Texto Tcnico

Escola Politcnica da USP

Departamento de Engenharia de Construo Civil
ISSN 1413-0386
TT/PCC/20
Witold Zmitrowicz
Cibele Biscaro
So Paulo 1998
A Organizao Administrativa
do Municpio e o
Oramento Municipal
3
Texto Tcnico
Escola Politcnica da USP
Departamento de Engenharia de Construo Civil
Diretor: Prof. Dr. Antnio Marcos de Aguirra Massola
Vice-Diretor: Prof. Dr. Vahan Agopyan
Chefe do Departamento: Prof. Dr. Alex Kenya Abiko
Suplente do Chefe do Departamento: Prof. Dr. Joo da Rocha Lima Junior
Conselho Editorial
Prof. Dr. Alex Abiko
Prof. Dr. Francisco Cardoso
Prof. Dr. Joo da Rocha Lima Jr.
Prof. Dr. Orestes Marraccini Gonalves
Prof. Dr. Antnio Domingues de Figueiredo
Prof. Dr. Cheng Liang Yee
Coordenador Tcnico
Prof. Dr. Alex Kenya Abiko
O Texto Tcnico uma publicao da Escola Politcnica da USP/Departamento de Engenharia de
Construo Civil, destinada a alunos dos cursos de graduao.
A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA DO MUNICPIO
E O ORAMENTO MUNICIPAL
Sumrio
1. Introduo ............................................................................................03
2. O Estado e suas funes ..................................................................04
3. A organizao do Estado .................................................................05
4. O governo municipal e suas competncias ...................................07
5. A administrao municipal ..............................................................09
6. A estruturao interna da Prefeitura Municipal ........................11
7. As fontes de recursos municipais ...................................................13
8. A tributao e o meio ambiente ....................................................20
9. As despesas municipais .....................................................................22
10. O sistema oramentrio ....................................................................23
11. O oramento participativo ................................................................24
12. Os estgios da efetivao das despesas .........................................26
13. O oramento municipal e a reforma tributria ..........................27
14. A gesto dos gastos pblicos : concluses ....................................28
15. Referncias bibliogrficas ..................................................................29
16. Anexos ...................................................................................................31
So Paulo , 1998
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A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA DO MUNICPIO
E O ORAMENTO MUNICIPAL
1. Introduo
A grande maioria da populao brasileira vive atualmente em cidades. nelas que
os indivduos desempenham as suas atividades, desenvolvem as suas necessidades bsicas e se
inter-relacionam.
Para garantir o desenvolvimento ordenado das atividades as nossas cidades so administradas sob o regime de
leis.
Como descreveu Hely Lopes Meirelles, o municpio, como unidade poltico-
administrativa, surgiu de fato com a Repblica Romana, interessada em manter a dominao
pacfica das cidades conquistadas pela fora de seus exrcitos. Os vencidos ficavam sujeitos,
desde a derrota, s imposies do Senado mas, em troca de sua sujeio e obedincia s leis
romanas, a Repblica lhes concedia certas prerrogativas que podiam ser desde direitos
privados at o privilgio de poder eleger seus governantes e dirigir a prpria cidade. As
comunidades que auferiam essas vantagens eram consideradas municpios (Meirelles, 1997b).
As leis locais emanavam de um Conselho Municipal, constitudo de cidados do
municpio, escolhidos periodicamente.
Em 79 d.c. esse regime foi estendido a todas as Colnias da Itlia (sic) e, mais
tarde, foi adotado nas provncias conquistadas, modificando-se ao longo do tempo, no caso
da Pennsula Ibrica, sob a influncia dos visigticos e dos rabes, criando-se novos cargos e
cobrando-se tributos dos muncipes (Meirelles, 1997b, p.32).
O municpio desde ento tem se diversificado em estrutura e atribuies,
principalmente devido incorporao de todas as responsabilidades relacionadas ordenao
da cidade, organizao dos servios pblicos e proteo ambiental de sua rea.
No Brasil, o municpio surgiu como uma cpia do municpio portugus,
guardando a Colnia as mesmas organizao e atribuies polticas, administrativas e judiciais
que o Reino.
As funes poltico-administrativas do municpio na atualidade no se restringem
apenas ordenao da cidade, mas se estendem a todo o territrio, urbano e rural, em tudo
que afeta ao bem estar da comunidade.
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Aps a Independncia, os municpios, antes regidos pelas ordenaes, Afonsinas,
Manuelinas e Filipinas, passaram a ser ordenados pelas Constituies.
A primeira Constituio brasileira foi a Constituio Imperial de 1824. At hoje o
pas teve sete Constituies, que foram as de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e a em
vigor at hoje, promulgada em 1988.
O municpio possui hoje, garantida por esta Constituio Federal de 1988,
autonomia para deliberar e executar sobre todos os assuntos que forem de interesse local, sem
necessitar de aprovao dos governos estadual ou federal, tanto no que diz respeito aos seus
aspectos poltico-administrativos , quanto com relao aos aspectos financeiros.
Este texto pretende abordar as estruturas administrativa e oramentria dos
municpios brasileiros, a fim de elucidar o funcionamento da mquina administrativa municipal
e a formalizao de suas aes.
Lembramos que grande parte da prestao de servios dos municpios para a
comunidade se constitui basicamente da execuo de obras e servios pblicos e para tal faz-
se necessria a atuao dos engenheiros que devero bem conhecer e seguir as normas e o
funcionamento do contratante pblico.
2. O Estado e suas funes
Iniciaremos pelo conceito de Estado, que pode ser bastante amplo e variar de
acordo com o aspecto em que considerado. Do ponto de vista poltico, podemos dizer que o
Estado toda comunidade fixada sobre um determinado territrio que possui poderes para
definir sua prpria organizao e suas aes. Sob esta tica, consideraremos que o Estado se
apresenta pela composio de trs entidades fundamentais, que so o povo, o territrio e o
governo, os quais representam respectivamente os seus elementos humano, fsico e
condutor (Meirelles, 1997a).
As funes governamentais, que se destinam fundamentalmente promoo do
bem estar comum, melhoria dos padres de vida da populao e busca das liberdades
fundamentais, esto definidas na Constituio Federal de 1988. Dentre elas, destacam-se
especialmente as de fazer e aplicar leis, promover e assegurar a segurana interna e externa,
arrecadar impostos, estabelecer relaes internacionais, garantir a liberdade, emitir e controlar
a moeda, planejar suas atividades, realizar levantamentos estatsticos, desenvolver as
comunicaes, estimular o emprego, defender o meio ambiente, promover a abertura de
estradas, promover a gerao de energia, estimular a agricultura, combater as drogas,
enfrentar calamidades, melhorar a sade, promover a educao e implantar indstrias de base.
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Destas, algumas so consideradas como responsabilidade indiscutvel do governo
pela grande maioria da populao, como fazer leis, aplicar a justia e manter relaes
internacionais. Outras, como a gerao de energia, o desenvolvimento das comunicaes e a
implantao de indstrias de base, por exemplo, costumam gerar inmeras polmicas entre os
adeptos do Estado mnimo e aqueles favorveis estatizao, no havendo consenso sobre a
competncia de sua execuo (Teixeira, 1996).
Esses conflitos e dvidas pairam basicamente sobre o modo como deve ser a
atuao do governo diante de suas funes, se por ao direta, entendida como aquela
desempenhada totalmente por funcionrios estatais, ou por controle indireto, compreendendo
as vrias modalidades de descentralizao.
A descentralizao de servios, entendida aqui como sendo a transferncia de sua
titularidade ou de sua execuo pelo Poder Pblico por outorga ou por delegao a
autarquias, entidades paraestatais, empresas privadas e particulares, pode ocorrer de diversas
maneiras. A mais usual, no entanto, a simples transferncia da execuo do servio para uma
empresa privada especializada no ramo. Como exemplo podemos citar o servio de coleta de
lixo realizado por empresa privada, os servios de guarda e segurana contratados de terceiros
ou at mesmo a execuo de uma obra pblica atravs de uma empreiteira.
Esta prtica, como abordado no TT/PCC/10 por Alex Kenya Abiko, deve-se
atual crise nas empresas pblicas prestadoras de servios, cuja incapacidade de atender s
constantes demandas originou a criao destas solues alternativas, tais como o repasse de
responsabilidades para a iniciativa particular, conhecido por privatizao, que consiste na
transferncia de domnio de atividades especficas do setor pblico para o setor privado
(Abiko, 1995).
Dentre as diversas modalidades de envolvimento do setor privado na execuo de
polticas pblicas destacamos a terceirizao de servios, forma tnue de privatizao, que
consiste na delegao daqueles servios tidos como diversos da funo principal do rgo ou
empresa pblicos a terceiros.
As demais formas assumidas pelo processo de envolvimento do setor privado na
execuo de servios pblicos esto definidas no TT/PCC/10 (Abiko, 1995).
3. A organizao do Estado
A organizao do Estado no Brasil d-se pela instituio de trs Poderes , o
Legislativo, o Executivo e o Judicirio, que so independentes e harmnicos entre si e
possuem funes reciprocamente indelegveis.
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A funo do Poder Legislativo, de carter normativo, constitui-se na aprovao
das leis. A funo do Poder Executivo, classificada como administrativa, a de fazer cumprir
o estabelecido nas leis, e a do Poder Judicirio, funo de carter puramente judicial, a de
julgar a aplicao de tais leis, a fim de garantir o seu cumprimento.
Segundo Hely Lopes Meirelles importante citar que essa diviso entre os
poderes, no entanto, no se constitui numa separao completa e rgida destas funes, uma
vez que um Poder s vezes pode desempenhar funes que a rigor pertenceriam a outro
Poder. O que existe na verdade uma distribuio bsica das trs funes entre os rgos, que
trabalham em conjunto e que eventualmente podem modificar suas relaes (Meirelles,
1997a).
O Poder Executivo, por exemplo, tambm pode elaborar normas atravs da
edio de decretos ou mesmo de projetos de lei de sua prpria autoria que, no entanto,
devero passar pela aprovao do Poder Legislativo . Uma nova Lei de Zoneamento, por sua
prpria caracterstica tcnica, normalmente elaborada pelo Poder Executivo atravs da
Secretaria de Planejamento, com a consulta das demais Secretarias envolvidas, e
posteriormente enviada Cmara de Vereadores para apreciao e aprovao.
Essa flexibilidade das funes dos poderes positiva pois permite que
determinados assuntos, como o do exemplo acima, sejam tratados tambm nas esferas tcnicas
e no apenas nas polticas, s quais est sempre intimamente ligado o Poder Legislativo.
Os trs poderes nacionais so por sua vez divididos em trs nveis distintos, o
Federal, o Estadual e o Municipal .
O Poder Legislativo representado no nvel federal pelo Congresso Nacional. No
nvel estadual pela Assemblia Legislativa e no nvel municipal pela Cmara de Vereadores .
O Poder Executivo representado no nvel federal pela figura do Presidente da
Repblica, no estadual pelo Governador e no municipal pelo Prefeito.
J o Poder Judicirio se representa no nvel federal pelo Supremo Tribunal
Federal, pelo Superior Tribunal de Justia, pelos Tribunais Regionais Federais, Tribunais
Eleitorais, do Trabalho e da Justia Militar. No nvel estadual representado pelo Tribunal de
Justia e pelos Tribunais de Justia Militar dos Estados correspondentes.
Existe tambm, dentro do Poder Judicirio, o Ministrio Pblico que abrange o
Ministrio Pblico da Unio ( Federal, do Trabalho, Militar e do Distrito Federal e Territrios
) e o Ministrio Pblico dos Estados, cuja funo principal a de zelar pelo efetivo respeito
dos poderes pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados pela
Constituio Federal, promovendo as medidas necessrias sua garantia.
No h uma representao do Poder Judicirio no nvel municipal.
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Observa-se ainda a existncia dos Tribunais de Contas que so rgos auxiliares
do Poder Legislativo com a funo de verificar como so realizados os gastos pblicos.
O tipo de regime adotado no Brasil o da Federao, ou tambm conhecido
como regime do Estado Federativo.
O Estado Federativo difere do Estado Central pela autonomia que concede aos
demais nveis de governo, estadual e municipal, tanto nas esferas polticas, quanto nas
administrativa e financeira. Enquanto o Estado Central caracteriza-se pelo sentido
centralizador de suas normas e pelo reforo dos poderes do executivo federal, o Estado
Federativo caracteriza-se pela administrao prpria, dos estados e municpios, no que
concerne aos seus peculiares interesses, decretao e arrecadao de tributos de sua
competncia, aplicao de suas rendas e organizao dos servios pblicos locais.
A Federao portanto definida pela existncia de vrios tipos de governo, como
o da unio, dos Estados-membros e dos Municpios, de maneira que, quem habita o Estado
Federal deve obedecer legislao tanto da Unio quanto do Estado-membro e do Municpio
a que pertence.
No Brasil, o municpio integra a Federao, cuja autonomia poltico-administrativa
est assegurada pela Constituio de 1988, que dispe sobre suas competncias e tambm
disciplina suas relaes com os respectivos Estados-membros. Os municpios, no entanto, no
tm poder de dominao prpria, precisando recorrer aos Estados-membros para que suas
determinaes sejam cumpridas uma vez que, como j citamos anteriormente, no h um
rgo representativo do Poder Judicirio no nvel municipal.
As competncias dos vrios nveis de governo so definidas na Constituio
Federal : h competncias exclusivas de cada um, competncias comuns aos vrios nveis e
tambm as chamadas concorrentes ( Abiko, 1995, p.4 ).
4. O governo municipal e suas competncias
O governo municipal realiza-se atravs de seus dois Poderes, Executivo e
Legislativo, que so a Prefeitura e a Cmara de Vereadores, com suas funes especficas e
divididas. Tanto a Prefeitura como a Cmara, atravs do sistema de diviso de funes,
exercem suas atribuies com plena independncia entre si e em relao aos poderes e rgos
da Unio e dos Estados. No h subordinao ou dependncia dos poderes na rea de sua
competncia definida na Constituio.
Em relao aos municpios, sua ao se exerce sobre os seguintes campos,
relacionados no artigo 30 da Constituio de 1988 :
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- legislar sobre assuntos de interesse local ;
- suplementar a legislao federal e a estadual no que couber ;
- instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas
rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos
fixados por lei ;
- criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislao estadual ;
- organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os
servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter
essencial ;
- manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,
programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental ;
- prestar , com a cooperao tcnica da Unio e do Estado, servios de
atendimento sade da populao ;
- promover , no que couber , adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano ;
- promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a
legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.
Das atribuies do Executivo Municipal, ressaltamos novamente a importncia da
competncia genrica de organizar e prestar os servios pblicos de interesse local, entendidos
como aqueles que sejam de interesse predominantemente municipal, em relao ao Estado e
Unio. Seguindo esse conceito, so obras e servios da competncia municipal todos aqueles
que se enquadrarem nas atividades reconhecidas do municpio, segundo o critrio da
predominncia de seu interesse, como por exemplo a limpeza pblica, o fornecimento de gua,
a extenso de redes de esgotos e de iluminao pblica, a prestao de servios de sade e de
educao fundamental, a assistncia social, a execuo de obras virias e de infra-estrutura e
todas as demais realizaes municipais cuja demanda acaba exigindo cada vez mais constantes
e novas atuaes.
O municpio brasileiro possui ainda, garantido pela Constituio de 1988, o poder
de editar sua prpria Lei Orgnica. Essa lei, tambm conhecida como Carta Prpria, equivale a
um a Constituio Municipal (Meirelles, 1997b). Geralmente constam da Lei Orgnica
Municipal preceitos que determinam as regras para a realizao das eleies municipais, a
composio da Cmara de Vereadores, as remuneraes do executivo municipal, as proibies
e incompatibilidades a que esto sujeitos Prefeito e Vereadores, a organizao municipal, as
normas administrativas, a administrao tributria e financeira do municpio, o planejamento
municipal e seus instrumentos, a participao popular e a adoo de polticas para o
desenvolvimento do municpio nos diversos setores. As Leis Orgnicas so, em resumo,
regulamentos que criam direitos e concedem poderes aos municpios, dentro das prerrogativas
que lhes foram outorgadas pela Carta de 1988.
Como j mencionamos anteriormente, a prestao desses servios pblicos tanto
pode ser realizada atravs da administrao direta, ou seja, atravs da atuao propriamente
dita dos servidores e das estruturas municipais, como atravs da administrao indireta. Uma
das modalidades mais utilizada de administrao indireta a terceirizao.
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A idia da terceirizao, que j no nova na administrao privada , tem sido
utilizada na administrao pblica com entusiasmo. Consiste basicamente na contratao de
empresa especializada para a execuo de determinado servio que pode ser de cunho
operacional, como por exemplo os servios de limpeza, de digitao ou de segurana, ou de
cunho tcnico, como a execuo de projetos ou obras, mediante a formalizao de contratos
especficos que ficam sob o controle e a fiscalizao do municpio.
Tal prtica tem sido considerada positiva na medida em que deixam de ser
necessrias novas contrataes de pessoal para a realizao de diversas atribuies, fator
relevante se considerarmos o constante aumento da demanda e as presses sociais e polticas
em relao ao tamanho da mquina pblica.
Porm, cabe salientar que as experincias tm demonstrado que as tarefas de
controle e fiscalizao do desenvolvimento desses servios merecem especial ateno e
cuidado por parte dos municpios contratantes, que para tal necessitam de profissionais
especializados em seus quadros, a fim de garantir a qualidade e o padro estabelecido para a
prestao terceirizada.
5. A administrao municipal
A administrao municipal dirigida pelo Prefeito que, como chefe do Executivo
local, comanda, supervisiona e coordena os servios de peculiar interesse do Municpio,
auxiliado por Secretrios Municipais, Coordenadores ou Diretores de Departamento, de
acordo com a estruturao da Prefeitura e a maior ou menor desconcentrao de suas
atividades.
Alm desses rgos que formam a Administrao Direta ( centralizada ), outros
podem ser criados com uma maior cota de autonomia, que so os chamados de rgos da
Administrao Indireta ( descentralizada ), formada por entidades ajustadas aos objetivos
governamentais, mas com independncia administrativa e financeira autarquias ( de direito
pblico ) e paraestatais ( de direito privado - empresas pblicas e de economia mista ). Esse
assunto abordado no TT/PCC/10 (Abiko, 1995, p.8e9).
Para fins da administrao local o municpio pode dividir o seu territrio em
distritos e sub-distritos. Essa diviso, de carter meramente administrativo, tem por objetivo a
gesto direta de alguns servios pblicos locais necessrios em cada regio. Um distrito pode
cuidar diretamente da limpeza pblica e da arrecadao local dentro de sua rea, por exemplo,
sem que isso represente, no entanto, uma autonomia poltica ou financeira em relao
Administrao Municipal. Cabe citar porm que usualmente, no Brasil, um municpio surge
sempre do territrio de outro municpio, atravs da emancipao de um distrito. Elevado um
distrito a municpio, o mesmo passa a adquirir personalidade jurdica, autonomia poltica e
capacidade processual para compor o seu governo, bem como para administrar seus bens e
promover o seu ordenamento territorial (Meirelles, 1997b).
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Esta caracterstica de independncia administrativa a que principalmente define o
municpio. O municpio portanto uma circunscrio administrativa com direitos especiais
concedidos pelo Estado e cujo territrio composto tanto pela cidade quanto pelo campo,
entendendo-se a cidade como a rea urbana onde se situa a sede municipal.
Em municpios grandes, com alta concentrao habitacional e humana, pode-se
observar tambm a diviso do territrio em diversas Regies Administrativas, ou como
denominado no municpio de So Paulo, Administraes Regionais, que visam auxiliar o
desenvolvimento dos servios pblicos de interesse local, nos mesmos moldes que os distritos.
Alm dos distritos, sub-distritos e das regies, outras divises administrativas so
normalmente estabelecidas pelo municpio, atravs de seu zoneamento, para a setorizao de
seu territrio.
O zoneamento municipal visa a melhor funcionalidade da cidade, bem como a
maior eficincia da prestao dos servios pblicos, atravs do estabelecimento de critrios
para o uso e ocupao do solo e das linhas mestras que nortearo o crescimento e o
desenvolvimento do municpio no plano urbanstico.
O zoneamento pode subdividir a rea municipal em zonas urbana e rural, que por
sua vez tambm podem ser subdivididas de acordo com seu uso, predominante ou exclusivo,
assim formando as zonas de uso residencial, comercial, industrial, de lazer, de proteo
ambiental dentre inmeros outras cuja criao variar de acordo com a vocao e as
caractersticas peculiares de cada cidade.
Entende-se como zona urbana, aquela cuja rea, delimitada por lei, foi considerada
urbanizvel, ou seja, passvel de sofrer reparties de acordo com as normas de uso e
ocupao do solo. A delimitao da zona urbana, ou permetro urbano, deve ser feita atravs
de lei municipal tanto para fins urbansticos como para efeitos tributrios (Meirelles, 1997b).
O Cdigo Tributrio Nacional, em seu artigo 32, conceitua a zona urbana como
sendo aquela definida em lei municipal que possua pelo menos dois dos seguintes
melhoramentos : meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais; abastecimento de
gua ; sistemas de esgotos sanitrios ; rede de iluminao pblica, com ou sem posteamento
para distribuio domiciliar ; escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de
trs quilmetros do imvel considerado. Esses melhoramentos devem ainda ser construdos ou
mantidos pelo poder pblico. A lei municipal pode ainda considerar urbanas as reas
urbanizveis, ou de expanso urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos rgos
competentes, destinados habitao, indstria ou ao comrcio, mesmo que localizados fora
das zonas definidas como acima mencionado (Oliveira, 1992).
Atualmente, devido s constantes expectativas para que uma nova cultura mais
semelhante existente no setor privado domine o setor pblico, tm surgido idias para tentar
aproximar o cidado a uma figura de consumidor pblico e para separar, na medida do
possvel, a administrao da cidade propriamente dita dos fatores e envolvimentos polticos
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embutidos na gesto municipal. Este novo estilo de gerenciamento consiste basicamente na
instituio de um sistema para a gesto da cidade onde um administrador, habilitado e
desvinculado politicamente, teria toda influncia sobre os profissionais especializados de cada
rea. Este administrador tem recebido o nome de gerente de cidades, cuja atuao poderia, a
ttulo de exemplo, ser comparada de um administrador hospitalar dos dias de hoje, que gere
o hospital no lugar do tradicional mdico. Seria portanto um auxiliar direto do Prefeito,
encarregado de executar as realizaes constantes do Plano de Governo e de gerenciar o
funcionamento do municpio (Levy, 1997).
Com a criao do cargo de gerente de cidades a administrao municipal ganha
uma forma mais empresarial na medida em que o Prefeito continua com os encargos polticos
advindos de sua eleio mas transfere as atribuies de colocar em prtica as suas metas para
um gerente.
6. A estruturao interna da Prefeitura Municipal
Os rgos que compem a Administrao Municipal podem ser divididos em
rgos meio, que oferecem s Secretarias condies para suas operaes, alm de planejar,
instrumentar e definir as aes a serem realizadas e rgos considerados fim , que executam
as aes propriamente ditas.
So mais comuns nas administraes municipais os seguintes rgos meio :
- Secretaria de Governo : qual compete basicamente a coordenao das
relaes internas entre as diversas unidades da Administrao e a coordenao e execuo
das relaes com a comunidade ;
- Secretaria de Administrao : qual compete o planejamento administrativo,
envolvendo organizao, sistemas e mtodos, bem como o gerenciamento das informaes
municipais ;
- Secretaria de Planejamento : qual compete o planejamento municipal,
nos seus aspectos urbansticos, sociais e econmicos, bem como a coordenao e o controle
do desenvolvimento municipal ;
- Secretaria Jurdica : qual compete a orientao jurdica do municpio, a
representao judicial e extra judicial da Fazenda pblica ou da Administrao direta municipal
e a orientao normativa, no campo jurdico, da Administrao indireta municipal ;
- Secretaria de Finanas : qual compete toda a poltica e administrao
tributrias do municpio, bem como sua poltica econmico-financeira, a administrao das
finanas municipais e das licitaes e materiais pblicos .
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atribuio da Secretaria de Finanas receber e gerenciar todos os recursos
municipais, ou seja, suas receitas e despesas, destinando as verbas necessrias s demais
Secretarias, de acordo com a programao realizada por cada uma delas. Estas verbas, como
veremos mais adiante, sero aplicadas no custeio, manuteno e investimentos diversos da
Administrao Municipal. Fica tambm a cargo da Secretaria de Finanas o pagamento das
dvidas eventualmente contradas pelo municpio.
So normalmente considerados rgos fim as seguintes Secretarias :
- Secretaria de Obras : qual compete a administrao, execuo e
fiscalizao de todas as obras do municpio, em especial das virias, de edificaes pblicas e
de saneamento bsico, tais como as de extenso de redes de gua e esgoto, bem como a
fiscalizao e o controle do uso e ocupao do solo e dos projetos de obras de iniciativa
particular na rea municipal ;
- Secretaria de Servios Urbanos ( em alguns municpios esta secretaria
pode aparecer fundida com a Secretaria de Obras ) : qual compete basicamente a
administrao dos servios pblicos urbanos municipais, executados direta ou indiretamente,
tais como os de limpeza pblica, de ajardinamento, de coleta de lixo, entre outros relacionados
manuteno da cidade, alm da fiscalizao das posturas municipais, que engloba o controle
e a fiscalizao de ambulantes e outros tipos de comrcio nos logradouros pblicos e da
manuteno dos prprios municipais e de seus equipamentos ;
- Secretaria de Transportes : qual compete a execuo da programao da
engenharia de trfego e do transporte municipal, bem como o gerenciamento e a manuteno
da frota de veculos pertencente ao municpio, tais como os carros oficiais, carros fnebres,
ambulncias, tratores e caminhes ;
- Secretaria de Educao e Cultura : qual compete a administrao e a
execuo dos programas de educao e assistncia escolar da Administrao Municipal e dos
programas de preservao do acervo documentrio e de difuso cultural ;
- Secretaria de Sade : qual compete a administrao e prestao de
servios de sade populao em geral e a execuo de programas de preveno ;
- Secretaria de Habitao : qual compete estabelecer, coordenar e
controlar a poltica habitacional do municpio, bem como controlar e coordenar os programas
e projetos de urbanizao de ncleos favelados e de habitao popular ;
- Secretaria do Bem Estar Social : qual compete a execuo dos servios
de promoo social ;
- Secretaria de Meio Ambiente : qual compete a coordenao e a
implantao da poltica de meio ambiente do municpio, observando a manuteno e a
promoo do equilbrio ecolgico e a melhoria da qualidade ambiental.
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Em alguns municpios pode-se observar subdivises em secretarias diversas das
mencionadas ou ainda, nos de maior porte, a existncia de secretarias auxiliares e de
coordenadorias para tratar de assuntos especficos, tais como esportes, turismo, indstria e
comrcio, desenvolvimento, dentre outras.
As denominaes e as respectivas atribuies tambm podem variar de um municpio
para outro uma vez que os municpios tm autonomia para estabelecer sua estrutura
organizacional e o fazem de acordo com suas necessidades levando em conta sua prpria
vocao.
7. As fontes de recursos municipais
Para que a execuo dos servios pblicos seja vivel, o municpio necessita de
recursos financeiros. As principais fontes de recursos financeiros de uma Prefeitura so :
- Recursos de fontes prprias
- Recursos de transferncias feitas pela Unio e pelo Estado
- Recursos de emprstimos e financiamentos
7.1 Recursos de fontes prprias : estabelecidos pela Constituio e que
asseguram ao Municpio o direito de arrecadar tributos de sua competncia e a gerar rendas
locais advindas de remuneraes relativas ao uso de seus bens ou a servios prestados, que
so efetivados atravs do pagamento de preos .
7.1.1 Tributos : so remuneraes decorrentes da capacidade impositiva
do municpio. Os tributos podem ser classificados em impostos, taxas e contribuies.
Impostos : so os tributos arrecadados em benefcio de toda a coletividade,
visando atender s necessidades administrativas de ordem geral, cuja obrigao tem por fato
gerador situaes independentes de qualquer atividade estatal especfica. importante
ressaltar este fato pois os impostos caracterizam-se justamente pela inexistncia de uma
determinada atividade da Administrao ligada sua incidncia.
Os impostos municipais arrecadados so :
IPTU ( Imposto Predial e Territorial Urbano ) : que incide sobre a
propriedade predial e territorial existente na zona urbana, independente de seu uso
(residencial, comercial ou industrial ). pago pelo proprietrio do imvel e cobrado sobre o
valor venal do imvel. Denomina-se valor venal do imvel o valor de sua venda. Em geral, a
planta de valores dos municpios adota como valor venal dos imveis para base de clculo uma
quantia de 70 a 80% do valor real de mercado. Essa planta de valores atualizada
periodicamente de acordo com os ndices oficiais de inflao do perodo.
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Est previsto na Constituio Federal de 1988 que o IPTU poder ser progressivo.
Existem duas formas de se proceder a progressividade do imposto predial. A primeira consiste
na cobrana maior, desde que devidamente justificada, de um valor que aumenta a cada ano de
acordo com uma tabela de porcentagens crescentes, para os imveis que o municpio
considerar que no estejam cumprindo com a sua funo social. o caso da cobrana
diferenciada de IPTU para um terreno vazio sem qualquer uso em uma regio central na qual
deseja-se incentivar a construo, por exemplo.
A segunda consiste basicamente na adoo de porcentagens diferenciadas para
todos os imveis do municpio, que aumentam de acordo com o aumento do valor venal do
terreno ou da construo, levando-se em conta inclusive o padro social de cada uma,
cobrando-se mais dos imveis mais nobres e menos das construes humildes. Os municpios
que desejarem aplicar este tipo de imposto progressivo devero regulamentar sua cobrana
atravs de legislao municipal especfica.
Estes tipos de cobranas costumam gerar polmicas pois na medida em que
favorece a populao de baixa renda tambm cria insatisfaes por parte dos proprietrios dos
imveis mais valorizados, razo pela qual no so adotadas na maioria dos municpios.
ISS ( Imposto Sobre Servios ) : que incide sobre a prestao de servios de
qualquer natureza, desde que esta prestao seja remunerada e efetuada por empresa ou
profissional autnomo. pago pelo prestador de servio e cobrado sobre o valor real do
mesmo.
O ISS s incidir quando houver a efetiva caracterizao da prestao de servio,
no podendo ser cobrado sobre uma atividade em potencial que ainda no foi exercida.
IVVC ( Imposto sobre Venda a Varejo de Combustveis Lquidos e Gasosos
exceto leo diesel ) : que incide sobre a venda de combustveis. pago pelo vendedor
varejista de combustveis lquidos ou gasosos e cobrado sobre o preo final da operao. O
IVVC no exclui a incidncia de ICMS sobre a mesma operao.
ITBI ( Imposto sobre Tramitao de Bens Imveis ) : que incide sobre a
tramitao inter vivos de imveis e de direitos reais sobre imveis, ou seja, sobre a
transferncia de propriedade por ato oneroso. pago por qualquer uma das partes,
adquirente ou transmitente, de acordo com o que dispe a lei tributria municipal e cobrado
sobre o valor venal do bem ou direito transmitido. O ITBI no incide sobre a transmisso de
bens ou direitos incorporados ao patrimnio de pessoas jurdicas em realizao de capital, nem
sobre a transmisso de bens e direitos decorrentes da fuso, incorporao, ciso ou extino
de pessoa jurdica, salvo se, nesses casos, a atividade preponderante do adquirente for a
compra e venda desses bens e direitos, locao de imveis ou arrendamento. A porcentagem
cobrada pelo ITBI na maioria dos municpios de 2 % do valor venal do imvel.
15
Taxas : so os tributos cobrados dos contribuintes que se utilizam ou se
beneficiam , efetiva ou potencialmente, de um servio ou atividade pblica prestada ou
colocada sua disposio.
Cabe salientar que para a cobrana da taxa no basta apenas a criao do
servio. preciso que a utilidade esteja em condies de ser usufruda por seus
destinatrios, ou seja, que funcione efetivamente.
So classificadas como taxas de licena de funcionamento de atividades,
taxas de expedientes e servios diversos ( como por exemplo expedio de documentos),
taxas de coleta e remoo de lixo , taxas de iluminao , taxas de conservao e limpeza
pblicas ,taxas de execuo de muros e caladas , etc.
Contribuies : so os tributos cobrados pela especial valorizao que um
servio ou ao confere a uma determinada categoria ou propriedade.
Existem dois tipos de contribuies previstas em lei , a contribuio de melhoria e
a contribuio social .
A contribuio de melhoria incide sobre os proprietrios de imveis
beneficiados por obras pblicas que lhes proporcionem valorizao. Ex: Pavimentao da via
para a qual o imvel confronta.
Pode tambm em alguns casos se sobrepor com outros tributos. Ex: A execuo
de rede de gua e esgotos passvel de contribuio de melhoria, porque gera valorizao nos
imveis, e tambm fonte de cobrana de taxas pela sua utilizao, ou seja, pela efetiva
utilizao da gua.
A contribuio de melhoria um tributo que costuma gerar algumas dificuldades
quanto sua cobrana. Exatamente por esse motivo alguns municpios preferem deixar de
cobr-la a ter que atravessar o desgaste poltico nela envolvido, uma vez que a maioria das
obras de infra-estrutura necessrias localizam-se nos locais onde a mdia de renda mais baixa
e onde normalmente as condies das construes existentes e da topografia dos terrenos
representam maiores entraves execuo das obras e conseqentemente envolvem maior
custo.
Alm disso, a fixao de seu valor, vinculado sempre delimitao da rea de
abrangncia de determinada obra, de difcil determinao, principalmente quando se refere a
obras virias.
De um modo geral, pode-se dizer que a contribuio de melhoria constitui-se em
um mecanismo de justia social, uma vez que deve incidir diretamente apenas sobre os
cidados que recebem o benefcio (Meirelles, 1997b).
A contribuio social cobrada da categoria dos servidores pblicos para o
custeio, em benefcio destes, de sistemas de previdncia e assistncia social.
16
7.1.2 Preos : so os valores dos pagamentos que os particulares fazem ao
Poder Pblico quando facultativa e espontaneamente adquirem bens, auferem vantagens ou se
utilizam de servios pblicos ou de utilidade pblica, remunerando-os de acordo com a tarifa
fixada pela Administrao ( preo pblico) ou pelo valor disputado em livre concorrncia
entre os interessados ( preo semiprivado ).
Os preos diferem das taxas por terem um carter opcional, facultativo.
Classificam-se em preos pblicos e preos semiprivados.
Preos pblicos : so os valores que a Administrao Pblica fixa, prvia e
unilateralmente, por ato executivo, para as utilidades e servios especiais, prestados por seus
rgos, sempre em carter facultativo aos usurios. Ex: A cobrana de pedgio para utilizao
de obras virias que facilitem o trnsito e ofeream maior segurana que outras.
Diferem da cobrana de taxa porque no so uma imposio fiscal, um tributo.
So valores tabelados pela Administrao para remunerar uma atividade ou um servio, desde
que previsto em lei.
Os preos pblicos so constitudos pelas tarifas e pelo pedgio.
Tarifa o preo pblico cobrado para remunerar a prestao de servios pblicos
facultativos, realizados direta ou indiretamente pela administrao pblica, tais como os
servios de transporte coletivo, distribuio de energia eltrica domiciliar, gs, telefone e
outros de caracterstica no essencial.
Pedgio o preo pblico cobrado especificamente pela utilizao de um sistema
virio com caractersticas especiais, lembrando sempre a condio de que deve haver
disposio do usurio outra alternativa, de uso comum, que no incorra em qualquer
cobrana.
Os requisitos bsicos para que possa ser cobrado um pedgio que a utilidade ou
servio em causa deve necessariamente conferir uma condio especial e mais vantajosa ao
usurio e que deve existir outra de uso comum como opo, sem a remunerao.
Preos semiprivados : ou tambm conhecidos como quase privados , so
tarifas que no so previamente fixadas pelo Poder pblico e surgem de atos negociados do
particular com a Administrao, para aquisio ou utilizao de bens pblicos, ou para a
fruio de certas atividades administrativas, sempre sujeitas melhor oferta dos interessados.
Ex: A cobrana de preo para a permisso de uso de um prprio municipal ( praa, passeio,
box de mercados, etc ) .
O pagamento fixado de acordo com o resultado da livre disputa, ou seja, da
concorrncia, entre os interessados.
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Constituem ainda recursos de fontes prprias do Municpio :
Receita Patrimonial : resultante das aplicaes financeiras dos recursos
disponveis da Prefeitura.
Dvida Ativa Tributria : resultante da receita arrecadada daqueles
cidados que deixaram de pagar seus tributos na poca do vencimento.
7.2 Recursos de transferncias feitas pela Unio e pelo Estado : so
chamados de impostos partilhados e constituem os impostos de competncia federal ou
estadual de cujo produto participam os municpios, por determinao constitucional. Essa
participao parcial, representada por quotas-partes.
So impostos partilhados :
- Imposto de Renda - IR
- Imposto Territorial Rural - ITR
- Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores - IPVA
- Imposto sobre Circulao de Mercadorias - ICMS
- Imposto sobre Produtos Industrializados - IPI
- Fundo de Participao dos Municpios - FPM
IR - Imposto de Renda : o imposto cobrado sobre a renda e proventos de
qualquer natureza, onde a renda considerada o produto do capital, do trabalho ou da
combinao de ambos e proventos de qualquer natureza os acrscimos patrimoniais que no
so renda. Este imposto privativo da Unio.
Do produto da arrecadao do Imposto de Renda a Unio entregar 47% distribudos da seguinte forma :
- 21,5% ao Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal ;
- 22,5% ao Fundo de Participao dos Municpios ;
- 3% para a aplicao de programas de financiamento ao setor produtivo das
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
ITR - Imposto Territorial Rural : o imposto cobrado sobre a propriedade
territorial rural. pago pelo proprietrio e arrecadado pela Unio. Metade do produto deste
imposto pertence ao municpio.
IPVA - Imposto sobre Propriedade de Veculos Automotores : o imposto
cobrado sobre a propriedade de veculos automotores licenciados no territrio estadual. de
competncia do Estado, pago pelo proprietrio do veculo e repassado ao municpio na
proporo de 50% do produto arrecadado.
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ICMS - Imposto sobre Circulao de Mercadorias e sobre Servios de
Transporte Interestadual e Intermunicipal de Comunicao : o imposto cobrado sobre
a circulao de mercadorias e sobre a prestao de servios de transporte interestadual e
intermunicipal, de competncia dos Estados. pago pela indstria, comrcio, agricultura,
pecuria e servios, e repassado ao municpio na proporo de 25% do produto total
arrecadado pelo Estado.
O fato gerador para a cobrana do ICMS a sada das mercadorias de sua origem, seja de
estabelecimento comercial, industrial ou do prprio produtor.
IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados : o imposto cobrado sobre a
produo industrial. Para os efeitos deste imposto considera-se como produto industrializado
todo aquele que tenha sido submetido a qualquer operao que lhe modifique a natureza ou a
finalidade, ou o aperfeioe para o consumo. de competncia da Unio, que o arrecada e o
transfere aos estados e municpios obedecendo as mesmas regras vlidas para a distribuio do
Imposto de Renda.
FPM - Fundo de Participao dos Municpios : composto de 22,5% dos
47% do produto de arrecadao dos IR e IPI , privativos da Unio, descontada a parcela da
arrecadao do imposto pertencente aos estados e municpios. Sua distribuio deve obedecer
critrios de rateio objetivando a promoo do equilbrio scio-econmico entre estados e
municpios.
O critrio de distribuio do Fundo de Participao dos Municpios obedece s seguintes disposies : 10% aos
municpios das capitais dos estados e 90% aos demais municpios do pas. A parcela a ser
distribuda posteriormente a cada estado e municpio ser calculada levando-se em conta o
nmero de habitantes de cada municpio e a renda per capita do respectivo Estado.
So tambm recursos de transferncias os gerados atravs de convnios, como por
exemplo os convnios realizados com o Estado para :
- Subveno do Fundo Social de Solidariedade ;
- Merenda escolar ;
- Municipalizao da sade ;
- Municipalizao da vigilncia sanitria ;
- Municipalizao da fiscalizao de trnsito , entre outros.
7.3 Recursos de emprstimos e financiamentos : so recursos obtidos atravs
de instituies, internas ou externas ao pas, que podem ser levantados pelo municpio e que
no so gerados por sua capacidade de arrecadao prpria, nem pelo repasse estadual ou
federal.
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Emprstimos : so operaes financeiras de que podem valer-se os municpios
para prover o custo de obras e servios de grande vulto e para os quais sua receita se
evidencie insuficiente.
Tais emprstimos, apesar de no serem rendas locais, passam a compor a receita
corrente do municpio.
Os emprstimos sempre devem se sujeitar Cmara dos Vereadores e ao Senado, uma vez que passam a ser
uma dvida, ou seja, uma obrigao financeira extraordinria para o municpio.
Financiamentos : so recursos para a execuo de obras e servios pblicos
provenientes de fundos e instituies financeiras federais ou estaduais, com facilidades como
mdicas taxas de juros e longos prazos de amortizao.
Obter financiamentos prtica corrente nas administraes municipais e tambm se constitui em uma
modalidade de endividamento.
Os financiamentos diferem dos emprstimos basicamente pelo fato de serem
concedidos e vinculados a uma ao pblica especial, tal como, por exemplo, para a execuo
de obras especficas de urbanizao de favelas ou de conteno de enchentes.
Tais obras devem ser detalhadas, preferencialmente atravs de seus respectivos
projetos, para que os financiamentos possam ser aprovados. Estes recursos, aps recebidos,
no podero ser utilizados em nenhuma hiptese em outras aes que no aquelas para as
quais foram destinados, o que no ocorre no caso de um emprstimo, caracterizado peo
ingresso de recurso nos cofres pblicos sem uma destinao especfica.
Como os financiamentos se aplicam normalmente para obras e servios com fins
sociais ou de natureza relevante para toda a comunidade, tais como os relacionados
preservao do meio ambiente, as condies de pagamento so sempre bastante favorveis.
Outro recurso financeiro disposio dos municpios a emisso e venda de ttulos da dvida pblica, com
resgate de aplices longo prazo.
Todos esses recursos tornam-se dvidas a serem pagas, acrescidas em menor ou maior quantidade de juros e
correo monetria, que so chamados de servios de dvida.
Existem ainda os auxlios e subvenes concedidos pela Unio e pelo Estado,
para fins especiais ou em face de ocorrncias excepcionais na vida do municpio. Esses
recursos, obtidos nessas condies, no so reembolsveis, devendo apenas o Prefeito prestar
contas de sua utilizao Cmara dos Vereadores, ao Senado e ao Tribunal de Contas.
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8. A tributao e o meio ambiente
Uma das grandes preocupaes deste final de sculo a preservao do meio ambiente. Estima-se que at o ano
2000 o planeta estar povoado com cerca de 6.3 bilhes de pessoas, a maioria delas vivendo
em cidades, o que poder acarretar um aumento considervel de problemas sociais,
acompanhado da extino das fontes de recursos naturais e da destruio do meio ambiente
global, caso no sejam adotadas medidas eficazes e urgentes de proteo aos recursos
ambientais de que dispomos hoje.
Pensando nestes problemas, diversos pases tm desenvolvido meios de se cobrar
impostos sobre a utilizao destes recursos como forma de minimizar e at desestimular essa
degradao.
No Brasil, incentivados por rgos defensores do meio ambiente e por alguns
rgos pblicos, entre eles a Secretaria de Estado do Meio Ambiente de So Paulo, esto
tomando corpo discusses sobre a implantao de instrumentos fiscais deste tipo, que
tributariam a utilizao dos recursos naturais ou a sua degradao e aliviariam os impostos
das aes ditas ecologicamente corretas , a fim de criar no pas uma poltica de incentivos
de usos compatveis com a preservao do meio atravs de uma reforma tributria.
A idia consiste basicamente em reduzir os impostos cobrados essencialmente da
produo e do trabalho, como so os j anteriormente citados IR, ICMS e IPI , por exemplo,
que incidem primordialmente sobre rendas e lucros, e passar a taxar as atividades que a
sociedade realmente pretende desestimular ou controlar como o consumo de gua e de
energia, a utilizao de determinadas matrias-primas ou de determinados terrenos e a
produo de poluentes em geral.
Para tal existem instrumentos econmicos a serem utilizados, dentre os quais
podemos destacar a cobrana de taxas, a adoo de subsdios e a expedio de licenas.
Os principais tipos de taxas ambientais que podem ser aplicados so :
Taxas sobre efluentes - que consistem na cobrana sobre o lanamento de
determinado poluente na gua, no solo ou no ar, levando em conta as quantidades emitidas,
independentemente do dano ambiental causado por essa emisso.
Taxas sobre produtos - que incidem sobre o preo de produtos que geram
poluio em seu processo de produo e/ou consumo.
Taxas sobre usurios - que so o pagamento pelos custos de tratamento pblico
ou coletivo de efluentes.
Podem ser aplicadas ainda diferenciaes de taxas que beneficiem os produtos
favorveis ao meio ambiente.
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Os principais tipos de subsdios de incentivo proteo do meio ambiente que
podem ser concedidos so :
Subvenes - que so assistncias financeiras no-reembolsveis, oferecidas para poluidores
que se prontifiquem a implementar medidas para reduzir seus nveis de poluio.
Emprstimos subsidiados - baseados em taxas de juros abaixo das praticadas pelo mercado, oferecidas a
poluidoras que adotem medidas antipoluio.
Incentivos fiscais - que so a depreciao acelerada ou outras formas de iseno
ou abatimento de impostos, em caso de serem adotadas as medidas antipoluio.
J as licenas de poluio seriam instrumentos que criariam um certo mercado de
poluio, ou seja, instrumentos que permitiriam aos agentes comprar ou vender direito de
poluio, de fato ou potencial, pr-definido por poluente ou por regio.
Impostos j existentes tambm podem ser adequados aos interesses ambientais. O IPI
, Imposto sobre Produtos Industrializados, por exemplo, pode ser utilizado como indutor
atravs da imposio de alquotas mais pesadas para os produtos mais poluentes.
J o ITR , Imposto Territorial Rural, pode excluir das reas tributveis as matas
nativas, a fim de evitar que as mesmas sejam consideradas improdutivas e conseqentemente
desmatadas por equvoco.
Todos estes instrumentos econmicos elencados taxas, subsdios e licenas podem
ser utilizados como incentivadores de condutas ambientalmente adequadas e necessitam ser
apoiados em todas as esferas de poder.
Cabe salientar que a prpria Constituio Federal da Repblica prope a redistribuio
das receitas pblicas visando reduzir as disparidades econmicas e melhorar a qualidade de
vida da populao.
Citamos aqui estas propostas que tem sido sugeridas para a tributao municipal por
entendermos que a adoo destas polticas econmico-ambientais inovadoras, apesar de ainda
pouco estudadas tanto em seus aspectos operacionais quanto nos aspectos relacionados
aceitao da opinio pblica na sua cobrana, poderiam representar uma forma de tributao
que alm de gerar receitas estaria poupando recursos de valor inestimvel para o
desenvolvimento das futuras geraes, e tambm, indiretamente, estimulando o trabalho e a
realizao de atividades produtivas atravs da reduo da carga dos demais impostos (So
Paulo, Sema, 1998).
A proteo do meio ambiente e a reserva de recursos naturais so hoje assuntos de
relevncia indiscutvel para toda a populao, o que torna todas as iniciativas governamentais
voltadas para sua obteno, mesmo envolvendo a cobrana de tributos, dignas de anlise e
discusso pela comunidade.
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9. As despesas municipais
Todos as fontes de recursos municipais mencionadas sero utilizadas para fazer
frente s despesas municipais.
Pode ser considerada despesa todo dispndio que a Administrao faz para o
custeio de seus servios, remunerao dos servidores, aquisio de bens, execuo indireta de
obras e servios e outros empreendimentos necessrios consecuo de seus fins (Meirelles,
1997b).
As despesas municipais, de acordo com seu destino, podem ser agrupadas em dois
grandes blocos, que so os das despesas de custeio e de investimento.
Despesas de custeio : so todas as tarefas que a Prefeitura realiza de forma
contnua e permanente para manter em operao os servios pblicos que presta. Ex:
despesas com material de consumo, despesas com servios de terceiros, despesas com pessoal
ativo, etc.
Despesas de investimento : so aes da Prefeitura que aumentam a
capacidade ou aperfeioam a ao da Administrao, criando novos servios e novos
equipamentos urbanos. Ex: novas escolas, creches, postos de sade, reformas em geral,
melhorias no sistema virio, etc.
Alm das despesas de custeio e de investimento a Prefeitura conta ainda com
outros encargos gerais como a amortizao e juros das dvidas pblicas, o pagamento de
inativos e pensionistas, o pagamento de desapropriaes e o pagamento de tarifas pblicas,
tais como energia eltrica, gua e telefone.
Est previsto na Constituio Federal de 1988 que sejam necessariamente
aplicados recursos pela Unio, pelos Estados e pelos Municpios em algumas reas de
relevncia pblica, tais como nas reas de seguridade social, de sade, de assistncia social e
de educao, sendo que em alguns casos pr-determinada a cota a ser aplicada por cada um
dos nveis. Este o caso da educao, por exemplo, na qual o municpio obrigado a aplicar
25% de sua receita anual, seja nas despesas relacionadas ao custeio da estrutura j existente,
seja em despesas referentes a novos investimentos.
Esse tipo de gasto obrigatrio polmico e em muitos casos pode ser considerado
inadequado pois, apesar do incentivo educao representar uma meta fundamental para o
desenvolvimento da sociedade, os municpios brasileiros possuem realidades educacionais e
financeiras bastante diferenciadas, o que torna a alquota fixa uma soluo nem sempre eficaz.
Se para alguns municpios que j possuem uma boa rede de ensino o destino obrigatrio de
25% do oramento chega a ser um problema, podendo at gerar desperdcios, para outros,
cuja arrecadao muito baixa, o valor destinado fica longe de atingir os objetivos para os
quais foi criado.
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10. O sistema oramentrio
Cada Secretaria descrita no item 6 tem seu prprio rol de despesas. Para honrar
com esses compromissos recebe todo ano, atravs da diviso do oramento municipal, uma
fatia do montante arrecadado, cujo tamanho determinado de acordo com o planejamento de
gastos elaborado no exerccio anterior e que deve constar do Plano Plurianual de
Investimentos e da Lei de Diretrizes Oramentrias do ano corrente.
O oramento ento o instrumento de programao de que o municpio dispe
para, no limite da receita prevista, alocar recursos nas diversas reas em que atua,
demonstrando sempre as aes e prioridades a serem executadas naquele perodo.
Tanto o Plano Plurianual de Investimentos ( P.P.I.) quanto a Lei de Diretrizes
Oramentrias (L.D.O.) e a Lei do Oramento Anual (L.O.A .) passaram a constar da
Constituio Federal de 1988 com o objetivo de dotar o setor pblico de um processo de
planejamento oramentrio a fim de que fosse possvel alcanar planos racionais de governo a
longo, mdio e curto prazos.
Compete a cada municpio a normatizao especfica sobre a matria, bem como a
determinao dos prazos para a elaborao do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes.
O Plano Plurianual de Investimentos constitui-se em uma lei que deve
estabelecer, as diretrizes e metas da Administrao Municipal para as despesas de capital e
outras dela decorrentes e para as despesas relativas aos programas de durao continuada.
Normalmente englobam as principais intenes de investimentos e de custeio do Plano de
Governo de determinada Administrao e tem abrangncia por quatro ou cinco anos, devendo
suas disposies alcanar pelo menos at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato
do Prefeito.
Compem o P.P.I. as dvidas que devem ser pagas, todas as obras que se
intenciona construir, todos os programas de educao e sade que se pretende implementar e
assim por diante, porm de forma genrica, sem muitas especificaes.
A Lei de Diretrizes Oramentrias a lei que estabelece as metas e prioridades da
Administrao Municipal para o exerccio subseqente, metas estas que j se encontram
contempladas no Plano Plurianual de Investimentos.
Estas metas so divididas em funes que determinam basicamente o assunto a ser
tratado, programas e subprogramas, com o objetivo principal de identificar exatamente a
natureza do gasto a ser realizado.
A ttulo de ilustrao, apresentamos no anexo I parte da classificao usual de
uma L.D.O. e no anexo II cpia de trecho do P.P.I. de 1997 do municpio de So
Bernardo do Campo.
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Por fim, na Lei Oramentria Anual que constar todo o oramento fiscal do
Poder Municipal, de seus fundos, rgos e entidades da Administrao direta e indireta. A
L.O.A. dever sempre conter todos os demonstrativos de receitas e despesas que por sua vez
devem ser compatveis com a L.D.O. e o P.P.I.
A L.D.O. elaborada com base em prioridades a serem estabelecidas dentro do
P.P.I. para o prximo exerccio. Sua aprovao dever se dar sempre at o final do 1
semestre do exerccio anterior. Assim, j se saber quais as aes e quais despesas
fundamentais a Administrao pretende ter no ano seguinte. Atravs dela, posteriormente, ser
ento realizada a L.O.A. que compatibilizar a previso de receitas e despesas para aquele
perodo, comeando a delinear , de certa forma, as fatias do bolo de recursos que iro para
cada prioridade e conseqentemente para cada Secretaria, pois a elas caber a execuo das
aes pretendidas no P.P.I. e na L.D.O.
Cada uma das aes descritas na L.D.O. e no P.P.I. gerar uma despesa. O
oramento da despesa deve compreender todos os gastos do municpio. Nele, a despesa ser
classificada de acordo com sua categoria econmica, ser identificada por cdigos e
posteriormente transformada em uma dotao especfica, que funcionar como uma conta a
ser movimentada para fazer frente quela despesa a que se refere.
Como ilustrao temos no anexo III os cdigos e especificaes das despesas que
so mais usualmente utilizados.
Analisando sob o aspecto econmico, as despesas podem ainda ser classificadas
em despesas correntes e despesas de capital .
As despesas correntes, subdivididas em despesas de custeio e de transferncias
correntes, englobam basicamente a manuteno de pessoal e das condies necessrias ao
desenvolvimento dos servios e todos os tipos de transferncias financeiras realizadas pelos
municpios a rgos nacionais, internacionais e a pessoas fsicas.
As despesas de capital, subdivididas em investimentos, inverses financeiras e
transferncias de capital, englobam basicamente todos os investimentos que so feitos em
obras pblicas, equipamentos e instalaes, aquisio de imveis, aquisio de fundos,
amortizaes e auxlios diversos.
Juntamos no anexo IV , a ttulo de exemplo, cpia de um trecho do balancete de
despesas da Prefeitura do Municpio de Santo Andr de 1992.
11. O oramento participativo
A determinao das prioridades constantes do P.P.I. e da L.D.O. pode ser
realizada atravs da adoo de metas por parte do executivo e do legislativo municipais ou
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atravs da consulta direta comunidade, modelo este denominado de Oramento Participativo
e que est sendo implementado em algumas cidades do pas.
Este modelo, que pode ser encontrado em municpios como Porto Alegre, Belo
Horizonte, Santo Andr, Santos, Curitiba, entre outros, de acordo com Humberto Andreatta,
caracteriza-se pela efetiva participao popular na definio do oramento municipal, bem
como na discusso dos gastos pblicos e dos investimentos em geral, tendo como objetivo o
compartilhamento da gesto municipal com a sociedade civil.
Em geral, as experincias brasileiras com o oramento participativo tm se
concentrado na definio da Lei de Diretrizes Oramentrias pela populao, cuja consulta
normalmente feita atravs de reunies realizadas durante o primeiro semestre do ano nas
diversas regies administrativas das cidades. Nessas reunies os representantes populares, que
podem ser as associaes de bairro, as associaes comunitrias, as comisses de rua e os
moradores em geral, encaminham suas reivindicaes e elegem delegados, que por sua vez
transformam-se em canais de comunicao dessa populao com a Administrao Pblica e a
representam na elaborao do plano de investimentos. Esses delegados formam um Conselho
ao qual tambm cabe a anlise das obras planejadas pelo governo municipal. So igualmente
discutidas as prioridades de cada regio e os assuntos de interesse geral, estes ltimos quase
sempre divididos em plenrias especiais (Andreatta, 1995).
Numa fase intermediria, as Secretarias e os rgos do Executivo Municipal
discutem a viabilidade tcnica e os custos das obras e servios propostos.
Nesse processo, tanto o Executivo quanto o Legislativo locais conservam
formalmente o poder de modificar a proposta do Plano de Investimentos, tendo sido
observado, no entanto, que ambos, atravs deste instrumento, vm reduzidas suas
possibilidades de interveno na adoo das prioridades para os gastos pblicos, uma vez que
fica politicamente difcil posicionar-se contra prioridades pr-estabelecidas e amplamente
discutidas em reunies pelos representantes da populao.
Em uma ltima anlise podemos tambm dizer que a Cmara de Vereadores fica
um pouco enfraquecida como rgo legtimo de representao popular, uma vez que o
Conselho constitudo para a elaborao do oramento participativo passa a representar, de
maneira objetiva e efetiva, este papel.
Cabe ainda observar que, at o momento, o oramento participativo no foi
implantado em muitas cidades brasileiras e, em cidades onde a experincia existe h pouco
mais que uma administrao, tais como Santo Andr, Mau e Ribeiro Pires, por exemplo,
constata-se que pouco mais de 15% das prioridades apontadas pelos moradores e
representantes tm sido implementadas. Pode-se creditar tal fato inexperincia dos
representantes e dos coordenadores e dificuldade de se organizar a participao popular para
a elaborao de propostas concretas e realizveis. No entanto em Porto Alegre, onde o
programa existe h nove anos, os ndices de realizaes j alcanaram a marca dos 90%.
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12. Os estgios da efetivao das despesas
Todas as despesas so associadas a dotaes, que so verbas fixadas no oramento
para atender s diversas necessidades, denominadas atravs de cdigos e que devem ser
devidamente autorizadas pela entidade competente, antes de se iniciar seu processo de
efetivao.
Aps a autorizao, ainda passaro por trs estgios de fixao e esclarecimento,
que so o empenho da verba, a sua liquidao e por fim o pagamento.
O empenho o ato que cria para o municpio a obrigao do pagamento de
determinada despesa.
A liquidao o estgio em que se verifica o direito do credor.
Finalmente, o pagamento, que o ltimo estgio da realizao da despesa, o ato que
definitivamente exaure a dvida.
Vamos citar, como exemplo, a execuo de uma obra pblica como a construo de
uma creche municipal.
Em primeiro lugar, a construo de creches no municpio dever estar elencada no rol
de objetivos relacionados no Plano Plurianual de Investimentos. A construo desta
determinada creche, em local j pr-definido, dever constar da Lei de Diretrizes
Oramentrias e da Lei Oramentria Anual, com seu respectivo valor.
Desta forma, no exerccio em que a construo estiver prevista, haver a competente
previso oramentria para honrar com as despesas quando estas forem efetivadas, previso
esta formalmente concretizada pela existncia de uma dotao especfica para este fim. No
incio do processo deve-se fazer a reserva oramentria deste recurso dentro desta dotao, a
fim de que o mesmo j fique separado.
Em seguida, ocorrer uma licitao pblica, considerando que a creche em questo
ser executada atravs de administrao indireta, que determinar qual a empresa que realizar
o servio e por qual preo.
J a par do custo real da obra, dever ser providenciado o empenho da quantia
necessria, pela autoridade competente a realizar o conseqente pagamento, que neste
exemplo ser a Secretaria de Educao.
A partir deste momento a empresa ser autorizada a iniciar os servios, atravs da
assinatura da ordem de servio, sempre observando o disposto no contrato firmado, elaborado
pela Secretaria Jurdica, que normalmente contempla os projetos, memoriais descritivos e
cronogramas da obra, alm das normas e legislaes vigentes.
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A execuo da obra dever ser fiscalizada pela Secretaria de Obras e sua
concluso verificada pelas Secretarias competentes, de Obras e de Educao, neste caso, para
aferir se o servio corresponde ao contratado, o que corresponde fase de liquidao. S
ento, no havendo pendncias a sanar por parte da empresa contratada, ser autorizado o
pagamento do valor firmado no contrato.
No caso da construo ter sido contratada pelo sistema de medies e pagamentos
mensais, tambm a fase de liquidao, ou seja, a verificao dos servios, ser mensal.
O pagamento final dever sempre ser autorizado pela Secretaria responsvel pela
fiscalizao dos servios, que no nosso caso corresponde Secretaria de Obras.
A efetivao do pagamento, ou seja, a transferncia do dinheiro propriamente
dito, ser realizada pela Secretaria de Finanas.
13. O oramento municipal e a reforma tributria
Quando se fala em reforma tributria no Brasil, a grande discusso que se
apresenta sempre relativa melhor forma de gerir os recursos arrecadados. Quantos e quais
so ou sero os impostos a serem cobrados representam questes colocadas em segundo
plano diante da dvida em se continuar com parte da arrecadao centralizada atravs da
Unio e dos Estados com o posterior repasse das parcelas aos Municpios, como j
comentado anteriormente, ou em assumir a descentralizao dos recursos, onde os Municpios
contariam com receitas formadas apenas por seus recursos prprios .
Vrios so os fatores a serem considerados na anlise. Se por um lado a
descentralizao total dos recursos pode parecer injusta, uma vez que h localidades que em
virtude de se situarem em reas economicamente pouco desenvolvidas, ou serem municpios
dormitrios de regies metropolitanas, esto na prtica muito limitadas em sua capacidade de
captar recursos, por outro a manuteno da forma atual em que as transferncias de impostos
ocorrem levando-se em considerao apenas o nmero de municpios do Estado e suas
populaes pode tanto induzir acomodao dos prefeitos, na medida em que muito menos
desgastante politicamente no ter de cobrar os impostos, quanto fomentar o processo de
proliferao de novos municpios no pas, na grande maioria dos casos totalmente desprovidos
de qualquer base econmica (Daniel, 1995).
A soluo destas questes no fcil e passa pelo enfrentamento de problemas
como o paternalismo do Estado em relao aos municpios menos favorecidos do ponto de
vista econmico ou a acomodao de alguns governantes no sentido de buscar e incentivar o
desenvolvimento de atividades econmicas rentveis em seu territrio, uma vez que o repasse
ocorrer de qualquer maneira.
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De um modo geral, o que se observa claramente que a situao financeira de
grandes centros urbanos, como So Paulo por exemplo, apresenta-se quase sempre
desequilibrada, com despesas ultrapassando em muito o valor da receita a ser arrecadada,
devido grande demanda existente para a execuo de obras e servios pblicos face
expanso destas cidades e de suas populaes.
Via de regra as prioridades elencadas no Plano Plurianual de Investimentos e na
Lei de Diretrizes Oramentrias, seja atravs dos Executivo e Legislativo municipais, seja pela
prpria comunidade com o oramento participativo, no so contempladas em sua totalidade
restando sempre servios e obras prioritrios a serem pagos ou realizados nos prximos
exerccios, o que ou compromete com dvidas a capacidade de investimentos ou pr-determina
as aes a serem executadas, impedindo assim que novos programas sejam includos nos
oramentos seguintes.
Para quebrar este processo cclico de desequilbrio nos gastos pblicos sem se
comprometer com emprstimos ou financiamentos, uma das solues para que grandes
municpios possam atender s constantes demandas com sua prpria receita seria a
descentralizao de recursos atravs de uma reforma tributria, ainda que parcial, pois o
aumento da arrecadao possibilitaria uma retomada imediata de investimentos e resultaria,
como produto final, em melhora da qualidade de vida da populao.
14. A gesto dos gastos pblicos : concluses
O crescimento e o desenvolvimento urbano em boa parte dos municpios
brasileiros tem assumido grandes propores, em espaos curtos de tempo, o que tem
dificultado o bom desempenho do processo de gesto na maioria dos casos.
O desemprego, o empobrecimento da populao, a ampliao das desigualdades
sociais e a constante migrao dos menos favorecidos para os grandes centros aumentam cada
vez mais a demanda por equipamentos e servios pblicos de todas as naturezas, refletindo o
anseio da populao por gestes pblicas adequadas, eficientes e presentes.
Para fazer frente a essa demanda h a necessidade premente dos municpios
reunirem cada vez mais recursos e tambm de melhor ger-los, utilizando-se ou no do auxlio
direto da populao para isso, a fim de aplic-los na maior quantidade possvel de obras e
servios prioritrios.
Cabe observar que a escolha destas prioridades deve fazer parte de um plano, que
no perca de vista o planejamento global da cidade, planejamento este de suma importncia
para evitar que ocorra o desperdcio de verbas em aes isoladas ou de cunho poltico, que
possam vir a constituir-se no futuro em realizaes desconexas sem a menor utilidade para o
desenvolvimento do conjunto urbano.
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Segundo Evelyn Levy, existem duas grandes armas contra o desperdcio do
dinheiro pblico.
A primeira a fiscalizao e o controle popular que podem ser realizados atravs
da implementao de sistemas de prestao de contas por parte dos rgos pblicos,
tornando-as mais transparentes e constantes, incluindo-se a a criao de instituies
especializadas para a avaliao das prestadoras de servios, que contem com instrumentos
eficientes de medio, bem como do fortalecimento de projetos como o do oramento
participativo, que tem como base o envolvimento direto da comunidade na adoo das
prioridades e na destinao das verbas municipais.
A segunda, seria acirrar a competio entre as prestadoras de servios, realizados
pelos setores pblicos e privados, atravs da ampliao da descentralizao dos mesmos
(Levy, 1997).
Deve-se ter em conta, no entanto, que os desequilbrios entre receita e despesa
so muito comuns em quase todas as administraes pblicas e bastante difceis de serem
superados pela grande maioria dos municpios o que torna imperioso, portanto, o
planejamento racional e adequado dos gastos municipais atravs da priorizao de aes nos
setores que interferem diretamente no desenvolvimento e no futuro das cidades e de suas
populaes, como so hoje, por exemplo, a educao, a sade, o saneamento e a preservao
do meio ambiente, e destinando-se as verbas com o mximo de rigor possvel, a fim de
garantir o cumprimento dos objetivos estabelecidos.
Finalmente, ressalte-se tambm a importncia da regulao da execuo das aes
previstas no oramento municipal e da fiscalizao efetiva do seu cumprimento e do emprego
das verbas pblicas que pode ser realizada atravs tanto da Cmara Municipal e do Tribunal
de Contas quanto da prpria populao a fim de garantir que, nos casos de irregularidades,
sejam utilizados os mecanismos punitivos e aplicadas as penas de responsabilidade para com o
dinheiro pblico previstas em lei, que podem chegar at cassao do prefeito municipal.
15. Referncias bibliogrficas :
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So Paulo, Epusp, 1995.
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Unidade Editorial, 1995.
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Paulo, Imprensa Oficial do Estado S.A., 1988.
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Municipal. Santo Andr, Escola de Governo do ABC, 1995.
LEVY, Evelyn. Democracia nas Cidades Globais. So Paulo, Studio
Nobel, 1997.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo, Malheiros
Editores, 1997.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. So Paulo,
Malheiros Editores, 1997.
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TEIXEIRA, Anibal. Reengenharia no Governo. So Paulo, Makron
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TEXTOS TCNICOS PUBLICADOS
TT/PCC/01- Subsdios para a avaliao do Custo de Mo de Obra na Construo Civil UBIRACI
ESPINELLI LEMES DE SOUZA, SILVIO BURRATTINO MELHADO. 44 p.
TT/PCC/02 - A Qualidade na Construo Civil e o Projeto de Edifcios SILVIO BURRATTINO
MELHADO, MARCO ANTONIO F. VIOLANTI. 28 p.
TT/PCC/03 - Parmetros Utilizados nos Projetos de Alvenaria Estrutural LUIZ SRGIO FRANCO. 21
p.
TT/PCC/04- - Produo de Estruturas de Concreto Armado de Edifcios MRCIA M. S. BOTTURA DE
BARROS, SILVIO BURRATTINO MELHADO. 45 p.
TT/PCC/05 - Tecnologia de Produo de Revestimentos de Piso MRCIA M. S. BOTTURA DE
BARROS, ELEANA PATTA FLAIN, FERNANDO HENRIQUE SABBATINI. 84 p.
TT/PCC/06 - Anlise de Investimentos: Princpios e Tcnicas para Empreendimentos do Setor da
Construo Civil JOO DA ROCHA LIMA JNIOR 52 p.
TT/PCC/07 - Qualidade dos Sistemas Hidrulicos Prediais MARINA SANGOI DE OLIVEIRA ILHA.
55 p.
TT/PCC/08 - Sistemas Prediais de gua Fria MARINA SANGOI DE OLIVEIRA ILHA, ORESTES
MARRACCINI GONALVES. 110 p.
TT/PCC/09 - Sistemas Prediais de gua Quente MARINA SANGOI DE OLIVEIRA ILHA, ORESTES
MARRACCINI GONALVES, YUKIO KAVASSAKI. 60 p.
TT/PCC/10 - Servios Pblicos Urbanos ALEX KENYA ABIKO. 26 p.
TT/PCC/11 - Fundamentos de Planejamento Financeiro para o Setor da Construo Civil JOO DA
ROCHA LIMA JNIOR. 120 p.
TT/PCC/12 - Introduo Gesto Habitacional ALEX KENYA ABIKO. 35 p.
TT/PCC/13 - Tecnologia de Produo de Contrapisos Internos para Edifcios MRCIA M.S. BOTTURA
DE BARROS, FERNANDO HENRIQUE SABBATTINI. 80 p.
TT/PCC/14 - Edifcios Habitacionais de Estruturas Metlicas no Brasil ALEX KENYA ABIKO, ROSA
MARIA MESSAROS. 105 p.
TT/PCC/15 - Qualidade na Construo Civil: Fundamentos - LUCIANA LEONE MACIEL, SILVIO
BURRATTINO MELHADO. 30 p.
TT/PCC/16 - Urbanismo: Histria e Desenvolvimento ALEX KENYA ABIKO, MARCO ANTONIO
PLCIDO DE ALMEIDA, MRIO ANTONIO FERREIRA BARREIROS. 50 p.
TT/PCC/17 - Infra-Estrutura Urbana WITOLD ZMITROWICZ, GENEROSO DE ANGELIS N. 42 p.
TT/PCC/18 - Sistemas Prediais de guas Pluviais - ORESTES MARRACCINI GONALVES, LCIA
HELENA DE OLIVEIRA. 120 p.
TT/PCC/19 - Sistemas de Chuveiros Automticos - ORESTES MARRACCINI GONALVES, EDSON
PIMENTEL FEITOSA. 65 p.
TT/PCC/20 - A Organizao Administrativa do Municpio e o Oramento Municipal WITOLD
ZMITROWICZ, CIBELE BISCARO. 30 p.
ii
Escola Politcnica da USP - Dept de Engenharia de Construo Civil
Edifcio de Engenharia Civil - Av. Prof. Almeida Prado, Travessa 2
Cidade Universitria - CEP 05508-900 - So Paulo - SP Brasil
Fax: (011)8185715- Fone: (011) 8185452 - E-mail: secretaria@pcc.usp.br