da famlia rural,
um sistema de atividades cuja coerncia e orientao dependem dos objetivos
individuais e coletivos dos membros da famlia, os quais, como se sabe, evoluem
ao longo do ciclo de vida da prpria famlia. importante estabelecer aqui a di-
ferena entre a pluriatividade e o sistema de atividades. O conceito de sistema de
atividade tributrio da concepo de Chayanov sobre as atividades da famlia
rural, tendo sido introduzido pela primeira vez por Paul et al. (1994) para ana-
lisar o funcionamento de estabelecimentos familiares em ilhas caribenhas. Eles
observaram que o conceito de pluriatividade no permitia explicar corretamente o
comportamento dos ativos familiares em situaes em que a produo agrcola era
precria e o mercado de trabalho, instvel (Idem). Outras aplicaes do conceito
foram feitas em situaes nas quais as atividades sociais ocupavam um lugar de
destaque nas atividades dos membros da famlia, como consequncia da presso
do grupo social e da fora das regras de solidariedade e compromissos da coletivi-
dade, notadamente na ilha de Mayotte no Oceano ndico (Barthes, 2003).
Pesquisadores, no Brasil e no exterior, que trabalham essa temtica, usu-
almente limitam a pluriatividade s atividades remuneradas, quase sempre do
produtor e familiares, portanto s atividades realizadas na esfera privada. No
esquema analtico aqui apresentado, o sistema de atividades das famlias rurais
entendido como o conjunto das atividades agrcolas e no agrcolas, remune-
radas ou no, realizadas pelos membros da famlia rural, destinadas a realizar
as funes necessrias reproduo econmica e social da famlia. O sistema
de atividades mais amplo que a pluriatividade porque, por um lado, engloba
todos os membros da unidade familiar que estejam unidos por relaes de soli-
dariedade e/ou de reciprocidade, quer morem juntos, quer no
5
. Por outro lado,
o sistema engloba todas as atividades, incluindo aquelas que no so meramente
econmicas. Entram nesse sistema as atividades de ndole social, ambiental e
simblica, dada a compreenso de que precisamente a proximidade do simb-
lico e do social que confere sentido s atividades econmicas, alm de aquelas
atividades serem indispensveis manuteno dos indivduos no seu entorno
social e ambiental.
a partir desses sistemas de atividades, como tambm das normas coletivas
especcas estabelecidas de maneira consciente ou inconsciente pela coletivi-
dade local, que so imaginados e implementados territrios. Os territrios so
construdos para alcanar objetivos coletivos. Dessa construo podem tambm
5
Tome-se, por exemplo, o caso das atividades dos parentes migrantes, alguns de forma de-
nitiva, mas que enviam remessas de dinheiro regularmente aos membros da famlia que cam
na propriedade familiar.
59
participar ativos locais ligados s atividades de outros setores da economia que
no a agricultura (indstria e servios), assim como a base de recursos naturais
e equipamentos coletivos. Dessa forma, as noes de sistema de atividades e
de territrio correspondem a dois espaos de intermediao e de negociao.
O primeiro de ndole domstica e remete aos membros da unidade familiar; o
segundo, de ndole coletiva, envolve atores econmicos e sociais.
Nesses termos, a noo de multifuncionalidade adquire sentido apenas quan-
do se refere s atividades produtivas e no ao territrio, uma vez que ela desig-
na os efeitos simultneos e diferenciados de uma atividade para alm de suas
funes primrias, geralmente econmicas. Da referir-se multifuncionalidade
da agricultura e no do territrio, como o fazem outras interpretaes. Outra
a problemtica relativa aos territrios (ou ao meio rural), que corresponde re-
partio dos usos alternativos que se pode dar a um determinado espao, assim
como s relaes que se podem estabelecer com outros espaos utilizados de
maneira distinta. Neste ltimo caso, trata-se mais propriamente dos mltiplos
usos de um territrio.
Dinmicas territoriais, projetos coletivos e construo territorial
Esclarea-se, desde logo, que o objeto da pesquisa e as categorias s quais
recorre sua abordagem implicam, forosamente, a convivncia de dois planos,
um analtico e outro normativo, cujas fronteiras, porm, nem sempre so ntidas.
A comear pela referncia principal, que a noo de multifuncionalidade da
agricultura, uma categoria analtica que, ao mesmo tempo, constitui fundamento
orientador de polticas pblicas. Como discutido anteriormente, os objetivos da
pesquisa demandam estabelecer as conexes entre as noes de MFA, com foco
na agricultura familiar, e de desenvolvimento territorial, outra categoria cujo
uso porta tambm um forte contedo normativo. Apontar a dimenso normativa
implcita noo no implica desconhecer que, mais que um resultado persegui-
do, o desenvolvimento territorial pode ser considerado uma metodologia, uma
maneira de pensar e de fazer desenvolvimento. Ele corresponde a um processo
de articulao de pessoas, atores sociais e setores, estreitamente relacionado
perspectiva da descentralizao.
Tratar de desenvolvimento territorial requer conceituar a noo de territrio
como ponto de partida analtico da pesquisa. Neste estudo, parte-se da idia de
que o territrio um conceito polissmico, cujos sentidos dependem do olhar
disciplinar de quem dele se vale, como tambm da problemtica poltica e social
60
do contexto em questo. Ao lado disso, o territrio pode ser um ponto de chega-
da quando tomado como um resultado das dinmicas territoriais nele incidentes,
ou ainda a delimitao de um espao fsico a partir de dinmicas coletivas que
expressam o jogo dos atores sociais.
Nesses termos, a noo de territrio est sendo aqui utilizada com duas acep-
es. Como instrumento de anlise, o territrio uma construo social que
resulta da mobilizao e organizao de atores sociais em torno de projetos co-
letivos na sua dimenso espacial, envolvendo recursos materiais e imateriais.
Como unidade de observao, os territrios so dados a partir de distintas
lgicas (das organizaes sociais ou polticas pblicas) e tomados como uni-
versos de observao no interior dos quais se manifestam diversos territrios
construdos, expressando projetos coletivos dos atores neles presentes. Neste
sentido, adotam-se explicitamente as noes imbricadas de territrios dados e
territrios construdos formuladas por Pecqueur (2005).
As formulaes anteriores fazem uso de duas categorias analticas centrais na
presente abordagem, a saber, projetos coletivos e dinmicas territoriais, concei-
tuados como descrito a seguir. Projetos coletivos constituem arranjos de atores
sociais e/ou institucionais em torno de objetivos e recursos compartilhados que
intervm sobre os territrios dados. Dinmicas territoriais so a traduo, no
espao e no tempo, das repercusses econmica, social, poltica e ambiental das
aes dos atores e das relaes (alianas e conitos) entre eles. Vejam-se com
mais detalhes ambas as categorias.
Considerando o territrio um local apropriado e ordenado pelas sociedades,
portador de relaes que se estendem no tempo e no espao, ele , nessas condi-
es, o resultado de aes e de representaes passadas, mas tambm de projetos
e de projees que as sociedades assumem. O territrio modelado pelo passado
e pelo futuro. So essas noes de evoluo e de aes das sociedades sobre um
espao dado que, segundo Piraux (2007), esto na base do conceito de dinmicas
territoriais. Noo fortemente polissmica, as dinmicas territoriais foram deni-
das por esse autor (Piraux, 1999) como as evolues e as tradues, num espao
dado, dos projetos dos atores sociais, implicando analisar as repercusses econ-
micas, sociais, polticas e ambientais das aes dos atores e das relaes (alianas
e conitos) entre eles. Os atores so aqui considerados grupos e segmentos dife-
renciados da sociedade civil e do Estado, os quais constituem conjuntos relativa-
mente homogneos, segundo sua posio na vida sociocultural e econmica, e
que, por sua prtica coletiva, constroem identidades, interesses e vises do mundo
convergentes. Note-se que as aes referidas podem (ou no) se dar na forma de
projetos coletivos que, no obstante, constituem o foco da pesquisa.
61
Em linha com a denio apresentada acima, os projetos coletivos so cons-
titudos pelo conjunto das aes e prticas coletivas que provm de interesses
convergentes de cada grupo de atores (Piraux, 2007). De fato, os projetos dos
atores so denidos graas a dispositivos de coordenao com o objetivo de
utilizar recursos limitados. A no ser no caso de variaes repentinas do meio
natural (catstrofes ambientais), as dinmicas territoriais resultam das aes hu-
manas, sejam elas internas ou externas ao territrio. O espao tem tambm ca-
ractersticas prprias (o clima, o relevo) que inuenciam os projetos sociais, os
quais, por sua vez, determinam a organizao e as funes do espao por meio
de aes de ordenamento e de produo de externalidades.
Como destaca Piraux (2007), a noo de dinmica territorial no tem nada a ver
com o carter dinmico ou no de um processo de desenvolvimento. Muitas vezes,
a noo de dinmica est erroneamente associada a uma idia desenvolvimentista
de crescimento, quando pode se tratar de um movimento de declnio (por exemplo,
uma regio em crise). Alm do mais, uma anlise das dinmicas territoriais no
deve ocultar os fatores de inrcia ou os fenmenos estticos, tais como a manu-
teno da concentrao fundiria e o exerccio do poder, capazes de revelar um
certo nmero de problemas, enquanto outros fenmenos, como a conservao de
sistemas produtivos familiares, por exemplo, podem ilustrar interessantes formas
de resistncia, de adaptao, ou mesmo, de inovao, a serem levadas em conta.
Assim consideradas, as dinmicas territoriais podem ser entendidas como o
resultado das interaes entre os componentes econmicos, sociais, ambientais
e espaciais do territrio (Levy & Lussault, 2003). Nesses termos, a conformao
dos territrios e sua evoluo resultam das dinmicas territoriais neles presentes,
ao mesmo tempo que essas dinmicas reetem as caractersticas prprias dos
territrios. As dinmicas territoriais expressam as transformaes do territrio
sob a inuncia de fatores endgenos ou exgenos, bem como suas tendncias
de evoluo (Thry & De Mello, 2003). Considerando o territrio um sistema
organizado e aberto, a anlise das dinmicas territoriais permite tambm apre-
ender as relaes entre os diversos componentes (econmicos, sociais, ambien-
tais e espaciais) que o constituem e que esto interligados por fortes interaes
(Thry et al., 2006).
Qualquer projeto de desenvolvimento territorial deveria, portanto, partir da
anlise dessas dinmicas, a m de enriquecer o diagnstico com uma viso sis-
tmica voltada no apenas a avaliar a pertinncia das medidas propostas e seus
possveis impactos, mas tambm para acompanhar as dinmicas locais. Os com-
ponentes das dinmicas territoriais so de quatro ordens: a) demogrca e social;
b) econmica; c) ambiental; d) espacial (Piraux, 2007).
62
O componente demogrco e social decorre do fato de o ser humano ser o
primeiro agente de mutao das atividades, sendo os projetos dos grupos sociais
a base das dinmicas espaciais. As caractersticas demogrcas das populaes
presentes numa regio determinam, em grande medida, o estado dos recursos, as
potencialidades do desenvolvimento econmico, as reaes a modicaes nas
polticas econmicas, entre outros. As dinmicas territoriais tambm interagem
diretamente com as disparidades sociais, das quais so, ao mesmo tempo, causas
e consequncias.
O componente econmico diz respeito s transformaes da geograa eco-
nmica. A partir do nal dos anos 1980, em particular, as mutaes do sistema
produtivo, a organizao industrial, a urbanizao e as novas funes dos centros
urbanos, a evoluo do papel das zonas rurais, etc. so elementos que passaram a
ser abordados desde a perspectiva espacial. Falar de economia espacial signica
admitir que entidades espaciais (nacionais, regionais, locais) formam a base da
dinmica dos processos econmicos. tambm constatar que a organizao so-
cial e econmica de um territrio possui uma lgica prpria, e que os fenmenos
econmicos se manifestam num quadro espacial regional.
O componente ambiental, por um lado, aparece no processo de produo como
um fator limitante do desenvolvimento, juntamente com os mercados. Por outro
lado, o nvel e a natureza da atividade econmica condicionam e so condicionados
pela disponibilidade dos recursos renovveis disponveis, por sua gesto e dinmica.
O nvel de degradao dos recursos tambm induz dinmicas particulares.
Por m, o componente espacial diz respeito ao fato de o ser humano viver
num espao que ele constri e maneja. Para entender as relaes sociais e a dis-
tribuio das populaes, bem como suas trocas comerciais, preciso conhecer
elementos essenciais, tais como a localizao das atividades, os uxos de pesso-
as e de bens entre locais, os efeitos da distncia e a acessibilidade, a homogenei-
dade ou heterogeneidade do espao, inclusive em termos de centro e periferia.
Os componentes das dinmicas territoriais, assim identicados, devem dar
conta das seguintes dimenses englobadas pela noo de territrios: a) ativida-
des econmicas neles desenvolvidas; b) ordenamento territorial, considerando
os imperativos ambientais; c) relaes mantidas pelas famlias rurais com seus
respectivos territrios; d) aspectos identitrios; e) institucionalidade vigente, em
relao qual se apresentam questes de equidade e de direitos com respeito aos
grupos sociais nela contemplados ou no.
Por m, as dinmicas territoriais podem ser analisadas em diversos nveis
de organizao, analogamente, prpria denio do territrio, que pode ser
63
apreendido em diversas escalas (Piraux, 2007). Assim, a anlise das dinmicas
de um territrio em particular deve, necessariamente, introduzir uma abordagem
mais global para entender os determinantes que inuenciam sua evoluo. De
fato, mesmo ao se privilegiarem, antes de tudo, as dinmicas em meio rural, no
se podem desconsiderar as dinmicas industriais e urbanas que inuenciam, evi-
dentemente em nveis diversicados, os fenmenos observados em meio rural.
Em sntese, na acepo adotada pela pesquisa, os projetos coletivos implicam
setores sociais que compartilhem objetivos e estratgias, enquanto as dinmicas
territoriais so, em parte, uma traduo dos projetos coletivos. O jogo de atores,
com seus conitos e alianas polticas, condiciona a possibilidade de os projetos
se concretizarem ou no. Esse aspecto possui repercusses sobre a questo da
excluso de grupos ou setores sociais historicamente presentes nos territrios.
Ao se relacionar a noo de multifuncionalidade da agricultura de territrio,
ganha relevo a valorizao das potencialidades de um territrio por seus habitan-
tes na formulao de um ou mais projetos coletivos localizados. Dado que es-
sas potencialidades e sua valorizao so objetos de disputas, o foco privilegiado
de pesquisa deve ser o jogo dos atores sociais e os espaos institucionalizados
de mediao e negociao, atentando tambm para os interesses de camadas de
agricultores menos mobilizados e no includos nos processos decisrios.
Considerar os projetos coletivos reete a inteno de desenvolver uma abor-
dagem intersetorial, isto , que ultrapasse o enfoque setorial restrito s atividades
agrcolas. Nessa direo, a noo de multifuncionalidade da agricultura constitui
um instrumento analtico que contribui para superar um conjunto de dualidades
presentes tambm nos debates sobre a abordagem territorial, desde a principal
delas, que desenvolvimento territorial x desenvolvimento agrcola, at outras,
como meio ambiente x agricultura, rural x urbano, produo x servios.
Com respeito ao desenvolvimento territorial, trata-se de um processo multidi-
mensional (econmico, ambiental, social e cultural) que no corresponde a uma
realidade administrativa nem a um setor especco da economia. Os permetros
do desenvolvimento no so as zonas administrativas e pressupem a mobiliza-
o de mltiplos atores essa perspectiva condio indispensvel diante da
fora de concentrao espacial de recursos diversos exercida pela dinmica de
globalizao da economia. Abord-lo com o olhar da multifuncionalidade da
agricultura ajuda a perceber outros papis da agricultura nas aes de polticas
territoriais. Ver-se- tambm, no prximo captulo, que combinar as noes de
MFA e de territrio na formulao de polticas pblicas pode contribuir para rea-
lizar dois objetivos: i) promover a agricultura familiar, no sentido de garantir sua
reproduo social estruturalmente ameaada; ii) promover o desenvolvimento
64
territorial, ao reconhecer e estimular as mltiplas contribuies dos diferentes
segmentos da agricultura familiar para as questes sociais, ambientais, culturais
e econmicas de um territrio.
Estudos de caso em territrios determinados:
mtodo e instrumentos de pesquisa
Para dar conta dos objetivos da pesquisa, formulou-se uma pergunta central
com vista a orientar os estudos de caso nas oito reas selecionadas, a saber:
como as dinmicas territoriais e os projetos coletivos presentes em territrios
determinados contemplam a agricultura familiar em suas mltiplas funes e
heterogeneidade social?
Seguindo as denies apresentadas anteriormente, a pesquisa de campo
adotou como unidade de observao (territrios dados) uma delimitao espa-
cial que tem como referncia as unidades poltico-administrativas devido or-
ganizao das informaes e ao interesse particular nas polticas pblicas. A
delimitao dessa unidade tem um municpio como ponto de partida, sendo que
sua amplitude foi estabelecida conforme as dinmicas dos projetos coletivos e
polticas pblicas em observao. A entrada pelos projetos coletivos admite a
coexistncia de mltiplos territrios construdos pelas dinmicas e projetos pre-
sentes num territrio dado ou unidade de observao.
Embora as unidades espaciais de anlise tenham sido delimitadas no decorrer
da prpria pesquisa em funo dos critrios apontados, foram levados em conta
quatro elementos que contribuem para a conformao de tipos de territrios par-
ticulares, a saber: i) as relaes mantidas pelas famlias rurais com a sociedade e
com os espaos em que se localizam; ii) a ao dos agentes econmicos e sociais
qual correspondem reas de inuncia ou espaos de atuao; iii) a implemen-
tao de polticas pblicas pelos diferentes nveis de governo, a qual se d atra-
vs de unidades poltico-administrativas ou de instncias de coordenao entre
elas (consrcios, regies, territrios, entre outras); iv) os projetos promovidos
pelos atores privados e pblicos. Acrescente-se aos quatro elementos apontados
que a perspectiva de a pesquisa dialogar com os programas pblicos obriga con-
siderar as unidades poltico-administrativas na delimitao espacial dos territ-
rios, com destaque para o municpio ou a reunio de um conjunto deles.
No que se refere s dinmicas territoriais, em alguns estudos de caso se pri-
vilegiou na anlise a identicao das aes dispersas ou fragmentadas que no
conformam projetos coletivos como antes denidos, mas que so relevantes para
65
as famlias rurais. Refere-se aqui s aes cotidianas sobre os territrios que
no se enquadram nas operaes formais de desenvolvimento, no sentido de
no serem mediadas ou conduzidas por organizaes e movimentos sociais ou
pelas polticas pblicas. Alm disso, a pesquisa procurou contemplar tambm as
dinmicas associadas a grandes empresas privadas que se expressam na unidade
de observao. Todas essas suposies remetem s complementaridades, coni-
tos (abertos e velados) e excluses presentes nos territrios dados.
Assim, as dinmicas territoriais presentes nos territrios que so objetos de
observao classicam-se em quatro tipos, segundo as lgicas que as presidem:
i) projetos coletivos (projetos associativos e interinstitucionais);
ii) iniciativas de empresas privadas;
iii) iniciativas individuais dispersas ou fragmentadas;
iv) programas pblicos.
As dinmicas classicadas nos tipos (i) e (ii) envolvem a construo de territrios
no sentido denido pela pesquisa. As do tipo (iii) envolvem territorialidades uidas
ou difusas, enquanto as do tipo (iv) podem se enquadrar na condio de territrio
dado ou institudo pelos programas pblicos. As interaes entre essas dinmicas
constituem questes de pesquisa. O diagrama analtico a seguir uma representao
do modo como as principais categorias se articulam nos estudos de caso:
Figura 2. Diagrama analtico dos estudos de caso
66
Conforme antecipado na apresentao da presente coletnea, a primeira etapa
da pesquisa de campo se iniciou pela contextualizao das reas a serem estuda-
das, com base em dados secundrios e em pesquisas anteriores da prpria equipe
sobre o perl da agricultura familiar, atores e espaos de concertao municipais.
Essas informaes foram complementadas por um mapeamento dos atores so-
ciais, projetos coletivos e programas pblicos presentes nas reas selecionadas. A
identicao das aes, projetos coletivos e programas pblicos que compem o
mapeamento preliminar se deu por meio de consultas aos atores sociais que atuam
no territrio em observao, tendo por referncia, na maioria dos casos, o procedi-
mento de tomar um municpio como ponto de partida para a referida identicao
e a consequente delimitao espacial da unidade de observao.
Em paralelo, procedeu-se caracterizao das dinmicas territoriais em suas
vrias dimenses, conforme conceituao anterior. Trata-se, portanto, e isto
fundamental, de entender as lgicas que induzem as dinmicas, os grandes de-
terminantes ou causas dos projetos societrios dominantes, pois, muitas vezes,
so os conitos e as alianas entre os atores sociais (e as relaes de poder) que
vo permitir a concretizao desses projetos, bem como impedir os outros de se
expressarem. Identicar essas lgicas possibilita uma abordagem funcional e
sistmica do territrio.
O estudo dos projetos coletivos consistiu na denio de dois a trs projetos
supramunicipais, escolhidos segundo sua relevncia para as dinmicas territo-
riais, procurando contemplar a maior diversidade possvel de dinmicas, bem
como recorrendo a trs critrios denidos luz do enfoque da MFA, a saber:
a) tenham relaes com a agricultura familiar, tanto diretas, relacionadas com a
produo agrcola, quanto indiretas, relacionadas com os membros das famlias
rurais; b) envolvam dimenses materiais e simblicas (identidade) na construo
do territrio; c) tenham reconhecimento social e poltico.
Nesta etapa de pesquisa, foram realizadas entrevistas com integrantes dos
projetos e outros atores que com eles interagem, seguindo um roteiro de ques-
tes abertas. A denio do universo dos entrevistados levou em conta os se-
guintes fatores:
i) participantes na concepo do projeto;
ii) opinies distintas no interior do mesmo projeto;
iii) instituies que deveriam ou poderiam participar e no o fazem ou o fazem
pontualmente;
67
iv) gestores pblicos;
v) lideranas dos agricultores familiares que esto na base do projeto ou se loca-
lizam no territrio construdo pelo projeto e no esto nele envolvidos;
vi) atores no envolvidos cuja ao seja relevante para a questo central da
pesquisa.
O roteiro de questes abertas propostas aos entrevistados abordou os seguin-
tes elementos:
i) objetivo do projeto e processo de construo, com destaque para os tipos de
problemas enfrentados, conitos e alianas e formas de organizao;
ii) motivao principal que levou idia do projeto;
iii) tipos de atores sociais envolvidos, condies de entrada ou requisitos de
participao e contribuio esperada de cada um deles;
iv) participao especca de agricultores, detalhando os pers dos agricultores
participantes e as expectativas quanto sua atuao;
v) contribuies da agricultura para o projeto e do projeto para a agricultura,
papis atribudos agricultura familiar;
vi) rea espacial de atuao das atividades que podem ser desenvolvidas ou esti-
muladas pelo projeto (seja ela contnua, descontnua ou em rede), razes ou
motivos desta delimitao;
vii) impactos econmicos, sociais, polticos e ambientais, e dinmicas territo-
riais resultantes do projeto;
viii) mobilizao de recursos territoriais e fontes de nanciamento;
ix) relaes com programas implementados pelas diferentes esferas de governo;
x) outros projetos coletivos a ele relacionados;
xi) problemas e conitos atuais, e encaminhamentos dados a respeito;
xii) resultados (produtos) esperados e perspectivas futuras.
Como j destacado, a pesquisa deu especial ateno aos processos de inclu-
so e excluso de agricultores nas reas estudadas, circunscrevendo essa ob-
servao s excluses que comprometem as expresses da multifuncionalidade
da agricultura. Neste sentido, note-se que o roteiro de entrevistas acima apre-
sentado, incluiu questes relativas s regras de incluso (olhadas desde a tica
dos princpios de organizao social) ou condies de entrada (desde a tica da
68
chamada lgica de clube) nos projetos coletivos analisados. Cabe mencionar
que os instrumentos de pesquisa incluram mapeamentos, entrevistas, anlise
documental pertinente aos projetos coletivos e dinmicas territoriais nas reas
selecionadas, bem como os resultados de pesquisas anteriores conduzidas nas
zonas estudadas pelos membros da equipe.
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71
CAPTULO 3
POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E
MULTIFUNCIONALIDADE DA AGRICULTURA FAMILIAR NO BRASIL
Philippe Bonnal
Renato S. Maluf
Neste captulo, so analisados os programas pblicos nacionais voltados,
direta ou indiretamente, para a promoo da agricultura e do agroextrativis-
mo em bases familiares, o meio ambiente e o meio rural, com o objetivo
de verificar em que medida as diretrizes gerais e a implementao desses
programas adotam a perspectiva territorial e se contemplam elementos do
enfoque da multifuncionalidade da agricultura (MFA). Parte-se da premissa
de que h uma tendncia de quase todos os programas pblicos caminha-
rem na direo da territorializao das suas aes e, em menor grau, de
construrem polticas territoriais. Essa tendncia leva a indagar as razes
para a adoo da referncia territorial e os signicados atribudos noo de
territrio pelos diversos programas. Alm disso, o enfoque territorial apre-
senta questes relacionadas com a coordenao entre programas, envolvi-
mento (ou excluso) de atores sociais e, desde o olhar da pesquisa, quanto
s percepes sobre os papis da agricultura familiar no desenvolvimento
territorial. Novos e ampliados papis vm sendo atribudos agricultura fa-
miliar, embora seu reconhecimento pelas polticas pblicas seja ainda como
acessrio ao ncleo central dos programas.
72
PHILIPPE BONNAL RENATO S. MALUF
Tanto a valorizao dos mltiplos papis da agricultura familiar quanto o
enfoque nos territrios so referncias subjacentes s manifestaes de retricas
no produtivistas que vm se multiplicando no Brasil, assim como em vrias
partes do mundo. Esse tipo de retrica se contrape ao linguajar hegemnico do
agronegcio que, por seu lado, tem sido instado a reagir ao novo contexto. Por
retricas no produtivistas compreendem-se os discursos e prticas que expres-
sam preocupaes com questes de equidade social e sustentabilidade ambiental
envolvidas nas atividades agrcolas, ao mesmo tempo que so portadoras de te-
mas que atualizam os olhares sobre a atividade agrcola e o mundo rural. Entre
esses temas, mencionem-se as questes de gnero e geracionais, a soberania e
segurana alimentar, os modelos agroecolgicos, a problemtica amaznica e as
questes identitrias relativas aos povos indgenas e s comunidades rurais ne-
gras quilombolas. A emergncia de novos olhares nas aproximaes contempo-
rneas ao mundo rural e atividade agrcola muitos deles sobre temas no to
novos repercute obviamente na formulao das polticas a eles direcionadas e
pode ser, por essa caracterstica, portadora de inovaes relevantes.
Admitindo-se que a apropriao do enfoque da MFA e a adoo da perspec-
tiva territorial contribuem para contemplar essas e outras questes, a abordagem
a seguir apresentada explora as implicaes da advindas no plano da concepo
dos programas pblicos, particularmente no tocante ao desenho de instrumentos
de apoio s famlias rurais e de desenvolvimento territorial que deem conta das
mltiplas dimenses aportadas pelo enfoque da MFA. Interessam, tambm, as
iniciativas para buscar maior coordenao entre os programas, no apenas para
vericar a eventual presena do enfoque da MFA, mas tambm para diferenciar
a territorializao das polticas na tica da governana de servios pblicos, da
formulao de polticas territoriais.
O universo da pesquisa englobou os programas pblicos de mbito nacional
que incidem sobre a agricultura familiar e o mundo rural no Brasil, com foco
na sua implementao desde o incio do Governo Lula, em 2003. O recorte cro-
nolgico se deve a que, nesse perodo, foram introduzidos ou adquiriram maior
importncia os elementos do enfoque da MFA e a perspectiva territorial nos
programas pblicos. A abordagem dos programas teve em conta o contexto de
fragmentao e diferenciao das polticas pblicas, tendncia que se generali-
zou como desdobramento do chamado ajuste estrutural e da reforma do Estado
dos anos 1980. O Brasil no constituiu exceo; ao contrrio, caminhou na di-
reo de adotar esse padro de polticas pblicas que, no fundamental, segue
vigente, mesmo considerando as modicaes ocorridas no perodo analisado.
Nesse padro de polticas pblicas, veem-se reforados os programas que podem
73
atuar como instrumentos de reequilibragem social e territorial, ao mesmo tempo
que surgem novas questes para as polticas setoriais convencionais (Bonnal &
Maluf, 2007).
O texto encontra-se dividido em trs partes. A primeira apresenta a base con-
ceitual e os procedimentos de pesquisa utilizados para a anlise dos programas.
A segunda parte faz uma contextualizao da formulao de polticas pblicas,
seguida da anlise das diretrizes gerais do Plano Plurianual 2004-2007. A tercei-
ra parte investiga alguns programas pblicos voltados para a agricultura familiar
e o meio rural, com foco na sua dimenso territorial. Ao nal, antecipam-se as
principais concluses deste estudo, as quais so apresentadas no Captulo 12,
junto com as concluses gerais da pesquisa.
Marco conceitual e analtico
No mbito do enfoque cognitivo de anlise de polticas pblicas
1
, o presente
estudo recorre noo de referencial de polticas para analisar a emergncia de
novas idias, olhares e normas coletivas sobre a agricultura e o mundo rural, par-
ticularmente sobre a agricultura familiar e sua diferenciao diante da agricultu-
ra patronal, que justicam o estabelecimento de polticas agrcolas diferenciadas
para ambos os segmentos. Nesses termos, trata-se essencialmente de um referen-
cial setorial no sentido de Jobert & Muller (1987). As novas referncias (idias,
olhares e normas) emergiram em conexo com os debates sobre a sustentabili-
dade e o meio ambiente, a qualidade dos alimentos e os aspectos identitrios ou
culturais a eles relacionados, a conformao de territrios, a questo patrimonial
e, mais recentemente, da agroenergia. Destacam-se tambm as relaes, quase
sempre de tenso, entre essas novas referncias e a retrica produtivista conven-
cional no Brasil, assim como os debates internacionais sobre o papel da agricul-
tura, o desenvolvimento sustentvel e a competitividade agrcola.
As noes de redes e de comunidades de polticas tratam das relaes entre o
Estado e os atores sociais na formulao e implementao das polticas pblicas,
1
Segundo Muller (2004), o enfoque cognitivo se fundamenta na premissa de que cada po-
ltica pblica uma tentativa de atuar num determinado campo da sociedade, para o que
necessita da denio de objetivos elaborados a partir das representaes que os atores fazem
de um problema, suas consequncias e possveis solues. Assim, as polticas pblicas podem
ser consideradas o lugar onde uma sociedade constri sua relao com o mundo. A repre-
sentao coletiva em torno do que constitui um problema, bem como as solues possveis e a
maneira de implement-las, constituem o referencial das polticas pblicas.
74
sendo aqui utilizadas para analisar as dinmicas institucionais que sustentam a
produo dos referenciais e a elaborao e implementao das polticas, bem
como para identicar e analisar as convergncias ou oposies geradas nessas
dinmicas. Conforme Thatcher (2004), redes e comunidades de polticas com-
preendem o conjunto de relaes existentes entre grupos de interesse em sentido
amplo associaes prossionais, rmas, sindicatos, etc. e o Estado. Elas
podem ter diversos graus de integrao, desde as redes temticas s comuni-
dades de poltica. O mesmo autor (Idem) chama a ateno para a insuciente
considerao, por parte desse enfoque, do papel das idias, da distribuio de
poder entre os atores e das mudanas na ao pblica. O papel das idias est su-
cientemente contemplado quando se aborda a constituio das redes de poltica
no mbito do enfoque cognitivo das polticas pblicas.
J a distribuio de poder entre os atores sociais se expressa nos interesses
representados pelas questes ou temas que embasam a constituio de uma rede
de poltica, bem como na dinmica sociopoltica interna a ela e na interao
com outras redes. Pode-se contrapor, por exemplo, as comunidades de poltica
que representam interesses hegemnicos, com as redes portadoras de interesses
subalternos que tendem a ser temticas e diversas em sua composio, havendo
ainda as que congregam interesses transversais e reetem menos a clivagem so-
cial. O fato de os formatos assumidos pelas redes reetirem tais interesses cons-
titui caracterstica sobremaneira importante em sociedades com elevado grau de
heterogeneidade e desigualdade social como a brasileira. Esta pesquisa no che-
gou ao ponto de delimitar as redes e comunidades de poltica envolvidas com os
programas estudados, de modo que vai alm dos propsitos do presente estudo
avanar na sua caracterizao e na anlise dos papis que desempenham
2
.
Contudo, cabe registrar que, para avanar nessa direo, preciso buscar
suporte nas teorias de redes sociais que oferecem, ao menos, trs linhas possveis
de reexo. A primeira delas estaria voltada para a correlao entre os formatos
e possibilidades das redes de poltica e o contexto social em que elas esto inse-
ridas, partindo do argumento de Granovetter (1985) de que os comportamentos
e as instituies so enraizadas (embedded) nas relaes sociais em curso, em
linha com Polanyi (2000), para quem os sistemas econmicos esto submersos
em suas relaes sociais. de notar que as coalizes, denominao genrica
utilizada por Granovetter, correspondem a um dos tipos assumidos pelas redes
de poltica.
2
Adiante apresenta-se a aplicao do enfoque de redes de poltica na anlise da trajetria do
setor pblico agrcola brasileiro realizada por Romano & Leite (1999).
75
Uma segunda linha seria um desdobramento da abordagem de Castells (1999),
segundo a qual a organizao em redes informacionais se tornou caracterstica
constitutiva da sociedade contempornea, que denomina sociedade ps-revoluo
informacional. A principal fonte de signicado social dessas redes a armao
de identidades (coletivas ou individuais, atribudas ou construdas), em processo
simultneo interao entre as redes, resultando da uma oposio bipolar entre
globalizao (rede) e identidade (ser). De fato, as redes e comunidades de poltica
envolvem elementos ou questes relativas a identidades e espao, para o que a
abordagem de Castells contribui, ao mostrar que as identidades dos atores sociais
so moldadas nas interaes prprias das dinmicas de rede nas quais eles esto
envolvidos. A isso acrescenta-se que as redes de poltica envolvem a construo
em outro plano do que se poderia denominar identidades polticas, como expres-
so de compromissos (referenciais) no entorno de polticas pblicas.
A terceira linha de reexo buscaria incorporar a atuao dos movimentos
sociais, notadamente sua relao com o Estado e as polticas pblicas. Interes-
sam as polticas dirigidas a um segmento social (agricultura familiar) ou que
lidam com questes territoriais e ambientais, nas quais h forte presena de
movimentos sociais e de demandas e proposies contra-hegemnicas, ou seja,
posicionamentos que expressam enfrentamentos com as tendncias econmicas
dominantes. Segundo Scherer-Warren (2007), os movimentos sociais, inclusive
os rurais, tm atuado cada vez mais sob a forma de redes interorganizacionais
e pluritemticas, congurando o que ela denomina de redes de movimento so-
cial
3
, em cuja base se encontram entidades e movimentos diversos congregados
na forma de fruns e redes interorganizacionais; elas so encontrveis nos cam-
pos da reforma agrria, agroecologia, regio do semirido e segurana alimentar
e nutricional. Nesses fruns e redes se do a construo do iderio e a formula-
o das demandas de polticas pblicas que, por sua vez, resultam em mltiplas
formas de manifestao na esfera pblica, presididas pela lgica de movimento
caracterstica dessas redes. Sua atuao especialmente importante no que toca
implementao das polticas pblicas, como ocorre nos espaos pblicos de
interlocuo social dos programas governamentais.
A dimenso da implementao das polticas pblicas ganhou destaque na
abordagem das polticas e constitui um dos pontos de conuncia das dinmicas
que levam congurao de redes e comunidades de polticas e das redes de
3
Fazendo eco ao que antes se viu com base em Castells (1999), Scherer-Warren (2007) atri-
bui sociedade da informao a criao das possibilidades de conexes sociais, polticas e
comunicativas entre atores coletivos, nos planos nacional e internacional, com destaque para
a chamada sociedade civil contra-hegemnica.
76
movimentos sociais. Segundo Lascoumes & Le Gals (2007), em lugar do mito
da ao pblica racional e desinteressada, a perspectiva de compreender a ao
pblica por baixo focaliza a apropriao das polticas pelo atores, o papel dos
operadores das polticas e os sistemas locais de ordenamento da ao pblica,
em que so geradas regras secundrias relativas interpretao de formulaes
genricas (no raro ambguas), negociao entre participantes e destinatrios e
resoluo de conitos. Concluem os autores que a abordagem da implementao
das polticas contribui para dissociar a lgica dos que concebem e decidem sobre
o desenho das polticas, e as atividades de apropriao e implementao ligadas
lgica dos intrpretes encarregados de sua aplicao. Ao colocar em evidncia
os espaos de ao e o vasto jogo de interaes nesses espaos, nem sempre bem
delimitados e coordenados, ressaltam a questo de denir os espaos territoriais
pertinentes e atribuir competncias a instncias de concertao em que so preci-
sados os objetivos a serem perseguidos, bem como o papel das relaes polticas
sob as quais o interesse geral se converte de categoria externa em produto de
negociaes entre interesses divergentes em longas interaes situadas.
Polticas pblicas agrcolas e rurais no Brasil
As polticas pblicas de desenvolvimento territorial produzidas pelo Gover-
no Lula vieram na sequncia das polticas estabelecidas progressivamente des-
de o nal do perodo militar, quando emerge um modelo democrtico-liberal.
Como j ressaltado, o contexto caracterizou-se pelos movimentos simultneos
de reforma do Estado e abertura econmica, cujas consequncias modicaram o
quadro da formulao das polticas pblicas.
Antecedentes
Na fase agrria exportadora, at 1930, o setor pblico agrcola limitava-se ao
Ministrio da Agricultura na condio de rgo de segunda categoria, sendo o
atendimento dos setores oligrquicos agrrios feito pela prpria Presidncia da
Repblica ou pelo Ministrio da Fazenda. A agricultura para o mercado interno,
por no ser desenvolvida por grupos agrrios inuentes, cou virtualmente ex-
cluda do acesso ao apoio do Estado, exceto em momentos de risco de desabaste-
cimento. Os arranjos institucionais se davam na forma de redes clientelsticas
caracterizadas por relaes didicas do faccionalismo e do clientelismo, com um
forte componente patrimonialista (Romano & Leite, 1999).
77
A partir do Estado Novo, o modelo econmico autrquico, fundado na pro-
moo da modernizao urbano-industrial, trouxe progressivas modicaes na
estrutura de apoio agricultura. A preocupao com a substituio de importa-
es se estendeu tambm agricultura de mercado interno, cuja atuao assu-
miu papel relevante na viabilizao do crescimento urbano-industrial. Porm,
os produtos de exportao continuaram a receber ateno especial. Iniciou-se,
ento, a estruturao de um setor pblico rural de grande dimenso, mas baixa
qualidade, baseado em instituies por produto e/ou regio (IBC, IAA, Ceplac),
num contexto de corporativismo estatal tradicional que, no plano da poltica, ado-
tava um protecionismo estatal de carter assistencial. Data desse perodo, sobre-
tudo a partir dos anos 1950, o surgimento de dois conjuntos de tecnoburocratas
denominados por Mueller (1984 apud Romano & Leite, 1999) condutores da
modernizao e gestores da modernizao. Os primeiros tinham a agricultura
como instrumento na estratgia de desenvolvimento urbano-industrial, enquanto
os segundos concentravam seus esforos no crescimento e modernizao da pr-
pria agricultura. Em meio a frequentes conitos, os grupos se complementavam
e sua trajetria se estendeu, com adaptaes, at perodos mais recentes
4
. Os ar-
ranjos institucionais entre interesses pblicos e privados, ento predominantes,
assumiram a forma de comunidades de poltica fechadas e ocialmente reco-
nhecidas, baseadas em relaes estreitas entre as burocracias governamentais e
grupos patronais especcos sob o domnio estatal.
Nas dcadas de 1960 e 1970, o impulso do processo de modernizao da
agricultura levou convivncia entre uma agricultura tradicional no-industria-
lizada, os complexos agroindustriais e o movimento de expanso horizontal da
fronteira agrcola, com importante atuao regulatria estatal no processo de in-
tegrao de capitais e constituio de grupos econmicos. O desenho institucio-
nal prosseguiu na direo de estruturar um setor pblico rural de grande dimenso,
com a criao de entidades agora mais vinculadas concepo funcionalista de
desenvolvimento rural (Sistema Nacional de Crdito Rural, Embrater). Em pa-
ralelo, cresce a importncia dos grupos de interesse agindo como grupos formais
ou informais nas instituies de governo. Cardoso (1975) denominou anis bu-
rocrticos os vnculos formais ou informais entre as esferas pblica e privada no
processo de tomada de decises do Estado autoritrio do regime militar. Para Ro-
4
Os condutores da modernizao localizam-se no segundo escalo dos ministrios considerados
fortes (Planejamento e Fazenda) ou menos proeminentes (Indstria e Comrcio), em diretorias
e funes tcnicas do Banco Central, BNDES e Banco do Brasil, em outras macro-organizaes
importantes e na direo de empresas e agncias controladas pelo governo. Os administradores da
agricultura so constitudos de tecnoburocratas do Ministrio da Agricultura e de uma variedade
de empresas pblicas, autarquias e agncias especicamente ligadas agricultura.
78
mano & Leite (1999), essas situaes apontariam para a existncia de verdadeiras
comunidades de poltica, como no caso do crdito pblico subsidiado.
No perodo que se inicia na segunda metade da dcada de 1980, com o nal
dos governos militares e a transio democrtica, duas caractersticas so res-
saltadas na anlise dos novos arranjos institucionais feita por Leite & Romano
(1999). Primeiro, o processo de reforma do Estado, ocorrido num contexto de li-
beralizao comercial, globalizao e integrao regional, provocou um conjun-
to de mudanas, tais como a multiplicao de atores organizados na vida poltica
e social, ampliao dos alvos e diferenciao funcional dos programas pblicos,
descentralizao e fragmentao do Estado, e eroso das fronteiras entre o pbli-
co e o privado, com transferncia das responsabilidades do Estado para o setor
privado. Segundo, mudanas no aparelho de Estado limitaram sua capacidade
autnoma de denir e implementar as polticas pblicas submetida, ademais, a
um referencial transnacionalizado , favorecendo a produo de novos arranjos
institucionais entre segmentos da burocracia e atores econmicos privados, para
cuja compreenso contribui a perspectiva de redes de poltica pblica.
Os processos de formulao de polticas para o polo modernizado da agricul-
tura se ancoravam em complexos agroindustriais, vistos como espaos institucio-
nais de orquestrao de interesses resultantes da concertao entre instituies
pblicas e privadas, num quadro de relaes de conito e cooperao, incluindo
(ou excluindo) atores nos processos de elaborao e implementao das polti-
cas especcas. Emerge novo sistema de representao de interesses com formas
setorializadas de representao, numa lgica de funcionamento tpica do neocor-
porativismo este foi o caso da criao da Associao Brasileira de Agribusi-
ness (Abag), organizao interprossional reunindo representantes dos segmentos
agrrio e agroindustrial. Exemplos de redes neocorporativistas seriam as cma-
ras setoriais da agroindstria, a reserva de mercado para equipamentos e insumos
agrcolas, o arranjo institucional criado em torno da Comisso de Financiamento
da Produo (CFP) e a representao no Conselho Nacional de Poltica Agrcola.
A inuncia desses interesses nas polticas pblicas assumiu tambm as formas de
redes pluralistas e da prtica do lobby, como nos casos das presses para estender
a equivalncia produto para a agricultura patronal, implementar direitos compen-
satrios, isentar de tributos e defender a propriedade da terra.
Ainda segundo Romano & Leite (idem), os vnculos entre atores pblicos
e privados continham um estilo informal, caracterizado por trocas de favores e
obrigaes personalizadas, fundado nas relaes didicas do faccionalismo e
do clientelismo que atravessam os vnculos entre o Estado e os atores privados
em todas as esferas e setores. Essa articulao dilua, ademais, as fronteiras entre
79
Estado e sociedade civil, criando coalizes de interesses individualizados e uma
burocracia segmentada em verdadeiras fraes. Os arranjos institucionais em
que eram tomadas as decises, correspondem s j mencionadas redes clien-
telsticas, que, em alguns casos, possibilitavam trocas de favores e situaes
de corrupo das quais no estavam isentas nem as ilhas de modernidade do
setor pblico. Nesse contexto que se dar a emergncia da agricultura fami-
liar como categoria sociopoltica e objeto de aes e polticas especcas, bem
como do componente ambiental incorporado nas polticas pblicas desde a tica
do desenvolvimento sustentvel. Os autores (Idem) concluram, baseados em
Lamounier (1984), que havia cinco conjunto de atores institucionais participan-
do do processo de elaborao das polticas pblicas: (i) atores governamentais;
(ii) Congresso Nacional; (iii) agribusiness, grandes e mdios produtores e suas
associaes; (iv) agricultores familiares, trabalhadores rurais, sem-terra e suas
organizaes; (v) outras foras, como bancos e importadores.
Quando se analisam as polticas pblicas no Brasil com base na abordagem
dos crculos de deciso de Muller (2004), porm, constata-se que os atores go-
vernamentais conguram dois crculos de deciso. O primeiro composto pela
Presidncia da Repblica, Casa Civil e os Ministrios da Fazenda e do Planeja-
mento, nos quais so tomadas as principais decises sobre estratgias polticas e
econmicas. O segundo crculo de deciso integrado pelos ministrios tcnicos,
dentre os quais sobressaem, para o presente objeto, os Ministrios da Agricultura
e o de Desenvolvimento Agrrio, onde so elaboradas as polticas pblicas es-
peccas. Um terceiro crculo de deciso de polticas pblicas engloba os atores
privados e respectivas associaes, destacando-se, no setor agrcola e rural, duas
categorias: (a) grandes e mdios produtores e suas associaes, integrantes das
oligarquias agrrias cujo recorte se tornou mais complexo devido multiplicao
dos interesses rurais e urbanos; (b) agricultores familiares, trabalhadores rurais
e agricultores sem-terra, suas organizaes e as ONG, com as ltimas adqui-
rindo fora crescente desde princpio dos anos 1990 e, particularmente, desde o
incio do Governo Lula. Esses atores se diferenciam entre si pelo referencial que
mobilizam (agroecologia, agricultura orgnica, agricultura familiar modernizada,
papel do meio ambiente, etc.). O Congresso Nacional constitui o quarto crculo de
decises por ter se tornado ator relevante a partir da Constituio Federal de 1988,
ainda que com poder limitado e reetindo a elevada heterogeneidade de bancadas
voltadas, em grande medida, para o acesso ao Palcio do Planalto
5
.
5
As principais bancadas parlamentares, em ordem de grandeza, so: a do meio ambiente (278
integrantes), municipalista (193 integrantes), empresarial (120 integrantes), ruralista (94 inte-
grantes), sindical (60 integrantes), feminina (54 integrantes), das comunicaes (45 integran-
80
Buscando estabelecer um elo entre os crculos de deciso e a questo da
formao de redes e comunidades de poltica que integra o enfoque cognitivo
adotado neste estudo, pode-se dizer que as redes de poltica que interessam mais
de perto tendem a se estabelecer entre o segundo e o terceiro crculos, isto ,
entre os ministrios tcnicos, encarregados de formular e implementar polticas
especcas, e os atores privados e respectivas associaes.
Contexto de incorporao do enfoque territorial
O contexto em que vem se dando a incorporao do enfoque territorial nas
polticas pblicas, isto , a maneira como essas polticas integram ou so molda-
das com base em recortes espaciais, evoluiu fortemente durante as duas ltimas
dcadas, sob o efeito de importante mudana do referencial das polticas pbli-
cas, tanto em nvel internacional quanto nacional, assim como em virtude de
transformaes ocorridas no meio rural brasileiro.
Distintos fatores levaram emergncia de um novo referencial de polticas
de desenvolvimento em geral que, por sua vez, induziu uma evoluo do refe-
rencial de desenvolvimento agrcola e rural. Mencione-se, desde logo, a crescen-
te contestao do modelo de desenvolvimento econmico prevalecente desde
os anos 1930, cujo pice se deu na crise da dcada de 1980 e se manifestou na
instabilidade monetria, endividamento crnico, desacelerao do crescimento,
manuteno da pobreza rural e urbana em nveis elevados e degradao dos
recursos naturais. Houve intenso debate nas instituies nanceiras e agncias
de cooperao internacionais que desaguou no chamado Consenso de Washing-
ton, no qual foram cristalizados os novos preceitos norteadores das polticas
nacionais: reduo do papel do Estado; respeito da disciplina scal e monetria;
privatizao das empresas pblicas; incentivo s exportaes
6
.
Outro fator, resultante do anterior, foi a emergncia da noo de governan-
a, a qual pode ser entendida como processo de coordenao de atores, grupos
sociais e instituies com vista a realizar objetivos denidos e discutidos coleti-
tes) e evanglica (35 integrantes). Com pouca expresso, h as bancadas da Receita Federal
(17), Banco do Brasil (8) e juzes federais (7) (O Globo, 8/04/07, p. 5).
6
A proposta sintetizada por John Williamson era composta de dez pontos agrupados em dois
conjuntos de medidas: medidas para estabilizar a economia (reduo dos subsdios, poltica
monetria ortodoxa, taxa de cmbio competitivo) e medidas estruturais (liberalizao comer-
cial, competitividade, privatizao, desregulamentao dos mercados, reforma scal, fortale-
cimento dos direitos de propriedades).
81
vamente (Le Gals, 1999). Esta noo, quando aplicada gesto pblica, remete
concepo das escolhas pblicas (public choice) e coerente com o corpo
terico neoinstitucional. Ela recomenda a reduo da estrutura estatal e a criao
de uma rede de instituies presentes localmente, com a nalidade de delegar a
gesto territorial aos agentes locais sociedade civil, representantes polticos,
ONG, empresariado, etc. e dinamizar, desse modo, o chamado capital social
territorial, ou seja, as interaes sociais, polticas e econmicas singulares a cada
territrio. Sugere tambm que o papel do Estado deveria se limitar a incentivar a
criao de instituies que facilitem e regulem mercados ecientes, estimulando
a criao de instncias regulatrias pblicas, porm, no estatais. Esta noo
contribuiu para modicar o referencial sobre a descentralizao dos programas
pblicos na direo do respeito do princpio da subsidiaridade
7
.
Por ltimo, mas no menos importante, o terceiro fator deveu-se emergn-
cia da preocupao com a sustentabilidade no debate sobre o desenvolvimento, a
qual incita os Estados a incluir, cada vez mais, as dimenses ambientais e sociais
em suas estratgias de desenvolvimento econmico.
Essas mudanas de referencial tiveram, ao menos, duas consequncias no
processo de elaborao de polticas pblicas em nvel nacional. Uma delas foi o
abandono generalizado, nos pases emergentes e em desenvolvimento, das pol-
ticas integradas e setoriais, e sua substituio, de forma voluntria ou forada
8
,
por polticas fragmentadas e diferenciadas. Vale dizer, polticas focadas no tra-
tamento especco de determinadas questes sem nexos diretos entre elas, ao
lado de polticas especicamente reservadas a determinados segmentos sociais
ou espaos geogrcos. O processo de segmentao das polticas pblicas se
fundamentava na premissa da capacidade reguladora dos mercados, cabendo
ao do Estado corrigir suas decincias (dos mercados). Assim, as novas regras
que norteavam a ao pblica tinham como principal justicativa a correo das
externalidades negativas inerentes aos modelos de desenvolvimento baseados
nos estmulos de mercado, de modo que uma das funes principais das polticas
pblicas passou a ser a reequilibragem social e territorial.
As mudanas de referencial provocaram tambm a modicao das regras
de descentralizao com a incorporao do j referido princpio da subsidia-
7
A subsidiaridade um princpio de administrao pblica ou privada que considera que a de-
ciso deve ser tomada pelo centro de deciso que (1) conhea melhor o problema e a maneira
de solucion-lo e (2) tenha mais interesse na resoluo do problema.
8
Pelas instituies nanceiras internacionais, notadamente o Banco Mundial e o FMI nos
casos em que o pas tenha empreendido um processo de renegociao da sua dvida externa.
82
ridade, ou seja, tentando redistribuir as responsabilidades do Estado, ora entre
os prprios rgos pblicos localizados em diferentes nveis de gesto (local,
intermediria e nacional), ora criando espaos de mediao, associando rgos
pblicos e atores da sociedade civil. Em alguns casos, o papel do Estado ca
reduzido apenas mera funo de coordenao entre atores locais provenientes
da sociedade civil.
Descentralizao das polticas e ancoragem local da ao estatal no Brasil
A ancoragem local da ao estatal no Brasil e, consequentemente, as pol-
ticas com enfoque territorial que constituem o objeto deste estudo, devem ser
abordadas no mbito do processo de descentralizao das polticas pblicas, o
qual se intensicou nos anos 1980, em vrias reas. Nesse ponto, preciso ter
em conta as implicaes do regime federativo, que confere relevncia aos go-
vernos estadual e municipal, bem como o papel dos espaos pblicos estaduais
e municipais (a exemplo dos conselhos de desenvolvimento rural sustentvel) e
a ainda indenida esfera territorial. A presente abordagem considera, ademais,
que as instituies intermedirias afetam os regimes locais de governana em
razo do papel central por elas desempenhado na construo de compromissos
essenciais para a coordenao das polticas pblicas e no encaminhamento de
questes sociopolticas locais. Mais do que isso, adotou-se a premissa de que os
dispositivos e instituies intermedirias no so agentes neutros na transmisso
e implementao de novas formas de interveno pblica, ainda que se admita
que as inexes, rupturas ou bifurcaes ocorridas no marco geral de concepo
e implementao das polticas incidam sobre a natureza e as formas de tais dis-
positivos e instituies.
A juno de ambas as perspectivas descentralizao e formas de gover-
nana encontra-se na abordagem da territorializao da governana, desen-
volvida em Delgado et al. (2007). Nela, a noo de territrio adotada como
um locus espacial e socioeconmico privilegiado para implementar processos
de descentralizao das atividades governamentais e da relao entre Estado
e sociedade, que tiveram um papel relevante no processo de democratizao
poltica do Brasil a partir da metade da dcada de 1980. Nesse sentido, a descen-
tralizao envolveu a criao de espaos pblicos ou arenas sociais nas quais a
presena de novos atores (movimentos e organizaes sociais), de fora do siste-
ma poltico tradicional, ampliou o campo da poltica e contribuiu para redenir
as relaes entre Estado e sociedade civil. A dialtica desse processo explicada
pelos autores pela conuncia perversa entre o projeto neoliberal e um projeto
83
democratizante e participatrio que emerge das crises dos regimes autoritrios
(Dagnino, 2004). No caso brasileiro, a descentralizao e a desconcentrao ad-
ministrativa consideraram os municpios o seu local por excelncia, nos quais
a cultura democrtica defronta-se com a presena de oligarquias tradicionais
neles arraigadas.
A restrio da capacidade coordenadora do Estado nacional, motivada por
sua crise institucional e pelas orientaes neoliberais, estimulou a fragmentao
das polticas pblicas descentralizadas (econmicas e sociais), agravando a an-
tiga diculdade de articular polticas originadas das trs esferas governamentais
(federal, estadual e municipal). Disso resultou uma correspondente fragmenta-
o dos espaos pblicos, afetando sua capacidade de participar das decises
acerca das polticas pblicas e de atuar como espaos de compartilhamento do
poder entre sociedade civil e autoridade estatal local. Os limites e alcances dos
novos espaos territoriais devem ser enfocados em perspectiva histrica, tendo
em conta as implicaes das transformaes no contexto poltico e institucional
na capacidade operacional dos novos instrumentos (Leite et al., 2007).
Da segue a viso dos autores de uma descentralizao em construo,
segundo a qual o funcionamento do federalismo no Brasil continua sendo um
tema de disputa entre o poder federal e os executivos estaduais e municipais. A
herana nacional, marcada pela justaposio do patrimonialismo estadual e do
centralismo autoritrio, torna a implementao da descentralizao um processo
lento e difcil, intensicado a partir do Governo FHC. Cabe lembrar o que se
disse antes sobre a noo de governana signicar, tambm, dirigir a descentra-
lizao dos programas pblicos na direo do respeito do princpio da subsidia-
ridade (Bonnal & Maluf, 2007).
Nesse processo, foram criados, a partir de meados da dcada de1990, ins-
trumentos cruciais nas reas nanceira (lei de responsabilidade scal), adminis-
trativa (gesto dos programas pblicos, participao e controle social, e aes
de capacitao dos gestores) e de cooperao intergovernamental (lei dos con-
srcios). Contudo, a maior capacidade na gesto desconcentrada das polticas
nacionais defronta-se com a diculdade de estabelecer polticas prprias nas
esferas estadual e municipal, ao que se acrescenta a ainda grande concentrao
das receitas no nvel federal e a desigual capacidade nanceira e administrativa
entre municpios e entre estados, criando forte dependncia dos mais dbeis em
relao redistribuio scal da Unio.
Partindo do diagnstico de Abrucio (2006), para quem houve um limite im-
portante pela falta de uma viso estratgica durante a dcada de 1990, levanta-se
84
a hiptese de que esse quadro pode estar se alterando. Observa-se um lento
retorno do planejamento estratgico o processo iniciado em 1995, com o
Plano Plurianual (PPA) 1996-1999 elaborado pelo Governo FHC, no qual re-
emerge a preocupao de antecipar as necessidades do pas para facilitar seu
desenvolvimento econmico. No PPA 2000-2003, o projeto do Estado passou a
se apoiar em eixos nacionais de integrao e desenvolvimento, ao mesmo tem-
po em que o PPA foi atrelado ao plano de estabilizao scal, que estabelece
regras ortodoxas de estabilizao da economia. J o PPA 2004-2007, preparado
pelo Governo Lula, signicar a incorporao da perspectiva de reequilibragem
social e territorial com base em polticas especcas voltadas para a pobreza e a
estagnao das regies vulnerveis, signicando a reintroduo da preocupao
do desenvolvimento diferenciado.
Os referidos planos revelam que o papel do Estado passou, sucessivamente,
embora no de forma linear, de (i) ator principal do planejamento do desenvolvi-
mento e scalizador da ortodoxia oramentria, numa lgica de Estado mnimo,
para (ii) ator indutor de desenvolvimento mediante parcerias com o setor privado
e o dilogo com os movimentos sociais. Obviamente, no se trata aqui de armar
qualquer linearidade e evolucionismo nessa performance, mas ressaltar, muito
resumidamente, o jogo de foras polticas e econmicas que tem impulsionado
tal transformao, como dito anteriormente (Delgado et al., idem). O PPA 2008-
2011, em fase nal de deliberao no Congresso Nacional, apresenta a possibi-
lidade de avanar no processo de territorializao das polticas pblicas e seu
rebatimento no planejamento estratgico, apesar de o Programa de Acelerao
do Crescimento (PAC), lanado em 2007, ter atropelado uma iniciativa mais
concreta de ordenamento territorial do planejamento.
Em artigo anterior (Bonnal & Maluf, 2007), sustentamos que, embora a tica
da descentralizao tenha antecedido a incorporao do enfoque territorial no
Brasil, pode-se classicar a descentralizao como uma modalidade de territo-
rializao das polticas pblicas que reete a lgica de governana e compe
um dos movimentos (de cima para baixo) do enfoque territorial, ao lado dos
determinantes de baixo para cima. Nesses termos, as polticas territoriais obe-
decem a cinco lgicas principais, as quais se manifestam isoladamente ou de for-
ma combinada nos diferentes programas pblicos, a saber: (i) dinamizao das
atividades econmicas; (ii) implementao de infraestrutura fsica; (iii) gesto
de recursos naturais; (iv) construo e/ou promoo de identidades; (v) aperfei-
oamento da governana. A adoo de polticas territoriais no se dissocia, ao
contrrio, interage com a lgica de implementao descentralizada de progra-
mas pblicos, particularmente das polticas sociais que envolvem a prestao
85
de servios pblicos, entre outras, por razes de ecincia e de participao e
controle social.
Alm do princpio da subsidiaridade e da perspectiva da interiorizao do
desenvolvimento, importa destacar que o processo de territorializao das po-
lticas procura tambm atender s restries ambientais e conect-las com a di-
menso social. Documentos de planos governamentais indicam a inteno de ir
alm da armao genrica do respeito diversidade regional e do uso sustent-
vel dos recursos naturais existentes nas diferentes regies brasileiras, como, por
exemplo, ao adotar uma tica de desenvolvimento sustentvel que estabelece
estreita relao entre pobreza, precariedade das formas de produo e meio am-
biente, ou entre degradao ambiental e degradao social (Idem).
Por m, a questo da coordenao das polticas descentralizadas ou territo-
rializadas aponta para a necessidade de avanar na investigao da importncia
e estabilidade das relaes entre o numeroso e diversicado conjunto de atores
governamentais e no-governamentais envolvidos na construo em curso das
vrias polticas territoriais no Brasil. No que se refere ao dispositivo global des-
sas polticas, adiante se ver que se conformaram dois conjuntos articulados. O
primeiro conjunto composto pelas diversas polticas especcas que priorizam
uma entrada territorial para atingir de maneira mais eciente um determinado
pblico; portanto, trata-se de polticas evidentemente segmentadas e diferen-
ciadas (APL, PDSR, Consad, Agenda 21 e Proambiente). O segundo conjunto
corresponde ao Programa Nacional de Desenvolvimento Regional (SDR/MIN),
que se diferencia dos precedentes pela pretenso de ser um programa integrador
dos demais programas com base na idia de reequilibragem social e territorial,
alm de ter a misso ocial de coordenao nacional sobre o desenvolvimento
territorial com base no mapeamento da desigualdade em nvel nacional, deni-
o de escalas para a coordenao vertical dos programas e disponibilidade de
meios oramentrios de interveno.
Polticas de desenvolvimento territorial no Governo Lula:
contextualizao e mtodo de pesquisa
Pode-se armar que as polticas atuais de desenvolvimento territorial se en-
quadram de maneira coerente no processo de reforma poltico-administrativa
em curso desde que se iniciou a redemocratizao do pas, em meados dos anos
1980, marcado pela instituio e fortalecimento do modelo democrtico-liberal.
Iniciou-se a implementao, embora muito incipiente, de polticas de ordena-
86
mento territorial e de desenvolvimento regional a partir dos anos 1990, confor-
me previsto na Constituio Federal de 1988
9
.
Outros acontecimentos vieram a inuenciar no redirecionamento das po-
lticas pblicas rurais e territoriais. O primeiro deles foi a reorganizao dos
movimentos sociais agrcolas e rurais, com a progressiva integrao entre eles
resultando numa fora reivindicatria independente, com capacidade de nego-
ciao com o poder pblico. Ligado ao anterior, mencione-se a emergncia da
agricultura familiar como categoria sociopoltica e a elaborao de polticas p-
blicas especcas, rompendo com o tradicional monoplio do poder poltico no
campo pelas elites agrrias. Acrescente-se a emergncia de referenciais prprios
para as agriculturas familiares e diversas identidades (povos indgenas, comuni-
dades quilombolas, pescadores artesanais, ribeirinhos, etc.), e a correspondente
demanda de polticas diferenciadas. Por m, a multiplicao de iniciativas co-
letivas realizadas pelos movimentos sociais, em articulao com ONG, fez com
que algumas experincias se tornassem referncias para a denio de polticas
especcas, por exemplo, na questo do acesso gua por parte da Articulao
do Semirido (ASA), ou no modelo de agricultura pela Associao Nacional de
Agroecologia (ANA).
A evoluo das polticas pblicas, durante a ltima dcada, permite constatar
a continuidade, entre os governos de FHC e de Lula, da preocupao de fortale-
cer os agricultores familiares mediante polticas diferenciadas de crdito rural,
reforma agrria e transferncias sociais. Contudo, o Governo Lula se distingue
do anterior pelo maior peso conferido s polticas de reequilibragem social e ter-
ritorial. Essa orientao se expressa na (i) reativao da preocupao territorial,
(ii) ampliao e integrao das polticas sociais de combate pobreza (Bolsa-
Famlia), e (iii) diversicao das linhas de crdito destinadas s famlias ru-
rais. Observa-se, tambm, que a abordagem territorial integra tanto os enfoques
recentes veiculados pelo novo referencial internacional sobre subsidiaridade
como o programa Arranjos Produtivos Locais e o Frum de Desenvolvimento
Territorial da SDT/MDA quanto os referenciais mais antigos sobre ordena-
mento territorial e desenvolvimento regional.
Assim, assiste-se, no Governo Lula, retomada da retrica do desenvolvi-
mento, embora ainda limitada na sua efetividade. Nesse contexto, a referida rea-
tivao da preocupao territorial dar alento perspectiva de desenvolvimento
9
O ordenamento territorial um preceito constitucional desde a Constituio de 1988, cujo
Artigo 21, pargrafo IX, estabelece que compete Unio elaborar e executar planos nacio-
nais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social.
87
territorial em vrios programas pblicos de mbito nacional. Conforme anteci-
pado na introduo deste captulo, o universo da presente pesquisa englobou os
programas nacionais que incidem sobre a agricultura familiar e o mundo rural
no Brasil, com foco na sua implementao desde o incio do Governo Lula,
em 2003. O objetivo era vericar em que medida as diretrizes gerais e a imple-
mentao desses programas adotam a perspectiva territorial e se contemplam
elementos do enfoque da multifuncionalidade da agricultura (MFA).
Para cumprir esses objetivos, recorre-se a duas fontes principais de informa-
o sobre os programas, a saber, a anlise documental e a realizao de entrevis-
tas com os respectivos gestores nacionais. A primeira aproximao ao universo
dos programas pblicos se fez pela anlise das diretrizes gerais, programas e
aes constantes do Plano Plurianual 2004-2007 (PPA) do governo federal. Esse
procedimento visou a identicar a ocorrncia do uso e os signicados atribudos
a palavras-chave que remetem s quatro referncias principais da pesquisa, a
saber: (i) agricultura e rural; (ii) sustentabilidade e desenvolvimento sustentvel;
(iii) territrio e desenvolvimento territorial; (iv) papis da agricultura e multi-
funcionalidade da agricultura.
Alm desse procedimento, que forneceu uma viso geral sobre a relevncia
das referncias antes mencionadas em vrios programas, adotou-se um critrio
adicional para chegar aos programas signicativos, especicamente para o tema
da multifuncionalidade da agricultura familiar e o desenvolvimento territorial.
Nesses termos, a existncia de polticas diferenciadas para a agricultura familiar
torna foroso escolher o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf), e tambm o Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos
Territrios Rurais (PDSTR), que combinam o recorte social com a entrada terri-
torial. No houve tempo hbil para incluir na anlise o recm-lanado Programa
Territrios da Cidadania.
A propsito, cabe abrir um parntese para esclarecer um limite dos critrios
adotados para a seleo dos programas analisados. A elevada desigualdade so-
cial que marca o Brasil e o grande percentual de famlias pobres no meio rural
obrigam diferenciar os domiclios rurais pobres e, portanto, considerar o papel
das polticas no-agrcolas, em especial das polticas sociais como o Programa
Bolsa-Famlia e a previdncia social rural, na reproduo das famlias rurais.
Lembre-se de que o enfoque da presente pesquisa considera a unidade familiar
rural um conjunto complexo (mais do que uma unidade produtora de bens) que,
ademais, mantm diversas relaes com o territrio em que se localiza. Impor-
tantes em si mesmas pela renda que asseguram s famlias, as polticas sociais
ampliam as possibilidades na atividade agrcola devido disponibilidade de re-
88
cursos para investimento e acesso ao crdito. Poder-se-ia, inclusive, cotejar as
transferncias de renda sob o signo do combate pobreza rural com as subven-
es oferecidas aos agricultores norte-americanos e europeus. No obstante, a
abordagem das polticas sociais ultrapassaria o objeto especco da pesquisa e o
instrumental analtico que lhe corresponde.
No campo da segurana alimentar e nutricional, o antigo Programa Fome
Zero, hoje chamado de Estratgia Fome Zero, vem construindo territorialidades
em regies metropolitanas (por exemplo, aes de abastecimento) e no enfoque
de sistemas descentralizados de SAN, que pretende dar territorialidade ao siste-
ma alimentar, particularmente abordando o papel das relaes de proximidade
para a agricultura familiar. Nesse mbito, breve meno ser feita ao Programa
de Instalao de Consrcios Intermunicipais de Segurana Alimentar e Desen-
volvimento Local (Consad), que incide sobre contextos com peso da agricultura.
Deixou-se de abordar o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura
Familiar, apesar de sua importncia crescente e da espacialidade subjacente
sua implementao.
Avanando na identicao dos programas analisados, na rea ambiental,
foram abordados o Programa de Desenvolvimento Socioambiental da Produ-
o Familiar Rural na Amaznia (Proambiente) e o Programa Agenda 21, que
tambm guardam relao com a questo da pobreza como se ver. Outra a
lgica dos programas cujo foco principal a dinamizao de economias ter-
ritoriais, como o Programa Arranjos Produtivos Locais e o Programa Gesto
da Poltica de Desenvolvimento Regional e Ordenamento Territorial, tambm
abordados.
Como se pode notar, os programas escolhidos permitem contemplar, ainda
que de forma desigual, as cinco lgicas principais que presidem a descentrali-
zao ou territorializao das polticas pblicas, a saber: (i) dinamizao das
atividades econmicas; (ii) implementao de infraestrutura fsica; (iii) gesto
de recursos naturais; (iv) construo e/ou promoo de identidades; (v) aperfei-
oamento da governana.
Alm da anlise documental das diretrizes e instrumentos dos programas se-
lecionados, foram realizadas entrevistas com alguns de seus principais gestores
nacionais com base em roteiro nico semiestruturado de questes, com o objeti-
vo de complementar as informaes recolhidas nos documentos e, especialmen-
te, captar a viso dos(as) entrevistados(as) sobre as funes da agricultura fa-
miliar, como elas se expressam nos respectivos programas de desenvolvimento
territorial e de desenvolvimento sustentvel, bem como identicar os enfoques
89
territoriais neles predominantes
10
. Quanto identicao das redes de poltica e
avaliao do seu papel, as informaes obtidas so ainda incompletas, carecen-
do de ser completadas com entrevistas a atores sociais no-governamentais com
atuao nacional e tambm gestores pblicos na esfera local
11
.
Diretrizes e prioridades do Plano Plurianual 2004-2007
Inicia-se a anlise dos programas pblicos pelas diretrizes gerais e prio-
ridades de ao contidas no Plano Plurianual (PPA) 2004-2007, intitulado
Plano Brasil de Todos Participao e Incluso Orientao Estratgica de
Governo: crescimento sustentvel, emprego e incluso social, formulado no
incio do Governo Lula. O Plano props-se o objetivo de planejar a retomada
do desenvolvimento do pas com uma preocupao de equidade social, para
o que haveria que mobilizar a sociedade brasileira em torno da superao da
fome e da misria. Ao Estado foi atribudo papel decisivo de agente condutor
do desenvolvimento social e regional e indutor do crescimento econmico,
orientado por um projeto de desenvolvimento e claras polticas setoriais,
para alm dos necessrios programas de emergncia. Importa destacar, no diag-
nstico sobre as carncias percebidas na atividade de planejamento, a abertura
para o enfoque territorial j que as desigualdades espaciais guram ao lado
das preocupaes com a desigualdade social e a pobreza. Segundo um gestor
entrevistado, a introduo da dimenso territorial, em 2003, pretendeu adotar
a perspectiva da construo de consensos sobre projetos de desenvolvimento,
em substituio ao enfoque anterior (PPA 1996-1999), nos eixos nacionais de
integrao e desenvolvimento orientadores dos investimentos governamen-
10
Foram entrevistados seis gestores responsveis pelos programas escolhidos para
anlise: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio: Pronaf e PDSTR; Ministrio do
Meio-Ambiente: Proambiente e Agenda 21; Ministrio do Desenvolvimento, Inds-
tria e Comrcio: APL; Ministrio da Integrao Nacional: PDR; Ministrio de De-
senvolvimento Social e Combate Fome: Consad. Alm das seis entrevistas, foram
tambm utilizadas informaes obtidas nas entrevistas com gestores pblicos reali-
zadas pelo Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA), sediado no
CPDA/UFRRJ, do qual fazem parte os autores.
11
Os autores esto envolvidos em intento de identicar redes de poltica num projeto de
pesquisa em andamento, focalizando as polticas de desenvolvimento sustentvel. Bonnal, P.;
Gabbas, J.J.; Roux, B. (Coord.) La production des politiques de dveloppement rural dura-
ble dans leur contexte Construction de compromis institutionnels et ajustements temporels
entre le global et le local. Paris, 2007-2009 (Programme Fderateur Agriculture et dveloppe-
ment durable).
90
tais em infraestrutura (empreendimentos estratgicos) do programa Brasil
em Ao
12
.
Trs megaobjetivos conformavam as estratgias de longo prazo do PPA
2004-2007: a) incluso social e desconcentrao de renda com crescimento do
produto e do emprego; b) crescimento ambientalmente sustentvel, redutor das
disparidades regionais, dinamizado pelo mercado de massa, por investimento e
pela elevao da produtividade; c) reduo da vulnerabilidade externa por meio
da expanso das atividades competitivas que viabilizem esse crescimento sus-
tentado. As polticas e programas do PPA distribuam-se em cinco dimenses
principais: (i) social; (ii) econmica; (iii) regional; (iv) ambiental; (v) democr-
tica. As questes ambientais e de ordenamento espacial guram explicitamente
tanto nas estratgias de longo prazo quanto em duas das cinco dimenses.
Olhando os contedos das duas dimenses do PPA que interessam mais de
perto, reconhece-se que o enfrentamento das desigualdades sociais requer a exe-
cuo de uma poltica de desenvolvimento regional e o fortalecimento do pla-
nejamento territorial no setor pblico. Propugna a substituio do processo as-
simtrico de desenvolvimento socioeconmico pelo desenvolvimento solidrio
entre as regies, potencializando as vantagens da diversidade cultural, natural e
social. A nfase na dimenso econmica da diversidade (potencialidades econ-
micas do Nordeste, da Amaznia e do Centro-Oeste) e a ateno diferenciada s
zonas deprimidas eram acompanhadas da proposta de olhar o territrio nacional
nas diversas escalas, visando coeso social e econmica. Esse raciocnio
transposto ao gasto social e s polticas de emprego e renda, alm de embasar
a perspectiva de fazer convergir as prioridades entre os entes federativos. Os
arranjos produtivos locais seriam o instrumento de desconcentrao espacial da
produo e valorizao de recursos dispersos.
A dimenso ambiental incorporada no PPA com a tica do desenvolvimen-
to sustentvel, vinculando os compromissos de justia social com as geraes
atuais ao legado para as geraes futuras, destacando a estreita relao entre
pobreza, precariedade das formas de produo e meio ambiente, ou entre de-
gradao ambiental e degradao social. No menos importante, a estratgia
propugna por um crescimento econmico com abordagem qualitativa, com
manejo sustentvel dos recursos naturais e coibindo aes produtoras de de-
12
Vale mencionar duas premissas atribudas pelo entrevistado ao enfoque territorial: (a) os
territrios tm maior densidade poltica que as aes de desenvolvimento regional (desenvol-
vimento regional parte do desenvolvimento territorial); (b) os territrios so unos, apesar de
plurais na sua composio. A segunda premissa no implica que os territrios dos progra-
mas pblicos consigam expressar essa pluralidade.
91
sequilbrios ambientais. Os conitos de interesse e de responsabilidade pelos
custos ambientais e sociais demandam construir pactos, com destaque para a
relao da agricultura com o meio ambiente.
No entanto, a estabilidade macroeconmica ocupa posio de elemento cen-
tral na consolidao do projeto de desenvolvimento sustentvel, ao lado das
polticas voltadas expanso da renda e do consumo dos mais pobres a um ritmo
superior ao do crescimento da renda e do consumo dos mais ricos. O objetivo de
longo prazo era inaugurar um processo de crescimento pela extenso do mer-
cado de consumo de massa e com base na incorporao progressiva das famlias
trabalhadoras ao mercado consumidor.
O documento reconhece que o mercado no pode ser o nico determinante
do ordenamento territorial, sob o risco de promover a concentrao econmica
e acirrar as desigualdades sociais; decorre da a regionalizao de polticas e
programas visando a reduzir desigualdades entre as regies e as disparidades
internas s regies.
Observe-se que o PPA faz uso mais frequente de sustentvel e sustentado,
porm atrelados ora idia de crescimento, ora idia de desenvolvimento, usos
sabidamente contrastantes, quando no contraditrios, da idia de sustentao a
mdio e longo prazo de um determinado fenmeno ou processo. A inconstncia
de denies no documento sugere tratar-se apenas de uma alternncia no uso dos
termos medida que as dimenses e programas do PPA vo sendo apresentados.
No entanto, isto se processa de tal forma que possvel diferenciar uma sutil dis-
tino nos usos de sustentvel e de sustentado, com o primeiro sendo normal-
mente atrelado ao desenvolvimento, quando este comporta questes relacionadas
com o meio ambiente e o uso dos recursos naturais pelas geraes presentes e
futuras, enquanto o segundo est mais ligado idia de sustentao do projeto
de crescimento macroeconmico rumo ao desenvolvimento. As demais palavras-
chave aparecem com frequncia menor, citadas de forma pontual.
Os usos de territrio e desenvolvimento territorial reetem a perspectiva do
ordenamento territorial como poltica regional estabelecida para fortalecer o
planejamento no setor pblico; alerte-se, porm, que o documento se refere mais
regional que territorial. J quanto agricultura familiar e desenvolvimento rural,
ambas as referncias se inserem no mbito das polticas de incluso social que
possibilitam a xao das famlias no campo e a gerao de trabalho e renda.
Como concluso, pode-se armar que o PPA 2004-2007 contm elementos
que repercutem a retomada dos debates internacionais sobre desenvolvimento,
j no mais sob a forma do foco prioritrio na integrao competitiva de reas
92
modernas dinmica internacional, prpria da dcada de 1990, ainda que sem
uma ruptura absoluta com o enfoque anterior
13
. A incorporao da perspectiva
de ter no mercado interno de massas um dos propulsores do crescimento impli-
ca dar prioridade ao enfrentamento da pobreza e da desigualdade social. Alm
disso, nota-se o recurso mais importante e pretensamente ordenador referncia
territorial, aspecto que interessa de perto e cujas possibilidades e limites caro
mais claros na anlise dos programas feita a seguir.
Enfoque territorial e papis da agricultura
em programas de apoio agricultura familiar
Como referido anteriormente, o contexto de segmentao e diferenciao das
polticas pblicas em geral reetiu a preocupao de promover processos de ree-
quilibragem social e dos espaos econmicos nacionais. Ambos os enfoques social e
territorial podem aparecer de forma interligada, como visto no diagnstico que
gura no PPA 2004-2007, implicando o enfrentamento simultneo das desigual-
dades sociais e espaciais. Contudo, raramente a formulao e implementao
dos programas contemplam a complexidade dos respectivos contextos socioes-
paciais ou logram obter o grau de coordenao entre eles (os programas), neces-
srio para enfrentar ambas as dimenses da desigualdade, a social e a territorial
ou regional. Nessa seo, sero abordados os programas voltados ao desenvolvi-
mento territorial ou que tenham em conta essa dimenso, em sua relao com as
questes da multifuncionalidade da agricultura familiar.
A adoo de enfoques de tipo territorial foi acompanhada em, pelo menos,
dois casos, da utilizao explcita da noo de multifuncionalidade, aplicada no
apenas atividade agrcola, mas tambm ao espao ou territrio. O Plano Na-
cional de Reforma Agrria fala em valorizar a multifuncionalidade do espao
rural, ou ainda que a agricultura familiar promove uma ocupao mais equili-
brada do territrio nacional e por meio de sua multifuncionalidade e da pluriati-
vidade integra diferentes contribuies ao territrio e diferentes atividades eco-
nmicas. O Proambiente sustenta que o espao rural adquire um novo papel
perante a sociedade, pois seus atores sociais deixam de ser apenas fornecedores
de produtos primrios, sendo valorizado o carter multifuncional da produo
econmica associada com a incluso social e conservao do meio ambiente.
13
de notar que vrios dos empreendimentos do Programa Brasil em Ao permaneceram
na agenda do Governo Lula como parte dos investimentos que integram o chamado Plano de
Acelerao do Crescimento (PAC).
93
Relembre-se que a adoo de polticas territoriais no se dissocia, ao con-
trrio, interage com a lgica de implementao descentralizada de programas
pblicos, particularmente das polticas sociais que envolvem a prestao de ser-
vios pblicos territorializados por razes de ecincia e de participao e
controle social, entre outras. Os processos de territorializao e de descentrali-
zao foram tambm inuenciados, ao longo do caminho, pelos enfoques deri-
vados do princpio da subsidiaridade, discutido anteriormente, e da perspectiva
de interiorizao do desenvolvimento. Nunca demais relembrar um fator
da maior relevncia no caso brasileiro, assim como em alguns outros pases,
que so as caractersticas do pacto federativo, notadamente o poder poltico e
relativa autonomia existente na esfera dos governos estaduais. Sem embargo,
sugere-se ser possvel classicar a descentralizao como uma modalidade de
territorializao das polticas pblicas, que reete uma lgica de governana
e compe um dos movimentos (de cima para baixo) do enfoque territorial, ao
lado dos determinantes de baixo para cima.
Cinco ministrios e alguns dos seus programas se destacam no tocante s ini-
ciativas de tipo territorial no Brasil, no mbito da temtica da presente pesquisa.
Os Ministrios do Desenvolvimento Agrrio (Pronaf e PDSTR) e do Meio Am-
biente (Proambiente e Agenda 21) concentram boa parte das polticas diferencia-
das de apoio agricultura familiar e as relativas ao meio ambiente, combinando
elementos das cinco lgicas acima, porm com nfase nas trs ltimas (recursos
naturais, identidades e governana). J o programa de arranjos produtivos locais
do Ministrio de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio tem como foco a dina-
mizao de atividades econmicas. O Ministrio da Integrao Nacional, cujo
programa de desenvolvimento regional centrado na dinamizao econmica
e na infraestrutura, incumbiu-se tambm da coordenao das vrias polticas
territoriais do governo federal. A relevncia assumida pelas polticas sociais no
Brasil requer mencionar a Estratgia Fome Zero, capitaneada pelo Ministrio
de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), englobando programas
muito diversos, dos quais sero mencionados brevemente os Consads, por serem
os que guardam relao mais prxima com o objeto da pesquisa.
A seguir, destacam-se os elementos que interessam mais diretamente aos ob-
jetivos da pesquisa, tendo por base fontes documentais e as informaes obtidas
nas entrevistas com seus gestores.
94
Polticas setoriais diferenciadas de apoio agricultura familiar
Apoio creditcio agricultura familiar
No restam dvidas sobre a importncia do Programa Nacional de Fortale-
cimento da Agricultura Familiar (Pronaf) em vrios sentidos, a comear pelo
prprio signicado da sua criao. Em linha com o novo contexto de formulao
de polticas pblicas, salientado anteriormente, o Pronaf constituiu o primeiro e
mais importante exemplo de poltica setorial diferenciada, dirigida para a agri-
cultura e o mundo rural no Brasil, mais precisamente uma poltica diferenciada
segundo um recorte social que dene uma categoria de agricultor qual se asso-
cia um tipo de agricultura. Uma segunda caracterstica importante do programa
foi ter introduzido, nesse domnio, a perspectiva de formulao e implementao
de polticas pblicas com participao social, na forma de conselhos, nas trs es-
feras de governo, ao lado da prtica de negociaes peridicas das pautas apre-
sentadas ao governo pelos movimentos sociais, principalmente nos momentos
que antecedem a denio anual dos principais componentes do programa. Por
m, o Pronaf tambm se converteu num instrumento de introduo de polticas
territoriais no meio rural.
O que poderia ser considerado a territorializao do Pronaf se iniciou
como contraponto apropriao inicial das linhas de crdito do programa pelas
regies com agricultura familiar mais consolidada, no Centro-Sul do pas. Uma
das quatro linhas de atuao do programa, denominada Pronaf-Infraestrutura, vi-
sou a atuar, inicialmente, nas regies empobrecidas, com infraestrutura precria
e cujos agricultores familiares enfrentavam diculdades para acessar o crdito
agrcola e outras polticas pblicas, especialmente em municpios do Nordeste
brasileiro. A esse objetivo somava-se, no dizer atual dos gestores, a pretenso
de tomar em conta elementos da pluriatividade das famlias rurais e da multi-
funcionalidade da agricultura familiar embora, poca, essa dimenso no
aparecesse formulada nesses termos em circunstncias em que no caberiam
as chamadas polticas agrcolas clssicas, baseadas na capacidade produtiva das
famlias rurais (crdito produo).
Fica, ento, evidente que o recurso ao territrio constituiu estratgia de
reequilibragem espacial (e social) nos termos apontados na seo anterior. Neste
caso, o territrio do programa um territrio dado, segundo o marco analtico
da pesquisa correspondia unidade poltico-administrativa bsica (municpio)
95
para a descentralizao do Pronaf-Infraestrutura. Ultrapassa os objetivos deste
texto avaliar a implementao do Pronaf-Infraestrutura que, como se sabe, viria
a ser substitudo pelo Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios
Rurais (PDSTR), com a inteno de construir territrios de identidade, conforme
abordado mais adiante.
O Pronaf logrou superar, em grande medida, a assimetria vericada nos pri-
meiros anos do programa, com uma melhor distribuio dos recursos entre as
regies brasileiras e tambm entre as diferentes categorias de agricultores fami-
liares (Schneider et al., 2004). Apesar da signicativa expanso do nmero de
contratos e do volume de crdito, bem como da diversicao das modalidades
de nanciamento, a capacidade de o programa atuar como instrumento promotor
de desenvolvimento rural defronta-se, segundo seu gestor, com limites impostos,
pelo fato de o programa no ser adequado para a base da pirmide social dos
agricultores familiares, que constitui pauta socioeconmica referente pobreza
e desenvolvimento. Essa base composta pelos assentados da reforma agrria e
partes dos agricultores enquadrados nas categorias B e C do Pronaf, englobando
cerca de um milho de famlias rurais.
Importa salientar que a operao do Pronaf-crdito j est plenamente mu-
nicipalizada, expressando uma lgica de descentralizao na qual a delimitao
espacial do territrio da poltica setorial denida por critrios poltico-ad-
ministrativos, e sua implementao se vale dos entes federativos da estrutura de
governo (prefeituras e governos estaduais), alm do sistema bancrio. Ainda que
tambm esteja sob inuncia dos governos estaduais e municipais, a lgica territo-
rial do PDSTR difere do Pronaf, acarretando duas dinmicas distintas no interior
de um mesmo Ministrio (MDA), cuja coordenao no parece garantida a priori.
Um instrumento que pode levar maior e, nesse aspecto, desejvel coordena-
o entre os dois programas o recm-criado Plano de Safra Territorial.
A instituio do Plano de Safra da Agricultura Familiar pelo MDA, a partir de
2003, constituiu mais um instrumento de diferenciao diante do Plano de Safra
convencional elaborado anualmente pelo Ministrio da Agricultura. Os planos
de safra territoriais tm a perspectiva de adequar o apoio creditcio s condies
particulares de cada territrio, de modo integrado aos planos territoriais de de-
senvolvimento rural sustentvel. Note-se, ademais, que esse procedimento abre
a possibilidade de maior participao dos atores locais no direcionamento do
crdito agrcola.
Ainda sobre os rumos recentes do Pronaf, cabe destacar o modo como esse
programa vem reetindo a emergncia de preocupaes relativas ao meio am-
96
biente, sustentabilidade e a diversas questes de desenvolvimento rural. Entre ou-
tras implicaes, essas preocupaes constituem tentativas de superar os limites do
crdito agrcola tradicional, que tem por base a produo de um bem e , ademais,
implementado atravs do sistema bancrio, portanto, sob inuncia da lgica banc-
ria comercial. Novos temas e instrumentos vm sendo incorporados ao programa,
levando criao de linhas diversicadas de nanciamento (mulheres, jovens rurais,
agroecologia, Semirido, pesca, orestal, turismo, entre outras) e outras linhas de
atuao, como nos casos do seguro e da assistncia tcnica e extenso rural.
O seguro agrcola convencional, associado lgica bancria de fato, um
seguro do crdito feito , tem dado lugar ao seguro da agricultura familiar,
que garante a cobertura de 100% do nanciamento mais 65% da receita lquida
esperada pelo empreendimento nanciado pelo agricultor familiar. Com sentido
anlogo, o garantia-safra visa a propiciar segurana ao exerccio da atividade
agrcola na regio do Semirido brasileiro, oferecendo uma renda por tempo de-
terminado ao agricultor cuja safra afetada pela seca, para as culturas de arroz,
milho, feijo, algodo e mandioca, mediante contribuio no superior a 1%
do benefcio estimado e com participao nanceira dos trs entes federativos.
Mais importante para as questes de pesquisa, destacam-se: (a) a implantao
de um crdito sistmico para o conjunto da propriedade, reunindo o nancia-
mento de custeio e de investimento; (b) a incorporao do enfoque no espao
rural; e (c) a chamada janela verde, oferecida para a agricultura familiar pela
crise ambiental e pela demanda por alimentos limpos.
Os desaos antes apontados reetiram-se tambm na rea de assistncia tc-
nica e extenso rural (Ater), dando origem, em 2003, a uma poltica nacional com
a pretenso de recuperar o sistema nacional de Ater, praticamente desmontado
na dcada de 1990. A perspectiva promover o desenvolvimento da agricultura
familiar pela oferta gratuita desse servio com carter educativo e metodologias
participativas,
[poltica] orientada pelos princpios da agroecologia, visando implemen-
tao de estratgias de desenvolvimento ambientalmente sustentvel, eco-
nomicamente vivel, socioculturalmente aceitvel e que respeitem as di-
versidades existentes no pas, visando universalizao do conhecimento
no campo, ao resgate da cidadania, incluso social e melhoria da quali-
dade de vida da populao, com estmulo produo de alimentos sadios
e de melhor qualidade biolgica [incorporando] em todas as suas dimen-
ses, as questes relativas a gneros, raas e etnias, elaborando contedos
e formas de ao que contemplem estas especicidades. (MDA,2007)
97
Iniciativa anloga foi a criao, pelo Instituto Nacional da Reforma Agrria, em
2004, da Assessoria Tcnica, Social e Ambiental Reforma Agrria (Ates), como
alternativa para prestar servios de extenso rural para agricultores assentados.
Programa de desenvolvimento dos territrios rurais
O Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais, imple-
mentado pela Secretaria do Desenvolvimento Territorial (SDT) do MDA, uma
das polticas do atual governo federal que mais se diferencia das vigentes nas
gestes anteriores, devido tanto ao processo escolhido para sua elaborao quan-
to ao tipo de recorte territorial aplicado. Efetivamente, ao optar pela elaborao
do programa a partir da articulao de dinmicas sociais locais, a SDT se afastou
da tradio da planicao pblica descendente e centralizada. A SDT inovou,
igualmente, quando determinou trabalhar em cima de territrios construdos,
que se diferenciam das unidades administrativas estabelecidas pela Constituio
de 1988. Segundo seus gestores, a criao da SDT, ocorrida em 2004, tinha
como perspectiva principal enfrentar o problema do acesso s polticas agrcolas
clssicas, incorporando os enfoques da pluriatividade e da multifuncionalidade
em regies onde a situao agrcola era socialmente complexa.
Embora tenha suas razes em proposio do Conselho Nacional de Desen-
volvimento Rural Sustentvel (ex-CNDRS e atual Condraf), portanto, anterior
ao Governo Lula, a formulao do Programa de Desenvolvimento Sustentvel
dos Territrios Rurais (PDSTR) se realizou de maneira simultnea sua im-
plementao, como desdobramento de uma reexo conduzida, durante o pe-
rodo de transio para o Governo Lula, por atores polticos governamentais e
oriundos de Organizaes No-Governamentais (ONGs), com apoio de especia-
listas universitrios. Na prtica, a implementao do programa se deu em trs
fases sucessivas, denidas no prprio desenrolar do programa. A primeira fase
correspondeu, basicamente, aos anos 2003 e 2004, consagrados denio do
programa, formao do pessoal envolvido, denio de uma metodologia de
seleo dos territrios e identicao dos primeiros territrios pelos Conselhos
Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRSs). A segunda fase foi
dedicada qualicao dos instrumentos de apoio implementao dos proje-
tos. Por m, na terceira fase se deniram as regras de gesto dos projetos e de
governana territorial (criao dos colegiados territoriais), bem como se buscou
o fortalecimento social mediante a formao e capacitao do pessoal envolvido,
a articulao das polticas pblicas e o apoio s atividades econmicas. Durante
98
as vrias fases, consolidou-se a preocupao, na SDT, de tomar em conta as ati-
vidades no-agrcolas, tais como o artesanato, e tambm de considerar os aspec-
tos culturais locais, apesar das diculdades ligadas ausncia de instrumentos
de interveno adequados e da forte marca do enfoque agrcola que prevalece no
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
Chama ateno a forte preocupao do programa com a reduo das assi-
metrias sociais e espaciais no meio rural, no interior e entre as regies do pas.
A perspectiva do programa de que a reduo da desigualdade passa pelo apoio
discricionrio do Estado em favor dos componentes mais fragilizados da so-
ciedade rural, nomeadamente os agricultores familiares, assentados da reforma
agrria e acampados, extrativistas e comunidades remanescentes de quilombos.
A preocupao de reequilbrio social e territorial faz com que o PDSTR se an-
core tanto nas polticas de reduo da pobreza rural quanto nas polticas de de-
senvolvimento territorial. Ele se encontra, portanto, em posio complementar
s polticas pblicas voltadas especicamente reduo da pobreza rural atravs
de transferncias sociais (Bolsa-Famlia) ou para o desenvolvimento regional,
baseado em incentivos econmicos de estmulo iniciativa privada e em inves-
timentos pblicos de infraestrutura.
Para elaborar o programa, a SDT se inspirou em experincias de desenvolvi-
mento rural de algumas organizaes no-governamentais e movimentos sociais
oriundas, basicamente do Nordeste. Nesse sentido, foram determinantes as ex-
perincias dos projetos Assocene (Projeto Umbuzeiro), Dom Helder Cmara e
Polos Sindicais, na determinao da estratgia de ao da SDT. Pesquisadores
universitrios e tcnicos de agncias de cooperao, principalmente do Instituto
Interamericano de Cooperao Agrcola (IICA), foram tambm consultados para
nutrir a reexo no tocante maneira de tratar dos dois conceitos sobre os quais
se fundamenta a poltica, a saber, ruralidade e territorialidade.
Em termos conceituais, a SDT concebe o territrio como um espao geogr-
co construdo em torno de uma identidade local. A referncia identidade
deve ser entendida como um duplo convite. De um lado, ela uma incitao para
reivindicar tratamento diferenciado com base em especicidade armada, seja
ela cultural, econmica ou ambiental (extrativistas, quilombolas, etc.). De outro
lado, ela um convite para empreender aes coletivas com vista construo
de uma imagem coletiva que possa dar sentido a projetos especcos locais.
Essa acepo do conceito de territrio coerente com a vontade da Secretaria de
promover uma dinmica programtica ascendente e participativa, assim como
possibilita buscar complementaridade com polticas de desenvolvimento terri-
torial de outros setores de governo. Assim sendo, a SDT busca estabelecer arti-
99
culaes com outros programas pblicos territoriais, tais como Luz para Todos
(MME), Consad (MDS), Educao no Campo (ME), Senaes-Economia solidria
(MTE). Contudo, com o Ministrio do Meio Ambiente que a SDT possui mais
vnculos, apesar de as articulaes terem sido pontuais e at incipientes devido
s divergncias entre as orientaes de ambos os ministrios.
Como j mencionado, o governo federal lanou, em fevereiro de 2008, o
Programa Territrios da Cidadania (PTC), que no pde ser devidamente consi-
derado. O programa prev a participao de dezenove ministrios em aes de
infraestrutura, acesso a direitos sociais e apoio a atividades produtivas, visando
ao combate pobreza rural, cabendo ao MDA/SDT papel proeminente nessa
articulao. O PTC foi iniciado em sessenta territrios da cidadania, em fe-
vereiro de 2008, sendo estendido para cento e sessenta em outubro do mesmo
ano, quando incorporou a totalidade dos territrios do PDSTR. Segundo os seus
gestores, o PTC reforar um dos componentes do PDSTR, que a articulao
de polticas, porm com o acrscimo de um desao importante na gesto dos
colegiados, que dever ser paritria.
A perspectiva da SDT, no que se refere ao PDSTR, continuar seu trabalho
de identicao e incorporao de novos territrios e de oferecimento de apoios
gesto, formao de colegiados, elaborao de planos de safra, etc. Cabe, po-
rm, observar a evoluo conjunta de ambos os programas e se, e em que medida
a criao do PTC poder representar alguma inexo na poltica de desenvolvi-
mento territorial, caso ele venha a signicar o abandono ou a secundarizao do
foco na agricultura familiar prprio do PDSTR, em favor de uma concepo de
combate pobreza rural.
Programas de desenvolvimento sustentvel
A integrao do imperativo de promover um desenvolvimento territorial sus-
tentvel evidenciada em vrios programas setoriais coordenados pelo Minis-
trio do Meio Ambiente que englobam as dimenses ambiental e territorial. A
incorporao do desenvolvimento sustentvel entre os desaos estratgicos do
Ministrio obrigou uma viso mais integrada de territrio, que no seria necess-
ria, caso a opo houvesse sido pelo enfoque da proteo ambiental. O diagnstico
do Ministrio de que os vrios programas com enfoque nos territrios (ordena-
mento territorial, zoneamento ecolgico-econmico, Agenda 21 e Proambiente)
no atuam de modo integrado, levou adoo do enfoque territorial para rever
instrumentos de gesto ambiental com vista a superar a fragmentao das aes,
100
dar consistncia a elas e promover sinergias, incluindo a criao de um Departa-
mento de Gesto Ambiental e Territorial.
A relao entre agricultura, ambiente e territrio na estratgia central do
MMA, segundo um seu gestor, expressa-se no objetivo de organizar a produo
em outras bases, de modo a que aumentos de produtividade e a ocupao de
reas degradadas tornem desnecessria a utilizao de novas reas na Amaznia
essa estratgia atuaria como instrumento complementar proteo ambiental.
Particularmente relevantes para a pesquisa so as interfaces entre as questes
ambientais (MMA) e as da agricultura familiar (MDA) nos programas do MMA
dirigidos agricultura. Uma delas diz respeito ao Programa Gesto Ambiental
Rural (Gestar), herdado do Governo FHC, que reviu suas referncias territoriais
numa direo que as aproxima dos critrios identitrios do PDSTR/MDA, po-
rm visando a um envolvimento mais amplo de atores que o conseguido por este
ltimo. A perspectiva de integrar ambos os programas tem envolvido conito
de atuao pelo foco limitado na agricultura familiar dos colegiados territoriais
(como a Comisso de Instalao das Aes Territoriais Ciat), deixando de fora
setores importantes e, muitas vezes, os mais problemticos do ponto de vista
ambiental (como madeireiros na Amaznia), conforme anteriormente apontado.
Os programas do MMA voltados para a agricultura (Proambiente e outros)
atingiram, em 2006, cerca de 140 mil famlias rurais, com foco na incluso
produtiva de populaes rurais marginais, quase todas sem acesso ao Pronaf.
Da que eles operam com lgica diferenciada e exvel, sem natureza bancria
(valem-se de agncia implantadora no-governamental), recursos no reem-
bolsveis (fundo perdido) e projetos complexos (sistemas agroorestais sem re-
ferncia a um produto especco). Os planos de uso individuais (ou familiares)
constituem a base do pagamento pelos servios ambientais neles contemplados,
sendo denidos coletivamente pela comunidade que se corresponsabilizar pelo
seu cumprimento
14
. Apresenta-se, aqui, um desao especco da territorializa-
o num contexto agroextrativista, caracterizado pela descontinuidade das reas
e disperso das famlias.
Segundo o gestor entrevistado, h resistncias de vrios ministrios para in-
tegrar acordos de atuao conjunta em reas ou territrios, com a consequente
gerao de tenses. Entende que o Estado no foi feito para atuao territorial,
predominando as polticas setoriais, que so, elas mesmas, construtoras de es-
14
Notam-se alguns pontos de contato entre esse instrumento e o Contrato Territorial de Es-
tabelecimento (CTE) adotado na Frana e extinto em 2004, implementado na perspectiva de
promover a multifuncionalidade da agricultura naquele pas.
101
paos. Acrescente-se a resistncia de governos estaduais (e mesmo municipais)
s iniciativas de cima para baixo do governo federal, demandando dilogo
permanente. Conitos com o poder local podem dicultar tambm o recurso a
organizaes no-governamentais para a implementao de alguns programas.
Apesar disso, relata exemplos de relaes e parcerias na ponta, como so a
articulao de trs programas de diferentes ministrios no Vale do Ribeira (SP)
[Agenda 21, Consad e Territrio SDT], os pactos de concertao (como em La-
ges, SC) construdos com apoio do Ministrio do Planejamento, e na atuao
com o Ministrio de Integrao Nacional no Rio So Francisco, em projetos de
microcrdito e no direcionamento dos recursos para atividades sustentveis.
Segurana alimentar e desenvolvimento territorial
Observa-se uma perspectiva de desenvolvimento territorial rural tambm no
mbito do ento Programa Fome Zero, hoje Estratgia Fome Zero, lanado pelo
governo Lula como estratgia de enfrentamento da fome e de promoo da se-
gurana alimentar e nutricional. Essa perspectiva est presente no programa de
instalao de Consrcios Intermunicipais de Segurana Alimentar e Desenvol-
vimento Local (Consads), cujo propsito fomentar iniciativas territoriais na
forma de projetos de dinamizao econmica que vinculem a garantia de segu-
rana alimentar promoo do desenvolvimento local. Com razes no Programa
Comunidade Ativa e nos Fruns de Desenvolvimento Local Integrado e Susten-
tvel (DLIS), promovidos durante o governo anterior, os Consads ampliaram o
foco para alm das fronteiras municipais, de modo a reunir grupos de municpios
escolhidos por apresentarem baixos ndices de desenvolvimento humano, pe-
quena populao e carncias de infraestrutura, entre outras.
Identicados os municpios e delimitadas as reas de Consads, basicamente,
por meio de dados secundrios (indicadores) compilados pelo Instituto Brasi-
leiro de Administrao Municipal (Ibam), a implementao dos consrcios en-
volveu a contratao de entidades implementadoras regionais, com a atribuio
de apoiar a mobilizao de atores locais e construir projetos supramunicipais
pactuados entre organizaes sociais e o poder pblico; tais projetos deveriam
ser aprovados nos fruns dos Consads respectivos. Chegou-se instalao de
40 Consads em diversas regies do pas (Ortega & Mendona, 2007). Pelos cri-
trios adotados, os Consads aglutinam, sobretudo, pequenos e mdios munic-
pios com dinmicas predominantemente rurais em reas mais desfavorecidas do
pas. Da mesma forma, so agrcolas ou rurais os focos da maioria dos projetos
102
apoiados pelo programa, revelando o vis para uma das dimenses da segurana
alimentar, que a produo de alimentos. Por m, cabe uma ressalva ao predo-
mnio de um enfoque poltico-administrativo nos critrios iniciais do programa,
que, alm de tomar os municpios como unidade espacial de referncia, resul-
tou numa delimitao de Consads que nem sempre contemplava as dinmicas
socioeconmicas presentes nas respectivas reas; diculdades na realizao de
ajustes posteriores limitaram a capacidade de os consrcios contemplarem tais
dinmicas. Em alguns dos estudos de caso que compem a presente pesquisa,
verica-se a coexistncia de territrios de Consad e de outros programas, com
baixa ou nenhuma articulao entre eles.
A Estratgia Fome Zero envolve outro tipo de iniciativa com enfoque territo-
rial relativa construo de sistemas descentralizados de SAN, com nfase em
municpios de maior porte e nas regies metropolitanas, na perspectiva, segundo
seu gestor, de dar territorialidade ao sistema alimentar. O foco principal dessa
ao est na implementao de equipamentos urbanos de alimentao e, portan-
to, foge ao objeto da pesquisa; contudo, essa ao pode ter implicaes para a
agricultura familiar medida que envolva iniciativas de potencializar as relaes
de proximidade entre esses equipamentos e a produo agroalimentar local.
Polticas de dinamizao de atividades econmicas
Arranjos produtivos locais
O Programa Arranjos Produtivos Locais foi estabelecido em 2004 para in-
crementar a capacidade competitiva das pequenas e mdias empresas como
resposta abertura comercial implementada no incio dos anos 1990. Avalia-se
que esse tipo de ao constitui condio necessria para que tais empresas pos-
sam atender tanto aos mercados externos quanto aos internos. Fundamenta-se
na ideia de que as empresas com esse porte podem usufruir vantagens de uma
localizao favorvel e empreender um processo de desenvolvimento local, com
efeitos econmicos positivos para a coletividade (emprego e renda), desde que
elas se beneciem de apoio pblico dirigido a ampliar a capacitao dos recursos
humanos por meio da aprendizagem e da inovao (GTP APL-MDIC, 2007).
A identicao e a seleo dos APL se realizam mediante um processo
pluri-institucional e participativo, induzido por uma iniciativa proveniente da
esfera federal: o Grupo de Trabalho Permanente, cuja secretaria tcnica lotada
103
no MDIC. Em 2005, o programa identicou 957 arranjos produtivos, trabalha-
dos por 33 instituies governamentais e no-governamentais. Por se tratar de
um ministrio sem capilaridade no meio rural, a estratgia do programa baseia-
se em ncleos estaduais de apoio constitudos pelos governos estaduais, inte-
grantes do Sistema S e setor privado, bem como nos planos de desenvolvimento
dos prprios APL. A multiplicidade de setores e circunstncias envolvidas pelo
programa implica o estabelecimento de muitas parcerias na esfera federal, alm
daquelas no plano estadual.
Os territrios, nesse caso, constituem conglomerados de municpios deli-
mitados a partir de cidades-polo denidas pelos governos estaduais
15
. Segundo
o gestor nacional do programa, a dimenso da governana fundamental, pois
os problemas principais se referem gesto e ao crdito. Assim, para a escolha
de 142 APL, foram adotados como critrios prioritrios a existncia de um setor
organizado, um territrio, o nmero de indivduos envolvidos, a estrutura de go-
vernana (sindicato, associao, etc.) e o foco em pequenas e mdias empresas.
O estabelecimento de relaes entre os APL e a agricultura, quando essas re-
laes existem, feito apenas desde a perspectiva da produo de matria-prima.
Assim, a cooperao com o MDA adota a tica do agronegcio e da agroinds-
tria, porm com o enfoque em APL, vale dizer, no plano local e em estratgias
diferenciadas, em lugar do enfoque em cadeias produtivas, o qual exigiria aes
dirigidas para todos os seus elos.
Desenvolvimento regional e ordenamento territorial
Em 2003, foi atribuda ao Ministrio da Integrao Nacional a competncia,
compartilhada com o Ministrio da Defesa, das polticas de desenvolvimento
regional e de ordenamento territorial do Brasil. Anteriormente, essa responsabi-
lidade foi sucessivamente assumida pela Presidncia da Repblica no perodo de
1988 a 1999
16
, e pelo Ministrio do Meio Ambiente, de 1999 a 2003. Dentro do
MIN, a Secretaria do Desenvolvimento Regional (SDR) que est encarregada
da formulao dessas polticas, com a misso de contribuir para a reduo das
15
Nota-se evidente semelhana com a concepo dos polos de desenvolvimento lanada em
1957, por Franois Perroux, enfoque que inuenciou inmeras estratgias de desenvolvimen-
to; no Brasil, ela esteve presente, ao menos, desde as primeiras iniciativas da Sudene.
16
Mais precisamente, pela Secretaria de Assessoramento da Defesa Nacional, subordinada ao
Gabinete Militar (1988 a 1990), e pela Secretaria de Assuntos Estratgicos, subordinada ao
Departamento de Ordenamento Territorial (1990 a 1999).
104
desigualdades regionais e promover a ativao dos potenciais do territrio em
diferentes escalas: nacional, macrorregies, mesorregies, microrregies e in-
traurbano. Em 2003, a SDR decidiu concentrar seus esforos na implementao
do Programa Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), com prioridade
para as zonas mais carentes, deixando para uma fase posterior a denio de
uma Poltica Nacional de Ordenamento do Territrio (PNOT).
De fato, as polticas de desenvolvimento regional atravessaram um longo
processo de redenio. Depois dos Planos Nacionais de Desenvolvimento
(PNDs), vigentes na dcada de 1970, o planejamento nacional praticamente de-
sapareceu durante os anos 1980, para ser reintroduzido no princpio dos anos
1990. Porm, s no nal dos anos 1990 com a denio dos j referidos
eixos de desenvolvimento, depois transformados em eixos nacionais de in-
tegrao e desenvolvimento que o planejamento estratgico se rearmou e
conseguiu denir linhas de ao compatveis com a concepo do Estado como
indutor de desenvolvimento.
O PNDR converteu-se no instrumento que orienta as aes e programas do
Ministrio de Integrao Nacional. Suas aes no nvel sub-regional foram de-
nidas a partir de um mapeamento das desigualdades territoriais realizado pelo
prprio programa. Um grande nmero de programas foi denido nas diversas
escalas pertinentes e vieram a conformar o PPA 2004-2007. Na escala macror-
regional, foram construdos os planos estratgicos de desenvolvimento sustent-
vel das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, com o objetivo de desenvolver
o potencial endgeno de mesorregies diferenciadas, selecionando doze delas
como prioritrias para serem atendidas no PPA 2004-2007. Na escala sub-re-
gional, instituram-se programas de desenvolvimento de reas especiais, como a
faixa de fronteira, o Semirido, a BR 163 (CuiabSantarm), etc., visando a in-
centivar a emergncia de arranjos produtivos locais e cadeias produtivas, numa
tentativa de compatibilizar competitividade e incluso social. Ainda na escala
sub-regional, houve programas como o Promesco (Programas de Sustentabili-
dade de Espaos Sub-Regionais), Promover (Programas de Promoo Econ-
mica e Insero Econmica de Sub-Regies) e Produzir (Programa Organizao
Produtiva de Comunidades Pobres); eles integram um programa conjunto com a
FAO destinado a combater a situao de desemprego e subemprego em comuni-
dades de baixa renda situadas nos territrios prioritrios do PNDR.
A proposta de elaborar uma Poltica Nacional de Ordenamento Territorial
(PNOT) envolveu a publicao, em 2006, de um documento-base com subsdios
relativos a essa poltica, bem como a constituio de um Grupo de Trabalho In-
terministerial com a nalidade de denir seus objetivos, diretrizes gerais, estrat-
105
gias e instrumentos de implementao. A conceituao de ordenamento territorial
coloca nfase na regulao da distribuio espacial das atividades produtivas, em
enfoque estratgico e integrado em escala nacional e supranacional, na articulao
institucional. Nesses termos, por seu escopo e olhar, o ordenamento territorial se
diferenciaria do desenvolvimento regional, embora guarde semelhanas com ele.
Com uma tal poltica se buscaria: (a) aumentar a eccia e ecincia das polti-
cas pblicas; (b) dar sustentabilidade aos modos de desenvolvimento regionais ou
locais; (c) promover a coeso e integrao da sociedade nacional; (d) rearmar o
pleno exerccio da soberania sobre o territrio; (e) e consolidar a governabilidade.
Dois requisitos so considerados bsicos para a efetivao de uma PNOT, a saber,
a montagem de um sistema de governana territorial e o estabelecimento de um
processo continuado de monitoramento e planejamento territorial.
Os debates de proposies para a PNOT indicaram que ela deveria ser orien-
tada por seis princpios, a saber: (i) uso e ocupao racional e sustentvel do
territrio; (ii) incorporao da dimenso territorial e suas especicidades, na
formulao das polticas pblicas setoriais; (iii) reconhecimento da diversidade
ambiental e proteo do meio ambiente; (iv) soberania nacional e integridade
territorial; (v) incluso social e cidadania; (vi) reconhecimento da diversidade
sociocultural. Contudo, at o momento, o Ministrio da Integrao Nacional
conta, de fato, com um Programa de Gesto da Poltica de Desenvolvimento
Regional e Ordenamento Territorial, com o propsito mais modesto (em relao
a uma PNOT) de dotar a PNDR dos meios necessrios articulao das enti-
dades responsveis pelas aes do programa e do ministrio com os ministrios
setoriais, promover sua difuso nos diversos nveis federativos e realizar a capa-
citao dos agentes locais de desenvolvimento regional.
Uma das maiores diculdades enfrentadas pela Secretaria do Desenvolvi-
mento Regional era a denio de aes de ordenamento territorial que fossem
compatveis com o novo referencial sobre o papel do Estado. Outra diculda-
de, nos marcos do PNDR, foi compatibilizar, simultaneamente, os objetivos de
reduo das desigualdades social e territorial e de dinamizao econmica em
territrios deprimidos. Um terceiro desao tinha a ver com o papel articulador
da SDR em relao aos outros rgos do governo federal para induzir dinmi-
cas de desenvolvimento territorial. Em suma, a denio e implementao do
programa, tanto do ponto de vista conceitual-metodolgico quanto operacional,
defronta-se com o desao de compatibilizar um instrumento clssico do estado
desenvolvimentista com o novo referencial sobre o papel do Estado, tornando-
se, dessa forma, um interessante laboratrio de desenvolvimento territorial.
106
No entanto, o debate eleitoral ao nal do primeiro Governo Lula mudou o
rumo da evoluo das polticas pblicas. Assim sendo, Delgado et al. (2007)
destacam que, no processo de elaborao do PPA 2008-2011, particularmente no
conjunto de textos que resultou na oferta de subsdios territoriais ao PPA (no
PPA territorializado), vislumbrou-se a possibilidade de avanar no processo
de concatenao da territorializao das polticas pblicas e seu rebatimento no
planejamento estratgico. No entanto, no h dvida de que o anncio, em 2007,
do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), cuja elaborao foi ampla-
mente inuenciada pelo debate eleitoral em 2006, acabou atropelando uma
iniciativa mais concreta de ordenamento territorial do planejamento, ao redenir
os investimentos pblicos e privados em funo das linhas de ao prioritrias
para o crescimento econmico.
Assim, a preocupao de planejamento estratgico, aps o seu quase aban-
dono durante os perodos de crise e abertura econmica, parece conhecer um
processo de renascimento, embora de maneira errtica, uma vez que o PPA
2008-2011 no recebe a ateno e a correspondente funo de coordenao da
ao pblica que poderia se esperar quando se considera a evoluo havida nos
ltimos planos plurianuais. Observa-se, nessa evoluo, que o papel do Estado
passou, sucessivamente, de (i) ator principal do planejamento do desenvolvi-
mento e scalizador da ortodoxia oramentria, numa lgica de Estado mnimo,
para (ii) ator indutor de desenvolvimento mediante parcerias com o setor privado
e o dilogo com os movimentos sociais. Obviamente, no se trata aqui de armar
qualquer linearidade e evolucionismo nessa performance, mas ressaltar, muito
resumidamente, o jogo de foras polticas e econmicas que tem impulsionado
tal transformao, como referido anteriormente.
A denio recente da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
(PNDR) e a discusso em curso sobre a Poltica Nacional de Ordenamento Ter-
ritorial (PNOT) ilustram essa tentativa de reinvestir no planejamento estratgi-
co. A PNDR est estruturada especicamente sobre a problemtica da desigual-
dade regional em mltiplas escalas (macrorregional, regional e sub-regional),
priorizando uma entrada territorial. Essa orientao implica, desde logo, que
esta poltica tenha um posicionamento particular com respeito s demais, sendo
transversal s polticas sociais ou econmicas/setoriais, e complementar s po-
lticas de infraestrutura e territoriais (desenvolvimento agrrio, meio ambiente,
cidade). Esse posicionamento particular obriga a denir dispositivos especcos
de coordenao entre essas diferentes polticas.
Contudo, mais uma vez, essa evoluo no sentido da promoo do plane-
jamento estratgico integrado de largo prazo, previsto e preparado ao m do
107
primeiro Governo Lula, foi alterada pela emergncia, ao nal de 2006, de uma
estratgia de mais curto prazo, com uma preocupao setorial voltada a resolver
problemas urgentes e prioritrios da sociedade, a qual deu lugar implementao
de programas especcos, tais como o programa de acelerao do crescimento
(PAC), o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) ou, de maneira mais
ampla, s polticas ligadas ao sistema de metas governamentais. Isso aponta para
a grande diculdade operacional, no processo de planejamento nacional, de arti-
cular, de maneira eciente, polticas pblicas fragmentadas (ou setoriais).
Consideraes nais
Para concluir o captulo, sero antecipadas algumas observaes conclusi-
vas e perspectivas futuras extradas do estudo realizado, as quais, porm, sero
detalhadas em conjunto com as concluses gerais da pesquisa apresentadas no
ltimo capitulo da coletnea. Os pontos de partida so as duas interrogaes
iniciais que orientaram este trabalho, as quais diziam respeito formulao e
organizao das polticas de desenvolvimento territorial e s relaes entre en-
foque territorial e multifuncionalidade da agricultura.
A elaborao da maior parte das polticas pblicas territoriais mobilizou um
grande nmero de tcnicos e consultores ligados a atores institucionais fortemen-
te implicados nos processos de desenvolvimento econmico, social e ambiental
na rea rural, notadamente movimentos sociais, ONG, academia, administrao
pblica e instituies nanceiras. Isso particularmente evidente no caso do
PDSTR. Contudo, conforme alertado, a pesquisa realizada no permite armar
se eles conformam uma ou vrias rede(s) ou comunidade(s) de polticas pblicas
e a conexo entre essas redes e comunidades. Para tanto, h que se vericar a
importncia e estabilidade das relaes entre esses tcnicos e consultores, e as
modalidades da sua interao com os gestores pblicos. Ficou evidente, porm,
a existncia de diferentes vises sobre o papel e a forma de organizao da agri-
cultura familiar na sociedade brasileira, assim como a traduo dessas vises em
termos de polticas pblicas.
As polticas pblicas territoriais conformam dois conjuntos articulados de
polticas, um deles formado por polticas especcas que priorizam a entrada ter-
ritorial para atingir de maneira mais eciente um determinado pblico, enquanto
o segundo conjunto seria composto pelo Programa Nacional de Desenvolvimen-
to Regional da SDR/MIN, que se diferencia dos precedentes pela pretenso de
ser um programa integrador dos demais programas. Assim concebido, esse dis-
108
positivo de polticas territoriais aparenta ter coerncia, tendo como fragilidade o
mecanismo de coordenao entre elas.
Quanto s relaes entre os enfoques territorial e multifuncionalidade da agri-
cultura, a juno de ambos nos programas voltados agricultura familiar e ao meio
rural implicaria trs linhas de ao que ampliariam as possibilidades de esses pro-
gramas contemplarem aquelas perspectivas. A primeira diz respeito integrao
ou articulao das aes e programas, com focos no territrio e na unidade familiar
rural, considerada unidade complexa de produo e gestora do territrio. A segun-
da linha decorre da anterior e se refere ampliao para alm da produo do
foco na agricultura familiar, de modo a colocar como objeto de ateno dos pro-
gramas as unidades familiares rurais, e no apenas os produtos por elas gerados.
A terceira linha diz respeito institucionalidade dos programas e aes, a
comear pelo formato e eccia dos espaos institucionais de interlocuo intra-
governo e com a sociedade, em particular a dimenso da participao dos atores
sociais, em geral, e das famlias rurais, em particular. A institucionalidade dos
programas e aes engloba tambm as relaes que se estabelecem na ponta
entre os programas e os pblicos por eles atendidos, cabendo explorar as possi-
bilidades de um tipo mais avanado de contratualizao dessas relaes.
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111
PARTE II
OS ESTUDOS DE CASO
A segunda parte desta coletnea engloba oito captulos, escritos
com base nos resultados das pesquisas de campo realizadas nas
reas escolhidas. Como j mencionado, as distintas nfases pre-
sentes nas abordagens de cada captulo resultam da perspectiva
de valorizar a diversidade das situaes estudadas, bem como a
formao multidisciplinar da rede de pesquisa. No entanto, todos
eles tomam em conta a questo comum sobre como as dinmicas
territoriais e os projetos coletivos presentes em territrios determi-
nados contemplam a agricultura familiar em suas mltiplas fun-
es e heterogeneidade social.
Para facilitar a leitura e compreenso desse grande nmero
de captulos, optou-se por agrup-los em dois blocos. O primeiro
rene quatro estudos que focalizam dinmicas territoriais ligadas
a territrios da poltica pblica os territrios rurais do Progra-
ma de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais. Entre
eles, dois casos (Entorno de Campina Grande e Norte do Esprito
Santo) foram caracterizados como territrios de poltica com insti-
tucionalidades convergentes, contrastando com as institucionalida-
des divergentes de Marab, e um caso de fraca institucionalidade
(Litornea de Paraty).
O Bloco 2 rene os demais quatro estudos, nos quais os pro-
cessos de construo social de territrios e as estratgias de de-
senvolvimento territorial reetem outras questes que no um pro-
grama pblico especco. Em trs deles, as dinmicas territoriais
esto principalmente associadas a lgicas de arranjos produtivos,
a saber, um arranjo agroindustrial antigo e consolidado (Vale do
Taquari, RS), um arranjo agrcola emergente (Sul de Minas Ge-
rais) e um arranjo industrial excludente (Planalto Serrano, SC). J
o estudo realizado na regio serrana de Nova Friburgo aborda as
dinmicas resultantes de projetos com fraca insero institucional
e a importncia da cultura poltica da patronagem.
113
CAPTULO 4
PROJETOS COLETIVOS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
NO ENTORNO DE CAMPINA GRANDE (PB) O ELO FALTANTE DA
Marc Piraux
Philippe Bonnal
Introduo
A regio do entorno da cidade de Campina Grande, no estado da Paraba,
constituda por vinte e quatro municpios, palco de diversas dinmicas ter-
ritoriais que vm crescendo ao longo da ltima dcada. Essas dinmicas esto
intimamente correlacionadas com o fortalecimento dos movimentos sindicais
e associativos ligados agricultura familiar, os quais, com o apoio de Organi-
zaes No-Governamentais (ONGs), tm consideravelmente incrementado e
diversicado suas atividades e reexo no sentido da promoo da agroecolo-
gia. Nessa lgica, reconhece-se a importncia, alm dos aspectos econmicos,
das dimenses social e ambiental da agricultura familiar, e considera-se indis-
pensvel a integrao dessas trs dimenses para que se observe um processo
de desenvolvimento territorial sustentvel. Esta concepo multidimensional da
agricultura, que remete questo de sua multifuncionalidade, faz com que a
regio do entorno de Campina Grande constitua uma situao propcia para ob-
servar a relao da multifuncionalidade da agricultura familiar com o processo
de desenvolvimento territorial rural.
Neste artigo, depois de ter apresentado a regio e precisado as principais di-
nmicas territoriais, sero discutidos os dois principais projetos coletivos territo-
Bloco 1
Territrios de poltica pblica:
institucionalidades convergentes e divergentes
114
MARC PIRAUX PHILIPPE BONNAL
riais escolhidos para serem analisados (o da SDT e o de um Polo Sindical), para,
no nal, discutir a relao entre a multifuncionalidade da agricultura familiar e
o desenvolvimento territorial rural.
Uma regio estratgica do agreste paraibano
marcada pela heterogeneidade
A regio do entorno de Campina Grande ocupa um lugar de destaque na orga-
nizao espacial do estado da Paraba (Figura 1). Localizada no agreste paraibano,
entre as zonas da Mata e do Serto, a regio, apesar da alta heterogeneidade do
ponto de vista de seus recursos naturais e consequentemente das atividades agrco-
las, sempre teve uma grande importncia para a circulao dos bens e das pessoas.
O incio das atividades agrcolas no agreste paraibano ocorreu a partir do sculo
XVIII, mediante a separao dos currais de criao de gado
1
da produo de cana
nos engenhos (Andrade, 1986; Moreira & Targino, 1997). A aptido agropecuria
agrestina se converteu, embora no tenha deixado de existir, para a produo de
alimentos que abasteciam as populaes litorneas e locais, a qual passou a crescer
signicativamente com o surgimento de ncleos urbanos (Bonnal et al., 2007). A
produo de alimentos tem como base a agricultura familiar diversicada e inse-
rida no mercado. Historicamente, essa regio teve tambm uma importncia na
estruturao dos ciclos das atividades agrcolas a ocorridos. Assim, as principais
atividades agropecurias do agreste paraibano foram as seguintes: sculo XIX
1920, algodo e caf; 19201940: cana-de-acar e algodo; 19401960: algodo,
sisal e cana-de-acar; 19601975: pecuria de corte; 19751995: cana-de-acar,
pecuria de leite, batatinha. Campina Grande foi, assim, um dos maiores centros
de comercializao do algodo no mundo, no m do sculo XIX (Moreira & Tar-
gino, 1997).
A regio marcada pela importncia do tecido urbano, desigualdade da di-
viso demogrca, pobreza rural e agricultura predominantemente familiar. Em
2000, data do ltimo censo demogrco, a regio contava uma populao de
660.000 pessoas, o que representava quase 20% da populao total do estado.
Mais da metade dessa populao morava no permetro urbano de Campina Gran-
de, e apenas uma pessoa em cada quatro morava na rea rural. Desconsiderando
1
A ocupao do serto e do agreste com a atividade pecuria foi importante para a congu-
rao do territrio estadual. Assim, como o engenho foi decisivo para a organizao social,
econmica e cultural no litoral, a fazenda cumpriu esse papel no agreste e serto (Moreira &
Targino, 1997).
115
Figura 1. A zona de estudo no mapa municipal do estado da Paraba
Figura 2. Zoneamento das dinmicas territoriais
da zona do entorno de Campina Grande, PB
116
o municpio de Campina Grande, a populao da rea era de 300.000 habitantes,
sendo um pouco mais de sua metade localizada na rea rural. A densidade da po-
pulao municipal varia em propores muito expressivas ao alcanar valores ele-
vados no entorno de Campina Grande, como, por exemplo, no caso de Lagoa Seca
(354 hab/km
2
)

ou de Arara (295 hab/km
2
), e, ao contrrio, muito baixos, principal-
mente na parte noroeste, semirida do Curimata, como o caso dos municpios
de Algodo de Jandara (4,9 hab/km
2
) e de Casserengue (27,9 hab/km).
A pobreza no meio rural, apesar de conhecer um processo de reduo desde
o primeiro Governo Lula, expressiva. Em 2000, o ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) da regio se encontrava numa faixa mdia de 0,60, enquanto no
municpio de Campina Grande, este ndice alcanava 0,72 e do estado da Paraba
chegava a 0,71.
No que diz respeito agricultura, segundo o Censo Agropecurio de 1995/96,
existiam, na regio, 26.200 famlias de agricultores familiares e um pouco mais de
1.300 unidades patronais. Assim sendo, 95% das unidades de produo agropecuria
so de agricultores familiares. A agricultura familiar utilizava pouco mais da metade
da rea agrcola total e produzia 70% do valor total da produo agrcola da regio,
chegando a at 90% em alguns municpios. Exemplos dessa situao so os dos mu-
nicpios de Areial e Montadas. Contudo, convm considerar que esse quadro mudou
bastante desde 1995, no sentido da reduo da pobreza rural sob o efeito das polticas
de transferncia de renda e do fortalecimento da agricultura familiar.
Os principais desaos da regio do entorno de Campina Grande so ampla-
mente ligados aos problemas recorrentes da variabilidade dos mercados agro-
pecurios, fraqueza do mercado de trabalho em zona urbana e presso fundiria
exacerbada pela proximidade entre campo e cidade. Esses problemas concorrem
para a manuteno da pobreza rural, do xodo rural e da concentrao urbana,
fenmenos que contribuem para incrementar a favelizao nas cidades grandes,
mdias e, mesmo, de menor porte da regio.
Quatro grandes fatores de diferenciao espacial
Alguns fatores de diferenciao espacial se destacam e inuenciam as din-
micas territoriais da regio do entorno de Campina Grande.
O primeiro fator de diferenciao entre os municpios de origem natural:
trata-se da pluviometria. A intensidade e a frequncia da chuva diminuem segun-
do um gradiente de direo oeste-leste. O volume e a frequncia da chuva so
117
fortemente inuenciados pelo relevo, uma vez que existe uma franja de maior
altitude na direo norte-sul. Assim sendo, a altitude varia muito de um ponto a
outro da regio. A combinao de relevo e da pluviometria dene quatro zonas
distintas: uma zona baixa e mida (Brejo), localizada na parte nordeste da regio,
onde a pluviometria pode alcanar de 800 mm a 1.000 mm de chuva ao ano; uma
zona alta e mida (Agreste) conformando o centro da regio, com chuvas na casa
de 600mm a 800mm ao ano; uma zona baixa e seca, o Cariri, constituindo a parte
sudoeste da regio com uma pluviometria aproximada de 400mm ao ano e uma
zona baixa muito seca; e o Curimata, localizado ao noroeste, com pluviometria
geralmente inferior a 400mm ao ano. Mas, alm dessas quatro regies distintas,
evidencia-se uma alta variabilidade interanual das chuvas. O corolrio dessa si-
tuao pluviomtrica a diversidade das produes agropecurias e o desigual
nvel de risco agrcola entre os agricultores da regio.
No plano social, a regio do entorno de Campina Grande alvo, desde os
anos 1990, de duas dinmicas socioeconmicas importantes: de um lado, a re-
novao da ao sindical, dando lugar a uma contestao do modelo tcnico
difundido pelas instituies nacionais e regionais de gerao e difuso de tecno-
logias, e, do outro lado, a emergncia de movimentos sociais de luta pela terra e
a sua aproximao progressiva com movimentos sociais da agricultura familiar.
De fato, observou-se naquela dcada uma evoluo importante do sindicalismo
rural da regio de Campina Grande ligado, em grande parte, aproximao com
algumas ONGs voltadas para a promoo do desenvolvimento rural, notada-
mente a Assessoria e Servios a Projetos em Agricultura Alternativa (AS-PTA) e
o Programa de Tecnologias Adaptadas para as Comunidades (Patac). Essa alian-
a, agora estabelecida, renovou a viso dos sindicatos sobre a atividade agrcola
e o processo de desenvolvimento rural que, por sua vez, inuenciou profunda-
mente outras dinmicas locais. Os efeitos desastrosos da seca de 1997-1998 na
produo agrcola regional levaram alguns Sindicatos de Trabalhadores Rurais
(STR) a reconsiderar o papel do sindicato municipal e deciso de investir os
aspectos tcnicos, com o intuito de identicar respostas possveis s sucessivas
crises agrcolas. Essa preocupao com respeito aos aspectos tcnicos da pro-
duo agropecuria marcou uma renovao histrica na funo dos sindicatos
rurais da regio, antigamente limitada apenas aos aspectos previdencirios e de
emprego rural.
Essa nova orientao, lanada pelos STR de Solnea e de Remgio, foi rapi-
damente adotada pelo STR de Lagoa Seca, antes de se estender a uma dezena
de outros municpios da regio. Com o decorrer do tempo, a reexo sindical
foi incorporando outros temas nas reas de educao, sade, meio ambiente, etc.
118
Enquanto na parte central e centro-oeste acontecia a renovao sindical mencio-
nada anteriormente, na regio do Brejo, mais a nordeste, estava se constituindo
um movimento de reforma agrria, que culminou na criao do Frum dos As-
sentados. Esse frum uma herana do movimento social formado pelos antigos
trabalhadores de usinas aucareiras localizadas nos arredores de Guarabira, os
quais encerraram suas atividades no nal dos anos 1980. O movimento de luta
pela terra desembocou na criao de catorze assentamentos. A criao do Frum
dos Assentados e sua posterior integrao no territrio ligado poltica da SDT
(ver depois), junto ao Polo Sindical, constituram condies favorveis para uma
aproximao, embora ainda limitada, desses dois movimentos. Como o Polo
Sindical mencionado anteriormente, o Frum dos Assentados conta com a as-
sessoria da ONG denominada Sedup
2
e de diversos movimentos sociais (MST,
CPT, MPA)
3
, com o propsito de aprimorar suas aes junto aos assentados e
prestar apoio a outros assentamentos da regio.
Um terceiro fator importante de heterogeneidade espacial a localizao dos
polos urbanos e das vias de comunicao. Dois centros urbanos polarizam as ati-
vidades humanas da regio. O primeiro a cidade de Campina Grande. Sendo um
potente polo urbano com 370.000 habitantes, ela inuencia as atividades econmi-
cas de toda a rea central e sul das zonas da Borborema e do agreste paraibano. O
segundo centro urbano, de menor importncia, a cidade de Guarabira, que conta
uma populao de 53.000 habitantes. Esse municpio est localizado no Brejo e
inuencia as atividades econmicas da parte nordeste da regio. Enquanto isso, a
rodovia de direo Norte-Sul, que liga Campina Grande aos povoados mais im-
portantes da regio, atua como um eixo polarizante. Esses povoados, de alguns mi-
lhares de habitantes, e separados uns dos outros por distncias que variam de dez a
vinte quilmetros, constituem centros econmicos secundrios que tm um efeito
local sobre o movimento de populao e das atividades econmicas. Esses povoa-
dos conhecem um rpido processo de crescimento demogrco e econmico.
O ltimo fator de diferenciao est ligado s prticas do poder pblico mu-
nicipal. As prefeituras se diferenciam pelo estilo de governo e sua capacida-
de relativa de aceitar as dinmicas de desenvolvimento supramunicipais, quer
aquelas promovidas pela articulao de movimentos sociais como a articulao
do semirido (ASA), quer as associadas a projetos pblicos de desenvolvimento
territorial, como os territrios promovidos pela Secretaria do Desenvolvimento
2
Associao de Educao Popular, criada em Guarabira.
3
Respectivamente, Movimento dos Sem-Terra, Comisso Pastoral da Terra e Movimento dos
Pequenos Agricultores.
119
Territorial do MDA. Evidencia-se a permanncia de lgicas clientelistas em al-
gumas prefeituras, atravs das quais os prefeitos tentam favorecer as polticas
pblicas que transitam pelas secretarias municipais, em detrimento das polticas
de desenvolvimento territorial, com a nalidade de resguardar o controle dos
recursos pblicos e us-los de maneira eleitoral. Essas prefeituras formam algu-
mas manchas no mapa municipal da regio, com a tendncia de perder peso
medida que se fortalecem os projetos territoriais.
Assim sendo, elementos e processos de natureza muito variada, de origem
antrpica ou no, inuenciam nitidamente as situaes rurais locais. Esses fato-
res so notadamente o clima e a repartio pluviomtrica, a renovao dos movi-
mentos sociais e, sobretudo, da ao sindical, a evoluo da rede viria, o efeito
polarizador das cidades da regio e o tipo de governana municipal. A conjuno
desses fatores, por sua vez, d lugar a diversas dinmicas territoriais.
As dinmicas territoriais
Os elementos de estruturao do territrio e as dinmicas sociais tm como
consequncia a forte diferenciao espacial das atividades agropecurias, da re-
partio geogrca e das caractersticas da agricultura familiar. Observa-se a
existncia de diferentes zonas ou unidades espaciais especcas.
Alm da zona de concentrao urbana (comrcio, servio, etc.) de Campina
Grande, identicam-se cinco zonas diferentes, onde predominam as dinmicas
territoriais envolvendo atividades agropecurias (Figura 2).
A zona 1 localizada no centro do territrio e se caracteriza por forte den-
sidade populacional e presena de uma agricultura familiar bem estruturada.
Dominam os pequenos estabelecimentos familiares com sistemas de cultivos
diversicados. Evidencia-se a existncia de uma subzona de concentrao dedi-
cada produo frutcola (o Brejo), onde as condies climticas so melhores.
As atividades so inuenciadas pela proximidade com Campina Grande e po-
voados secundrios, tanto para a venda dos produtos agropecurios quanto para
a realizao das atividades no agrcolas. Essa zona o espao privilegiado da
interveno do Polo Sindical, resultado, como se ver adiante, do movimento
poltico de renovao sindical. A dinmica territorial que resulta nessa regio
central e ocidental est ligada a uma forte presena da agricultura familiar, que
protagonista de um projeto agroecolgico e que se apoia numa organizao
social forte, num contexto ecolgico favorvel do ponto de vista da abundncia
e repartio da chuva e da qualidade do solo.
120
Na zona 2 (a zona oriental), os estabelecimentos agropecurios so forte-
mente inuenciados pelo Frum dos Assentados, que agrupa catorze projetos de
assentamentos rurais. Grandes propriedades voltadas para a produo pecuria
de corte esto igualmente presentes. Do ponto de vista das atividades econmi-
cas, essa zona mais inuenciada pela cidade de Solnea, localizada na prpria
zona, e de Guarabira, que ca pouco distante dela. Ela se benecia de boas
condies climticas, e predominam os sistemas de cultivos diversicados, na
direo da agroecologia. Essa zona, como a anterior, caracterstica de uma
agricultura periurbana, com uma densidade populacional elevada. Essa zona se
distingue pela concentrao e luta pela terra, alm da defesa de um modelo agro-
ecolgico por uma organizao social forte (o Frum), num contexto de condi-
es pluviomtricas favorveis.
A zona 3, no Sudeste, corresponde ao Cariri agrestino. Ela composta por
trs municpios, entre os quais gura Campina Grande. uma zona seca, de-
dicada, principalmente, s atividades de pecuria bovina (corte) e produo
leiteira, voltada, geralmente, ao abastecimento da cidade de Campina Grande.
Parte das grandes fazendas que se dedicam a esta atividade objeto de coni-
tos agrrios. A luta pela terra , de fato, importante, e os movimentos sindicais
tentam desenvolver um modelo agroecolgico para a pecuria, sabendo que o
contexto pluviomtrico pouco favorvel.
A zona 4 corresponde ao Curimata (Noroeste), zona muita seca, com den-
sidade demogrca muito baixa. Dominam as atividades de pecuria, principal-
mente ovino e caprinocultura de corte, cuja tendncia de crescimento. Nessa
zona, as dinmicas sociais em torno de projetos coletivos so fracas, uma vez que
dominam as relaes salariais entre grandes produtores e trabalhadores rurais.
Um movimento recente de reforma agrria ganha fora num contexto climtico
desfavorvel, onde a seca torna possvel somente atividades de pecuria..
Enm, a zona 5 conformada pelos municpios de Soledade e Juazeirinho,
localizados na regio do Cariri. O municpio de Soledade participa do Frum
que foi iniciado pela Secretaria do Desenvolvimento Agrrio no Cariri. Dada a
fraca pluviometria, as atividades produtivas dominantes so a caprinocultura, a
bovinocultura e, cada vez mais, a apicultura. O Polo Sindical bastante ativo
nessa zona, sendo responsvel pela difuso da agroecologia. Uma parte da po-
pulao ativa trabalha em Campina Grande.
Observa-se que a combinao desses processos discriminantes gera dinmi-
cas territoriais especcas: (i) agricultura familiar dominante, que atua no senti-
do da promoo da agroecologia na zona central e ocidental; (ii) agricultura pa-
121
tronal e movimentos de reforma agrria num contexto pluviomtrico favorvel
nas zonas Leste e Sul da regio; (iii) pecuria patronal e conitos sobre a terra
num contexto semirido na parte sudeste; (iv) uma zona muito seca, com fraca
densidade de populao dedicada pecuria semirida, com poucas dinmicas
sociais na parte noroeste.
O Polo Sindical e das Associaes da Borborema:
um projeto da agricultura familiar nascido da renovao sindical
O Polo Sindical e das Associaes da Agricultura Familiar da Borborema
um projeto do movimento sindical ligado agricultura familiar, envolvendo
dimenses materiais e simblicas, notadamente em torno da importncia da agri-
cultura familiar para o desenvolvimento. Ele se benecia de um reconhecimento
indiscutvel por parte da sociedade civil local e dos atores polticos estaduais e
de acesso a recursos pblicos para realizar suas atividades. Formado por Sin-
dicatos dos Trabalhadores Rurais e de associaes de produtores familiares, o
Polo tem uma rea de atuao em 16 municpios, denindo um territrio des-
contnuo, repartido em diferentes ambientes agroecolgicos. Ocialmente, os
principais objetivos do Polo so os seguintes: (i) constituir uma articulao de
organizaes de agricultores familiares na perspectiva da construo coletiva
de um modelo de desenvolvimento rural, com base na agricultura familiar e na
agroecologia, e com uma referncia Convivncia com o Semirido; (ii) forta-
lecer a troca de experincias entre as famlias de agricultores; (iii) fortalecer o
movimento sindical no estado da Paraba; (iv) construir parcerias com grupos de
pastoral, associaes, grupos informais e demais organizaes que assumam o
compromisso com o novo modelo de desenvolvimento.
O Polo foi denido a partir de uma aproximao poltico-associativa entre
sindicatos, mediante a qual sindicatos distantes manifestaram as suas anidades.
O processo de aproximao se deu em 1995, quando as lideranas sindicais dos
STRs de Lagoa Seca, Remgio e Solnea, com apoio de ONGs (Patac e AS-PTA),
comearam um processo de estudo e interveno na realidade do municpio. A
reexo se fundamentou na utilizao de ferramentas de diagnstico participa-
tivo, com a nalidade de precisar a problemtica da agricultura familiar local e
denio de uma estratgia de ao. Rapidamente, o grupo adotou a agroecolo-
gia como quadro de referncia para nortear a sua reexo. Os estudos realizados
pelos STR de Lagoa Seca, Remgio e Solnea foram apresentados num amplo
seminrio realizado em 2001, a partir do qual criou-se o Polo Sindical da Bor-
122
borema, mediante a adeso dos STR municipais. A AS-PTA Paraba assumiu,
durante o processo de conformao do Polo Sindical, um papel de coordenador.
Durante esse processo, a adeso dos municpios foi progressiva.
Uma das primeiras aes do Polo foi a criao de fundos rotativos para a
compra de esterco necessrio produo. Pouco a pouco, outros fundos rotati-
vos nanciaram diferentes atividades: a criao dos bancos de sementes (resga-
te, conservao e melhoramento de variedades de cultivos agrcolas adaptados
localmente), a construo de cisternas, a compra de barracas para a feira de
produtos agroecolgicos, alm da produo de mudas em viveiros comunitrios.
Paralelamente, houve um esforo de experimentao em torno de temas como o
manejo da gua, da biodiversidade, de cultivos ecolgicos, de sistemas agroo-
restais, da criao animal. Algumas inovaes foram testadas nos quintais, em
relao ao beneciamento e comercializao. Enm, aes de educao e de
capacitao foram desenvolvidas. O enfoque principal adotado tem sido o de va-
lorizar o conhecimento dos agricultores, no para mitic-los, mas para suscitar
um dilogo que busque solues originais e inovadoras aos problemas concretos
encontrados. Ou seja, apoiando-se em experimentaes alternativas, procurando
construir um dilogo, dando um novo sentido ao saber do agricultor e inovando
com o conhecimento tcnico.
O Polo funciona como um Frum de organizaes de agricultores, que, desde
1996, atua na construo de um modelo alternativo de desenvolvimento sus-
tentvel, a partir do resgate e da valorizao dos conhecimentos produzidos e
acumulados pelos agricultores familiares, tentando tambm transform-los em
propostas de polticas pblicas. Nesse sentido, os atores sociais que criaram o
Polo Sindical da Borborema compartilham um conjunto de valores, conceitos
e estratgias de aes. Todos eles concordam em dar prioridade ao desenvolvi-
mento humano sobre o desenvolvimento estritamente econmico, considerando
que o crescimento econmico no tem prioridade sobre o melhoramento das
condies individuais e coletivas. Assim sendo, acorda-se uma grande importn-
cia aos valores de solidariedade, tanto ao nvel da comunidade local quanto entre
as diversas geraes. As lideranas que integram o Polo Sindical acreditam que a
construo coletiva desse novo modelo, baseado na justia social, no desenvol-
vimento humano e na sustentabilidade ambiental, permitir a construo de um
trabalho permanente de luta contra a fome.
Essa convergncia entre os atores implicados no Polo deve ser interpretada
como o resultado do processo de cooptao no qual se baseou a constituio da
rede intermunicipal. A importncia dada aos valores coletivos e a colocao num
segundo plano dos interesses individuais zeram com que se estabelecesse um
123
processo de aproximao seleo dos membros da comunidade local, baseada
no compartilhamento dos valores comuns, o qual, por sua vez, gera um processo
inverso de rejeio por parte dos indivduos que tm outros valores. Isso explica
por que o Polo no corresponde a um territrio contnuo, uma vez que os vazios
no territrio so ligados aos municpios, onde nem o STR nem as associaes
concordam com os princpios da agroecologia ou com as estratgias de ao das
lideranas desse projeto.
A constituio do Polo responde a uma lgica de ao de categoria ligada
promoo da agricultura com base na agroecologia, especca ao grupo de
indivduos compartilhando os valores mencionados anteriormente. Essa lgica
se enquadra em redes regionais e nacionais (Articulao do Semirido Nordeste
e Nacional, Articulao Nacional de Agroecologia), mediante a construo de
uma parceria consolidada com ONGs que atuam para o fortalecimento da agri-
cultura familiar (AS-PTA, Patac). O pblico que se benecia das aes do Polo
claramente denido, tratando-se essencialmente de pequenos agricultores, ge-
ralmente proprietrios das suas terras, assim como dos membros familiares. As
mulheres e os jovens constituem duas importantes categorias na perspectiva da
ao coletiva. Cabe observar que os produtores sem-terra, os assentados e outras
categorias prioritrias para o MDA, geralmente, no fazem parte desse pblico.
A partir dessas consideraes, estima-se que 3.500 famlias de agricultores se
beneciem das atividades do Polo.
As aes desenvolvidas so diversicadas. No eixo dos recursos hdricos,
o Polo participa na gesto do Programa Um Milho de Cisternas P1MC da
ASA Brasil, nanciado pelo Ministrio de Desenvolvimento Social (MDS),
em parceria com a ASA Paraba, AS-PTA, Patac, associaes de agricultores
familiares e as prefeituras. Essa linha de ao se inscreve na preocupao no
somente de melhorar o fornecimento quantitativo de gua para as famlias
rurais, mas tambm de diversicar e descentralizar as fontes de gua, com o
intuito de acabar com a dependncia dos carros-pipa e do jogo poltico fre-
quentemente associado a este servio. As cisternas de placas
4
so consideradas
o carro-chefe dessa estratgia.
O eixo ligado aos bancos comunitrios de sementes, por sua vez, tem o obje-
tivo de resgatar variedades, notadamente de feijo, fava, milho, etc., bem como
permitir ao produtor o acesso s sementes de qualidade e adaptadas s condies
4
Trata-se de uma cisterna redonda, feita de placas de cimento pr-moldadas, parcialmente
enterrada, de forma que resiste melhor presso da gua do que uma cisterna quadrada de
tijolos e muito mais barata.
124
edafoclimticas da regio, no momento certo e em quantidade suciente, can-
do, assim, mais autnomo do jogo poltico local, que usa a distribuio de se-
mentes como um troco de moeda em favor de votos. O programa apoiado pela
Companhia Nacional de Abastecimento (Conab) do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento, e a Secretaria de Agricultura do Estado. As idias que
fundamentam esse eixo de ao so baseadas na importncia da diversidade das
sementes para que se tenha segurana alimentar e que estas sejam as utilizadas
tradicionalmente na regio. Essa iniciativa chamada pelo Polo de sementes
da paixo.
O Polo favorece tambm o desenvolvimento dos cultivos ecolgicos, me-
diante a promoo de inovaes baseadas na valorizao do conhecimento po-
pular e na prtica de experimentao direta pelos produtores, assim como na
comercializao de produtos agrcolas livres de produtos qumicos. Em parceria
com a AS-PTA e a prefeitura de Campina Grande, o Polo criou a Ecoborborema,
uma associao dos produtores e feirantes agroecolgicos. Foram tambm im-
plementados eixos de aes sobre a produo de mudas, apoio criao animal,
sade e alimentao humana (quintais, confeco de alimentos para as crian-
as, valorizao de plantas medicinais).
O Polo atua como um espao institucional de coordenao dos sindicatos
rurais municipais e de associaes de produtores familiares. Nos municpios,
estabeleceram-se comisses temticas conforme as possibilidades e as necessi-
dades. Na escala microrregional, cada eixo possui sua comisso, da qual partici-
pa um tcnico especco da AS-PTA. De forma geral, quase todos os municpios
possuem uma comisso de gua e de bancos de sementes. Cada um deles dispe
de um representante participando das comisses do Polo. Existe tambm uma
direo executiva, da qual participa a AS-PTA. A experimentao assumida pe-
los agricultores com o assessoramento da AS-PTA ou da Universidade (UFCG)
ou da Embrapa. Assim sendo, o Polo , de fato, um dispositivo de organizao e
difuso de experimentaes. O Plano de Ao consta de dois programas de for-
mao: o Programa de Formao em Agroecologia e o Programa de Formao
em Desenvolvimento Sustentvel e Polticas Pblicas.
O Polo nancia suas atividades atravs de quatro vias: o repasse de recursos
conseguidos com ONGs estrangeiras pela AS-PTA; as cotizaes dos membros
dos STRs municipais; a contratualizao direta com rgos e programas pblicos
(Banco do Nordeste, Banco do Brasil, Conab) e o repasse de recursos por projetos
especcos, tais como o nanciamento da ASA-PB. A maior vinculao entre as
atividades do Polo e as polticas pblicas se d com o P1MC (Programa um Mi-
lho de Cisterna) ligado ao MDS, que nancia parte das atividades do eixo gua
125
e recursos hdricos, e a Conab/Mapa, que sustenta trs projetos especcos: as
merendas escolares, a semente da paixo e o crdito para feijo e mandioca.
Assim sendo, observa-se que a promoo do modelo agroecolgico conce-
bida pelos lderes sindicais como uma via operacional de empreendimento de um
processo de desenvolvimento equilibrado nas suas dimenses social, econmica
e ambiental. Essa estratgia coerente com a perspectiva de desenvolvimento
sustentvel e se fundamenta no reconhecimento explcito do carter multifuncio-
nal da agricultura familiar.
O Frum de Desenvolvimento Territorial: um projeto que busca
integrar a dinmica do Polo com a da reforma agrria
O territrio ligado SDT, que se chama Frum de Desenvolvimento Sustent-
vel da Borborema, foi criado em 2003 pela Secretaria do Desenvolvimento Terri-
torial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA/SDT). Sua congurao,
constando de 21 municpios, inclui o municpio urbano de Campina Grande. As
cidades abrangidas pela poltica de desenvolvimento territorial da SDT/MDA que
no participam do Polo Sindical so aquelas que integram o Frum dos Assenta-
dos da Reforma Agrria, assim como alguns outros municpios isolados.
Ao contrrio do que acontece no Polo Sindical, a escolha dos atores envol-
vidos no territrio da SDT no responde, evidentemente, a uma mera lgica de
agregao dos atores locais, mas, sim, de representatividade. Por disposio ad-
ministrativa, todas as instituies pblicas e privadas que atuam com o pblico-
alvo do MDA (agricultores familiares, acampados, assentados da reforma agr-
ria), so convidadas a participar da plenria (rgo de deciso). Assim sendo,
o Frum do territrio SDT congregava, em 2007, 97 instituies, das quais 58
so provenientes da sociedade civil. O Polo Sindical e o Frum dos Assentados,
que so as duas instituies mais atuantes na regio, participam ativamente do
Frum, em especial no que se refere promoo da agroecologia.
Cabe observar que, no incio de 2007, 58 entidades participantes da plenria
j tinham conseguido indicar os seus representantes e que 39 no tinham conse-
guido. Nessa data, as percentagens das entidades com representantes ocializa-
dos demonstram a capacidade das ONGs e das instituies governamentais de
se mobilizarem (respectivamente 80% e 70% dos representantes j tinham sido
escolhidos), ao contrrio dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rurais
(CMDRs), dos movimentos sociais (50% neste caso) e das prefeituras, que con-
tabilizavam apenas 55% de representantes indicados.
126
Os atores institucionais se diferenciam entre si por seu grau de interesse pelo
processo de desenvolvimento do territrio e pela fora de sua atuao, a qual
tem a ver com as alianas estabelecidas. A aliana mais forte composta do Polo
Sindical, alguns STR, a AS-PTA e o Frum dos Assentados. Agregam-se a esse
grupo o BNB, a ONG Arriba e duas prefeituras. Essas instituies constituem
uma espcie de ncleo duro muito atuante. Em oposio a esse ncleo, muitas
instituies se mostram pouco interessadas pelos debates do Frum, tratando-se
tanto de instituies pblicas Embrapa, Emepa (Empresa Estadual de Pesquisa
Agropecuria), Emater, Banco do Brasil, Incra, CMDR como tambm da so-
ciedade civil, notadamente, neste caso, da Fetag, a qual, el linha tradicional
da ao sindical voltada providncia social, tem uma forte divergncia com o
Polo Sindical no que se refere importncia do projeto agroecolgico.
Alguns segmentos do pblico-alvo no se beneciam desse processo de de-
senvolvimento territorial. Em primeiro lugar, existe um grupo de produtores que
se exclui voluntariamente da dinmica territorial, seja porque diverge das ins-
tituies do ncleo duro, ou porque escolheu dinmicas individuais que lhe
satisfazem, baseadas geralmente na produo agropecuria comercial e/ou na
prestao de servios ambientais. Em segundo lugar, evidencia-se um grupo de
produtores passivos, isolados, que no procura se aproximar dos movimentos
sociais nem se aproveita das dinmicas participativas.
As aes so estabelecidas conforme as orientaes estratgicas denidas
pelo ncleo de coordenao, tais como: (i) o fortalecimento da agricultura fa-
miliar com base na agroecologia; (ii) a valorizao do papel dos agricultores
experimentadores; (iii) o incentivo dos intercmbios entre os agricultores como
processo de formao; (iv) a valorizao do conhecimento do agricultor ao saber
tcnico acadmico; (v) o fortalecimento das prticas solidrias nas comunida-
des por meio de crditos rotativos. A partir desses princpios e tendo por base
um diagnstico, elaborou-se um plano de ao, organizado em eixos especcos
de diversas dimenses da agricultura familiar: produtiva (consolidao da pro-
duo por diferentes meios: acesso dos agricultores familiares aos mercados,
nanciamento, segurana hdrica); sociocultural (sade, segurana alimentar e
nutricional; educao, formao e capacitao); poltico-institucional (participa-
o social); e ambiental.
O Frum do Desenvolvimento uma articulao de projetos. Os atores locais
so convidados a apresentar projetos referentes aos diversos eixos estabelecidos.
Os projetos so analisados e avaliados no bojo de grupos temticos especiali-
zados. Nesse contexto, observa-se que a capacidade organizativa e a fora das
alianas se revelam na hora de selecionar os projetos a nanciar. Destaque-se
127
que os projetos aprovados recebem apoio nanceiro no reembolsvel. Com a
nalidade de impedir atitudes oportunistas por parte de atores isolados que s
aparecem assemblia geral para apresentar projetos de seu prprio interesse,
as instituies do ncleo duro se organizaram para controlar o ncleo de coor-
denao e participar ativamente dos grupos temticos encarregados de examinar
as propostas de projetos.
Os projetos selecionados desde a criao do Frum de Desenvolvimento es-
to relacionados, de forma geral, dimenso produtiva da atividade agrcola fora
do funcionamento de ocinas e pessoal do Frum: cisternas, barragens subterr-
neas, comercializao dos produtos agrcolas (feiras agroecolgicas), banco de
semente, produo de mudas, construo de um laboratrio para plantas medici-
nais, compra de ensiladeiras para alimentao animal, incentivo para a produo
de roados (aquisio de implementos e mquinas para o beneciamento de milho
e feijo), capacitao sobre banco de sementes, gesto social, construo de um
centro de apoio produo e comercializao de mandioca.
Observa-se que a criao do Frum de Desenvolvimento tem permitido es-
tabelecer as condies necessrias instaurao de um incontestvel dilogo
entre os diferentes atores locais e, consequentemente, limitao das oposies
acirradas existentes entre alguns desses atores (prefeituras, Emater, STR, etc.).
Para o Polo, o estabelecimento do territrio facilitou a discusso do modelo
agroecolgico no qual se fundamenta a proposta da fora sindical, principalmen-
te com atores que no correspondem aos parceiros estratgicos dos sindicatos:
Embrapa, UFCG, UEPB, Emater, Frum dos Assentados. evidente tambm
que o territrio tem permitido construir uma institucionalidade operacional que
possibilita discutir, comparar e selecionar projetos concretos e coletivos de de-
senvolvimento territorial, ultrapassando os interesses eleitorais ou oportunistas
de alguns poderes municipais.
De fato, os lderes do Polo consideram que a criao do Frum de Desenvolvi-
mento oferece aos atores da sociedade civil a oportunidade de participar da imple-
mentao das infraestruturas com os recursos do MDA, o que no era possvel no
perodo anterior, quando a modalidade do Pronaf Infraestrutura e servios, que deu
lugar ao PDSTR, era administrada pelo poder municipal. Este movimento, visan-
do a fortalecer a sociedade civil em detrimento do poder executivo local, impor-
tante, uma vez que modica o jogo de foras local. Sem dvida, o Polo uma das
instituies que mais se beneciam dessa mudana. Por outro lado, a experincia
do Frum est oferecendo uma validao do interesse e da operacionalidade de
localizar processos de desenvolvimento territorial num espao regional, criando
uma complementaridade em relao aos espaos municipal e estadual.
128
Mas, evidentemente, a consolidao desse processo de desenvolvimento ter-
ritorial se confronta com diversas diculdades. A primeira, e talvez a maior delas,
a rigidez do processo administrativo de nanciamento dos projetos aprovados.
Observa-se que, por exemplo, no nal de 2007, nenhum projeto de investimen-
to, incluindo os primeiros projetos discutidos em 2004, teve os recursos nan-
ceiros liberados. S os projetos de capacitao foram nanciados e realizados.
As contrapartidas das prefeituras previstas nessa poltica tambm representam
diculdades devido ao seu endividamento crnico. Esse problema de nancia-
mento ampliado pelo fato de existirem poucas possibilidades de mobilizao
de nanciamentos externos SDT.
Uma diculdade particular tem a ver com o processo de mobilizao e de re-
presentao dos atores. Existem diversas questes recorrentes: como mobilizar os
atores que priorizam os interesses municipais e que lamentam a perda de recursos
nanceiros gerados pela extino do Pronaf Infraestrutura em benefcio dos ter-
ritrios SDT? Como mobilizar o interesse dos rgos de pesquisa e extenso de
tecnologia e motiv-los a aceitar o modelo agrcola defendido pelas organizaes
dos produtores? Como mobilizar as associaes dos produtores familiares quando
elas apenas so representadas atravs dos CMDR? Como limitar a rotatividade
dos representantes institucionais? E, talvez, a interrogao mais complexa: como
tomar em conta, de maneira satisfatria, a diversidade territorial?
Na tabela 1, a seguir, observa-se que a relao entre o nmero de projetos
e o nmero de propriedades e a rea trabalhada varia enormemente segundo
as zonas denidas anteriormente. Na zona 1, que aquela com maiores poten-
cialidades produtivas, a relao entre o nmero de propriedades por projetos
sete vezes maior que a mesma relao na zona mais deprimida (zona 3). Uma
relao similar existe entre rea cultivada e projetos. Assim, evidencia-se que o
Frum de Desenvolvimento concentra sua ateno nas zonas 1 e 2, correspon-
dendo tambm s zonas de atuao do Polo Sindical e do Frum dos Assentados.
Nessas condies, a atuao no territrio no permite reequilibrar uma situao
altamente desigual, assim como diminuir as diculdades das zonas deprimidas
(3 e 4). De fato, o processo atual de seleo dos projetos, baseado na representa-
tividade institucional e na capacidade de negociao dos representantes durante
a assemblia geral, no permite levar em conta as zonas e as pessoas mal ou no
representadas. Isto , esse dispositivo no resolve o problema da invisibilidade
dos segmentos sociais no territrio j levantados.
Outro tipo de diculdade est ligado elaborao dos projetos de desenvol-
vimento em mbito local, evidenciando-se outras questes comuns: como denir
uma metodologia que permita identicar e apurar projetos realmente importantes
129
para a populao rural? Como fortalecer a capacidade administrativa dos atores
locais no acompanhamento dos projetos coletivos? Como denir um processo de
avaliao dos projetos que permita um aprimoramento constante do processo de
seleo e implementao destes? De fato, essas interrogaes ultrapassam o mero
caso do territrio SDT da Borborema e se apresentam em termos semelhantes para
todos os territrios SDTs e at para todos os territrios de projetos coletivos.
Contudo, no caso do territrio da Borborema e, de maneira mais geral, dos
projetos apoiados pela SDT, essas interrogaes ainda no tm respostas claras.
Estima-se aqui que as respostas devem ser elaboradas tanto ao nvel federal, pelo
prprio MDA, quanto ao nvel local, pelos prprios atores participantes da ao
coletiva. Na esfera federal, cabe, certamente, precisar uma metodologia geral que
seja, de um lado, bastante exvel para permitir aos atores locais a denio de
projetos adaptados s suas necessidades e susceptveis de induzir fortes impactos
sociais e econmicos, e, de outro lado, que seja sucientemente precisa quanto aos
critrios de seleo e avaliao dos projetos. Ao nvel local, os atores deveriam
tentar estabelecer uma metodologia de atuao que facilite a agregao social e
econmica, tendo a preocupao de melhor integrar os setores sociais marginaliza-
dos e melhor utilizar as foras econmicas (empresas) existentes no mbito de um
projeto integral. Evidentemente, essa proposta no pode car sem a implementa-
o complementar de um processo de capacitao dos atores locais.
TABELA 1: Distribuio das aes do territrio SDT por zonas
Aes do SDT
Zonas
1
(Zona Central)
2
(Norte-Leste)
3
(Zona Sul)
4
(Norte-Oeste)
Recursos hdricos 7 3 0 0
Viveiros 1 1 0 0
Feiras 9 1 1 0
Banco de semente 1 0 0 0
Plantas medicinais 0 1 0 0
Roados 12 3 0 0
Criao 5 5 2 2
Total 35 14 3 2
rea (Ha) 43.324 28.994 23.870 13.753
Nmero de Propriedades 10.386 5.211 6.819 967
Propriedades/projeto 297 372 2273 484
rea total/projeto 1.238 2.071 7.957 6.877
130
Observa-se tambm um forte predomnio dos projetos produtivos. Os pro-
jetos que fogem desse marco so unicamente aqueles ligados sade e plantas
medicinais. A dimenso ambiental est, por enquanto, ausente, apesar do fato de
que o Frum tenha escolhido a agroecologia como quadro orientador das aes
de desenvolvimento.
Sem dvida, essas diculdades recorrentes tm gerado at agora um senti-
mento de inecincia por parte dos participantes do Frum. Frequentemente, as
pessoas entrevistadas manifestam a sua desiluso diante do tempo perdido e da
fraca atuao do dispositivo gerido pela SDT. Contudo, vrios atores identicam
solues possveis, notadamente a criao de um fundo rotativo que limite a de-
pendncia com respeito administrao pblica e formao dos membros dos
CMDRs para melhorar a representao institucional.
Essas dinmicas alimentam uma reexo mais ampla sobre a necessidade de
se pensar melhor a relao entre a produo de polticas pblicas e o territrio,
ou seja, a questo da denio de polticas pblicas conforme o nvel de gover-
nana. A que nvel territorial devem ser discutidas e aplicadas as polticas so-
ciais, agrcolas, rurais, econmicas e ambientais e com que atores institucionais?
De fato, os atores locais destacam alguns outros problemas ligados questo da
governana territorial, notadamente: (i) as diculdades ligadas transferncia
de responsabilidades quando no acompanhada da transferncia de recursos
nanceiros; (ii) as diculdades da descentralizao dos servios pblicos no
Nordeste em situaes onde o coronelismo e o clientelismo so expressivos; (iii)
o baixo nvel de capital humano da sociedade civil e a diculdade para elevar a
capacidade de governana local; (iv) a diculdade para articular a desconcentra-
o dos servios pblicos e o fortalecimento dos projetos coletivos no mesmo
recorte territorial; (v) as diculdades ligadas s temporalidades diferentes entre
a implementao das polticas pblicas e a capacidade de apropriao pela so-
ciedade civil.
Discusso e concluses:
a articulao entre multifuncionalidade e projetos territoriais
O projeto de pesquisa em que se enquadra o presente estudo, revisou as
diferentes concepes relativas s noes de territrio e de multifuncionali-
dade da agricultura, conforme consta dos captulos iniciais desta publicao.
Quatro concepes foram identicadas atravs da literatura. A primeira o
territrio concebido como espao de expresso das externalidades das ativida-
131
des agrcolas. A segunda o territrio concebido como resultado de projetos
coletivos ligados agricultura, voltados para a construo de recursos espe-
ccos e discriminantes. A terceira o territrio concebido como resultado de
projetos coletivos baseados na agricultura, no especicamente econmicos; e
a ltima o territrio concebido como componente fundamental de sociedades
tradicionais. No caso da regio estudada, o territrio corresponde essencial-
mente a um espao de aes coletivas e se encaixa na terceira das concepes
mencionadas anteriormente.
No caso especco do Frum do Desenvolvimento (SDT), a referncia
identidade corresponde mais a uma lgica de construo estratgica do que a
uma realidade social comprovada. Trata-se de uma ao coletiva baseada em
interesse de categoria, valorizando aspectos ligados multifuncionalidade da
agricultura numa lgica territorial. Dito de outra maneira, trata-se de captar -
nanciamentos pblicos para implementar projetos para o benefcio de um ou
vrios grupos de agricultores familiares. Sendo uma lgica de categoria, esta
dinmica gera um processo de excluso. So excludos, de maneira explcita,
os grandes produtores presentes nesse territrio, como tambm, de fato, os pro-
dutores ou moradores que no pertenam s organizaes atuantes no territrio.
Assim sendo, muitos produtores e moradores do territrio que se encontram em
condies de marginalidade social e econmica esto ausentes dos processos de
desenvolvimento territorial.
As duas dinmicas territoriais identicadas (Polo Sindical e Frum de De-
senvolvimento) apresentam diferenas no que diz respeito ao seu papel dentro
do processo de construo das polticas pblicas. O Polo Sindical realiza um
papel importante na proposio de instrumentos de polticas pblicas dirigidas
para os agricultores familiares, assim como de realizao de servios pblicos
para este segmento da populao. O papel do Frum da SDT diferente, uma
vez que no pretende inovar no melhoramento do modelo agroecolgico, mas
propiciar as condies para a implementao deste modelo. Contudo, tanto o
Polo como o Frum da SDT baseiam suas argumentaes sobre a necessidade
de fortalecer a multifuncionalidade da agricultura familiar, mediante o reconhe-
cimento e o desenvolvimento do modelo agroecolgico. Para ambas as orga-
nizaes, a negociao com o Estado no baseada nos servios que poderia
desenvolver a agroecologia para a sociedade e o meio ambiente, seno sobre
a necessidade de fortalecer o modelo agroecolgico. De outro ponto de vista,
para o Polo, o territrio SDT essencialmente um dispositivo de legitimao do
modelo agroecolgico.
132
Para os lderes do Polo, e ao contrrio do que aconteceu em outros pases,
notadamente na Frana
5
, no se considera importante, nem mesmo legtimo, ne-
gociar uma contrapartida do Estado com respeito s amenidades da agricultura
familiar para a sociedade. interessante destacar que esse posicionamento
coerente com a contestao das polticas sociais baseadas na transferncia de
recursos pblicos para o combate pobreza. Trata-se de defender a capacidade
da agricultura familiar (e especicamente, neste caso, da agroecologia) de sus-
tentar corretamente uma famlia, preservando, ao mesmo tempo, a qualidade
de vida na sociedade local e o meio ambiente. A argumentao que defende
a agroecologia baseia-se fundamentalmente nas dimenses de conservao do
meio ambiente, preservao dos valores culturais e promoo da solidariedade
e da ecincia econmica. Todos esses argumentos se juntam para destacar a
capacidade de autonomia da agricultura familiar. Para o Polo, mas tambm para
o Frum dos Assentados, a difuso do modelo agroecolgico fortalecida pelo
enfoque territorial, uma vez que permite mobilizar novos atores (universidades,
Embrapa, Emater) e estabelecer novas regras reduzindo o poder de atuao das
prefeituras.
Mas, do ponto de vista do processo de desenvolvimento territorial, observa-
se que os resultados no estado atual no podem ser avaliados como plenamente
satisfatrios, uma vez que eles so bastante desiguais, tanto no recorte terri-
torial quanto social. A atuao atravs de projetos ativados por grupos sociais
com interesses de categoria faz com que alguns problemas ambientais, sociais
e econmicos no sejam solucionados. A existncia de um nmero importante
de produtores excludos dessas dinmicas uma das manifestaes da limitao
deste dispositivo. A mesma coisa acontece com os municpios. Aqueles muni-
cpios com maiores diculdades no so tomados em conta. Outra limitao
a escassez dos recursos nanceiros em jogo. Isso impossibilita realizar aes
de grande porte e reverter a dinmica de desenvolvimento para a maioria dos
produtores rurais. Assim sendo, cabe ressaltar que as dimenses multifuncionais
e territoriais no cumprem as expectativas dos atores envolvidos. Nesse sentido,
evidencia-se a persistncia de questes recorrentes: tanto no caso do Polo Sin-
dical como combinar a multifuncionalidade da agricultura familiar, ou seja,
5
Por exemplo, o CTE (Contrato Territorial de Estabelecimento), criado em 1999, era uma no-
vidade no apoio s polticas pblicas agrcolas, propondo um contrato entre os agricultores e
o Estado. Apoiando-se nos projetos gerais da propriedade e de um territrio denido coletiva-
mente, o CTE tinha como objetivo favorecer a expresso multifuncional da atividade agrcola:
o desenvolvimento econmico, a proteo do meio-ambiente, o equilbrio dos territrios e do
emprego. O Estado, do seu lado, engajou-se num perodo de 5 anos a apoiar nanceiramente
o projeto do agricultor.
133
ligada a um interesse categorial, com o desenvolvimento territorial que remete
ao interesse geral? como no caso do Frum como realizar um verdadeiro pro-
cesso de reequilbrio territorial utilizando o carter multifuncional das diversas
agriculturas presentes?
A pesquisa realizada procurou identicar e entender, atravs da observao
de experincias concretas, o processo de denio de territrios, partindo do
conceito de que o territrio um processo de construo, fundamentado na ne-
gociao e coordenao dos atores sociais, tomando em conta as caractersti-
cas locais. Desse ponto de vista, cada um dos dois projetos coletivos estuda-
dos apresenta caractersticas prprias. No que diz respeito ao Polo Sindical, o
territrio construdo deve ser entendido como apenas o espao de atividade da
coordenao sindical, que tem como objetivo principal a defesa dos interesses
dos agricultores familiares e, de maneira mais especca, os dos membros dos
STR municipais e das associaes de produtores familiares aliadas. O territrio
do Frum SDT mais abrangente, uma vez que objetiva estabelecer uma co-
ordenao entre diferentes tipos de atores (agricultores familiares, assentados,
remanescentes de quilombolas, etc.) para melhorar as condies de vida e de
trabalho desta populao localizada num determinado recorte territorial, assim
como criar oportunidades de desenvolvimento econmico e social. Este objeti-
vo encontra, atualmente, srias diculdades para se realizar, diante da falta de
mecanismos ecientes de reequilbrio social e territorial. Essa observao leva a
questionar as regras de funcionamento do territrio, mas tambm o procedimen-
to utilizado para denir o recorte do territrio SDT.
Quanto relao entre a multifuncionalidade da agricultura familiar e o terri-
trio, que corresponde questo principal de pesquisa, um ponto muito interes-
sante a destacar a relao entre diferenciao espacial e funes a valorizar. As
caractersticas de cada zona de um territrio inuenciam diretamente o tipo da
agricultura desenvolvida e, ento, suas funes.
Observa-se que, a partir dos casos estudados, a multifuncionalidade aparenta ser
mais um argumento num processo de negociao entre atores privados locais e p-
blicos, localizados nos nveis estadual e federal, do que um verdadeiro referencial
para a implementao dos processos de desenvolvimento territorial. Isso no signi-
ca que tal argumentao no seja oportuna. A losoa de ao do Polo e do Frum
baseada no reconhecimento das mltiplas funes da agricultura, as quais, por sua
vez, devem ser atendidas por polticas pblicas adequadas e diversicadas. De ma-
neira lgica, para o presidente do STR de Lagoa Seca, membro do comit executivo
do Polo Sindical, a importncia do conceito de multifuncionalidade no tanto o de
justicar uma negociao com o poder pblico sobre uma eventual remunerao de
134
servios prestados pela agricultura familiar que benecia a sociedade como um todo,
como foi o caso, por exemplo, na Europa, mas, sim, o de discutir com este poder as
condies da preservao do carter multifuncional da agricultura familiar e facili-
tar, assim, a sua livre reproduo. A frase do presidente do sindicato de Lagoa Seca
parece bem apropriada para resumir essa convico: No queremos mercantilizar
todos os servios que ns prestamos para a sociedade.
Conclui-se tambm que os atores locais, para contriburem com a valorizao
da multifuncionalidade da agricultura familiar, devem implementar projetos co-
letivos territoriais mediante a consolidao de parcerias entre os atores locais e/
ou pblicos e escolher objetivos coletivos que no podem ser limitados difuso
do modelo agroecolgico. Esses objetivos tm a ver com a capacidade de uma
ao coletiva. Eles devem necessariamente fazer emergir um objetivo comum. A
identicao e hierarquizao das funes deveriam, portanto, resultar de um de-
bate localizado politicamente nos nveis nacional e local, no mbito de um espao
que zesse sentido para os atores locais e o territrio, e para uma metodologia
especca, a saber, o desenvolvimento territorial. Isso tem a ver com a concepo
normativa
6
(OCDE, 2001) da multifuncionalidade, que entende a agricultura como
um setor econmico especco, cujo conjunto de objetivos deve ser denido pela
sociedade local a partir de um debate que inuencie a expresso das funes. Nes-
sa lgica, um conjunto de intervenes pblicas construdo com o propsito de
consolidar os agricultores que desenvolvem aes multifuncionais.
ANDRADE, M. C. A terra e o homem no Nordeste. So Paulo: Atlas, 1986.
BONNAL, P. et al. As dinmicas sociais locais em auxlio s polticas: caso do mu-
nicpio de Lagoa Seca no Agreste Paraibano. In: TONNEAU, J. P.; SABOURIN, E.
(Ed.) Agricultura Familiar, Integrao entre Polticas Pblicas e Dinmicas Locais.
Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2007. As dinmicas sociais locais em auxlio s
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GONALVES, D. E. Diagnstico da situao inicial do Territrio Rural da Borbo-
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______. Plano estratgico com viso do futuro dos atores territoriais do territrio
rural da Borborema. Braslia: IICA. Fevereiro, 2004b, 16 p.
6
A outra concepo valoriza o papel do Estado para corrigir as falhas do mercado no trata-
mento das externalidades (correspondendo a uma abordagem positiva).
135
MALUF, Renato S. A multifuncionalidade da agricultura na realidade rural brasilei-
ra. In: M. J. CARNEIRO, M. J.; MALUF, Renato S. Para alm da produo. Multi-
funcionalidade e Agricultura Familiar. Rio de Janeiro: Mauad, p. 135-152.
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Pessoa: Editora Universitria, 1997, 332 p.
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TERRITRIO SDT. Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel-
PTDRS Borborema. Verso atualizada at 10/11/05, no validado em Plenria. 2005,
31 p.
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dolgico e Articulao das aes territoriais no Territrio da Borborema. Relatrio
nal redigido pela profa. Ghislaine Duqu. 7-8 de julho de 2004, 16 p. + anexos.
TERRITRIO SDT. Ocina 2. Ocina Gesto e planejamento de desenvolvimento
territorial - Borborema Fase II. 1-3 setembro de 2004, 42 p.
TERRITRIO SDT. Ocina 3. Ocina sobre concepo bsica do desenvolvimento
territorial, fase II. Etapa 1, 16-18 de dezembro de 2004, Etapa 2, 27-28 janeiro de
2005, Etapa 3, 11 de fevereiro de 2005, 65 p.
137
CAPTULO 5
DILOGOS ENTRE A MULTIFUNCIONALIDADE DA
AGRICULTURA FAMILIAR E OS PROJETOS COLETIVOS
DA EDUCAO DO CAMPO E DA AGROECOLOGIA NO
NORTE DO ESPRITO SANTO
1
Grupo de Pesquisa do Esprito Santo:
Joo Carlos Saldanha
Ldia Antongiovanni
Paulo Cesar Scarim
Introduo
Nesta pesquisa, buscamos estudar as conexes entre as principais questes
colocadas pelo debate da multifuncionalidade da agricultura com as questes
que j vnhamos estudando no Norte do Esprito Santo, especialmente quando
da constituio do territrio Norte do Esprito Santo
2
(hoje territrio da cida-
dania Norte do Esprito Santo), incluindo o conceito de territrio como marco
conceitual.
1
Projeto de pesquisa Multifuncionalidade da agricultura e desenvolvimento territorial no Bra-
sil CPDA/Nead
2
Poltica de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais, implementada pela Secreta-
ria de Desenvolvimento Territorial (SDT) do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA),
de 2003. Hoje, alguns desses territrios, por suas caractersticas, foram priorizados pelo go-
verno federal com a criao dos Territrios da Cidadania, que visam, entre outros elementos,
a integrar polticas pblicas de vrios ministrios.
138
JOO CARLOS SALDANHA LDIA ANTONGIOVANNI PAULO CESAR SCARIM
A constituio desse territrio no Norte do Esprito Santo reete a organi-
zao e o crescente intercmbio com questes convergentes que do suporte
construo de um projeto social que, em parte, busca incluso no projeto de de-
senvolvimento dominante e, em parte, constri-se a partir de bases que apontam
para um outro projeto de desenvolvimento pautado por relaes territoriais, isto
, organizados e articulados a partir dos sujeitos no territrio.
Esse recorte, a partir da poltica pblica, traz o debate da crescente importn-
cia da dimenso territorial e sua incorporao na elaborao de polticas pblicas
e privadas, que envolvem a participao de uma maior diversidade de sujeitos
sociais, tais como movimentos sociais, prefeituras, sindicatos, rgos de assis-
tncia tcnica e Organizaes No-Governamentais, nos espaos de deciso e de
denio dos conceitos, dos recortes, das aes e do direcionamento dos inves-
timentos pblicos.
A seguir, na Figura 1, mostramos a localizao dos seis (06) territrios de
Desenvolvimento Rural no Esprito Santo, destacando que o nosso foco so os
17 municpios do extremo Norte capixaba.
139
Figura 1
Para que o Territrio Norte
3
fosse reconhecido pelo CEDRS como priorida-
de nessa poltica pblica, foi necessria uma intensa discusso entre movimentos
sociais e poder pblico. Como resultado das articulaes, esse territrio conta, no
seu Conselho de Implantao de Aes Territoriais Ciat, embrio do Conselho
Territorial, com membros desta diversidade de entidades, tal como segue:
3
Atualmente, no Esprito Santo, esto formados seis (06) territrios de desenvolvimento rural,
que so: Capara, Sul-Litorneo, das Montanhas e das guas, Juparan, Colatina, Norte do
Esprito Santo (hoje Territrio da Cidadania).
140
Quadro 1 - Movimentos e Organizaes sociais que compem
a CIAT do Territrio Norte
Sociedade civil
MPA - Movimento dos Pequenos Agricultores
Fetaes - Federao dos Trabalhadores na Agricultura do ES
Pescadores - comunidade de pescadores de So Mateus
Quilombolas - quilombolas do Sap do Norte
MST - Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra
Racefaaes - Regional das Associaes dos Centros Familiares de Forma-
o em Alternncia (as Ceffas)
Apta - Associao de Programas em Tecnologias Alternativas
CPT - Comisso Pastoral da Terra
Arco - Associao Regional de Comercializao - ES
Poder pblico
Prefeituras de: Boa Esperana, Conceio da Barra, Barra de So Francisco
Incaper: regional Pinheiros e regional So Gabriel da Palha.
Fonte: organizado a partir do relatrio da primeira ocina do territrio Norte do
ES, realizada em 10 e 11 de fevereiro de 2005.
Essa representao segue o que foi decidido em reunio ampliada, denomi-
nada ocina territorial: compor a Ciat com a representao de 2/3 da socieda-
de civil e 1/3 do poder pblico, na busca de trazer os agricultores para o centro
do debate.
Essas entidades que representam diretamente a diversidade de agricultores
familiares do Norte do ES, aps discusses intensas em vrias ocinas, decidem
que os eixos prioritrios do Territrio Norte so: educao do campo, questo
fundiria e agroecologia.
A diversidade de atores sociais existentes no espao agrrio do Norte capi-
xaba so organizaes que representam assentados da reforma agrria, comuni-
dades remanescentes de quilombos, pequenos agricultores familiares, comuni-
dades de pescadores e trabalhadores rurais, mas os temas dos eixos prioritrios
do territrio trazem tona muitos elementos das dinmicas territoriais do Norte
do Esprito Santo.
Marcadas por vrios conitos agrrios, pelo processo de concentrao fundi-
ria e por um crescente avano do padro monocultor, fatos que exercem grande
presso, as populaes agrrias, com a perda de territrio, veem comprometida a
sua segurana alimentar; com o padro monocultor, veem ameaada a biodiver-
sidade e com o xodo rural, veem comprometidas suas heranas culturais.
nesse ponto que o debate das quatro funes da multifuncionalidade da
agricultura familiar converge com o debate desses movimentos sociais do cam-
po que, ao construrem suas aes para poderem permanecer (ou voltar) no
141
campo, pautam-se pelos princpios da educao do campo e da agroecologia,
que vo ao encontro das noes contidas em: reproduo socioeconmica das
famlias rurais; promoo da segurana alimentar das prprias famlias rurais e
da sociedade; manuteno do tecido social e cultural; preservao dos recursos
naturais e da paisagem rural as quatro funes da multifuncionalidade que so
destacadas na pesquisa.
Entretanto, os conituosos processos de (des)(re)territorializao (Haesbaert,
2004) so invisibilizados na histria ocial do Norte do Esprito Santo, trazi-
dos pelo discurso do vazio demogrco, negando as ocupaes seculares de
ndios, quilombolas e caboclos
4
; da crise do caf, camuando a importncia
da agricultura familiar e diversicada, alm de um rico calendrio festivo
5
, que
comps dinmicas territoriais do Norte do Esprito Santo. Esses atores sociais,
mesmo subalternizados pelo discurso do desenvolvimento, permanecem neste
territrio e vo delinear o carter combativo dos movimentos sociais do campo
no Norte do Esprito Santo, e hoje organizam caminhos comuns atravs desses
projetos coletivos que esto na temtica da educao e da agroecologia.
Denido o Territrio Norte como nossa unidade de observao, vamos de-
limitao conceitual e analtica: a partir do marco conceitual da pesquisa, que
busca o dilogo entre conceituaes complementares, trataremos do Territrio
Norte do Esprito Santo; e, a partir da categoria analtica dinmicas territoriais,
para podermos chegar ao entendimento de dois de inmeros projetos coletivos
relacionados ao territrio em questo.
Delimitando conceito de territrio e uma anlise
das dinmicas territoriais do Norte do Esprito Santo
Para analisar a complexidade de relaes trazidas pela copresena de tem-
poralidades diversas e ativas no Territrio Norte do Esprito Santo, lanamos
mo do conceito de territrio, que, conforme Porto-Gonalves (2006, p.265),
constitudo pela sociedade no prprio processo em que tece o conjunto das suas
relaes sociais e de poder e, assim, necessitamos considerar a trade Territrio,
Territorialidade e Territorializao.
4
A identicao de caboclo tambm uma forma de invisibilizar as presenas indgenas, ne-
gras e de migrantes europeus, atravs desta mistura que se convencionou chamar de caboclo.
5
No perodo de 2005 e 2006, foram realizados os relatrios de reconhecimento de territrios
quilombolas que apresentam um detalhado levantamento das dinmicas destas famlias. Os
laudos do quilombo de Linharinho e de So Jorge foram publicados no Dirio Ocial.
142
De modo a estudar os processos de (des)(re)territorializao no Norte do ES,
considerados luz dessa trade, trazemos os conceitos de territrio dado e ter-
ritrio construdo, noes imbricadas, adotadas no marco conceitual a partir de
Pecqueur (2005). Assim, consideramos o territrio dado este territrio de desen-
volvimento rural Norte do Esprito Santo, a partir da lgica da poltica pblica
(SDT/MDA, 2003), como tambm a partir da lgica das organizaes sociais.
No interior desse universo de observao, manifestam-se vrios territrios cons-
trudos, que expressam projetos coletivos dos atores neles presentes, conforme
discutido no marco analtico da pesquisa.
A noo de territorialidade pode dialogar com a de territrios construdos,
pois territorialidade expressa-se em diversos padres de organizao territorial,
e territrios construdos tambm remetem a uma organizao espacial para um
determinado m. Outro elemento das diversas temporalidades mescladas, con-
vivendo padres de organizao do territrio como abrigo e do territrio como
recurso.
Esta denio inspirada na noo de territrio usado
6
, trazida por Milton
Santos:
O territrio usado constitui-se como um todo complexo onde se tece uma
trama de relaes complementares e conitantes. Da o vigor do conceito,
convidado a pensar processualmente as relaes estabelecidas entre o lu-
gar, a formao socioespacial e o mundo. (Santos, 2000, p. 3)
Para a agricultura familiar, seja de base comunitria (quilombolas, indgenas)
ou de unidade familiar (pequenos agricultores) em reas de reforma agrria (as-
sentados), seja de populaes ribeirinhas ou de pescadores, a natureza, embora
seja um recurso para a vida, vista muito mais como um abrigo, j que a prpria
vida se desenrola naquele territrio e ele no apenas um territrio do qual ou-
tros retiram produtos.
Para as empresas, pautadas pelo paradigma da globalizao neoliberal, o
mote da competitividade pressupe uso intensivo de tecnologias, de automao,
de monitoramento, criando mtodos de contabilizar a natureza e de extrair maior
lucro por investimento. H, nesse caso, o entendimento de territrio como um
recurso econmico que pode ser monitorado e controlado. O ciclo do tempo da
6
interessante, para o melhor entendimento desta noo, dizer que, para Milton Santos, este
termo deveria ser territrio em sendo usado [...] h uma situao [...] e a dialtica se d entre
os homens e os homens no territrio e no entre os homens e o territrio como denido clas-
sicamente (Santos, 2004, p. 35).
143
natureza, ao ser acelerado pela introduo de produtos qumicos (adubos, agro-
txicos), e mesmo com o uso da mquina, tende insustentabilidade. No mundo
agrrio, isso se traduz numa imensa perda de biodiversidade, uma vez que os
grandes monocultivos, como sabido, na sua lgica produtiva, no convivem
com outras culturas, so grandes consumidores de gua e de grande quantidade
de agroqumicos, comprometendo severamente o meio ambiente.
A nfase em pensar e organizar os territrios como abrigo e como recur-
so gera tenses nos territrios, num processo que tem sua gnese nos primeiros
impactos dos processos de (des)(re)territorializao no Norte do ES, que podem
ser periodizados da seguinte forma:
processo de (des)reterritorializao indgena provocado pelo avano do
colonizador sculo XV at os dias atuais;
(des)reterritorializao de negros africanos, sculo XVI aos dias atuais;
(des)reterritorializao de colonos europeus, sculo XVII aos dias atuais;
constante movimentao de caboclos, tropeiros, mineiros num
territrio constitudo por fronts (as fronteiras ao norte e noroeste do Esp-
rito Santo foram as ltimas a serem denidas), sculos XVII, XVIII aos
dias atuais;
perodo atual (de 45-60 e de 60-hoje) desenvolvimento e ree-
xistncias
7
. (Antongiovanni, 2006, p. 17)
A ocupao moderno-colonial, resultado da expanso europeia sobre as ter-
ras que viriam a ser chamadas de Mundo Novo, a partir do sculo XVI desen-
cadeia dinmicas territoriais de des(re)territorializao de indgenas, africanos
e europeus. Podemos constatar, no Norte do Esprito Santo, que esse processo
mantm-se, uma vez que consideramos, a partir de Quijano (2005), que o m do
colonialismo no signicou o m da colonialidade. Esse processo se repro-
duz nas relaes de poder tanto com os pases colonizadores quanto nas prprias
relaes polticas regionais e locais.
Na literatura histrica do Esprito Santo, bem como em estudos tcnicos go-
vernamentais e empresariais, recorrente a negao das tenses territoriais a que
foram submetidas populaes subalternizadas, com a construo de duas justi-
caes principais: a do vazio demogrco e a do atraso. A primeira nega as
7
Para Porto-Gonalves (2006), reexistir vai alm da resistncia como uma reao, mas do
prprio existir na diferena.
144
presenas dos ndios, dos quilombolas e dos posseiros que, gradativamente, vo
perdendo suas terras para os que detm mais poder econmico e poltico. A se-
gunda nega a existncia de diferentes matrizes de racionalidade que estruturam
relaes territoriais divergentes das hegemnicas, promovidas por outros atores
sociais presentes no territrio. Soma-se a isso o uso de termos reducionistas,
tais como regio com baixa densidade demogrca e regio perifrica e sem
dinmica econmica.
As relaes de poder constitudas na colonialidade tm como um de seus
pilares a negao de outros saberes, subalternizando-os. Essa forma de exercer
poder permanece nos dias atuais. Isso est expresso nas polticas desenvolvi-
mentistas dos estados e das empresas privadas de produo de lcool e celulo-
se, que impem para o Norte do Esprito Santo alternativa do desenvolvimento
agrrio com base nas monoculturas do eucalipto e da cana-de-acar, cujo mo-
delo sustentado pelo discurso da modernizao da agricultura representado
pelas teses da revoluo verde. O Norte do Esprito Santo aparece, dessa for-
ma, como locus de tenses do territrio em mltiplas acepes como abrigo,
recurso, uso, apropriao, habitat, passagem e discurso , assim, gera tenses
entre as diversas temporalidades que se traduzem no territrio com diferentes
territorialidades e dialoga com o conceito de diferentes usos do territrio, trazido
por Milton Santos:
Pensamos que a simultaneidade das diversas temporalidades [grifo
nosso] sobre um pedao da crosta da Terra que constitui o domnio pro-
priamente dito da Geograa [grifo nosso]. Poderamos mesmo dizer,
com certa nfase, que o tempo como sucesso abstrato e tempo como
simultaneidade o tempo concreto, j que o tempo da vida de todos. O
espao que rene a todos, com suas mltiplas possibilidades, que so
possibilidades diferentes de uso do espao (do territrio) relacionadas com
possibilidades diferentes de uso do tempo. (Santos, 2006, p. 126)
E o projeto de desenvolvimento agrrio que se torna hegemnico para o Nor-
te do Esprito Santo, com base nas monoculturas do eucalipto e da cana-de-a-
car para o abastecimento das indstrias de celulose e usinas de lcool, aprofunda
a proletarizao do trabalho rural e acarreta o aumento do nmero de pequenos
agricultores despossudos do principal meio de produo, a terra. Estes se con-
vertem em trabalhadores envolvidos em atividades temporrias, sazonais, ou
assumem trabalhos assalariados com baixa remunerao, situao agravada pela
crescente mecanizao do manejo das monoculturas mencionadas acima.
145
Aspectos sociodemogrcos do Norte do estado do Esprito Santo
Dos 17 municpios que constituem o Territrio Rural Norte do Esprito San-
to, 15 foram formados a partir de dois municpios de So Mateus Conceio da
Barra e Nova Vencia , enquanto dois derivaram do municpio de Colatina, lo-
calizado em outro territrio rural, municpios que constituem os principais veto-
res das dinmicas demogrcas ocorridas na rea de abrangncia da pesquisa.
No Quadro 1 apresentado abaixo, podemos acompanhar as transformaes
populacionais registradas nos Censos Demogrcos do IBGE entre as dcadas
de 1940 e 2000. De acordo com estes dados, observa-se, at a dcada de 1960, a
predominncia da populao rural num percentual superior a oitenta por cento.
A partir da dcada de 1960, ocorre uma reduo acentuada, atingindo, na dcada
de 2000, o percentual de populao rural aproximado de 35%. Essa dinmica po-
pulacional decorrente dos modelos de desenvolvimento agrcola implantados
na rea de abrangncia da pesquisa.
Quadro 2 - Populao total e populao rural (total e percentual) nos
municpios includos no Territrio Norte do Esprito Santo, 1940/2000
Populao Total
1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000
29.57 50.13 118.35 340.41 340.85 372.30 410.81
Populao Rural
1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000
24.95 44.55 102.89 251.26 203.93 162.911 146.32
Percentual da Populao Rural
1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000
84,356 88,87 86,94 73,81 59,82 43,75 35,61
Fonte: Censos Demogrcos do IBGE.
Quando analisados por municpio, os dados populacionais revelam a exis-
tncia de uma ruralidade com dinmicas diferenciadas, observadas dentro do
territrio. Representa-se, na Figura 2 abaixo, a proporo populao rural nos
municpios do Territrio Norte do Esprito Santo: dos 17 municpios, oito tm
mais de 45% de populao rural, e mais quatro apresentam uma porcentagem
entre 30% e 44%, somando 12 municpios, cuja presena da populao rural
acima da mdia do estado, que de 35,5%.
146
Figura 2 Territorializao da populao rural nos
Municpios do Territrio Rural Norte do Esprito Santo
Fonte dados: Censo Demogrco, IBGE, 2000.
A Figura 2, representada acima, demonstra as diferenas na espacialidade da
populao dentro desse territrio. Um caso signicativo o municpio de Pedro
Canrio, criado em 1981, com apenas 9,9% de populao rural, muito abaixo
da mdia da regio. Esse municpio dominado por extensas monoculturas de
cana-de-acar, eucalipto e pastos.
Outros casos signicativos so os de So Mateus e Conceio da Barra, com
populao rural em torno de 20%. So os que concentram a maior extenso de
plantaes de eucalipto e com forte presena da cana-de-acar, alm da explo-
rao de petrleo e gs natural. Nessa mesma faixa esto tambm os municpios
de Montanha e Ponto Belo, com extensivas monoculturas de cana-de-acar,
eucalipto e pastagem.
Por outro lado, os municpios de Nova Vencia, Boa Esperana, Pinheiros e
So Gabriel da Palha apresentam cerca de 30% da populao vivendo na zona
rural. Na faixa acima de 40% de populao rural, esto os municpios de Barra
de So Francisco, Ecoporanga, Jaguar e Mucurici; com pouco mais de 50% de
populao rural, o municpio de gua Doce do Norte; e na faixa de 70%, guia
Branca, Vila Pavo e Vila Valrio.
Os projetos centrados nas monoculturas criam tenses com os da agricultura
familiar j que disputam terras para as suas atividades. Os impactos ambientais
resultantes das plantaes de eucalipto e cana-de-acar afetam a biodiversidade
147
local, e a ocupao das terras por monoculturas atinge, sobretudo, os pequenos
agricultores.
No entanto, nesse territrio resistem tambm dezenas de comunidades qui-
lombolas, vivendo hoje o processo de demarcao de suas reas num constate
embate com a expanso das monoculturas, que, junto com os assentados e outros
pequenos agricultores, representam verdadeiras ilhas de agricultura familiar cer-
cadas por monoculturas de cana-de-acar e eucalipto.
Nessas ilhas possvel observar aspectos relevantes, suscitados a partir das
reexes em torno da multifuncionalidade da agricultura familiar. Esses aspec-
tos apontam para a sua importncia na recuperao da biodiversidade e da pai-
sagem, na recomposio do tecido social rural, no resgate da memria e das
tradies, e na segurana alimentar.
Tais aspectos podem ser percebidos nos hbitos dos pequenos agricultores,
ao praticarem culturas diversicadas como frutas, hortas, ervas e ores nos lu-
gares em que vivem recuperando o meio ambiente e em reas onde predomi-
navam pastagens, desmatamentos e monoculturas; no resgate de manifestaes
tradicionais, como os festivais do beiju e as festas juninas; na recomposio de
redes de relaes familiares e comunitrias, que ocorrem, sobretudo, nos assen-
tamentos rurais.
Dos 17 municpios componentes do territrio, seis tm acima de 50% de sua
rea ocupada por estabelecimentos com menos de 100 hectares, com destaque
para Vila Pavo, cuja porcentagem de 82,19%. Esses municpios correspon-
dem rea que tem a maior populao rural. Essa distribuio est representada
na Figura 3, apresentada a seguir.
Quando cruzamos estes dados com os dados da agropecuria, percebemos
que os municpios onde se registra a maior presena de pequenos produtores,
correspondem aos mesmos onde h maior diversidade na produo agropecu-
ria. E as atividades relacionadas com a monocultura e a pecuria ocorrem onde
se verica maior concentrao de terras. Nos municpios que tm a pecuria
como principal atividade, essa concentrao representa uma porcentagem ele-
vada, chegando a 70% da rea das atividades agropecurias e, na maioria dos
casos, acima de 50% Ecoporanga, Montanha, Mucurici, Pedro Canrio, Ponto
Belo. Esta relao est presente na monocultura do eucalipto que, em Conceio
da Barra, por exemplo, chega a ocupar 70% das terras do municpio. A Figura 4,
a seguir, ilustra a distribuio das atividades agropecurias na rea pesquisada.
148
Figura 3 rea ocupada por estabelecimentos rurais com menos de
100ha (%) os municpios do Territrio Rural Norte do Esprito Santo

Fonte dos dados: Censo Agropecurio IBGE, 1995/1996.
Figura 4 Municpios do Territrio Rural Norte do ES
principais atividades agropecurias
Fonte: Autongiovanni, 2006. dados: IBGE, 1995/1996.
149
Por outro lado, a maior concentrao do cultivo do caf corresponde aos mu-
nicpios nos quais h permanncia de uma populao rural maior que a urbana.
Isso reete as diferenas histrico-territoriais entre as culturas, pois o caf nessa
regio cultivado tanto em grandes plantios como tambm pela agricultura fa-
miliar. Esses municpios, com grande concentrao do cultivo do caf, tambm
so os que apresentam uma grande diversicao agrcola.
A reforma agrria e os assentamentos rurais
Nas ltimas dcadas, assistimos a uma nova expanso das monoculturas nos
moldes do chamado agronegcio. As principais monoculturas em expanso fo-
ram pastagens, eucalipto, cana-de-acar. Essa expanso gera uma ocupao ex-
tensiva de pores de terra, acarretando a crescente proletarizao do trabalho
no campo e a ocorrncia de conitos envolvendo famlias de trabalhadores rurais
sem-terra na sua estratgia de acesso terra, que, por intermdio dos movi-
mentos sociais e sindicais, demandam polticas de reforma agrria. Conforme
os registros da Comisso Pastoral da Terra (CPT), entre 2001 e 2006, foram
registrados 21 conitos no campo no Esprito Santo e, destes, 14 ocorreram nos
municpios do Territrio Norte do Esprito Santo.
As mobilizaes por reforma agrria comearam na dcada de 1980, a partir
das aes dos trabalhadores rurais organizados pela CPT e Sindicatos de Traba-
lhadores Rurais. No ano de 1984, foi criado o primeiro assentamento rural e, em
1985, formou-se o Movimento dos Trabalhadores Rurais (MST). A poltica de
criao de assentamentos rurais iniciou-se em reas localizadas nos municpios
de Jaguar, So Mateus, Nova Vencia, Conceio da Barra e Montanha, locali-
zados no Norte do estado e, posteriormente, nas dcadas seguintes, estendeu-se
para as demais regies.
Atualmente, existem 82 assentamentos rurais: 22 criados pela Secretaria de
Estado da Agricultura e 60 pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria (Incra), envolvendo 4.001 famlias. Como podemos vericar na Figura
5, apresentada a seguir, na distribuio dos assentamentos, de 82, 50 esto no
Norte do estado (61%). A concentrao de assentamentos na rea de abrangn-
cia do Territrio Norte est relacionada existncia de terras devolutas e terras
improdutivas destinadas reforma agrria e s ocorrncias de conito em torno
de disputas de terras.
150
Figura 5 - Distribuio dos Assentamentos por municpios e
microrregies do Esprito Santo
Fontes: mapa microrregies - Ipes.
Dados dos assentamentos Incra-Esprito Santo, 2007.
Esse dado demonstra sua identidade como rea de conitos intensos e de
resistncia em torno do acesso terra. Conitos, resistncias e permanncias
desdobram-se na construo de movimentos sociais, que atuam em redes e cujos
projetos coletivos consideram a diversidade dos modos de vida camponeses que
se preocupam com produo de alimentos saudveis na perspectiva da autono-
mia alimentar. Essas territorialidades nos seus mltiplos processos de territoria-
lizao (re)encontram-se e se (re)articulam no interior do Territrio de Desen-
volvimento Rural Norte do Esprito Santo.
A partir da anlise desses dados, podemos perceber que esse um territrio
dinmico social e economicamente, com permanncia da agricultura familiar,
151
com signicativa populao rural e diversidade de produtos da agricultura fami-
liar. Essa base de agricultores familiares vem sofrendo muitas presses, gerando
perda de territrio: medida que se perde populao rural tambm se perde terra
para a agricultura.
O Norte do Esprito Santo conheceu e conhece inmeras disputas por terras.
Esse fato levou deagrao de vrios embates, na tentativa de estabelecer do-
mnios, fronteiras e separaes territoriais. Assim, contraditoriamente, ao mes-
mo tempo que temos o avano do agronegcio, de uma crescente concentrao
de terras e do fomento de um padro nico de desenvolvimento, temos tambm
uma resistncia tanto na presena quanto na organizao social.
As formas de resistncia que aparecem nesse territrio esto, ento, articula-
das em torno daqueles trs eixos prioritrios: educao do campo, agroecologia
e questo fundiria.
A questo fundiria bastante conituosa no Norte do Esprito Santo. Con-
centram-se a mais de 50% de todos os assentamentos do estado, mas esta con-
centrao no atinge as demandas daqueles que querem viver na terra. Concen-
tram-se, assim, ao mesmo tempo acampamentos, terras devolutas, comunidades
quilombolas do Sap do Norte
8
, em conito com a expanso da cana-de-acar
(para etanol) e do eucalipto (para celulose), comunidades de pomeranos; comu-
nidades de agricultores familiares pressionados por uma especulao nos preos
das terras voltadas para o caf, a cana, o eucalipto e, em alguns casos, fruticultu-
ra associada ao caf. Est clara a necessidade de rediscutir posse e propriedade
das terras, a retomada de terras devolutas, regularizao de posses, do uso e
ocupao do solo e da explorao de recursos naturais.
Mesmo com a complexidade e a proporo que essa questo toma no Norte
do Esprito Santo, as propostas de aes a partir do Territrio Norte no con-
templam aes em relao questo fundiria. As propostas aparecem. H pro-
posies de se fazerem: debates, trazendo representantes de todas as esferas de
poder pblico e de representaes de movimentos sociais; mapeamento de terras
devolutas; estudos em parceria com a universidade; e, no decorrer dos debates,
realizados nos espaos das ocinas, projetos voltados para a construo de uma
educao a partir do campo. Esse eixo destaca-se devido tradio e ao pionei-
rismo do Esprito Santo nesta prtica proposta educacional que hoje se reivin-
dica como educao do campo.
8
O Sap do Norte identicado pelos quilombolas que adentraram as terras dos municpios
de Conceio Barra e de So Mateus, entrando pelos rios Itanas e Cricar, respectivamente,
e os inmeros crregos e rios que compem estas ricas bacias hidrogrcas.
152
A no-efetivao de aes em relao ao eixo questo fundiria deu-se
pela percepo de que aquele espao pouco teria a fazer em relao a esta luta
primeira, pois os outros dois eixos tambm no se efetivam sem terra, demons-
trando que os territrios construdos vo alm do territrio dado. No caso de
este ser organizado em torno de uma poltica pblica, mas com um antecedente
de organizao de movimentos sociais, ca evidenciado que polticas de carter
territorial devem ser capazes de lidar com complexidades territoriais e que ainda
muito deve ser feito para se poder lidar na articulao Estado e Sociedade Civil
a partir do territrio.
Mas as escolhas devido necessidade de priorizar investimentos dos recur-
sos para as aes do territrio (de carter modesto) poderiam contemplar mais o
fortalecimento de prticas na rea de educao. O tema da agroecologia aparece
como um mtodo de ao para a formao, educao e construo de prticas
de comercializao e de troca de informaes atravs da organizao de feiras e
encontros regionais e estaduais.
Fizemos a opo de analisar esses projetos coletivos direcionados para as es-
tratgias de permanncia na terra, uma vez que se trata de uma rea em constante
disputa pela empresa moderna do trco de escravos, da farinha de mandioca,
da madeira, do extermnio de indgenas, do caf, da transformao deste espao
em foco, da modernizao da agricultura a partir da instalao de vastos territ-
rios com monoculturas, do reconhecimento de terras quilombolas e, portanto,
o pequeno agricultor ser impulsionado tanto por polticas do poder pblico es-
tadual e federal, de fomento orestal, que apoiam o investimento de pequenos
agricultores em monoculturas, tal como o eucalipto no Esprito Santo, como pela
especulao do preo da terra gerada pela supervalorizao de reas de interesse
de expanso do agronegcio monocultor, ou mesmo em reas de extrao de
granito e dos poos de petrleo no municpio de So Mateus. Esta especulao
coloca um impasse na desapropriao de terras para ns de reforma agrria.
Estes temas educao e agroecologia vo se imbricando e apontam para a
possibilidade de projetos de desenvolvimento territorial com base em princpios
que almejam a segurana alimentar, autonomia econmica, a busca da preserva-
o ambiental e da independncia dos insumos qumicos, a defesa da gua como
um direito e no uma mercadoria, a terra como um direito. Por serem projetos
territoriais que envolvem a representao de todos os movimentos sociais do
campo do Norte do Esprito Santo, e que se articulam internacionalmente pela
participao na Via Campesina, esses projetos coletivos destacam-se no Norte
do Esprito Santo e no se restringem ao Norte, mas a todo o estado do Esprito
Santo, e na participao de organizaes nacionais e internacionais.
153
Damos nfase ao projeto da educao do campo, que vai solicitar a discusso
da agroecologia a educao est mais consolidada, pois funciona uma rede de
escolas de todos os nveis de escolaridade nas escolas de famlia agrcola (desde
1972), escolas de assentamentos, escolas quilombolas, alm de centros de for-
mao dos movimentos sociais, principalmente MST e MPA na elaborao de
cursos em parcerias com universidades, governo federal e organizaes interna-
cionais, e tambm da Fetaes, nos assentamentos e em projetos.
A agroecologia vem se constituindo em rede mais recentemente desde
2006, quando foi formada a Articulao Capixaba de Agroecologia (ACA) e
incorpora experincias que j vinham sendo desenvolvidas por essa diversida-
de de comunidades, e muitas delas a partir das escolas. O reconhecimento da
agroecologia como um outro trao de unio entre as diversas comunidades de
agricultores familiares no Norte do Esprito Santo potencializa o dilogo entre
saberes das populaes que vivem da terra tradicionalmente e o conhecimento
cientco moderno da natureza, mas, neste caso, com base em princpios de
sustentabilidade, que se opem aos praticados na territorializao de grandes
empresas agroindustriais.
Experincias em educao do campo e agroecologia no
Norte do Esprito Santo
A presena da educao do campo no Norte do Esprito Santo est relacio-
nada prtica da pedagogia da alternncia, nascida nas maison familiales, na
Frana, e trazida para o Esprito Santo, com algumas modicaes, por padres
italianos, no nal da dcada de 1960. Uma proposta de escola regida pelas re-
laes espaciotemporais do campo, com respeito aos calendrios agrcolas e ao
processo de construo do conhecimento a partir da experincia. Um processo
de desconstruo das relaes de poder e da hierarquia do saber, estabelecido a
partir de uma concepo urbana.
Os instrumentos da Pedagogia da Alternncia extraem da realidade concre-
ta elementos signicativos que motivam a relao ensino-aprendizagem.
Esses elementos passam por um processo de reexo nas reas do conhe-
cimento, possibilitando ao jovem perceber as contradies existentes den-
tro de seu prprio meio. Neste momento, o indivduo toma distncia de sua
realidade e passa a analis-la com um olhar cientco, tomando dimenso
entre o real e o ideal, sendo este a realidade projetada. Assim o estudante
participa diretamente do ensino na EFA, porque leva do seu meio (esta-
154
dia) as indagaes que percebe no ambiente. O interesse do estudante surge,
se desenvolve e se torna permanente, levando-o a uma ao responsvel. Ele
comea a perceber os problemas da comunidade como problemas seus, assume
ou engaja-se no esforo para encontrarem alternativas. (GT Campo/ES, 2008)
O primeiro Centro Familiar de formao em Alternncia (Ceffa
9
), denomi-
nado Maison Familiar, iniciou suas atividades no dia 17 de novembro de 1935,
em Lauzun, Sudoeste francs, por iniciativa do padre Abb Graneroud. Naquela
poca, a agricultura francesa passava por fortes transformaes, sofrendo um
grande xodo rural. Os agricultores, organizados em associaes, criaram a Es-
cola Famlia Agrcola (EFA), preocupados com a formao de seus lhos e a
melhoria do seu meio. A experincia bem-sucedida na Frana possibilitou a ex-
panso das EFAs para outros pases da Europa e, depois, para o mundo inteiro.
no Brasil onde encontramos a maior variedade de experincias de educao
rural, a qual utiliza integral ou parcialmente a Pedagogia da Alternncia.
A histria das Escolas Famlias Agrcolas no Brasil iniciou-se em 1968.
Humberto Pietrogrande, com o conhecimento da experincia do projeto EFA na
Itlia, articulou as famlias rurais e as lideranas polticas, populares e religiosas,
fundando o Mepes (Movimento de Educao Promocional do Esprito Santo),
primeira entidade articuladora das EFAs. O Mepes cria, ento, a primeira Esco-
la Famlia Agrcola do Brasil, a EFA de Olivania, localizada em Anchieta. As
escolas vo se espalhando pelo Esprito Santo, chegando ao Norte do estado. A
escola de So Gabriel da Palha (Crrego Bley) de 1972. Essa experincia das
EFAs inspirou outras modalidades de escolas com a Pedagogia da Alternncia:
Escolas nos Assentamentos Mantidas pelo governo do estado;
Escolas Comunitrias Rurais Mantidas pela Secretaria Municipal
de Educao;
Escolas Municipais de Alternncia.
No Esprito Santo, identicam-se as seguintes experincias na educao do
campo: Educao Indgena, Educao Quilombola, Mepes, Raceffaes, Ecors,
Fetaes, MST, MPA, prefeituras de Alto Rio Novo e Colatina.
9
Ceffas (Centro Familiar de Formao por Alternncia), de acordo com a Unefab (Unio
Nacional das Escolas Famlias Agrcolas), termo usado para designar as unidades educativas
que adotam o sistema pedaggico da Alternncia, como Escolas Famlias Agrcolas, Casas
Familiares Rurais, Escolas Comunitrias Rurais e outras. No entanto, quando se refere his-
tria e acontecimentos especcos do movimento, mantm-se a denominao original.
155
As entidades que esto relacionadas diretamente com as escolas regulares
do estado do Esprito Santo, reconhecidas ordinariamente pelas Secretarias de
Educao Estadual e Municipais, esto relacionadas com o Mepes, com as Es-
colas Comunitrias Rurais Ecors e Raceffaes Regional das Associaes dos
Centros Familiares de Formao em Alternncia. Esta ltima no se restringe s
escolas ocializadas, dialogando com as outras experincias, pois composta
por representantes dos movimentos sociais do campo no Esprito Santo.
O Mepes uma instituio lantrpica sediada no municpio de Anchieta.
Atualmente so 17 EFAs no Esprito Santo, sendo 16 Escolas Famlias Agrco-
las situadas em regies campesinas e 1 Escola Famlia Turismo. Foi criado, em
1971, o Centro de Formao e Reexo do Mepes (em Pima), para formao de
monitores, trabalho com mulheres, alunos e ex-alunos, agricultores, intercm-
bios e assessoria didtico-pedaggica.
As Escolas Comunitrias se iniciam em 1985, pelo desejo dos agricultores
de ter uma escola do campo como forma de resistncia ao avano do discurso
estabelecido e garantir uma escola pblica prxima ao seu ambiente familiar.
As discusses em torno dessa possibilidade de criao de escolas comunitrias
se estenderam at 1989, com a criao do MAP Movimento de Ao Social.
A partir desse movimento, foram criadas trs escolas comunitrias em Jaguar,
seguindo o sistema da Pedagogia de Alternncia.
A maior diculdade encontrada para o trabalho nas ECORs est na sua rela-
o com o poder pblico, que tem grande resistncia em implantar de forma real
os princpios da Pedagogia da Alternncia, principalmente no que diz respeito ao
reconhecimento e aceitao da parceria do benecirio (famlia agricultora) na
gesto da escola, um direito fundamental para o funcionamento dos Ceffas.
A Raceffaes-Regional das Associaes dos Centros Familiares de Formao
em Alternncia do Esprito Santo uma entidade civil sem ns lucrativos, de ca-
rter educacional. Est a servio das associaes dos Ceffas e tem por nalidade
promover a unidade poltico-pedaggica, no sentido de garantir a manuteno
dos princpios loscos e pedaggicos da alternncia e a administrao dos
Ceffas pelas famlias dos agricultores. Tem ainda por objetivos representar e de-
fender os interesses dos Ceffas, promover atividades em comum, a comunicao
entre os centros, fomentar a expanso da Pedagogia da Alternncia e intermediar
a relao entre as Ceffas e as entidades mantenedoras.
156
Quadro 3 - Classicao dos Ceffas em
funo da mantenedora e do nvel de ensino
mantenedora escolas nvel de ensino
liadas a
Raceffaes
regio do
estado
Mepes
EFA de Rio Bananal Fundamental sim norte
EFA do Km 41 - So Mateus Fundamental sim norte
EFA de Pinheiros Fundamental sim norte
EFA de Chapadinha - Nova
Vencia
Fundamental sim norte
EFA de Boa Esperana
Mdio
Prossionalizante
sim norte
EFA de Vinhtico - Montanha
Fundamental e Mdio
Prossionalizante
sim norte
EFA do Bley - So Gabriel
da Palha
Fundamental e Mdio
Prossionalizante
sim norte
EFA de Jaguar
Mdio
Prossionalizante
sim norte
EFA de Alfredo Chaves Fundamental no sul
EFA de Olivania , Anchieta
Fundamental e Mdio
Prossionalizante
no sul
EFA de Castelo Fundamental no sul
EFA de Campinho, Iconha Fundamental no sul
EFA de Rio Novo do Sul Fundamental no sul
EFA So Joo do Garrafo -
Santa Maria de Jetib
Fundamental no sul
EFA de Marilndia Fundamental no sul
EFA de Belo Monte, Mimoso
do Sul
Fundamental no sul
Escola Famlia de Turismo,
Anchieta
Mdio
Prossionalizante
no sul
Governo
Municipal
EFA de Barra de So Francisco
Mdio
Prossionalizante
sim norte
EFA Jacira de Paula Minigue-
te - Barra de So Francisco
ECOR de Japira - Jaguar Fundamental sim norte
Escola Famlia Rural de Eco-
poranga
ECOR de Giral - Jaguar Fundamental sim norte
ECOR de So Joo Bosco -
Jaguar
EFA de Mantenpolis Fundamental sim norte
EFA Agroecolgica de Colatina Fundamental sim norte
EFA de So Bento do Cha-
pu, Domingos Martins
Fundamental no serrana
EFA de Brejetuba Fundamental no serrana
Fontes: Mepes, Raceffaes, 2007.
157
Tambm h escolas regulares em assentamentos rurais e que surgiram no
Norte do estado a partir de iniciativas de educadores ligados aos movimentos
sociais, preocupados com a escolarizao das crianas e jovens e com a alfa-
betizao dos adultos. As primeiras escolas comearam a ser criadas em 1985,
com o apoio da CPT e sindicatos de trabalhadores. A referncia utilizada foi a da
Escola Famlia Agrcola. Cabe ressaltar que no municpio de So Mateus ocor-
reram as primeiras experincias educacionais em escolas de assentamentos, em
nvel nacional, onde aconteceu, em 1987, o I Encontro Nacional da Educao
no MST, com a participao de representantes de oito estados brasileiros. As
escolas atendem, regularmente, alunos da educao infantil, ensino fundamental
e educao de jovens e adultos.
Esporadicamente, so oferecidos, por meio de convnios, cursos de nvel
mdio e superior. At o nal de 2006, foram formados 51 alunos em magistrio,
115 em duas turmas de pedagogia e 52 em tcnicos em agroecologia, sendo que
14 dos 17 municpios do Territrio Norte do Esprito Santo possuem escolas em
assentamentos rurais.
O governo federal tem participado de aes ligadas educao do campo a
partir de projetos desenvolvidos pelo Instituto Nacional de Colonizao e Re-
forma Agrria, em parceria com o Centro de Formao Maria Olinda-Ceforma
e a UFES, implantando o Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria-
Pronera. Entre 1998 e 2005, foram realizados cursos de alfabetizao e escola-
rizao de jovens e adultos, duas turmas de Pedagogia da Terra e uma turma de
tcnico agrcola. A Secretaria de Desenvolvimento Territorial SDT destina
parte dos recursos do Territrio Norte do Esprito Santo para a rea da educao
do campo, subsidiando equipamentos, cursos de formao e encontros para de-
bates sobre o tema.
158
Quadro 4 - Escolas em assentamentos do MST,
no Norte do Esprito Santo, por regionais - 2003
Regional Escolas Assentamentos
Valdcio Barbosa dos Santos
Municpios:
Pedro Canrio, Conceio da
Barra, e Pinheiros
So 09 escolas com 44 turmas
divididas em educao infantil,
1 a 8 sries e EJA num total
de 733 educandos.
07 assentamentos, 388
famlias, 4.363,1 ha;
5 Incra, 2 Seag.
Saturnino Ribeiro dos Santos
Municpios:
Mucurici, Pinheiros, Montanha,
Ponto Belo
08 escolas, com 28 turmas, 28
educadores, 357 educandos,
em educao infantil, 1 a 8
sries e EJA.
11 assentamentos; 579
famlias; 4.907,74ha,
Incra.
Quilombo dos Palmares
Municpios: So Mateus,
Jaguar.
08 escolas, 28 turmas, 24
sries e EJA.
11 acampamentos; 398
famlias, 4.696,5 ha;
Incra.
Francisco Domingos Ramos
Municpios:
Nova Vencia, So Gabriel da
Palha, Ecoporanga, guia Bran-
ca, Pancas, Mantenpolis
08 escolas, 10 turmas, 10
e EJA
14 assentamentos; 459
famlias; 4.781,53 ha,
Incra.
Fonte: organizao prpria a partir de Souza, 2005, p. 158-161.
A Federao dos Trabalhadores na Agricultura do Estado do Esprito Santo
existe h 40 anos. A Fetaes possui, em seu quadro social, 52 Sindicatos dos Tra-
balhadores Rurais e de Assalariados(as), liados com suas respectivas subsedes,
totalizando uma mdia de 98% de abrangncia e representao no territrio ca-
pixaba. organizada internamente em secretarias responsveis por reas essen-
ciais para a categoria e para a sociedade em geral: reforma agrria, crdito rural,
habitao, educao, formao de lideranas, defesa e ampliao dos direitos
trabalhistas para os assalariados e assalariadas rurais, associativismo para o co-
operativismo, sindicalizao, arrecadao, organizao de jovens, mulheres e da
terceira idade, previdncia social, dentre outras reas.
Quadro 5 - Algumas experincias na rea da
Educao/formao realizadas pela Fetaes
Consrcio Social da
Juventude Rural
Integrado ao Programa Primeiro Emprego do Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE): realizados 2 consrcios, que
capacitaram 225 jovens nas reas de processamento de
frutas, viveiro de mudas, polticas pblicas, organizao da
produo, crdito rural, produo agroecolgica, comercia-
lizao coletiva, produo de mudas nativas, frutferas e or-
namentais, avicultura caipira.
159
Programa Jovem Saber
Programa contnuo de capacitao a distncia com ativida-
des presenciais para a juventude trabalhadora rural, desde
2004 forma jovens para melhor atuarem no mundo sindi-
cal, prossional e nos espaos de construo e gesto de
polticas pblicas. No estado do ES, atende atualmente a
326 jovens, sendo 175 jovens do sexo masculino e 148 do
sexo feminino; divide-se em 50 grupos de 19 municpios
do estado.
Fonte: Fetaes, 2007.
O Movimento dos Pequenos Agricultores-MPA surge no Rio Grande do Sul,
no nal de 1995, a partir da ao de um grupo de famlias camponesas, e hoje
est presente em quase todos os estados, e :
Um movimento campons que se prope resgatar a identidade, o modo
de vida e os valores da classe camponesa que aparecem com diferentes
rostos, nas diversas populaes e regies do Brasil. O centro da proposta
do MPA a produo de comida saudvel para alimentao do povo bra-
sileiro, respeitando quem produz, quem consome e a prpria terra. (MPA-
ES, 2007)
Quadro 6 - Algumas experincias do MPA na Educao do Campo
EJA
Educao de Jovens e
Adultos
O MPA, na modalidade EJA, desenvolve projeto com recurso
do FNDE. A maioria dos/as educandos/as de Vila Valrio,
So Mateus e Pinheiros. Foram cadastradas 60 turmas e hoje
existem 40 turmas, contando em torno de 760 educandos no
estado.
A metodologia de Paulo Freire foi adaptada para a EJA.
Trabalham com o tema gerador (o povoado) e alguns outros
subtemas, atravs dos quais o educando pode contar a sua
trajetria a partir do levantamento de questes (temas) rela-
cionadas com o campesinato.
Parceria com Raceffaes projetos de educao do campo
As EFA`s so um constante espao de formao dos futuros
membros do movimento.
Graduao O MPA tambm busca a formao na modalidade de gradua-
o, participando da elaborao de projeto em parceria com a
UFES para formao de um curso de Geograa, que venha a
atender a demanda do homem do campo.
Fruns de discusso Participam do Coletivo nacional de educao e do setor esta-
dual de educao.
160
Experincia em Educao do Campo da
Secretaria Municipal de Educao de Alto Rio Novo
Num municpio com quase 50% de populao rural, percebe-se a necessidade
de redimensionar a forma de ensinar os alunos das comunidades onde estas es-
colas esto inseridas, aplicando uma proposta pedaggica na qual os contedos
gerais so trabalhados a partir de um tema gerador ligado ao mundo do trabalho
e ao desenvolvimento do campo. A prefeitura promove cursos de formao e
capacitao de professores.
Experincia em Educao do Campo da
Secretaria Municipal de Colatina
A Secretaria de Estado de Educao criou o projeto Crer Construindo e Re-
construindo a Educao Rural, que visa a redimensionar os contedos de ensino-
aprendizagem das comunidades do campo. Em 2006, aps o conhecimento da
experincia do municpio de Jaguar, iniciou-se a implantao em Colatina, e
so desenvolvidas vrias aes para tal. Em Colatina, funciona a Escola Famlia
Agrcola Agroecolgica, mantida pela Prefeitura, sendo liada pela Raceffaes.
Educao Quilombola
As escolas na regio do Sap do Norte comearam a existir h, aproximada-
mente, 80 anos, como em Coxi e Conceio da Barra. Primeiro em casas, depois
em construes de estuque e, mais recentemente, em prdios de alvenaria, a
educao escolar passou a ser parte das comunidades, e a alfabetizao, uma
realidade possvel a partir daquelas geraes.
Em um trabalho realizado pela Comisso Quilombola do Sap do Norte em
10 comunidades, constatou-se a precariedade das escolas nos quilombos (cerca
de 40 somente no Sap do Norte) em seis comunidades de Conceio da Barra:
Coxi, Angelim 1 e 2, So Domingos, Roda Dgua e Linharinho, e quatro
comunidades de So Mateus: Nova Vista, Chiado, Serraria e So Cristvo.
Dessas, somente cinco esto com escolas em funcionamento (So Domingos
e Linharinho em C.B., e Nova Vista, Chiado e So Cristvo em S.M.). Duas
(Chiado e So Cristvo) contam com pr-escola para crianas de 3 a 6 anos,
e as demais contemplam apenas o ensino fundamental de 1 a 4 srie, com o
161
ensino Pluridocente duas sries por turmas, alternando o turno das aulas e com
uma professora para cada turma.
A experincia da Escola Popular de Educao Poltica e Ambiental, que uma
parceria entre a Comisso Quilombola do Sap do Norte e a Fase-ES, envolve es-
sas dez comunidades quilombolas em encontros mensais de educao popular.
Essa escola procura articular as suas aes com as outras relativas educao do
campo no estado e dar subsdios para o fortalecimentos das escolas existentes.
Mais recentemente, o tema da educao do campo combina com a difuso da
agroecologia, que articula proposies e prticas da diversidade das famlias campo-
nesas. Um dos elementos centrais desse encontro a Pedagogia da Alternncia.
No Esprito Santo, os protagonistas, na dcada de 1980, eram: Associao de
Programas em Tecnologias Alternativas Apta; a Igreja Luterana; a Associao
dos Santamarienses em Defesa da Vida ASPSAD-Vida (de Santa Maria de
Jetib); e Cho Vivo, uma certicadora de produtos agroecolgicos. Houve, na-
quele momento, o encontro dessa concepo com uma base de agricultores que,
organizados em movimentos sociais do campo, trouxeram a agroecologia como
uma estratgia para seus projetos.
A agroecologia promove o resgate das tradies da produo de alimentos
saudveis, e, assim, permite refazer prticas parcialmente abandonadas devido
s intensas campanhas de modernizao do campo, visando ao uso das tcnicas
e insumos da revoluo verde promovidos pelo estado, pelas universidades
e por empresas privadas.
A prtica da agroecologia mobiliza elementos fundamentais para a quebra
dos paradigmas socioterritoriais hegemnicos, como a organizao do trabalho
coletivo, o recorte territorial a partir das relaes com a natureza, prticas de
preservao do meio, do solo, da biodiversidade, dos ecossistemas e, ainda, o
resgate e a troca de sementes crioulas, a busca da autonomia na relao com a
terra e na produo e consumo de alimentos.
Uma experincia de cooperativa a do Broto, cooperativa solidria de ali-
mentos orgnicos do estado do Esprito Santo, que rene produtos de cerca de 90
famlias, principalmente da regio serrana, articulando produes em assenta-
mentos e desenvolvendo trabalho de conscientizao da populao. H projetos
de fornecimento de alimentos saudveis para merenda escolar e de cestas org-
nicas para consumidores de baixa renda.
Foram organizadas feiras agroecolgicas nos municpios de Vitria e So
Mateus, alm de espaos para barracas de produtos orgnicos em feiras tradicio-
162
nais. As feiras, consideradas locais de troca de experincias e conhecimentos,
funcionam como um elo de conana entre produtor e consumidor, e podem,
inclusive, substituir a certicao feita por ONGs.
A agroecologia no Esprito Santo, desde 2006, articula-se em rede com a for-
mao da Articulao Capixaba de Agroecologia, composta pela articulao de
movimentos e organizaes da sociedade civil: Fase-Esprito Santo, Comisso
Pastoral da Terra CPT, Apta, Associao dos Gegrafos Brasileiros AGB-Es-
prito Santo, Raceffaes, MPA, Comisso Quilombola Sap do Norte, Comisso
Caciques Tupiniquim e Guarani-Esprito Santo, e, mais recentemente, a parti-
cipao do MST. Essa articulao prope a agroecologia como contraponto ao
agronegcio, entendimento que se expressa no Manifesto Agroecolgico Cam-
pons Capixaba, elaborado como um dos resultados do Encontro Estadual de
Agroecologia realizado em So Mateus, em maio de 2006. Os principais pontos
levantados so:
Reconquista de territrios indgenas e quilombolas e reforma agrria;
Construir redes solidrias entre as vrias comunidades que ultrapassem a
agenda comum e se materializem em aes para a produo e comerciali-
zao de seus produtos; Os espaos da comercializao devem ser vistos
como espaos de resgate cultural e troca de saberes;Compreender os mo-
dos de produo dos camponeses e as prticas organizativas; A construo
do conhecimento agroecolgico, como prtica diria, deve ser espelhada
na agricultura camponesa; Necessidade de contraposio ao agronegcio
em expanso no Esprito Santo, representado pelas monoculturas do eu-
calipto, da cana-de-acar, da fruticultura alm da explorao de rochas.
(Manifesto Agroecolgico Campons Capixaba, 2006)
As experincias que tm como princpio a construo da agroecologia, so
praticadas por todos os movimentos e organizaes sociais do campo que par-
ticipam do Territrio Norte do Esprito Santo, em graus diferentes de alcance e
de possibilidades.
163
Quadro 7 - Sntese das experincias na construo da agroecologia no
Norte do Esprito Santo
Raceffaes elaborao em coletiva, das escolas liadas a Raceffaes de um
plano de estudo (PE), que uma forma de organizar estudos a partir
dos princpios da Pedagogia da Alternncia sobre sementes e em
desenvolvimento sobre solo e gua, envolvendo atualmente 17 Ce-
ffas, 1.702 estudantes, 291 comunidades, 2.642 comunidades, 117
monitores (total: 4752 envolvidos). A Raceffaes trabalha com o setor
de agropecuria, buscando discutir a partir dos princpios da agro-
ecologia
CPT experincia no assentamento 13 de maio em So Mateus
Quilombolas vrias experincias mais ou menos isoladas, que vm sendo trabalha-
das pela escola de formao quilombola em parceria com a Fase-ES
APTA monitora diretamente oito experincias agroecolgicas em todo o es-
tado, mas concentra-se no Norte, onde ca sua sede - So Mateus
trabalha estgio em agroecologia com estudantes da Ufes
MPA cursos de formao e elaborao de material pedaggico, como car-
tilhas, vdeos
MST experincias isoladas em assentamentos
cursos de formao e experincias articuladas a partir do Ceforma
Centro de Formao Maria Olinda, em So Mateus, organizado pelo
MST
Algumas consideraes nais
Esses projetos avanam nas suas proposies atravs da prtica e da experi-
ncia, e permitem problematizar a questo do desenvolvimento territorial e da
multifuncionalidade da agricultura familiar. Pensados a partir da concepo de
um territrio mltiplo, diverso e horizontal, os projetos de agroecologia e edu-
cao do campo so concebidos na escala territorial para alm da produo e da
unidade familiar de produo, e trazem consigo traos que os aproximam das
quatro funes da multifuncionalidade.
As intervenes nos territrios tendem a ter uma perspectiva muito mais ex-
terna que endgena. Assim, a concepo do territrio como abrigo, construdo
a partir das territorialidades estabelecidas com base na copresena, tem sido ne-
gada por essas intervenes do planejamento estatal e empresarial e, por outro
lado, cada vez mais reivindicada pelos movimentos sociais do campo como con-
cepo apropriada. Dessa forma, as perspectivas de territrio como recurso e
de territrio como abrigo esto tensionadas e produzem padres de organizao
espacial que so conitantes. A noo de territrio traz para o debate a comple-
164
xidade de relaes da agricultura familiar e a necessidade de conceb-las para
alm da produo e da escala familiar.
Primeiramente, a noo de territrio solicita a viso espacial, mas no uma
espacialidade cartesiana e, sim, considerada na sua complexidade espaciotem-
poral, suas descontinuidades, suas redes e ssuras. Dessa forma, a agricultura
deixa de ser entendida como a soma das unidades particulares e de sua relao
com o mercado, e passa a ser vista como uma complexa teia de relaes intra
e entre comunidades quilombolas, sem-terras, ribeirinhos, posseiros, meeiros,
pescadores e camponeses, levando, assim, ao repensar das relaes de trabalho,
produo, posse e consumo.
Essas populaes de pequenos agricultores de base familiar e/ou comunitria,
cuja perspectiva muito mais a de territrio como abrigo, encontram elemen-
tos alternativos de desenvolvimento no entendimento da multifuncionalidade da
agricultura familiar e na perspectiva territorial.
Podemos nos remeter s quatro funes da multifuncionalidade da agricultu-
ra e a alguns dos elementos comuns com proposies emanadas pela educao
do campo e agroecologia, cujos princpios buscam estratgias de permanncia
na terra que pudemos ver nos itens anteriores:
reproduo socioeconmica o territrio se constri nas relaes mais
amplas da reproduo social e econmica, as quais no se restringem escala da
unidade produtiva familiar, mas englobam as comunidades, as redes, as organi-
zaes, as polticas pblicas, etc.;
promoo da segurana alimentar das prprias famlias rurais e da socie-
dade: signica, num sentido estrito, que a prioridade da produo a qualida-
de de vida da famlia e da comunidade. Isso se materializa em algumas aes,
como a preocupao em preservar sementes crioulas e promover a diversicao
da produo. Na escala territorial, requer pensar a distribuio e o consumo, o
urbano e as famlias no produtoras; requer pensar estratgias mais gerais de
comercializao e novos pactos cidade-campo pautadas pela produo como um
todo do territrio;
manuteno do tecido social e cultural traz tona a constante preocu-
pao com a valorizao de saberes e de fazeres, propondo forma de gesto da
vida a partir das famlias e das comunidades de agricultores. Essa preocupao,
em parte, pode ser resolvida no mbito da famlia, mas a escolarizao, a forma-
o prossional e o acesso aos bens socialmente constitudos requerem solues
mais amplas;
165
preservao dos recursos naturais e da paisagem rural muda de cenrio
quando avanamos de escala da unidade familiar para o territrio, pois, para
alm de pensar sobre as nascentes, o solo, a mata e as sementes, requer o debate
sobre os recursos hdricos, as patentes genticas, o uso de agrotxicos, a mono-
cultura extensiva, a monopolizao do territrio, a homogeneizao da paisagem
e as dinmicas econmicas e polticas que incidem sobre uma territorialidade
mais ampla. A agroecologia como um paradigma, e no somente como prtica
produtiva individual, contribui para esta ampliao de escala e estimula a cons-
truo de articulaes de redes e projetos coletivos no territrio.
O desao de pensar a multifuncionalidade da agricultura familiar como uma
abordagem territorial exige uma escala que no v alm da unidade familiar, mas
pensada na complexidade das relaes sociais e econmicas, nas redes cons-
titudas e nas diferenas, e nos conitos de territorialidades. Dessa forma, se
a institucionalizao do Territrio Rural Norte do Esprito Santo, de um lado,
representa uma poltica pblica implementada pelo MDA, por outro lado ex-
pressa articulaes em torno da luta pela terra, pela permanncia das famlias de
pequenos agricultores na terra, pela manuteno das condies naturais de exis-
tncia e pelo fortalecimento dos laos polticos e econmicos entre os sujeitos
envolvidos. E essa construo se faz pela presena da diversidade dos atores nos
espaos das polticas pblicas.
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167
CAPTULO 6
DINMICAS TERRITORIAIS, PROJETOS COLETIVOS E AS
COMPLEXIDADES DAS REAS DE FRONTEIRA AGRRIA:
O CASO DA REGIO DE MARAB, PAR
William Santos de Assis
Fbio Halmenschlager
Myriam Oliveira
1. Introduo
A construo do territrio das fronteiras agrrias amaznicas tem se carac-
terizado, historicamente, por processos complexos de ocupao do espao e de
explorao do meio natural. Essa complexidade, relacionada essencialmente
existncia de uma ampla diversidade social e de um meio natural heterogneo,
ambos frequentemente submetidos a processos acelerados de transformao,
torna essas reas de fronteira agrria espaos extremamente instigantes em ter-
mos de dinmicas territoriais.
Uma dessas reas de fronteira agrria mais conhecida na Amaznia oriental
a da mesorregio do Sudeste paraense. Nela, a agricultura familiar representa
mais da metade do territrio ocupado e constitui, atualmente, um dos principais
atores regionais, principalmente aps as polticas de reforma agrria e de apoio
agricultura familiar implementadas pelo governo federal. Porm, apesar da
importncia que possui na regio, essa categoria ainda tem encontrado vrias
limitaes no seu processo de consolidao, o que inuencia para que tenha
168
WILLIAM SANTOS DE ASSIS FBIO HALMENSCHLAGER MYRIAM OLIVEIRA
diculdades em cumprir certas funes a ela atribudas. Como manter uma iden-
tidade social e cultural ou preservar os recursos e a paisagem rural, por exemplo,
em um espao onde uma relativa instabilidade de manuteno dos modos de
vida e um ritmo veloz de mudanas do o tom das dinmicas?
Alm disso, essa instabilidade ganha um peso a mais quando se considera a
presena de uma multiplicidade de interesses, principalmente no que diz respeito
posse e uso dos recursos naturais e dos meios de produo, dando margem a
uma constante disputa pela consolidao de diferentes projetos coletivos.
Este artigo se prope, ento, compreender melhor as atuais dinmicas e os
projetos territoriais que esto se desenvolvendo nessa fronteira agrria do Sudes-
te paraense, tomando como referncia a regio de Marab, no estado do Par.
2. A regio de Marab: algumas caractersticas
A regio de Marab abrange um conjunto de municpios formado por Mara-
b, Itupiranga, Nova Ipixuna, Jacund, So Joo do Araguaia e So Domingos
do Araguaia, sendo sua denominao e constituio denidas em funo do raio
de atuao do Laboratrio Socioagronmico do Tocantins Lasat
1
(Figura 1).
Mesmo sendo uma denominao interna, ela possui legitimidade entre os atores
locais, e sua delimitao espacial se articula com as dinmicas territoriais que
se sucedem nessa poro do estado. Essa regio praticamente coincide com a
delimitao proposta pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) para
o Territrio do Sudeste do Par
2
.
1
O Lasat uma equipe de pesquisa-desenvolvimento vinculada ao Ncleo de Cincias Agr-
rias e Desenvolvimento Rural (Neaf), da Universidade Federal do Par.
2
O territrio da cidadania do Sudeste do Par abrange os municpios de Marab, Itupiranga,
Nova Ipixuna, So Joo do Araguaia, So Domingos do Araguaia, Eldorado dos Carajs e
Parauapebas.
169
Figura 1 Localizao da regio de Marab

Essa regio abrange uma rea de 29.276 km e conta uma populao de apro-
ximadamente 380.400 habitantes. A maior referncia dessa rea o municpio
de Marab, a 500 km de Belm, concentrando mais de 50% do total da po-
pulao regional; sua localizao privilegiada, s margens do rio Tocantins e
prximo a rodovias importantes (PA-150, Transamaznica e Belm-Braslia),
confere-lhe uma posio estratgica. A densidade demogrca baixa e a grande
maioria dessa populao se concentra nas reas urbanas, havendo, porm, muni-
cpios como Itupiranga e So Joo, onde a populao rural apresenta-se bastante
signicativa (Tabela 1). Em 2000, essa regio apresentava um ndice mdio de
desenvolvimento humano de 0,657, tendo este ndice sofrido um aumento con-
sidervel desde 1991, quando girava em torno de 0,559.
Tabela 1 Distribuio da populao e densidade demogrca
na regio de Marab, em 2007
rea
(km)
Dens.
Demog.
(pop./km)
Populao
total*
%
Populao
Urbana*
%
Populao
Rural*
%
Reg. de Marab 29.276,9 380.431 100 252.334 66,3 130.097 34,2
Marab 15.092,3 13,6 205.753 54,1 164.550 80 41.203 20
Itupiranga 7.880,2 8,6 67.581 17,8 20.080 29,7 47.501 70,3
Jacund 2006 24,7 49.551 13 42.184 85,1 7.367 14,9
Nova Ipixuna 1.609,8 9,2 14.721 3,9 6.460 43,9 8.261 56,1
So Domingos 1.392,4 17,9 24.868 6,5 15.522 62,4 11.346 45,6
So Joo 1.296,2 13,9 17.957 4,7 3.538 19,7 14.419 80,3
Fonte: Sepof/ IBGE Elaborao e Clculo: Sepof/Diepi/Gede. *Populao estimada.
170
Uma das grandes particularidades dessa regio fazer parte de uma rea de
fronteira agrria, denida aqui como uma rea nova que passa por movimentos
de incorporao economia e sociedade nacional e que se transforma em novo
espao regional, cujas caractersticas biofsicas e socioeconmicas criadas so
dicilmente reversveis (Monbeig, 1966 citado por Albaladejo & Tullet, 1996).
Assim como as demais fronteiras amaznicas, a fronteira agrria do Sudeste do
Par abrange uma grande extenso (ainda em processo de expanso em direo
ao Oeste) e possui um ritmo bastante acelerado de transformao, que lhe atribui
novas caractersticas. Esse dinamismo no processo de transformao do espao
e a ampla diversidade da sociedade local so, justamente, os traos mais marcan-
tes da regio de Marab.
Apesar de ter adquirido uma projeo maior somente em perodos recentes,
no de hoje que essa rea da regio de Marab se destaca no cenrio nacional.
Entre o nal do sculo XIX e a metade do sculo XX, tal regio cou bastante
conhecida por constituir uma das principais fornecedoras de produtos extrativos,
como caucho (rvore produtora de ltex), castanha-do-par, peles de animais,
diamantes e cristais de rocha para o mercado interno e, sobretudo, para o merca-
do externo. Os ciclos econmicos que as exploraes desses produtos estabele-
ceram foram fundamentais no processo de ocupao e na formao da estrutura
social e fundiria da regio. A partir do ciclo da castanha, por exemplo, o mais
longo e mais importante
3
, foi consolidada a oligarquia local e foram constitudos
os grandes latifndios que caracterizaram por anos essa rea e que, mais tarde,
passariam a funcionar como piv dos inmeros conitos nela ocorridos (Emmi,
1999).
Mesmo tendo havido certa dinamizao da ocupao regional na poca dos
ciclos econmicos, foi somente a partir de meados da dcada de 1960 que esse
processo comeou, de fato, a se intensicar, atingindo seu auge nas duas dcadas
seguintes. Na dcada de 1960, dentro de um contexto poltico-econmico, cujo
principal objetivo do Estado era incorporar a Amaznia ao espao nacional e
promover o crescimento econmico do pas, o governo militar comeou a agir
fortemente nessa regio, atravs de polticas desenvolvimentistas e de importan-
tes estratgias institucionais e territoriais, criando um cenrio bastante ativo de
mudanas nas dinmicas locais.
Uma das principais consequncias dessas aes do governo foi o intenso
uxo migratrio para a regio entre as dcadas de 1970 e 1980. Nesse processo
3
Essa importncia vinha, principalmente, da existncia nessa rea do chamado Polgono
dos Castanhais.
171
vieram, principalmente, agricultores em busca de terra para trabalho e trabalha-
dores em busca de emprego, mas tambm empresas de mdio e grande porte, e
grandes pecuaristas, visando apropriao de terra e explorao das riquezas na-
turais locais. Essa diversidade de atores com interesses distintos de apropriao
e explorao dos recursos naturais levou a disputas abertas e ao estabelecimento
de srios conitos na regio, sobretudo conitos fundirios.
Esse contexto de disputa pela terra afetou no somente a situao fundiria
regional, mas tambm foi determinante para o estabelecimento de um padro de
explorao do meio natural, baseado na transformao das reas de orestas em
pastagens cultivadas, alm de ser responsvel pelo desencadeamento do proces-
so organizativo dos agricultores, que culminou na emergncia de um movimento
social forte, a partir de meados da dcada de 1980 e incio da dcada de 1990,
inuenciando para que a agricultura familiar constitua, hoje, um dos principais
atores regionais.
A adoo dessa forma de explorao do meio natural, baseada na pecuria
e na formao de pastagens, predominou na regio, de forma hegemnica, pelo
menos at metade da dcada de 1990. Ao longo desse perodo, predominava
entre os agricultores familiares a adoo da estratgia de fronteira. Essa estra-
tgia inclua, basicamente, um processo de transformao das reas de oresta
em pastagens, posterior venda da terra e compra de outra mais barata, em locais
mais distantes, e, geralmente, com mata, para reiniciar o processo de explorao
em melhores condies de investimento. Em geral, esse processo estava associa-
do a um signicativo processo de pecuarizao e de concentrao fundiria (De
Reynal et al., 1995; De Reynal, 1999).
Esse processo de congurao do espao regional, apesar de ainda ser sig-
nicativamente determinado pela dinmica relacionada ao gado, vem sofrendo,
nos ltimos anos, algumas modicaes importantes. Os novos caminhos que
a agricultura familiar tem trilhado esto relacionados no s com a capacidade
que os prprios agricultores e suas organizaes tm em inuir nas dinmicas
territoriais, mas tambm com as novas perspectivas abertas pelas mudanas que
vm ocorrendo no contexto regional desde a metade da dcada de 1990. Tais
mudanas tm relao direta com a implementao, pelo governo federal, das
polticas pblicas voltadas proteo do ambiente e, principalmente, ao apoio
da agricultura familiar, tendo destaque os programas de reforma agrria e de
fortalecimento da agricultura familiar.
Essas polticas tm sido fundamentais para a dinmica regional medida
que tm provocado alteraes signicativas: na infraestrutura existente (estra-
172
das, energia, estruturas de beneciamento e comercializao, entre outros); no
aspecto produtivo; no acesso a servios como educao, assistncia tcnica e
previdncia; na qualidade de vida das famlias, principalmente nas condies
de moradia; na distribuio do territrio regional, com o aumento da rea ocu-
pada pela agricultura familiar; e na congurao da estrutura organizacional da
agricultura familiar regional. Alm disso, a legislao mais rgida de proteo
ambiental que vem sendo implementada pelos rgos ambientais, bem como
as tentativas do governo de vincular as polticas ambientais com as polticas
agrrias e de crdito, tm contribudo para que a agricultura familiar crie novas
alternativas sociais e produtivas e tm suscitado bastante discusso na regio
4
.
Estas iniciativas que o governo vem procurando desenvolver na regio, nos
ltimos anos, tm se caracterizado pelo uso de abordagens territoriais e pela uti-
lizao do mote do desenvolvimento sustentvel. Esse o caso, por exemplo, da
criao do territrio da cidadania no Sudeste do Par, cuja rea de abrangncia
coincide bastante com a regio de Marab, a partir do qual esto previstas aes
de apoio atividade produtiva e de acesso a direitos e fortalecimento institucio-
nal com vista a gerao de renda e incluso social. A reexo que se tem feito
sobre essa poltica do territrio, tem servido, ao mesmo tempo, para estimular
o debate sobre a questo da sustentabilidade das formas de explorao adotadas
pelos diferentes atores locais.
Nesse mesmo sentido de discutir a sustentabilidade atravs da diversica-
o dos sistemas produtivos e do incentivo a prticas alternativas de manejo e
explorao do meio natural , tambm vem se fortalecendo a discusso sobre a
educao do campo na regio. Tal discusso parte do princpio de que o processo
de transformao da dinmica regional passa por uma formao diferenciada,
voltada para a busca de alternativas para os problemas do campo. , portanto,
nesse cenrio de forte movimento de mudanas e transformaes que esto se
estabelecendo as atuais dinmicas territoriais na regio de Marab.
4
Algumas aes do governo nesse sentido so: alteraes no tamanho da Reserva Legal, a
exigncia de autorizao para a realizao de queimadas, as exigncias do Ibama com relao
ao licenciamento ambiental para a criao de novos assentamentos, a necessidade de arma-
o do Termo de Ajustamento de Conduta por parte dos agricultores como condio para o
acesso ao crdito e a tentativa de criao do Distrito Florestal, visando a garantir a oferta de
carvo vegetal para as guseiras existentes na regio.
173
3. As dinmicas territoriais
5
As dinmicas territoriais podem ser analisadas em relao aos fatores que
estruturam o territrio, fatores estes que se relacionam s dinmicas espaciais e
socioeconmicas.
3.1 Dinmicas espaciais
Os principais determinantes das dinmicas espaciais presentes na regio de
Marab so: a composio da paisagem, a distribuio do territrio e as redes de
acesso, e a existncia de um polo regional.
Constituio da paisagem
A composio da paisagem na regio de Marab apresenta conguraes di-
ferenciadas entre as reas mais prximas sede do municpio de Marab e s ro-
dovias, e as reas mais afastadas a oeste dos municpios de Marab e Itupiranga:
enquanto na primeira predominam as pastagens e as orestas so escassas, na
segunda as pastagens dividem espao com reas ainda signicativas de oresta.
Tais conguraes so frutos dos distintos processos de ocupao e de explo-
rao que se desenvolveram na regio a partir do sculo XIX. Na poro onde se
concentravam os castanhais e as minas de diamantes e cristais de rocha, foi onde
primeiro se deu a ocupao mais efetiva pela sociedade nacional. Mais tarde, a partir
da dcada de 1960, esse mesmo espao constituiu alvo da implementao macia
das polticas de integrao da Amaznia, o que intensicou bastante seu processo de
ocupao uma vez que tais aes governamentais foram responsveis, entre outras
coisas, pela atrao de um grande nmero de migrantes para a regio.
Dentro de um contexto de bastante instabilidade fundiria, de precrias con-
dies do meio socioeconmico, de incentivo ao grande capital e de ausncia de
apoio agricultura familiar, rapidamente a pecuria se estabeleceu como uma
das principais atividades econmicas da regio. A partir dela, a lgica de ex-
plorao do meio natural, baseada na substituio das orestas por pastagens
cultivadas, ganha tal proporo a ponto de imprimir um ritmo de transformao
da paisagem extremamente veloz. Alm disso, a forte explorao madeireira que
se estabeleceu na regio, ajudou nesse processo de retirada da oresta.
5
Algumas informaes e anlises feitas neste item do relatrio so baseadas em levantamen-
tos de campo realizados no mbito de pesquisa de doutorado (em andamento).
174
Em funo disso, atualmente, nessa rea, o percentual de oresta existente
muito baixo, havendo municpios com nveis crticos de rea desmatada. A pai-
sagem basicamente formada por pastagens, sendo que muitas delas se encon-
tram em situao de elevada concorrncia entre espcies forrageiras e invasoras,
situao esta provocada em sua maioria pelos tipos de manejos adotados. Alm
da escassez de matas e capoeiras, a presena de signicativos processos erosivos
e a de assoreamento de cursos dgua, geradas tambm por manejos inadequa-
dos de explorao e uso do solo, tm criado condies desfavorveis para a ma-
nuteno das atividades agrcolas e de criaes. Em funo disso, nessas reas,
as escolhas tcnicas que tm sido adotadas procuram contornar algumas dessas
diculdades com uso de insumos externos (principalmente herbicidas, adubos
qumicos, mecanizao) e construo de estruturas, como audes, para as cria-
es, por exemplo, como forma de garantir a manuteno das atividades.
Na outra poro, mais longe dos eixos rodovirios e dos principais rios da
regio, a intensicao da ocupao se deu mais tarde: a menor presena de cas-
tanhais, os terrenos mais acidentados e a precariedade (se no ausncia) das vias
de acesso acabaram retardando a integrao dessa rea no processo j instalado
na regio perodos antes. O relativo isolamento comea a ser quebrado por volta
da dcada de 1990, quando essa rea passa a ser destino de famlias migrantes
e de vrias famlias vindas ou das reas de ocupao mais antiga da prpria re-
gio, ou de outros municpios prximos, em busca de mata para a implantao
de roas, j que suas reservas anteriores foram, geralmente, convertidas em pas-
tagens. Diferentemente da outra poro, o processo de ocupao se desenrolou
dentro de um contexto regional que j comeava a se modicar em funo das
polticas de reforma agrria e crdito, e isso foi importante pelo fato de as fam-
lias conseguirem ter acesso mais rpido regularizao fundiria e a recursos
para investimento.
Mesmo em condies diferenciadas, a dinmica da pecuria tambm se esta-
beleceu nessa rea como a mais importante forma de explorao do meio natu-
ral, sendo a principal responsvel pelas taxas semelhantes, ou, talvez, at mais
elevadas do que as registradas nas reas mais antigas (Escada, 2004; Nascimento
et al., 2007; Britto et al., 2007). O crdito teve sua inuncia para isso, uma vez
que propiciou a introduo ou ampliao mais rpida do gado nos estabeleci-
mentos familiares, mas, por outro lado, preciso tambm observar que ampliou
as possibilidades de diversicao dos sistemas produtivos (principalmente pelo
incentivo aos cultivos permanentes e outros tipos de criaes). Atualmente,
nessa poro da regio onde se concentram as reas mais orestadas e onde h
maior presena de reas protegidas (Figura 2).
175
Apesar das semelhanas entre essas reas mais a oeste da regio e as reas
de ocupao mais antiga no que diz respeito dinmica de transformao da
paisagem, o fato de haver agora um interesse maior dos agricultores em outras
atividades produtivas e um aparente esforo de diversicar os sistemas produti-
vos prtica bastante incentivada e reforada pelos mediadores locais , aliado
crescente preocupao com a problemtica ambiental, d indicaes de que
os resultados da evoluo desses sistemas de produo no sero os mesmos
daqueles das reas mais antigas.
Distribuio do territrio
A distribuio do territrio na regio de Marab sofreu e ainda vem sofrendo
grandes mudanas ao longo de sua ocupao. A concentrao de terras teve in-
cio na poca do ciclo da castanha-do-par, sobretudo a partir da apropriao das
reas dos castanhais pela oligarquia local (EMMI, 1999). A estrutura fundiria
formada durante esse perodo, e que foi reforada posteriormente com as pol-
ticas de incentivo a grandes projetos agropecurios e com a consolidao das
fazendas de gado, serviu de base para o desenvolvimento de todo o conituoso
processo de disputa do espao na regio, a partir da dcada de 1970, envolvendo
diversos atores sociais, entre eles a oligarquia local, madeireiros, fazendeiros,
indgenas, extrativistas, agricultores e outros.
Figura 2 Percentual de oresta existente em cada municpio
176
Em funo desse processo histrico de distribuio do territrio desde o nal
do sculo XIX, a agricultura no familiar (patronal e capitalista) foi detentora
da maior parte das terras dessa regio. Somente para se ter uma idia, em 1996,
aproximadamente 58% da superfcie agrcola disponvel estavam sob domnio
da agricultura no familiar, apesar de a agricultura familiar representar, na po-
ca, algo em torno de 95% dos estabelecimentos agropecurios da regio (De
Reynal, 1999).
Esse quadro comea a mudar efetivamente a partir de meados da dcada de
1990, com o aumento da presso dos movimentos sociais e das representaes
da agricultura familiar regional pela implementao da poltica de reforma agr-
ria, cujo principal desdobramento foi a rpida expanso de assentamentos rurais
na regio (Oliveira et al., 2004). Hoje em dia, a mesorregio do Sudeste do Par,
onde se localiza a regio de Marab, uma das reas mais importantes dentro da
poltica de reforma agrria, uma vez que conta o maior nmero de assentamen-
tos do pas, a saber, 481 assentamentos criados at incio de 2008.
Apesar de boa parte dos assentamentos terem se constitudo somente a partir
de processos de regularizao de reas j ocupadas, houve tambm um processo
importante de desapropriao de fazendas. A incorporao dessas reas, soma-
da s reas que ainda esto em situao de conito e s reas tituladas, acaba
conferindo agricultura familiar a ocupao de mais da metade desse territrio
6

(Figuras 3 e 4).
Essas mudanas ocorridas na estrutura fundiria da regio de Marab tm
criado vrios tipos de relao das famlias com a terra. Agora, alm dos titula-
dos (atendidos pelos projetos de colonizao ou remanejados pela barragem),
dos posseiros (residentes em reas de posse, no regularizadas pelo Incra) e
dos acampados, existem os assentados. De maneira simplicada, pode-se dizer
que existem os benecirios da poltica de reforma agrria e aqueles que esto
fora dela, mas que ocupam uma rea importante do territrio (Oliveira et al.,
2004).
6
Segundo dados do Incra/SR-27 (2006), s os assentamentos correspondem a 34% da rea
da regio de Marab (aproximadamente, 998.700 ha), envolvendo mais de 15.600 famlias;
alm disso, de acordo com CPT (2005) citado por Michelotti e colaboradores (2006), h mais
de 3.970 famlias ocupando trinta e nove reas de fazendas, espera da regularizao pelo
Incra.
177
Figura 3 Assentamentos criados parcial ou totalmente
em reas de fazendas na regio de Marab
Figura 4 Atual distribuio do territrio entre
agricultura familiar e no familiar
H tambm espaos na regio atribudos s reas protegidas, localizadas
principalmente na poro mais a oeste: de acordo com PDTRS (2006), aproxi-
madamente 15,7% da rea do municpio de Marab so ocupados por Unidades
de Conservao; j as Terras Indgenas abrangem 18,1% da rea do municpio
de Itupiranga e 1,1% da rea de So Domingos.
178
Redes de acesso e a existncia de um polo regional
A cidade de Marab constitui o principal centro urbano no s da regio, mas
tambm de toda a mesorregio do Sudeste paraense. Essa condio de cidade
mais importante da regio no recente, tendo sido formada ainda no perodo
das economias extrativistas, quando se tornou rapidamente o principal ponto de
polarizao regional devido abundncia de suas reservas de recursos naturais,
mas, sobretudo, devido sua posio geogrca privilegiada para o escoamento
dos produtos extrativos comerciais; em funo disso, logo foi se estabelecendo
nesse local toda uma infraestrutura com vistas a atender a crescente populao
(Velho, 1982).
Atualmente, Marab destaca-se como o mais importante centro nanceiro,
comercial, da construo civil, de oferta de empregos e de servios de sade,
educao e outros servios pblicos
7
, alm de abrigar tambm um distrito in-
dustrial importante e algumas empresas de diversos portes ligadas ao setor agro-
pecurio. No distrito industrial, destacam-se o setor de siderurgia (produo de
ferro-gusa), a indstria madeireira e as olarias; no setor agropecurio, tm rele-
vncia as empresas de beneciamento e comercializao de leite, carne (como o
frigorco Bertin, instalado em Marab h pouco tempo) e frutas. Marab tam-
bm concentra uma parte do mercado de produtos agropecurios, comercializa-
dos em tradicionais feiras livres urbanas ou a partir de experincias recentes de
feiras exclusivas para a comercializao de produtos da agricultura familiar.
Alm da existncia desse polo regional, a distribuio da rede viria e as
condies de acesso inuenciam na congurao do espao regional. Depois
da construo dos grandes eixos rodovirios (Belm-Braslia, Transamaznica,
PA-150, PA-070, BR-163), cujos traados cortaram municpios como Jacund,
Nova Ipixuna, So Domingos, So Joo e as proximidades das sedes dos mu-
nicpios de Marab e Itupiranga, a malha viria da poro leste da regio se de-
senvolveu mais rapidamente. Esse desenvolvimento mais rpido das condies
de acesso inuenciou na velocidade de explorao do espao na regio, alm de
atualmente propiciar melhores condies de acesso aos centros urbanos e aos
mercados, situao diferente da outra rea mais nos interiores dos municpios de
Marab e Itupiranga, onde os acessos so mais difceis.
7
Em Marab, esto instaladas estruturas importantes, como o Hospital Regional, a sede da
Unidade Regional de Educao (URE), os campi das universidades federal e estadual, a sede
da Superintendncia do Incra/SR-27, o escritrio regional do Ibama e de uma srie de repre-
sentaes regionais de rgos federais e estaduais.
179
3.2 Dinmicas socioeconmicas
Na regio de Marab, as mudanas que se processaram no contexto a partir da
metade da dcada de 1990 foram fundamentais para transformaes nas dinmicas
socioeconmicas locais. Entre os principais elementos dessas atuais dinmicas so-
cioeconmicas destacam-se: mudanas no padro de migrao da regio, diversi-
dade do movimento social ligado agricultura familiar e mudanas na assistncia
tcnica e nas bases produtivas dos agricultores ligadas poltica do crdito.
Padro de migrao regional
Ao longo da sua ocupao, uma das principais caractersticas dessa regio foi
o grande movimento migratrio que ela comportou a partir da dcada de 1970,
processo este que resultou no somente em uma exploso populacional, mas que
tambm levou ao rpido crescimento dos centros urbanos, principalmente da
cidade de Marab.
No entanto, a partir da dcada de 1990, tanto o ritmo quanto o padro desse
processo migratrio tm assumido novas caractersticas na dinmica regional.
Alguns estudos realizados na Amaznia oriental, como os de Hurtienne (2001),
Oliveira et al (2001) e Becker (2006), tm apontado para uma diminuio do rit-
mo migratrio e para mudanas no padro de migrao de inter-regional para um
de carter mais intrarregional. Essa modicao do padro de migrao tem re-
lao, entre outros fatores, com o aumento das possibilidades de acesso terra e
de regularizao fundiria, com a melhoria na infraestrutura regional e na oferta
de servios viabilizada, em sua maioria, pela poltica de assentamentos, alm das
maiores possibilidades de acesso a nanciamento para as atividades produtivas
por meio da poltica de crdito. Tais elementos aparentemente tm estimulado as
famlias de agricultores a aumentar seu tempo de permanncia na mesma rea.
O novo quadro da organizao social ligada
agricultura familiar regional
Nos ltimos anos, a estrutura organizacional da agricultura familiar vem
passando por mudanas importantes na sua congurao, a ponto de ser carac-
terizada, atualmente, pela presena de diferentes entidades representativas dos
agricultores, que se orientam por distintos projetos polticos.
Sem contar com o movimento de retomada e fortalecimento dos Sindicatos de
Trabalhadores Rurais na regio, na dcada de 1980, esse processo de mudanas
180
na organizao social dos agricultores tem incio na segunda metade da dcada
de 1990, com a implantao da regional Sudeste da Fetagri criada com o obje-
tivo de coordenar e acompanhar as aes dos agricultores sindicalizados, logo se
transformando na principal referncia dos STRs e com o estabelecimento do
MST na regio (Veiga et al., 2007). Alm disso, as alteraes na organizao do
movimento sindical tambm foram inuenciadas pela implementao das polti-
cas de crdito (Pronaf e, um pouco antes, o FNO-especial e o Procera): a exign-
cia dessas polticas em conceder o crdito somente atravs de uma associao
local estimulou a proliferao de associaes na regio. Independentemente se
criadas visando somente ao crdito, o aumento expressivo do nmero de asso-
ciaes de agricultores acabou resultando em uma mudana na estrutura interna
do movimento sindical regional medida que passaram a assumir o papel de
unidade de base desse movimento (Oliveira et al., 2004).
O desencadeamento dessa onda de criao de associaes foi ainda o ponto
de partida para o processo de surgimento de outras estruturas organizativas (As-
sis, 2007). Como existiam vrias associaes que foram formadas independen-
tes do movimento sindical (algumas delas, inclusive, sob inuncia de polticos
locais) e, portanto, sem um representante regional legtimo, a partir de 1998,
foram criadas, em vrios municpios, as Centrais de Associaes e, mais tarde,
em 2001, foi criada a Federao das Centrais de Associaes de Pequenos Pro-
dutores Rurais do Estado do Par (Fecap), com atuao basicamente na mesor-
regio Sudeste. De uns dois anos para c, essa nova entidade organizativa dos
agricultores tomou uma amplitude maior, j que se transformou na representante
local da Federao dos Trabalhadores da Agricultura Familiar Fetraf, e vem
aumentando, gradativamente, a sua rea de atuao na regio, em detrimento de
uma perda de espao da Fetagri-regional Sudeste.
Essa diversidade de estruturas representativas ligadas agricultura fami-
liar tem tido inuncia sobre as dinmicas regionais em diferentes mbitos. No
campo produtivo, por exemplo, apesar de os trs movimentos (Fetagri, Fetraf e
MST) adotarem o discurso da diversicao como fundamental para garantir a
reproduo social das famlias, partem de princpios e estratgias diferenciadas
para a implementao desse discurso na prtica. Da mesma maneira, as formas
de insero poltica dessas entidades e suas articulaes com as diferentes es-
feras do poder pblico (regional, estadual e federal) tambm repercutem sobre
as aes levadas a cabo na regio e no espao que cada uma delas assume no
contexto regional.
181
As mudanas na estrutura de apoio tcnico e
nas bases produtivas dos agricultores
Alm de impactar sobre a estrutura organizativa regional, a poltica de cr-
dito tambm provocou outras mudanas institucionais importantes, como o sur-
gimento de prestadoras de servios de assistncia tcnica
8
, diretamente respon-
sveis pelo apoio tcnico dos projetos de crdito nas reas de reforma agrria.
Atualmente, a atuao dessas prestadoras tem sido fundamental para o incentivo
ao processo de diversicao das atividades produtivas dos agricultores (de cer-
ta forma, facilitada, de uns tempos para c, atravs da relativa exibilizao
dos pacotes produtivos do crdito) e para a disseminao do discurso da sus-
tentabilidade dos sistemas de produo familiares baseados nesse princpio da
diversicao. Isso tem tido um efeito sobre as estratgias produtivas adotadas
pelos agricultores, uma vez que tem aberto novas perspectivas de evoluo dos
estabelecimentos familiares que no passam necessariamente pelo nico cami-
nho da pecuria.
Na regio, esse incentivo diversicao dos sistemas de produo tambm
tem se expressado nas iniciativas de consolidao de estrutura de beneciamento
e comercializao de produtos da agricultura familiar regional com base no coope-
rativismo. Nesse sentido, foi criada, em 2003, a Fecat, com o objetivo de articular
cooperativas municipais de beneciamento e comercializao aos mercados regio-
nal e nacional. A importncia que a Fecat tem tido, hoje em dia, e sua ligao com
o movimento social, sobretudo com a Fetagri, de certa forma, tem inuenciado na
orientao da rea de abrangncia de algumas polticas implementadas na regio,
como foi o caso, por exemplo, da delimitao do territrio da SDT.
4. Os projetos coletivos e territrios
A condio de fronteira agrria da regio de Marab confere peculiaridades
que dicultam precisar projetos coletivos em muitas das suas caractersticas, em
especial os limites geogrcos, considerados os municpios como unidade de
escala.
Outra implicao da caracterstica de fronteira agrria a necessidade de
relativizao do conceito de multifuncionalidade da agricultura (ou antes, de sua
8
Estas prestadoras comearam a se estruturar a partir de programa federal direcionado para a
criao de uma nova assistncia tcnica. Vrias delas foram criadas j com base nas equipes
formadas na poca do Programa Lumiar.
182
adaptao/adequao). Nos mbitos das funes de reproduo socioeconmica
das famlias e segurana alimentar possvel analisar a realidade local operan-
do com o conceito, porm, nas funes de manuteno do tecido social e cultural
e preservao dos recursos naturais e da paisagem rural, necessrio relativizar a
aplicabilidade desse conceito. Isso porque tanto o tecido social quanto a paisagem
rural esto muito indenidos e em rpida transformao e, no caso ainda da pai-
sagem, por no haver dados que permitam armar se tal paisagem que se antev
ser necessariamente estvel. Essa questo sobre a aplicabilidade do conceito de
multifuncionalidade ser retomada na discusso nal deste trabalho.
Apesar dessas diculdades, foram identicados trs projetos coletivos que
tm forte ligao entre si, pois agrupam a maior parte das instituies com foco
na agricultura familiar com ao ativa em relao s polticas pblicas, seja na
proposio e discusso, ou mesmo contraposio ao do Estado. Nos trs
projetos, o municpio de Marab participa como polo. So eles:
Frum Regional de Educao do Campo do Sul e Sudeste do Par;
Grupo de discusso acerca do Distrito Florestal do Carajs;
Territrio do Sudeste do Par (SDT).
Os dois primeiros projetos sero descritos de forma sucinta a seguir, e o Ter-
ritrio do Sudeste do Par ser mais bem aprofundado no prximo tpico, uma
vez que foi escolhido como objeto de anlise para este artigo.
Frum Regional de Educao do Campo do Sul e Sudeste do Par
A busca por alternativas de educao mais adequada s demandas dos agri-
cultores familiares da regio de Marab nasce junto com o fortalecimento e or-
ganizao do movimento sindical, e ganha efetividade em uma primeira expe-
rincia levada a cabo em 1997, com a criao da Escola Famlia Agrcola, no
municpio de Marab. O projeto pedaggico, fortemente calcado na pedagogia
da alternncia e na abordagem sistmica, pretende oferecer aos lhos dos agri-
cultores a possibilidade de permanncia no campo com formao adequada.
A experincia aglutinou vrias instituies que, somadas a outras, criaram
o Frum Regional de Educao do Campo do Sul e Sudeste do Par em 2002;
esse Frum passou a ser a expresso regional do movimento nacional e estadual,
propositor e reivindicador de polticas pblicas especcas para a educao da
populao do campo. As principais aes do Frum, atualmente, so: realizao
de conferncias com o intuito de recolher demandas e propostas para a cons-
truo do Plano Estadual de Educao do Estado do Par; implantao de um
183
curso de graduao de Licenciatura em Educao do Campo e participao no
processo de construo do plano pedaggico da Escola Agrotcnica Federal de
Marab. Compem o Frum: Universidade Federal do Par (UFPA), Movimen-
to dos Sem-Terra (MST), Federao dos Trabalhadores na Agricultura, regio-
nal Sudeste do Par (Fetagri-Sudeste), Fundao Agrria do Tocantins Araguaia
(Fata)/Escola Famlia Agrcola (EFA), Cooperativa de Prestao de Servios
(Copservios), Laboratrio Socioagronmico do Tocantins (Lasat), Comisso
Pastoral da Terra (CPT), Sindicato dos Trabalhadores na Educao Pblica do
Estado do Par Marab (Sintepp/Marab), Secretaria Municipal de Educao
de Parauapebas (Semed/Parauapebas).
Grupo de discusso acerca do Distrito Florestal do Carajs
Esse grupo surgiu a partir da tentativa do governo federal, via Servio Flo-
restal Brasileiro (SFB/MMA), de implantao do Distrito Florestal do Carajs
(DFC). A regio denominada Polo Carajs compreende parte dos estados do
Par, Maranho e Tocantins, e concentra 14 indstrias siderrgicas em um raio
de 150 quilmetros. O consumo dessas indstrias de 12 a 14 milhes de metros
cbicos de lenha para a produo de carvo (MMA, 2008), sendo que a grande
maioria dessa demanda suprida pelo carvo extrado ilegalmente de reas de
projetos de assentamento da regio. No discurso governamental, a criao do
Distrito solucionaria grande parte desse problema.
A percepo compartilhada entre as instituies que compem o grupo de
que a poltica do DFC, da forma como foi concebida e como foi conduzida a
tentativa de sua implantao, viria beneciar o setor guseiro da regio em detri-
mento da agricultura familiar, uma vez que integraria os agricultores (via com-
pra antecipada) em uma cadeia de produo de carvo a partir do cultivo de es-
pcies exticas, como o eucalipto. Assim, a poltica coloca as indstrias guseiras
no papel de principais agentes do desenvolvimento regional e, de certa forma,
legaliza uma prtica de subordinao dos agricultores familiares, contrariando
completamente o pressuposto principal que orienta as aes das instituies que
compem o grupo, que atribuem aos agricultores familiares o papel de motor
do desenvolvimento regional.
Os objetivos do grupo so a discusso e aprofundamento acerca da questo
minero-siderrgico na regio e a proposio de alternativas produtivas que, em-
bora contemplem a questo orestal tanto na manuteno dos remanescentes
orestais como na recuperao de reas desorestadas, no estejam necessa-
riamente atreladas cadeia de produo do carvo ou da madeira. Fazem parte
184
do Grupo: CPT, Lasat, UFPA, MST, Movimento dos Atingidos por Barragens
(MAB), Movimento dos Pequenos Agricultores (MPA), Sociedade Paraense de
Defesa dos Direitos Humanos (SDDH), Copservios, Centro de Educao, Pes-
quisa e Assessoria Sindical e Popular (Cepasp), Conselho Indigenista Mission-
rio (Cimi), Fata.
4.1 Projeto Coletivo escolhido para anlise:
Territrio do Sudeste Paraense
O Territrio do Sudeste do Par foi escolhido para aprofundamento por
apresentar caractersticas interessantes para anlise: possui forte ligao com a
agricultura familiar; os limites geogrcos so mais facilmente identicveis;
reconhecido como potencializador do desenvolvimento regional, notadamente
da agricultura familiar; tem ligao com estruturas de beneciamento e comer-
cializao locais; e tem forte ligao com polticas pblicas.
4.1.1. Processo de criao do Territrio Sudeste Paraense
O Territrio do Sudeste do Par, na congurao atual, tem origem na po-
ltica territorial da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), do Minis-
trio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Em setembro de 2003, houve uma
reunio coordenada pela SDT/MDA, quando foram expostos os princpios da
poltica territorial. A denio dos municpios que viriam a fazer parte do Ter-
ritrio Sudeste do Par teve como critrios: i) selecionar um nmero reduzido
de municpios, neste primeiro momento, visando construo do dilogo inte-
rinstitucional; ii) incluso dos municpios envolvidos diretamente com o polo
de fruticultura, sendo esta a principal estratgia no campo produtivo do mo-
vimento sindical (Oliveira, 2005, apud Michelotti et al., 2006.). Nas reunies
regionais subsequentes, decidiu-se que o territrio abrangeria os seguintes muni-
cpios: Marab, Itupiranga, Nova Ipixuna, So Joo do Araguaia, So Domingos
do Araguaia, Eldorado dos Carajs e Parauapebas. Essa congurao levou em
conta os municpios que fazem parte da Federao das Cooperativas e Associa-
es do Araguaia Tocantins (Fecat), uma federao de cooperativas com sede
em Marab e que benecia e comercializa a produo de frutas de sete coopera-
tivas localizadas nos municpios citados.
A Fecat tem sua origem no Programa de Formao, Pesquisa e Desenvolvi-
mento, denominado Centro Agroambiental do Tocantins (CAT). Esse programa
foi implantado em 1988 e fruto da parceria entre a Universidade Federal do
185
Par e a Fundao Agrria do Tocantins Araguaia (Fata), criada pela reunio dos
Sindicatos de Trabalhadores Rurais (STRs) dos municpios de Marab, Jacund
(de onde foi desmembrado o municpio de Nova Ipixuna), So Joo do Ara-
guaia (de onde foi desmembrado o municpio de So Domingos do Araguaia)
e Itupiranga. Dentre os projetos realizados pela parceria, estava uma ao-teste
de comercializao do arroz, de onde se originou a Cooperativa Camponesa do
Araguaia Tocantins (Coocat). Anos mais tarde, essa Cooperativa, aps reestru-
turao da sua composio e redirecionamento do seu foco para a fruticultura,
deu origem Fecat.
Esse perodo tambm de fortalecimento e organizao das instituies re-
presentativas dos agricultores, principalmente da Fetagri Regional Sudeste do
Par, organizao qual a Fata , hoje, organicamente ligada.
O CAT , portanto, um dos primeiros projetos coletivos que surge na regio
e tem atuao sobre um territrio construdo pela dinmica emergente da orga-
nizao dos STR de municpios da regio. O aporte de recursos internacionais
favoreceu a implantao de uma infraestrutura que possibilitou diversas aes
catalisadoras da organizao da Fetagri na regio, ndando que, atualmente, a
sua rea de abrangncia de 17 municpios
9
.
Para a congurao geogrca do Territrio do Sudeste Paraense, no foi
levado em conta o territrio construdo pela dinmica organizacional das de-
mais entidades representativas dos agricultores da regio (Fetraf e MST), nem
o especco da prpria Fetagri. O que houve foi uma interpretao da poltica
territorial da SDT como uma poltica setorial e de incentivo produo, visto
que os municpios abrangidos por ela so justamente os que compunham a rede
de cooperativas de beneciamento e comercializao de frutas. Essa interpreta-
o favorecida pela caracterstica de apoio a estruturas produtivas dos projetos
at ento nanciados pelas prefeituras com recursos do Pronaf Infraestrutura. O
fato de os recursos do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios
Rurais (PDTRS)
10
serem exguos concorreu para que o nmero dos municpios
escolhidos tambm fosse pequeno.
Todo o processo de criao do Territrio foi praticamente dominado pela
Fetagri, que, naquele momento, era a organizao representativa de agricultores
9
Marab, Itupiranga, Eldorado dos Carajs, Curionpolis, Parauapebas, Cana dos Carajs,
So Domingos do Araguaia, So Joo do Araguaia, Brejo Grande do Araguaia, Palestina do
Par, So Geraldo do Araguaia, Piarra, Bom Jesus do Tocantins, Abel Figueiredo, Rondon
do Par, Nova Ipixuna e Jacund.
10
Que substituiu o Pronaf Infraestrutura.
186
com maior poder de inuncia nas polticas pblicas regionais, graas ao seu
histrico de organizao na regio e capacidade de arregimentar outras institui-
es regionais de pesquisa e assessoria, inuncia esta fortalecida pela chegada
do Partido dos Trabalhadores ao poder federal, j que era a organizao com
mais forte vinculao a este partido.
A inuncia forte da Fetagri, no momento da criao, possibilitou o dese-
quilbrio de foras e de poder de deciso que iria inuenciar toda a subsequente
congurao do Territrio, tanto no tocante abrangncia geogrca como no
direcionamento dos recursos e projetos dele oriundo.
4.1.2. Caractersticas do Territrio do Sudeste Paraense
O dispositivo de discusso e deliberao do Territrio a Comisso de Insta-
lao de Aes Territoriais (Ciat) e est, atualmente, composto por: Incra, Agn-
cia de Comercializao do Sul e Sudeste do Par (Arcasu), CPT, Fecat, UFPA,
Emater, MST, Fetraf, Fetagri, Ibama, Associao dos Municpios do Araguaia
e Tocantins (Amat), Secretaria de Agricultura do Estado do Par (Sagri) e os
CMDRSs dos sete municpios abrangidos. H um ncleo diretivo responsvel
pelo andamento das atividades mais corriqueiras, composto pelas seis primeiras
instituies, sendo que o Colegiado Ampliado, rgo mximo de deliberao,
inclui as demais organizaes e os CMDRSs.
Os projetos territoriais
11
tm duas grandes reas de aplicao: uma referente
estruturao de centros de formao e educao do campo; e a segunda refe-
rente infraestrutura produtiva, como construo de plataforma de resfriamento
de leite, aquisio de cmara fria, equipamentos para beneciamento de frutas
e caminho frigorco. Nessa segunda rea de aplicao, esto localizados os
projetos com maior oramento.
Em todas as entrevistas, ponto pacco a demanda por um dispositivo de
discusso e deliberao acerca das diversas polticas pblicas com foco no desen-
volvimento da agricultura familiar na regio. A demanda , por diversas vezes,
qualicada. O apontamento para a necessidade no s de um espao de deciso
e diviso dos recursos, projetos e aes componentes dessas polticas pblicas,
mas, sobretudo, de um espao de discusso da poltica pblica em si, cujo deli-
neamento surgiria da expresso e discusso dos diversos referenciais acerca de
desenvolvimento regional, do papel da agricultura familiar neste desenvolvimento
e das estratgias consequentes. Isso culminaria na possibilidade de um modelo
11
Muitos ainda no foram efetivados por problemas burocrticos.
187
de desenvolvimento para a agricultura familiar, se no consensuado, pelo menos
mais bem articulado entre as instituies representativas dos agricultores.
O discurso de todos os entrevistados consensual quanto diversicao
produtiva como necessidade primeira para o desenvolvimento da agricultura fa-
miliar na regio. Todavia, as estratgias para alcanar esse objetivo no parecem
estar muito claras, apenas possvel vislumbrar algumas nuanas. Especica-
mente quanto s trs instituies representativas dos agricultores da regio,
possvel notar as seguintes diferenas: a Fetraf e a Fetagri apresentam maior
exibilidade quanto aos possveis componentes diversicadores dos sistemas
produtivos, aceitando, por exemplo, a introduo de espcies exticas, como o
eucalipto. A Fetagri tem uma estratgia clara apoiada na fruticultura, pecuria lei-
teira e pequenos animais, estratgia esta que tem ganhado fora devido ao fato de
a Emater estar fortemente ligada a essa entidade. O MST, por outro lado, rejeita
fortemente a introduo de culturas exticas e incorpora fortemente os princ-
pios agroecolgicos em seu discurso. O sistema produtivo propugnado pelos di-
rigentes do MST, baseado na incorporao da oresta como elemento produtivo
por meio da implantao de sistemas agroorestais, encontra empecilhos na sua
prpria estratgia de assentamento: a opo por reivindicar reas com melhor
acesso e proximidade das estradas e cidades tem por resultado que a maioria das
famlias seja assentada em reas com pouca oresta, o que diculta a efetivao
do ideal de sistema produtivo propugnado.
Apesar do amplo leque de instituies formalmente participantes da Ciat, efe-
tivamente a participao ca reduzida s trs organizaes representativas dos
agricultores e s seguintes instituies: Incra, UFPA, CPT, Emater, Arcasu e Fecat.
Essa congurao nda por fazer com que a Fetagri tenha maior poder de deciso,
j que, exceo da UFPA e do Incra, as demais tm forte ligao com essa fe-
derao. Esse fato alegado, notadamente pelo representante da Fetraf, como um
dos empecilhos ao funcionamento do dispositivo como ponto de convergncia e
de concertao das diversas polticas pblicas que incidem na regio.
Outros fatores contribuem para dicultar a efetivao desse dispositivo como
demandado pelos entrevistados:
o fato de o recurso disponibilizado pela SDT ser exguo (em 2007, fo-
ram R$ 450.000,00 para projetos nos sete municpios) acaba por provo-
car desgaste entre MST, Fetagri e Fetraf na disputa por projetos a serem
nanciados;
a abrangncia geogrca do Territrio no compatvel com as din-
micas territoriais locais nem com a abrangncia de outras polticas ter-
188
ritoriais, como o Distrito Florestal de Carajs e o Territrio do Carajs
(diviso territorial administrativa implementada pelo governo do estado
do Par, que abrange 14 municpios);
o fato de as organizaes representativas dos agricultores conseguirem
viabilizar muitos de seus projetos sem passar por dispositivos locais de
discusso de polticas pblicas, graas articulao com polticos e rgos
pblicos das esferas estadual e federal;
o fato de o prprio governo deslegitimar a Ciat como espao de conver-
gncia e discusso de polticas pblicas, ao criar espaos especcos por
poltica, como no caso da Coordenao Regional da Assessoria Tcnica,
Social e Ambiental e da Programao Oramentria do Incra.
O Pronaf uma das polticas pblicas que mais tm impacto no desenvol-
vimento da agricultura familiar regional. Isso no est somente relacionado ao
montante de recurso aplicado segundo PDTRS (2006), em mdia, 16 milhes
de reais so aplicados anualmente na regio , mas tambm ao fato de constituir
o maior viabilizador, ou mesmo, indutor de inovaes tcnicas nos sistemas pro-
dutivos, inuenciando de maneira importante nas alteraes da paisagem.
A discusso do Pronaf A passa apenas pro forma pelo Grupo Executivo Esta-
dual de Polticas de Reforma Agrria (Gera), na regio representado pelo Incra;
este apenas faz a vericao burocrtica de alguns requisitos para a tomada de
crdito pelo assentado, como a existncia do documento do Plano de Desenvol-
vimento do Assentamento (PDA), a regularidade documental do requerente e
a inexistncia de pendncias com o Incra. No caso do PDA, o que se exige vai
alm da vericao de sua existncia ou no; o que se quer que as atividades
propostas sejam coerentes com as atividades indicadas como mais adequadas
quando da realizao do planejamento. Mesmo sendo um crdito por produto,
a incluso de outros critrios, como a avaliao do potencial diversicador da
atividade proposta em relao s outras preexistentes no sistema produtivo, pos-
sibilitaria uma ao do incentivo em todo o sistema, ou seja, na unidade familiar
como um todo. Outras linhas de crdito do Pronaf (C, D e E) nem mesmo pas-
sam por qualquer dispositivo participativo de discusso e deliberao.
A Ates e o Pronaf, como duas polticas fortemente ligadas e com o poten-
cial que apresentam de inuenciar a dinmica produtiva da agricultura familiar
regional e, portanto, de viabilizar um projeto articulado dessa agricultura, caso
passassem pelo dispositivo da Ciat, poderiam, ao aumentar a importncia da
Ciat para as instituies representativas dos agricultores, propiciar as condies
189
para que o Territrio do Sudeste Paraense cumprisse o objetivo para o qual foi
criado pelo governo e que dele demandam os atores regionais ligados agricul-
tura familiar.
As dinmicas territoriais traduzidas na transformao da paisagem aludidas
na primeira parte deste trabalho so fortemente inuenciadas por estas duas po-
lticas pblicas: a Ates e o Pronaf. O aporte de recursos nessas duas polticas,
na ltima dcada, se, por um lado, atuou no aceleramento da pecuarizao, por
outro lado, ampliou as possibilidades de inovao tcnica para introduo de
atividades inovadoras, como a criao de pequenos animais e fruticultura ou
mesmo de elaborao de projetos que contemplem a pecuria, mas de modo a
solucionar problemas tcnicos e conferir maior sustentabilidade atividade.
Todavia, a deciso do direcionamento desses recursos tem ocorrido por
acordo da representao acerca de desenvolvimento prprio de cada instituio
representativa dos agricultores atuantes na regio, representao esta mediada
pela percepo das oportunidades oferecidas pelas polticas pblicas e tambm
cerceada pelos mecanismos destas e pela forma de atuao do sistema bancrio
que viabiliza os recursos nanceiros. O no-funcionamento de um dispositivo
local de discusso de polticas pblicas diculta a expresso e negociao dessas
diversas representaes e, portanto, a possibilidade de construo de um projeto
de desenvolvimento mais bem articulado para a agricultura familiar.
5. Concluses
A multifuncionalidade da agricultura no um discurso presente na fala dos
participantes do projeto analisado. Mais frequente o discurso da diversica-
o produtiva, como um dos requisitos para o desenvolvimento da agricultura
familiar na regio. Esse fato fruto da dinmica de fronteira agrria, na qual o
principal objetivo construo de sistemas que, em primeiro lugar, permitam a
reproduo e permanncia das famlias nas reas recm-conquistadas. Tendo em
conta as funes identicadas anteriormente (Carneiro & Maluf, 2003), o aspec-
to da reprodutibilidade socioeconmica das famlias termina por ser valorizado
em detrimento das outras dimenses da multifuncionalidade da agricultura. A
dimenso da preservao dos recursos naturais e da paisagem rural a mais for-
temente desconsiderada, pois a oresta vista como um empecilho produo e,
portanto, a primeira tarefa remov-la para dar lugar s atividades visualizadas
como mais viveis.
190
Essa representao dos agricultores quanto aos recursos naturais tem razes tanto
nos traos culturais trazidos de suas regies de origem quanto numa avaliao efetiva
da viabilidade produtiva do uso da terra em relao s possibilidades de comercializa-
o e segurana alimentar da famlia e da orientao produtiva das polticas pblicas.
O projeto analisado, em razo do seu processo de criao, sua abrangncia ter-
ritorial e desequilbrio de poder interno, alm das outras consideraes feitas ante-
riormente, no possibilita, na congurao atual, que sejam fortalecidas as mltiplas
funes da agricultura no desenvolvimento regional em todas as suas implicaes.
Ademais, vlida a discusso acerca do signicado dessas funes em uma
regio como a de Marab. No tocante discusso sobre a funo de manuteno
da paisagem, convm perguntar o que seria a paisagem mais sustentvel ambien-
talmente na Amaznia. O suposto da diversicao produtiva, alegado por muitos
dos entrevistados, que quanto mais prximo o sistema produtivo da diversidade
natural, maior seria a sustentabilidade. Entretanto, a incorporao da oresta como
elemento produtivo efetivo ainda encontra barreiras em diversos nveis, tornando-se
extremamente difcil o estabelecimento desses sistemas mais sustentveis. Resta para
as famlias a transformao das reas ainda com mata em reas de produo com
elementos mais simples e que propiciem a sobrevivncia da famlia, como as ativi-
dades anuais (milho, arroz, mandioca, etc.) que garantem a alimentao da famlia,
ou em reas de pastagens para criao de gado bovino, que apresenta diversas
vantagens de mercado em relao a outras atividades.
Alguns dos projetos nanciados pelo Territrio do Sudeste Paraense buscam
reforar estruturas que aumentem as vantagens de outras atividades, como o caso
do nanciamento de tanques de resfriamento de leite e da estrutura de comerciali-
zao e processamento de frutas; todavia, o recurso exguo e as diculdades apre-
sentadas neste trabalho tornam as iniciativas incipientes diante das necessidades.
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193
CAPTULO 7
MULTIFUNCIONALIDADE DA AGRICULTURA E DIFERENCIAO
TERRITORIAL NO SUL FLUMINENSE: UMA PERSPECTIVA EM
TERMOS DE CESTA DE BENS
Georges Flexor
Zina Caceres Benavides
O territrio, entendido como um conjunto de atores institucionais e organi-
zacionais interagindo num espao fsico, representa um fator de diferenciao
econmica. Esse ponto de visto no novo. O grande economista A. Marshall
j havia observado, mais de cem anos atrs, que as atividades industriais eram,
muitas vezes, localizadas e no distribudas de maneira uniforme no espao, sen-
do a aglomerao de pequenas empresas em distritos industriais um fator capaz
de gerar economias externas e competitividade. Cerca de um sculo depois, na
dcada de 1980, essa temtica reemergiu. Os casos, entre outros, do desenvol-
vimento das regies centrais da Itlia ou a concentrao de empresas de alta
tecnologia no Vale do Silcio estimularam um grupo de economistas, socilogos
e outros cientistas sociais a repensar as relaes entre territrio e diferencia-
o competitiva (Piore & Sabel, 1986; Bagnasco, 1977; Becatini 2002; Courlet,
2001; Aydalot 1985; Storper, 1997).
No mbito dos estudos rurais, a rpida difuso da idia de que o territrio
era uma noo capaz de renovar o conhecimento originou-se, principalmente,
das transformaes de certos espaos rurais europeus, cuja vitalidade parecia
depender cada vez menos da dinmica setorial da agricultura (Saraceno, 1994).
Essa renovao acadmica, como de costume, encontrou eco no universo pol-
tico. No intuito de estimular o desenvolvimento das reas rurais marginalizadas
pela modernizao da agricultura, a Comunidade Europeia lanou o programa
194
GEORGES FLEXOR ZINA CACERES BENAVIDES
Leader (Ligaes Entre Aes de Desenvolvimento da Economia Rural) em
1992. A Poltica Agrcola da Unio Europeia sofreu certa reforma, incorporando
o desenvolvimento rural como segundo pilar e, no caso especco da Frana,
promoveu-se uma mudana do referencial da ao pblica com a noo de mul-
tifuncionalidade da agricultura.
No Brasil, esse conjunto de idias e polticas suscitou reexes nos meios
acadmicos (Abramovay, 2000; Veiga, 2001; Schneider, 2003; Favareto, 2006)
e inspirou linhas de aes pblicas como, por exemplo, a implementao de uma
poltica de desenvolvimento territorial rural coordenada pelo Ministrio do De-
senvolvimento Agrrio (MDA). Neste texto, aborda-se a relao entre territrio
e agricultura no contexto dos espaos rurais do litoral sul-uminense a partir da
perspectiva analtica da cesta de bens, uma abordagem desenvolvida no mbi-
to da problemtica da multifuncionalidade da agricultura.
Inicia-se este trabalho apresentando a abordagem da cesta de bens. No
segundo momento, procura-se realizar uma breve caracterizao geral do con-
texto territorial do Sul uminense. Na terceira seo, identica-se um conjunto
de projetos e atores que buscam desenvolver produtos agroalimentares capazes
de inserir os espaos rurais numa economia de servios e qualidade dinamiza-
da pela indstria turstica. Esses produtos agroalimentares incorporariam, nesse
sentido, uma cesta de bens capaz de promover a diferenciao econmica des-
se territrio. Por ltimo, algumas observaes nais.
A abordagem da cesta de bens e a diferenciao territorial
Desenvolvida na Frana no decorrer da dcada de 1990, e participando do
conjunto de esforo empreendido para requalicar o desenvolvimento rural a
partir da noo de multifuncionalidade da agricultura, a abordagem da cesta de
bens prope uma perspectiva de valorizao dos recursos locais na agricultura,
orientada, principalmente, por uma demanda integrada e contextual de bens e
servios de qualidade. Em outras palavras, trata-se de analisar as condies em
que a oferta local e a demanda por qualidade podem se encontrar e gerar uma
renda territorial diferenciada.
O ponto de partida terico da abordagem da cesta de bens encontra-se na
problemtica da diferenciao do produto desenvolvida por Lancaster (1966).
Segundo o autor, os bens, de maneira geral, no tm utilidade em si mesmos,
mas um conjunto de caractersticas ou atributos que os diferenciam uns dos ou-
tros. Alm disso, sustenta que uma combinao de bens produz um conjunto
195
de atributos diferentes daqueles associados aos bens tomados separadamente.
Ou seja, a elaborao de uma cesta de bens proporciona a possibilidade de
gerao de valor, especca oferta compsita desses bens, sendo este tipo de
pacote produtor de servios. Essa oferta seria (simetricamente) estimulada por
uma demanda de bens e servios de qualidade, com os consumidores mostrando
maior disposio a pagar por esses produtos diferenciados.
Pecqueur, Mollar e Moalla (2001), entre outros, adaptaram o modelo de Lan-
caster para analisar a relao entre diferenciao do produto e desenvolvimento
territorial, aplicando esse instrumental analtico para estudar um conjunto va-
riado de construo territorial da qualidade em espaos rurais franceses. O caso
mais citado o de Baronnies, no Sul da Frana, onde a demanda por azeite
consolidada graas oferta de bens e servios locais (vinho, essncias, turismo
rural, etc.) e de servios ambientais, tais como uma bela paisagem. Nesse senti-
do, os consumidores no estariam procura de uma especicidade relacionada
a um produto isolado, mas a uma combinao de bens especcos ao territrio
considerado. Alm disso, o valor gerado por essa cesta de bens territoriais
no implicaria que os consumidores estivessem consumindo todos os bens, mas
que tivessem a possibilidade de usufruir parte deles em combinaes variadas.
Assim, o valor da cesta de bens dependeria sobremaneira do seu uso potencial, o
qual estaria na origem de uma renda territorial diferenciada. Os produtos associa-
dos a essa estratgia seriam, nesse sentido, o resultado de um processo de constru-
o territorial, procurando estabelecer uma cesta de bens enraizada no espao e
no tempo. Essa estratgia, no entanto, no automtica e espontnea. Ela necessi-
ta, por exemplo, criar uma tradio e um patrimnio ancorados num territrio.
A nfase dada ao processo de construo social da cesta de bens territo-
rializada, capaz de aproveitar as oportunidades, associada presena de uma
demanda por qualidade especca, aponta para a importncia dos jogos de atores
privados e pblicos e os mecanismos de coordenao implementados para le-
var adiante aes coletivas locais. Entre outros mecanismos, Mollard, Pecqueur
e Lacroix (1998) distinguem as formas de coordenao organizacionais, como
os clubes, de outros modos de coordenao institucionais, como normas e
padres. Os clubes, por um lado, representam a mobilizao de atores (indivi-
duais ou organizacionais) com o objetivo de delimitar as fronteiras, selecionan-
do o grupo que pode se apropriar do valor dos demais. Essas fronteiras podem
ser denidas por convenes, pertencimento a redes familiares ou prossionais,
participao em associao, etc. Se o funcionamento de um clube permite a
construo de regras e expectativas mtuas, essas formas de coordenao resul-
tam de uma dinmica institucional incorporando atores de fora do clube.
196
possvel, em particular, distinguir as macroinstituies das microinstituies. A
implementao de uma indicao geogrca, por exemplo, combina instituies
nacionais (como o Instituto Nacional de Metrologia), governos e instituies
locais e grupos de produtores organizados. Normas e padres setoriais afetam
tambm os processos territoriais de construo da cesta de bens j que produtos
e servios associados a um local no podem infringir as regulamentaes em
vigor.
As condies do desenvolvimento territorial dependem, portanto, de coorde-
naes institucionais em mltiplas escalas. Surgem, nesse sentido, problemas de
aes coletivas e de aprendizagem organizacionais. Num pas como o Brasil, a
existncia de uma relativamente densa rede de organizao e instituies locais,
estaduais e federais representa um conjunto de recursos importantes para ini-
ciativa de desenvolvimento territorial rural baseada na promoo de uma cesta
de bens. Porm, o baixo grau de articulao interinstitucional, os conitos de
interesses e de valores, e a desigual distribuio de recursos podem gerar travas
de difcil superao.
A seguir, procura-se analisar uma dinmica territorial rural emergente no Sul u-
minense luz do enfoque da cesta de bens. O carter embrionrio da maioria das
iniciativas coletivas que visam a inserir agricultores e pescadores do litoral sul-umi-
nense numa economia marcada pelo forte crescimento das atividades tursticas e a va-
lorizao de recursos locais especcos, como as belas paisagens e a tradio colonial,
no congura, provavelmente, uma cesta de bens territorial bem articulada, ao
estilo francs. No entanto, apontam para a emergncia de uma oferta comp-
sita de bens e servios, agregando caractersticas rurais especcas ao conjunto
de produtos ao alcance dos consumidores-turistas.
Nesse sentido, adicionam caractersticas capazes de promover o processo de
diferenciao sul-uminense e o fortalecimento de uma renda diferencial asso-
ciada a esse territrio. As idias de Lancaster e suas tradues problemtica
territorial, como o caso da cesta de bens, podem proporcionar ferramentas
analticas teis para apreender esse processo. De maneira simtrica e comple-
mentar, a experincia sul-uminense representa um caso interessante para enten-
der as peculiaridades e especicidades da diferenciao territorial dos espaos
rurais num pas em desenvolvimento como o Brasil. Mas, antes de apresentar
um conjunto heterogneo de projetos coletivos envolvidos na emergente oferta
territorial diferenciada sul-uminense, faz-se necessrio apresentar o contexto
socioeconmico no qual se inserem essas iniciativas.
197
Alguns elementos contextuais
O litoral sul-uminense uma vasta rea que se estende dos limites da regio
metropolitana do Rio de Janeiro at a fronteira com o estado de So Paulo. Com-
posto por cinco municpios Itagua, Seropdica, Mangaratiba, Angra dos Reis
e Paraty , esse espao apresenta vrios elementos de carter heterogneo.
Fonte: Sistema de Informaes Territoriais SIT/ SDT/ MDA, agosto 2008
Tendo-se a inteno de proporcionar uma representao simplicada da rea
de estudo, pode-se dizer que, num extremo, tem-se um municpio como Paraty,
que, em 2000, apresentava uma taxa de urbanizao inferior a 50% (Tabela 1),
desfrutava tanto uma paisagem natural mpar (com sua combinao de serra e
mar tropical) quanto um patrimnio arquitetnico colonial quase nico no Bra-
sil, garantindo-lhe reputao nacional e internacional, e atraindo turistas. No
outro extremo, municpios como Seropdica e Itagua compem a franja subur-
bana da regio metropolitana do Rio de Janeiro, situao que se reete nas altas
taxas de urbanizao, elevadas densidades populacionais (242,9 habitantes/km
em Seropdica e 294,5 habitantes/km em Itagua) e paisagem urbana tpica das
regies pobres das grandes cidades brasileiras. Como casos intermedirios, os
municpios de Mangaratiba e Angra dos Reis. Se Mangaratiba pode ser con-
siderado um municpio fundamentalmente rural devido sua baixa densidade
populacional (68,9 habitantes/km), Angra dos Reis essencialmente urbano.
198
Ainda que compartilhe com Paraty o belo cenrio da Baa de Ilha Grande, esse
municpio apresenta uma importante indstria de construo naval e a presena
das nicas usinas nucleares brasileiras.
Tabela 1 Populao por situao do domiclio 1991-2000
Municpio
Rural Urbana Total
1991 2000 1991 2000 1991 2000
Angra 7126 4947 78445 114300 85571 119247
Paraty 12463 15478 11465 14066 23928 29544
Mangaratiba 4531 5041 13394 19860 17925 24901
Itagua 4615 3795 57757 78208 62372 82003
Seropdica 12359 13363 38327 51897 50686 65260
Fonte: Atlas do desenvolvimento humano Pnud/Ipea
Apesar das signicativas diferenas demogrcas e paisagsticas, esses mu-
nicpios compartilham uma mesma situao de precariedade socioeconmica.
No cabe no espao deste artigo apresentar um diagnstico completo desse con-
texto precrio, mas alguns dados podem ser relevantes para entender e qualicar
os problemas que caracterizam a regio costeira sul-uminense, e inuenciam,
de uma maneira ou de outra, suas estratgias de desenvolvimento rural.
No que tange s atividades agrcolas, deve-se reconhecer que a banana talvez
seja o nico produto comercializado no mercado formal. Devido ao Plano Real,
queda dos preos dos produtos agrcolas e concorrncia de outras regies
produtoras, o valor da produo despencou de 1994 a 2000.
Fonte: IBGE/Sidra/PAM
-
199
Desde o incio do sculo XXI, houve alguma melhoria devido, principalmente,
ao signicativo aumento da produo de banana, que, na microrregio da Baa de
Ilha Grande (formada por Angra dos Reis e Paraty), passou de 644 toneladas, em
2000, para 8430 toneladas, em 2004, enquanto na microrregio de Itagua (e de-
mais municpios), a produo, que tinha diminudo para 2.183 toneladas, em 2000,
alcanou 54.305 toneladas em 2004. Cabe observar que, recentemente, tem havido
um esforo dos atores e instituies desses territrios para desenvolver um arranjo
produtivo local voltado para a produo e promoo de banana orgnica.
Alm da banana, existem poucas culturas comercializadas, ainda que o de-
senvolvimento, em base empresarial, dos cultivos de palmito orgnico no territ-
rio da Baa de Ilha Grande, e de coco da Bahia em Itagua, mostrem a existncia
de oportunidades para produtores capacitados e inseridos em redes comerciais.
Todavia, esses dois cultivos, provavelmente beneciados pelo crescimento da
demanda por produtos saudveis nos centros urbanos, em particular na cidade do
Rio de Janeiro, parecem ser atualmente as nicas alternativas agrcolas comer-
ciais dinmicas na rea em questo.
200
Em relao pecuria, predomina a criao de gado e existe uma pequena
produo de leite. Mas, em razo de problemas de escala e de padronizao da
qualidade, essa atividade relativamente moribunda. Dadas a existncia de mer-
cados informais para gado de corte e a produo de queijos artesanais, a pecuria
se mantm, porm, sem expectativas de se tornar uma atividade estruturada e
integrada a mercados competitivos.
Se a insero nos mercados agrcolas convencionais parece fora do alcan-
ce dos produtores de Paraty, Angra dos Reis e Mangaratiba, algumas ativida-
des voltadas a ocupar espaos em nichos de mercados tm incentivado novos
empreendimentos. o caso, por exemplo, das atividades relacionadas com a
explorao e a valorizao dos recursos marinhos. O desenvolvimento da ma-
ricultura (ostras, vieiras, etc.) representa uma dinmica produtiva emergente e
que pode vir a ser uma atividade econmica signicativa. Como se ver adian-
te, a pesca, uma atividade tradicional, est procurando se organizar atravs
dos esforos das colnias de pescadores, da atuao das instituies locais e
das aes do governo federal. No caso da maricultura, por outro lado, as di-
nmicas emergentes so associadas, sobretudo, a projetos como o Projeto de
Repovoamento Marinho da Baa da Ilha Grande (Pomar), desenvolvido pelo
Instituto de Ecodesenvolvimento da Baa da Ilha Grande (IED-BIG). Cabe
notar que a atividade desenvolvida em torno da criao de fazendas marinhas
e da capacitao de pescadores se benecia dos patrocnios da Petrobras e da
Eletronuclear, dois atores de peso (nanceiro) na Baa de Ilha Grande. Essas
iniciativas, no entanto, so aes embrionrias. Se bem-sucedidas, podem in-
duzir um efeito de imitao e insuar um esprito empreendedor no interior
das comunidades de pescadores, e seu desenvolvimento representa, provavel-
mente, um fator-chave para a insero dos pescadores, tradicionais ou no,
numa oferta territorial diferenciada.
O contexto socioeconmico local, no entanto, representa um fator que pode
dicultar a construo de uma cesta de bens que incorpora os agricultores e
outros pescadores dinmica territorial. O nvel mdio de educao, por exem-
plo, bastante baixo. Em 2000, dois teros da populao adulta com mais de
25 anos tinham, em mdia, menos de 8 anos de estudo e quase um tero tinha
menos de 4 anos de estudo. Embora no represente uma barreira intransponvel,
a insero num mercado mais exigente do ponto de vista da qualicao pros-
sional, o baixo nvel de escolaridade freia a aquisio de conhecimento, limita a
compreenso das informaes relevantes e diculta a capacidade de apropriao
das oportunidades oriundas do desenvolvimento da economia de servios para
um amplo segmento da populao.
201
A pobreza e a desigualdade so outros aspectos problemticos. Conforme
dados do Atlas de Desenvolvimento Humano (Ipea), a pobreza (medida pela
proporo de pessoas com renda domiciliar per capita inferior a R$ 75,50, equi-
valente metade do salrio mnimo vigente em agosto de 2000) diminuiu em
todos os municpios da regio sul-uminense durante a dcada de 1990. No
entanto, importante notar que os ganhos oriundos da melhoria da renda mdia
per capita no se distriburam de forma homognea no interior do territrio estu-
dado. Com efeito, a desigualdade medida pelo ndice de Gini piorou em trs dos
cinco municpios (Paraty, Mangaratiba e Seropdica). Em Paraty, em particular,
o ndice de Gini passou de 0,51, em 1991, para 0,59, em 2000, equiparando-se
mdia do estado do Rio de Janeiro. Em outras palavras, pode-se dizer que os
uxos de renda agrcola so incipientes e, ainda que a renda per capita mdia de
todos os municpios sul-uminenses tenha se elevado no decorrer da dcada de
1990, ela continua abaixo da mdia tanto do estado como do pas.
Nesse mesmo perodo, alguns aspectos essenciais da qualidade de vida me-
lhoraram, graas ao acesso a bens pblicos bsicos. Porm, o nvel de educao
continua muito baixo e as desigualdades sociais pioraram. Nesse contexto geral,
marcado pela incipiente atividade agrcola, desigualdade socioeconmica e len-
to melhoramento em aspectos essenciais da qualidade de vida, algumas dinmi-
cas territoriais parecem se desenhar. Com sua bela paisagem de praias e serra,
e acesso fcil pela Rodovia Rio-Santos (Br 101), o litoral se reestrutura a partir
do desenvolvimento de uma economia de servios tursticos cada vez mais oni-
presente. Essa fora econmica, alm de proporcionar oportunidades de trabalho
para as populaes rurais, tem incentivado a emergncia de empreendimentos
voltados produo de alimentos de alto valor para nichos de mercados.
O breve contexto ora apresentado estabelece o pano de fundo no qual di-
nmicas territoriais rurais esto em fase de organizao e institucionalizao.
Uma primeira classe de dinmicas territoriais rurais estruturada por polticas
pblicas associadas ampliao dos direitos sociais e econmicos. A deciso
de institucionalizar o Territrio da Baa de Ilha Grande, composto pelos cinco
municpios da regio litornea sul-uminense o terceiro territrio rural do es-
tado do Rio de Janeiro a integrar a poltica de desenvolvimento territorial rural
da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) do Ministrio do Desen-
volvimento Agrrio (MDA) , representa a principal ncora institucional dessa
dinmica. A segunda dinmica corresponde s iniciativas coletivas que visam
a inserir a agricultura do litoral sul-uminense na economia das atividades tu-
rsticas, a qual poder-se-ia denominar ensaio de uma construo territorial da
multifuncionalidade da agricultura numa perspectiva de cesta de bens.
202
Ensaio de uma construo territorial da multifuncionalidade
da agricultura numa perspectiva de cesta de bens
A abertura da BR-101 representou um marco histrico na trajetria territorial,
medida que revolucionou a dinmica social e econmica do litoral, incentivan-
do um amplo e profundo processo de desenvolvimento do setor de turismo, que,
rapidamente, tornou-se a principal atividade econmica do litoral. Esse processo
contribuiu de forma signicativa para acelerar a diferenciao dos espaos rurais
sul-uminenses. Alguns desses espaos, conforme meno anterior, passaram a
ter sua dinmica associada s polticas pblicas essencialmente federais. Outros
aproveitaram as oportunidades relacionadas pujante indstria de turismo e ser-
vios para desenvolver uma oferta de bens e servios suscetveis de captar parte
da renda dos consumidores urbanos.
Esses processos, em particular, beneciam-se de uma combinao de recur-
sos institucionais, naturais e patrimoniais bastante signicativa, estimulando
uma srie de projetos inovadores. Entre esses projetos que buscam potencializar
os recursos especcos da regio litornea em estudo, cabe destacar as iniciati-
vas de valorizao da pesca e da maricultura (por exemplo, o projeto maricultura
Costa Verde), assim como a mobilizao de atores institucionais em torno da
cachaa (identidade de origem), do patrimnio histrico (caminho do ouro) e do
turismo rural.
A piscicultura do litoral sul-uminense predominantemente artesanal e
apresenta baixo grau de organizao sociopoltica. No entanto, nesses ltimos
anos, essa atividade est se estruturando atravs da atuao de organizaes re-
presentativas. Em Paraty, por exemplo, destaca-se a Colnia Z-18, vinculada
Associao de Pescadores de Rio de Janeiro (ASPRJ), em atividade desde 1920.
A organizao conta cerca de 2.900 pescadores associados
1
e, de maneira geral,
procura apoiar as demandas de acesso ao nanciamento do Pronaf-Pesca para a
compra ou reforma de barcos de pesca. Ao longo de sua j razovel existncia,
a colnia funcionou como um simples rgo de representao dos pescadores,
pouco estimulando a organizao produtiva e social desse segmento econmi-
co e social. Recentemente, a conjuno de uma poltica pblica voltada para o
desenvolvimento da piscicultura e o crescimento do turismo e da demanda por
peixes frescos, quer por restaurantes, quer por consumidores individuais, tem
1
No perodo da pesquisa, em 2007, havia 2.889 pescadores, mas este nmero pode
mudar, pois est em processo um novo recadastramento. Cerca de 500 pescadores
contribuem com as quotas da associao.
203
incentivado novas iniciativas e um interesse por questes organizacionais at
ento descuidadas.
Como qualquer processo de mudana, essas iniciativas no deixam de gerar
novos problemas. Um deles relaciona-se com o acesso aos recursos nanceiros
oriundos dos programas federais de apoio pesca artesanal. Disponveis no Banco
do Brasil desde 2005, esses recursos no podem ser acionados devido falta de
regularizao do status dos membros da Colnia. A falta de regularizao est, em
grande parte, associada ao alto grau de analfabetismo entre os pescadores de Para-
ty, criando entraves burocrticos (documentao, adores, etc.) difceis de ser mi-
nimizados no curto prazo. Esse tipo de barreira tem levado a Colnia a incentivar
a participao dos seus membros nas atividades do programa Pescando Letras
do governo federal, assim como em outros cursos de capacitao. Essa mudana
embrionria est levando a colnia e seus associados a rever sua pauta de reivin-
dicaes e seus modos de articulaes institucionais. Algumas das reivindicaes
so tradicionais e incluem o acesso ao subsdio de preo do leo diesel para o
funcionamento das barcas que representa, junto com o gelo, o principal custo va-
rivel do pescador , ou demandas sociais, como o acesso a atendimento mdico,
o qual muito precrio, tanto por falta de prossionais como pela infraestrutura
municipal
2
. Outras, por outro lado, apresentam maior grau de inovao produtiva e
institucional. o caso dos esforos empreendidos para viabilizar a implementao
de projetos de fazenda marinha, de maricultura e de piscicultura.
Das iniciativas adotadas pela colnia de pescadores com apoio do Pronaf,
destaca-se, por exemplo, a parceria com a UFRRJ para estabelecer parques aqu-
colas, um terminal pesqueiro e um projeto estratgico de desenvolvimento da
maricultura. A implantao de parques aqucolas, de acordo com a legislao,
poder constituir um marco regulatrio legal capaz de fomentar institucional-
mente o desenvolvimento da aquicultura atravs do ordenamento fsico-ambien-
tal das atividades, da designao das reas de preferncia s comunidades de
baixa renda, especialmente aquelas ligadas pesca artesanal e, nalmente, da
simplicao do processo de autorizao do uso das guas da Unio. Alm dis-
so, a colnia tem atuado junto com a prefeitura de Paraty e o Sebrae para viabi-
lizar cursos de capacitao em maricultura, j implementados em Mangaratiba,
Angra dos Reis e Paraty.
Soma-se a isso o estabelecimento de um sistema de monitoramento ambien-
tal e sanitrio, que poder garantir tanto a qualidade do produto cultivado como a
2
A colnia vem, nesse sentido, preparando um projeto para realizar um convnio com a Cli-
nic Mar, que depende do Sistema nico de Sade (SUS).
204
sustentabilidade ambiental do empreendimento. O terminal pesqueiro, diferente-
mente, tem como objetivo incentivar a organizao dos pescadores por meio da
constituio de uma cooperativa que poder facilitar a aquisio de uma cmara
fria, propiciando um recurso essencial para armazenar a mercadoria e fornecer
produtos mais seguros e de maior qualidade. Alm disso, garantiria um maior
controle do processo produtivo e propiciaria condies mais adequadas de bene-
ciamento e comercializao, minando as assimetrias de poderes que permeiam
as relaes entre os pescadores e os atravessadores.
Cabe tambm notar que o desenvolvimento da maricultura j conta, desde 2003,
com uma organizao a Associao de Maricultores de Paraty (Amapar) que tem
120 membros, dos quais 80 so ativos. Em parceria com as prefeituras de Angra dos
Reis, Mangaratiba e Paraty, a Ampar juntou-se Associao dos Maricultores da
Baa da Ilha Grande (Ambig) e a Colnia Z-18 (de pescadores de Paraty) para
desenvolver o projeto Maricultura na Costa Verde. Essa ao coletiva que visa
a desenvolver a maricultura, insere-se num movimento maior de promoo deste
tipo de cultivo na regio. Com efeito, a partir de meados dos anos 1990, na Baa
da Ilha Grande, a maricultura, associada principalmente ao cultivo de moluscos
bivalves como mexilhes, ostras e vieiras, comeou a estruturar-se como uma ati-
vidade econmica alternativa, geradora de emprego e renda, representando uma
interessante fonte de valor para a cesta de bens territorial.
O desenvolvimento dessas novas atividades, no entanto, tende a ser liderado
por novos produtores que, muitas vezes, pouco se articulam com os pescadores
artesanais da regio. A atuao desses neomaricultores pode criar um efei-
to de imitao, favorecendo a difuso de conhecimentos tcnicos e comerciais.
Porm, ela pode ter consequncias no intencionais desagradveis para os pes-
cadores artesanais, que dicilmente tero capacidade de competir com os novos
padres de qualidade e de comercializao associados maricultura capitaliza-
da. O efeito clube, que favorece a coordenao organizacional na perspectiva
da cesta de bens, pode, nesse sentido, favorecer alguns segmentos privilegiados
da maricultura, induzindo uma diminuio das oportunidades de insero dos
pescadores artesanais na economia territorial.
O movimento de diversicao da oferta produtiva dos espaos rurais tam-
bm estimulado pela revalorizao do patrimnio cultural e histrico. A insti-
tucionalizao do patrimnio histrico de Paraty, junto com a revitalizao de
vrios elementos da memria regional, podem, por exemplo, proporcionar re-
cursos especcos capazes de incentivar o desenvolvimento de uma oferta de
bens e servios histricos e rurais orientada para uma economia de servios.
Uma ao coletiva que ilustra essa dinmica o Caminho do Ouro, um projeto
205
elaborado e aprovado no mbito do Plano do Frum de Desenvolvimento Inte-
grado Sustentvel (Frum DLIS) de Paraty, e que contou com o envolvimento
da prefeitura de Paraty, do Servio de Apoio s Micros e Pequenas Empresas
(Sebrae) e da Associao de Guias de Turismo de Paraty. As aes empreendidas
procuram estimular a construo de uma memria regional capaz de resgatar a
histria do Ciclo do Ouro, articulando um longo corredor turstico, que vai
de Paraty at Diamantina, no estado de Minas Gerais. O itinerrio, que passa
tambm pela cidade histrica de Ouro Preto, est inserido no marco institucional
da Estrada Real. Para Paraty, essa iniciativa institucional serve tambm para
consolidar o dossi encaminhado Unesco para declarar Paraty um Monumento
Histrico Mundial.
Se a revitalizao do Caminho do Ouro foi escolhida como estratgia central
adotada pelo Frum DLIS para promover a integrao dos espaos rurais e a
revalorizao dos recursos histricos de Paraty, a construo de uma estratgia
territorial que se baseia na valorizao dos recursos culturais, tem incentivado
tambm a implementao de um programa de desenvolvimento da produo de
cachaas artesanais, que resultou na obteno de uma Indicao de Origem (IG).
O projeto de indicao geogrca da cachaa de Paraty foi desenvolvido para
promover a gerao de renda atravs da produo de um bem identitrio. O
projeto, iniciado em 2005, envolveu Associao de Produtores de Cachaa Ar-
tesanal de Paraty (Apacap), o Sebrae, o Ministrio da Agricultura, a prefeitura,
o Projex, o Instituto Nacional de Propriedade Intelectual (Inpi) e o Instituto do
Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan).
A obteno da indicao de origem representa um aparato legal que pode-
r favorecer o clube dos alambiques artesanais. No entanto, sua perenidade
depender de sua capacidade de enfrentar os novos problemas induzidos por
esse processo de institucionalizao. A produo local de cana-de-acar, por
exemplo, muito limitada, e o prazo, segundo as normas da indicao geogr-
ca, de 3 anos, para que toda a cana processada pelos alambiques associados
seja proveniente do municpio. Alm disso, o cumprimento das regras exige que
a produo de cana convencional seja substituda por um sistema de produo
orgnica. Esse desao demanda um esforo de coordenao institucional local,
implicando a atuao da Emater, da prefeitura e a mobilizao das capacidades
produtivas.
Esse conjunto de aes conrma os diferentes esforos coletivos realiza-
dos para se aproveitarem as oportunidades ofertadas pela expanso do turismo.
Ainda que heterogneos, estes projetos coletivos tm em comum a busca por
solues capazes de valorizar os bens artesanais, o patrimnio histrico e os ser-
206
vios ambientais (recursos naturais, paisagem, ora e fauna). Ou seja, procuram
promover a valorizao dos recursos especcos do territrio, recursos estes que
permitem diferenciar este espao de possveis concorrentes. Contribuem, nesse
sentido, na promoo de uma oferta territorial diferenciada, acrescentando pro-
dutos e servios cesta de bens do litoral sul-uminense.
Concluindo
A problemtica territorial do desenvolvimento dos espaos rurais tem estimu-
lado, em muitos pases (inclusive o Brasil), tanto o debate no mundo acadmico
quanto uma redenio do escopo e dos instrumentos das polticas pblicas.
Essa problemtica se constri, em parte, em torno da idia e da necessidade de
reconhecer que a dinmica dos espaos rurais no somente dependente da evo-
luo setorial da produo agrcola. A abordagem da cesta de bens se inscreve
nessa problemtica geral, mas confere um papel positivo e ativo produo de
alimentos na dinmica dos territrios rurais. Recuperando as idias de Lancaster
sobre a diferenciao dos produtos, a abordagem da cesta de bens desenvolve
um quadro de anlise no qual a agricultura um elemento importante de uma
oferta de bens e servios territoriais diferenciados num contexto de uma econo-
mia orientada pela demanda.
Neste trabalho, analisaram-se algumas dinmicas territoriais que emergem
nos espaos rurais do litoral sul-uminense luz da abordagem da cesta de
bens. No caso especco dos espaos rurais sul-uminenses, os produtos e ser-
vios agrcolas contribuem para reforar a construo de uma oferta territorial
diferenciada num contexto de intenso desenvolvimento da economia de turismo,
impulsionada pela concluso da rodovia BR 101 (Rio de Janeiro-Santos) e a
bela paisagem natural litornea. No municpio de Paraty, em especial, essa oferta
compsita tende a se estruturar em funo de uma combinao de recursos na-
turais (martimos, ambientais, etc.) e recursos culturais e histricos (identidade,
tradio, memria), fazendo com que esse municpio adquira um lugar de desta-
que no processo de construo territorial.
Para os espaos rurais, essa dinmica signica que a qualidade, uma dimen-
so intrnseca da economia de servios, tornar-se- um aspecto estratgico de
suas possibilidades de desenvolvimento. No entanto, uma dinmica emergen-
te, marcada pela heterogeneidade dos atores envolvidos e, em muitos casos, pela
precariedade organizacional e institucional dos seus projetos. A construo de
uma cesta de bens territorial no litoral sul-uminense , nesse sentido, um pro-
207
cesso que no proporciona oportunidades equivalentes a todos os atores. Aque-
les com maior dotao de recursos podero, provavelmente, tirar proveito desse
processo. Para os demais, a construo de uma cesta de bens territorial dife-
renciada pode representar uma dinmica inacessvel, contribuindo para reforar
a desigualdade socioeconmica prevalecente. Compete ao conjunto de atores
privados e pblicos, envolvidos nesse processo, entender os desaos, riscos e
potencialidades em jogo.
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209
CAPTULO 8
DINMICAS TERRITORIAIS E DESENVOLVIMENTO RURAL EM
UMA REGIO DE AGRICULTURA FAMILIAR MODERNIZADA:
O CASO DO VALE DO TAQUARI, RS
1
Leonardo Beroldt
Osmar Tomaz de Souza
Marcos Daniel S. de Aguiar
Eduardo E. Filippi
Introduo
O Vale do Taquari consiste em uma regio composta por 37 municpios e
uma populao superior a 317 mil habitantes (FEE, 2007) e, na esfera estadual,
compreende a regio do Conselho de Desenvolvimento do Vale do Taquari (Co-
devat). Quase a metade dos municpios alcana ndice de Desenvolvimento Hu-
mano (IDH) superior a 0,800 (valores referentes ao IDHM de 2000), o que lhes
confere classicao no estrato de alto desenvolvimento humano (Pnud, 2004).
Contudo, a maioria dos municpios da regio ainda considerada de mdio de-
senvolvimento humano, segundo a metodologia adotada pelas Naes Unidas,
situando-se abaixo da mdia estadual, que de 0,814 (FEE, 2008).
1
Esta pesquisa contou com a colaborao de Eduardo Mariotti Gonalves, Evander Elo
Krone e Felipe Salami, bacharis em Desenvolvimento Rural e Gesto Agroindustrial pela
Universidade Estadual do Rio Grande do Sul. Os autores agradecem ainda colega Renata
Menasche as contribuies nas etapas intermedirias da pesquisa.
Bloco 2
Construes sociais de territrios:
arranjos produtivos, projetos e poltica
210
LEONARDO BEROLDT OSMAR TOMAZ DE SOUZA MARCOS DANIEL S. DE AGUIAR EDUARDO E. FILIPPI
Trata-se de uma regio povoada originalmente por indgenas da etnia Gua-
rani e por caboclos at o nal do sculo XIX. Na verdade, j no sculo XVIII, a
Coroa Portuguesa, movida por interesses militares de evitar o avano dos espa-
nhis, determinou o povoamento da regio do Vale do Taquari, primeiramente
com portugueses e, posteriormente, com colonos aorianos, que se instalaram
nas imediaes da foz do rio Taquari (Carvalho, 2002). A partir da segunda me-
tade do sculo XIX, teve incio a ocupao da regio por imigrantes alemes e
italianos, atravs de polticas de colonizao, obrigando os indgenas e caboclos
a se deslocarem em busca de novas terras nas regies mais altas do Vale e em
outras regies ao norte do Rio Grande do Sul. Os descendentes dessa populao
de origem europeia ainda so predominantes na regio os descendentes de
alemes se concentram principalmente nas zonas planas dos vales dos rios Jacu
e Taquari, e os descendentes de italianos, nas zonas baixas das encostas e nas
terras altas mais ao norte.
Atualmente, a dinmica socioeconmica regional est estreitamente associa-
da produo agropecuria e, especialmente, agricultura familiar. Alm da
prpria importncia da produo primria, essa atividade tambm constitui a
principal fornecedora de matria-prima para a indstria regional, cujas ativida-
des principais so a agroindstria, o vesturio e a indstria coureiro-caladista.
So aproximadamente 35 mil propriedades rurais, com rea mdia em torno de
13 hectares (IBGE, 1996) e, em grande parte destas, o uso intensivo de insumos
e maquinrios reete o resultado das transformaes tecnolgicas ocorridas du-
rante a segunda metade do sculo XX.
Na atividade agropecuria, destacam-se a criao de sunos e aves e a pro-
duo de gros e pecuria de leite, mas, a despeito das transformaes e da mo-
dernizao vericadas nas ltimas dcadas, a agricultura familiar que predomina
na regio marcada pela heterogeneidade. Coexiste tanto a produo voltada
exportao (aves e sunos) quanto a produo com traos do antigo sistema
colonial (com uso de trao animal, trabalho manual, pequena renda monetria e
elevada produo para o autoconsumo). Coexistem, tambm, a agricultura inte-
grada agroindstria e a no integrada, assim como a agricultura desenvolvida
no baixo Taquari (onde o relevo apresenta vales que margeiam o rio Taquari
e ondulao mais suave) e no alto Taquari (onde o relevo mais acidentado,
com dobras mais salientes e algumas reas escarpadas).
A heterogeneidade socioeconmica e ambiental, observada no Vale do Ta-
quari, constitui elemento central no debate sobre o desenvolvimento, seja da
prpria regio, seja estadual ou global. Primeiro, porque inuencia as dinmicas
regionais, as quais so fundamentais na construo do prprio territrio. Se-
211
gundo, porque tal heterogeneidade remete s mltiplas dimenses do desenvol-
vimento e s mltiplas funes que a atividade agrcola desempenha nos proje-
tos de desenvolvimento.
Neste estudo de caso, alm de inseres nas dinmicas demogrco-social, eco-
nmica e ambiental do Vale do Taquari, lana-se um olhar sobre dois projetos coleti-
vos: Cooperativa de Suinocultores de Encantado Ltda. (Cosuel) e Roteiro Caminho
da Erva-Mate, e um programa pblico (Polo de Modernizao Tecnolgica).
Nesse sentido, este captulo est estruturado em trs partes, alm desta intro-
duo. A primeira delas trata da delimitao espacial da unidade de anlise e dos
aspectos da dinmica regional em diferentes dimenses. A segunda dedicada
aos projetos coletivos e ao programa pblico, sua relao com a agropecuria e
a agricultura familiar regional, suas mltiplas funes e sua heterogeneidade. A
terceira e ltima parte trata das consideraes nais.
1. O Codevat - Conselho de Desenvolvimento do Vale do Taquari
O recorte espacial utilizado para denir a unidade de anlise consiste naque-
le abrangido pelo Conselho de Desenvolvimento do Vale do Taquari, o qual se
inscreve nos quadros dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes).
Os Coredes
2
se tornaram a diviso regional ocial no Rio Grande do Sul e se
constituram na instncia de regionalizao do oramento pblico, em respeito
ao que determina o artigo 149 da Constituio Estadual de 1989. Atualmente,
existem 27 Coredes implantados no Rio Grande do Sul.
A partir disso, os interesses de cada regio comearam a ocupar um novo
espao na poltica estadual, caracterizando claramente a formao de uma arena
de discusses e decises, inexistente at ento. Essa arena protagonizou aes
sobre investimentos e/ou prioridades regionais
3
de desenvolvimento, e a questo
geral passou a ser: qual regio queremos? Ou ainda, qual o projeto de desen-
volvimento da nossa regio?
No Vale do Taquari, o Codevat foi criado em 1991, tendo sido anterior lei
que instituiu os Coredes, num movimento de organizaes regionais em busca de
2
Os Coredes foram institudos pela Lei Estadual N 10.283/94, regulamentada pelo Decreto
Estadual n 35.764/94.
3
Para saber mais sobre o papel dos Coredes na descentralizao poltica do Rio
Grande do Sul, ver o artigo de Bandeira (2007).
212
espao poltico. Atualmente, o Codevat rene 37 municpios
4
e est sediado no
Centro Universitrio Univates, em Lajeado. Entretanto, mesmo antes da criao
do Codevat, a regio j possua uma organizao poltica atravs da Associao
dos Municpios do Vale do Taquari (Amvat), criada durante a dcada de 1960, a
qual congrega os prefeitos da regio. O objetivo principal dessa associao o
de unir foras polticas para reivindicar recursos e investimentos para a regio.
A Amvat possui uma delimitao espacial semelhante quela do Codevat,
mas este ltimo uma instncia de desenvolvimento regional com participao
social mais ampla do que a dos governantes municipais reunidos na Amvat.
A implantao dos Coredes, no Rio Grande do Sul, teve por objetivos: a)
formular e executar estratgias regionais, consolidando-as em planos estrat-
gicos de desenvolvimento regional; b) avanar a participao social e cidad,
combinando mltiplas formas de democracia direta com representao pblica;
c) constituir-se instncia de regionalizao das estratgias e das aes do Exe-
cutivo, Legislativo e Judicirio do Rio Grande do Sul, conforme estabelece a
Constituio do estado; d) avanar na construo de espaos pblicos de contro-
le social dos mercados e dos mais diversos aparelhos do Estado; e) conquistar
e estimular a crescente participao social e cidad na denio dos rumos do
processo de desenvolvimento gacho; f) intensicar o processo de construo
de uma organizao social pr-desenvolvimento regional; g) difundir a loso-
a e a prtica cooperativa de se pensar e fazer o desenvolvimento regional em
parceria.
A opo por esta unidade de anlise, em verdade, deu-se por reconhec-la
como um espao de construo social de um territrio. No se trata apenas de
um territrio reconhecido pelo poder pblico, como locus das polticas, pois
vem sendo marcado historicamente pelos processos de coordenao entre os ato-
res, que problematizam as idias em torno do tema do desenvolvimento. Tanto o
Codevat quanto a Amvat corroboram a armao acima. Ambos se constituram
anteriormente lei que instituiu os Coredes no Rio Grande do Sul, o que, em
princpio, pode indicar que o surgimento dessas instncias tenha resultado das
demandas e anseios dos atores regionais nas questes do desenvolvimento. Ao
4
Municpios de abrangncia do Codevat: Anta Gorda, Arroio do Meio, Arvorezinha,
Bom Retiro do Sul, Canudos do Vale, Capito, Colinas, Coqueiro Baixo, Cruzeiro
do Sul, Dois Lajeados, Doutor Ricardo, Encantado, Estrela, Fazenda Vila Nova,
Forquetinha, Ilpolis, Imigrante, Lajeado, Marques de Souza, Mato Leito, Muum,
Nova Brscia, Paverama, Poo das Antas, Pouso Novo, Progresso, Putinga, Relva-
do, Roca Sales, Santa Clara do Sul, Srio, Taba, Taquari, Teutnia, Travesseiro,
Vespasiano Corra e Westflia.
213
que parece, essas duas representaes regionais so resultados deste territrio
em construo, o Vale do Taquari.
Se, por um lado, a rea de abrangncia do Codevat se justica a priori como
recorte de investigao por conformar um suposto territrio, por outro, impe
pelo menos duas hipteses na questo constitutiva deste.
A primeira, associada idia de um ponto de partida para uma territorializa-
o futura, ou seja, o Codevat, neste caso, resultaria de uma escolha entre outras
possibilidades, feita pelos atores-chave implicados com o desenvolvimento do
Vale do Taquari. Trata-se de um caso que Mahoney (2001) classica como um
momento crtico, quando os atores fazem escolhas de caminhos a serem se-
guidos a partir de duas ou mais alternativas. Para corroborar essa hiptese, im-
plicaria a necessidade de identicar outras alternativas que os atores, por ocasio
do momento da tomada de deciso, teriam como possibilidades. Entretanto, no
mbito desta pesquisa, cujo enfoque foi a multifuncionalidade da agricultura e
dinmicas territoriais, no foi possvel identicar com maior preciso elementos
que permitissem aceitar tal hiptese.
Como uma segunda hiptese, o Codevat representaria a legitimao do terri-
trio do Vale do Taquari, territrio este que teria resultado de um longo processo
iniciado ainda no perodo de colonizao da regio, quando da chegada dos imi-
grantes europeus, especialmente os alemes e italianos. Nesses termos, trata-se
de uma permanncia estrutural, qual seja, aquela que se constituiu em torno
de uma dinmica articulada ao desenvolvimento da agricultura familiar e da
agroindstria regional. Tambm se considera esta uma hiptese em aberto, visto
que subdivises intrarregionais persistem no Vale do Taquari. As denominaes
alto e baixo Taquari so ainda utilizadas para indicar pertencimento ou no
s determinadas pores do territrio em questo. Igualmente, a Associao dos
Municpios de Turismo dos Vales (Amturvales), criada a partir do Codevat e
reconhecida como um projeto territorial daquele Conselho, agrega municpios
de fora do Vale do Taquari.
Dinmica demogrco-social
A regio do Vale do Taquari teve sua populao nativa bastante reduzida com
as frequentes investidas dos colonizadores, primeiramente os espanhis e, pos-
teriormente, os portugueses. Os caboclos, que tambm habitaram a regio por
um longo perodo, podem ser descritos como cortadores de ervas e agricultores,
ou como agricultores itinerantes, visto que eram constantemente forados a se
214
deslocarem para as frentes de expanso pelas polticas de colonizao. Esses ca-
boclos, no possuindo recursos nanceiros nem posio militar para assegurar o
direito de propriedade da terra, foram complementares no processo de coloniza-
o das terras, tanto por abrirem reas de mato fechado para posterior ocupao
pelos colonos, como por sua utilizao nas frentes de trabalho, abrindo estradas
e construindo estradas de ferro.
Com a poltica de colonizao e a chegada regio dos primeiros imigrantes
europeus, os caboclos foram sendo deslocados, s vezes at com o uso da vio-
lncia, para as regies mais altas nas encostas, ou em direo a outras regies ao
norte do Rio Grande do Sul.
A partir de 1853, os alemes iniciaram o povoamento das zonas planas dos
vales dos rios Jacu e Taquari, na direo do Sul para o Norte, at os atuais mu-
nicpios de Lajeado, Estrela, Arroio do Meio e Roca Sales. A partir de 1880-90,
tem incio a instalao de imigrantes italianos e seus descendentes, procedentes
da regio da serra sul-rio-grandense e que iro ocupar as zonas baixas das encos-
tas e as terras altas ao norte do Vale.
Atualmente, da populao residente na regio do Vale do Taquari, 28,85%
classicada como rural (FEE, 2007). Contudo, se excluirmos desse cmputo os
quatro municpios com populao superior a 20 mil habitantes, aproximadamen-
te 45% da populao total dos demais municpios habitam no meio rural.
No perodo de 1991 a 2000, segundo o Ncleo de Indicadores Sociais da
Fundao de Economia e Estatstica (FEE, 2007), a regio apresentou uma taxa
mdia de crescimento demogrco de 0,93% ao ano, inferior mdia do estado
(1,21 %). Analisando-se a totalidade dos municpios, observa-se, no entanto,
uma situao bastante heterognea. Quinze municpios apresentaram taxas ne-
gativas de crescimento, destacando-se Putinga (-1,38%) e Relvado (-1,21%), os
quais evidenciam uma reduo signicativa de populao. No outro extremo,
esto doze municpios com taxas de crescimento bem acima da mdia do estado,
destacando-se Teutnia (2,99%), Taba (2,50%) e Lajeado (2,15%). Tais taxas
elevadas indicam reas de atrao populacional. Cabe ainda destacar que os mu-
nicpios de Lajeado, Estrela e Cruzeiro do Sul concentram uma populao de
103.198 habitantes, correspondente a 34,05 % da populao da regio.
Dinmica econmica
O desenvolvimento econmico da regio tem por base a agricultura familiar,
que fornece matria-prima para boa parte das mais de 30 diferentes atividades do
215
parque industrial regional. Entre as principais atividades econmicas da regio
se encontram a agroindstria, o vesturio e calados. O PIB por habitante, em
2005, era de R$ 14.081,00, enquanto o PIB estadual era de R$ 13.310,00 e o
nacional, de R$ 11.658,10 (IBGE, 2005).
Trs eventos ocorridos a partir da dcada de 1960 so marcantes na denio
da atual congurao da agricultura familiar regional: (a) o avano do cultivo de
soja e sua posterior regresso; (b) a coleta comercial do leite; (c) e a integrao
com as agroindstrias de sunos e aves.
A regio foi uma das primeiras a implantar o cultivo da soja, que se estendeu
rapidamente pelos estabelecimentos familiares, cobrindo, inclusive, as terras de
encosta. Ao contrrio das regies planas mecanizveis, a tecnologia empregada
permaneceu sendo a tradicional: trao animal e fora de trabalho manual, em
particular para a semeadura e a colheita. A soja tomou uma importncia conside-
rvel nos rendimentos monetrios dos agricultores. Porm, o cultivo regrediu, a
partir dos anos 1980, em razo das diculdades em mecanizar as terras aciden-
tadas e do surgimento de fontes alternativas de renda, via integrao agroindus-
trial. Atualmente, a soja persiste na regio, mas concentra-se nas terras baixas,
nas quais se observa um sistema mecanizado de plantio direto.
Quanto ao leite, tornou-se uma fonte de renda regular, quando se instala-
ram, na regio, indstrias de laticnios, que passaram a recolher a produo dos
pequenos produtores. A maioria dos produtores possui em torno de cinco va-
cas, com ordenha manual. Assim mesmo, algumas modicaes ocorreram, tais
como a generalizao da inseminao articial, a introduo de raas leiteiras
mais produtivas, uma melhora da alimentao, com a introduo de concentra-
dos industriais, e a ordenha mecnica. Localizada, sobretudo na zona central do
Vale, a expressiva produo de leite (8% do volume estadual) realizada em pe-
quena escala: 70% dos estabelecimentos fornecem menos de 100 litros por dia.
O terceiro fenmeno digno de nota a atuao da agroindstria integradora.
A lgica desse sistema consiste em utilizar a fora de trabalho disponvel nas fa-
mlias de pequenos agricultores no processo produtivo organizado e controlado
pelas integradoras. O grande nmero de pequenos estabelecimentos que dispu-
nham de fora de trabalho excedente, demonstrou-se muito favorvel expanso
da integrao. Nesse caso, tanto a suinocultura, que j era praticada como ativi-
dade comercial importante anterior aos anos 1960, quanto a avicultura, que se
expande posteriormente, so centrais na consolidao desse fenmeno. Para se
ter uma idia da dimenso dessas atividades, o abate de aves do Vale do Taquari
corresponde a um quarto da produo estadual e o abate de sunos alcanou, em
216
2006, o nmero de 987.939 animais, o que equivale a, aproximadamente, 18%
dos animais produzidos e abatidos no Rio Grande do Sul
5
(Acsurs, 2008).
Dos processos acima, resultou uma congurao da agricultura familiar
atual, que Grisel (2005) procurou caracterizar a partir de estudo sobre sistemas
agrrios na regio. Mesmo com os riscos de uma simplicao e a ausncia de
uma quanticao, grosso modo, a agricultura familiar do Vale do Taquari pode
ser assim tipicada:
i) agricultura com traos do antigo sistema colonial - trao animal, trabalho
manual, pequena renda monetria (principalmente, oriunda do leite) e ele-
vada produo de alimentos voltada ao autoconsumo. Nestas se observa a
predominncia de populao mais idosa, menor disponibilidade de terras e
em locais desfavorveis mecanizao;
ii) agricultores integrados, que articulam a suinocultura ou avicultura moderna
com o antigo sistema colonial;
iii) agricultores familiares de grande porte econmico, especializados, seja na
produo de gros nas margens do rio, seja na pecuria moderna de leite, seja
ainda na produo de sunos e aves.
Dinmica ambiental
A diversidade econmica na qual se destacam a produo de aves, sunos,
indstrias de produtos alimentares, est estreitamente ligada aos problemas am-
bientais do Vale do Taquari. O lanamento de dejetos oriundos dessas atividades
acaba impactando os recursos hdricos e o solo. Situao semelhante se verica
nos municpios em que se localizam outras atividades industriais, caso da inds-
tria coureiro-caladista, onde se concentram os problemas da produo e destino
de resduos slidos industriais, assim como a produo de euentes lquidos
industriais. Para ilustrar essa situao, cabe mencionar que, em mais de um tero
dos municpios da regio, acima de 90% dos resduos slidos industriais classe
I (resduos perigosos) gerados tm origem na atividade coureiro-caladista, com
destaque para Encantado (Fepam, 2003).
A rea est exposta ainda poluio acidental devido ao transporte de cargas
txicas e potencialmente perigosas, principalmente ao longo do eixo da BR-386
e hidrovia do Jacu, incluindo os portos de Taquari e Estrela.
5
Excluram-se deste clculo os animais abatidos no Rio Grande do Sul procedentes de outros
estados, como Santa Catarina e Paran.
217
Especicamente na atividade agropecuria, um aspecto crucial aquele rela-
cionado aos dejetos sunos. Uma soluo regional encontrada para isso foi o uso
como fertilizante e a distribuio em reas de lavouras. Contudo, trata-se de uma
soluo limitada pela prpria capacidade dos solos e por se restringir escala de
alguns municpios (logo, restritos s suas reas).
Os rgos ambientais nos nveis estadual e federal tm atuado no sentido de
restringir as atividades de produo suincola, limitando o rebanho da regio
aos ndices atuais. Ao mesmo tempo, diversos atores de diferentes segmentos,
incluindo desde produtores, indstria, instituies governamentais e de cincia e
tecnologia, vm discutindo propostas de organizaes internacionais para insta-
lar projetos de mecanismos de desenvolvimento limpo.
Vale lembrar que todos esses problemas so potencializados pelas condies
geofsicas e ambientais da regio, onde se registra a ocorrncia de enchentes pe-
ridicas, afetando principalmente os municpios de Lajeado, Estrela e Taquari.
Nesse contexto, a existncia e a atuao do Comit de Gerenciamento da
Bacia Hidrogrca Taquari-Antas uma importante arena de discusso e de
construo de propostas inovadoras de gesto ambiental. Trata-se de um comi-
t de constituio tripartite dos chamados usurios da gua da bacia (governo,
sociedade civil e rgos tcnicos), que tem como foco a melhoria das condies
ambientais da bacia hidrogrca atravs do desenvolvimento de inmeros proje-
tos na rea de saneamento ambiental e controle de poluio, alm de atividades
de recuperao e proteo dos recursos naturais e de educao ambiental.
Embora a regio no conte com unidades de conservao, o Relatrio Final
do Inventrio Florestal Contnuo do Estado do Rio Grande do Sul, realizado
em 2001 pela Universidade Federal de Santa Maria (Rio Grande do Sul, 2003),
constatou a gradativa recomposio de pores de mata nativa em reas rurais
nas encostas do alto Taquari, principalmente pelo abandono de reas antes ocu-
padas com a agricultura. Grisel (2005) constatou o mesmo em seu estudo sobre
a evoluo dos sistemas agrrios na regio. Essas reas apresentam resqucios
de Mata Atlntica, que fazem parte da Reserva da Biosfera da Mata Atlntica e,
juntamente com outros atrativos naturais como vales, morros, cascatas, grutas
e patrimnio histrico-cultural, destacam-se como potencial para o desenvolvi-
mento de atividades de turismo ecolgico e rural, que podem contribuir para a
preservao ambiental da regio.
218
2. Projetos coletivos e ao pblica na construo do territrio
2.1 A Cosuel - Cooperativa dos Suinocultores de Encantado
A Cooperativa dos Suinocultores de Encantado Cosuel foi criada em 1947,
como um projeto de um grupo de agricultores da regio do Vale do Taquari, que
percebem a necessidade de se organizar para enfrentar as novas exigncias do
mercado de sunos e de seus derivados, alm da necessidade de evitar a explo-
rao dos comerciantes.
Em verdade, a suinocultura havia comeado a se desenvolver nessa regio
com a chegada dos descendentes de imigrantes alemes vindos da regio de So
Leopoldo, por volta de 1856 (Ferri, 1998). poca, a principal nalidade da
suinocultura era a produo de banha, tanto para o autoconsumo das famlias
quanto para a comercializao, e constitua uma das principais atividades dos
agricultores da regio (Terhorst, 2005).
Inicialmente, a comercializao era feita pelos prprios produtores, mas logo
passou a ser facilitada com o surgimento de um novo agente, o comerciante,
que no era s o intermedirio, mas sim um dos eixos em torno do qual girava
a vida dos colonos (Paulilo, 1990, apud Terhorst, 2005). Nessa nova dinmica
de comercializao, o agricultor foi sistematicamente perdendo autonomia, en-
quanto o comerciante assumia a intermediao da produo.
Dessa forma, a produo de sunos passou a ser praticada com ns comer-
ciais, tendo como produto principal a banha, atribuindo cidade de Encantado
a denominao de Capital do Ouro Branco. As diculdades decorrentes do
aumento de concorrentes como a banha estadunidense e o leo de soja , que
eram problemas de difcil soluo, levaram o setor mudana de objetivo, pas-
sando da produo de banha para a de carne.
Na segunda metade da dcada de 1940, liderados pelo prefeito de Encantado,
um grupo de agricultores, descontentes com o preo pago aos seus porcos, mobili-
zou-se para constituir uma cooperativa, tendo frente um grupo de 387 pequenos
agricultores, que fundou, em junho de 1947, a Cosuel, como uma alternativa para
enfrentar a problemtica relao com os frigorcos (Cosuel, 2005).
A partir de ento, a cooperativa passaria a ter papel de destaque nas din-
micas territoriais do Vale do Taquari. Boa parte das repercusses regionais nos
aspectos econmicos, sociais e ambientais das mudanas ocorridas no estado
219
e no pas passar pela intermediao da Cosuel. O processo de modernizao
agropecuria um bom exemplo disso.
No caso da modernizao, a cooperativa cumpriu um duplo papel. Primeiro,
estimulando e viabilizando a prestao de assistncia tcnica a seus associados.
Segundo, adaptando sua estrutura para receber a produo decorrente da agri-
cultura modernizada que se ampliava na regio (caso da fbrica de leo de soja),
produzir insumos modernos (fbrica de raes) ou, simplesmente, atender pro-
duo convencional que persistia no Vale do Taquari (leite e erva-mate).
O que se sobressai no histrico da cooperativa a sua sintonia com a dinmica
regional ou, em outras palavras, a apropriao das caractersticas socioeconmi-
cas e ambientais do seu territrio, expresso no seu padro de comportamento.
Em sntese, chama ateno a forma como ela cristaliza (no no sentido esttico
do termo) e reete o projeto coletivo territorial. A banha, a carne, a erva-mate,
a soja, o leite, dentre outros produtos de importncia econmica histrica, so
apenas aspectos visveis (e centrais) dos dilemas da reproduo da agricultura do
Vale do Taquari, que passaram pela mediao da cooperativa. Entretanto, suas
transformaes globais e busca de sobrevivncia nanceira nos anos recentes
colocam em dvida a sua manuteno como projeto coletivo do territrio, con-
forme se ver adiante. Vejam-se outros aspectos da histria da cooperativa, que
ilustram tais percepes.
Embora a prioridade, desde sua fundao, fosse a construo de um frigor-
co, com o tempo, a Cosuel foi diversicando suas atividades, a m de propor-
cionar a comercializao dos produtos dos pequenos agricultores associados.
Baseadas nesse princpio e atendendo necessidade do mercado emergente, fo-
ram sendo incorporadas fbricas existentes na regio: de leo de soja (1957), de
raes (1963), de laticnios (1965), alm de outras atividades, como a industria-
lizao da erva-mate, extrao de leo de tunge, moinho de trigo, etc.
Entre 1977 e 1987, no cenrio de diculdades da dcada perdida na eco-
nomia brasileira, a Cosuel passou a terceirizar algumas de suas atividades, como
as fbricas de tunge, erva-mate, moinho de trigo e, mais tarde, a fbrica de leo
de soja. Mesmo assim, a cooperativa manteve nesses locais postos de comercia-
lizao de seus produtos oriundos da industrializao de sunos e de laticnios.
Ao mesmo tempo, ampliou e diversicou os programas de assistncia tcnica e
incentivou o melhoramento gentico dos rebanhos leiteiro e suno.
No nal da dcada de 1980 e nos anos 1990, algumas mudanas em seu
sistema de administrao foram adotadas, com o quadro social passando a ser
organizado por Comunidades, centros Regionais e Conselho Geral, sendo que,
220
nestas instncias, passa a ocorrer uma maior participao dos associados. Tam-
bm retoma-se o foco na produo suna, porm estendendo-se produo lei-
teira e comercializao de gros, alm da fabricao de raes e concentrados,
dando suporte produo dos agricultores.
Contando, atualmente, quase trs mil associados, a Cosuel mantm o perl de
agricultores familiares no seu quadro associativo. Contudo, a produo de sunos e
derivados destinada, principalmente, exportao. Isso implica sistemas de produ-
o especializados em detrimento daqueles em ciclo completo (em que o produtor
cria os leites e engorda), visto que, nos primeiros, o controle sobre o processo
facilitado. No caso da produo leiteira, permanece um maior nmero de produ-
tores com pouca produo. Porm, a cooperativa vem estimulando melhoramen-
tos na lgica de manter menos associados com maior produo.
Infere-se de tudo isso uma trajetria em dois tempos para a Cosuel. Um pri-
meiro, caracterizado por um projeto de um grupo de agricultores e apoiados pelo
poder pblico municipal, que resultou na fundao da prpria cooperativa. Um
segundo tempo, posterior modernizao agrcola brasileira, em que a banha
deu lugar produo de carne suna.
No primeiro, a prpria designao de Capital do Ouro Branco, atribuda
ao municpio de Encantado, imprimiria uma identidade do local com o produto.
Talvez se tenha aqui um caso de um ativo territorial, para usar uma classicao
de Pecqueur (2004), ou de um patrimnio territorial, tal como denido por
Billaudot (2002). Em outras palavras, pode-se identicar a construo de um
territrio da banha, ou, nos termos de Santos (1994 e 1996), um territrio
usado por um conjunto de tcnicas que modicariam os sistemas produtivos, e
tambm uma trama de interaes complementares e conitantes, redesenhando
as dinmicas socioambientais do local e suas relaes para alm do local. A
criao da cooperativa iria contribuir substantivamente para que os agricultores
pudessem estabelecer uma nova relao com os mercados da banha.
No segundo, as transformaes repercutiram no apenas nos antigos sistemas
produtivos, direcionados produo de banha, que seriam reestruturados para a
produo de carne suna
6
. Com isso, modicam-se as tcnicas, mas tambm as
dinmicas sociais e ambientais, as relaes com o mundo exterior, atravs dos
mercados. Nesse perodo, o projeto inicial cederia lugar a um novo projeto, com
o objetivo de inserir os novos produtos da cooperativa a carne suna e seus
derivados nos mercados internacionais.
6
Para saber mais sobre este processo, ler tambm o artigo de Terhorst & Schmitz (2007).
221
2.2 Projeto Caminho da Erva-Mate
O Caminho da Erva-Mate um projeto que agrega agentes pblicos e pri-
vados para a construo de uma rota turstica entre os municpios de Encantado,
Nova Brscia, Relvado, Doutor Ricardo, Anta Gorda, Ilpolis, Putinga, Arvore-
zinha e Itapuca, na denominada parte alta do Vale do Taquari. O projeto tem
como eixo estruturante a rodovia estadual RS-332, trecho com predomnio de
propriedades rurais familiares e, em sua maioria, produtoras de erva-mate.
Sob a tica do territrio em questo, talvez esse seja o projeto coletivo que
melhor expresse as mltiplas dimenses do desenvolvimento que se busca, e as
mltiplas funes da agricultura familiar e do prprio territrio em anlise, alm
de ter um carter interinstitucional. A erva-mate, conforme se discutiu anterior-
mente, esteve na origem da ocupao da regio. Logo, guarda com esta o aspecto
identitrio. Da mesma forma, a agricultura familiar, o tipo de produo e o modo
de vida a ela associado so aspectos centrais da constituio do Caminho.
A idia de construo da rota turstica surgiu a partir da obra de pavimentao
asfltica da rodovia RS-332, trecho que vai de Encantado at Soledade
7
. O primei-
ro esboo do projeto foi elaborado no ano de 1997, e a priori pretendia envolver no
projeto somente os municpios de Ilpolis e Arvorezinha, em uma possvel estrat-
gia de fomento ao turismo. Por mobilizao das prefeituras vizinhas e da Associa-
o dos Municpios de Turismo dos Vales (Amturvales)
8
, o projeto foi ampliado,
passando a incluir tambm os municpios de Encantado, Nova Brscia, Relvado,
Doutor Ricardo, Anta Gorda, Putinga e Itapuca. Em julho de 2002, o projeto foi
encaminhado ao Departamento Autnomo de Estradas e Rodagens (DAER), r-
go pblico responsvel pelo sistema rodovirio estadual.
A rota turstica compreende um prtico (situado como entrada principal da
Rota) no municpio de Encantado, seguido de oito totens, construdos ao longo da
RS-332, nas entradas de acesso dos demais municpios identicados como perten-
centes rota turstica. Atividades de paisagismo, com o plantio de espcies nativas
como a Ilex paraguariensis (erva-mate) e a Araucaria angustifolia (araucria) s
margens da rodovia, foi um dos primeiros passos na construo da rota.
Dentre os atores e instituies integrantes do projeto, destacam-se o Governo
do Estado do Rio Grande do Sul, atravs do Daer, fonte de recursos utilizados
7
Trecho entre Itapuca e Soledade ainda no havia sido concludo em 2006.
8
Associao responsvel por coordenar as atividades ligadas ao turismo naquela regio. At
o ano de 1999, quatro anos aps sua criao, reunia em seu quadro associativo apenas as pre-
feituras dos municpios do Vale.
222
na pavimentao da rodovia, e da Secretaria Estadual de Turismo; o Codevat;
a Amvat; e a Amturvales. Tambm participaram a Univates, realizando estudos
sobre a construo dos paradouros, e ainda a Empresa de Assistncia Tcnica
e Extenso Rural (Emater-RS), que atuou como parceira mediante disposio
de tcnicos que auxiliaram na elaborao do projeto de paisagismo e reposio
orestal com espcies nativas s margens da rodovia.
Gonalves (2006), em estudo realizado com famlias de agricultores da li-
nha Santo Antnio, municpio de Ilpolis (integrante da Rota), percebeu que,
em alguns casos, os informantes atribuem a autoria desse projeto prefeitura;
em outros casos, a percepo est relacionada ao mercado da erva-mate; e, em
outros casos ainda, evidenciada sobretudo a obra de pavimentao da rodovia
estadual. Assim, percebe-se que os agricultores no sabem, ao certo, o que o
projeto, o que ele prev e quem dele faz parte. Isso parece retratar certo descola-
mento entre os dois grupos (agricultores e demais atores/instituies).
Ainda assim, vale lembrar que a construo de projetos coletivos no exclui
a possibilidade de que alguns atores sociais hegemnicos se apropriem destes,
como um recurso no monetrio do territrio. No caso estudado, podem ser
identicados, entre esses, o Codevat, a Amvat, a Amturvales, bem como as pre-
feituras dos municpios que compem a rota turstica.
Na mesma linha, preciso ressaltar que o projeto Caminho da Erva-Mate no
se prope realizar as atividades de turismo nos municpios que integram a rota,
e, sim, potencializar para que as atividades do setor possam surgir com sua cons-
truo. Nesse sentido, observa-se a existncia de articulao entre estes objetivos
de desenvolvimento via turismo rural (por si s uma das funes oferta de
turismo e lazer atribuveis ao agrcola e ao rural no tema da multifuncionalidade)
e o rol de produtos associados agricultura familiar do Vale do Taquari. Em outras
palavras, um projeto que destaca as externalidades e os bens pblicos por ela
produzidos, como os ligados conservao do patrimnio natural e s amenida-
des (paisagem, beleza cnica e ar puro) ou ao prprio patrimnio sociocultural
associado a este tipo de agricultura.
Embora a questo da conservao do patrimnio natural seja central aos ob-
jetivos da Rota, cabe ressaltar que se trata da mesma agricultura familiar cuja
atividade produtiva apresenta impactos ambientais, como os apontados anterior-
mente. Nesse sentido, a preocupao presente no Polo de Modernizao Tecno-
lgica do Vale do Taquari, a ser tratado a seguir, complementa o reconhecimento
desta funo da agricultura familiar (preservao ambiental), mas, sobretudo,
atua como uma poltica de fortalecimento de sua multifuncionalidade.
223
2.3 O Programa de Apoio aos Polos de Inovao Tecnolgica
O Programa de Apoio aos Polos de Inovao Tecnolgica foi criado pela
Secretaria de Cincia e Tecnologia do Rio Grande do Sul, em 1989, como uma
diretriz poltica, para estimular a integrao entre universidades e centros de pes-
quisa com o setor produtivo, objetivando o desenvolvimento de tecnologias ade-
quadas s diferentes regies do estado. Entre seus objetivos, esto os seguintes:
utilizar os resultados da pesquisa tecnolgica e cientca para o desenvol-
vimento harmnico das diferentes regies do estado, atravs da inovao
tecnolgica nos processos produtivos;
nanciar e dar suporte tcnico a projetos que propiciem o aporte tecnolgico:
a) para o desenvolvimento do pequeno produtor rural; b) para o desenvol-
vimento de produtos e processos inovadores; c) para o desenvolvimento de
tecnologias limpas, preservao e recuperao do meio ambiente; d) para o
desenvolvimento da pesca e da aquicultura; e) para a melhoria dos processos
produtivos.
As principais mudanas de seu funcionamento se deram a partir de 1995,
quando os protocolos de intenes assinados entre as Instituies de Ensino Su-
perior ou Centros de Pesquisa e o governo do estado passam a ocorrer com o
respaldo dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento.
Em 2000, o Programa passou pela segunda srie de ajustes e mudanas,
orientadas pelos objetivos bsicos de tornar os polos ainda mais permeveis s
demandas e ao da sociedade, e aptos a estimular a emergncia e armao de
um novo enfoque e de um novo padro de desenvolvimento tecnolgico, capaz
de produzir endogenamente um ambiente frtil inovao.
No Vale do Taquari, o Polo de Modernizao Tecnolgica tem como Unidade
Executora a Univates Centro Universitrio, localizado em Lajeado. At 2007,
dos 15 projetos nanciados, 13 j haviam sido concludos e dois encontravam-se
em andamento. Praticamente todos os projetos so relacionados inovao tec-
nolgica na agricultura ou nos processos agroindustriais. Tambm existem pro-
jetos em andamento na rea de explorao de gemas de pedras semipreciosas.
Dos projetos executados pelo polo, identicam-se quatro eixos com maior
expresso. No primeiro eixo, h um grande nmero de projetos para diagnsti-
cos e desenvolvimento de tecnologias para minimizao e tratamento de euen-
tes resultantes da atividade suincola, bem como das agroindstrias de laticnios
e carnes. H um segundo eixo, com projetos voltados para analisar impactos
e identicar mtodos de controle de pragas em diferentes cultivos na regio,
224
como morango, cogumelo e erva-mate. Um terceiro eixo pode ser denido com
objetivo de capacitao e viabilizao de pequenas agroindstrias da regio, des-
tacadamente aquelas no ramo de carnes e derivados, leite e derivados, doces e
erva-mate. Um quarto eixo de atuao de pesquisa tem tido como objetivo a im-
plantao e instrumentalizao laboratorial nas reas de bromatologia, anlises
qumicas e microbiolgicas.
O que se observa que a constituio e as atividades do Polo de Moderniza-
o no Vale do Taquari, apontadas acima, indicam vrios pontos de aproxima-
o desta poltica pblica de desenvolvimento regional (externa ao territrio)
s dinmicas e projetos coletivos anteriormente analisados. Em outras palavras,
o Polo se territorializa a partir de sua atuao. Seguem-se algumas indicaes
nessa direo.
O Polo de Modernizao e o Codevat tm sede na Univates, instituio que
comporta o mais importante corpo regional de pesquisadores. Alm disso, a ao
do Polo se relaciona diretamente com as atividades econmicas da regio, como
a suinocultura e a produo de erva-mate, e sua estrutura produtiva baseada na
agricultura familiar. Nesse sentido, tambm converge para as atividades e os ob-
jetivos dos projetos coletivos Cosuel e rota turstica Caminho da Erva-Mate.
A pesquisa revelou que o perodo de maior expanso do Polo de Moderniza-
o do Vale do Taquari se deu a partir da implantao, pelo executivo estadual,
de mecanismos de participao popular na denio de demandas para investi-
mentos. Esse processo ocorreu de 1999 a 2002, com o Oramento Participativo,
e de 2003 a 2006, com a Consulta Popular. Os dois perodos envolveram a popu-
lao na denio de prioridades de investimentos na regio e constituram impor-
tantes arenas de debates e disputa por recursos direcionados ao desenvolvimento
cientco e tecnolgico regional. Tambm o Corede se fez importante ator e aliado
das reivindicaes da regio na rea de cincia e tecnologia. A no-realizao, por
parte do governo estadual, dos investimentos demandados pela regio, principal-
mente no perodo de 2003 a 2006, provocou a desarticulao dos atores locais e
uma desacelerao no ritmo dos projetos coordenados pelo Polo.
possvel identicar uma correlao positiva entre a existncia do Polo de
Modernizao Tecnolgica e os mecanismos de participao popular na de-
nio de investimentos em projetos na rea de cincia e tecnologia na regio.
O envolvimento de atores sociais de amplos segmentos, incluindo diferentes
setores produtivos, parece atribuir um carter territorial ao desenvolvimento.
Igualmente, os objetivos do Polo sinalizam para o carter multifuncional da agri-
cultura e para a agricultura familiar como ator central no processo de inovao
225
e desenvolvimento. Melhoria dos processos produtivos, recuperao ambien-
tal, tecnologias limpas, produtos e processos, etc., articulados agropecuria de
base familiar, so o foco das atividades do Polo. Logo, reforam que produo,
preservao e manuteno da capacidade produtiva no somente constituem
funes legtimas daquela agricultura como tambm objeto de centralidade das
aes do Polo.
Consideraes nais
Historicamente, a agricultura familiar consistiu na forma social de produo
mais importante do Vale do Taquari, e assim se mantm nos dias atuais. A con-
gurao do territrio em questo parece no prescindir da agricultura familiar ali
existente, visto que os projetos coletivos mais marcantes identicados guardam
estreita relao com ela e legitimam suas mltiplas funes. Isso verdadeiro
para os projetos da Cosuel e, tambm, do Caminho da Erva-Mate, conforme
se evidenciou neste estudo.
A Cosuel confunde-se com a histria da agricultura familiar regional e dos
enfrentamentos que teve com os processos de mudanas gerais de contexto, re-
sultantes de modernizao, crises, abertura de mercados, aumento de concorrn-
cia, etc. J o Caminho da Erva-Mate, como identica seu prprio nome, s faz
sentido como proposta de desenvolvimento por estar inserido neste territrio.
ao Vale do Taquari que o projeto se referencia e se articula, ao seu patrim-
nio sociocultural e a sua capacidade de ofertar um servio especco, que o
turismo baseado nos atributos do Vale, e no de outro territrio. Igualmente, o
Projeto busca valorizar a multifuncionalidade da agricultura familiar local, e no
de outra regio. Em sntese, s faz sentido naquele territrio.
Em resumo, os dois projetos, cada um a seu modo, expressam identidade com
o territrio onde se desenvolvem. Em ambos, verica-se que a prpria ao
coletiva que vai construindo a identidade territorial e denindo a conformao
daquilo que se entende como o territrio do Vale do Taquari, territrio este que
expressa sua multifuncionalidade, seja no aspecto produtivo de sua agricultura
familiar e a demanda por preservao ambiental, seja no patrimnio sociocultu-
ral a ela atribudo e que se evidencia em atividades tursticas.
Para o Polo de Modernizao Tecnolgica, a referncia ao territrio aquele
institucionalizado pela lei, cujo campo de atuao coincide com o do Codevat.
Mesmo assim, podem ser identicados objetivos relacionados s modicaes
nas dinmicas territoriais, via criao de mecanismos e estmulo participao
226
das populaes e dos atores regionais nas decises de prioridades aos projetos
de desenvolvimento.
Em relao agricultura familiar, o Polo no s a legitima como ator central
no desenvolvimento proposto, como tambm apresenta objetivos que reconhe-
cem e contribuem para a sua multifuncionalidade. Isso se expressa nos projetos
voltados mitigao dos impactos ambientais, proporcionando melhorias nas
condies de vida tanto dos agricultores como da populao em geral, ou ainda
na busca de alternativas que assegurem a diversicao produtiva daquela agri-
cultura.
No conjunto das anlises, sobressai-se ainda que, entre os dois projetos co-
letivos, h diferenas de prioridades eleitas em cada contexto apresentado. No
caso da formao da Cosuel, processo que remonta segunda metade da dcada
de 1940, o centro da questo era a necessidade da organizao dos produtores
de sunos para enfrentar os frigorcos e os preos pagos pela banha. Demanda
atingida por tal organizao e que expressa talvez, hoje, a maior riqueza econ-
mica da regio.
Enm, o territrio do suno ou da suinocultura formou-se e est mais
arraigado socialmente, atinge um grande nmero de municpios da regio (e
de fora dela tambm), representando grande peso na caracterizao e na cons-
truo do territrio Vale do Taquari, no pela antiguidade ou temporalidade
dos atores e instituies que atuam na regio-alvo desse estudo, mas, sim, pela
organizao desses atores no encaminhamento de seus pleitos e na construo
de atmosferas que propiciam a efetiva transformao do espao para o desen-
volvimento de suas regies de seus territrios.
No contexto aqui analisado, a agricultura familiar e a sua produo so a base
dos projetos coletivos e da poltica pblica. Entretanto, ressalta-se um aspecto
central no tema em questo, que a ao do Codevat como escala intermediria
entre estado e municpios, e, principalmente, como elemento de articulao en-
tre os diferentes projetos coletivos e de polticas pblicas. Isso porque, alm de
constituir o principal agente de desenvolvimento da regio, refora os laos e a
sintonia entre os objetivos e aes da Rota da Erva-Mate, do Polo de Moderni-
zao e da Cosuel.
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229
CAPTULO 9
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E MULTIFUNCIONALIDADE
DA CAFEICULTURA FAMILIAR NO SUL DE MINAS GERAIS
Miguel Angelo da Silveira
Paulo Eduardo Moruzzi Marques
Introduo
O Sul de Minas, uma das dez Regies de Planejamento (RP) do estado de
Minas Gerais, conta com um total de 155 municpios (Fundao Joo Pinheiro,
2003), possui um patrimnio agroalimentar e gastronmico bastante diversica-
do e fortemente identicado com a cultura cafeeira, pois produz de cerca de
50% do caf do estado, que, por sua vez, responsvel por 70% da produo
brasileira (Conab, 2008). Com base nessa premissa, este artigo objetiva identi-
car as contribuies da agricultura familiar sul-mineira para o desenvolvimento
territorial, sob o prisma da noo da multifuncionalidade da agricultura e a partir
da anlise de dinmicas territoriais e projetos coletivos selecionados em trs mu-
nicpios vizinhos Poo Fundo, Machado e Campestre, locais onde se concentra
uma das maiores produes de caf com qualidade superior do pas, historica-
mente centrada em bases familiares e cultivada em reas de montanha.
Conforme os estudos de Moruzzi Marques et al. (2007), h sinais de ex-
perincias que podem alar a agricultura familiar dessa congurao espacial
ao pioneirismo, em termos da conciliao da produo agrcola com as voca-
es territoriais, nas quais dimenses tais como identidades culturais, iniciativas
sociais, aptides ecolgicas e aes ambientalistas passam a ser reconhecidas
como funes essenciais.
230
MIGUEL ANGELO DA SILVEIRA PAULO EDUARDO MORUZZI MARQUES
O trabalho leva em conta que o caf , efetivamente, responsvel pela
emergncia de uma signicativa identidade territorial e destaca, ademais,
que o potencial socioeconmico da produo familiar local pode se traduzir
em um trunfo vigoroso, desde que fundado nas relaes particulares desta
forma de produzir com a natureza, as quais, potencialmente, favorecem o
reconhecimento das mltiplas funes da agricultura. Estas ltimas congu-
ram-se como uma ressignicao das concepes de desenvolvimento, prin-
cipalmente quando associadas s preocupaes com o equilbrio da ocupao
territorial, com a criao de empregos, com a garantia de gerao de renda
para a reproduo social da agricultura familiar e com o desenvolvimento de
um saber ambiental especco, centrado, neste caso, no sistema orgnico de
produo.
O relevante potencial turstico do territrio, caracterizado pela forte variao
de paisagem, pelo referido patrimnio alimentar e pela privilegiada localizao
geogrca, prxima ao eixo Belo Horizonte-So Paulo-Rio de Janeiro, torna
a regio em questo um lugar privilegiado para o descanso e para a recreao
daqueles que habitam nessas grandes regies metropolitanas. Esse fenmeno
favorece o relacionamento dos agricultores com aqueles que vivem em lugares
de grande concentrao populacional (com crescentes inconvenientes ligados ao
stress urbano, ao transporte, poluio, alimentao inadequada ou sade). O
dilogo entre estes dois mundos pode levar a um reconhecimento de qualidades
no modo e ritmo da vida rural.
Para o estudo das contribuies do segmento familiar ao desenvolvimento
territorial, os procedimentos metodolgicos adotados levaram em conta a arti-
culao das unidades familiares entre si, as complexas relaes estabelecidas
entre elas e o territrio, e as implicaes relacionadas s estratgias e polticas
pblicas de desenvolvimento territorial. A anlise desses aspectos foi funda-
mentada sobre quatro componentes principais: demogrco-social, econmi-
co, ambiental e espacial.
Como resultado, identicou-se uma dinmica territorial dominante e sele-
cionou-se um projeto coletivo, em funo de sua relevncia para a perspectiva
socioterritorial. Trata-se de: 1) Dinmica preponderante em torno do caf, de-
terminada pelo modelo produtivista/industrial da prpria lire do caf, na qual
a agricultura familiar se benecia apenas marginalmente. Neste modelo, atuam
as cooperativas tradicionais, como a Cooperativa Agropecuria de Poo Fundo
(Coopfundo), a Cooperativa Agrria de Machado (Coopama) e a Cooperativa
Regional de Cafeicultores em Guaxup (Cooxup); 2) Projeto produtivo org-
231
nico fundado no princpio do comrcio justo
1
, encabeado pela Cooperativa de
Agricultores Familiares de Poo Fundo e Regio (Coopfam).
Desta perspectiva, escolheu-se como ponto de partida para a anlise e refern-
cia espacial inicial o municpio de Poo Fundo, buscando-se identicar as princi-
pais articulaes com amplitude supramunicipal empreendidas por iniciativa de
diferentes atores. Assim, o estudo foi baseado em entrevistas que consistiram em
identicar as representaes sociais destes ltimos, entre eles: os dirigentes do
projeto selecionado, gestores pblicos (prefeito, secretrio da Agricultura e dois
vereadores); sete agricultores familiares (todos instalados no territrio, mas quatro
ligados ao projeto coletivo em questo e outros trs no engajados); presidentes
das trs cooperativas localizadas em Poo Fundo; agentes de extenso rural; dois
compradores autnomos de caf e, enm, dois professores universitrios.
No quadro do marco conceitual da pesquisa, o territrio concebido como
lugar de construo de recursos especcos, condio vista como essencial para
a criao de bens diferenciados. Ganha terreno, assim, a ideia de que o espao
territrio carrega vida e cultura, fermento potencial do desenvolvimento. Nessa
perspectiva, torna-se pertinente considerar o dinamismo dos indivduos em suas
iniciativas, tanto nas esferas econmicas quanto nas socioculturais e ambientais
(Pecqueur, 2002). J os projetos coletivos constituem alianas e engajamentos
dos atores sociais e institucionais em torno de compartilhamento de recursos e
objetivos. Estes ltimos so considerados meios e perspectivas de interveno
sobre o territrio. A propsito, este quadro de referncia permite tambm anali-
sar as dinmicas territoriais induzidas pelas aes das empresas privadas, mas
sem as considerar, no entanto, enquanto projeto coletivo. Nesta abordagem, as
dinmicas territoriais so tomadas em conta a partir, sobretudo, do tipo de lgica
que as orienta, associadas a quatro grupos de vetores: projetos coletivos, inicia-
tivas das empresas privadas, aes fragmentadas e polticas pblicas.
A estrutura do presente artigo composta de cinco partes: a primeira apre-
senta a temtica geral e o problema de investigao, com comentrios sobre a
sua trajetria. Na segunda parte, apresentada a contextualizao do estudo; a
terceira parte se refere dinmica territorial identicada; a quarta parte faz uma
anlise do projeto coletivo selecionado e, nalmente, luz das evidncias, apre-
sentam-se as concluses na quinta parte.
1
O comrcio justo uma prtica comercial assentada em um conjunto de normas
e princpios transparentes, participativos e democrticos, que objetiva proporcionar
condies nanceiras mais vantajosas para a produo familiar de pases do chama-
do Terceiro Mundo.
232
A contextualizao do estudo
Na RP Sul de Minas Gerais vivem, atualmente, cerca de dois milhes e qua-
trocentas mil pessoas, espalhadas em seus 155 municpios (13,4% da populao
do estado), com cerca de 530 mil delas habitando em meio rural (Fundao Joo
Pinheiro, 2008). Com paisagens edafoclimticas e socioeconmicas variadas,
a regio possui uma diversidade considervel de produtos agrcolas e um rico
patrimnio alimentar e cultural, destacando-se a cafeicultura, a pecuria leiteira
e o artesanato. Por outro lado, apresenta uma indstria extrativa mineral em
expanso, um turismo em crescimento (em Poos de Caldas, nas estncias hidro-
minerais e, especialmente, no lago de Furnas) e, nos ltimos anos, uma propaga-
o da atividade orestal. No eixo da Ferno Dias, a indstria de transformao
vem crescendo aceleradamente (em Extrema, Pouso Alegre, Varginha, Trs Co-
raes, Lavras e outros municpios vizinhos). A indstria eletroeletrnica est
em expanso no vale do Sapuca (Santa Rita do Sapuca e Itajub), o que lhe
vale a designao de Vale da Eletrnica. Convm ainda salientar que a indstria
de alimentos, em especial de derivados lcteos, uma das que mais crescem no
conjunto da regio.
Dados da Fundao Joo Pinheiro (PIB..., 2008) relativos ao Produto Interno
Bruto (PIB) estadual no perodo de 2002 a 2005, revelam que as regies Central
e Sul concentraram 56,5% do PIB estadual. A regio Sul de Minas apresentou o
segundo maior PIB, cerca de 13% do total. Em relao produo de caf, o Sul
de Minas responsvel por 53% da produo estadual, o que corresponde a 70%
da renda dos estabelecimentos rurais.
Compreendendo um dos mais destacados conjuntos de municpios sob o pon-
to de vista do cultivo do caf, Poo Fundo, Machado e Campestre notabilizam-se
pela qualidade superior de seu produto. Estudos conduzidos pela Empresa de
Pesquisa Agropecuria de Minas Gerais (Epamig) e Embrapa Caf (Alves et al.,
2007) indicam que, na regio central do Sul de Minas, os municpios de Macha-
do, Campestre e Poo Fundo apresentam fatores edafoclimticos bastante favo-
rveis produo de cafs de excelente qualidade de bebida, desde que aliados
a um sistema de manejo adequado, j amplamente dominado pelos produtores
locais.
A base tcnica e social sobre a qual essa cafeicultura se desenvolveu his-
toricamente caracterizada por numerosas e pequenas exploraes familiares,
fomentando uma economia local ativa, marcada pela multiplicao de agentes
econmicos interligados (comerciantes, cooperativas, empresas de insumos) e a
233
existncia de um mercado de trabalho particularmente dinmico. A especializa-
o e a expanso cafeeira se inscrevem, ademais, dentro de uma cultura campo-
nesa de longa data, assegurando uma forte tipicidade territorial.
Em Machado, localiza-se a sede da Associao de Cafeicultura Orgnica do
Brasil (Acob) que, juntamente com a Escola Superior de Agricultura e Cincias,
instituio particular, e a Escola Agrotcnica Federal (EAFM), so responsveis
pela gerao e difuso de conhecimentos, tcnicas e procedimentos para o culti-
vo orgnico do caf (Pedini, 2005).
No caso de Campestre e Poo Fundo, observa-se o aumento crescente do
interesse da agricultura familiar pelo cultivo orgnico e pela produo sem agro-
txicos, no s de caf, mas tambm de outras culturas e produtos, com destaque
para cachaa orgnica, mel, rapadura e fruticultura. As indicaes geogrcas de
qualidade so vistas como um potencial de agregao de valor para a produo
regional e so estimuladas, principalmente, pelo poder pblico estadual. Esses
processos sociais favorecem a agricultura familiar e a valorizao de recursos
territoriais especcos, contribuindo com o reconhecimento dos mltiplos papis
da agricultura.
A agricultura familiar do territrio vigorosa e numerosa, com cerca de cinco
mil estabelecimentos, apresentando uma diversidade de tcnicas de produo e a
multiplicao dos processos inovadores de comercializao, notadamente o co-
mrcio justo e orgnico. Desse total, cerca de 300 propriedades de caf (6,25%)
adotam o sistema orgnico e/ou a produo sem uso de agrotxicos.
No incio dos anos 1970, a produtividade mdia dos cafezais locais era de
apenas 3-5 sacas por hectare. Alm de ter quintuplicado essa produtividade, a
cafeicultura se orienta em boa medida para uma produo de qualidade diferen-
ciada. A partir dos anos 1990, Poo Fundo passou a ser considerada referncia
nacional na produo orgnica de caf, com certicao de comrcio justo, gra-
as Coopfam, e Machado se tornou um polo gerador e difusor de conhecimento
em cafeicultura orgnica. Por sua vez, Campestre, que se posiciona como o sexto
maior municpio produtor de caf do Sul de Minas, conta tambm com ncleos
de agricultores familiares no mbito da Coopfam. Tais aspectos conferem fortes
implicaes no desenvolvimento territorial, com uma notvel contribuio da
agricultura familiar, que, cada vez mais, favorece um reconhecimento dos ml-
tiplos papis da atividade agrcola.
Com efeito, a cafeicultura conheceu, nos ltimos anos, uma revalorizao,
graas construo de diversos projetos e oportunidades especialmente orienta-
dos para o fortalecimento da agricultura familiar, a promoo da alimentao de
234
qualidade e a preservao ambiental. No territrio dado, Sul de Minas Gerais,
essas circunstncias permitem a emergncia de iniciativas promissoras para a
constituio de referncias alternativas de qualidade diante do modelo agroali-
mentar dominante no Brasil, no qual o papel da agricultura se resume produo
abundante de commodities indiferenciadas.
A dinmica territorial ligada ao
modelo produtivista e industrial do caf
No mbito do modelo produtivista e industrial da lire do caf, o qual induz
uma estruturao territorial em torno da produo do caf commodity, nota-se
que a sua fundamentao econmica, ecolgica e geogrca estabelece um tipo
de organizao social que submete a quase totalidade dos agricultores familia-
res das reas estudadas a situaes de marginalizao, o que a impede, como
consequencia, de exercer multifunes, de modo a poder contribuir com um
desenvolvimento de carter sustentvel. Apesar disso, o sistema de produo fa-
miliar do Sul de Minas, mesmo no mbito do commodity caf, ainda se apresenta
com certo grau de viabilidade, considerando aspectos tcnicos, organizacionais
e socioeconmicos.
Assim, os efeitos perversos causados pelo dinamismo social desse modelo
tm origem nas condies estabelecidas, sob a tica da chamada lgica de clu-
be, pelas organizaes que se valem do que Guy di Mo (1998) identica como
o poder poltico (tecido administrativo), as dinmicas socioeconmicas (ligadas
ao sistema produtivo, por exemplo, distritos industriais, clusters, qualidade de
produtos, etc.), os comportamentos e aspectos identitrios e pertena e as din-
micas naturalistas (determinismos ligados s interaes naturezasociedade).
Do ponto de vista da multifuncionalidade da agricultura, vale destacar que
um territrio, sendo unidade delimitada, simultaneamente um espao de agre-
gao e de segregao. H os indivduos que esto dentro e aqueles que cam
fora. Essa caracterstica fundamental no que diz respeito aos territrios resul-
tantes de aes coletivas.
Oportuno apresentar aqui algumas ideias sobre as lgicas dessa dinmica.
Convm mencionar que a competitividade do setor constitui o objetivo recor-
rente de discursos e prticas em torno da ideia de expanso do agronegcio bra-
sileiro. Nessa perspectiva competitiva, defende-se a liberalizao econmica
em escala internacional, para permitir uma regulao da agricultura unicamente
pelos mecanismos de oferta e demanda. No cenrio de retirada progressiva dos
235
entraves ao livre comrcio, as exportaes agrcolas de commodities se multi-
plicariam, lgica que se justicaria pelo pressuposto de que os consumidores
alcanariam grandes vantagens em razo da queda constante de preos. As r-
mas agroindustriais e as grandes redes de supermercados consolidam-se como
atores que denem as regras do jogo, com campo livre para impor sua concepo
de qualidade. Seus poderosos instrumentos de comunicao publicitria tornam
suas marcas comerciais referncia praticamente exclusiva para as escolhas dos
consumidores.
Apesar de uma grande gama de produtos, essas empresas mostram funda-
mentalmente interesse, todavia, por uma matria-prima uniforme, com caracte-
rsticas o mais controlveis possvel. Como sugere Lacombe (2002), a eccia
tcnica da cadeia de transformao depende de uma diferenciao tardia dos
produtos. Quer dizer, a partir de uma matria-prima agrcola homognea, as em-
presas agroalimentares desenvolvem tcnicas de transformao, desembocando
em vasto leque de produtos que so tardiamente diferenciados entre si na cadeia
do processamento. Dessa maneira, as empresas combinam economia de escala,
nas primeiras fases do processo de transformao, com a diversicao de sua
gama de produtos, que se opera o mais tarde possvel. Tal lgica permite reduzir
estoques, prazos, horizontes de previso e oscilaes da demanda, aumentando
a produtividade dos sistemas. O processo requer, portanto, que a matria-prima
alimentar tenha preos muito reduzidos e seja totalmente adaptada transforma-
o industrial, num quadro em que os processos de produo agrcola so padro-
nizados a m de reduzir ao mximo os custos de produo. O papel da agricul-
tura se resume, assim, oferta massiva e constante de produtos homogneos e
baratos. Apesar da abundncia da produo alimentar com custo relativamente
baixo, essa banalidade da agricultura, com reexos diretos na qualidade alimen-
tar, preservao ambiental, ordenamento territorial e coeso do tecido social,
preocupa profundamente consumidores-cidados.
Portanto, na tica produtivista e industrial, a provenincia e a forma de pro-
duzir no constituem critrios pertinentes para a denio da qualidade, pois
a marca comercial das grandes empresas agroindustriais e da grande distribui-
o que guia as escolhas dos consumidores. A propsito, a anlise de Wilkinson
(2002) das mais consistentes para essa reexo, j que fornece elementos ins-
tigantes sobre a evoluo das estratgias agroindustriais, as posies de poder e
as respostas dos gigantes do setor s crticas que lhes so dirigidas. Seja como
for, o panorama em que a grande indstria alimentar e a grande distribuio de-
nem livremente as regras do jogo muito desfavorvel agricultura familiar,
salvaguarda da biodiversidade tropical, dinamizao dos territrios rurais e
236
aos esforos com vista a uma oferta agrcola de qualidade superior em termos
alimentares. Com efeito, esse cenrio deixa ampla margem para a propagao
de uma viso produtivista do sistema agroalimentar, cuja consequncia consis-
te em favorecer um ponto de vista que reduz o alimento a uma matria-prima
indiferenciada. Assim, a perspectiva produtivista leva consolidao de uma
abordagem pouco propcia s questes ambientais, sociais e culturais.
No caso da cafeicultura, as lgicas que negligenciam as formas e relaes
de produo se associam aos produtos indiferenciados, cujo lugar no merca-
do ocupado pelo baixo preo associado reputao das marcas das empresas
torrefadoras e solubilizadoras que levam o produto nal ao consumidor. As ten-
dncias do consumo de caf nos pases importadores mostram, no entanto, uma
recusa crescente a tal modelo. O fenmeno das certicaes evidencia a procura
por outros referenciais de qualidade no lugar daqueles oferecidos unicamente
pelas marcas comerciais.
De acordo com o que j foi mencionado, no Sul de Minas, sob o ponto de vista
agropecurio, o caf o seu principal produto, pois, alm de ser uma commodity
com alto valor negociado (o Sul de Minas, historicamente, tem produzido mais
caf que alguns pases produtores), acaba por gerar um alto valor agregado na re-
gio, em funo das diferentes atividades que permeiam sua cadeia produtiva. So
fornecedores de insumos, armazns de beneciamento e estocagem, comerciantes
(corretoras e exportadoras), estruturas de assistncia tcnica, entre outros.
Convm precisar que a ocupao geogrca do caf no Sul de Minas ocorre em
reas de montanha (bioma da Mata Atlntica), caracterizadas pelo cultivo em zonas
com relevo acidentado, e em reas mais planas (tipicamente de cerrado ou transio).
Essa distino topogrca e de biomas delimita dois tipos de estrutura fundiria: as
grandes empresas do agronegcio cafeeiro, que se encontram, em sua grande maio-
ria, nas reas com topograa mais plana, e, consequentemente, mais mecanizveis,
e os estabelecimentos familiares, que predominam nas reas de difcil mecanizao,
com tamanhos menores e maior relao de trabalho por unidade-rea.
No territrio dos municpios de Machado, Poo Fundo, Campestre, predo-
mina a segunda estruturao, tratando-se de caf produzido por famlias de ca-
feicultores e tambm por produtores no familiares de mdio porte. As formas
de explorao variam de cafs mais largos (com menos de 4.000 plantas/ha) a
mais adensados (acima de 4.000 plantas/ha e com produtividades superiores),
colheita manual ou mecanizada (colhedoras costais na sua maioria), processos
de secagem via mida (lavador com despolpador ou descascador de cereja) ou
via seca (em terreiros de terra, cimento ou asfalto). As combinaes possveis,
237
dentro dos diferentes sistemas, dizem respeito escala de cada produtor e ao seu
nvel tecnolgico.
Estudo recente conduzido em 2007 pela Embrapa Meio Ambiente, Embra-
pa Caf e EAFM, nos municpios de Machado, Campestre e Poo Fundo, com
o objetivo de avaliar os tipos de estabelecimentos agrcolas e seus respectivos
sistemas de produo, indicam a existncia de cerca de 1.600 propriedades es-
pecializadas em cafeicultura em Machado, 2.300 em Poo Fundo e 2.200 em
Campestre. Os resultados apontaram tambm a predominncia da agricultura
familiar, com 84% dos estabelecimentos (Silveira et al., 2007).
A assistncia tcnica para os cafeicultores do sistema de produo conven-
cional prestada pelos escritrios locais da Empresa de Assistncia Tcnica e
Extenso Rural (Emater/MG), pelos tcnicos vendedores de insumos e pelas
cooperativas agropecurias que atuam nas trs cidades.
Convm aqui desenvolver algumas linhas sobre estas cooperativas. A Coo-
perativa Agropecuria de Poo Fundo (Coopfundo) nasceu no ano de 1967, jun-
tamente com a criao do Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Poo Fundo.
Primeiramente, a cooperativa voltava-se para a produo de leite, mas, poste-
riormente, foi arrendada pela multinacional francesa Danone.
Mais tarde, a partir do ano 2000, o caf passou a apresentar-se como o carro-chefe
dessa cooperativa. A Coopfundo, a maior cooperativa do municpio, com quase 600
cooperados, adota o sistema de trabalho denominado caf personalizado, que nada
mais que um sistema de armazenamento com a identicao do nome do produtor
em cada saca estocada. Funciona como uma facilitadora da comercializao, de
modo que a negociao e venda do produto s pode ser feita com o aval e assi-
natura do produtor. Dessa forma, a cooperativa funciona como uma operadora
que busca vender o caf com melhor preo do mercado, mas pouco se afasta de
uma concepo industrial e produtivista. Sua comercializao tem o apoio de
uma central de caf na cidade de Varginha, municpio que recebeu a implanta-
o do Porto Seco
2
, de onde o caf parte para o Porto de Santos, distante 380
quilmetros.
Por sua vez, a Cooperativa de Cafeicultores de Guaxup (Cooxup), locali-
zada no muito longe do territrio em estudo, considerada por muitos a maior
2
Os Portos Secos so centros ou depsitos aduaneiros destinados ao armazenamento
de produtos importados e despacho de mercadorias a serem exportadas. So locali-
zados em cidades de porte mdio no interior do pas, como o caso do Porto Seco
do Sul de Minas (Portos..., 2008).
238
cooperativa de caf do mundo, com cerca de 11.000 cooperados e abrangendo
103 municpios, a maioria do Sul de Minas. Com tal dimenso, a cooperativa
procura imprimir certa aderncia a um modelo sustentvel. Na qualidade de
uma das mais tradicionais cooperativas do Brasil (75 anos de existncia), a Coo-
xup adota uma estratgia de comercializao pujante, com marcas reconheci-
das, inclusive no campo da agricultura orgnica.
No setor do ensino e pesquisa, a EAFM constitui um importante centro que,
mesmo favorecendo o modelo agroindustrial hegemnico do caf, acolhe o desen-
volvimento de uma viso alternativa em seu seio. Alguns prossionais dessa insti-
tuio contriburam para o avano de uma viso ecolgica, oferecendo produo
familiar caminhos alternativos que hoje so cada vez mais reconhecidos.
No que se refere comercializao do caf commodity, ele toma dois desti-
nos. No primeiro caso, quando a produo supera 19.200 kg (aproximadamente
um container), o produtor comercializa diretamente o produto com comprado-
res maiores, como a Dnamo Armazns Gerais ou a Comercial Irmos Ribeiro.
Essas empresas so especializadas nas atividades de rebeneciamento
3
de cafs
de qualidade e nas operaes de recebimento, preparo e embarque de cafs. Se-
diadas em Machado, contam com modernos equipamentos e instalaes com
capacidade de armazenagem de, aproximadamente, 300 mil sacas de caf ver-
de. A Dnamo, alm disso, conta com armazns sediados na cidade de Santos,
estado de So Paulo, com capacidade de armazenagem de, aproximadamente,
200 mil sacas de caf. Essas empresas mantm relaes comerciais diretas
com exportadoras, como, por exemplo, a Exprinsul, localizada no Porto Seco
da cidade de Varginha (Fig. 1), que tambm comercializa caf orgnico, ou a
Cooxup. Elas tambm tm capacidade de exportao direta, mas acabam por
adquirir apenas cafs com padro BM&F (Bolsa de Mercadorias & Futuros),
ou seja, caf commodity.
3
O beneciamento do caf uma das diversas operaes ps-colheita, que transfor-
ma, pela eliminao das cascas e separao dos gros, o fruto seco (coco ou perga-
minho) em gros de caf, que passa a ter a denominao de caf beneciado ou caf
verde. J o rebeneciamento compreende a classicao e padronizao dos gros
beneciados de acordo com atributos como peneira, densidade e cor, utilizando-se
de diversos maquinrios.
239
Figura 1. Porto Seco Sul de Minas
Fonte: Unecom, 2008.
Quando a produo menor e/ou de baixa qualidade, utilizado o expedien-
te dos corretores. Nesse segundo caso, realiza-se um contato direto com esses
agentes, presentes em todas as cidades, os quais fazem uma classicao do lote
e efetuam o pagamento vista. To logo terminada a secagem em terreiros,
os produtores se apressam em beneciar o caf pelo uso de mquinas acopladas
a caminhes e contratadas dos corretores (ou atravessadores), que prestam este
servio na propriedade. A urgncia revela questes de economia e tambm de se-
gurana, em funo dos frequentes roubos que ocorrem na zona rural da regio.
Esses lotes so preparados, ou seja, passam por mquinas de classicao e
separao, sendo agregados em lotes maiores, que so enviados para grandes
empresas. O resduo, de menor qualidade (sobra do preparo), reclassicado
ou comercializado com compradores de caf de menor qualidade, que podem ser
as torrefadoras da regio.
Esse processo cria uma assimetria de informaes que, normalmente, fortale-
ce os grandes compradores e deixa os produtores familiares merc do restante
240
da cadeia, uma vez que no possuem informaes atualizadas, por exemplo, de
cotao de preos do caf, no tm noo dos critrios utilizados na classicao
e, consequentemente, na determinao do preo do produto.
Apesar da submisso da maior parte da cafeicultura do Sul de Minas s lgi-
cas mencionadas acima, a justicativa aqui apresentada para a ampla inscrio
dos cafeicultores familiares no sistema produtivista e industrial se assenta na
ideia da praticidade. Um corretor de caf, entrevistado em Poo Fundo, descreve
sua atividade tal como uma espcie de banco popular. O cafeicultor familiar
tpico do territrio no tem conta bancria, conando sua produo aos agentes
locais de intermediao. Quando necessita de dinheiro por qualquer razo, esse
indivduo aciona o escritrio de corretagem de caf, que o reembolsa de maneira
praticamente imediata. O corretor recorre a uma seleo prvia do produto, sem
a menor transparncia com o produtor, que muito pouco encorajado a introdu-
zir melhorias na qualidade de seu caf ( fato que a produo cafeeira j requer
um patamar elevado de cuidado e dedicao).
De certo modo, o que ocorre em Poo Fundo corroborado por Zylbersztain
et al (1993), quando apontam que o relacionamento dos corretores com os seus
representados informal, porm regular, e que os negcios so realizados com
base na conana e na tradio do corretor. Por esse motivo, ainda segundo
os mesmos autores, os corretores mantm rmas familiares centradas em uma
nica pessoa e rmemente aliceradas em seu conhecimento do mercado, ou
seja, seu produto a informao.
De toda maneira, a condio confortvel de vida da maioria dos cafeicultores
familiares dos trs municpios fornece argumentos convenientes para justicar
tal tipo de estruturao da cadeia produtiva: o interlocutor consultado insiste na
argumentao segundo a qual, desde os anos 1990, os cafeicultores conhecem
uma signicativa melhora de vida, especialmente notria em termos de quali-
dade de suas residncias, em razo de uma boa remunerao do caf na regio.
Porm, essa suposta condio confortvel fortemente contestada pelos cafei-
cultores engajados nas iniciativas do projeto Coopfam, como ser examinado
abaixo.
Coincidncia ou no, na dcada de 1990, o ambiente institucional em torno
do caf passa por uma profunda reforma, depois de mais de 50 anos de forte
regulamentao por parte do governo brasileiro, para entrar em uma nova fase
de liberdade de mercado. Conforme Saes e Farina (1999), com o m do Instituto
Brasileiro do Caf (IBC), o Sistema Agroindustrial do Caf (SAG) (Fig. 2) no
teria mais que operar com regras rgidas de cotas de exportao (e consequente
241
formao de estoques invendveis), proibio da entrada de empresas no seg-
mento industrial e tabelamento de preos do caf no varejo.
A desregulamentao do mercado brasileiro do caf provocou diculdades
nanceiras iniciais para o setor, causadas, entre outras razes, pela falta de de-
nio de polticas de custeio e comercializao. Desde 1977, com a criao do
Conselho Deliberativo da Poltica Cafeeira (CDPC), que passou a gerir o Fundo
de Defesa da Cafeicultura (Funcaf), novas polticas foram denidas para os
diferentes segmentos do SAG, como, por exemplo, no setor da exportao, com
a liberalizao na sistemtica de registro para o caf verde, o m do Imposto de
Circulao de Mercadorias (ICMS) e a simplicao nas regras de classicao
de caf. Com respeito a este ltimo aspecto, as grandes empresas exportadoras
passaram a denir os seus prprios padres de classicao. A Cooxup, por
exemplo, segundo ainda Saes e Farina (1999), teve o reconhecimento internacio-
nal de seus padres de classicao, que, alm da classicao, tratam de outras
caractersticas que interferem na qualidade da bebida.
Figura 2. O sistema agroindustrial do caf:
uxo do produto e suas entidades representativas
Fonte: Saes e Farina (1999).
242
Projeto produtivo orgnico fundado em princpio do comrcio justo
De toda evidncia, a cafeicultura brasileira tem apresentado respostas a ex-
pectativas e demandas por produtos associados a uma representao de quali-
dade, que se afasta, em grande medida, das referncias oferecidas pelas gran-
des empresas agroalimentares. As iniciativas em torno da Coopfam, talvez a
referncia mais importante na oferta mundial de caf orgnico para o comrcio
justo (Silveira et al., 2006), foram escolhidas como projeto coletivo de interesse
considervel para a anlise, em razo de sua profunda ancoragem nestas tendn-
cias em torno das representaes de qualidade, associadas s aes cujos efeitos
favoream consideravelmente um processo de especicao territorial.
A pr-condio para a existncia do territrio construdo a presena de ato-
res que lhe conformam a imagem e que lhe conferem os canais de representao
que permitem estabelecer laos das famlias produtoras com os consumidores.
Sendo assim, legtimo pensar que tambm as atividades agroalimentares esto
ligadas ao territrio por intermdio de processos de construo social e tcnicos
de longa durao, alm de fatores naturais. E, dessa forma, esses elos entre as
famlias agricultoras, seus produtos e seus territrios podem contribuir com o
desenvolvimento local (Pilleboue, 2002).
Sob o ponto de vista antropolgico, e a partir das anlises de autores selecio-
nados pela base conceitual da pesquisa, o territrio inuenciado pelas prticas
agrcolas da Coopfam se funda em normas que tratam do intercmbio, a solida-
riedade e a redistribuio (Mauss, 1950; Polanyi, 1944). As compras coletivas de
insumos e de equipamentos e implementos agrcolas, alm das trocas de servios
e os mutires, ocorrem com alguma frequncia em apoio aos produtores que
apresentem problemas de sade ou impossibilidade de executar as tarefas por
outras razes. Aqueles produtores com reas menores, e que terminam a panha
primeiro, colocam seu servio disposio dos atrasados. A secagem ocorre
geralmente no terreiro (a maioria cimentado), pois poucos possuem secador. O
caf verde permanece no terreiro em torno de duas semanas, conforme as con-
dies climticas, e deve ser rodado diversas vezes por dia. Essa diversidade
das formas de intercmbio e reciprocidade em torno dos produtos agropecurios,
do acesso aos recursos naturais (terra, gua) e das relaes de trabalho uma
expresso inequvoca da multifuncionalidade da agricultura.
O sistema familiar de produo orgnica da Coopfam apresenta maior per-
centual de indicadores de multifuncionalidade que o da agricultura familiar sub-
metida ao modelo produtivista e industrial da lire do caf, mesmo que este es-
243
tudo no tenha utilizado uma metodologia especca para a medio de critrios
ou nveis multifuncionais. Contudo, a armativa feita com base na teoria se deve,
sobretudo, ao sistema sustentvel de produo sem o uso de insumos qumicos,
aos servios prestados coletividade por intermdio do sistema cooperativo (no
caso, uma experincia que se pode considerar pedaggica, dada sua especicida-
de), ao interesse que despertam as prticas adotadas de respeito ao meio ambiente
e a um sistema de gesto indito, que lhe garante, do ponto de vista operacional,
a rentabilidade econmica apoiada na certicao comrcio justo, possibilitando,
possivelmente, uma externalidade positiva para a coletividade.
A Coopfam fruto de uma reexo que se inicia nos anos 1970 e 1980,
claramente marcada pela ao social da parquia do municpio de Poo Fundo.
Na sua linha de frente, alguns padres ligados Teoria da Libertao auxiliaram
a organizao de agricultores familiares e a formao de centros comunitrios
rurais, no mbito da Comisso Pastoral da Terra (CPT). A constatao de que
as condies de vida das famlias dos agricultores se degradavam, o xodo
rural se acentuava e o apego aos valores em torno da terra diminua incitou os
jovens de Poo Fundo a resistir e a recusar tais processos como uma fatalidade.
Assim, abraaram a ideia de construir alternativas com vista revalorizao
da atividade agrcola familiar. Nessa perspectiva, a Associao dos Pequenos
Produtores da Comarca de Poo Fundo foi instituda ocialmente em 1991,
mesmo que sua organizao date de 1984, fruto do trabalho da CPT e do grupo
de jovens agricultores preocupados com o xodo rural, em busca de meios para
a sua sobrevivncia.
Vale lembrar que Poo Fundo recebeu muitos imigrantes italianos e portugue-
ses, alm de brasileiros natos e ex-escravos que ocuparam as terras montanhosas
da regio. O testemunho de atores entrevistados revela que esses agricultores
viveram, segundo seus pontos de vista, com relativa fartura at o perodo de
grandes transformaes provocadas pela modernizao da agricultura brasileira.
Mesmo que essas terras no tenham se tornado alvo da cobia de grandes pro-
prietrios fundirios, com preferncia por reas planas e mecanizveis, as novas
dinmicas agrcolas enfraqueceram as estratgias at ento adotadas, visando
reproduo social das unidades de produo familiar. Portanto, nessas cir-
cunstncias de busca de solues alternativas de desenvolvimento local que se
concebe e se implanta a ideia de reconverso agricultura orgnica, o que abre
outras frentes de oportunidades para a cafeicultura familiar de Poo Fundo.
Entre 1984 e 1991, um grupo de 21 famlias dos jovens cafeicultores orga-
nizou-se para fundar a Associao dos Pequenos Produtores, que tinha como
nfase a compra coletiva de insumos e a busca de alternativas para comercia-
244
lizao de produtos com preos maiores. Tudo isso, com uma preocupao
crescente com relao preservao do meio ambiente. Mais tarde, o referido
grupo passa a investir decididamente na agricultura orgnica, com o apoio da
EAFM, solicitando a certicao da Associao de Agricultura Orgnica de So
Paulo (AAO). Portanto, a utilizao de tcnicas de produo orgnica constitui
o motor que impulsionou a formao do primeiro coletivo no qual se edica o
projeto em questo. Com o apoio da Organizao No-Governamental Centro de
Assessoria Sapuca, localizada na vizinha cidade de Pouso Alegre, esses agricul-
tores de Poo Fundo procuraram, com vistas a um projeto mais ambicioso, uma
certicadora com reconhecimento internacional, fato que os levou certicado-
ra alem Bio Control System Eco-Garantie (BCS KO) e, ainda, Fair Trade
Labeling Organisation (FLO) e ao selo do comrcio justo.
Nesse processo, a fundao de uma cooperativa foi considerada essencial
para os objetivos comerciais e exportadores, o que ocorreu no ano de 2000,
inicialmente com 20 cooperados, nmero logo ampliado. Nesse mesmo ano, a
EAFM, que mantm parceria com a Associao em questo desde 1998, coor-
denou a I Conferncia Internacional de Mercado Justo e Caf Orgnico do Brasil.
Naquela ocasio, membros da Associao mantiveram contato com representantes de
cooperativas de consumidores do Japo e empresas europeias e norte-americanas. A
partir de ento, a Associao intensicou seus relacionamentos internacionais.
Investindo pouco a pouco em equipamentos e estrutura para esse tipo de in-
sero no mercado de caf, a recm-criada cooperativa exporta para os Estados
Unidos, em 2001, os primeiros lotes de caf orgnico sob o selo do comrcio
justo. Essa iniciativa favoreceu a abertura da exportao nesses moldes para
outros pases, tais como Itlia, Inglaterra, Japo e Canad. Em 2004, a coope-
rativa j contava 196 liados, agricultores com unidades de produo cuja rea
mdia varia de trs a sete hectares. Deste conjunto, 130 eram, em 2004, produ-
tores orgnicos. Dispersos pelos municpios de Poo Fundo, Natrcia, Andradas
e Campestre, os estabelecimentos familiares vinculados Coopfam podem ser
concebidos como sementes da construo de um territrio.
medida que a Coopfam estimula as 246 famlias liadas na sua rbita a
se organizarem por ncleos nos bairros rurais a m de, entre outras incumbn-
cias, discutir as mais apropriadas tcnicas de produo orgnica, estes coleti-
vos tornam-se centros difusores de valores e concepes sobre a agricultura,
o desenvolvimento e o meio ambiente. A propsito, os ncleos permitem uma
articulao entre direo e base da cooperativa, cujos membros so, por diversas
evidncias, encorajados participao.
245
Cabe enfatizar que esses ncleos funcionam como espaos de troca de expe-
rincias e repasse de informaes entre os produtores, com vista a fortalecer a
agricultura orgnica diante da convencional. O ncleo capacita agricultores inte-
ressados em aprender as tcnicas de cultivo orgnico, estimulando-os a ingressar
na Associao de Pequenos Agricultores de Poo Fundo e na prpria Coopfam.
Ademais, os ncleos realizam a logstica da produo por meio da recepo,
armazenamento e embalagens dos produtos, e tambm buscam criar e adminis-
trar canais de comercializao da produo dos agricultores dos municpios que
compem a cooperativa. Oportuno tambm destacar o mecanismo histrico de
coordenao dos associados. Desde a sua criao, a Associao, mantm um re-
gime de reunies ordinrias mensais para tomada de decises e para a formao
de seus membros. Atualmente, as reunies ocorrem na sede da Associao, com
os representantes dos onze ncleos. Cada representante de ncleo leva os enca-
minhamentos de assuntos discutidos para a reunio no bairro-sede do ncleo, a
qual ocorre tambm mensalmente com a participao macia dos membros, ge-
ralmente na mesma semana em que ocorre a reunio dos lderes. Esse processo
explica o grau de coeso observado.
A mdia da produtividade da Coopfam por hectare de 30 a 35 sacas contra
a mdia da produo de caf convencional de 25 a 30 sacas por hectare. A pro-
duo anual de 480.000 kg, o que corresponde a uma mdia de 25 containers
de 19.200 kg, dos quais cerca de 70% so destinadas ao exterior. O caf o
principal produto que compe esse projeto; porm, a produo orgnica tambm
se estende aos hortifrutigranjeiros, fumo, mel, entre outros. Tal arranjo permite
aos dirigentes da Coopfam avanar na ideia segundo a qual a ateno ao abas-
tecimento alimentar local constitui uma prioridade. Essa concepo favorece a
interpretao de que existe um desejo intenso de fortalecer os vnculos com o
territrio como questo maior para a consolidao do projeto social, econmico
e ambiental da cooperativa.
Vale assinalar que, desde sua fundao, a Coopfam desenvolve projetos que
reforam certa representao territorial. Trata-se notadamente de aes visando
reproduo socioeconmica da agricultura familiar, com a preservao de um
tecido social rural vigoroso. Nesse sentido, a cooperativa, em conjunto com a
Associao dos Pequenos Agricultores de Poo Fundo, destina recursos a pro-
jetos sociais abrangendo as famlias dos cooperados e tambm a comunidade
local. Entre tais iniciativas, esto o laboratrio de incluso digital e os projetos
ligados sade dos cooperados e seus familiares, como o de assistncia mdica
e odontolgica e o incentivo a prticas desportivas. Alm disso, tambm possui
uma ao voltada para gerao de renda para um asilo de idosos, em Poo Fun-
246
do, graas manuteno de uma parcela de produo de caf orgnico. Ainda
convm destacar um projeto educacional, formatado a partir de uma parceria
entre a Coopfam e um grupo de professores insatisfeitos com a degradao do
ensino pblico. Propiciando a fundao de uma escola cooperativa (o Centro
Educativo Cooperar), tal projeto tem como objetivo oferecer ensino de qualida-
de ao municpio de Poo Fundo.
Esse vigor associativo se fundamenta na experincia de produo e comer-
cializao certicada de caf, que rompe com a dependncia da cafeicultura
familiar e os canais tradicionais, cujas lgicas a excluem e expropriam (Pedi-
ni, 2005). De fato, um sentido maior do comrcio justo reside na possibilidade
de obter uma remunerao importante do trabalho realizado pelo agricultor e
sua famlia. Ademais, as cartas de inteno em torno do comrcio justo evocam
igualmente a ideia de garantir o respeito aos direitos fundamentais dos seres hu-
manos, favorecer a preservao ambiental e oferecer aos consumidores produtos
de qualidade reconhecida.
A propsito, a igualdade de gnero constitui um critrio de reconhecimento do
comrcio justo. No mbito da Coopfam, tal debate ocorre no grupo de mulheres da
cooperativa, o qual apontou o desenvolvimento do turismo rural como atividade
com potencial de promover uma maior participao feminina. Outra perspectiva
em debate pelas mulheres se refere ideia do caf feminino. Trata-se de um
produto com apelo sensibilidade pela causa feminina ao tornar visvel a mo-de-
obra da mulher em todas as etapas produtivas, particularmente com a confeco de
embalagens artesanais para o caf, com material obtido na localidade.
O objetivo atual da Coopfam consiste em atender aos padres de qualidade
do sistema, adotando notadamente prticas ambientais que correspondam aos
critrios que se consolidam em termos de referncia de qualidade do comrcio
justo. Assim, a cooperativa investe na ideia de reforar sua estrutura de apoio aos
seus liados, apostando numa estratgia de agregar valor aos seus produtos.
Nessa tica, a Coopfam obteve, em 2007, o registro de exportador com cer-
ticao de comrcio justo e passou, ela mesma, a fazer suas prprias exporta-
es, alm da produo de outros grupos sul-mineiros de produtores de caf com
certicao de comrcio justo, localizados no sul do estado.
No primeiro semestre de 2008, a Coopfam inaugurou a sua prpria unidade
de rebeneciamento de caf, de modo a poder controlar o padro de qualida-
de exigido para o produto de exportao, alm de ter condies de rastre-lo.
Nessas condies, cada produtor pode acompanhar como o seu caf est sen-
do preparado e exportado. Portanto, trata-se de opo pela via independente de
247
comercializao. J a torrefao, apesar de no corresponder demanda dos
importadores, considerada uma etapa do processamento que deve ser realizada
pela cooperativa, a m de permitir sua insero no mercado brasileiro do comr-
cio justo e solidrio, em via de constituio.
Nessa linha, circula entre os cooperados e colaboradores a ideia de lanar
uma marca prpria de caf orgnico, torrado e modo no circuito do comrcio
justo brasileiro, cujo projeto de implantao da Articulao Nacional de Organi-
zaes de Produtores Familiares no Comrcio Justo, da qual a Coopfam membro
fundador. Para a criao desta marca, a Coopfam estabeleceu uma parceria com a
EAFM, cujas instalaes se localizam a apenas 13 km de Poo Fundo.
Efetivamente, as estratgias adotadas at o presente se mostraram capazes de
conferir um notrio reconhecimento social Coopfam, o que tem favorecido a
constituio de parcerias e apoios.
Ainda cabe abordar a inuncia das polticas pblicas nas iniciativas da agri-
cultura familiar de Poo Fundo. As linhas de crdito de custeio e investimento do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), alm do
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), foram identicadas como as prin-
cipais intervenes pblicas no municpio. Por um lado, as modalidades crdito
e investimento do Pronaf favorecem, sobretudo, o incremento das atividades
cafeeiras, e, por outro lado, o PAA permite que produtos, tais como banana e
mel, abasteam as escolas municipais, fornecendo argumentos consistentes para
as lgicas locais da cooperativa.
A iniciativa e o sucesso da produo orgnica de caf encabeada pela Coopfam
impulsionaram outras iniciativas deste modelo de produo. Atualmente, esta dinmi-
ca produtiva orgnica tem o municpio de Poo Fundo como ncleo maior, porm sua
abrangncia inclui outros municpios da regio. Alis, no mbito da prpria Coopfam,
existem apoios para a produo e comercializao de mel e hortifrutigranjeiros
orgnicos, e alguns cooperados destinam os seus produtos cidade de Pouso
Alegre, importante ncleo urbano sul-mineiro de 115 mil habitantes, distante
cerca de 80 km de Poo Fundo.
O protagonismo da Coopfam visto como um bem-sucedido modelo de as-
sociativismo, que consegue adequar concepes de conservao dos recursos
naturais e responsabilidade social por meio do sistema comrcio justo provoca
um efeito multiplicador de ideias e valores, impulsionando o cultivo orgnico, o
comrcio justo, aes de preservao do meio ambiente e um repensar do territ-
rio. As funes desempenhadas pela Coopfam, centradas nos conceitos em torno
da preservao do meio ambiente, preocupao com a sade, compromisso com
248
a comunidade e com a sustentabilidade, comeam a fazer parte das agendas de
outras cooperativas de Poo Fundo.
Este o caso notrio da Cooperativa de Pequenos Cafeicultores de Poo
Fundo e Regio (Coocaminas), que se trata de um projeto concorrente no cam-
po do comrcio justo e solidrio. Fundada com 20 cooperados, a Coocaminas
se prope responder aos critrios mnimos para poder se integrar a esta cadeia,
no se tratando de um engajamento em agricultura orgnica. Segundo um re-
presentante desta cooperativa, alguns membros da Coocaminas so dissiden-
tes da Coopfam, considerando que o modelo simultneo orgnico e comrcio
justo oferece pouca margem de manobra para a produo agrcola. Mesmo com
um menor engajamento socioambiental, evidente que Coocaminas nasceu, em
grande medida, sob a inspirao do projeto Coopfam.
Concluses
A emergncia das questes territoriais favorece uma outra leitura dos proble-
mas agrcolas e rurais. No lugar de impulsionar lgicas produtivistas, despontam
perspectivas voltadas a reorientar o desenvolvimento, considerando fatores so-
ciais, culturais e naturais, articulados com o objetivo de valorizar as particulari-
dades dos territrios.
J o debate sobre a sustentabilidade social e ambiental oferece elementos
pertinentes de crtica, encorajando mudanas dos consumidores relativas s es-
colhas de produtos e servios, repercutindo de maneira visvel sobre o sistema
agroalimentar. Trata-se da adoo contempornea de uma postura favorvel
gesto sustentvel deste sistema, que consiste, em grandes linhas, em reforar a
agricultura familiar, respeitar a natureza, assegurar a qualidade alimentar e per-
mitir uma dinamizao territorial. Ou seja, essas iniciativas inovadoras guardam
uma forte correlao com os preceitos da multifuncionalidade agrcola. Alm
disso, demonstram uma grande capacidade de provocar mudanas no interior
das instituies que, at ento, se limitavam ao modelo convencional.
O estudo analisou uma experincia em torno da cafeicultura familiar brasilei-
ra, que fornece respostas s novas demandas e expectativas no que diz respeito
qualidade dos produtos alimentares. Efetivamente, estas dinmicas se distan-
ciam do modelo produtivista e industrial de concepo da agricultura.
A Coopfam corresponde a um territrio construdo, pois edica referncias
inditas para as escolhas locais, com reexo na representao sobre os papis da
249
agricultura e do territrio, a partir de iniciativas ousadas dos atores e com vista a
ativar dinamismos econmicos, sociais, polticos e ambientais.
Assegura, alm disto, direitos aos cafeicultores de cumprir um papel impor-
tante no comrcio internacional, ao estabelecer um elo direto entre a produo e
os consumidores, baseado, porm, em um modelo de mercado construdo sobre
uma lgica diferenciada da racionalidade do lucro, to-somente.
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251
CAPTULO 10
IMPASSES DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NA SERRA
CATARINENSE: LIMITAO AGROECOLGICA EM FACE DA
EXPANSO DO DESERTO VERDE
Ademir A. Cazella
Fbio Luiz Brigo
Introduo
Desde 2003, o governo do estado de Santa Catarina instituiu 36 Secretarias
de Desenvolvimento Regional (SDRs), cuja funo consiste em planejar e gerir o
desenvolvimento, a partir de aes compartilhadas entre os municpios que com-
pem essas Secretarias. A regio deste estudo corresponde rea de abrangncia
da SDR de Lages, composta por doze municpios. Desse total, onze se emanci-
param de Lages ao longo do sculo passado, sugerindo uma possvel identidade
histrica e cultural. Essa unidade de observao representa aqui o que Pecqueur
(2005) denomina territrio-dado. Ou seja, um recorte poltico-administrativo
julgado, neste caso pelo Estado, o mais pertinente para a implementao de po-
lticas e aes de desenvolvimento territorial. Sobre essa base geogrca podem
existir ou emergir projetos coletivos que correspondem a territrios constru-
dos por iniciativas de atores locais, que buscam resolver problemas comuns,
sejam eles produtivos ou no.
A rea de abrangncia da SDR de Lages apresenta trs caractersticas que
merecem destaque por terem implicaes diretas com os temas da multifuncio-
nalidade agrcola e do desenvolvimento territorial. A primeira diz respeito ao
252
ADEMIR A. CAZELLA FBIO LUIZ BRIGO
fato de o municpio de Lages representar um importante ncleo urbano situado
no interior do estado de Santa Catarina. Com uma populao superior a 150.000
habitantes, esse municpio detm a hegemonia poltica e econmica da regio.
Com exceo das aglomeraes metropolitanas e no-metropolitanas brasileiras,
apenas 77 municpios possuam mais de cem mil habitantes, segundo dados do
censo demogrco de 2000. Embora uma parte importante da populao urbana
de Lages mantenha fortes laos com o meio rural da regio, em termos tanto
econmicos quanto socioculturais, o municpio dispe de uma infraestrutura de
servios e de indstrias inexistentes na maioria dos municpios interioranos do
pas.
A segunda caracterstica se refere presena nesse municpio de uma elevada
concentrao de unidades de transformao e de prestao de servios correla-
cionados ao complexo industrial de madeira e papel-celulose. Isso tem levado
algumas organizaes pblicas e privadas locais a adotar o enfoque de Arranjos
Produtivos Localizados (APL) nos seus projetos e aes de desenvolvimento.
A terceira caracterstica refere-se condio de precariedade socioeconmi-
ca e poltica da maior parte das unidades agrcolas familiares da regio ser-
rana, quando comparadas ao restante do estado reconhecido pela presena
de uma agricultura familiar consolidada, sendo boa parte integrada a cadeias
agroindustriais. Essa especicidade serrana remete aos estudos sobre a multi-
funcionalidade agrcola, especialmente ao papel de insero social cumprido
pela agricultura de famlias rurais empobrecidas (Laurent, 1992; Laurent et al.,
1998; Cazella, 2001).
Para os propsitos deste captulo, dois projetos coletivos vinculados agri-
cultura familiar foram escolhidos para a anlise: o Arranjo produtivo agroecol-
gico e o Arranjo produtivo da madeira e papel-celulose. O uso da noo de APL
no representa um recurso analtico adotado neste estudo, mas a forma como
gestores locais de projetos de desenvolvimento rural denominam suas interven-
es. O APL da madeira e papel-celulose tem uma insero no setor empresarial
e est diretamente relacionado poltica de promoo e apoio desse tipo de or-
ganizao produtiva pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio
Exterior (MDICE)
1
.
1
O programa de APL do MDICE apoia pequenas e mdias empresas com vista criao de
um ambiente gerador de vantagens de localizao, com efeitos econmicos positivos para a
coletividade. Para esse Ministrio, um APL deve ter um nmero signicativo de empreen-
dimentos e de indivduos que atuam numa dada zona (territrio) em torno de uma atividade
produtiva predominante, alm de compartilhar formas de cooperao e algum mecanismo de
governana.
253
Embora esse projeto tenha como foco os setores industriais e de servios,
ele interage com a agricultura familiar por meio de trs mecanismos principais:
i) contratao precria (temporria e sem contrato formal) de mo-de-obra para
o cultivo de pinus; ii) presso sobre o mercado fundirio decorrente da forte
expanso das reas reorestadas por empresas ou pessoas fsicas; iii) plantio de
pequenas reas com pinus no interior das unidades agrcolas familiares, at o
momento, sem vnculos de integrao com as principais indstrias
2
.
J o APL da agroecologia uma iniciativa coordenada por uma ONG, que con-
ta com a participao de movimentos sociais, sindicatos de trabalhadores rurais,
administraes municipais e associaes de agricultores. Essa rede de instituies
implementam projetos sociotcnicos voltados converso dos sistemas produti-
vos convencionais de agricultores familiares para um modelo menos dependente
de insumos sintticos e industriais. Esse APL no possui um vnculo formal com
uma poltica pblica especca, mas recebe apoios nanceiros sistemticos do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Ministrio do Meio Ambiente
(MMA) e Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
A escolha dessas duas iniciativas se deve a um conjunto de fatores corre-
lacionados: i) elevada densidade de organizaes e atores sociais envolvidos;
ii) existncia de um sistema de coordenao interinstitucional; iii) abrangncia
intermunicipal; iv) apesar de presentes em um mesmo territrio dado, essas
iniciativas foram concebidas e esto sendo executadas em ambientes sociais,
polticos e econmicos distintos; v) a anlise desses dois projetos permite avaliar
em que medida a intersetorialidade est presente nessas aes coletivas.
Este estudo comparativo objetiva compreender as implicaes para o pro-
cesso de desenvolvimento territorial e para a valorizao da multifuncionali-
dade agrcola, resultantes da coexistncia de duas dinmicas distintas sobre um
mesmo espao geogrco, os quais, de algum modo, interagem com a agricul-
tura familiar da regio. O artigo est subdividido em trs partes principais, alm
desta introduo e das consideraes nais. A primeira contextualiza a regio
serrana com destaque para as suas particularidades histricas, socioeconmi-
cas, geogrcas e ambientais. A nfase recai sobre a importncia do enfoque
da multifuncionalidade agrcola diante da expanso sem precedentes das reas
reorestadas com pinus nos ltimos anos. Na atualidade, a expresso deserto
2
Algumas indstrias madeireiras da regio comeam a adotar medidas de integrao e de
arrendamento de terras de proprietrios fundirios absentestas e de agricultores familiares.
No entanto, essas iniciativas, ainda, no representam suas principais fontes de fornecimento
de matria-prima.
254
verde recorrente na regio, e estudos anteriores sobre o carter multifuncional
da agricultura revelam que as unidades familiares exercem a funo de limitar
a expanso indiscriminada dos reorestamentos
3
. Embora tambm cultivem pi-
nus, suas reas plantadas so menores e entrecortadas por parcelas de potreiros,
matas nativas e lavouras.
A segunda parte analisa uma dinmica territorial que exerce inuncias sobre
importantes segmentos sociais da agricultura familiar e que tem correlaes com
os projetos estudados. Trata-se da estratgia de reproduo social de membros
de unidades familiares agrcolas, a maioria jovem, que recorrem ao trabalho
temporrio durante boa parte do ano. A situao de pobreza de um nmero signi-
cativo de agricultores familiares serranos cria uma dinmica territorial peculiar
decorrente de diversas formas de empregos sazonais praticados por membros
dessas famlias. A terceira parte discute os dois projetos coletivos, procurando
demonstrar suas distintas estruturas, parcerias e formas de interaes, positivas
e negativas, com os preceitos do desenvolvimento territorial e da multifuncio-
nalidade agrcola.
1 - A regio de estudo
O movimento inicial de povoamento da regio esteve associado ao trans-
porte de gado gacho para o interior dos estados de So Paulo e Minas Gerais,
a partir de meados do sculo XVIII. Esse processo, denominado tropeirismo,
aos poucos, transformou Lages e regio em um centro de produo pecuria.
A constituio de grandes fazendas nas zonas de campos nativos, cuja origem
remete s doaes de sesmarias pelo governo imperial, imprimiu uma caracters-
tica agrria distinta das demais regies catarinenses, onde as unidades agrcolas
familiares constituem a base do setor primrio e, por vezes, ocupam um lugar de
destaque na economia.
At os anos 1960, a explorao da madeira nativa, em especial, da arauc-
ria, e a produo pecuria extensiva, de baixa produtividade, representaram as
principais atividades econmicas regionais. Com o esgotamento das reservas
naturais de orestas e as restries impostas pela legislao ambiental nas lti-
mas dcadas, os reorestamentos com pinus e seu uso como matria-prima para
indstrias dos setores madeireiros e de papel-celulose comearam a ganhar rele-
3
Nas Referncias bibliogrcas, encontram-se listados, em ordem cronolgica, os principais
relatrios de pesquisa, elaborados, desde 2001, por membros do Laboratrio de estudos da
multifuncionalidade agrcola e do territrio (UFSC/CCA).
255
vncia. Esses ramos constituem um dos segmentos industriais mais competitivos
do estado e respondem pela maior parte da renda industrial da regio. Para Raud
(1999), esse segmento compe um dos seis polos industriais especializados e
descentralizados presentes no estado de Santa Catarina.
A transformao da base econmica exerceu inuncia direta na distribuio de-
mogrca. O baixo aproveitamento regional da mo-de-obra liberada pela agricul-
tura a partir dos anos 1970 e a incidncia dos maiores ndices municipais de pobreza
do estado explicam o processo migratrio contnuo e intenso a Lages, ao litoral e ao
planalto norte-catarinense. Na atualidade, Lages representa um importante centro
urbano e de desenvolvimento regional, com uma estrutura produtiva diversicada,
agrcola e industrial, de comrcio e de servios, com destaque para a existncia de
aglomeraes industriais e embries de polos de Cincia, Tecnologia e Inovao
(CT&I) em reas de conhecimentos especcos. Com uma taxa de urbanizao na
casa de 97%, Lages detm o maior nmero e as mais importantes empresas pblicas
e privadas da regio. No seu entorno, os demais municpios tm menos de vinte mil
habitantes, sendo sete com menos de dez mil e quatro entre dez e vinte mil. Na maio-
ria deles, o setor primrio representa a principal atividade econmica.
Na regio da SDR de Lages, existem diferenas ecolgicas marcantes entre
as zonas pioneiras de fazendas, tpicas do municpio de Lages, onde predominou,
ao longo das dcadas, a pecuria extensiva em grandes propriedades e as reas de
transio dos campos nativos para zonas mais propcias prtica da agricultura.
Os solos originalmente mais frteis, o relevo suavemente acidentado, a intensa co-
bertura com pinheiro brasileiro e a abundncia de rios explicam a ocupao dessa
microrregio por agricultores familiares a maioria de origem cabocla durante
as ltimas dcadas do sculo XIX. Alis, a rea de estudo pertence antiga zona
do Contestado e concentra, ainda hoje, uma grande populao dessa etnia.
Assim como as orestas, as reas de campos nativos tambm tm sofrido
mudanas signicativas nos ltimos anos. Dentre os fatores responsveis pelas
alteraes, encontra-se o crescente aumento das reas reorestadas com pinus. A
maior parte das indstrias ligadas ao setor possui seus prprios reorestamentos,
resultado de polticas de incentivos scais vigentes nos anos 1960 e 1970. No
entanto, esse autofornecimento insuciente diante do crescimento da demanda
fomentada, sobretudo pelas exportaes de madeira. O aquecimento dos neg-
cios e a previso da escassez de matrias-primas cultivadas em reas prprias
justicam a corrida pelo aumento dos reorestamentos em terras novas adquiri-
das e arrendadas, ou cultivadas por iniciativas de terceiros. As mudanas paisa-
gsticas provocadas pelo cultivo de pinus podem ser percebidas nas margens das
rodovias e nas fotograas areas da regio.
256
2 - Principais dinmicas territoriais
relacionadas agricultura familiar
Estudos anteriores realizados na regio permitem identicar trs dinmicas
territoriais correlacionadas agricultura familiar, que inuenciam o ritmo de de-
senvolvimento socioeconmico e ambiental. A primeira refere-se s estratgias
de reproduo social de membros de unidades agrcolas familiares, a maioria
jovem, os quais recorrem ao trabalho temporrio durante boa parte do ano. A
segunda est ligada construo de usinas hidreltricas de mdio e grande porte
por empresas privadas, o que provoca realocaes de famlias rurais, emergncia
de novas institucionalidades, inditas oportunidades de gerao de emprego e
renda, e profundas alteraes nos ecossistemas. E a terceira decorre da difuso
do cooperativismo de crdito rural na maioria dos municpios, representando
um eciente instrumento de organizao da poupana local e, principalmente,
de captao e aplicao de recursos nanceiros de programas pblicos destina-
dos agricultura familiar, a exemplo do Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar (Pronaf). Este artigo analisa somente a primeira dessas
dinmicas, em razo do seu maior vnculo com um dos projetos coletivos de-
nidos aqui como prioritrios.
A maioria dos estabelecimentos rurais da regio da SDR de Lages se enqua-
dra nos estratos de rea com menos de 50 ha. No entanto, o grau de concentrao
fundiria pode ser avaliado pelo nmero e rea ocupada dos estabelecimentos
que se encontram no estrato com mais de 500 ha. Apenas 359 (3,5%) dos es-
tabelecimentos rurais detm 45% da rea total das 10.270 unidades agrcolas
existentes nos municpios da SDR. Outra caracterstica da estrutura agrria re-
gional reside na forte incidncia de agricultores no-proprietrios (arrendatrios,
parceiros e ocupantes), quando comparada ao restante do estado. A maioria dos
municpios da SDR de Lages est acima da mdia estadual (situada em 15,5%)
no que se refere ao percentual de estabelecimentos rurais gerenciados por agri-
cultores que no detm o ttulo de propriedade. Quatro municpios conformam
um espao contguo, com ndices superiores a 20% de agricultores no-proprie-
trios (Tabela 1). Essa zona registra, tambm, os piores indicadores de pobreza
(indigentes e pobres) da regio e do estado.
257
Tabela 1: Nmero e percentual de estabelecimentos rurais geridos
por agricultores proprietrios e no-proprietrios nos municpios da
SDR-Lages (1995 - 1996).
Municpios
Estabelecimentos rurais
Proporo
de Pobres
*

(%)
Total
Proprietrios No-proprietrios
N % N %
Cerro Negro 1.025 745 72,5 280 27,5 54,8
So Jos do Cerrito 2.042 1.492 73 550 27 48
Campo Belo do Sul 1.195 884 74 311 26 43,3
Anita Garibaldi 1.435 1.089 76 346 24 45,4
Ponte Alta 558 452 81 106 19 42,7
Correia Pinto 772 655 85 117 15 28,8
Lages 3.123 2.717 87 406 13 22
Otaclio Costa 678 602 89 76 11 18,3
Bocaina do sul - - - - - 41,5
Capo alto - - - - - 41,4
Palmeira - - - - - 35
Painel - - - - - 29,3
SDR Lages 10.270 8.184 79,7 2086 20,3 -
Santa Catarina 203.347 171.498 84,5 3.1849 15,5 16,2
Fonte: SC-Agro 2000/Censo Agropecurio de 1995/1996. Quatro municpios no
dispem de dados fundirios por terem se emancipado aps a realizao do Censo
Agropecurio 95/96. Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil (Pnud/2000).
A situao de pobreza de um nmero signicativo de agricultores familiares
serranos cria uma dinmica territorial peculiar, decorrente de diversas formas de
empregos refgios praticados por membros dessas famlias.
Muitos agricultores recorrem tradicionalmente a outras atividades e/ou
biscates visando a reforar seu capital de giro ou, pelo menos, sua dispo-
nibilidade monetria na entressafra; mas o objetivo principal plantar no
vero, ou seja, manter e consolidar seus sistemas produtivos agropecu-
rios. (Guanziroli et al., 2001, p.35)
* A proporo de pobres medida pela proporo de pessoas com renda domiciliar per ca-
pita inferior a R$ 75,50, equivalente metade do salrio mnimo vigente em agosto de 2000
(Atlas..., 2000).
258
O recurso a esse tipo de ocupao, dentro e fora do espao rural, parece ser a
sada encontrada por muitas famlias rurais da regio, diante do acesso precrio
terra e da baixa capacidade de investimento para intensicar suas atividades no
interior do estabelecimento agrcola.
Para as condies de muitos pequenos agricultores locais, o perodo da en-
tressafra pode ser de oito meses ao ano, iniciando-se em maro e se estendendo
at meados de outubro (Locks, 1998). Apesar de o trabalho externo ser recor-
rente na regio, chama ateno o profundo desconhecimento da dimenso do
fenmeno por parte de autoridades e prossionais do setor agrcola. Uma parcela
signicativa de agricultores familiares permanece invisvel para a maioria dos
dirigentes e tcnicos que atuam nas principais organizaes prossionais agrco-
las (sindicatos, cooperativas, rgos pblicos de extenso rural, ONGs, etc.).
As estimativas mais elevadas desses dirigentes e tcnicos indicam que, no
mximo, 10% das famlias de agricultores realizam algum tipo de atividade re-
munerada fora do estabelecimento, no perodo da entressafra. Quase sempre,
esse procedimento visto como uma fase transitria, que antecede o xodo de-
nitivo. Nas palavras do presidente de um Sindicato de Trabalhadores Rurais
(STR) da regio, como porco que sai da encerra [piquete de criao ao ar
livre], sai um ou dois invernos e volta, mas no terceiro inverno no volta mais.
Contudo, nas discusses mantidas com agricultores nas comunidades rurais, foi
possvel constatar que o trabalho externo pode atingir de 30% a 50% das fam-
lias de agricultores em algumas comunidades, e no signica uma estratgia de
reproduo social transitria, que antecede o xodo denitivo (Cazella, 2002).
As opes de trabalhos sazonais predominantes so as empreitadas nos reo-
restamentos de pinus e as colheitas de ma e cebola nos municpios da regio,
alm de trabalhos diversos com as serrarias e demais estabelecimentos agrcolas.
Nos cultivos de pinus, o trabalho pode ser de plantio, poda de galhos e desbaste
de rvores. Com frequncia, um agricultor familiar constitui um grupo de traba-
lho composto por jovens das comunidades rurais aptos a executar servios bra-
ais, e rma um contrato de empreitada com proprietrios de reorestamentos.
A precariedade e a invisibilidade do trabalho externo executado na regio
permitem armar que esses agricultores constituem o grupo social que Graziano
da Silva (1999) denomina sem sem sem renda, terra, educao, sade, ONG,
sindicato, movimento social. Essa situao suscita o questionamento sobre a
capacidade e interesse das iniciativas atuais de promoo do desenvolvimen-
to territorial em integrar esses segmentos sociais nas suas estratgias de ao.
As anlises dos projetos coletivos sobre agroecologia, madeira e papel-celulose
aportam elementos referentes excluso desse tipo de atores locais.
259
3 - Projetos coletivos: embries de territrios construdos?
3.1 - Arranjo Produtivo Agroecolgico: iniciativas do universo popular
A busca de alternativas econmicas para as unidades agrcolas familiares da
regio ancoradas nos preceitos da agroecologia tem sido uma das principais li-
nhas de atuao do Centro Vianei de Educao Popular. O Vianei a ONG mais
antiga atuante no meio rural catarinense. Criada no incio dos anos 1980 por
ex-assessores polticos do ento prefeito Dirceu Carneiro
4
e coordenadores da
Comisso Pastoral da Terra (CPT) de Lages, a chamada agricultura alternativa
fez parte das suas propostas de interveno desde o incio das atividades.
Atualmente, a agroecologia concebida no Vianei como a base tecnolgica
para concretizar o desenvolvimento sustentvel no meio rural da regio. Suas
aes visam a melhorar as condies socioeconmicas dos agricultores a partir
do uso de recursos disponveis nos estabelecimentos e nas comunidades rurais.
Para tanto, novas formas de organizao social e econmica dos agricultores
familiares foram concebidas no decorrer de seus trabalhos, sempre com o prop-
sito de alterar os mtodos convencionais de explorao dos recursos naturais e
substituir as tecnologias modernas de cunho produtivista, adotadas, parcialmen-
te, pelos produtores serranos ao longo das ltimas trs dcadas.
A cooperao considerada pelo Vianei e instituies parceiras uma ferra-
menta de apoio promoo da agroecologia e construo de formas alternati-
vas de comercializao. Dessa forma, os agricultores atendidos so orientados a
se organizarem, seja em grupos informais, seja em associaes ou cooperativas
de produtores. Alm disso, os projetos de captao de recursos priorizaram os
investimentos em infraestruturas coletivas, a exemplo da ampliao dos siste-
mas de beneciamento e comercializao. A partir dessa orientao, diversos
empreendimentos foram implementados na regio com apoio dos projetos do
Vianei e tendo a agroecologia como sua matriz produtiva. Figura, entre essas
novas institucionalidades, a Cooperativa Ecolgica de Agricultores, Consumi-
dores e Artesos da Regio Serrana (Ecoserra), uma organizao que agrega 26
grupos de agricultores e um total aproximado de 350 famlias. Destaque-se que
essa iniciativa no se limita rea de abrangncia da SDR de Lages, pois con-
templa catorze municpios da regio. Isso refora a ideia de que os territrios
4
O governo municipal de Dirceu Carneiro (1977 a 1982) ganhou notoriedade nacional por
sua inovao em termos de participao popular em pleno perodo de ditadura militar.
260
construdos no correspondem, necessariamente, aos limites geogrcos dos
territrios dados.
Nos ltimos anos, alm do apoio s aes produtivas, infraestrutura das
organizaes parceiras e aos sistemas de comercializao dos produtos agroeco-
lgicos, o Vianei tem se envolvido na coordenao e gesto de polticas pblicas
na regio. Desde 2005, a Ecoserra e o Vianei participam do programa Aquisio
de Alimentos e do Consrcio de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local
da Serra Catarinense, nanciados pelo MDS, do subprograma Projetos Demons-
trativos do MMA e do programa de desenvolvimento territorial do MDA.
O estudo realizado por Cazella e Brigo (2006) sobre essa ltima iniciativa
evidencia a fragilidade da cooperao entre as organizaes da sociedade civil
e as entidades pblicas locais, em especial a Empresa de Pesquisa Agropecuria
e Extenso Rural de Santa Catarina (Epagri). Esse rgo no tem um envolvi-
mento explcito com o projeto de agroecologia, o que restringe sua interveno
a casos isolados e dependentes da iniciativa de tcnicos, que trabalham com o
tema por iniciativa prpria.
No mbito deste estudo, no foi possvel identicar as principais razes dessa
desarticulao nem para o baixo nmero de parcerias nessa rea. De toda manei-
ra, torna-se difcil imaginar uma maior abrangncia do projeto de agroecologia
na regio sem o envolvimento da empresa pblica de extenso rural, cuja rea de
ao atinge todos os municpios e um nmero signicativo de agricultores.
O reduzido nmero de unidades agrcolas familiares envolvidas diretamente
no projeto e as diculdades para ampliar parcerias institucionais para fora do
campo das organizaes populares so aspectos que merecem uma anlise mais
cuidadosa. A explicao recorrente para tal situao reside no argumento de que
os impactos positivos de iniciativas dessa natureza so mais de ordem poltica
e demonstrativa, pois representam a construo de alternativas ao modelo pro-
dutivista hegemnico de desenvolvimento agrcola. Desse modo, os volumes
produzidos, mercados atingidos e nmero de agricultores implicados no repre-
sentariam os principais quesitos de avaliao de resultados. Porm, como a ex-
perincia j desenvolvida h mais de duas dcadas, deter-se tambm nos indi-
cadores quantitativos parece ser uma atitude necessria e procedente para quem
deseja auferir os impactos e a eccia das aes em torno da agroecologia.
Na rea de abrangncia da SDR de Lages, existem, segundo dados do censo
agropecurio de 1995-96, cerca de dez mil estabelecimentos rurais. O limitado
nmero de unidades familiares implicadas no projeto aponta para a congurao
do chamado efeito clube discutido por Pecqueur (2006) e Mollard (2006). Por
261
efeito clube entendem-se os benefcios mtuos compartilhados por um grupo
restrito de produtores que busca reduzir custos de produo e valorizar de-
terminados bens que dicilmente se conseguiriam de forma individualizada.
Nessas situaes, as cooperaes so motivadas, sem dvida, por um clcu-
lo oportunista, mas tambm pelo sentimento de pertencimento a um conjunto
de valores compartilhados, que permite constituir o clube (Pecqueur, 2006,
p. 145-46).
O lado mais visvel desse mecanismo se expressa na baixa capacidade de am-
pliar o nmero de beneciados diretos e no reduzido impacto das externalidades
positivas, ou dos benefcios indiretos promovidos na socioeconomia regional. A
anlise realizada por Weid (2005) um dos idealizadores e militantes nacionais
em favor da agroecologia a respeito das diculdades desse modelo de agri-
cultura em romper com a circunscrio dos chamados agricultores iniciados
sugere que o fenmeno da baixa adeso ao projeto no uma particularidade
regional, mas uma situao que representa a norma no pas.
3.2 - Arranjo produtivo da madeira e papel-celulose:
embrio de um polo regional de CT&I?
Na segunda metade da dcada de 1990, a Associao dos Municpios da
Regio Serrana (Amures), sob a coordenao da federao estadual desse tipo
de associao, elaborou o Plano Bsico de Desenvolvimento Ecolgico-Eco-
nmico. Logo em seguida, em 1999, a Associao Comercial e Industrial de
Lages (Acil) coordenou a concepo do Plano de Desenvolvimento Tecnolgi-
co e Econmico Regional. A ao da Acil envolveu cerca de oitenta entidades
e contou com o apoio da Amures e da Federao das Indstrias do Estado de
Santa Catarina (Fiesc). Essas iniciativas levaram criao, em 2002, da Agncia
de Desenvolvimento da Serra Catarinense (Ageserra). Desde ento, a Ageserra
passou a coordenar a execuo dos planos e demais trabalhos de planejamento
do desenvolvimento regional.
no quadro dessas aes que se inscreve a discusso sobre o APL do setor
madeireiro e papel-celulose. Esse projeto conta com o apoio do Servio Brasi-
leiro de Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) e do MDICE. Um conjunto de
parcerias entre a Agesserra e a Universidade do Planalto Catarinense (Uniplac)
est, aos poucos, sendo estruturado com nfase na rea de conhecimento da tec-
nologia da madeira. Alm disso, a Ageserra vem colaborando com a implantao
do Microdistrito de Base Tecnolgica de Lages (MidiLages). Trata-se de uma
262
incubadora de novos empreendimentos e de negcios, cuja sede foi construda
no campus da Uniplac
5
.
As demais aes de desenvolvimento de maior relevncia desse pool institu-
cional so o sistema de crdito Banco da Famlia para micro e pequenos neg-
cios formais e informais, e o apoio estruturao de novas cadeias produtivas,
ligadas, dentre outras reas, ao turismo rural, vitivinicultura e ao artesanato
de vime. A partir de parcerias com a Epagri, algumas iniciativas no domnio
das indicaes geogrcas de produtos agrcolas tambm comeam a compor a
agenda de interveno.
Em relao ao setor madeireiro, a Ageserra tem procurado articular as diver-
sas organizaes empresariais da regio que, direta ou indiretamente, esto im-
plicadas na atividade de transformao da madeira. A Amures fornece, por sua
vez, uma espcie de aval poltico-institucional ao processo. No que se refere
pesquisa de inovaes tecnolgicas, a Uniplac e a Universidade de Desenvolvi-
mento do Estado de Santa Catarina (Udesc) mantm importantes parcerias com
o universo empresarial, principalmente com as rmas que integram o Sindicato
das Indstrias de Serrarias, Carpintarias e Tanoarias de Lages (Sindimadeira). A
Udesc e a Uniplac cumprem, ainda, o papel de formar prossionais para atuar
no setor. A primeira implantou um curso de graduao em Engenharia Florestal,
e a segunda transformou, em 2001, sua rea de tecnologia da madeira numa
formao em Engenharia Industrial Madeireira. Alm disso, em 2002, a Uniplac
estruturou quinze laboratrios voltados gerao de tecnologias para o setor.
O Banco Regional de Desenvolvimento e o Banco Nacional de Desenvolvi-
mento Econmico e Social nanciam as principais aes de fomento da ativida-
de. A Fiesc e o Sebrae, em parceria com o MDICE, contribuem com a destinao
de consultorias tcnicas, que objetivam tanto qualicar o funcionamento das
empresas privadas que atuam no setor quanto estruturar a cadeia produtiva
6
. A
SDR de Lages vem investindo esforos polticos para a construo de um Re-
cinto Especial para Despachos Exportao. Segundo a Gerncia de Programas
e Aes para o Desenvolvimento da SDR, a construo dessa unidade equivale
a um porto-seco, e representa uma demanda do setor empresarial para incre-
5
Para uma anlise dos sistemas de gesto e de atuao regional da rede de instituies de
ensino superior que integram a Associao Catarinense das Fundaes Educacionais, dentre
elas a Uniplac, consultar Pegoraro (2008).
6
No foi possvel detalhar, no mbito desta pesquisa, as diferentes formas adotadas pelo
MDICE para execuo da sua poltica de fomento de APL, mas o stio web desse Minist-
rio (www.desenvolvimento.gov.br) fornece uma completa base de dados e informaes a
respeito.
263
mentar as transaes internacionais e colaborar para a sosticao do arranjo
regional de produo madeireira. Vale frisar que, em 1996, o governo estadual
j havia institudo uma zona de processamento de produtos orestais, que tinha
como principal incentivo a reduo e mesmo a iseno de ICMS s atividades
que envolvessem transaes com madeira a partir de 2001, o incentivo foi es-
tendido s demais regies do estado. Mesmo sem alarde, o benefcio continua
sendo utilizado por grande parte dos madeireiros da regio (Acil, 2006, p.22).
Os mentores do arranjo produtivo almejam reforar a articulao entre os
diferentes ramos industriais do segmento da madeira e papel-celulose, as empre-
sas prestadoras de servios, as instituies de pesquisa e as agncias nanceiras.
O propsito maior consiste em gerar externalidades positivas a partir de aes
coordenadas, sobretudo entre pequenas e mdias empresas.
Algumas iniciativas relevantes em curso na regio ilustram a operacionaliza-
o prtica da noo de externalidades positivas. A regio produz quase oitenta
mil toneladas por ms de resduos orestais. O aproveitamento desses resduos,
em especial as aparas de madeira, est na base da instalao, em 1988, da in-
dstria de papel higinico Kimberly-Clark, no municpio de Correia Pinto. Uma
cooperativa sediada em Lages foi constituda por trabalhadores autnomos, que
atuam na coleta desse tipo de resduos. Em 2004, entrou em operao uma usina
de biomassa, que utiliza serragem, cavacos e torretes de madeira para gerao
de energia. Localizada em Lages, a usina contou com um investimento de R$
85 milhes da empresa Tractebel Energia, a maior empresa privada do setor
energtico do Brasil. A capacidade instalada dessa usina possibilita a produo
de energia eltrica para suprir metade do consumo atual de Lages. Alm disso,
outras 25 toneladas de vapor por hora so distribudas a duas empresas para se-
cagem de madeira (Acil, 2006).
Junto com o esforo de gerar sinergias e diversicao das atividades produ-
tivas, a formao de mo-de-obra continua sendo prioridade para consolidar o
setor. Desse modo, alm das estruturas e atividades educacionais desenvolvidas
pela Uniplac e pela Udesc, foi construdo, em Lages, o Centro Tecnolgico do
Servio Nacional de Aprendizagem Industrial. Inaugurado em 2004, o Centro
possui doze diferentes laboratrios (Acil, 2006).
Tudo indica que se est conformando na regio um embrio setorial, o que
a literatura especializada denomina polo regional de CT&I. A concepo desse
arranjo produtivo contempla, no entanto, de forma exclusiva, os setores indus-
triais e de servios ligados ao ramo madeireiro. No se tem, por exemplo, quase
nenhum envolvimento das instituies que representam ou integram o segmento
264
da produo primria, em especial dos assalariados rurais e da agricultura fami-
liar. As lideranas do movimento sindical dos trabalhadores rurais desconhecem
completamente as discusses e atividades empreendidas em torno da ideia de
estruturao do arranjo produtivo. Mesmo a Epagri se encontra margem desse
processo, embora possua um quadro tcnico que atua de forma prioritria no
aprimoramento tcnico e produtivo de reorestamentos.
O Sindimadeira estima que, na regio, j existam 225 mil hectares plantados
com pinus esse cultivo encontra-se em diferentes estgios de crescimento. Se-
gundo esse Sindicato, a rea ocupada precisa sofrer um incremento da ordem de
7% ao ano para satisfazer as demandas futuras de mercado. Em virtude das leis
ambientais, considera ainda que a estratgia de aumentar a produtividade por
meio de melhoramentos tcnicos e organizacionais tende a superar a atual busca
de incremento via expanso das reas plantadas.
Embora a produtividade seja vista como a melhor opo para ampliar a pro-
duo, a preocupao em relao ao crescimento desordenado das reas reoresta-
das no se traduz, at o momento, em aes prticas. A adoo de um zoneamento
e regras para a instalao de novas reas de reorestamentos est praticamente
ausente das discusses, seja dos rgos pblicos, seja dos atores econmicos en-
volvidos com a atividade. O fomento da produo de matria-prima, via a expan-
so dos reorestamentos de pinus, a principal poltica para aumentar o estoque
de matria-prima para o setor, como revela a passagem a seguir:
Empresrios do setor madeireiro da Serra Catarinense defendem que ne-
cessrio se triplicar a rea plantada com pinus na regio [grifo nosso],
para se evitar um colapso futuro no setor madeireiro, o chamado apago
orestal. (Acil, 2006, p.12)
A introduo de grandes reorestamentos tem alterado de forma rpida a pai-
sagem e o ecossistema local, colocando em risco o bioma dos campos nativos,
at hoje pouco estudado (Cazella, 2003). Muitas reas esto sendo vendidas ou
arrendadas para investidores particulares e empresas do ramo de papel-celulose,
a exemplo da empresa Klabin, lder do setor. O mercado fundirio local tem
registrado um aumento considervel no valor da terra, decorrente das aquisies
de novas reas para essa nalidade. Descendentes de famlias tradicionais de
pecuaristas, que atuam noutros ramos prossionais, esto destinando ao plantio
de pinus parte das terras de fazendas herdadas. Para tanto, assinam contratos
de arrendamento em troca de uma renda mensal e de uma remunerao nal no
momento do corte denitivo.
265
Apesar da ausncia das organizaes representativas da agricultura familiar
na concepo desse projeto, em 2002, o governo estadual criou o Programa Ren-
da Mnima, cujo objetivo era incentivar os agricultores familiares a reorestar
pequenas reas de suas propriedades com pinus, eucalipto e espcies nativas.
Uma parceria entre a empresa Klabin, as prefeituras e a Epagri, para incentivar
os produtores rurais a implantar reas de reorestamento, resultou na elaborao
do Programa de Fomento Florestal que, em 2005, distribuiu 1,5 milho de mu-
das de pinus na regio (Acil, 2006).
Percebe-se que as organizaes representativas da agricultura familiar no
participam da concepo desse projeto, enquanto as famlias se inserem de for-
ma individual, gradual e subordinada. Contudo, a falta de estudos aprofundados
sobre o grau de incidncia do fenmeno diculta as anlises sobre o impacto
que a atividade vem exercendo no processo organizativo e na renda das famlias
envolvidas. Do mesmo modo, pouco se sabe a respeito das condies em que o
trabalho ligado ao cultivo de pinus praticado na regio, especialmente quando
os trabalhadores so contratados de forma sazonal ou quando seus empregadores
no so as empresas reorestadoras.
Segundo o presidente da Associao dos Sindicatos de Trabalhadores Rurais
da Regio Serrana, os dissdios coletivos que os STR negociam em cada muni-
cpio no contemplam esse tipo de trabalhador. Essas negociaes se restringem
s empresas formais que prestam servios aos proprietrios de reorestamen-
tos e que possuem certa visibilidade e expresso econmica. Os servios que
os agricultores familiares realizam so pontuais e negociados caso a caso, quase
sempre de forma direta com proprietrios particulares de reas j cultivadas ou em
processo de plantio. Essa liderana sindical arma ainda que as grandes indstrias
e as empresas prestadoras de servios formais raramente recorrem a membros de
famlias de agricultores, sugerindo que a contratao desse tipo de pblico efetu-
ada por empresrios que contratam individualmente a mo-de-obra necessria.
A inexistncia de um servio de zoneamento de reas passveis de serem reo-
restadas, a incapacidade dos rgos pblicos ambientais de scalizar os atos ilci-
tos como as frequentes derrubadas de orestas da Mata Atlntica , e o trabalho
precrio executado por membros de famlias de agricultores evidenciam relaes
socioambientais arcaicas, que contrastam com a viso estratgica e a modernida-
de tecnolgica que o setor industrial madeireiro alcanou na regio. Alm disso, as
potencialidades de promoo do turismo rural, tema presente na agenda de vrias
instituies que atuam nessa zona, encontram-se seriamente comprometidas, haja
vista sua forte correlao com a preservao das paisagens naturais.
266
Em sntese, percebe-se uma completa desarticulao das polticas pblicas
federais capitaneadas por ministrios diferentes, alm da inexistncia de contra-
partidas de cunho socioambiental da parte de atores territoriais beneciados com
polticas e subvenes pblicas. Durante a realizao da pesquisa, no se obser-
vou nenhuma ao, ainda que embrionria, que apontasse para a instaurao de
uma governana territorial negociada entre as organizaes que compem esse
arranjo produtivo e aquelas ligadas agricultura familiar.
4 Consideraes nais
A anlise dos dois projetos coletivos revela uma desarticulao, fragmenta-
o e predomnio de uma viso setorial e corporativa das iniciativas do universo
empresarial, da sociedade civil organizada, como tambm das polticas pblicas
de cunho territorial. Em ltima instncia, o desao do setor pblico de propi-
ciar as condies para que o planejamento do desenvolvimento territorial consi-
dere os projetos com interesses antagnicos que coexistem no territrio dado no
vem se concretizando na zona estudada.
A constituio de um pool de novas instituies no campo da agroecologia
e a gestao de um APL na rea da madeira e papel-celulose, alm de no dis-
porem de nenhum canal de interlocuo, apresentam estratgias que se confron-
tam. Uma anlise prospectiva desses dois projetos, que tenha por pressuposto a
intensicao das duas estratgias, certamente destacar a hegemonia do polo
madeireiro. A contribuio desse segmento industrial em favor da valorizao
do carter multifuncional da agricultura e do desenvolvimento sustentvel
inexpressiva ou, mesmo, inexistente.
Assim, a regio da SDR de Lages apresenta um conjunto de dinmicas ter-
ritoriais e projetos coletivos que no apontam para um sistema de governana
que contemple a dupla interao institucional e multissetorial necessria
para processos de desenvolvimento territorial. Disso decorre a incapacidade de
gerao de renda de qualidade territorial que benecie os diversos setores pro-
dutivos. O projeto de agroecologia apresenta uma baixa capacidade de insero
de um maior nmero de agricultores familiares, o que implicaria estabelecer
parcerias para alm das organizaes at o momento integradas ao seu arranjo
interinstitucional.
No caso do setor empresarial de madeira e papel-celulose, o vnculo com a
agricultura familiar no constitui um elemento estratgico. Os agricultores fa-
miliares no so os principais fornecedores de matria-prima nem de mo-de-
267
obra, e representam tambm barreiras expanso das reas de reorestamento.
A mo-de-obra para o cultivo de pinus abundante na regio e, mesmo que uma
parcela mantenha vnculos com unidades agrcolas familiares, esses trabalhado-
res no so percebidos como importantes para o setor. A iniciativa de criao de
um arranjo produtivo se limita, sobretudo, ao segmento da transformao, com
nenhuma ao voltada para o setor agrcola familiar e muito menos para a pre-
servao de ecossistemas nativos de elevado valor histrico e patrimonial.
Outra caracterstica do projeto madeireiro refere-se ao fato de recorrer valo-
rizao de recursos territoriais especcos. Esses recursos representam os fatores
materiais e virtuais de um territrio dado a serem explorados, organizados ou
revelados. Quando um processo de identicao e valorizao de recursos laten-
tes se concretiza, eles se tornam ativos territoriais, genricos ou especcos.
Os primeiros so totalmente transferveis e independentes da aptido do lugar e
das pessoas onde e por quem so produzidos. J os segundos so de difcil trans-
ferncia, pois resultam de um processo de negociao entre atores que dispem
de diferentes percepes dos problemas e diferentes competncias funcionais. A
metamorfose de recursos em ativos especcos indissocivel da histria longa,
da memria social acumulada e de um processo de aprendizagem coletiva e cog-
nitiva (aquisio de conhecimento) de um dado territrio (Pecqueur, 2005).
A produo de madeira, tendo o pinus como matria-prima, pode ser im-
plementada em zonas bastante diferenciadas. No caso da regio serrana, o que
se destaca a vantagem comparativa de dispor de estoques de terras pouco
aptas para outras atividades agropecurias. Como o cultivo de pinus no exige
terras com fertilidade elevada, reas at ento inexploradas ou utilizadas com
pastagens para uma pecuria pouco competitiva esto sendo destinadas ao re-
orestamento.
Por m, as duas iniciativas no dispem de mecanismos de incluso dos seg-
mentos sociais pobres, embora a pobreza represente o principal desao para o
desenvolvimento territorial dessa zona. No limite, pode-se armar que a pobreza
rural, por sua disperso e invisibilidade relativa, representa uma verso perversa
de recurso territorial especco. Alm de servir de fora de trabalho barata, os
indicadores socioeconmicos de precariedade so, com frequncia, mobilizados
por atores locais para acessar fundos de programas pblicos, cujo destino acaba
sendo segmentos intermedirios da hierarquia social, ou ento o nanciamento
de atividades, meio de instituies especializadas promover o desenvolvimento
rural.
268
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271
CAPTULO 11
LIMITES E POSSIBILIDADES DA CONSTRUO DE
TERRITRIOS DE DESENVOLVIMENTO NA
REGIO SERRANA DO RIO DE JANEIRO
Maria Jos Carneiro
Betty Nogueira Rocha
Introduo
O presente estudo tem como foco de observao e anlise dois projetos inter-
municipais cujo pblico benecirio de agricultores familiares da regio serra-
na do estado do Rio de Janeiro. Tais aes so vistas, no contexto desta pesquisa,
como projetos coletivos, por mobilizarem atores sociais em torno de interesses
comuns e recursos compartilhados, e por potencializarem a construo social
de territrios de desenvolvimento. Partiu-se da hiptese de que a construo
dessa territorialidade mediada por uma cultura poltica que imprime limites e
condiciona a dinmica territorial. Nesse sentido, a identicao dos atores so-
ciais envolvidos e das prticas implementadas foi o primeiro passo no senti-
do de contribuir para a reexo sobre a construo de uma territorialidade que
ultrapasse as fronteiras poltico-administrativas de uma municipalidade. Sem
perder de vista o interesse maior da pesquisa em vericar como tais dinmicas
contemplam a agricultura familiar, observada atravs da lente da multifunciona-
lidade, pretende-se tambm vericar a sua contribuio (real ou potencial) para
o desenvolvimento territorial.
Devido ao conhecimento acumulado por pesquisas anteriores, decidiu-se
partir do municpio de Nova Friburgo como referncia para o mapeamento de
272
MARIA JOS CARNEIRO BETTY NOGUEIRA ROCHA
projetos e/ou aes que envolvessem agricultores de outras municipalidades. A
ampliao do universo de observao ocorreu a partir da identicao dos pro-
jetos que serviam aos objetivos da pesquisa. Dessa maneira, constata-se a exis-
tncia de projetos coletivos que mobilizavam agricultores de quatro municpios,
alm de Nova Friburgo: Sumidouro, Duas Barras, Bom Jardim e Terespolis,
todos pertencentes referida microrregio.
Para desenvolvermos a reexo proposta, apresentamos inicialmente uma
rpida caracterizao do universo selecionado, seguido de uma problematizao
da categoria de territrio acompanhada do uso do conceito de patronagem no
contexto estudado, para ento nos atermos anlise dos dois projetos coletivos
em foco e propor algumas consideraes nais.
A regio e as dinmicas territoriais
Esses municpios tiveram sua origem no decorrer do sculo XIX, atrelados
expanso da economia cafeeira na regio. A instalao da Estrada de Ferro
Leopoldina, em 1873, ajudou a dinamizar a economia, tornando-se um vetor de
desenvolvimento para toda a regio serrana, diminuindo distncias, incremen-
tando o comrcio, o turismo e atraindo investimentos.
Nova Friburgo, um dos mais antigos municpios, inaugurou a colonizao pla-
nejada no Brasil, em 1818, com a instalao de uma colnia de famlias suas na
Fazenda do Morro Queimado, no antigo Distrito de Cantagalo. Posteriormente,
no perodo compreendido entre 1830 at o nal do sculo, o desenvolvimento da
monocultura do caf estimulou o crescimento da produo agrcola, notadamente
dos hortifrutigranjeiros, para o abastecimento das fazendas cafeeiras. Devido sua
posio geogrca, passagem obrigatria para o escoamento da produo cafeeira
para a capital, Nova Friburgo foi se consolidando como importante centro comer-
cial e prestador de servios. A existncia da ferrovia possibilitou a instalao das
primeiras indstrias txteis no incio do sculo XX, desencadeando importante
processo de transformao socioeconmica com a atrao de investimentos de
capital nacional e estrangeiro. Paralelamente, sua potencialidade turstica passa
a ser explorada e incrementada pela construo de uma infraestrutura hoteleira.
Atualmente, destaca-se como um importante polo de confeces de peas ntimas
do vesturio feminino, em grande parte abrigadas em espaos domsticos e traba-
lhadas por membros de famlias urbanas e rurais.
Terespolis, pela vasta cobertura vegetal e por suas formaes rochosas, des-
tacou-se tambm pelo turismo, favorecido pela inaugurao, em 1908, da fer-
273
rovia ligando-a cidade do Rio de Janeiro. Diversas reas de proteo ambiental
esto localizadas na regio, destacando-se o Parque Nacional da Serra dos rgos,
criado em 1939, e o mais recente, Parque Estadual dos Trs Picos, em 2002.
Atualmente, a regio serrana tem se destacado pela horticultura para abas-
tecimento das cidades, fazendo parte do cinturo verde do Rio de Janeiro, res-
ponsvel por cerca de 90% da produo de olercolas do estado. A topograa
acidentada no favoreceu a instalao de grandes propriedades, prevalecendo
pequenos e mdios estabelecimentos.
signicativa a utilizao de trabalho exclusivamente familiar no conjunto
dos municpios estudados, com exceo de Duas Barras, onde a presena de
outras formas de relaes de trabalho so igualmente relevantes (diaristas, assa-
lariados e parceiros). A parceria uma forma de acesso terra bastante praticada
em toda a regio, o que certamente contribui para o exerccio da patronagem
atravs de uma vasta rede de laos de dependncia pessoal que, s vezes, so
transmitidos de gerao a gerao. O contrato verbal, baseado na conana
mtua e em uma tica sustentada no princpio da dvida moral entre partes, prin-
cipalmente de baixo para cima. O pagamento pelo direito de se trabalhar na
terra feito em percentuais da produo, que variam de acordo com o contrato
estabelecido com o proprietrio.
O escoamento da produo um dos principais problemas enfrentados pelos
agricultores, que tm de se sujeitar venda intermediada por atravessadores,
posio s vezes concentrada na gura do proprietrio de terra. Alm disso, o
fato de a maioria no possuir registro de produtor aumenta a dependncia aos
comerciantes, que fornecem a nota scal como se tivessem sido eles prprios
os produtores. Soma-se aos prejuzos causados aos pequenos agricultores por
essa prtica bastante difundida, a evaso do ICMS do municpio produtor para
o de Terespolis, de onde provm grande parte desses atravessadores, contri-
buindo assim para a fraqueza oramentria das secretarias de agricultura dos
demais municpios. H cerca de cinco anos, a Secretaria de Agricultura de Nova
Friburgo iniciou uma grande campanha estimulando o cadastramento scal dos
agricultores, com a nalidade de conhecer a capacidade produtiva do municpio
e de aumentar a arrecadao municipal.
Nos ltimos vinte anos, observa-se um aumento acentuado da explorao do
turismo, com implicaes sobre o uso do solo e sobre a especulao imobiliria,
principalmente em Terespolis e Nova Friburgo. O crescimento progressivo das
habitaes e stios de lazer tem afetado tambm o mercado de trabalho no meio
rural, com a diversicao das oportunidades, favorecendo a pluriatividade que,
274
no entanto, no conteve a evaso da populao rural para os centros urbanos. Es-
ses dois municpios se destacam como polo dinamizador da economia da regio,
principalmente no que se refere rede de comrcio e servios, incrementada
pelo turismo, mas tambm nos aspectos polticos, culturais e educacionais. Essa
dinmica responsvel tambm pela atrao de parte da populao de cidades
vizinhas, o que tem provocado o aumento da urbanizao desses dois muni-
cpios, percebido pelo crescimento da ocupao dos morros nas periferias das
cidades.
Pesquisas anteriores em Nova Friburgo apontaram para a dimenso multi-
funcional da agricultura familiar em dois aspectos: na manuteno do tecido
social em que a atividade agrcola se manteve, seja como fonte de renda prin-
cipal, seja como renda complementar, e como garantia da segurana alimentar
das famlias, ambos os fatores contribuindo fortemente para a reproduo social
(Carneiro, 2003). Outra caracterstica do papel da agricultura nesses municpios
a combinao com atividades no-agrcolas, com destaque para os servios
associados explorao do turismo e confeco. Onde isso ocorre, observam-
se os melhores ndices de desenvolvimento humano, como o caso de Nova
Friburgo e Terespolis. Ao contrrio, os municpios cuja populao rural vive
quase exclusivamente da agricultura, so os que apresentam os menores IDHs,
o que coincide tambm com uma populao rural proporcionalmente maior que
a dos outros dois.
Em sntese, a dinmica territorial dessa regio marcada pelos seguintes
fatores:
a diminuio do peso da agricultura como fonte de renda das famlias
de agricultores. No entanto, essa atividade mantm a importante funo
como elemento de atribuio de identidade social, como produtora de
alimentos para o autoconsumo e como estimuladora das redes de socia-
bilidade interfamiliares;
a existncia de vrias unidades de conservao ambiental na regio, asso-
ciada explorao do turismo, exerce uma presso diferenciada na regio,
inibindo a atividade agrcola em favor da explorao do turismo ou pres-
sionando para outras formas de produo agrcola, como a de tipo orgnica
ou agroecolgica;
o turismo um fator dinamizador desse territrio, ainda que venha exer-
cendo presses antagnicas sobre a populao local, principalmente sobre
os agricultores. De um lado, amplia o mercado de trabalho no-agrcola,
oferecendo novas alternativas de renda populao local; de outro, refora
275
a coero agricultura, quando esta passa a ser vista como agressiva ao
meio ambiente, principalmente a que recorre a tcnicas tradicionais, como
a de pousio;
a existncia de um polo de confeces em Nova Friburgo tem demons-
trado a sua relevncia para a agricultura familiar, ao criar possibilidades de
ampliao da renda das famlias com a instalao de confeces domsti-
cas nas localidades rurais e em domiclios de agricultores.
Territrio e patronagem
Neste momento, alerta-se para a necessidade de reconhecer a diferena entre
os estatutos da categoria territrio em diferentes contextos a que a ela recorre.
importante que se identique quando est sendo usada como instrumento de
anlise (no estatuto de categoria analtica) e quando assume o lugar de categoria
operacional que organiza e orienta a ao humana, como, por exemplo, a inter-
veno atravs das polticas pblicas e a administrao pblica em geral, aproxi-
mando-se do sentido dado por Pecqueur (1996) ao que ele nomeia de territrio
dado. Feita essa ressalva, este estudo lida com a dimenso conceitual-analtica
dessa palavra. Isso implica reconhecer que outras acepes da noo so pos-
sveis, sobretudo quando assumem o carter de categoria operacional, ou seja,
como instrumento de execuo de polticas pblicas.
Recentemente, o governo brasileiro implementou uma mudana de concep-
o aos projetos voltados para estimular o desenvolvimento rural, ao optar por
uma abordagem territorial, deixando para trs outras designaes como as de de-
senvolvimento rural, local ou regional. Tal orientao pode ser entendida como
uma tentativa de neutralizar os efeitos de uma cultura poltica centrada no poder
local e, mais do que isso, no exerccio da patronagem como princpio norteador
das tomadas de deciso sobre a aplicao de recursos pblicos.
Os projetos chamados de desenvolvimento territorial, implementados pela
Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) vinculada ao Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA), podem ser vistos, ento, como uma alternati-
va apresentada sociedade para as antigas prticas conhecidas na literatura cls-
sica, a partir de Oliveira Viana e Maria Isaura de Queiroz, como mandonismo
local. No se trata, no entanto, de armar a continuidade de uma cultura poltica
tal qual se manifestara no sculo XIX e incio do XX (Leal, 1975). Certamente
h de se exigir rigor em aplicar os mesmos conceitos a relaes polticas e so-
276
ciais engendradas em conjunturas distintas (Carvalho, 1998). Entende-se, como
observa Cunha (2006), que as relaes clientelistas no devem ser restritas a um
determinado tempo histrico, como tambm no podem ser consideradas imut-
veis ao longo da histria. Elas tm durao maior, o que implica assumir que se
transformam enquanto se reproduzem em seu essencial.
Nesse sentido, a anlise aqui desenvolvida privilegiar a dimenso da cul-
tura poltica presente na tentativa de execuo de trs projetos de interveno
pblica, buscando identicar a manifestao da patronagem nas relaes sociais
engendradas no processo de elaborao e implementao. A escolha dos projetos
como objeto de anlise deve-se hiptese subjacente de que tais projetos, por
serem motivados por interesses de diferentes municpios, possam contribuir para
a construo de territrios, tal como foi esclarecido no captulo dois da presente
obra. Considerados, pelo marco terico desta pesquisa, projetos coletivos, eles
se distinguiriam por serem supramunicipais, por terem uma relao com a agri-
cultura familiar (contemplada no seu carter multifuncional) ou com membros
de famlias rurais, por envolverem dimenses materiais e simblicas (que pos-
sam apontar para uma identidade territorial) que tenham reconhecimento social
e poltico.
Nesse contexto, interessa investigar como a tentativa de construir projetos
coletivos territoriais, de carter supramunicipal, vivenciada, seja pelos de-
tentores do poder local (secretrios municipais, por exemplo), seja por aqueles
interessados na aplicao de recursos pblicos. Apresenta-se, assim, uma ques-
to-chave para orientar o questionamento aos dados: o que favorece a ruptura
das fronteiras municipais na construo de projetos comuns que disputam por
recursos pblicos e, no sentido oposto, o que impede ou diculta a transposio
dessas fronteiras?
Os projetos coletivos e seus sujeitos
A partir do mapeamento dos principais atores sociais comprometidos de al-
guma maneira com a agricultura familiar, dos projetos coletivos e programas
pblicos, observa-se um conjunto de aes que se diferenciavam por sua abor-
dagem funcional e sistmica do territrio. Nota-se que o entendimento e o uso
que se faz da noo de territrio adquire nuances distintas, dependendo do en-
foque conceitual utilizado. Nesse sentido, o olhar analtico deste estudo seguiu
trs lgicas: (1) os fatores estruturantes, entre os quais se destacam as dinmi-
cas socioeconmicas ou espaciais; (2) as polticas pblicas, atravs dos seus
277
programas de mbito municipal, estadual ou federal; (3) os projetos coletivos
supramunicipais que contemplam os trs critrios denidos luz do enfoque da
multifuncionalidade da agricultura.
O o condutor da pesquisa de campo foi a primeira entrevista realizada com
um representante da Unio das Associaes e Cooperativas de Pequenos Produ-
tores Rurais do Estado do Rio de Janeiro (Unacoop). Atravs das informaes
coletadas com a gerente da instituio, identicaram-se alguns projetos coletivos
que informam as tramas e enredos denidores das dinmicas territoriais. Para
alm do territrio dado e para a nalidade deste estudo, foram selecionados
como universo espacial de observao, afora de Nova Friburgo, os municpios
de Sumidouro, Duas Barras, Bom Jardim e Terespolis, todos pertencentes re-
gio serrana do estado e relacionados entre si pelos objetivos comuns presentes
nos projetos coletivos.
Criada em dezembro de 1992 com o objetivo de representar e defender os in-
teresses dos pequenos produtores rurais do estado do Rio de Janeiro, a Unio das
Associaes e Cooperativas de Pequenos Produtores Rurais do Estado do Rio de
Janeiro administra o pavilho 30 das Centrais de Abastecimento do Estado do
Rio de Janeiro S.A. (Ceasa), destinado comercializao dos produtos oriundos
da agricultura familiar do estado. Alm da gesto administrativa desse espao,
a entidade oferece assessoria tcnica e jurdica; cmara fria para conservao
dos produtos; cursos de capacitao em produo de insumos agroecolgicos,
embalagem, classicao e beneciamento de produtos; representao poltica
em espaos pblicos; parcerias com prefeituras, etc. Ela congrega, atualmente,
cento e duas associaes e cooperativas em todo o estado. Em Nova Friburgo,
so trs associaes de produtores liadas, o que corresponde a um universo de
215 agricultores familiares; Terespolis tem duas associaes liadas, que repre-
sentam 177 agricultores, e, em Sumidouro, duas, que agregam 443 agricultores.
No se tem registro de associados em Bom Jardim e Duas Barras.
Sua gesto realizada por uma diretoria composta por onze agricultores elei-
tos em assemblia geral para o exerccio de dois anos. Todo e qualquer agricultor
liado a uma associao ou cooperativa que seja associada da Unacoop pode
se candidatar a uma das vagas da diretoria. A fonte de renda da instituio
o pagamento da anuidade das associaes e cooperativas aliadas, bem como
recursos provenientes de parcerias com a sociedade civil organizada e com o
poder pblico nas suas esferas estadual e federal. A entidade tem se rmado
como importante instituio na promoo de intercmbio entre os agricultores
familiares das diversas regies do estado do Rio de Janeiro, com participao
efetiva e constante no Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel
278
(Cedrus) e nas ocinas territoriais promovidas no mbito da poltica de desen-
volvimento territorial da SDT/MDA.
Trata-se, portanto, de um importante agente mobilizador de atores sociais
no meio rural do estado do Rio de Janeiro, o que resultou, por exemplo, na sua
indicao para promover a articulao do recm-criado territrio rural Baa de
Ilha Grande. Seu foco principal possibilitar a comercializao e escoamento
da produo dos agricultores, e, para isto, conta com diversas parcerias, como
o Instituto de Desenvolvimento e Ao Comunitria (Idaco), Empresa de Assis-
tncia Tcnica e Extenso Rural do Estado do Rio de Janeiro (Emater), Asso-
ciao de Agricultores Biolgicos do Estado do Rio de Janeiro (Abio), Empresa
de Pesquisa Agropecuria do Estado do Rio de Janeiro (Pesagro), SDT/MDA,
programas governamentais voltados para a agricultura, dentre outros.
Identicam-se trs eixos que orientam e informam as atividades desenvol-
vidas pela Unacoop: agroecologia, comercializao e associativismo/coopera-
tivismo. Nessa perspectiva, surgiu o Projeto de Capacitao de Agricultores
Familiares, cuja demanda foi identicada por parte da gerente-geral da
instituio, a qual props a capacitao de agricultores familiares no manejo
ecolgico dos recursos naturais atravs de formas de ao coletiva (como asso-
ciativismo e cooperativismo) em torno da organizao comunitria e construo
de uma unidade de produo de mudas agroecolgicas em cada comunidade
selecionada
1
.
O termo agroecologia, quando aplicado a tais projetos ou quando mencio-
nado pelos atores sociais entrevistados, no obedece a uma conceituao preci-
sa. Em termos gerais, essa noo est associada e limitada ideia de produo
orgnica. Observou-se que o discurso poltico local carregado das categorias
sustentabilidade, agroecologia ou agricultura orgnica, o que recebe um
sentido prprio no contexto atual em que tais categorias passaram a fazer parte
do jargo poltico, principalmente quando o que est em jogo a demanda de
recursos pblicos (Carneiro & Braga, 2007). Como se sabe, a noo de susten-
tabilidade, normalmente articulada de desenvolvimento, tornou-se referncia
obrigatria em quase todos os programas pblicos governamentais e no-gover-
namentais, principalmente aps 1992.
No que se refere aos outros dois eixos temticos, h uma convergncia de
objetivos, j que, do ponto de vista estratgico, a organizao dos agricultores
1
Fonte: Projeto de Capacitao de Agricultores Familiares. Unio das Associaes e Coo-
perativas de Pequenos Produtores Rurais do Estado do Rio de Janeiro Unacoop. Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Pronaf-Capacitao, 2003.
279
em torno de associaes ou cooperativas podem viabilizar e incrementar a co-
mercializao de seus produtos. No intuito, aqui, discorrer sobre esses trs
eixos, mas apenas reter estas informaes como denidoras de um padro que
orienta as prticas e aes no territrio, como se ver adiante, na anlise de ou-
tros projetos coletivos. Este artigo retm-se anlise do projeto de capacitao
proposta pela Unacoop.
A atual diretora da entidade, ex-agricultora, foi convidada pelos seus cole-
gas a assumir a gerncia da entidade devido sua experincia no meio rural e
relao de amizade e conana mtua com os agricultores associados, confor-
me explica. Esta relao lhe confere uma autonomia ao representar a instituio
nas mais diversas instncias, muito embora faa questo de destacar que suas
aes so todas legitimadas pela diretoria.
Cabe destacar a forma como se deu o acesso informao sobre o programa
Pronaf-Capacitao
2
. Ela reveladora do peso das relaes pessoais sobre os
procedimentos burocrticos e supostamente impessoais. A diretora da entida-
de soube da existncia desses recursos atravs de um contato telefnico com o
secretrio estadual do Pronaf no estado do Rio de Janeiro, que a incentivou a
elaborar uma proposta a m de pleitear recursos.
Inicialmente, a capacitao foi proposta para os municpios de Nova Fri-
burgo, Paracambi (municpio de origem da diretora da Unacoop) e Terespolis,
incorporando algumas de suas associaes de produtores. Sustentando-se no ar-
gumento da restrio do prazo para apresentao do projeto, a seleo inicial das
associaes a serem beneciadas baseou-se nas relaes pessoais previamente
existentes: relaes de amizade e de conana entre a proponente e os presi-
dentes das associaes escolhidas atuaram no convencimento dos agricultores
associados a participarem. Tendo sido rejeitado, o mesmo projeto foi readaptado
a novas exigncias do Pronaf e reapresentado, aproveitando a existncia de uma
sobra de recursos. Nesse segundo momento, foram realizadas visitas s asso-
ciaes envolvidas, inicialmente com o intuito de apresentar a ideia s comuni-
dades sob a justicativa de identicar e estimular o interesse dos agricultores.
As diferentes etapas do projeto tinham por objetivo capacitar os agricultores
familiares no manejo ecolgico dos recursos naturais, atravs de formas de ao
coletiva (como associativismo e cooperativismo) em torno da organizao co-
2
O Pronaf-Capacitao uma modalidade do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar, com objetivo de fornecer recursos para projetos que contribuam para
fortalecer a agricultura familiar e promover o desenvolvimento sustentvel do meio rural. O
pblico-alvo o agricultor que precisa de capacitao e de assistncia tcnica.
280
munitria e a construo de uma unidade de produo de mudas agroecolgicas
em cada comunidade. Aps a apresentao formal da proposta, cada associao
manifestou-se ocialmente (atravs de ata de assemblia ou reunio) sobre a sua
adeso (ou no) ao projeto.
Duas associaes no se sentiram capazes de mobilizar os agricultores e
desistiram de participar. Para manter o carter intermunicipal exigncia gover-
namental trs associaes de outros municpios vizinhos foram convidadas,
tendo uma delas recusado o convite. Um novo convite foi feito Associao
de Produtores e Moradores de outro municpio no previsto at ento, a qual
aceitou participar, mais em virtude das relaes institucionais (Unacoop-Asso-
ciao) e pessoais entre agricultores e diretora da Unacoop do que propriamente
pelo convencimento dos benefcios que seriam gerados com a participao no
projeto.
Interessante registrar que todas as desistncias foram baseadas no mesmo
argumento: diculdade em mobilizar os agricultores em torno de um curso de
capacitao e instalao de unidade de produo baseados na prtica agroeco-
lgica. As diculdades realadas pelas lideranas das associaes em aderir ao
cultivo de produtos agroecolgicos so de cunho econmico (custo de produo
elevado) e cultural (diculdade e resistncia de alguns agricultores em mudar o
procedimento de cultivo). A chamada agroecologia exige, portanto, um esfor-
o de convencimento, de catequese, como dizem alguns, que supe tambm
um processo educativo em rede, em que a experincia de uns repassada a
outros, na tentativa de aumentar o nmero de adeptos. No entanto, o principal
argumento de convencimento continua sendo a experincia dramtica resultante
da contaminao ambiental e intoxicao humana, principalmente dos prprios
produtores, pelo uso excessivo de agrotxico.
Apesar de os discursos dos gestores de poltica pblica local enfatizarem o
estmulo produo sustentvel ou agroecolgica, os municpios da regio
serrana do Rio de Janeiro so grandes consumidores de insumos qumicos na pro-
duo que abastece boa parte dos vegetais e folhas consumidos na capital. Mas
com o uso recorrente dos adjetivos sustentvel ou agroecolgico que secretrios da
agricultura tentam marcar suas gestes e angariar recursos para a agricultura.
Observa-se que, acima de todos os esforos despendidos para recrutar asso-
ciaes de produtores para os cursos de capacitao produo agroecolgica,
os compromissos que regem as relaes pessoais so o mecanismo mais ecaz
para se conseguirem adeses. Dessa maneira, pode-se inferir que esse projeto de
capacitao cumpre tambm um importante papel no reforo dos laos pessoais
281
entre agricultores e a diretora da Unacoop. Constitui, assim, um importante me-
canismo de legitimao de sua autoridade como liderana local, o que lhe garante
uma posio de destaque em disputas internas nos espaos de concertao poltica
sobre a agricultura uminense, assim como nas disputas por recursos via projetos.
Talvez se encontre a um sentido para o esforo da diretora da Unacoop nesse pro-
cesso de convencimento. No seria demasiado entender esse empenho como um
dos elementos de uma relao entre desiguais. A lgica que informa essas relaes
est embebida num padro de reciprocidade desequilibrada, na qual a troca de fa-
vores alimenta a relao entre um mediador aquele que tem acesso a informaes
ou domina as formas de acesso a recursos pblicos (a Unacoop e sua representante)
e o prestgio e a lealdade conferidos pela clientela os presidentes das associa-
es (Caniello, 1990). Nesse caso, seguindo os princpios da patronagem, seriam
entendidos como favores ou bens doados o conjunto de servios prestados aos
agricultores pela Unacoop atravs da mediao de sua diretora.
medida que as categorias analticas utilizadas pelo pesquisador constroem
e moldam realidades de uma cultura (Marques, 1999), importante destacar que,
ao se fazer referncia ao cdigo da patronagem, reconhece-se a notvel variabili-
dade etnogrca desse tipo de relao social e a utilizao correlata ao conceito
de clientelismo (Caniello, 1990), conforme referncia anterior. Esse exerccio
de anlise aciona dados etnogrcos que permitem avaliar como as estratgias
e aes de atores em diferentes posies sociais so mediadas por linguagem de
comportamento social especco, na qual a base tica se expressa nos idiomas
da patronagem (Grynszpan, 1990) e, por conseguinte, na complexa teia de rela-
es pessoais, amizade, compadrio e, por que no dizer, de clientelismo. Assim,
a doao de sementes ou mudas seria um importante motor de dinamizao das
relaes verticais que sustentam a posio da mediadora: para voc fazer um
projeto para algum, para algum rgo, voc tem que contar toda uma histria,
tem que montar um enredo [...]. Ento voc tem que inventar uma coisa que
no est am para poder conseguir o que voc est am, relata a diretora da
Unacoop.
A montagem do enredo se refere ao fato de os recursos pleiteados serem
liberados apenas para propostas que visassem capacitao e no investimentos,
contrariando os interesses das associaes de produtores normalmente voltados
para investimentos (que podem ser entendidos tambm como objetos de doa-
es) que tragam melhorias para a comunidade
3
. Esse dado exige um esforo
3
Sobre a relao entre gesto pblica, lideranas das associaes e produtores rurais como
parte de uma rede de trocas de bens e favores, ver Carneiro & Braga (2007).
282
maior da proponente do projeto, no sentido de mobilizar pessoas para objetivos
com os quais no se identicam.
Ns zemos. O Pronaf-Capacitao l no poderia ter investimento, a
Unacoop, na hora, entrou com investimento, porque eles [os agricultores]
s aceitavam fazer [o curso] com investimento. Eles acham que tem que
deixar para o produtor alguma coisa para poder sentir que foi beneciado.
Ele no entende que a capacitao [por si] s, para ele, um benefcio.
No todo mundo que entende isto. (Diretora da Unacoop)
Ainda que os recursos existentes no pudessem ser utilizados para reforar as
relaes de troca de bens materiais, j que a capacitao no era vista como um
benefcio, a estratgia da representante da unio das cooperativas foi transferir
a responsabilidade pela no-concesso do bem desejado pelos seus clientes o
investimento em infraestrutura ou a doao de sementes e insumos para o go-
verno federal que, como j se sabia, no aprovaria tais recursos. Sua posio de
batalhadora pelos interesses dos agricultores seria, assim, conrmada, e sua
posio de mediadora na disputa pelo acesso a recursos pblicos seria mantida.
Este parece ser o objetivo principal dessa empreitada, mais importante que o
contedo em si do que est sendo ofertado e do interesse dos clientes no bem
ofertado. A patronagem se arma j que os procedimentos de acesso aos recur-
sos pblicos exigem uma srie de conhecimentos e de trmites institucionais
que no so facilmente manipulados pelos agricultores. Alm disso, os espaos
de representao no desempenham plenamente seu papel de institucionalizar a
mediao entre os cidados e o poder pblico (Marques, 1999, p.139). Diversos
autores, como Campbell (1964), Herzfeld (1987) e Briquet (1998), argumentam
que nesse sentido que a constituio de uma burocracia mais efetiva poderia
se congurar num fator limitante das relaes assimtricas entre patro e clien-
te, muito embora os dois sistemas coexistam sem se exclurem mutuamente. A
plasticidade desses sistemas revelada em virtude de o cdigo da patronagem
subsistir quando e onde quer que a burocracia encontre diculdade de se instalar
(Herzfeld apud Marques, 1999, p.140). A coexistncia de relaes de patrona-
gem e a burocracia, o que Briquet (1998) chama de clientelismo burocrtico,
baseia-se na monopolizao das instituies controladas pelo Estado que fazem
uso sistemtico de recursos pblicos para delizar a clientela e, com isto, repro-
duzir as condies materiais de sua hegemonia. Esse argumento ser retomado
posteriormente.
Por outro lado, a falta de proporcionalidade da representao da categoria de
agricultores familiares em relao do poder pblico, no Cedrus, incentiva, so-
283
bremaneira, articulaes baseadas em cdigos de patronagem, quando se trata de
garantir a aprovao de propostas que contemplem determinados grupos sociais.
Embora o presente enfoque no privilegie a abordagem descrita no mbito da
poltica pblica de desenvolvimento territorial promovida pelo MDA atravs da
SDT, importante destacar a interferncia das proposies dessas institucionali-
dades nas dinmicas territoriais da rea estudada.
Pode-se entender que o esforo da SDT em institucionalizar espaos de con-
certao intermunicipais caminharia na direo de instituir uma dimenso bu-
rocrtica, impessoal e representativa, que atuaria no sentido de romper com a
dinmica das relaes pessoais, colaborando, para isso, a mobilizao e repre-
sentao de diferentes grupos sociais envolvidos na construo de territrios
de desenvolvimento. A ampliao das categorias sociais de sujeitos desse pro-
cesso, promovida pelo prprio MDA, pode ser entendida como um passo impor-
tante nessa direo, ao integrar pescadores, ribeirinhos, indgenas, quilombolas,
artesos, assentados e acampados da reforma agrria. A questo que essa insti-
tucionalizao no chega, ou no chegou ainda, a fundamentar uma nova cultura
poltica alternativa s relaes de troca de favores e de compromissos morais.
Cabe indagar, no entanto, se tal mudana de prticas to constitutivas da socie-
dade brasileira seria possvel de ser realizada somente atravs dessas aes.
Outra experincia que vem conrmar tal interpretao a do processo de
construo do projeto intermunicipal Organizao da Produo e da Comercia-
lizao com Agregao de Valor Produo Agrcola Rural
4
, com o objetivo
de implantar uma unidade agroecolgica para beneciamento do caqui (como
carro-chefe), tomate e maracuj, envolvendo os municpios de Nova Friburgo,
Sumidouro, Carmo e Duas Barras. O projeto resultado da negociao entre
secretrios de agricultura e extensionistas com o objetivo de se candidatarem a
recursos federais do Pronaf Infraestrutura Intermunicipal
5
.
A instalao da unidade foi justicada formalmente, a m de atender a uma
norma do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento no que se refere
padronizao das embalagens e classicao dos produtos, para garantir a uni-
4
At o momento da realizao da pesquisa de campo, o projeto ainda no tinha sido implementa-
do; sua execuo estava dependendo da liberao dos recursos pela Caixa Econmica Federal.
5
A resoluo n 33, de 18 de agosto de 2003, do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Rural Sustentvel (CNDRS), estabeleceu como regra, na fase de transio da modalidade
Pronaf-Infra para o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Ru-
rais (Pronat), que os projetos a serem nanciados atravs desta modalidade deveriam ter um
carter de integrao entre municpios, no sentido de regionalidade das aes planejadas e
complementares a outras aes de desenvolvimento microrregional (pargrafo 1, art. 2).
284
formidade e agregar valor. O curioso, no entanto, que, dos quatro municpios
envolvidos, apenas Sumidouro e Nova Friburgo tm produo expressiva de
caqui. Embora se constate a insignicncia da produo dos outros dois mu-
nicpios, a presena deles no projeto era considerada fundamental para a sua
aprovao, respeitando as novas exigncias de abordagem territorial de desen-
volvimento. Alm disso, justica o extensionista, era uma oportunidade para que
os prprios envolvidos treinassem o territrio.
Trata-se de um projeto intermunicipal, cujo subproduto seria treinar a lgi-
ca territorial, rompendo com a tradio da aplicao de recursos pblicos, tendo
como referncia os interesses de um nico municpio. A ideia, aqui, foi formalizar
uma proposta que congregasse um conjunto de municpios, com o objetivo de
congurar a abrangncia intermunicipal e possibilitar o acesso a recursos federais
especcos. No entanto, cabe registrar que a ideia de elaborar esse projeto no
inclua a preocupao prvia de envolvimento, sensibilizao e mobilizao dos
atores sociais locais a serem beneciados. O emprego da noo de territorialida-
de estava se referido muito mais seleo de produtos comuns aos municpios e
proximidade geogrca entre eles. preciso no perder de vista que justamente
da relao do homem com o espao em que vive, nas apropriaes polticas e
simblicas desse espao, que se estabelece uma territorialidade, sustentando e es-
timulando uma identidade territorial (Haesbaert, 1995, p. 78). Identica-se, nesse
caso, a inteno de exercitar uma dinmica produtiva que extrapola os limites da
municipalidade, cuja lgica operacional tem por base condicionantes geogrcos
(localizao) e identitrios (agricultores familiares). Todavia, persiste a lgica ope-
racional da poltica de cima para baixo que, por um lado, ecaz na proposio,
articulao e aprovao nas instncias decisrias e, de outro, ineciente devido
aos entraves que dicultam a sua operacionalizao, como se ver a seguir.
Na proposta de implantao da unidade de beneciamento, est prevista a cria-
o de uma cooperativa, que ser responsvel pela sua administrao. A organiza-
o em torno de uma cooperativa faz-se necessria porque somente produtores or-
ganizados em cooperativas esto aptos a comercializar seus produtos. Existe uma
questo scal (emisso de notas scais, por exemplo) e legal (legislao vigente)
que normatiza a comercializao e, portanto, a necessidade de enquadramento.
O processo de construo desse projeto est diretamente relacionado com o
VIII Encontro Tcnico da Cultura do Caqui
6
, realizado no municpio de Duas
6
Segundo informaes do tcnico da Emater-Rio, esta atividade promovida periodicamente
pela Emater, com objetivo de promover um espao de debate e troca de informaes entre os
agricultores, tcnicos, etc.
285
Barras, em julho de 2003, quando foi proferida uma palestra sobre o proces-
so de padronizao, classicao, embalagem e comercializao de caqui pela
Cooperativa Agrcola Sul de Minas (localizada em Turvolndia, Minas Gerais),
despertando o interesse dos agricultores familiares presentes. O equipamento
utilizado pela cooperativa de Turvolndia automtico: classica a fruta a partir
de critrio de peso e aparncia, garantindo no s a padronizao e atendimento
legislao vigente como tambm agregando valor ao produto. Nos municpios
envolvidos no referido projeto, o processo de classicao, padronizao e em-
balagem ainda feito manualmente, limitando a comercializao do produto em
determinados nichos de mercados. Do interesse dos agricultores que participa-
ram do encontro, surgiu a ideia de elaborar um projeto, visando a captar recursos
e a viabilizar a instalao da beneciadora. A responsabilidade pelo planeja-
mento e elaborao da proposta foi de incumbncia da Emater, da Pesagro, do
Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas do Rio de Janeiro (Sebrae/RJ)
e das prefeituras dos quatro municpios.
De acordo com a percepo de um extensionista, o interesse dos agricultores
familiares em relao ao projeto guarda em si uma ambiguidade, pois, ao mesmo
tempo que expressa a motivao dos agricultores na implantao da unidade de
beneciamento, revela, como um dos entraves, a falta de envolvimento e par-
ticipao destes na concepo da proposta. Entende-se essa diculdade como
decorrente da prpria falta de familiaridade com as prticas decisrias participa-
tivas nos espaos de concertao existentes, como tambm pela ausncia de uma
cultura de cooperao entre atores sociais com interesses distintos, como bem
identicou um extensionista entrevistado:
Acho que, com esse projeto, a gente no consegue arrebanhar a maioria
desses produtores, at porque formar uma cooperativa um pouco com-
plicado. um conito de interesses, n? s vezes, um puxa para um lado
e outro puxa para o outro.
O fato de algumas cooperativas no terem dado certo serve de argumento
para conrmar os receios dos agricultores, produzindo um efeito negativo em
suas avaliaes. como se o insucesso de um empreendimento reetisse sobre-
maneira as experincias de todos os demais e, da, a diculdade de pensar em
conjunto. Alm disso, o conito de interesses demarca as aes individuais,
comprometendo aes coletivas. Assim, o maior desao, identicado pelos pr-
prios envolvidos nesse processo, reside na constituio de uma cooperativa de
produtores, que passaria a ser responsvel pela gesto desta unidade.
286
Um outro fator inibidor da mobilizao dos agricultores na elaborao de
projetos coletivos de desenvolvimento, apontado pelos secretrios de agricul-
tura, o fato de que suas demandas nem sempre so aprovadas pelas instncias
decisrias superiores, desde as prefeituras at o Conselho Estadual de Desen-
volvimento Rural Sustentvel. A percepo de que suas demandas no so con-
sideradas prioritrias por esses fruns leva ao descrdito sobre o poder de deci-
so dos prprios agricultores e, por conseguinte, coloca em xeque a eccia da
poltica participativa. Alm disso, algumas prefeituras atuam sistematicamente
no sentido contrrio lgica da abordagem territorial de desenvolvimento, rejei-
tando, por princpio, qualquer demanda que venha dos Ciats. Como a liberao
de recursos federais tem de ser feita pelas instncias municipais, criou-se uma si-
tuao paradoxal, que acaba por submeter a lgica territorial aos poderes locais,
municipais. Como nem sempre as demandas dos agricultores familiares vo ao
encontro dos interesses do poder pblico institudo (municipal, estadual ou fe-
deral), e como esse poder, na maioria dos casos, se sustenta em um padro tico
base de relaes pessoais, vislumbram-se duas alternativas: a mais convencio-
nal, na qual as demandas dos agricultores so negociadas na sala do secretrio
ou da prefeitura e sujeitas ao comportamento generoso [do patro] para com
sua clientela (Canielo, 1990, p. 49); a outra possibilidade depende do peso das
organizaes locais no processo de legitimao das instncias de representao e
de concertao de abrangncia territorial e supramunicipal, o que poder ou no
resultar na congurao de territrios denidos acima. Interessante observar,
e este seria um bom assunto para ser desenvolvido em outra ocasio, a maneira
como a liderana local est se apropriando da noo de territrio e atribuindo-lhe
novos signicados, em um processo de reelaborao da percepo sobre os es-
paos de identidade, como sugere o presidente de uma associao de produtores:
As semelhanas [entre os municpios] so muito grandes, ento voc acaba ten-
do os mesmo problemas e processos. [...] A gente acaba criando, nem que seja
pelas coisas ruins, a gente acaba criando uma identidade.
Da perspectiva da liderana e dos representantes das instituies pblicas
envolvidas, essa identidade territorial encontra-se ancorada em trs fatores:
a proximidade geogrca entre os produtores de municpios distintos, o que fa-
cilita a troca entre eles; o perl comum da agricultura, baseada na organizao
familiar e na produo de olericultura; e a agroecologia como demarcadora de
uma identidade territorial em potencial a ser explorada no futuro, j que a regio
observada desempenha um importante papel na produo estadual olercula e
sedia uma das certicadoras de produtos orgnicos do estado (a Abio).
287
Consideraes nais
Ainda que os projetos coletivos observados passem por um processo de en-
caminhamento que inclui, ao menos formalmente, a apresentao dos objetivos,
a sua apreciao pelos possveis beneciados e a submisso aprovao nos
espaos de deciso coletiva, vericou-se que tais procedimentos no chegam a
modicar (ainda?) as prticas decisrias sustentadas nas relaes interpessoais.
Foi possvel constatar como um trao constitutivo da sociedade brasileira a
patronagem e o clientelismo opera na tentativa de construo territorial que
tem os agricultores familiares como atores sociais e principais benecirios das
polticas pblicas acionadas.
Uma cultura poltica baseada na conana pessoal e na dvida moral sustenta,
por sua vez, a atuao dos mediadores, sejam estes presidentes de associaes,
lideranas de entidades privadas, secretrios, prefeitos, representantes da socie-
dade civil em conselhos deliberativos, etc. No entanto, foi possvel perceber que
esse tipo de relao colabora tanto para limitar a autonomia dos agricultores
no processo de identicao de seus prprios interesses, inibindo, assim, a sua
participao na elaborao de projetos coletivos, como, por outro lado, favorece
a comunicao rpida entre pessoas e instncias e engendrando processos que
podero, ou no, resultar na conformao desses territrios.
Trata-se da constituio de redes as quais, apesar de relacionar representantes
do poder pblico, sociedade civil e agricultores, guardam a capacidade de mo-
bilizao e negociao de atores sociais, baseadas no cdigo da patronagem e
nos laos de lealdade e reciprocidade (Grynszpan, 1990), visando negociao
de interesses que nem sempre so os explicitados. Constatou-se que, em parte, a
manuteno e a ampliao dessas redes sociais de sustentao de determinadas
posies de autoridade, assim como o fortalecimento de laos de lealdade e de
reciprocidade, podem se impor aos objetivos formais dos projetos em disputa.
At aqui, atribuiu-se lgica da patronagem, inevitavelmente, uma conota-
o negativa e crtica (Gellner, 1997 apud Marques, 1999, p.138). Entretanto, h
evidncias de que esse tipo de relao, paradoxalmente, viabilizou a elaborao
de projetos coletivos que podem caminhar na direo da construo de territ-
rios de desenvolvimento. Se no se recorresse s redes pessoais, dicilmente as
primeiras experincias no sentido de conformar projetos coletivos teriam sado
das boas intenes dos agentes das polticas pblicas.
Todavia, as divergncias e convergncias das estratgias de negociao entre
os atores da sociedade civil motivados pelo processo de democratizao ao
288
acesso de recursos pblicos e os atores governamentais preocupados com a
gesto das polticas e manuteno de uma determinada posio nas relaes de
fora na esfera pblica limitam, de maneiras diversas, a constituio de terri-
trios de desenvolvimento.
O panorama apresentado coloca em pauta o seguinte questionamento: para
onde apontam as novas prticas da abordagem territorial de desenvolvimento
para o meio rural? Retome-se, ento, o argumento de Briquet (1998) sobre o
clientelismo burocrtico. Para o autor, a anlise dos
processos efetivos da modernizao mostra, entretanto, que a formao e
o desenvolvimento das instituies polticas modernas pode muito bem se
acomodar s condutas clientelistas que participam do funcionamento das
instituies e da realizao concreta de seus objetivos sobre um territrio
determinado. (Briquet, 1998, p. 36)
Mais precisamente, a criao e institucionalizao de novos espaos repre-
sentativos denotam, sem dvida, uma mudana na concepo do fazer pol-
tica, estimulando uma cultura poltica baseada na participao, negociao e
concertao em torno de projetos e aes coletivas. Em termos empricos, foi
possvel constatar que, embora os casos analisados no estejam referenciados a
um territrio rural institucionalizado pelo poder pblico (MDA), a ideia de trei-
nar a lgica territorial se fez presente, mas permeada de prticas clientelistas.
No que se refere contribuio da agricultura familiar na construo de uma
identidade territorial, observou-se uma situao paradoxal no que tange tenta-
tiva das entidades envolvidas em imprimir a marca da agroecologia (ou org-
nica) na produo desse territrio. Pois se, de um lado, um dos projetos coletivos
analisados estava ancorado na ideia de estimular a produo agroecolgica
via a capacitao de agricultores, por outro, algumas associaes de agricultores
recusaram participar devido crena na resistncia dos agricultores a essa ideia.
Nesse sentido, a vocao para um tipo de produo adaptada conservao
ambiental tendo em conta a existncia de diversas reas protegidas estaria
sendo colocada em xeque pelas diversas diculdades apontadas pelos prprios
agricultores.
O projeto de capacitao de agricultores familiares para o manejo ecolgico
dos recursos naturais encontrou resistncia no apenas em relao converso
para a agroecologia, mas tambm no que diz respeito organizao coletiva
atravs do associativismo e do cooperativismo. Percebem-se a os limites de
uma ao aparentemente participativa, resultante de uma demanda identicada
289
pela instituio proponente. A reao encontrada por parte de certas associaes
aponta para um descolamento entre os interesses dos agricultores e os objetivos
do projeto, o que vem corroborar a ideia de que tais projetos no foram resultado
da mobilizao dos agricultores nem correspondiam aos seus interesses comuns.
Trata-se, sim, de um projeto que pretende atuar na direo de promover o de-
senvolvimento territorial que, ao partir de uma proposio de cima para baixo,
depara com a resistncia encontrada. , no mnimo, precipitado concluir que ele
tenha colaborado para potencializar a construo social de territrios.
Finalmente, retomando a dimenso da multifuncionalidade da agricultura,
observa-se que, de certa maneira, a tentativa de implementar um projeto pautado
pela agroecologia acabou por excluir um segmento de agricultores, talvez os mais
pobres, os com menor capacidade de suportar as perdas inicias da converso, os
com menor grau de informao e escolaridade, o que estaria comprometendo a
capacidade potencial desses agricultores em exercer suas mltiplas funes. No
h informaes que permitam avanar na qualicao desses excludos nem dos
que foram integrados ao projeto, mas deixa-se registrada a questo para poss-
veis desdobramentos futuros.
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291
CAPTULO 12
MULTIFUNCIONALIDADE DA AGRICULTURA E TERRITRIO:
AVANOS E DESAFIOS PARA A CONJUNO DE ENFOQUES
Ademir A. Cazella
Philippe Bonnal
Renato S. Maluf
A pesquisa que deu origem presente publicao foi desenvolvida com duas
entradas interligadas e complementares. De um lado, realizaram-se estudos de
caso em reas selecionadas, abordando a construo social de territrios induzi-
da pelas dinmicas territoriais e projetos coletivos presentes nessas reas. Essa
abordagem incluiu uma questo comum de pesquisa, a qual visava a saber como
tais dinmicas e projetos contemplam a agricultura familiar em suas mltiplas
funes e heterogeneidade social. De outro lado, analisaram-se programas pbli-
cos voltados para a agricultura familiar e o meio rural que fossem portadores de
um enfoque territorial ou reetissem o contexto de territorializao das polticas
pblicas. A anlise objetivou vericar a incorporao por esses programas de
elementos do enfoque da multifuncionalidade da agricultura.
A equipe de pesquisa elaborou um marco analtico que orientou a execuo
dos oito estudos de caso, os quais, por sua vez, expressam boa parte da diver-
sidade caracterstica do pas. De forma complementar, buscou compreender os
pressupostos do recorte territorial presentes nas polticas pblicas, objetivo que
se materializou por meio da referida anlise dos principais programas voltados
para a agricultura familiar e o meio rural. Ambos os caminhos possibilitaram
apontar as vrias contribuies da agricultura familiar para o desenvolvimento
territorial luz do enfoque da multifuncionalidade da agricultura.
292
Conforme mencionado na apresentao desta coletnea, os estudos de caso
foram conduzidos de modo a valorizar tanto a diversidade das unidades espa-
ciais pesquisadas quanto os distintos enfoques resultantes da composio mul-
tidisciplinar das equipes regionais. Assim, pode-se observar nos captulos cor-
respondentes que o enfrentamento da questo comum de pesquisa, em lugar de
obedecer a um roteiro padro, fez-se de modo a trazer tona as vrias dimenses
envolvidas na construo de territrios (socioeconmica, simblica, poltica e de
gesto, entre outras).
Como resultado do procedimento adotado, ca evidente a complexidade dos
desaos a serem enfrentados quando se pretende conjugar os enfoques da mul-
tifuncionalidade da agricultura e de territrio. Retomar os principais desaos
nessa direo constitui o principal objetivo deste captulo conclusivo.
Dinmicas territoriais, projetos coletivos e
multifuncionalidade da agricultura familiar
As anlises das dinmicas territoriais e dos projetos coletivos presentes em
territrios determinados, com nfase no modo como contemplam a agricultu-
ra familiar em suas mltiplas funes e heterogeneidade social, revelaram, ao
menos, trs elementos, com base nos quais se pode construir uma tipologia dos
casos trabalhados. Essa tipologia deve ter em conta, desde logo, a diversidade e,
principalmente, a especicidade que prpria das dinmicas territoriais. O se-
gundo elemento diferenciador dos casos diz respeito aos graus e formas de inter-
veno da agricultura familiar nas dinmicas e projetos territoriais especcos.
O terceiro toma em conta as convergncias e divergncias dos projetos coletivos
envolvendo a agricultura familiar, presentes num dado territrio. Perpassando os
trs elementos, apresentam-se as relaes das dinmicas territoriais com as pol-
ticas pblicas, principalmente com o Programa de Desenvolvimento Sustentvel
dos Territrios Rurais (PDSTR-SDT/MDA).
Nesses termos, as reas estudadas podem ser reunidas em trs grupos, segun-
do as caractersticas mais pronunciadas das dinmicas territoriais ou dos proje-
tos coletivos.
No primeiro grupo, encontram-se os estudos sobre dinmicas territoriais li-
gadas a territrios de poltica pblica. Enquadram-se nessa condio as reas
do entorno de Campina Grande (PB), Norte do Esprito Santo, Marab (PA) e
Litornea de Parati (RJ). Os chamados Territrios da Borborema (PB) e do Norte
do Esprito Santo podem ser caracterizados como territrios de poltica pblica
293
com institucionalidades convergentes, no sentido de que os projetos coletivos
dos atores sociais vinculados agricultura familiar, com os correspondentes
conitos de concepes e interesses, tendem a convergir para os espaos ou
instncias de uma poltica pblica. Em ambos os casos, mas, de maneira mais
marcada, para a Borborema, existiam projetos coletivos fortes antes da imple-
mentao dos territrios de identidade, a saber, a atuao do Polo Sindical na
promoo da agroecologia no caso da Borborema, e a mobilizao relacionada
com a educao no campo e agroecologia no Norte de Esprito Santo. Esses
projetos coletivos, promovidos por instituies fortes e atuantes, constituram
a coluna vertebral a partir da qual se estruturaram os territrios de identidade,
inclusive contrabalanando dinmicas territoriais agroindustriais ligadas ao re-
orestamento com espcies exticas, como no Norte do Esprito Santo.
J a regio de Marab congura-se como um territrio de poltica pblica
com institucionalidades divergentes, j que os principais projetos coletivos tm,
no seu interior, posicionamentos distintos e at vises opostas relativas a al-
gumas questes. de notar as divergncias dos principais movimentos sociais
(Fetagri, Fetraf, MST e CPT) no que diz respeito s estratgias para fortalecer
a agricultura familiar neste contexto de fronteira (ou ps-fronteira) agrcola, di-
vergncias que se materializam na escolha de modelos agrcolas divergentes em
termos da hierarquizao que estabelecem entre as funes econmica, social
e ambiental. Para alguns movimentos, importa fortalecer a agricultura familiar,
mesmo que isto acarrete impactos ambientais negativos, como os provocados
pela pecuria bovina. Para outros, as trs funes devem ser contempladas igual-
mente, mediante a promoo de sistemas agroorestais baseados nos princpios
da agroecologia.
Assim, por se tratar de uma regio de fronteira, onde a abundncia de recur-
sos naturais em especial, a oresta um trao que a diferencia profunda-
mente dos demais casos, a discusso da multifuncionalidade agrcola adquire
um contorno especial. A oresta aparece como uma diculdade promoo da
produo agropecuria, e sua derrubada vista como uma condio necessria
para viabilizar essa atividade. Essa viso se v reforada pelas diculdades de
implantar sistemas produtivos agroorestais e pela busca dos agricultores fa-
miliares da sobrevivncia, tendo, em primeiro plano, a segurana alimentar da
prpria famlia. A implementao dos territrios de identidade pelo PDSTR, por
seu turno, valoriza, de maneira parcial e incompleta, os projetos coletivos das
instituies dos agricultores familiares. Nesse contexto que deve ser ponderada
a aplicabilidade da noo da multifuncionalidade, conforme alertado no captulo
correspondente.
294
A regio Litornea de Paraty corresponde a um territrio de poltica pblica
com institucionalidade ainda frgil, embora conte com projetos coletivos capa-
zes de mobilizar recursos territoriais especcos. signicativo que a iniciativa
de criar um territrio da identidade nessa regio se deu, essencialmente, nas
esferas nacional-estadual por no existirem dinmicas territoriais nem projetos
territoriais em nvel local que pudessem sustent-la. Dessa forma, percebe-se a
gestao, ainda que embrionria, de uma oferta diferenciada e combinada de ser-
vios e produtos territoriais, com potencialidade futura de proteger esse espao
de possveis concorrentes. Aqui, a noo de cestas de bens e servios territoriais
ganha sentido e parece ser um elemento que aponta para uma articulao positi-
va entre o carter multifuncional da agricultura e o desenvolvimento territorial.
As quatro experincias antes referidas revelam as relaes existentes entre as
dinmicas e projetos coletivos e a poltica de desenvolvimento territorial, permi-
tindo concluir que a fora da institucionalidade local e a maturidade dos projetos
coletivos exercem forte inuncia sobre a prpria estruturao e orientao dos
territrios de identidade.
O segundo grupo de casos composto pelos estudos de dinmicas territoriais
que reetem arranjos produtivos formais ou informais envolvendo a agricultura
familiar, a saber: Vale do Taquari (RS), Sul de Minas Gerais e Serra Catarinense.
Ao contrrio das experincias precedentes, o que une essas experincias no
a poltica de desenvolvimento territorial, mas sim as dinmicas econmicas em
torno de um ou vrios produtos oriundos da agricultura familiar. As dinmicas
estudadas no Vale do Taquari resultam de um arranjo agroindustrial antigo e
consolidado, tendo por base o cooperativismo agropecurio convencional. No
entanto, nota-se que, embora se trate de zona de ocupao antiga, o tempo no
eliminou a heterogeneidade socioeconmica e ambiental, sendo possvel encon-
trar sistemas de produo familiar integrados s agroindstrias e com elevados
ndices de tecnicao, normalmente localizados nos vales, convivendo com sis-
temas mais tradicionais das encostas, menos integrados e tecnicados e onde a
produo para o autoconsumo tem signicado econmico e cultural relevante.
Contudo, para alm dessas divergncias locais, o desenvolvimento da regio
se fundamenta em instituies consolidadas, cujas atuaes se complementam:
Codevat, no campo da orientao estratgica; Univat, na formao dos tcnicos
e da liderana agrcola; Cosuel, no campo econmico, agncia de bacia na liga-
o entre as dimenses econmica e ambiental, etc. A densidade e coerncia ins-
titucional e a proximidade entre as instituies econmicas e acadmicas confe-
rem regio do Taquari uma lgica que se aproxima daquela de um aglomerado
(cluster) produtivo, no sentido discutido no Captulo 1 desta coletnea.
295
A regio cafeeira no Sul de Minas Gerais possui um arranjo agrcola emer-
gente, onde um novo tipo de cooperativismo se encontra em fase de estruturao,
a partir da produo de caf de qualidade e, portanto, diferenciado do restante da
produo regional. Destaque-se que a zona estudada tem uma longa tradio e
toda uma logstica instalada em torno da cafeicultura. Ou seja, a emergncia de
um novo sistema produtivo, voltado para a produo de caf orgnico, sobretu-
do nas reas de montanha, representa uma forma de diferenciao desse tipo de
caf do restante que produzido de forma convencional e comercializado como
commodity no mercado internacional. A exemplo de Paraty, esse projeto coletivo
procura valorizar especicidades do territrio (produtiva, cultural e geogrca)
e, tambm, funes da agricultura familiar, relacionadas com a manuteno de
atividades tradicionais, a produo de qualidade e a insero social de famlias
rurais empobrecidas.
Em contraste, na Serra Catarinense se destacam as implicaes do predom-
nio de um arranjo industrial excludente, centrado na produo indiferenciada de
madeira para exportao e de papel e celulose. Soma-se a isso o fato de o projeto
de promoo da agroecologia em desenvolvimento na regio no conseguir am-
pliar o leque de parcerias institucionais necessrias para romper com o quadro
atual de baixa adeso de unidades agrcolas familiares. Dessa forma, as inicia-
tivas do universo empresarial, da sociedade civil organizada e das polticas p-
blicas de cunho territorial apresentam profunda desarticulao e fragmentao,
prevalecendo vises setoriais e corporativas. A atual congurao do ambiente
institucional no propicia nem a implementao de projetos coletivos com possi-
bilidades de gerar uma oferta compsita de produtos e servios territoriais, nem
a valorizao dos preceitos da multifuncionalidade agrcola.
Nesse tipo de situao, a fragilidade da interveno reguladora do Estado,
via, por exemplo, aplicao de forma contundente da legislao ambiental, pare-
ce ser uma das poucas iniciativas capazes de alterar o quadro de indiferena do
universo empresarial, fortalecendo as mltiplas funes da agricultura familiar
e, por consequncia, assegurando sua reproduo social. Outra possibilidade,
retomada adiante, o caminho da contratualizao das polticas pblicas, exten-
siva, nesse caso, ao setor industrial.
Por m, h a condio peculiar da regio serrana de Nova Friburgo (RJ),
onde se observa a existncia de dinmicas territoriais resultantes de projetos
com pouca articulao e frgil insero institucional. Aqui tambm se percebe a
fragilidade do projeto de promoo da agroecologia, revelando um descompasso
entre, de um lado, os objetivos desse projeto e das organizaes nele envolvidas,
e, de outro, os interesses da maioria dos agricultores familiares daquela regio.
296
A anlise comparativa dos estudos de caso revela, ainda, a existncia de
trs temas transversais, que se expressam com intensidade e formas diferentes,
segundo as regies. O primeiro deles diz respeito aos modelos de agricultura.
Como salientado anteriormente, a questo da modernizao da agricultura re-
ferncia antiga e geral nos debates sobre a agricultura conduz a uma hierarqui-
zao entre as funes econmica, social e ambiental da agricultura familiar, no
raro favorvel dimenso econmica, como cou evidente nos casos de Marab,
Sul de Minas e Vale do Taquari. No entanto, ela pode tambm ser olhada des-
de uma perspectiva que acarreta a valorizao das dimenses no produtivas
associadas a esse tipo de agricultura, conforme propugnado pelo enfoque da
multifuncionalidade.
Ao lado da questo da modernizao, coloca-se a discusso dos signicados
e alcances do enfoque agroecolgico. No plano terico, esse modelo de agricul-
tura parece ser um dos mais condizentes, tanto com os preceitos da multifun-
cionalidade agrcola quanto com aqueles do desenvolvimento territorial. Apesar
das divergncias de interpretao entre os que fazem uso da noo, ca evidente
que a agroecologia integra vrias dimenses englobadas pelo enfoque da mul-
tifuncionalidade da agricultura, por exemplo, ao minimizar a importncia da
dimenso estritamente econmica em relao s dimenses social e ambiental.
A presena desse enfoque em quase todas as reas estudadas, como em outras
partes do pas, no deve obscurecer o fato de que, por vezes, pode ser reduzido o
nmero de agricultores familiares e organizaes territoriais implicadas.
A propsito, vale destacar que a compreenso mais comum entre os atores
sociais e tambm entre os gestores de programas pblicos a de que a multi-
funcionalidade diz respeito a uma caracterstica da agricultura familiar a ser con-
templada pelas polticas pblicas. Note-se, por exemplo, que a retrica em favor
do modelo agroecolgico incorpora a multifuncionalidade como uma caracte-
rstica da agroecologia. Isto , para os promotores da agroecologia, a difuso desse
modelo a garantia de propagao da agricultura multifuncional. Essa compreenso
contrasta, por exemplo, com a tentativa de utilizar essa noo na Europa, no nal dos
anos 1990 e incio da presente dcada, para fornecer uma base de remunerao da
prestao de servios pelos agricultores para a sociedade.
O segundo tema transversal se refere s estratgias econmicas territoriais,
nas quais predomina a perspectiva de agregao de valor, porm, com limitada
valorizao de recursos territoriais especcos. Conforme visto, a valorizao
de recursos transferveis que independem das particularidades histricas, pa-
trimoniais e da aprendizagem coletiva do lugar onde so produzidos incapaz
de gerar uma renda de qualidade territorial que supere a renda obtida atravs da
297
venda de produtos e servios de qualidade superior. Nos processos em que h
especicao de recursos materiais ou no o prprio territrio o produto
que acaba sendo comercializado.
O terceiro tema transversal , naturalmente, o das polticas pblicas, no caso,
consideradas em termos do seu importante papel indutor e, ao mesmo tempo,
polarizador nas dinmicas territoriais. O papel indutor se manifesta na mobiliza-
o de atores locais e territoriais, pblicos e privados, com a posta em marcha
do que se classicou aqui como processo de territorializao das polticas p-
blicas no Brasil. A capacidade mobilizadora maior nos programas nacionais,
caracterstica que reete a tradicional importncia do governo federal na formu-
lao das diretrizes e na gesto dos recursos das polticas pblicas, embora ela
tambm ocorra com programas estaduais. Essa constatao no deve obscurecer
o papel exercido pelas dinmicas sociais territoriais e por movimentos nacio-
nais para a prpria territorializao das polticas, como demonstram os casos
aqui analisados, em que tais dinmicas precederam e, mesmo, determinaram a
formatao de territrios de polticas. O papel polarizador das polticas pblicas
decorre do anterior na medida em que a formulao e a implementao (princi-
palmente) dos programas expressam ou do visibilidade aos conitos inerentes
coexistncia de diversas dinmicas territoriais, no raro, cabendo-lhes a condi-
o de espao de demarcao de interesses e escolha de prioridades. As conclu-
ses acerca desse tema se completam com as observaes feitas adiante sobre os
desaos para a conjuno dos enfoques territorial e da multifuncionalidade da
agricultura nas polticas pblicas.
Para nalizar este tpico, os estudos de caso permitem armar que as ml-
tiplas funes da agricultura familiar so pouco reconhecidas, embora elas
estejam presentes em graus variados nas dinmicas territoriais e nos projetos
coletivos analisados. Alm do reconhecimento desigual, os estudos deixaram
evidente ser necessrio contextualizar as funes a serem valorizadas em cada
caso. Igualmente importante ressaltar que a multifuncionalidade da agricultura
familiar no representa um enfoque-chave na formulao de polticas pblicas
de desenvolvimento rural. A dimenso produtiva da atividade agrcola represen-
ta, em ltima instncia, o foco predominante e a principal justicativa para a
implementao dessas polticas.
298
Desaos para a conjuno dos enfoques nas polticas pblicas
A anlise dos programas voltados para a agricultura familiar e o meio rural
que incorporam a perspectiva territorial, como tambm os elementos aportados
pelos estudos realizados nas oito reas escolhidas, revelam importantes desaos
para a conjuno dos enfoques da multifuncionalidade da agricultura e de ter-
ritrio ou desenvolvimento territorial nas polticas pblicas. Este tpico retoma
os principais deles.
Desde logo, coloca-se o requisito de os programas adotarem como referncia
os territrios e as famlias rurais mais do que a agricultura familiar con-
sideradas produtoras e gestoras do territrio em que se localizam. A reviso do
foco produtivo na agricultura familiar tem uma primeira consequncia, que
considerar as unidades familiares rurais sistemas de atividades e no apenas se
limitar a um ou mais produtos por elas fornecidos. Da que, em lugar da poltica
agrcola convencional, que concentra a promoo da agricultura familiar no for-
necimento de crdito baseado na produo de bens, so requeridos instrumentos
de crdito sistmico, que tenham em conta o conjunto das atividades desen-
volvidas nessas unidades.
Outra consequncia diz respeito ao papel atribudo s polticas no-agrco-
las, em particular s chamadas polticas sociais, na reproduo socioeconmica
das famlias rurais, a includas as possibilidades em relao prpria atividade
agrcola. A propsito, o foco nas famlias est, necessariamente, presente nos
programas no-agrcolas, isto , naqueles de acesso universal que consideram as
famlias rurais no interior por exemplo, das polticas de combate pobreza, de
promoo da seguridade social e de educao e sade.
A incorporao do enfoque territorial em substituio ou, ao menos, com a
perspectiva de ampliar o enfoque setorial convencional tem implicaes relacio-
nadas com questes de governana. A tendncia das polticas pblicas, na direo
da fragmentao e diferenciao, redene o lugar das polticas setoriais, no caso,
aquelas voltadas para o agrcola e tambm o rural, assim como interfere na manei-
ra como se d a incorporao do enfoque territorial. Ao assumirem o propsito de
promover uma espcie de reequilibragem social e territorial, as polticas setoriais
enfrentam o desao de ampliar a importncia do foco nos agricultores mais pobres,
presente nos programas de desenvolvimento territorial. Foi visto tambm, com au-
xlio do enfoque cognitivo das polticas pblicas, o papel das redes e comunidades
de poltica cuja incidncia se d no apenas em termos da formulao e coordena-
o dos programas pblicos, mas tambm na etapa de sua implementao.
299
Ainda no que se refere ao marco institucional das polticas pblicas, pr-
prio dos processos de descentralizao das polticas pblicas defrontar-se com o
desao de compatibilizar as diretrizes gerais dos programas com as perspectivas
dos atores locais. As relaes que se estabelecem entre as diretrizes gerais (na-
cionais) dos programas e os atores locais so marcadas por complementaridades
e tenses bidirecionais, entre essas diretrizes (de cima para baixo) e os interes-
ses locais (de baixo para cima). O reconhecimento dessas complementaridades
e tenses remete, por sua vez, ao requisito de espaos de interlocuo e meca-
nismos de coordenao no apenas entre as esferas de governo ou de ao, mas
tambm entre programas distintos e entre as linhas de um mesmo programa.
A anlise dos programas e outros estudos sobre temas correlatos, bem como
elementos extrados dos prprios estudos de caso, sugerem trs focos possveis
de integrao ou articulao das aes e programas pblicos. O primeiro seria a
integrao com foco no territrio, o que signica compreender a unidade com-
plexa entre os espaos urbano e rural, e entre os mbitos municipal e supra-
municipal. Esse foco favorece tambm a emergncia de questes relacionadas
com pobreza, desigualdade social e meio ambiente, entre outras. Cabe lembrar
que a territorializao das aes e programas traz consigo a dimenso da partici-
pao dos atores sociais, em geral, e das famlias rurais, em particular.
Um segundo foco possvel de integrao ou articulao de aes, j referido
anteriormente, a unidade familiar rural considerada um sistema de atividades
e gestora do territrio. Isso implicaria a consequente reviso dos instrumentos
convencionais de poltica agrcola e a busca de uma correlao mais estreita de-
les com as polticas no-agrcolas. A ttulo de ilustrao, mencione-se a promo-
o da transio de modelos de agricultura e agroextrativismo, a valorizao de
recursos territoriais ou, ainda, a articulao das polticas sociais na reproduo
socioeconmica das famlias rurais.
Por ltimo, as possibilidades de avanar na contratualizao das relaes en-
tre o Estado e as famlias rurais atendidas pelos programas pblicos representa
uma contribuio para a referida conjuno de enfoques ainda pouco explorada.
Isto , trata-se de implementar aes e polticas de desenvolvimento territorial
capazes de valorizar os mltiplos papis ou funes desempenhadas pelas fam-
lias rurais, incluindo o aspecto de controle social sobre as aes e polticas.
Entre as vantagens para a incorporao do enfoque da MFA, destaca-se o
fato de os contratos, conforme sejam implementados, poderem ser uma forma
transparente, e com participao social, de denir prioridades, implementar e
monitorar a destinao de recursos, baseada em compromissos recprocos entre
300
o Estado, a sociedade civil e as famlias rurais e de agricultores atendidos pelas
polticas pblicas. Uma outra vantagem da contratualizao est em que ela am-
plia a possibilidade de juno de diferentes formas de apoio a essas famlias: em
um nico, ou em poucos instrumentos, ou contratos. Alm disso, esse mecanis-
mo contribui para a passagem do enfoque setorial para o enfoque rural-territorial
mencionado anteriormente.
desejvel que as bases desse novo contrato social sejam dadas pelas de-
mandas atuais da sociedade brasileira em relao agricultura e ao mundo rural,
bem como pelas demandas dos prprios agricultores. Claro que seria preciso
amplo debate sobre como identicar tais demandas, atravs de quais processos
e marco institucional. Relacionada com esse debate, aparece ainda a questo da
prosso de agricultor que, no Brasil, demanda avanos nas normas que a regu-
lamentem no tratamento dos fora da norma e da questo particular dos jovens
agricultores e da juventude rural, em especial dos processos sucessrios e do
apoio s novas instalaes de jovens agricultores.
Por m, presume-se que a reexo sobre a multifuncionalidade da agricultura
e a introduo dos seus preceitos no mbito das polticas pblicas de desenvol-
vimento rural brasileiras poderia ajudar a conceber um modelo de desenvolvi-
mento que busque a incluso das categorias de agricultores familiares, tradicio-
nalmente deixadas margem da dinmica de modernizao da agricultura. Alm
disso, introduzir o carter multifuncional da agricultura nas polticas de desen-
volvimento territorial implica prever um debate societrio sobre as vantagens e
desvantagens de se transferirem recursos pblicos para a melhoria das condies
de vida no meio rural. E, mais que isso, sobre a denio de responsabilidades
das instncias locais e dos agricultores contemplados com a transferncia desses
recursos. Assim, as operaes implementadas no meio rural, que ainda carregam
a marca do assistencialismo, podem passar a vincular seus subsdios em troca de
benefcios para a sociedade em geral, como a preservao do meio ambiente, da
biodiversidade e das paisagens, o alvio da presso antrpica nos centros urba-
nos ou a produo de alimentos de qualidade.
Resta em aberto a questo presente, em alguns estudos de caso, quanto s
interfaces do universo empresarial com o mundo rural e, em particular, com a
agricultura familiar. Aqui no se refere ao tema da integrao entre a agricultura
familiar e as agroindstrias, j amplamente discutido, mas s formas de concor-
rncia pela ocupao produtiva do espao em detrimento da reproduo social
da agricultura familiar e, em particular, das chamadas amenidades rurais. Este
estudo revelou que a expanso das reas de reorestamento com espcies exti-
cas exerce uma forte presso contrria s iniciativas ainda incipientes de conso-
301
lidao da agricultura familiar, de promoo do desenvolvimento territorial e de
valorizao da multifuncionalidade agrcola.
A exemplo da discusso acima sobre contratualizao das polticas pblicas
de apoio agricultura familiar, caberia interrogar sobre a pertinncia da aplica-
o desse instrumento, tambm, entre o universo empresarial e o Estado, com
vista incitao e regulao da responsabilidade socioambiental. Conforme
visto nos casos analisados, algumas polticas pblicas, formuladas por minist-
rios aparentemente sem tradio ou incumbncias relacionadas ao mundo rural,
acabam incentivando iniciativas empresariais descoladas dos preceitos do de-
senvolvimento territorial e perversas do ponto de vista da reproduo social da
agricultura familiar.
Para saber mais sobre nossos ttulos e autores,
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www.mauad.com.br
CARACTERSTICAS DESTE LIVRO:
Formato: 16 x 23 cm
Mancha: 11 x 19 cm
Tipologia: Times New Roman 10,5/14
Papel: Ofsete 75g/m2 (miolo)
Carto Supremo 250g/m2 (capa)
Impresso: Sermograf
1 edio: 2009

Agricultura Familiar Multifuncionalidade e Desenvolvimento Territorial No Brasil

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