Guia AAE

Guia de melhores prtcas
para Avaliao Ambiental Estratgica

- orientaes metodolgicas para
um pensamento estratgico em AAE
Maria do Rosrio Partdrio
Guia de melhores prtcas
para Avaliao Ambiental Estratgica
- orientaes metodolgicas para um pensamento estratgico em AAE
preparado por
Maria do Rosrio Partdrio,
Professora no IST-UTL
para a
Agncia Portuguesa do Ambiente
com o apoio de Redes Energtcas Nacionais (REN), SA
Lisboa, 2012
Guia de melhores prtcas para Avaliao Ambiental Estratgica
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3
Prefcio
Mensagem do Conselho Diretvo da Agncia Portuguesa do Ambiente
com grande prazer que a Agncia Portuguesa do Ambiente (APA) retoma a parceria com a REN - Redes
Energtcas Nacionais e a Professora Doutora Maria do Rosrio Partdrio para atualizar o GUIA DE BOAS
PRTICAS DE AAE.
Com efeito, a Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) um instrumento de apoio tomada de deciso
que pode contribuir para reforar o compromisso da sociedade com o Desenvolvimento Sustentvel,
a gesto efciente de recursos e a Economia Verde. De acordo com a legislao nacional e comunitria,
a AAE destna-se a facilitar a integrao das consideraes ambientais no desenvolvimento de planos,
programas e poltcas.
A AAE , contudo, um instrumento relatvamente recente na Europa e em Portugal, que est ainda na sua
fase inicial, pelo que este Guia de Boas Prtcas pretende atualizar um conjunto de recomendaes luz
da experincia nacional na aplicao da AAE em planos e programas como os PDM, o QREN ou os Planos
de Gesto de Regio Hidrogrfca.
As principais orientaes nacionais em matria de AAE j constam do Guia de Boas Prtcas publicado em
2007. A metodologia de base estratgica apresentada tem vindo a ser utlizada com sucesso em muitos
pases e o seu mrito internacionalmente reconhecido. As potencialidades da AAE comeam a esboar-
se no nosso pas, mas ainda h que percorrer algum caminho at que a sociedade portuguesa tre o
melhor proveito deste instrumento, envolvendo-se atvamente na escolha de alternatvas para o futuro.
Aproveitando da experincia dos primeiros anos de aplicao do quadro legal relatvo a AAE, e na convico
de que da maior importncia a divulgao de bons exemplos, consideramos pertnente rever e atualizar
o anterior guia, aperfeioando a metodologia e apostando na apresentao de aspetos prtcos para
fomentar a replicao de boas prtcas.
Estamos confantes no resultado desta iniciatva que se espera contribua para a melhoria contnua da
qualidade da Avaliao Ambiental Estratgica. Estamos, uma vez mais, gratos autora pela disponibilidade
para esta edio e, evidentemente, tambm REN pelo apoio que desde a origem deu a este projeto.
Nuno Lacasta
Manuel Lacerda
Ins Diogo
Paulo Lemos
Conselho Diretvo da Agncia Portuguesa do Ambiente
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Ficha tcnica
Titulo:
Autor:
Maria do Rosrio Partdrio,
Professora no IST-UTL
Edio:
Agncia Portuguesa do Ambiente
com o apoio de Redes Energtcas Nacionais (REN), SA
Design Grfco e Paginao:
JMF APA.IP
ISBN:
978-972-8577-63-6
Impresso:
AGAPEX - Impresso e Imagem, Lda.
Deposito Legal:
354102/13
Exemplares:
1 000
Lisboa, 2012
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ndice
Prefcio 3
Agradecimentos 6
Estrutura do Guia 7
Objetvo do Guia 8
Parte I O que a AAE 11
1. O que a AAE? Defnio e objetvos da AAE para um pensamento estratgico 11
2. Evoluo e formas da AAE 13
3. Porque a AAE importante? 15
4. Quem est envolvido e quem deve realizar a AAE? 16
5. Quando deve a AAE ser realizada e o que a desencadeia? 16
6. Ligar a AAE e o processo de deciso 19
7. Relao AAE e AIA 20
Parte II Quais so os mecanismos para a AAE em Portugal 25
1. Requisitos legais e regulamentares para AAE 25
2. A AAE em planeamento e formulao de poltcas em Portugal 26
Parte III Modelo de pensamento estratgico em AAE e metodologia de FCD 28
1. Princpios 28
2. Um novo lxico 29
3. Componentes do modelo de pensamento estratgico em AAE 29
4. Funes da AAE num modelo de pensamento estratgico 30
5. Modelo de pensamento estratgico em AAE 32
6. Elementos estruturantes fundamentais do modelo de pensamento estratgico em AAE 34
7. O que se obtm do modelo de pensamento estratgico para AAE? 40
Parte IV AAE na prtca 41
Como comear? 42
O que necessrio conhecer? 43
Como nos focamos? 47
Anlise de tendncias Onde estamos e o que causa a mudana 52
Identfcar e avaliar os caminhos estratgicos quais so as opes? 53
Como lidar com a incerteza Diretrizes para o seguimento 55
Como fazer o seguimento? 56
Como comunicar e envolver? 57
Dez pontos de verifcao para uma AAE de pensamento estratgico bem-sucedida 58
Bibliografa 59
Glossrio 61
Anexo I Tcnicas 65
Anexo II Tabelas e modelos 66
Anexo III Modelos de relatrio 73
6
Agradecimentos
Agncia Portuguesa do Ambiente (APA) e Redes Energtcas Nacionais (REN) por apoiarem a reviso e promoo
do Guia para AAE.
s Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional (CCDR) e outras autoridades ambientais portuguesas
pelos comentrios teis sobre esta verso do Guia e por partlharem a sua opinio quanto utlizao da verso
anterior publicada em 2007.
minha colega Bertlia Valadas, quadro superior da APA, pelo seu persistente encorajamento e apoio na atualizao
do Guia para AAE e na promoo de um modelo de pensamento estratgico em AAE em Portugal.
Ao Bob Gibson (Canad) e Roel Slootweg (Holanda), parceiros de longas e frutferas discusses estratgicas, pela
sua viso prospetva, opinies pragmtcas e inspiradoras, e proveitosos comentrios e sugestes a um primeiro
esboo do presente Guia.
Ao Heikki Kalle (Estnia) e Louis Meuleman (CE-DG Ambiente) pelos seus amveis comentrios e disponibilidade
para ler e discutr o primeiro esboo do presente Guia.
Rita Bruno Soares, Margarida Monteiro, Sofa Frade e Rute Martns pelo tempo investdo no comentrio a
um primeiro esboo do presente Guia, mas tambm, em conjunto com outros colaboradores e estudantes de
doutoramento, pela colaborao na aplicao prtca do conceito evolutvo do modelo de pensamento estratgico
em AAE e a abordagem baseada em Fatores Crtcos para a Deciso (FCD), no mbito da equipa de investgao do
SENSU no Insttuto Superior Tcnico (IST) Universidade Tcnica de Lisboa.
A todos os partcipantes em cursos ministrados no mbito da Internatonal Associaton for Impact Assessment (IAIA)
e em programas de capacitao em diversos pases do mundo, e aos colegas em projetos desenvolvidos no Brasil,
Chile e El Salvador, onde a aplicao prtca da metodologia serviu tambm de base emprica sua melhoria em
contexto no europeu. Agradeo em partcular a Suas Excelncias os Ministros do Ambiente do Governo Federal
do Brasil, Izabella Teixeira, e da Repblica de El Salvador, Herman Rosa Chvez, pelo seu interesse e confana e por
serem promotores desta metodologia nos seus pases.
Ao Jlio Jesus e Iara Verocai pelo seu constante apoio pessoal, encorajamento e opinies crtcas sobre os esboos
iniciais, bem como muitas discusses sobre AAE.
A citao ofcial do presente documento :
Partdrio, MR 2012. Guia de Melhores Prtcas para Avaliao Ambiental Estratgica Orientaes Metodolgicas
para um pensamento estratgico em AAE. Agncia Portuguesa do Ambiente e Redes Energtcas Nacionais. Lisboa.
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Estrutura do Guia
Propsito do Guia
Defne um modelo para AAE baseado em pensamento estratgico, uma abordagem metodolgica e uma
estrutura de avaliao baseada em FCD
Clarifca o seu mbito de aplicao e o pblico-alvo
Parte I O que a AAE
Apresenta uma defnio e objetvos para a AAE, coerente com abordagens colaboratvas em AAE, e indica as
razes da importncia da AAE
Refere-se evoluo da AAE e s mltplas formas e entendimentos sobre AAE que entretanto se desenvolveram
Clarifca o que uma equipa de AAE, quem deve realizar uma AAE, quem deve estar envolvido e quais as
condies em que uma AAE deve realizar-se
Aborda a relao e as diferenas entre AAE e AIA
Parte II Quais so os mecanismos para a AAE em Portugal
Identfca os principais requisitos legais e regulamentares para a AAE em Portugal
Refere-se s caraterstcas de planeamento e formulao de poltcas em Portugal que so relevantes para a AAE
Parte III Modelo de pensamento estratgico em AAE e metodologia dos FCD
Clarifca o modelo de pensamento estratgico em AAE, a estrutura de avaliao com FCD e a abordagem
metodolgica num processo cclico em trs fases
Identfca um novo lxico para a AAE para expressar um pensamento estratgico
Clarifca as componentes e funes do modelo de pensamento estratgico para a AAE
Identfca os principais elementos estruturantes no modelo de pensamento estratgico para a AAE

Parte IV- AAE na prtca
Prope uma abordagem em blocos para realizao da AAE, adotando um processo integrado, focado na deciso
e dirigido sustentabilidade. So dadas orientaes prtcas e exemplos
Apresenta uma simples lista de verifcao de uma AAE
Informao adicional
Bibliografa
Glossrio
Lista de mtodos e tcnicas sugeridos
Modelos sugeridos para uso na AAE
Modelos sugeridos para os relatrios
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Objetvo do Guia
O objetvo do Guia para a Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) fornecer orientao prtca sobre a realizao de
uma AAE de forma inovadora, dirigida sustentabilidade e seguindo um pensamento estratgico. As orientaes
do Guia aplicam-se a todas as aes que so determinadas por objetvos estratgicos de longo prazo. A AAE pode
auxiliar o processo de deciso a defnir trajetrias dirigidas sustentabilidade, facilitando a integrao de questes
ambientais, num mbito alargado (biofsicas, sociais, insttucionais e econmicas) e criando condies favorveis
ao desenvolvimento. A abordagem em AAE que se apresenta neste Guia segue um modelo de pensamento
estratgico, com uma natureza integradora, holstca e transversal (intersectorial e interdisciplinar), ilustrada por
exemplos nacionais e internacionais.
O presente Guia uma verso revista e atualizada do Guia metodolgico adotado e publicado em 2007 pela
APA - Agncia Portuguesa do Ambiente (Partdrio, 2007). Com base na experincia prtca da AAE, assim como
nos resultados dos inquritos relatvos implementao prtca das orientaes de 2007, o presente Guia,
encomendado pela APA e pela REN Redes Energtcas Nacionais, S.A., clarifca os conceitos e a execuo da AAE
como uma avaliao de carcter estratgico, as tcnicas mais frequentemente utlizadas, e exemplos de como
a AAE pode ser ao mesmo tempo um instrumento mais estratgico e assegurar conformidade com a legislao
europeia e portuguesa.
A diretva europeia 2001/42/CE estabelece os requisitos mnimos, transpostos pelo Decreto-Lei n 232/2007, de 15
de junho. Estes requisitos no consttuem uma metodologia para a AAE e no representam obstculo adoo de
melhores prtcas na realizao da AAE, desde que a conformidade legal esteja assegurada.
mbito de aplicao

As iniciatvas estratgicas esto fortemente ligadas formulao de poltcas, e ocorrem no contexto de processos
de desenvolvimento de planos e programas que defnem uma viso e objetvos de longo prazo. Uma vez
conceptualizadas, as iniciatvas estratgicas so geralmente implementadas atravs de um documento de poltca,
de um plano ou de um programa, com carcter indicatvo ou regulamentar.
Exemplos de iniciatvas estratgicas podem incluir uma estratgia de desenvolvimento
costeiro para responder a crescentes presses sobre os recursos naturais costeiros; uma
estratgia de desenvolvimento de uma bacia hidrogrfca para promover o uso sustentvel
dos recursos aquferos; uma estratgia regional para adaptao s alteraes climtcas; ou
uma estratgia energtca urbana para promover a construo e a mobilidade sustentveis, a
efcincia energtca e a mitgao das alteraes climtcas.
O presente Guia dirigido principalmente a iniciatvas estratgicas no mbito dos processos de desenvolvimento
de planos e programas em Portugal, para os setores e contextos defnidos no artgo 3 do Decreto-Lei n 232/2007,
de 15 de junho, modifcado pelo Decreto-Lei n 58/2011, de 4 de maio, no seguimento da diretva europeia
2001/42/CE. No que se refere aos instrumentos de gesto territorial (IGT), os regulamentos de avaliao ambiental
foram subsequentemente introduzidos atravs do Decreto-Lei n 316/2007, de 19 de setembro (que modifcou o
Decreto-Lei n 380/99, de 22 de setembro, e foi ainda subsequentemente modifcado pelo Decreto-Lei n 46/2009,
de 20 de fevereiro), sobre a elaborao, aprovao, execuo e avaliao dos IGT.
A abordagem e metodologia para AAE apresentados neste Guia no so adequadas para as aes imediatas e de
curto prazo, como planos e programas que pretendem resolver problemas atuais sem uma discusso estratgica. Por
exemplo, uma alterao pontual num plano diretor municipal para incorporar uma infraestrutura inicialmente no
Objetvo do Guia
9
prevista numa localizao especfca, como um novo hospital, ou um novo plano de pormenor que vai enquadrar a
implementao de um projeto j decidido, so situaes que no envolvem necessariamente questes estratgicas
e que sero mais adequadamente avaliadas no mbito de uma AAE que segue uma abordagem metodolgica do
tpo Avaliao de Impacte Ambiental (AIA).
O Guia pode tambm ser utlizado para avaliar qualquer inteno de desenvolvimento com objetvos estratgi-
cos de longo prazo, incluindo todas as situaes de formulao de poltcas, planos e programas que no estejam
abrangidas no mbito do Decreto-Lei n 232/2007, de 15 de junho, incluindo poltcas pblicas. A realizao da AAE
pode acrescentar valor ao processo de deciso, prevenindo confitos, evitando atrasos e permitndo ao processo de
planeamento e programao melhorar o contexto de desenvolvimento de projetos pela integrao das questes
biofsicas, sociais e econmicas. A Figura 1 clarifca o mbito de aplicao do presente Guia.
Planos e programas com uma natureza estratgica, por
exemplo plano nacional da gua, planos de gesto de bacias
hidrogrfcas, planos de desenvolvimento regional, rede de
transporte de eletricidade,
- so determinados pela viso de um futuro desejvel
- tm objetvos estratgicos de longo prazo consistentes com
essa viso
- defnem estratgias, ou poltcas, associadas a caminhos
para atngir os objetvos pretendidos
- defnem condies amplas e integradas para o
desenvolvimento futuro
- so fexveis tanto na formulao como na implementao,
apresentam uma direo para o desenvolvimento
Planos e programas sem uma natureza estratgica, por
exemplo planeamento de projetos, planos de pormenor,
alteraes de pequena escala a planos diretores municipais,
- tm objetvos imediatos, de curto ou mdio prazo
- esto limitados por parmetros concretos de
desenvolvimento
- so motvados pela necessidade de defnir o contexto para
a aprovao e execuo dos projetos de desenvolvimento
- so especfcos, determinstcos e pontuais
- so motvados por aes que pretendem resolver
problemas concretos imediatos.
A metodologia foi estabelecida para assegurar uma perspectva integrada, incluindo as questes biofsicas, sociais,
econmicas e insttucionais. Contudo, o mbito de aplicao da AAE pode ser limitado s questes biofsicas, se tal
for a opo poltca. Neste caso a metodologia pode ser facilmente adaptada, mas a AAE resultar menos efciente.

Figura 1 mbito de aplicao do presente Guia
Objetvo do Guia
Planos e
Programas
Diretiva UE
AAE com uma
abordagem tipo
AIA
Com natureza
estratgica
Sem natureza
estratgica
Polticas,
Planos e
Programas
mbito da Diretiva
Europeia
Uso voluntrio
Abordagem
estratgica
AAE
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Destnatrios do presente Guia
O Guia destnado em primeiro lugar s insttuies pblicas que formulam, desenvolvem e implementam aes
com objetvos estratgicos de longo prazo, atravs de planos e programas de desenvolvimento, de acordo com a
legislao supracitada, assim como aos consultores que conduzem os estudos associados.
O Guia destna-se igualmente a organizaes privadas e outras organizaes pblicas que no se situam no mbito
do grupo acima referido, incluindo decisores e tcnicos profssionais que desejem aplicar a AAE para facilitar
abordagens integradas na defnio de estratgias de planeamento e de investmento, com o objetvo de criar
processos e solues mais sustentveis.
Por ltmo, o Guia pode tambm fornecer uma ajuda tl a organizaes no-governamentais e a todos aqueles
que pretendem alargar as suas capacidades, com vista promoo de processos de aprendizagem, e de criao de
conhecimento, atravs do envolvimento de agentes e da partcipao pblica.
Objetvo do Guia
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Parte I O que a AAE
A Parte I do Guia uma seco introdutria. Estabelece a defnio de AAE adotada neste Guia, os objetvos da AAE,
esclarece sobre quando a AAE deve ser realizada e quem tem o dever ou obrigao de realizar a AAE. Esta seco
ilustra os benefcios da AAE e as razes pelas quais a AAE pode valorizar o processo de deciso quando realizada
de uma forma adequada e to cedo quanto possvel.
1. O que a AAE? Defnio e objetvos da AAE para um pensamento estratgico
Em 1989 a AAE foi introduzida como um conceito, e um termo, no contexto de um projeto europeu de investgao,
defnida como as avaliaes ambientais adequadas a poltcas, planos e programas [...] com uma natureza mais
estratgica do que aquelas aplicveis a projetos individuais [...] provavelmente diferindo destas em diversos aspetos
importantes (Wood e Djeddour, 1989).
Estratgico um atributo que qualifca formas de pensar, attudes, aes relacionadas com estratgias. Existem
diversas defnies e entendimentos de estratgia, e todas se relacionam com objetvos de longo prazo. As orientaes
presentes no Guia seguem um modelo de pensamento estratgico (ver Parte III deste Guia) caracterizado por manter
uma viso sobre objetvos de longo prazo (os pontos longnquos que pretendemos atngir), pela fexibilidade para
lidar com sistemas complexos (compreender os sistemas, as ligaes e os bloqueios, e aceitar a incerteza), pela
capacidade de adaptao a contextos e circunstncias dinmicos (alterar caminhos quando necessrio) e por ser
fortemente focalizado no que realmente importa num contexto mais amplo (tempo, espao e perspetvas).
Coerente com o acima exposto, um entendimento de AAE que tem sido defendido na ltma dcada considera a AAE
como um instrumento de avaliao ambiental de natureza estratgica, concebido como uma estrutura fexvel de
elementos essenciais, que atua estrategicamente com um papel facilitador no processo de deciso, acrescentando
valor a esse processo (de acordo com Partdrio, 1999 e 2000).
A AAE age estrategicamente:
Posicionando-se de forma fexvel em relao ao processo de deciso, assegurando uma forte
interao, e frequente iterao, desde os momentos iniciais de deciso, e acompanhando os
ciclos de deciso;
Integrando as questes biofsicas, sociais, insttucionais e econmicas relevantes, mantendo o
foco estratgico em poucos mas crtcos temas;
Avaliando as oportunidades e riscos ambientais e de sustentabilidade das opes estratgicas,
no sentdo de orientar o desenvolvimento para caminhos sustentveis;
Assegurando o envolvimento atvo dos agentes interessados atravs de dilogo e de processos
colaboratvos que conduzem reduo de confitos e a resultados win-win.
Neste Guia defne-se a AAE como um instrumento de natureza estratgica que ajuda a criar um contexto de
desenvolvimento para a sustentabilidade, integrando as questes ambientais e de sustentabilidade na deciso e
avaliando opes estratgicas de desenvolvimento face s condies de contexto.
O propsito da AAE, assim, o de ajudar a compreender o contexto de desenvolvimento da estratgia a avaliar,
Parte I O que a AAE
12
identfcar as problemtcas e potencialidades e as principais tendncias, e avaliar as opes estratgicas que, sendo
viveis sob uma perspetva ambiental e de sustentabilidade (i.e. so cautelares, ou previnem riscos e estmulam
oportunidades), permitem atngir os objetvos estratgicos.
A AAE, numa abordagem de pensamento estratgico, visa trs objetvos muito concretos:
1. Encorajar a integrao ambiental e de sustentabilidade (incluindo os aspetos biofsicos, sociais, insttucionais
e econmicos), estabelecendo as condies para acomodar futuras propostas de desenvolvimento;
2. Acrescentar valor ao processo de deciso, discutndo as oportunidades e os riscos das opes de
desenvolvimento e transformando problemas em oportunidades;
3. Alterar mentalidades e criar uma cultura estratgica no processo de deciso, promovendo a cooperao e o
dilogo insttucionais e evitando confitos.
Atravs destes objetvos a AAE pode contribuir para:
- Assegurar uma perspetva estratgica, sistmica e alargada em relao s questes ambientais, dentro de um
quadro de sustentabilidade;
- Contribuir para a identfcao, seleo e discusso de opes de desenvolvimento para decises mais
sustentveis (interrelacionando sempre as questes biofsicas, sociais, insttucionais e econmicas);
- Detetar oportunidades e riscos estratgicos nas opes em anlise e facilitar a considerao de processos
cumulatvos;
- Sugerir programas de seguimento, atravs de gesto estratgica e monitorizao;
- Assegurar processos transparentes e partcipatvos que envolvem todos os agentes relevantes atravs de
dilogos, e promover decises mais integradas relatvamente ao conjunto de pontos de vista mais relevantes.
A experincia internacional e a literatura sobre AAE apresentam concordncia com os critrios de desempenho
da AAE propostos em 2002 pela IAIA (Internatonal Associaton for Impact Assessment), considerados como
axiomtcos de uma boa prtca em AAE (Tabela 1).
O modelo de pensamento estratgico para a AAE desenvolvido no presente Guia reconhece todos estes critrios.
Na Parte III pode comprovar-se como estes critrios de desempenho podem ser expressos em termos prtcos.
Tabela 1 Critrios de desempenho da AAE (IAIA, 2002)
A AAE deve ser:
Integrada
Orientada para a sustentabilidade
Focalizada
Responsvel
Partcipatva
Iteratva
Parte I O que a AAE
13
2. Evoluo e formas da AAE
A AAE relaciona-se com questes extremamente complexas, em mltplas escalas de espao e tempo, envolvendo
uma variedade de agentes e, consequentemente, mltplas perspetvas e expectatvas. Como no famoso conto
do elefante e dos homens cegos (ver Figura 2), a AAE tem mltplas interpretaes dependentes de como vista.
Consequentemente existem hoje em dia diversas abordagens metodolgicas, as quais refetem o processo de
aprendizagem inerente sua evoluo. Os objetvos, o processo e os resultados de uma AAE ainda carecem de
bastante debate sobre o seu papel, o que pode realizar na prtca e o que podemos esperar deste instrumento.
O ELEFANTE E OS HOMENS CEGOS
Existem muitas interpretaes deste famoso conto originrio da ndia. sempre acerca de um
grupo de homens cegos que nunca viu um elefante e no fazia ideia da sua aparncia. No
podendo ver o elefante, decidiram toc-lo e sent-lo, cada um em partes diferentes.
Ah, o elefante uma coluna, disse o primeiro
homem que tocou numa perna.
Oh, no! como uma corda, disse o segundo
homem que tocou a cauda.
Oh, no! Ele como um grande tronco de uma r-
vore, disse o terceiro homem que tocou o tronco
do elefante.
Ele como um grande leque disse o quarto
homem que tocou a orelha do elefante.
Ele como uma enorme parede, disse o quinto
homem que tocou a barriga do elefante.
Ele como um tubo slido, disse o sexto homem
que tocou no dente do elefante.
Discutram durante horas, cada um convencido de que a sua opinio estava correta. Obviamente
estavam todos corretos na perspetva de cada um, mas nenhum estava disposto a escutar os
outros. Um homem sbio que por ali passava tentou ajudar dizendo Cada um de vs est
certo; e cada um de vs est errado. Isto porque cada um de vs s tocou uma parte do corpo
do elefante. Assim vs tendes apenas uma perceo parcial do animal. Se juntardes as vossas
percees parciais, obtereis uma ideia de como um elefante realmente .
A moral da histria que cada um de ns v as coisas exclusivamente do seu ponto de vista.
Deveramos tambm tentar compreender o ponto de vista dos outros.
Figura 2 Parbola do elefante e dos homens cegos
A AAE tem origem na Avaliao de Impacte Ambiental (AIA), com contribuies do planeamento biofsico e da
anlise de poltcas. O objetvo geral da AAE era assegurar que as questes ambientais fossem adequadamente
consideradas em fases iniciais de processos de formulao de poltcas e de planeamento (em sentdo amplo)
(Dalal-Clayton e Sadler, 2005). Apesar de Wood e Djeddour (1989) terem defendido uma avaliao ambiental de
natureza estratgica, quase vinte e cinco anos depois os conceitos e prtcas dominantes em AAE ainda refetem o
conhecimento e a experincia com a AIA de projetos.
A entrada em vigor da diretva europeia 2001/42/CE criou uma presso adicional no sentdo em que, nesse contexto,
se entende a AAE como um procedimento legal semelhante AIA, restringindo a AAE avaliao de planos e
programas que estabelecem as condies para o desenvolvimento de projetos (Dalal-Clayton e Sadler, 2005).
Parte I O que a AAE
14
As abordagens AAE de base AIA partlham trs caraterstcas principais:
Esto relacionadas com a preparao de um documento (relatrio) sujeito a aprovao,
seja um plano ou um programa (ou uma poltca no mbito do Protocolo relatvo AAE
Conveno sobre Avaliao dos Impactes Ambientais num Contexto Transfronteiras,
assinada em Kiev);
O seu principal objetvo o de fornecer informao sobre os efeitos ambientais, ou
consequncias dos planos ou programas propostos (ou poltcas);
A sua abordagem metodolgica segue os passos tpicos de verifcao da necessidade de
procedimento (screening), avaliao de mbito (scoping), avaliao de efeitos (assessment),
mitgao, deciso e monitorizao.
Outras abordagens AAE foram desenvolvidas mais baseadas em conceitos ligados ao planeamento e formulao
de poltcas, reforando a natureza estratgica de uma AAE como proposto por Wood e Djeddour (1989) (Boothroyd,
1995; Partdrio, 1999; Kornov e Thissen, 2000; Nilsson e Dalkmann, 2000; Bina, 2003; Cherp et al., 2007). O novo
conceito de AAE no se destna a avaliar (reatvamente) os impactes ambientais das poltcas, planos e programas
(PPP) propostos, mas sim a:
- Avaliar vises alternatvas e intenes de desenvolvimento incorporadas em poltcas, planos, ou
programas, assegurando a completa integrao das consideraes biofsicas, econmicas, sociais e
poltcas relevantes (Partdrio, 1999)
- Uma abordagem centrada na deciso que d mais ateno ao contexto insttucional e tenta integrar as
consideraes ambientais em todas as fases do processo de deciso (Nilsson e Dalkmann, 2001)
- Facilitar a transformao estratgica infuenciando decises estratgicas selecionadas (Cherp et al.,
2007)
Estes e outros autores encorajam uma abordagem AAE que poltca, insttucional, integrada e orientada para
a estratgia, promovendo uma mudana na forma como se entende a AAE. O modelo de pensamento estratgico
para a AAE foi anteriormente proposto por Partdrio (2006) e posteriormente adotado no Guia de 2007. O presente
Guia persiste nesse conceito e pretende melhorar a abordagem metodolgica.
Parte I O que a AAE
15
3. Porque a AAE importante?
Apontam-se vrias razes pelas quais a AAE importante (com base em Partdario, 1999; CSIR, 2000; IAIA, 2002):
1. Promove e ajuda a compreender os desafos de sustentabilidade, incorporando uma perspetva
integrada nos momentos iniciais de formulao de poltcas e de processos de planeamento;
2. Apoia um processo de deciso estratgico, estabelecendo condies favorveis para o desenvolvimento;

3. Facilita a identfcao e discusso das opes de desenvolvimento e fornece orientaes para ajudar o
desenvolvimento a seguir trajetrias sustentveis;
4. Informa os planeadores, os decisores e o pblico afetado quanto sustentabilidade das decises
estratgicas, assegurando um processo de deciso democrtco e reforando a credibilidade das
decises;
5. Encoraja a vontade poltca, estmula a mudana de mentalidades e cria uma cultura mais estratgica
em processos de deciso.
Na linha do modelo de pensamento estratgico, a AAE aplica-se s componentes estratgicas dos processos de
deciso em (i) poltcas pblicas, (ii) planos e programas setoriais de desenvolvimento, (iii) planos e programas de
desenvolvimento territorial e (iv) tambm a grandes projetos estruturais de investmento que tenham objetvos
estratgicos de longo prazo (como, por exemplo, novos aeroportos internacionais, produo de novas formas de
energia (etanol, elicas, hdricas) em relao avaliao do seu conceito estratgico).
A AAE tem sido amplamente promovida por agncias internacionais de desenvolvimento (World Bank, 2011; UNEP,
2009; OECD, 2006). Mais do que avaliar propostas de interveno, a AAE serve como um importante instrumento
para ajudar a enfrentar desafos de desenvolvimento originados por:
a) Adaptao e mitgao s alteraes climtcas;
b) Erradicao da pobreza e superao das desigualdades sociais e regionais;
c) Manuteno e valorizao dos valores da biodiversidade, dos servios dos ecossistemas e do bem-
estar humano;
d) Coeso social e territorial;
e) Promoo do potencial de desenvolvimento regional;
f) Inovao e diversidade cultural das populaes;
g) Promoo da qualidade ambiental, da paisagem e do patrimnio cultural, e do uso sustentvel dos
recursos naturais.
Parte I O que a AAE
16
Parte I O que a AAE
4. Quem est envolvido e quem deve realizar a AAE?
A AAE envolve vrios agentes. Por um lado, temos os decisores poltcos, as autoridades de planeamento ou de
programao responsveis pela promoo, obteno de aprovao e implementao das estratgias pretendidas.
A responsabilidade de desenvolver a AAE, e tomar uma deciso no que respeita AAE, recai usualmente nestas
autoridades. Mas se se tratar de uma iniciatva privada (ver o exemplo nas Caixas 1 e 3), a responsabilidade de
realizao da AAE recai na organizao privada.
Por outro lado, temos as equipas de formulao de poltcas, de planeamento ou de programao, responsveis
pelo desenvolvimento das estratgias que iro ser avaliadas pela AAE.
Temos ainda a equipa de AAE, seja uma equipa interna entdade responsvel pelo processo de planeamento ou
programao ou uma equipa externa. Uma equipa de AAE pode incluir:
a. A equipa coordenadora, responsvel por estabelecer a orientao metodolgica, a ligao aos processos de
planeamento estratgicos, reunir os relatrios das especialidades, lidar com as autoridades, desenvolver
a estratgia de comunicao, e vrias outras funes de coordenao;
b. As equipas de especialistas a quem so solicitados estudos especfcos sobre os temas chave da AAE
(Fatores Crtcos para a Deciso)
c. O perito no envolvimento das partes interessadas dependendo do tpo de envolvimento previsto bem
como da relao com o planeamento estratgico.
Em seguida temos as insttuies pblicas que integram as autoridades ambientais responsveis pelo processo
legal de verifcao da qualidade da AAE, as quais, em conjunto com outras organizaes pblicas e privadas,
incluindo organizaes no-governamentais, tm como papel partcular contribuir, em vrios momentos, para o
desenvolvimento, comunicao e concluso da AAE.
Finalmente, o pblico em geral ou, preferencialmente, atravs de grupos-alvo selecionados, devem tambm ser
includos entre os agentes interessados que contribuem para o processo de AAE, muitas vezes atravs de formas
indiretas de partcipao (por exemplo atravs de lderes de opinio).
5. Quando deve a AAE ser realizada e o que a desencadeia?
A AAE deve naturalmente ter lugar sempre que seja requerido por lei. Em Portugal, o quadro legal estabelecido
pelo Decreto-Lei n 232/2007, de 15 de junho, determina que a AAE deve decorrer com a preparao de todos os
planos e programas para os setores e nas situaes estabelecidas no seu artgo 3.
Quando ocorre, o incio da AAE deve ser to cedo quanto possvel no processo de deciso, idealmente com o
estabelecimento da viso e dos objetvos estratgicos, antes que as opes estratgicas estejam identfcadas,
e muito antes da apresentao de propostas. A Figura 3 exemplifca o incio da AAE em trs planos regionais em
Portugal (Plano Regional de Ordenamento do Territrio do Norte (PROT-N), Plano Regional de Ordenamento do
Territrio da rea Metropolitana de Lisboa (PROT-AML) e o Plano Regional de Ordenamento do Territrio do Oeste
e Vale do Tejo (PROT-OVT)).
17
Parte I O que a AAE
Figura 3 A AAE deve iniciar-se to cedo quanto possvel no processo de planeamento.
Muitas entdades responsveis pela elaborao de planos e programas utlizaro a AAE porque a lei o prev.
Contudo, a AAE pode ser bastante tl nos processos de deciso que envolvam opes estratgicas.
Por exemplo, perante a perda acelerada de um dado recurso, tal como a gua, ou solo, ou face a problemas de
equidade, a AAE pode ajudar a enfrentar as principais foras motrizes, os problemas e as limitaes, e a encontrar
uma estratgia distnta que pode alterar o curso das tendncias. Quando um investmento privado necessita
de enfrentar as alteraes climtcas, ou procurar estratgias que possam valorizar ou melhorar os servios de
ecossistema centrais ao core business de uma organizao, a AAE pode valorizar o processo de deciso estratgica.
Ou quando mltplos interesses em confito devem procurar compatbilizar-se numa determinada regio (por
exemplo, pescas, turismo e conservao da natureza), a AAE tem sido usada para ajudar na conciliao das
diferentes atvidades.
Que situaes podem desencadear uma AAE? Tomando Slootweg et al. (2006) como inspirao para uma
classifcao dessas situaes, quatro situaes servem de exemplo:
1. A rea territorial de interveno conhecida mas no as propostas ou intenes setoriais. Com base
nos potenciais e existentes bens naturais e sociais, em fatores de adequao e condies contextuais de
natureza social e econmica, a AAE pode ajudar o ordenamento setorial e espacial a eleger estratgias de
desenvolvimento sustentveis, como por exemplo numa rea rural (por exemplo PNDR Plano Nacional
de Desenvolvimento Rural) ou costeira (por exemplo ENGIZC Estratgia Nacional para a Gesto Integrada
da Zona Costeira de Portugal), como ilustrado nas fotos abaixo (Imagens 1 e 2), para as quais nenhuma
inteno concreta existe ainda.
Imagem 1 Imagem 2
Fotos: Maria Rosrio Partdrio
Caracterizao Viso e
objevos
estratgicos
Construo
de cenrios
Opes
estratgicas
Modelo
territorial
Regulamento Programa de
monitorizao
Discusso
pblica
Relatrio
nal
Prossegue processo
de planeamento
P
o
n
t
o

d
e

e
n
t
r
a
d
a

d
a

A
A
E
PROTOVT
PROTAML
PROTN
18 Parte I O que a AAE
2. So conhecidas propostas ou intenes setoriais sem uma rea territorial para ao identfcada. Por
exemplo, suponhamos que existem intenes para o desenvolvimento de produo ofshore de energia
elica ou que se pretende um equilbrio entre as fontes de energia e a procura existente numa dada
regio. A AAE pode ajudar a explorar as opes estratgicas com a melhor tecnologia, localizao ou nvel
de investmento que possam trazer benefcios sustentveis.
3. A rea territorial de interveno e as propostas ou intenes setoriais so conhecidas, contudo podem
existr dimenses estratgicas capazes de infuenciar a deciso. A AAE pode explorar estas dimenses
estratgicas e apoiar as decises com os argumentos de riscos e de oportunidades necessrios. o caso,
por exemplo, da AAE relatva expanso do Porto da Cidade do Cabo, frica do Sul (Imagem 3).
Imagem 3
Fonte: Port of Cape Town SEA and sustainability framework, CSIR, 2004
4. conhecida a poltca sectorial mas no existe uma materializao territorial. Estas situaes no
resultam da diretva europeia ou da legislao nacional e abrangem, por exemplo, estratgias relatvas
sade, ao comrcio internacional (por exemplo, o Acordo Norte Americano de Comrcio Livre), ou poltcas
de emigrao. Embora a legislao no o requeira, podem ocorrer diversas implicaes ambientais ou de
sustentabilidade como consequncia de tais poltcas, nomeadamente em relao ao stress social ou ao
uso excessivo de infraestruturas fsicas e de servios, com consequncias ambientais signifcatvas.
De seguida apresentam-se exemplos do que no deve ser considerado uma AAE para efeito deste Guia.
Planos de Pormenor (Imagem 4) bem como conjuntos de projetos, ou megaprojetos (Imagem 5) sem contexto ou
componente estratgicas, so situaes que no envolvem qualquer discusso estratgica e so casos onde se
utliza frequentemente AAE com abordagens de tpo AIA. Nestes casos recomenda-se o uso da metodologia usual
em AIA em vez do uso da metodologia deste Guia. Uma metodologia de AIA ser muito mais adequada ao tpo de
ao e de pormenor envolvidos.
19
Parte I O que a AAE
Imagem 4 Imagem 5
6. Ligar a AAE e o processo de deciso
Em teoria, a AAE e os processos de planeamento ou formulao de poltcas podem ser: 1) Totalmente separados,
no que respeita aos relatrios, equipas e coordenao; 2) Parcialmente ligados, com relatrios separados mas a
mesma equipa, ou relatrios integrados mas equipas separadas, ou ainda relatrios e equipas separados mas a
mesma coordenao; 3) Integrados, com a mesma coordenao e sem qualquer distno nos relatrios e nas
equipas. A prtca tem mostrado que uma maior integrao da AAE com os processos de planeamento ou de
formulao de poltcas pode ser mais efciente. Contudo, no contexto europeu e nacional, os relatrios tero de
ser separados.
Vrios aspetos tm de ser considerados quando se decide como ligar a AAE ao processo de planeamento. Ter uma
coordenao separada mas bem artculada pode revelar-se melhor do que uma coordenao totalmente separada
ou totalmente integrada, visto que a interconectvidade entre a AAE e os processos de planeamento crucial para
o sucesso de ambos os processos. Uma coordenao totalmente separada pode tornar essa conexo mais difcil.
Uma integrao total arrisca tornar a AAE, ou o planeamento, dominante em relao ao outro. O mesmo sucede
com os relatrios e as equipas. importante separar as funes e as responsabilidades, sempre que esta separao
possa ser assegurada pela disponibilidade de recursos tcnicos e fnanceiros.
Mas muito importante que a AAE e os processos de planeamento e formulao de poltcas partlhem diversas
atvidades, tais como recolha de factos, informao, envolvimento de agentes e partcipao pblica.
Vrios modelos que descrevem como a AAE pode ligar-se com os processos de planeamento ou de formulao
de poltcas foram identfcados h alguns anos (Partdrio, 2004) (Figura 4), e servem agora como exemplos de
possveis artculaes.
Os primeiros dois modelos (1 e 2) relacionam-se de perto com a abordagem tpo AIA, sendo o modelo paralelo
(2) aquele que mais frequentemente utlizado. Os modelos 3 e 4 relacionam-se com abordagens de AAE mais
integradas e estratgicas.
Enquanto o modelo integrado (3) pode eventualmente representar o melhor modelo para a AAE a longo prazo, o
modelo centrado na deciso (4) parece ser o mais adaptvel. O presente Guia segue o modelo centrado na deciso
(modelo 4 na Figura 4).
(c) iStockphoto.com/Ron Thomas
20
Parte I O que a AAE
Figura 4 - Modelos para ligar a AAE e o processo de deciso
7. Relao AAE e AIA
A relao entre AAE e AIA importante por duas razes. A primeira razo prende-se com a necessidade de clarifcar
as suas diferenas, j que a AAE muitas vezes se comporta metodologicamente como uma AIA, tornando-se uma
AAE de base AIA. A segunda razo diz respeito necessidade de demonstrar a forma como a AAE e a AIA se
relacionam.
Distnguir a AAE da AIA apenas porque a AAE se aplica a poltcas, planos e programas e a AIA se aplica a projetos j
no sufciente. As diferenas vo muito alm do mbito de aplicao, que alis no servem de diferena. Existem
mltplos exemplos de aplicao de AAE a grandes projetos, bem como existem mltplos exemplos de aplicao
de AIA a planos e programas (embora muitas vezes designados por AAE).
Em 1996 o CSIR (Council for Scientfc and Industrial Research) da frica do Sul publicou o diagrama representado
na Figura 5 para mostrar a diferena entre a AAE e a AIA. O diagrama mostra que enquanto a AIA se foca nos efeitos
do desenvolvimento no ambiente, a AAE foca-se na avaliao dos efeitos do ambiente no desenvolvimento. Isto
signifca que estrategicamente o ambiente ajuda a estabelecer condies para o desenvolvimento, e a AAE deve
avaliar se estas condies esto a ser consideradas nos processos de desenvolvimento. Esta abordagem estabeleceu
uma importante viso para o entendimento do papel da AAE nos processos de desenvolvimento, e apoia o conceito
de que a AAE tem que ver com a integrao das questes ambientais nos processos de desenvolvimento.
Processo planeamento
Processo planeamento + Processo AAE Processo planeamento
Processo AAE Processo planeamento Processo AAE
1. Modelo de oportunidade nica 2. Modelo paralelo
3. Modelo integrado 4. Modelo centrado na deciso
A
A
E

v
i
d
a
d
e
s

e
s
t
r
u
t
u
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a
n
t
e
s
tamanho
nico
muito
tarde
quem
faz o
qu?
feito
medida

(Pardrio, 2007)
21 Parte I O que a AAE
Figura 5 Diferena entre a AAE e a AIA (fonte: CSIR, 1996)
De acordo com esta lgica, a abordagem de AAE que fundamenta a metodologia descrita neste Guia estabelece
que, atravs da integrao, a AAE ajuda a estabelecer as condies contextuais favorveis, em termos ambientais
e de sustentabilidade, para que os processos de desenvolvimento possam prosseguir segundo trajetrias de
sustentabilidade. E essa a forma de atuar estrategicamente, em vez de, como a AIA, procurar avaliar diretamente
os efeitos ambientais de propostas de poltca, de planeamento ou de programao.

Na prtca signifca que a AAE no deve resumir-se avaliao direta dos efeitos ambientais das propostas (por
exemplo na gua, no ar, no solo), como na avaliao de projetos, mas sim concentrar-se na avaliao das condies
para o desenvolvimento (por exemplo questes insttucionais, poltcas, econmicas, sociais), com o propsito
de criar melhores contextos ambientais e de sustentabilidade de deciso, e dos seus resultados. Isto melhorar a
capacidade de deciso para evitar futuros efeitos ambientais negatvos resultantes de decises de desenvolvimento
a nveis de projeto. Assim cumprindo as determinaes da diretva europeia.
A Tabela 2 exemplifca as diferenas e relaes entre AAE e AIA, sobretudo se pensarmos numa AAE de tpo AIA. As
perguntas da Tabela 2 simulam as questes que os profssionais envolvidos em AAE e em AIA faro ao desenvolver
um caso concreto. A forma de fazer perguntas ajuda a compreender em que casos se deve usar AAE (estratgica)
ou AAE tpo AIA. Muitas vezes difcil decidir o que ser mais apropriado situao em causa. Chamaremos a estas
situaes os casos cinzentos, onde parece que qualquer das abordagens poderia ser aplicvel.
As perguntas da Tabela 2 podem ajudar na resposta: se queremos avaliar uma soluo, expressa num bom projeto
de plano ou programa, e controlar os seus efeitos ambientais, ento a abordagem mais adequada ser o que
comummente se chama a abordagem de AAE tpo AIA, ou seja uma abordagem que segue uma metodologia
semelhante AIA; mas se queremos avaliar uma estratgia e ajudar a melhorar as condies de desenvolvimento,
ento deveremos adotar uma AAE de base estratgica, para a qual este Guia sugere uma metodologia.
AMBIENTE
DESENVOLVIMENTO
AIA
AAE
Social
Econmico
Biosico
22
Tabela 2 Que perguntas fazer em AAE (estratgica) e em AAE tpo AIA ?
Por outro lado, a forma como se abordam as causas dos problemas tambm permite a compreenso das diferenas
e relaes entre a AAE e a AIA. A Figura 6 um exemplo da rvore de problemas que representa a hierarquia dos
problemas, desde as causas aos efeitos.
Existem muitos equvocos entre sintomas e problemas. O que as pessoas sentem, percebem ou observam so
frequentemente os sintomas de um problema, os aspetos observveis ou expectveis de um efeito (por exemplo
a destruio de recursos naturais, desequilbrios na equidade, degradao da qualidade ambiental, efeitos das
alteraes climtcas). Muitas vezes designados como problemas, estes so afnal os efeitos dos problemas.
Usualmente em AIA so os efeitos dos problemas que so avaliados.
rvore problema
perda de biodiversidade
congesonamento
jusa e
desigualdades
equidade
qualidade e
disponibilidade da gua
degradao de
recursos naturais
qualidade do ar
Sintomas do
problema
Causas do problema
Razes do problema
valores
mentalidades
cultura
questes sociais
questes econmicas
Opes polcas e
prioridades em planeamento
e programao
caracterscas naturais
Projetos de
desenvolvimento
potenciais objevos
restries
riscos ambientais
falta de capacidades
tcnicas e instucionais
pobreza
Contexto de
desenvolvimento
A
I
A
A
A
E

Figura 6 A contribuio da AAE em processos de deciso complexos procurar as prioridades
Parte I O que a AAE
AAE visando uma estratgia AAE tpo AIA visando uma soluo

Quais so os seus objetvos?
Quais so os fatores-chave?
Quais so as suas opes estratgicas?
Quais so as restries-chave?
Quais so os principais interesses?
Quais so as poltcas mais importantes a serem
cumpridas?
Quais so as principais caraterstcas do seu projeto de
plano?
Onde se localiza?
Quais so as alternatvas de projeto de plano?
Quais so os seus principais efeitos fsicos, sociais e
econmicos?
Quais so os seus maiores impactes?
Quais so as suas medidas de mitgao?
23
Mas se quisermos de facto avaliar os problemas temos que procurar mais fundo e reconhecer a complexidade
envolvida. Por exemplo, se o que est em causa so problemas de congestonamentos virios, com problemas
(sintomas) ao nvel do rudo e da poluio atmosfrica, ento o problema poder estar nas decises setoriais sobre
o uso do solo, ou sobre a estrutura urbana, sobre a deciso de desenvolver novas infraestruturas, tpo de fontes de
energia, ou outras situaes. Estas opes e decises poltcas so escolhas prioritrias que, implementadas atravs
de instrumentos de planeamento e de programao, assim como de projetos de desenvolvimento, so as causas
dos problemas que estrategicamente importa avaliar. Os problemas determinam assim as prioridades de escolha.
O que o pensamento estratgico em AAE estabelece que a AAE deve abordar a raiz dos problemas, relacionadas
com as escolhas e prioridades poltcas, e no o que tangvel e observvel, os efeitos fsicos e territoriais, que so
os sintomas do que geralmente se chamam problemas ambientais. A raiz dos problemas relaciona-se com o que
infuencia as decises, e que a sua causa: valores da sociedade, contextos culturais, formas de pensar, valores de
sustentabilidade, tal como ilustrado na Figura 6.
A AAE com uma abordagem estratgica deve abordar as causas que esto na raiz dos problemas em termos
ambientais e de sustentabilidade (por exemplo necessidade de uma adequada capacidade insttucional, critrios
de ordenamento do territrio que expressem normas e valores). Deste modo a AAE pode antecipar as prioridades
poltcas, estabelecendo dilogos ex-ante e comunicando quais podero ser os riscos e oportunidades de longo
prazo, estabelecendo condies para o desenvolvimento, incluindo condies para o licenciamento de projetos,
atravs de uma orientao positva e clarifcao antecipada das restries.
A Tabela 3 fornece alguns critrios para ajudar distnguir a AAE da AIA. Estes podem ajudar igualmente na
compreenso das abordagens metodolgicas que diferenciam os dois instrumentos.
Parte I O que a AAE
Tabela 3 Algumas diferenas fundamentais entre a AAE e a AIA
AAE AIA
A perspetva estratgica e de longo prazo A perspetva de execuo e de curto e mdio prazo
O processo, ligado aos processos de poltca e
planeamento, cclico e contnuo
O processo, ligado a propostas concretas de interveno,
discreto
No se procura saber o futuro, a fnalidade ajudar a
construir um futuro desejvel
A fnalidade conhecer como ser o futuro, prever os
potenciais impactes, baseado em previses de eventos
passados
A defnio do que se pretende vaga, existe uma
grande incerteza e os dados so sempre bastante
escassos
A defnio do que se pretende realizar relatvamente
precisa e os dados esto razoavelmente disponveis ou
podem ser recolhidos atravs de trabalho de campo
O seguimento da AAE faz-se atravs da preparao e
desenvolvimento de poltcas, planos, programas e
projetos
O seguimento da AIA faz-se atravs da construo e
implementao do projeto ou de planos de pormenor
A estratgia pode nunca vir a ser concretzada uma
vez que as aes estabelecidas em planos e programas
podem nunca ser executadas
Os projetos sujeitos a AIA so executados uma vez
assegurada a sua viabilidade ambiental
24
Parte I O que a AAE
A forma como a AAE e a AIA se relacionam ser to mais positva quanto mais claros estverem os seus objetvos e
as suas diferenas. A Caixa 1 apresenta um exemplo de ligao entre a AAE e a AIA.
Caixa 1 Ligao entre a AAE e a AIA
AAE - O Parque Alqueva uma iniciatva turstca privada, com uma rea total de 2100 ha, na
regio do Alentejo em Portugal, junto albufeira da barragem do Alqueva. Em 2003 iniciou-
se uma AAE com o desenvolvimento da estratgia de investmento turstco. A AAE ajudou a
defnir o conceito turstco do investmento por forma a garantr a integrao nas condies
ambientais, assentando a sua sustentabilidade na valorizao das valncias ambientais e
sociais. A AAE acompanhou ainda a elaborao do master plan do investmento e deixou
orientaes para a AIA.
AIA No seguimento do master plan foi elaborado e aprovado um Plano de Pormenor para enquadrar
a proposta de investmento (no sujeito a AAE, por ainda no estar abrangido pela aplicao
do Decreto-Lei n 232/2007). O contedo deste Plano de Pormenor foi sujeito a AIA, em
fase de Estudo Prvio, tendo sido objeto de uma Declarao de Impacte Ambiental favorvel
condicionada em 2008. O licenciamento dos projetos includos no Plano de Pormenor e que
constavam das listas positvas da legislao de AIA seriam seguidamente objeto de RECAPE
(Relatrio de Conformidade Ambiental do Projeto de Execuo), que avalia a conformidade
com a Declarao de Impacte Ambiental. O contedo do Plano de Pormenor foi sufciente
para a instruo do procedimento de AIA e a emisso da respetva Declarao de Impacte
Ambiental.
Normalmente a AAE dever formular diretrizes orientadoras para planeamento (antecipao de aes face a
um futuro desejvel), para gesto (administrao de processos orientada por objectvos) e para monitorizao
(acompanhamento peridico de processos). A AIA um dos instrumentos de implementao das diretrizes de AAE.
A AAE deve proceder avaliao tendo em conta que no seu seguimento poder contar com a AIA.
Por outro lado a AIA, com a sua prtca acumulada pode gerar conhecimento tl melhoria da avaliao realizada
em AAE. Por exemplo, a realizao de dezenas de AIA de uma mesma tpologia de projetos, se conjuntamente
avaliadas, pode gerar conhecimento tl sobre o papel desses projetos para os processos de desenvolvimento
e a melhoria ambiental (por exemplo se as barragens, ou os grandes projetos turstcos, geram ou no um
desenvolvimento local que assegure a sustentabilidade das respetvas comunidades). Em geral este conhecimento,
tl para AAE, resulta de uma monitorizao sistemtca acompanhada de estudos de ps-avaliao sectoriais.
25
Parte II Quais so os mecanismos para a AAE em
Portugal
1. Requisitos legais e regulamentares para AAE
A avaliao ambiental de planos e programas tem sido um requisito obrigatrio em Portugal desde a publicao do
Decreto-Lei n 232/2007, de 15 de junho. Este diploma transpe os requisitos legais europeus da diretva 2001/42/
CE, de 27 de junho. O Decreto-Lei n 232/2007, de 15 de junho, modifcado pelo Decreto-Lei n 58/2011, de 4 de
maio, assegura ainda a aplicao da Conveno de Aarhus, de 25 de junho de 1998, transpondo a diretva 2003/35/
CE, de 26 de maio, a qual promove a partcipao pblica na preparao de planos e programas ambientais. A
Conveno sobre Acesso Informao, Partcipao do Pblico no Processo de Tomada de Deciso e Acesso
Justa em Matria de Ambiente assinada em Aarhus, foi aprovada, para ratfcao, pela Resoluo da Assembleia
da Repblica n 11/2003, 25 de fevereiro. Tambm tem em conta o Protocolo de Kiev Conveno Espoo, aprovado,
e ratfcado por Portugal em 2012 (Decreto n 13/2012, de 25 de junho) .
O Decreto-Lei n 232/2007, de 15 de junho, modifcado no seu artgo 10 pelo Decreto-Lei n 58/2011, de 4 de
maio, clarifca as funes distntas da avaliao ambiental de planos e programas e a AIA de projetos. Tal como
referido no diploma legal, a avaliao ambiental de planos e programas visa a anlise estratgica das principais
opes, enquanto a fnalidade da AIA a avaliao concreta e pormenorizada dos impactes ambientais de projetos.
Estabelece ainda no seu prembulo que a avaliao ambiental de planos e programas :
- um processo contnuo e sistemtco integrado no processo de tomada de deciso, e de incorporar nessa deciso
os valores ambientais [...]
- sobre a avaliao de vises alternatvas e perspetvas de desenvolvimento, assegurando a integrao global das
consideraes biofsicas, econmicas e sociais e poltcas relevantes [...]
Relatvamente responsabilidade, a legislao estabelece que a entdade responsvel pela elaborao do plano ou
programa deve:
1. Determinar o mbito da avaliao ambiental e a pormenorizao da informao a incluir no Relatrio
Ambiental;
2. Preparar o Relatrio Ambiental;
3. Consultar as entdades pblicas com responsabilidade ambiental especfca no mbito da avaliao
ambiental bem como determinar o alcance e nvel de pormenorizao da informao a incluir no Relatrio
Ambiental;
4. Consultar as entdades pblicas com responsabilidade ambiental especfca e o pblico interessado, bem
como outros pases potencialmente afetados, sobre o Relatrio Ambiental;
5. Divulgar a informao relatva deciso, atravs da Declarao Ambiental;
6. Proceder monitorizao dos efeitos ambientais resultantes da aplicao e execuo do plano ou
programa;
7. Verifcar a qualidade do Relatrio Ambiental.
26
O procedimento para a avaliao ambiental de planos e programas, tal como legalmente estabelecido, pode ser
realizado atravs de diferentes tpos de AAE tal como discutdo anteriormente (ver Figura 1). As abordagens de
pensamento estratgico AAE so formas inovadoras em AAE que tm sido encorajadas em Portugal desde 2007,
com a publicao do Guia de Boas Prtcas para AAE da Agncia Portuguesa do Ambiente (APA). Embora a maior
parte das aplicaes prtcas de AAE em Portugal adote a terminologia estabelecida nesse Guia, estudos recentes
(APA, 2010) revelam que a lgica e a racionalidade da AAE em Portugal ainda mantm fortes semelhanas com a
AIA, especialmente no que respeita a planos de urbanizao e planos de pormenor.
2. A AAE em planeamento e formulao de poltcas em Portugal
A maior parte das AAE em Portugal aplicam-se a planos de ordenamento do territrio. A Lei de Bases da Poltca
de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo de 1998 (Lei n 48/98, de 11 de agosto) estabelece as bases da
poltca de ordenamento do territrio e urbanismo, posteriormente elaborada pelo Programa Nacional da Poltca
de Ordenamento do Territrio (PNPOT), e defne o sistema e os instrumentos de gesto territorial (IGT).
No seguimento do Decreto-Lei n 232/2007, de 15 de junho, foram subsequentemente introduzidos regulamentos
para a avaliao ambiental pelo Decreto-Lei n 316/2007, de 19 de setembro (o qual modifcou o Decreto-Lei n
380/99, de 22 de setembro, e que foi subsequentemente alterado pelo Decreto-Lei n 46/2009, de 20 de fevereiro),
estabelecendo os requisitos para a apresentao de informao em relatrios assim como as consultas pblicas e
insttucionais durante a formulao e antes da aprovao, execuo e avaliao dos IGT.
Em 2010 foi publicado pela Direo-Geral de Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU,
2008) um Guia para a AAE em ordenamento do territrio que trata principalmente das formalidades legais em AAE
relatvas aos IGT.
O sistema de IGT desenvolve-se ao nvel de planeamento nacional, regional e municipal, e utliza cinco tpos de
instrumentos: instrumentos de natureza estratgica, instrumentos de natureza regulatria, instrumentos setoriais
com expresso territorial e instrumentos de natureza especial. A Tabela 4 identfca estes instrumentos, a sua
fnalidade e escala.
Apesar das orientaes e requisitos legais mencionados, a metodologia utlizada na conceo e formulao de planos
antes da sua aprovao no se encontra normalizada. Os documentos de planeamento tm contedos mnimos
normalizados, contudo a metodologia utlizada para produzir os planos no sempre a mesma. As metodologias
correntes dependem assim da prtca e da experincia da equipa de planeamento. Consequentemente, os planos
podem ser orientados para a resoluo de problemas ou orientados para objetvos, e adotar uma abordagem
mais determinstca, fortemente baseada numa caracterizao extensa e diagnstco, ou uma abordagem mais
estratgica, preocupada com as escolhas prioritrias e dinmica de longo prazo.
Isto muito importante para a ligao com a AAE. Quanto mais estrategicamente orientada a metodologia de
planeamento mais fcil a ligao com a AAE. Mas, quando o ordenamento territorial ou setorial est projetado
para propor um conjunto de projetos, a dimenso estratgica est ausente e uma metodologia do tpo AIA ser um
instrumento de avaliao mais efcaz. Este o caso da maioria dos planos de pormenor, planos de urbanizao, e
pequenas modifcaes territoriais, que no tm qualquer efeito estratgico, e que so muitas vezes a razo para
modifcaes de um plano territorial.
27
Tabela 4 Caracterstcas dos planos de ordenamento do territrio em Portugal
Tipos de planos Finalidade Escala
Planos setoriais Planos programtcos de poltcas setoriais com expresso
territorial
Nacional/Regional
Planos de natureza especial Proteo de recursos naturais Nacional/Regional
Planos regionais Orientao estratgica para o planeamento regional
baseado num modelo territorial, redes regionais de
transportes e servios, estabelecendo um quadro de
referncia para os planos municipais
Planos inter-municipais No vinculatvos, com artculao estratgica entre
diferentes reas do territrio
Sub-Regional/
Municipal
Planos diretores municipais Baseados numa estratgia de desenvolvimento local, so
regulatrios e estabelecem a estrutura espacial do territrio
e a classifcao de uso do solo
Municipal
Planos de urbanizao Organizao de espaos urbanos em partes de uma rea
municipal, so regulatrios
Municipal
Planos de pormenor Propostas de pormenor para parte de uma rea municipal,
so regulatrios
Municipal
Os processos e procedimentos para a monitorizao, controlo de qualidade e seguimento em ordenamento do
territrio, assim como o envolvimento de agentes, pode e deve ser simultneo com a AAE. Os Relatrios de Estado
sobre o Ordenamento do Territrio que todos os municpios so obrigados a preparar e entregar de dois em dois
anos so no s uma fonte fundamental de informao para a anlise de tendncias no contexto da AAE, mas
tambm um mecanismo fundamental para integrar a monitorizao da AAE. A partcipao pblica e a consulta
insttucional devem tambm ser conduzidas simultaneamente com o processo de planeamento e a AAE.
A AAE no formalmente aplicada ao nvel de deciso de poltcas pblicas, no obstante, de acordo com a
literatura, este ser o nvel mais adequado para uma tomada de deciso estratgica atravs da AAE (Clark, 2000).
Existe j alguma experincia em Portugal com a aplicao da AAE formulao de poltcas (por exemplo a AAE da
Estratgia Nacional para o Desenvolvimento Costeiro), contudo numa base voluntria. A metodologia estabelecida
nas seces seguintes igualmente adequada a planos setoriais sem expresso territorial bem como para poltcas
pblicas.
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Parte III - Modelo de pensamento estratgico em AAE e metodologia de FCD
Parte III - Modelo de pensamento estratgico em
AAE e metodologia de FCD
Esta seco fornece uma breve descrio do modelo de pensamento estratgico em AAE e da metodologia de Fatores
Crtcos para a Deciso (FCD). Aborda-se, em primeiro lugar, os princpios que fundamentam este modelo e o novo
lxico que suporta esta forma de pensar em AAE. De seguida, as funes da AAE e dos elementos estruturantes que
defnem o modelo. Finalmente introduzido o enquadramento metodolgico de FCD para a avaliao.
1. Princpios
Num modelo de pensamento estratgico a fnalidade da AAE ajudar a compreender o contexto de desenvolvimento,
identfcar e abordar os problemas de uma forma adequada, e ajudar a encontrar opes ambientais e de
sustentabilidade viveis que permitam atngir os objetvos estratgicos. Este modelo baseia-se em pensamento
sistmico, processos poltcos, multplicao do conhecimento, rede de atores, dilogo, cooperao intersetorial
e governana. Os fundamentos cientfcos no sero desenvolvidos no presente Guia, mas os principais princpios
cientfcos deste modelo so:
1. As aes estratgicas so criadas atravs de ciclos de deciso, fortemente associadas formulao de
poltcas e so desenvolvidas no contexto de processos de planeamento e programao.
2. A estratgia caraterizada por uma forte conscincia da incerteza e adapta as aes em funo da
emergncia de eventos inesperados ao longo da sua implementao.
3. A complexidade, tanto dos sistemas naturais como sociais, exige uma perspetva sistmica global,
reconhecendo que o comportamento de um sistema no pode ser conhecido apenas a partr do
conhecimento dos seus elementos consttuintes.
O modelo estratgico em AAE igualmente baseado no princpio da parcimnia, ou simplicidade, tambm
conhecido como a navalha de Occam, segundo o qual no devemos aumentar, para alm do necessrio, o
nmero de entdades necessrias para explicar algo. Este princpio partcularmente importante na seleo das
questes relevantes e em manter a focagem na avaliao estratgica.
Com base nestes princpios, o modelo de pensamento estratgico em AAE estabelece as seguintes proposies
chave para uma boa prtca em AAE:
- A AAE um facilitador estratgico dos processos da sustentabilidade;
- A AAE deve assegurar a focagem nas poucas questes relevantes que realmente interessam;
- A AAE trabalha sobretudo com processos conceptuais (formulao de poltcas e planos) e no com resultados;
- A AAE aplica-se s decises de natureza estratgica e usada estrategicamente em relao ao processo de
tomada de deciso.
29
2. Um novo lxico
Um novo lxico importante para ajudar a mudar as mentalidades em direo a uma cultura estratgica na avaliao
de impactes. A maior parte dos termos tradicionais associados AIA, incluindo os termos impacte, estudos de
base e mitgao esto fortemente associados forma de pensar em projeto, a abordagens descritvas e fsicas
habituais em AIA. O pensamento estratgico envolve valores, no estruturas fsicas, mais focado e colaboratvo,
baseado em dilogo e em prospetva. Consequentemente, a terminologia a ser usada em AAE deve refetr esta
diferena.
A Tabela 5 apresenta os novos termos que tm sido propostos para o pensamento estratgico em AAE (Partdrio,
2007a). Grande parte destes termos no so novos e tm a sua origem em escolas de pensamento estratgico. Esta
terminologia ser usada ao longo do presente Guia.
Tabela 5 Proposta de um novo lxico para criar pensamento estratgico em AAE
Em terminologia tradicional de
AIA:
No modelo estratgico em
AAE:
Porqu o novo termo
Defnio de mbito Fatores Crtcos para a Deciso Assegurar uma forte focagem em
questes decisionais em vez de num
conjunto vago de questes ambientais
Fases de Planeamento Janelas de Deciso Os momentos chave para a ao em
AAE em vez de fases normatvas
Estudos de base ou situao de
referncia
Contexto e Tendncias Anlise dinmica em vez de
caracterizao de estado
Alternatvas Opes Estratgicas Caminhos estratgicos que permitem
atngir os objectvos em vez de uma
seleo operacional para escolher
entre isto e aquilo
Impactes Oportunidades e Riscos Avaliao mais dinmica, admite
compromissos e escolhas em vez de
efeitos inevitveis e mitgveis
Medidas de Mitgao Diretrizes (de planeamento e gesto) Assume mudanas e melhorias futuras
em vez de reduo de prejuzo
3. Componentes do modelo de pensamento estratgico em AAE
A AAE no trata apenas de estudos tcnicos. A AAE trata tambm de criar uma plataforma para os agentes
dialogarem, e age como facilitadora em problemas de deciso. O modelo de pensamento estratgico em AAE
organiza-se em quatro componentes:

(1) Uma componente tcnica que considera o conhecimento de peritos e estudos especializados para
reduzir a incerteza e aumentar o conhecimento sobre questes prioritrias e estratgicas. A defnio
de prioridades, a anlise de tendncias, a avaliao, as diretrizes e o seguimento consttuem atvidades
tcnicas que necessitam de ocorrer simultaneamente com as componentes de processo e de comunicao.
Tarefas especfcas da componente tcnica incluem a consttuio de uma equipa especializada, a escolha
das fontes de informao disponveis, tcnicas e mtodos (ver Anexo I), e a conduo da anlise e da
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avaliao. A componente tcnica deve tambm selecionar as tcnicas de avaliao adequadas para a
comunicao de modo que os agentes interessados relevantes possam ser envolvidos durante os
momentos crtcos de deciso ao longo do processo de planeamento.
(2) Uma componente processual vital para a criao de um dilogo permanente entre a AAE e o
processo de deciso ao longo do ciclo de deciso, e para assegurar a fexibilidade e adaptabilidade da
AAE a cada caso. A ligao entre o processo de AAE e os processos de planeamento e programao
deve ser assegurada atravs de janelas de deciso e de regras de governana, adotadas para permitr
a integrao dos processos. Tarefas especfcas incluem alinhar os tempos e os momentos de deciso
com as contribuies necessrias da AAE e do envolvimento de agentes, os processos insttucionais em
funo das responsabilidades, a procura de sobreposies e de lacunas, de posies contraditrias ou de
sinergias, de parcerias e de complementaridades.
(3) Uma componente insttucional fundamental para compreender o contexto insttucional para a deciso.
Implica anlise insttucional mas tambm alterao insttucional, conforme necessria ou apenas
resultante da dinmica poltca, e expressa a capacidade de infuncia na deciso ao longo do tempo, e
consequentemente o sucesso da AAE. Na componente insttucional importante distnguir entre as regras
formais e as informais. As regras formais so relatvas s responsabilidades estabelecidas, capacidade
de deciso, s regras de governana que so usadas nos momentos de deciso, mas tambm incluem as
exigncias legais e regulamentares, as normas de implementao. A anlise insttucional deve considerar
os vazios de responsabilidade, ou as sobreposies, as posies em confito, ou em sinergia, as iniciatvas
conjuntas ou complementares. Muito importante, e por vezes determinante, so as regras informais,
como as coisas realmente acontecem, e a oportunidade real para cooperao informal e iniciatvas
voluntrias.
(4) Uma componente de comunicao e envolvimento vital para assegurar a partlha de conhecimento, o
trabalho em rede, o envolvimento de agentes e a partcipao pblica. Isto permitr a troca e partlha
de mltplas perspetvas, criando opinio, uma viso integrada e processos partcipatvos adequados
ao problema e aos momentos crtcos de deciso. Existe, portanto, uma importante componente
de governana expressa pela capacidade de estabelecer ligaes e comunicao. A componente de
comunicao ajustada s caracterstcas dos grupos-alvo. As tarefas incluem a defnio dos processos
deliberatvos ou representatvos, a identfcao dos agentes interessados, a procura das prtcas de
envolvimento adequadas, a criao de processos de aprendizagem, a partlha de conhecimento e a
compreenso dos agentes interessados sobre os acontecimentos, sobre a viso coletva para o futuro,
promovendo prtcas colaboratvas.
4. Funes da AAE num modelo de pensamento estratgico
Num modelo de pensamento estratgico a AAE desempenha trs funes fundamentais no processo de deciso
(Tabela 6): integrao, avaliao e validao.
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Tabela 6 Trs funes da AAE num modelo de pensamento estratgico
1. Integrao das questes ambientais e de sustentabilidade nos processos cclicos de deciso
estratgica;
2. Avaliao das opes estratgicas relatvamente s oportunidades e riscos para o ambiente e para a
sustentabilidade das decises;
3. Validao das contribuies da AAE para os processos estratgicos e para os resultados esperados.
A integrao vital para o sucesso da AAE. A integrao deve estar presente:
1) na identfcao dos Fatores Crtcos para a Deciso (FCD),
2) na relaco dos FCD com os problemas chave e os desafos,
3) na criao das ligaes entre a AAE e os processos de planeamento e programao,
4) na ligao entre equipas e no assegurar que as contribuies so mutuamente disponibilizadas de uma
forma interatva, tl, iteratva e atempada,
5) na partlha de tcnicas e abordagens,
6) na identfcao e discusso das opes estratgicas,
7) no alinhamento de procedimentos,
8) na integrao de perspetvas, envolvendo os agentes interessados e as organizaes num processo de par-
tcipao mtuo, com tempos e modos adequados e comunicao apropriada, partlha de conhecimento,
e permitndo processos de aprendizagem.
muito importante que o envolvimento de agentes seja visto como uma atvidade na AAE que faz uso de diferentes
tcnicas, e no apenas como uma mera obrigao procedimental de consulta pblica e insttucional para dar
cumprimento aos requisitos legais. Deve ser dada a devida ateno aos agentes interessados intrageracionais (que
correspondem a geraes presentes), bem como aos intergeracionais (referente s geraes presentes e futuras).
A avaliao num contexto estratgico corresponde avaliao das possveis escolhas entre caminhos estratgicos, e
ao que podero ser as oportunidades e os riscos de cada um dos caminhos, considerando as tendncias evolutvas,
as especifcidades de contexto, as vises e expectatvas dos agentes (intra- e intergeracionais), e as incertezas.
A avaliao deve ser feita em relao ao Quadro de Referncia Estratgico (QRE) das poltcas ambientais e de
sustentabilidade, que estabelece o referencial de avaliao estratgica especfca para cada caso. importante que
o QRE esteja organizado de modo a relacionar-se facilmente com os FCD. O envolvimento de agentes relevantes
tambm vital para assegurar a apreciao de valores sob diferentes perspetvas. Deve seguir os princpios de
planeamento colaboratvo, seguindo oportunidades de envolvimento iniciais.

A validao corresponde garanta de transparncia e legitmidade, aprovao da sociedade atravs dos seus
representantes legtmos. Inclui olhar para os resultados da AAE em relao s tendncias evolutvas, s incertezas,
s opes estratgicas e s oportunidades e aos riscos durante a preparao dos planos e dos programas, e ao seu
seguimento para verifcao das incertezas durante a implementao. O envolvimento de agentes interessados
relevantes, e do pblico em geral, igualmente fundamental na validao, num contexto partcipatvo apropriado
natureza de uma abordagem estratgica.
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Na sequncia do acima descrito, e face experincia tda at agora, sugere-se que cerca de 65% do esforo e inves-
tmento dado AAE seja dirigido funo de integrao, a qual dever ser dominante em toda a AAE. A avaliao
representaria ento 25-30% do esforo da AAE. Se a integrao e a avaliao forem bem sucedidas, e os dilogos
bem conduzidos tanto na integrao como na avaliao, a validao dever ser simples e rpida e no requerer
mais do que 5-10% de esforo.
5. Modelo de pensamento estratgico em AAE
O modelo de pensamento estratgico em AAE est estruturado em trs fases fundamentais de um processo cclico
(Figura 7):
1) Contexto da AAE e foco estratgico,
2) Caminhos e diretrizes para a sustentabilidade, e
3) Uma fase contnua de seguimento, ligao de processos e envolvimento.
Figura 7 Trs fases do modelo de pensamento estratgico em AAE
Problema de deciso
Objeto de avaliao
Quadro problema
Quadro
Quadro de Referncia Estratgico
de governana
Quadro de avaliao
- Fatores Crcos para a Deciso,
critrios de avaliao,
indicadores
Seguimento: monitorizao, controlo, avaliao
Fase 1 Fase 2
Contexto e focagem estratgica
Caminhos para a
sustentabilidade e diretrizes
Envolvimento
,
ligaes de processo
Fase connua
Anlise de tendncias
Opes estratgicas
Avaliao de
oportunidades e riscos
Diretrizes
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Fase 1
Estabelecer o contexto e a focagem estratgica a prioridade de um ciclo de AAE. A fnalidade assegurar que a
AAE se concentra apenas no que importante (princpio da parcimnia ou navalha de Occam), que compreende e
se adapta ao contexto natural, social, cultural, poltco e econmico do objeto em avaliao.
O problema de deciso deve ser compreendido, e vital para a identfcao do objeto da avaliao, podendo ser
coincidente, ou no. Uma abordagem integrada imprescindvel. A AAE precisa de olhar para a raiz dos problemas,
e no para os seus sintomas (ver Figura 6).
Compreender o problema de deciso e o contexto ajudar na focagem. Quatro elementos fundamentais contribuem
para a defnio do contexto e da focagem estratgica da avaliao:
1. Quadro problema: inclui os problemas, as potencialidades e as foras de mudana. Consttui um primeiro
e rpido diagnstco que permite um olhar incisivo sobre o que realmente importa. O objetvo descobrir
a raiz dos problemas. Pode tambm ajudar a explorar benefcios ambientais para uma estratgia de
desenvolvimento.
2. Quadro de governana: inclui a identfcao da rede de agentes interessados relevantes para a AAE.
3. Quadro de referncia estratgico (QRE): representa as macropoltcas que determinam o referencial para
avaliao, defnido pelas orientaes poltcas e respetvos objetvos estabelecidos. Relaciona-se tambm
com outros planos e programas relevantes, o que consttui tambm uma exigncia legal.
4. Quadro de avaliao: inclui os FCD, os critrios de avaliao que especifcam os FCD, e os indicadores
que atuam como mtricas da avaliao. Os FCD fornecem a estrutura e o foco da anlise e avaliao
estratgica.
tl preparar um relatrio com os resultados da fase 1 atravs de um relatrio de Fatores Crtcos para a Deciso.
Este relatrio passa a consttuir uma referncia para os trabalhos subsequentes de avaliao. No contexto da
diretva europeia e da legislao nacional, este relatrio satsfaz os requisitos legais relatvos ao mbito e alcance
da avaliao e pormenorizao da informao a incluir no relatrio ambiental.
Fase 2
A fase 2 refere-se criao de caminhos para a sustentabilidade, e diretrizes que apoiem esse persurso. Caminhos
para a sustentabilidade o termo usado para exprimir as opes estratgicas para o desenvolvimento, que nos
ajudam a ir de onde estamos at onde queremos chegar, a nossa viso de futuro (Figura 11). As tendncias informam
os contextos dinmicos quanto aos pontos fortes e fracos, os confitos e o que representa potencialidades de
desenvolvimento. O futuro uma imagem ideal associada a uma viso e a objetvos estratgicos, considerando, se
possvel, objetvos poltcos e diferentes cenrios. As opes estratgicas so caminhos que nos podero permitr
chegar nossa viso. Mas existem diferentes formas de fazer esse caminho, como se ilustra na Figura 11. E,
frequentemente, os caminhos mais estratgicos no so necessariamente em linha reta.
Este processo deve ser conduzido em forte interligao entre as equipas de formulao de poltcas ou de
planeamento. O papel da AAE ajudar a procurar as opes de desenvolvimento mais orientadas para o ambiente e
para a sustentabilidade. O envolvimento de agentes fundamental, atravs de processos e tcnicas de comunicao
adequadas.
A avaliao de oportunidades e de riscos pode ser efetuada vrias vezes e em diferentes ocasies. Normalmente
o desenvolvimento de cenrios estabelece um contexto para a identfcao das opes estratgicas. Mas,
dependendo de como os cenrios so usados no processo de formulao de poltcas ou de planeamento, pode ser
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tl avaliar os diferentes cenrios em termos de oportunidades e riscos que representam. A AAE necessita de estar
preparada para contribuir para esta discusso estratgica, com a introduo de conselhos relevantes nas janelas
de deciso fundamentais.
A avaliao estratgica deve debruar-se nas opes estratgicas como possveis caminhos (Figura 11) para ajudar
na escolha de uma direo estratgica. Este um momento chave em que o processo de deciso estratgica
mais provavelmente precisa da ajuda da AAE. Em contextos no vinculados pela diretva europeia, a avaliao
estratgica corresponde avaliao de opes, e formulao de diretrizes para prosseguir com a implementao
estratgica. Outros instrumentos, tais como a AIA, podem ser usados em fases posteriores para explorar com maior
profundidade os efeitos concretos.
As diretrizes podem incluir recomendaes para ajustes insttucionais ou novas regulamentaes, para iniciatvas a
nveis subsequentes de planeamento, para a AIA de projetos, ou para qualquer outro tpo de medidas ou escolhas
poltcas que possam vir a ser relevantes. O posterior desenvolvimento da estratgia pode ento ser verifcado, ou
validado, em termos da coerncia poltca com os objetvos estabelecidos, as oportunidades e riscos resultantes
da avaliao. As diretrizes devem incluir diretrizes de planeamentro, gesto e monitorizao, e um programa de
indicadores para monitorizao, respondendo assim ao requisito legal de medidas de controlo.
Um relatrio fnal para registar os resultados da avaliao deve ento ser preparado e discutdo coletvamente,
atravs de abordagens de comunicao adequadas.
Fase contnua
Uma terceira fase decorre de forma contnua, ligando a AAE ao processo de tomada de deciso durante a
implementao, mas tambm primeira fase de um ciclo subsequente de formulao de poltcas ou planeamento.
O seguimento, com monitorizao, avaliao e comunicao, deve ser um ato contnuo, ou de rotna, num processo
de avaliao ambiental e de sustentabilidade estratgica, sistematcamente ligado aos processos de formulao de
poltcas ou de planeamento e envolvendo os agentes relevantes. Este conceito fundamentalmente diferente do
que acontece na prtca corrente, mas totalmente coerente com a teoria da AAE.
6. Elementos estruturantes fundamentais do modelo de pensamento estratgico em AAE
O modelo de pensamento estratgico em AAE baseia-se num conjunto de elementos estruturantes fundamentais,
que se combinam de forma diversa conforme as necessidades de contexto. A inteno evitar receitas de modelo
nico para a AAE e permitr a fexibilidade e a adaptabilidade da AAE a diferentes tomadas de deciso (por exemplo
ordenamento do territrio e planeamento sectorial). Consideram-se nove elementos estruturantes (Tabela 7):
Tabela 7 Nove elementos estruturantes no modelo de pensamento estratgico em AAE
1. Objeto de avaliao
2. Foras motrizes (ou foras de mudana)
3. Questes ambientais e de sustentabilidade (QAS)
4. Quadro de Referncia Estratgico (QRE)
5. Fatores Crtcos para a Deciso (FCD)
6. Quadro de governana
7. Opes estratgicas
8. Oportunidades e riscos
9. Seguimento
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1. Objeto da avaliao - Consttui o que vai ser avaliado durante a AAE. vital defnir e concordar claramente com
o que o objeto da avaliao antes de terminar a primeira fase. Numa fase inicial pode materializar-se numa com-
binao dos objetvos estratgicos (o que se visa atngir) com as questes estratgicas, indicando prioridades de
desenvolvimento.
As questes estratgicas so questes poltcas ou desafos crtcos fundamentais que afetam obrigaes, valores,
servios, custos e que devem ser consideradas se queremos atngir a viso de longo prazo. As questes estratgicas
so fundamentais na defnio dos FCD. Mas uma vez que as estratgias fquem mais claras, o objeto de avaliao
dever ser, preferencialmente, a estratgia, e as opes (os caminhos) que permitro atngir os objetvos estratgi-
cos em poltcas pblicas, em planeamento setorial e territorial ou em programas de investmento.
Exemplos de Objetos de Avaliao
Estratgia para a Gesto da gua com fns mltplos numa determinada regio (num
plano de bacia hidrogrfca)
Estratgia para a mudana de uso do solo, de um uso A para um uso B, ou de um uso
nico para usos diversos (num plano de ordenamento do territrio)
Estratgia para potenciar a utlizao de energias renovveis (num plano energtco)
2. Foras motrizes (ou foras de mudana) As foras motrizes so foras que empurram (conduzem) ou re-
stringem o desenvolvimento (ver Figura 8). As foras motrizes so foras internas (tais como o conhecimento e as
competncias) e foras externas (tais como a economia, a populao, a tecnologia) que moldam o futuro da socie-
dade, de um territrio, do desenvolvimento.
As foras motrizes ajudam a obter uma perspetva estratgica sobre a raiz dos problemas. So usadas para ident-
fcar problemas e prioridades. Quando se procuram as foras motrizes encontramos uma rede de foras motrizes
interrelacionadas. Esta rede no esttca. Poder no ser fcil, ou possvel, identfcar cadeias diretas de causali-
dade.
As foras motrizes podem ser descritas como foras promotoras e foras inibidoras. O crescimento populacional, a
instabilidade econmica e poltca, e as alteraes de uso do solo so as foras de mudana mais relevantes (MEA,
2005).
Figura 8 As foras motrizes podem ser promotoras ou inibidoras
Estado atual
ou
Estado
desejado
Foras posivas de mudana -
promotoras
Foras negavas de mudana -
inibidoras
CAMPO DE FORAS MOTRIZES
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3. Questes ambientais e de sustentabilidade (QAS) Inclui as questes ambientais e de sustentabilidade
determinantes para a avaliao, ajustadas escala geogrfca e nvel de deciso, bem como s oportunidades de
desenvolvimento identfcadas. Estas questes ambientais e de sustentabilidade contribuem para a identfcao
de problemas e de potencialidades e, desse modo, contribuem para a identfcao dos FCD, mas no devem nunca
ser confundidas com os FCD. A legislao estabelece os fatores ambientais (questes ambientais) que devem ser
analisadas dependendo da sua relevncia.
4. Quadro de referncia estratgico (QRE) o quadro das macropoltcas estratgicas da AAE, estabelecendo um
referencial para a avaliao. Este quadro acolhe os objetvos ambientais e de sustentabilidade das macropoltcas
estabelecidos em contextos internacionais, europeus e nacionais relevantes para a avaliao estratgica. O QRE
deve fornecer as metas e orientaes poltcas que defnem a direo estratgica. O QRE deve tambm reconhecer
e considerar outras orientaes relevantes de planeamento ou programtcas que possam ter sinergias ou confitos
com o objeto da avaliao, o que um requisito legal.
O QRE no tem como objetvo listar requisitos legais. Um requisito legal deve ser tratado na AAE como uma
condio, ou restrio, mas no estabelece uma direo estratgica. As poltcas a incluir no QRE devem idealmente
ser limitadas a cerca de quinze, partcularmente em contextos setoriais. Em ordenamento do territrio, onde
convergem mltplas poltcas, pode ser necessrio aumentar este nmero (mantendo-o inferior a trinta), enquanto
se devem evitar sobreposies e repetes. A anlise das sobreposies e lacunas pode revelar-se muito tl na
identfcao de direes poltcas confituantes de diferentes instrumentos poltcos, o que pode representar um
risco de governana.
5. Fatores crtcos para a deciso (FCD) - Consttuem as janelas de observao, destnadas a focar a ateno sobre
o que realmente importante para a avaliao, seguindo o princpio da parcimnia. Os FCD so temas chave,
integrados, so os fatores de sucesso ambiental e de sustentabilidade na deciso estratgica. Os FCD estabelecem
o foco da AAE, a estrutura da avaliao e os estudos tcnicos relatvos anlise de tendncias.
Os FCD so determinados atravs do estabelecimento de prioridades, implicando uma interpretao tcnica
mas sobretudo dilogos com os agentes relevantes, a fm de considerar diferentes pontos de vista e questes de
maior acuidade. O mtodo recomendado para a identfcao dos FCD segue a abordagem diamante representada
na Figura 9: iniciar um dilogo coletvo sobre uma viso, ligado a fnalidades futuras e a objetvos estratgicos,
considerar as principais problemtcas e potencialidades e identfcar as prioridades para determinar fatores de
sucesso, e ento estabelecer os FCD. A Figura 9 representa este processo esquematzado.
Figura 9 O diamante: Identfcao dos Fatores Crtcos para a Deciso (FCD), atravs de dilogos
Viso, objevos
Principais problemas e potencialidades
Priorizao: fatores de successo
Fatores crcos deciso
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A identfcao dos FCD deve ser feita atravs de um esforo de sntese para que os FCD sejam poucos mas
holstcos, integrados e focados. Recomenda-se um nmero de FCD entre trs e cinco para que seja assegurado um
foco estratgico, no devendo nunca ultrapassar sete. Os FCD devem ser fceis de comunicar, ser expressos por
palavras-chave simples e de fcil apreenso, sufcientes para exprimir o seu signifcado integrado.
Os FCD estabelecem o quadro de avaliao, juntamente com os critrios de avaliao e os indicadores. A Figura 10
ilustra a hierarquia entre FCD, critrios de avaliao e indicadores. A entrada do processo faz-se atravs de uma
seleo de questes ambientais e de sustentabilidade, relacionadas com as prioridades, que so sensveis para a
deciso (as vrias setas na Figura 10).
Os critrios de avaliao especifcam os FCD, fornecendo detalhes sobre o que signifcam os FCD, as questes
relevantes consideradas prioritrias e includas nos FCD. Critrios de avaliao efcazes devem estar alinhados, de
forma construtva, com os resultados de aprendizagem e o desempenho estratgico dos resultados.
Figura 10 A estrutura dos FCD
Fator Crco
para a Deciso
Critrios de
avaliao
Critrios de
avaliao
Selecionar questes
sensveis deciso
Indicador
Indicador
Indicador
Indicador
Indicador
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Os indicadores so mtricas da avaliao, quanttatvos ou qualitatvos. Os indicadores no devem ser descritvos
mas sim indicatvos. Existem diversos indicadores publicados por insttutos de estatstca, sistemas de informao
de desenvolvimento sustentvel, Agenda Local 21, relatrios de estado do ambiente, que podem revelar-se teis
como fontes de dados secundrios. Mas, a anlise de tendncias na AAE deve basear-se apenas nos indicadores
que realmente revelem tendncias signifcatvas.
tl defnir indicadores muito especfcos para cada caso sob avaliao, ainda que no exista informao disponvel.
Nestes casos pode tornar-se relevante criar um indicador se este se revelar tl no futuro e integr-lo no programa
de monitorizao. Quando a informao especfca relevante no est disponvel, podero ser usados indicadores
indiretos (proxy).
Idealmente, por forma a no perder o foco estratgico, os critrios de avaliao devem ser limitados a dois por
FCD, e os indicadores a dois ou trs por critrio de avaliao. Mas, como cada caso um caso, a regra geral : no
sobrecarregar com critrios ou indicadores, manter o foco.
Os FCD materializam o conceito de defnio de mbito tal como exigem os requisitos legais europeus e nacionais
no que respeita ao pormenor da informao a ser considerado no Relatrio Ambiental.
6. Quadro de governana O quadro de governana prende-se com a criao de uma rede interrelacionada de
insttuies e organizaes, governamentais e no-governamentais, incluindo painis de cidados ou outras formas
de organizaes deliberatvas de cidados. Atravs dos princpios de responsabilidade, transparncia, integridade,
efcincia e liderana este quadro contribuir para um desempenho efetvo e efciente da AAE, ao longo dos seus
vrios ciclos.
O papel do quadro de governana vital no estabelecimento de prioridades e para assegurar o foco da AAE, assim
como para validar a avaliao e levar a cabo o seguimento atravs de processos de aprendizagem. A governana
envolve, pelo menos, trs dimenses: 1) responsabilidade insttucional (deciso), e as suas sobreposies e lacunas,
2) cooperao insttucional (incluindo instrumentos de governana), e 3) envolvimento de agentes (incluindo a
partcipao pblica).
A identfcao dos agentes relevantes deve ser compatvel com as orientaes da Conveno de Aarhus. Quem so
os agentes, como se relacionam entre si e que responsabilidades detm relatvamente s questes ambientais e de
sustentabilidade, so questes a serem identfcadas. No mnimo, deve ser assegurado o envolvimento de agentes
legalmente defnidos, designadamente as autoridades com responsabilidade ambiental especfca.
7. Opes estratgicas As opes estratgicas so opes de poltca ou de planeamento que nos ajudam a ir de
onde estamos at onde queremos chegar (Figura 11). Opes estratgicas so caminhos opcionais que nos auxiliam
a atngir os objetvos de longo prazo, associados nossa viso.
Fortemente dirigidas pelas intenes de longo prazo, as opes estratgicas devem considerar os grandes princpios
e poltcas do QRE, bem como as foras motrizes e tendncias de evoluo. Uma opo possvel , por exemplo,
tentar mudar uma tendncia. Como se procura ilustrar na Figura 11, pode haver muitos caminhos possveis para
irmos de onde estamos at onde queremos e, frequentemente, os caminhos mais estratgicos no so em linha
reta. Mais uma vez, para assegurar a focagem, as opes estratgicas devem ser limitadas e realistas, no h
necessidade de multplicar as opes tericas.
39
Figura 11 Opes estratgicas so caminhos opcionais
8. Oportunidades e riscos Atravs da avaliao das oportunidades e dos riscos a AAE pode ajudar a encontrar
melhores direes, ou caminhos a seguir. A AAE pretende julgar (avaliar o valor) os mritos (oportunidades)
ou inconvenientes (riscos, ou o que pode correr mal) decorrentes de seguir determinadas estratgias de
desenvolvimento setorial ou territorial. As oportunidades e os riscos expressam a avaliao relatvamente a
possveis futuros no que respeita aos valores biofsicos, sociais e culturais desejados, mas sempre de um ponto de
vista de sustentabilidade. As contribuies prvias dos agentes interessados atravs do quadro de governana so
consideradas nesta avaliao. O quadro de referncia estratgico (QRE) fornece o referencial fundamental para
avaliao, representando os desejados objetvos e metas futuros, tal como acordados pela sociedade.
9. Seguimento A contnuidade fundamental em processos cclicos. Em contextos de grande incerteza a
observao emprica tem um papel importante na verifcao de pressupostos. De igual modo importante
estudar o seguimento da estratgia e detetar as mudanas que se registam na sua implementao, e mesmo a sua
efetvao. Mudanas, por exemplo, de estratgia, mas tambm do contexto (valores, normas, prioridades) em que
a estratgia implementada. A deteo atempada de mudanas de contexto permite reagir rapidamente tambm
com mudanas de caminho estratgico, dando assim contnuidade ao papel facilitador da AAE. O seguimento em
AAE assenta fortemente na monitorizao, em anlises de governana, em estudos especfcos que permitam uma
avaliao, estratgica da forma como o processo de desenvolvimento acontece.
Futuro
Vises
Objevos
Metas
Cenrios

Caminhos opcionais
Tendncias
Pontos fortes,
Pontos fracos,
Conitos,
Oportunidades
Polcas e princpios
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7. O que se obtm do modelo de pensamento estratgico em AAE?
Que podemos esperar com a aplicao deste modelo de pensamento estratgico em AAE e da metodologia exposta?
1. Uma abordagem fortemente focada no que essencial para a deciso, seguindo o princpio da
parcimnia;
2. Um quadro de avaliao estruturado em fatores crtcos para a deciso;
3. Uma discusso das opes e seleo dos caminhos crtcos para melhorar a sustentabilidade;
4. Identfcao de oportunidades e riscos;
5. Governana, aprendizagem poltca e confana colaborao insttucional, partlha de responsabilidade,
defnio de prioridades;
6. Dilogos envolvimento aberto e transparente de agentes e consulta pblica;
7. Diretrizes para planeamento e implementao;
8. Programa de monitorizao e avaliao
Esta metodologia preenche os requisitos legais e, simultaneamente, fornece incentvos s boas prtcas em AAE.
A metodologia de FCD e o modelo de pensamento estratgico em AAE tm sido aplicados com sucesso em contextos
no-europeus no vinculados pelos requisitos legais da diretva europeia 2001/42/CE, nomeadamente no Brasil,
Chile e El Salvador. No presente Guia a metodologia foi modifcada para responder especifcamente aos requisitos
europeus para a avaliao ambiental de planos e programas que possuam dimenso estratgica.
41
Parte IV - AAE na prtca
Os conceitos fundamentais para agir estrategicamente em AAE foram apresentados nas seces precedentes.
Iremos agora olhar para a prtca de aplicao do modelo de pensamento estratgico e da metodologia de FCD.
A AAE deve ser fexvel e adaptvel a contextos especfcos. A prtca de uma AAE que segue um pensamento
estratgico deve assegurar as suas quatro componentes (ver seco 3 da Parte III): tcnica, processual, insttucional
e comunicao e envolvimento, bem como as suas trs funes (ver seco 4 da Parte III): integrao, avaliao,
validao.
A Figura 12 identfca blocos que representam os diferentes passos e atvidades no desenvolvimento da AAE ao
longo das trs fases (ver seco 5 da Parte III) (fase 1 a cinza, fase 2 a verde e fase 3 a azul), num roteiro que
possibilita mltplos itnerrios para realizar a AAE, a serem escolhidos consoante o caso.
Esta Parte IV explica como os elementos estruturantes da metodologia, apresentados na seco anterior, integram
diferentes blocos (passos e atvidades), ilustrados com exemplos. Desta forma implementada a metodologia
cclica de trs fases apresentada na Parte III (Figura 7).
A Parte IV termina com uma lista de verifcao dos elementos fundamentais para o sucesso da AAE, usando
pensamento estratgico.
Figura 12 Blocos e itnerrios mltplos para pr em prtca a AAE
Quais as principais tendncias?
na rede de inter-relao de
questes naturais, sistemas socio-
ecolgicos, sistemas sociais e
questes de governana
Como iniciar?
problema de deciso
objeto de avaliao
objevos estratgicos e
questes estratgicas
viso
O que temos que saber?
quadro problema
quadro de governana
quadro de referncia
estratgico
ligao de processos
Como focar?
estabelecimento de
prioridades
quadro de avaliao: FCD
Como comunicar e envolver?
diferentes pos de agentes
tcnicas apropriadas
envolvimento de agentes
Quais as opes?
caminhos estratgicos
avaliao de oportunidades
e riscos
Como lidar com a incerteza?
dilogos
diretrizes
seguimento
Como dar seguimento?
programa
instrumentos de
monitorizao e avaliao
econmicos, e
42
integrada fundamental para permitr olhar para a rede interrelacionada de questes biofsicas, sociais e
econmicas e como as suas ligaes permitem explicar os sintomas percebidos. A AAE necessita de agir na raiz
dos problemas (ver Figura 6). As entdades com responsabilidade pela elaborao de iniciatvas estratgicas (na
formulao de poltcas, ou no desenvolvimento de planos ou programas) podem indicar qual o problema de
deciso, mas importante fazer uma distno clara entre problemas e sintomas.
Descobrir o problema de deciso vital para a identfcao do objeto de avaliao. Os objetvos estratgicos e
as intenes de desenvolvimento sero inerentes ao problema de deciso. Os problemas, e as prioridades, so
obviamente casustcos e o responsvel pela estratgia a pessoa ou organizao qual se deve colocar a pergunta
em primeiro lugar.
Idealmente os proponentes deveriam indicar os seus objetvos e questes estratgicas, assim como as suas
prioridades apoiadas por uma viso do futuro. A Tabela 8 d-nos um exemplo de objetvos estratgicos para
o Plano Diretor Municipal de Lisboa, onde o principal problema de deciso era como aumentar a dinmica
do desenvolvimento demogrfco e econmico, mantendo um elevado nvel de qualidade ambiental e de
sustentabilidade. Quando os proponentes conhecem exatamente o que pretendem, a defnio dos objetvos a
atngir fca facilitada.
Tabela 8 Objetvos estratgicos do Plano Diretor Municipal de Lisboa
Seis objetvos estratgicos no desenvolvimento da cidade de Lisboa:
i. Recuperar, rejuvenescer e equilibrar socialmente a populao de Lisboa;
ii. Tornar Lisboa uma cidade amigvel, segura e inclusiva para todos;
iii. Promover uma cidade ambientalmente sustentvel e energetcamente efciente;
iv. Promover uma cidade inovadora, criatva e capaz de competr num contexto global e gerar riqueza e
emprego
v. Afrmar a identdade de Lisboa num mundo globalizado;
vi. Criar um modelo de governo efciente, partcipado e fnanceiramente sustentvel.
Mas, por vezes, o processo no to simples assim. O problema de deciso, na perspetva do responsvel pela
estratgia, pode simplesmente limitar-se preparao e aprovao de um plano ou programa. Nestas circunstncias
o responsvel pode no ser to colaboratvo na elaborao da viso, dos objetvos estratgicos, das prioridades ou
das opes estratgicas, fundamentais para uma boa prtca de AAE. Tal requer uma forte persuaso por parte da
equipa de AAE para chamar a ateno para o valor acrescentado que a AAE pode trazer ao processo.
O responsvel pela estratgia pode tambm no estar ciente das verdadeiras foras motrizes que conduzem
a mudanas num contexto setorial ou territorial, e a AAE pode precisar de auxiliar neste processo, explorando
conjuntamente o contexto e identfcando as foras motrizes e as prioridades.
Como comear?
- problema de deciso
- objeto da avaliao
- objetvos e questes
estratgicas
Como comear?
Logo que haja um motvo para uma AAE (Figura 1 e seco 5, Parte I), a AAE
comea por perguntar: quais so os problemas chave, quais so os objetvos e
as prioridades?
Na AAE o problema de deciso deve ser entendido no mbito das questes
ambientais, de sustentabilidade e de desenvolvimento. Uma abordagem
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Para estabelecer o problema de deciso e o objeto da avaliao, a AAE deve idealmente iniciar um dilogo com
os lderes de planeamento ou programao (Caixa 3) e estar fortemente ligada ao processo de formulao da
poltca ou de planeamento, comunicar bem, desempenhar o papel de facilitador, proporcionar ajuda na busca
do problema de deciso e do objeto da avaliao, mas tambm aprender e compreender as preocupaes e as
percees do responsvel pela estratgia.
Caixa 3 Iniciar um dilogo
Em 2007 quando a REN, SA promoveu o incio da AAE do Plano de Desenvolvimento
e Investmento da Rede de Transporte de Eletricidade (PDIRT) 2009 2014 em Portugal,
tveram lugar diversos encontros entre a coordenao do PDIRT e a coordenao da AAE
sobretudo com o objetvo de aprendizagem. Havia a necessidade de ambas as equipas, a de
planeamento e a de AAE, se compreenderem mutuamente, aos seus respetvos sistemas,
conceitos, barreiras, prioridades, foras motrizes e terminologias.
Este dilogo levou cerca de seis meses e quatro sesses antes que qualquer proposta
concreta ou trabalho tcnico se tvesse iniciado. Eventualmente tornou-se claro que
o problema de deciso consista em como planear investmentos inteligentes na rede
eltrica nacional compatveis com as restries ambientais, promover o uso das energias
renovveis ao mesmo tempo que se satsfaziam as necessidades de energia e as obrigaes
de abastecimento da REN. O objeto da avaliao eram as opes de investmento na rede
nacional de transporte de eletricidade.
O que necessrio conhecer?
- O quadro problema
- O quadro de governana
- O quadro de referncia es-
tratgico
- Os momentos processuais e as
ligaes entre processos
O que necessrio conhecer?
Trs enquadramentos ajudam a compreender o contexto e possibilitam
a focagem estratgica. Se estvermos na contnuao de um ciclo prvio
de deciso com AAE, e se o problema de deciso e o objeto de avaliao
se mantm, pode suceder que estes enquadramentos precisem de ser
revistos e atualizados. Se se tratar de um caso que agora se inicia, ento
estes enquadramentos tm que ser estabelecidos.
O quadro problema mapeia os principais problemas, potencialidades e
foras motrizes que refetem as prioridades setoriais, ambientais e de sustentabilidade. vital a sua identfcao
nas fases iniciais, mas no de forma muito detalhada. Um mapeamento rpido sufciente, de preferncia no
mais do que uma pgina (ver a Tabela 9 para um exemplo de quadro problema de uma pgina, referente
estratgia de gesto da zona costeira de El Salvador). Isto permite um breve diagnstco sobre o uso dos recursos
naturais, valores naturais com estatuto de conservao ou com necessidade de conservao, valores culturais,
reas sensveis, necessidades sociais e bens naturais e sociais com valor econmico de curto, mdio e longo prazo.
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Tabela 9 Quadro problema na AAE para a estratgia de desenvolvimento costeiro de El Salvador
(desenvolvido em 2012)
Principais problemas Principais sensibilidades
DEGRADAO AMBIENTAL VALORES NATURAIS E CULTURAIS
Insalubridade
Gesto de residuos slidos
guas residuais
Contaminao qumica
Eroso / Sedimentao costeira
Salinizao
Assoreamento
Mangais
Recifes
Praias
Recursos nicos
Patrimnio cultural, vestgios arqueolgicos
Zonas hmidas, sitos Ramsar
Reservas da biosfera
VULNERABILIDADE SCIO-AMBIENTAL Principais potencialidades
Pobreza
Inundaes
Baixo rendimento da pesca
Sade (doenas renais, gastrointestnais e
drmicas)
Segurana alimentar
Baixo nvel de escolaridade
Analfabetsmo
Alto nvel de abandono escolar
Baixa capacitao tcnica
Excluso social e inequidade
Turismo associado a atvos naturais (observao de
baleias e golfnhos)
Desportos costeiros e ocenicos (snorkling, surf, futebol
de praia, pesca deportva, entre outros)
Pesca
Agricultura
Conetvidade com o mundo (aeroporto, portos)
Salvadorenhos no exterior
Investmentos potenciais no processamento de espcies
no tradicionais
Aumento do consumo nacional de peixe
PRESSO SOBRE OS RECURSOS
Investmentos em grande escala e mal planeados
(turstcos, explorao de cana, entre outros)
Desenvolvimento habitacional e turstco
Urbanizao desordenada
Perda do livro acesso a praias
Produo de camares e salinas
Expanso da cana de aucar
Expanso da fronteira agrcola sobre o mangal (cana)
Extrao macia de areia e outros materiais
Confitos transfronteirios no Golfo de Fonseca
INSEGURANA
Trfco de narctcos
Bandos organizados
Extorso
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Ter acesso s fontes certas tl: por exemplo os relatrios de estado do ambiente, ou os relatrios de estado do
ordenamento do territrio. Tais diagnstcos preliminares e rpidos so importantes para compreender o contexto
da AAE e as prioridades, incluindo as oportunidades criadas pelos benefcios ambientais. O envolvimento de
agentes permite consolidar e validar as prioridades, e manter o foco na raiz dos problemas.
A anlise de tendncias vai mais tarde permitr uma anlise detalhada sobre as questes relevantes. No contexto
europeu e nacional legalmente exigida uma demonstrao de como os fatores ambientais (questes ambientais,
QA) so consideradas na AAE. As preocupaes associadas a certas QA estaro normalmente abrangidas por
questes ambientais e de sustentabilidade (QAS) integradas, contribuindo para uma maior focagem na AAE. A
Tabela 10 mostra um exemplo de como as QA identfcadas legalmente e as QAS adoptadas se relacionam, e como
so tratadas pelos FCD. No Anexo II, os modelos 1 e 2 destnam-se a esta anlise.
Tabela 10 AAE do Plano Diretor Municipal da Lourinh FCD, QAS relevantes e como cobrem as QA defnidas
por lei
Fatores Crtcos para a Deciso QAS relevantes para o municpio QA defnidos na Lei
Governana
Gesto de recursos ambientais
Populao e sade
Alteraes climtcas
Solo
gua
Atmosfera
Biodiversidade
Populao
Sade humana
Fatores climtcos
Municpio saudvel
Populao e sade
Alteraes climtcas
Populao
Sade Humana
Paisagem
gua
Fauna
Flora
Bens materiais
Espao rural consolidado
Gesto dos recursos ambientais
Energia
Alteraes climtcas
Qualidade do ambiente
Patrimnio Cultural
Solo
gua
Atmosfera
Biodiversidade
Fauna
Flora
Fatores climtcos
Bens materiais
Patrimnio cultural
Populao
Fatores de desenvolvimento
Gesto de recursos ambientais
Energia
Patrimnio Cultural
Solo
gua
Atmosfera
Biodiversidade
Patrimnio cultural
Paisagem
gua
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O quadro de governana identfca quem quem na implementao de uma poltca, plano ou programa, e quais
as respetvas responsabilidades. A governana inclui, pelo menos, trs dimenses:
1. Uma a anlise de responsabilidades insttucionais (deciso) e o seu mapeamento, no que diz respeito
a competncias e responsabilidades. A fnalidade encontrar possveis lacunas de responsabilidade, ou
sobreposies, entre as vrias insttuies, e possveis confitos e problemas de governana respeitantes
s prioridades e objetvos estratgicos. Esta anlise de lacunas e confitos ser fundamental quando
analisarmos os riscos de governana, e as oportunidades de melhoria insttucional.
2. A segunda dimenso refere-se cooperao insttucional e aos instrumentos de governana (por
exemplo instrumentos de planeamento, incentvos, envolvimento). Estes devem ser mapeados de forma
a contriburem para a compreenso do contexto de governana e das capacidades existentes.
3. Na terceira dimenso, necessrio identfcar quais so as organizaes e os grupos a envolver num
processo partcipatvo e colaboratvo: grupos chave de agentes interessados (incluindo a administrao
pblica, o setor privado, ONG, lderes comunitrios e pblico em geral), possveis grupos focais e lderes
de opinio, a escalas geogrfcas e administratvas adequadas.
O quadro de governana estabelece os direitos e obrigaes para uma responsabilidade partlhada, dirigidos para
um processo de aprendizagem coletva, desde organizaes a cidados interessados. O modelo 5 no Anexo II
destna-se a ajudar na anlise do quadro de governana.
O quadro de referncia estratgico (QRE) refere-se ao conjunto das macropoltcas que vo estabelecer o
referencial para a avaliao na AAE. O QRE deve refetr as macropoltcas internacionais, europeias, nacionais e
regionais. Os documentos de poltca fornecem as metas e orientaes de longo prazo em matrias de ambiente
e sustentabilidade que devem ser observadas pela iniciatva estratgica (ver exemplo na Tabela 11). Onde for
relevante, partcularmente em contextos territoriais, os planos e programas relacionados devem ser tdos em
considerao. Para assegurar o foco, recomenda-se que se limite a considerao das macropoltcas s 10-15 mais
importantes. Em ordenamento do territrio, onde convergem mltplas poltcas, pode ser necessrio aumentar
este nmero (mas sempre inferior a 30), evitando sobreposies e repetes.
igualmente importante estabelecer como os dois processos se devem ligar a AAE e a deciso (no desenvolvimento
de poltcas, planos e programas). Os contributos da AAE tm lugar em janelas crtcas de deciso. O mapeamento
destas janelas de deciso no processo de deciso vai clarifcar quando esta interao esperada, o que aumentar
a efccia da AAE. Um cronograma de trabalhos, onde se identfcam fases e atvidades a realizar, pode ser um
instrumento tl. A fnalidade identfcar quando e que contribuies so necessrias entre os dois processos, e
quando e como deve ocorrer o envolvimento de agentes. Esta ligao de processos obviamente indicatva e deve
manter-se fexvel.
47
Tabela 11 Exemplos de orientaes e metas de poltcas no QRE
FCD1 Valorizao dos sistemas naturais
Orientaes de ambiente e sustentabilidade:
Preservar os potenciais espaos agrcolas, reabilitando,
conservando e protegendo os solos agrcolas altamente
produtvos e simultaneamente fornecendo incentvos
para uma agricultura compettva e sustentvel
Metas:
Atngir 10% da rea agrcola tl (SAU Superfcie
Agrcola Utlizada) at 2013 (ENDS - Estratgia Nacional
de Desenvolvimento Sustentvel)
Aumentar a rea agrcola tl (SAU) em 30% at 2015
dos sistemas agroforestais com interesse ambiental
(ENDS)
FCD2 Atrao e fxao humana
Orientaes de ambiente e sustentabilidade:
Promover o uso efciente da gua e assegurar a
capacidade de reserva dos sistemas de abastecimento
pblico, tendo por base a proteo no longo prazo dos
recursos aquferos disponveis
Metas:
Em 2011 atngir uma efcincia de 80% no consumo
urbano de gua, de 66% no consumo agrcola e de 84%
no consumo industrial (ENDS)
Como nos focamos?
- Defnio de prioridades
- Quadro de avaliao dos FCD
Como nos focamos?
Conseguir o foco uma condio fundamental em avaliao estratgica, e uma
prioridade em AAE. A AAE lida com sistemas muito complexos e precisa de
gerir essa complexidade para garantr resultados viveis e efcazes. A teoria
da complexidade sugere que necessrio um forte foco e estruturao,
assim como fexibilidade, evitando excesso de dados e mapas mentais rgidos. por isso que os fatores crtcos
para a deciso (FCD), que estruturam a avaliao estratgica, so to importantes nesta abordagem de AAE. Na
identfcao dos FCD imprescindvel seguir o princpio da parcimnia.
O quadro de avaliao dos FCD inclui os FCD, os critrios de avaliao e os indicadores (Figura 10). Como referido,
os critrios de avaliao pormenorizam os FCD e os indicadores so mtricas para a avaliao. Os FCD asseguram o
enfoque tcnico na AAE e fornecem a estrutura para a avaliao. Os FCD so grupos temtcos relevantes, integrados
e orientados para a sustentabilidade.
A seleo das prioridades (ver Figuras 9 e 10) faz-se com base nas questes sensveis de deciso. Isto signifca que
trabalhamos apenas as questes que realmente importam para a deciso e para o contexto em que estamos a
trabalhar. As tcnicas para o estabelecimento de prioridades, atravs de processos de envolvimento, so, nesta
fase, importantes.
As questes estratgicas (QE) relacionadas com o objeto da avaliao, as questes de ambiente e sustentabilidade
(QAS), assim como as orientaes macropoltcas no quadro de referncia estratgico (QRE) consttuem os
elementos fundamentais no mapeamento das prioridades (Figura 13).
Para uma AAE mais robusta, fundamental criar uma plataforma de dilogo com os agentes relevantes, aos nveis
geogrfco e administratvo. Esta plataforma servir para discutr os objetvos e prioridades estratgicas e partlhar
uma viso, regras para um desenvolvimento sustentvel, pressupostos para um planeamento integrado e gesto
setorial e, fnalmente, para acordar os FCD, os critrios e os indicadores do quadro de avaliao. Servir tambm
para a validao dos problemas identfcados.
48
Figura 13 Os FCD resultam da integrao das QE, das QAS e do QRE
Dependendo das condies de contexto, necessrio aplicar as tcnicas adequadas para a identfcao dos FCD.
Pode ir desde sesses de debate (brainstorming) simples e informais, envolvendo os atores chave, at tcnicas
interatvas mais sofstcadas para um envolvimento dinmico, utlizando painis (dashboards) ou outras ferramentas.
Vrios exemplos de FCD so apresentados na Caixa 2 e Tabelas 12 a 17. No Anexo II apresentam-se os modelos 6 e
7 para a organizao dos FCD, critrios de avaliao e indicadores.
Os FCD devem refetr as macropoltcas relevantes (QRE), e tambm as questes estratgicas (QE) e questes
ambientais e de sustentabilidade (QAS). Na Caixa 2 ilustra-se como os FCD se relacionaram com as questes
estratgicas da rede eltrica nacional.
Caixa 2 - Caso-exemplo de aplicao de FCD na AAE do PDIRT (REN e IST, 2008 e 2011)
Na AAE do Plano de Desenvolvimento e Investmento da Rede de Transporte de Eletricidade
Portuguesa 2009-2014 (PDIRT) foram selecionados trs FCD para suportar a anlise e
avaliao: Energia, Fauna e Ordenamento do Territrio. Os trs FCD demonstraram ser
sufcientes para assegurar a focagem estratgica, visando: o aumento da utlizao de fontes
de energia renovvel e a efcincia no transporte de energia; os potenciais confitos com as
principais reas de conservao da natureza e biodiversidade, com especial ateno sobre
as aves e seus habitats; a necessidade de garantr o abastecimento de energia eltrica,
evitando tanto quanto possvel os confitos com reas de alta densidade populacional e
com outros obstculos naturais ou antropognicos.
A Tabela 12 especifca os critrios de avaliao para cada FCD no caso da AAE da Estratgia Nacional para a Gesto
Integrada da Zona Costeira em Portugal. Curiosamente, na Tabela 13 um tema similar (estratgia para a gesto
costeira em El Salvador) deu origem a FCD e critrios de avaliao relatvamente diferentes, em resultado dos
respetvos diferentes contextos.
QAS QE
QRE
FCD
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Tabela 12 AAE da Estratgia Nacional para a Gesto Integrada da Zona Costeira em Portugal, 2008 FCD e
critrios de avaliao
FCD Critrios de avaliao
Sistemas ecolgicos e paisagens costeiras Abordagem ecossistmica
Salvaguarda e valorizao do patrimnio endgeno (natural, cul-
tural) e da biodiversidade
Recursos e usos costeiros Economia do mar
Gesto integrada dos recursos costeiros e marinhos
Conectvidade territorial e martma
Comunidades locais
Riscos naturais e tecnolgicos Qualidade do ambiente, segurana e sade
Vulnerabilidade s alteraes climtcas
Limites de alterao aceitveis
Gesto e governana Poltca integrada de ordenamento e gesto das zonas costeiras
Criao de conhecimento interdisciplinar, monitorizao e gesto da
informao
Educao, formao e qualifcao profssional
Gesto adaptatva
Modelo de governana aberto cooperao insttucional e ao en-
volvimento das partes interessadas
Tabela 13 AAE da Estratgia para o Desenvolvimento Costeiro em El Salvador, 2012 FCD e critrios
de avaliao
FCD Critrios de avaliao
Governana Instrumentos de governana
Fortalecimento de capacidades e coordenao insttucional
Envolvimento de agentes
Ecossistemas, desenvolvimento e econo-
mia local
Sistemas scio-ecolgicos
Capacitao e empreendedorismo
Vulnerabilidade e adaptao s alteraes climtcas
Recursos Hdricos e Saneamento Contaminao
Disponibilidade de recursos hdricos
Acesso gua e rede de infraestruturas
A Tabela 14 exemplifca FCD em dois programas sectoriais distntos e, no primeiro caso, como os FCD
podem variar quando se consideram diferentes escalas de anlise.
50
Tabela 14 Exemplo comparatvo de Fatores Crtcos para a Deciso em dois programas setoriais
Na AAE do Programa Portugal Logstco consideraram-se diferentes FCD para dois nveis de avaliao (IDAD,
2007):
Para a Estratgia da rede logstca, usaram-se os seguintes FCD:
- Alteraes Climtcas
- Ordenamento do Territrio
- Compettvidade
- Governao
Para a Soluo logstca nacional (intenes para os ns da rede logstca), usaram-se os seguintes FCD:
- Governao
- Desenvolvimento econmico regional e local
- Gesto Territorial
- Biodiversidade
Na AAE do Programa Nacional de Barragens consideraram-se os seguintes FCD (REN, 2007):
- Alteraes Climtcas
- Biodiversidade
- Recursos Naturais e Culturais
- Riscos Naturais e Tecnolgicos
- Desenvolvimento humano
- Compettvidade
A Tabela 15 ilustra o foco da AAE da Expanso do Porto da Cidade do Cabo, na frica do Sul (CSIR, 2000). Embora
este caso anteceda a estruturao por FCD, a lgica subjacente identfcao das questes similar.
Tabela 15 Foco e objetvos e da AAE da Expanso do Porto da Cidade do Cabo (CSIR, 2000)
AAE motvada pela necessidade de
assegurar:
- Objetvos econmicos do Porto
- Maximizao dos benefcios para
as comunidades envolventes
- Minimizao dos impactes no
ambiente biofsico
Contexto da AAE equivalente aos FCD
- Ecologia marinha
- Arqueologia marinha
- Estabilidade da orla costeira
- Acessibilidade ao Porto
- Planeamento do uso do solo na
cidade porturia
- Socioeconomia / Responsabilidade
social e corporatva
- Impacte econmico do Porto
51
A Tabela 16 fornece um exemplo mais completo de como um FCD, e respetvos critrios de avaliao e indicadores
devem ser apresentados, usando o caso da Governana como FCD. fundamental que o FCD identfque qual
o seu contexto e objetvo, os quais se traduzem depois em critrios de avaliao. Do mesmo modo devem ser
estabelecidos objetvos para os critrios de avaliao.
Tabela 16 FCD Governana e critrios de avaliao na AAE de um Plano Diretor Municipal
FCD #1 Governana
Objetvo: Avaliar as redes de competncias e responsabilidades do municpio com a administrao central e
com os municpios envolventes. Considera o ajustamento s mudanas insttucionais. Explora novos modelos
organizacionais que promovem o empreendedorismo e a organizao e gesto intermunicipal do territrio.
Critrios de avaliao Indicadores
Modelo de governana
Avaliao dos modelos de gesto estratgica, da
estrutura orgnica municipal, e das responsabili-
dades e controlo sobre a regulao e fnanciamen-
to para a concretzao das poltcas e programas
municipais.
Estrutura Orgnica Municipal
Artculao dos servios internos municipais
Capacidade dos recursos humanos
Relaes insttucionais com a administrao
central e a nvel intermunicipal
Avaliao dos mecanismos insttucionais, das
estratgias de artculao intermunicipal para
reforar a partcipao e cooperao, das
competncias e recursos atribudos.
Estratgias de comunicao e de artculao de competn-
cias e responsabilidades com a administrao central
Estratgias de comunicao e iniciatvas intermunicipais
Uso das tecnologias de informao e comunicao nos
servios administratvos e municipais
Partcipao pblica e envolvimento de agentes
Avaliao dos mecanismos disponveis para
o envolvimento dos cidados na deciso,
designadamente atravs do associatvismo e
voluntariado.
Capacidade associatva intermunicipal (variedade de as-
sociaes pblicas, nmero e tpo de movimentos cvicos e
programas de voluntariado)
Existncia de redes de apoio e informao
Nmero, tpo e frequncia de sesses de mobilizao
pblica
Empreendedorismo
Avaliao do modelo organizacional na promoo
de iniciatvas de I&D bem como na qualifcao
dos recursos humanos para o incremento da ca-
pacidade compettva do municpio.
Eventos e investmentos associados I&D
Tecido econmico e formao para as atvidades ncora
Nmero de empresas relacionadas com I&D
Os FCD devem resultar de uma refexo e conhecimento coletvos. Os FCD so construes sociais que
se relacionam com fatores de prioridade e sucesso, e no formulaes analtcas cegas que seguem
formatos normalizados. A discusso dos FCD propostos e do restante quadro de avaliao com os agentes
interessados vital para assegurar uma ampla aceitao da focagem adotado para a AAE. Quais so as
trs principais questes que realmente importam? pode ser uma boa forma para se iniciar a discusso.
E ento clarifcar os signifcados, as expectatvas e os resultados, promovendo a convergncia.
52
A focagem na AAE mobiliza as quatro componentes do modelo: tcnica (FCD, competncia, estudos a desenvolver);
processo (ligaes efcazes nos momentos (janelas de deciso) apropriados); insttucional (conseguir que os lderes
falem e concordem com a estrutura dos FCD) e comunicao (notcias informatvas e sucintas, envolvimento das
autoridades relevantes e grupos de refexo usando tcnicas adequadas).
Cruciais para o foco da avaliao so no s os FCD mas tambm o QRE. As macropoltcas fundamentais que
estabelecem o quadro de referncia para a avaliao devem estar vinculadas aos FCD e ser usadas posteriormente
na avaliao. O modelo 3 no Anexo II fornece um exemplo de como as macropoltcas no QRE so assinaladas
como relevantes para cada FCD. Essa tabela (modelo 3) necessita de ser complementada com a identfcao das
respetvas orientaes poltcas e metas. Para esse efeito apresenta-se o modelo 4 no Anexo II e um exemplo na
Tabela 11.
Anlise de tendncias Onde estamos e o que causa a mudana
A anlise de tendncias uma anlise dinmica e tem dois objetvos
fundamentais: observar os principais padres de mudana num setor
ou territrio, e detetar as respetvas foras de mudana que podem
infuenciar as tendncias futuras. Em geral a anlise de tendncias
baseia-se numa recolha de factos, atravs de indicadores, relatvos
a um perodo de tempo por forma a mapear um padro de mudana,
ou tendncia, que seja explicatvo da evoluo de uma determinada
situao. Ajuda a perceber os possveis caminhos futuros considerando
Anlise de tendncias
Rede de questes e eventos
inter-relacionados relatvos a:
- Sistemas naturais
- Sistemas socio-ecolgicos
- Questes sociais
- Questes econmicas
as tendncias. Esta anlise permite explorar a relao entre a variao de foras de mudana e a evoluo de
tendncias futuras, fornecendo suporte a estudos de cenarizao e de anlise de poltca, bem como a anlises
integradas da relao entre fatores econmicos, sociais e biofsicos. A anlise de tendncias assim diferente dos
estudos de base, de diagnstco ou de referncia, os quais so estudos descritvos, de caracterizao, normalmente
esttcos e relatvos a fatores biofsicos e sociais.
Os cenrios representam futuros desejveis plausveis. As tcnicas de cenarizao so muito teis para considerar
futuros possveis baseados no mapeamento das tendncias passadas e atuais, e em eventos incertos mais ou
menos provveis. O papel dos cenrios torna-se mais relevante na formulao, discusso e avaliao de opes
estratgicas.
A retrospeo (backcastng) central abordagem estratgica para o desenvolvimento sustentvel. uma forma
de pensar o futuro na qual um resultado bem sucedido imaginado. Primeiro partmos de uma representao
partlhada sobre para onde queremos ir e depois procuramos colmatar a distncia (bridging the gap) que nos
permite l chegar (Figura 14). Isto vai permitr a avaliao de oportunidades e riscos com base nos FCD.
Figura 14 Abordagem retrospectva em cenarizao
Histria Presente
A
B
C
Horizonte de futuro
Viso de Futuro
desejvel
A, B, C - estratgias possveis
53
Sempre que estejam disponveis tendncias mais robustas, a prospeo de tendncias futuras baseada em
informao passada, atravs de modelao adequada, pode ser uma opo.
Mas os cenrios no so previses (Schwartz, 1991). No modelo de pensamento estratgico a previso incoerente.
A complexidade to elevada, o ritmo de mudana to dinmico, que a previso torna-se demasiado incerta e
falvel. A incerteza requer que se realize um seguimento que permita a ao adequada quando o que era incerto se
confrma ou no. O seguimento, incluindo a monitorizao, so atvidades contnuas cruciais na AAE.
A anlise de tendncias pode ser baseada em anlise documental mas tambm em entrevistas, reunies e outras
formas ou fontes secundrias de dados. Muito raramente uma AAE basear-se- em fontes primrias de dados. A
anlise de entrevistas pode fornecer uma narratva breve acerca das expectatvas da comunidade, da percepo
de problemas e da valorao de recursos naturais e culturais. A anlise de tendncias desenvolvida para cada
FCD a fm de determinar onde nos situamos em relao aos objetvos pretendidos, e como o sistema pode evoluir
no futuro. O objetvo atngir uma compreenso slida da dinmica e direes dominantes das tendncias, tendo
em mente que o que se pretende no uma coleo de todos os dados disponveis sobre o tpico e produzir um
relatrio descritvo que mostre o quanto sabemos sobre um determinado fator ambiental. Tudo o que precisamos
saber quais so as questes dominantes e qual a sua tendncia esperada?
Uma anlise SWOT fnal (ver modelo 8 no Anexo II) tl para uma sntese da anlise de tendncias.
Identfcar e avaliar os caminhos estratgicos quais so as opes?
As estratgias podem ajudar-nos a evoluir do ponto onde nos encontramos,
no nosso quadro problema, para o ponto que queremos atngir, em funo
de prioridades, viso e objectvos estratgicos. As opes estratgicas so
os caminhos possveis que nos permitem atngir os objetvos estratgicos
(Figura 11). Diferentes caminhos tero diferentes implicaes ambientais e
Quais so as opes?
- Caminhos estratgicos
- Avaliao de oportunidades
e riscos
de sustentabilidade. Esta diversidade de caminhos consttuir as diferentes estratgias opcionais que devem ser
avaliadas, na perspectva de oportunidades e riscos ambientais e de sustentabilidade, de forma a apoiar efcazmente
as escolhas poltcas, e o desenvolvimento de planos e programas. A Figura 15 ilustra trs conjuntos de opes na
AAE da Estratgia Nacional para a Gesto Integrada da Zona Costeira em Portugal (IST-INAG, 2008).
A avaliao estratgica vai considerar as sinergias e confitos das opes estratgicas para diferentes cenrios,
nas dimenses ambientais e de sustentabilidade, usando o quadro de avaliao baseado em FCD. A avaliao de
oportunidades e riscos das opes estratgicas consttui um contributo fundamental para o processo de deciso.
Deve ento decorrer um processo iteratvo entre a AAE e os processos de formulao de poltcas ou de planeamento,
enquanto as opes esto em discusso e o processo de deciso em curso. O resultado da avaliao de opes deve
incluir os argumentos estratgicos expressos em oportunidades e riscos, para cada FCD considerado.
As perspectvas e expectatvas dos agentes interessados selecionados, individuais ou em grupos de referncia,
devem ser sempre consideradas. Plataformas de dilogo a diferentes escalas geogrfcas e administratvas so
teis para a obteno de diferentes perspetvas e para o ajustamento das opes estratgicas preferidas. Regras
de trade-of para o desenvolvimento sustentvel (Gibson et al., 2005) devem ser acordadas e especifcadas nesta
fase, aprovadas pelos setores e insttuies envolvidos. Estas sero ento incorporadas nas diretrizes de gesto e
monitorizao para seguimento.
O modelo 9, apresentado no Anexo II, pode ser utlizado para organizar as opes estratgicas por rea poltca,
relacionadas com o plano ou programa medida que este se desenvolve e incorpora as opes estratgicas para
considerao. O modelo 10 do Anexo II pode ser utlizado para a avaliao das opes estratgicas.
54
Figura 15 Exemplo das opes estratgicas na Estratgia Nacional para a Gesto Integrada da Zona Costeira
(ENGIZC) em Portugal
A avaliao das opes estratgicas deve ocorrer nas janelas de deciso chave para a formulao de poltcas,
planos ou programas, proporcionando a base necessria para a preparao das diretrizes para seguimento.
Eventualmente pode ser necessrio um nvel de avaliao subsequente para verifcar como os conceitos das
poltcas, planos ou programas esto a consolidar os caminhos identfcados e a dar resposta s prioridades.
Defnidos os conceitos de poltcas, planos ou programas (por exemplo um modelo territorial), uma rede de outros
instrumentos subsequentes, como a AIA, os sistemas de gesto ambiental, os instrumentos de planeamento, ou
instrumentos de controlo e responsabilidade, devem entrar em ao para dar seguimento s diretrizes da AAE e
informar sobre a implementao.
Contudo, as obrigaes legais ao abrigo da diretva europeia e da respetva legislao nacional requerem uma
avaliao mais detalhada dos efeitos fsicos, materializados, da proposta fnal do plano ou programa, em linha com
uma perspetva mais orientada para projeto. Neste caso, depois das avaliaes de opes e do conceito estratgico,
a AAE pode vir a necessitar de investr mais tempo na avaliao das solues do plano ou programa, usando o
mesmo quadro de avaliao e produzindo uma avaliao compatvel com a escala do objeto de avaliao. Se
ocorreu uma avaliao de opes, provvel que as solues propostas venham a possuir melhores condies do
ponto de vista ambiental e de sustentabilidade e, portanto, a avaliao das solues do plano ou programa servir
como uma confrmao das anteriores diretrizes da AAE.
ENGIZC
Opes
temcas
Naturalizao
Arcializao
Sistemas socio-
ecolgicos
Opes
instucionais
Fragmentao
de competncias
Centralizao de
competncias
Arculao de
competncias
Opes de
governana
Reforo do papel do
Estado e das polcas
pblicas
Predomnio da
interveno privada
Cooperao
pblico-privada
55
Como lidar com a incerteza Diretrizes para o seguimento
A fm de reduzir a incerteza precisamos de seguir a realizao do processo, para nos
assegurarmos que aproveitamos as oportunidades e no seremos surpreendidos
por alteraes inesperadas. Devero ser estabelecidas propostas de medidas, regras
de boa prtca, regras para ao conjunta e condies para aumentar sinergias e
evitar confitos como diretrizes para seguimento.
Como lidar com a
incerteza?
- Dilogo
- Diretrizes
- Seguimento
As diretrizes podem ser identfcadas com base na avaliao de oportunidades e riscos das opes estratgicas. As
diretrizes devem tambm ser objeto de interconetvidade entre a AAE e os processos de formulao de poltcas e
planeamento, a fm de se harmonizarem as recomendaes, bem como as medidas de monitorizao e indicadores,
de assegurar as sinergias e evitar confitos e sobreposies (ver modelos 11 e 12 do Anexo II, para diretrizes relatvas
a oportunidades e diretrizes relatvas a riscos com ligao s medidas e recomendaes do plano, respetvamente).
Isto estabelecer a base para um programa de seguimento, incluindo as diretrizes de planeamento, gesto e
monitorizao (Tabela 17, e modelo 13 do Anexo II). O quadro de governana ir assegurar a cooperao e a
partlha de responsabilidade durante a implementao da estratgia. O modelo 14 do Anexo II pode ser utlizado
para estruturar as vrias organizaes e as suas respetvas responsabilidades para seguimento.
Tabela 17 Exemplos de diretrizes e indicadores de monitorizao, Plano de Ordenamento do Espao Martmo,
Portugal
Exemplos de Diretrizes de Monitorizao Exemplos de Indicadores de Monitorizao
Monitorizar a salvaguarda do patrimnio cultural
(material e imaterial)
Classifcao e recuperao do patrimnio cultural
material de origem Portuguesa, em territrio nacional
e exterior;
Aes de salvaguarda do patrimnio cultural imaterial
(por exemplo, divulgao, transcrio, realizao de
exposies)
Monitorizar o estabelecimento de medidas de
salvaguarda, conservao e recuperao dos
ecossistemas marinhos
Estabelecimento de uma rede de reas marinhas
protegidas e sua efccia
Evoluo da implementao e sufcincia da extenso
Rede Natura 2000 ao meio marinho
Investmento em aes de recuperao de ecossistemas
marinhos e/ou respetvos servios ecossistmicos e sua
efccia
Monitorizar a evoluo do estado ambiental do meio
marinho
Estado ambiental do meio marinho, de acordo com
o estabelecido pela Diretva-Quadro da Estratgia
Marinha (DQEM)
Monitorizar o envolvimento dos agentes na conservao
dos recursos naturais
Investmento privado em projetos de conservao
Uma vez completadas as diretrizes, toda a histria do processo de AAE e das atvidades desenvolvidas podem
ser compiladas num relatrio fnal para partlhar os aspetos partculares da AAE e os resultados fnais sobre as
potenciais oportunidades e riscos de uma estratgia pretendida assim como as diretrizes de seguimento. O Anexo
III fornece uma sugesto de estrutura para o Relatrio Final, para o Resumo No Tcnico e para a Declarao
Ambiental.
56
Como fazer o seguimento?
O seguimento em AAE ainda uma atvidade imatura, sobre a qual pouca
experincia existe. Entende-se em geral que um programa de seguimento
deve basear-se em monitorizao e avaliao, apoiado por uma rede de
instrumentos que deve acompanhar a AAE de forma sistemtca.
Como fazer o seguimento?
- Programa de seguimento
- Instrumentos de
monitorizao e avaliao
Um programa de seguimento parte da fase contnua da AAE. Os programas de seguimento devem ser orientados
pelas diretrizes de planeamento, gesto e monitorizao, e desenvolver estudos de avaliao e o envolvimento dos
agentes interessados. Um programa de seguimento inclui indicadores de monitorizao, um sistema expedito de
avaliao, o apoio de um conjunto variado de instrumentos de avaliao e uma equipa responsvel, assim como os
recursos necessrios para permitr que os relatrios de seguimento sejam sistematcamente atualizados.
importante que, em paralelo e de forma contributva, seja implementado um sistema de registo e uma base de
dados de monitorizao ambiental com atualizao contnua, a fm de fornecer os dados para a monitorizao
bem como para estudos ambientais futuros. Este sistema de registo e a base de dados devero estar sob a
responsabilidade de autoridades pblicas a fm de permitr o acesso pblico aos dados para necessidades futuras,
e devero ser fnanceiramente sustentvel.
A comunicao e a partcipao so tambm aqui fundamentais. Deve ser estabelecido e operacionalizado um
contacto permanente para envolver os agentes interessados relevantes, adotando diferentes formatos conforme
adequado para cada caso.
A monitorizao e a avaliao do ciclo de decises estratgicas so inevitveis em processos estratgicos como
condio para a gesto da incerteza. Os requisitos legais referem-se apenas monitorizao e relatrios. Mas,
idealmente, as atvidades de seguimento devem estar ancoradas em mecanismos existentes de monitorizao de
planos e poltcas e de avaliao. Para que isto acontea fundamental estabelecer ligaes sistemtcas e efetvas
entre os processos de AAE e de deciso.
O propsito fundamental do seguimento o controlo sistemtco do desempenho e conformidade dos resultados,
bem como de contributos para abordar questes inesperadas e emergentes que exigem mudana dos caminhos
que se esto a seguir. Devem ser selecionados indicadores estratgicos e de desempenho, com base em indicadores
normalizados disponveis mas tambm nos indicadores utlizados no quadro de avaliao dos FCD.
Os relatrios de estado do ambiente, os relatrios de estado sobre o ordenamento do territrio, os relatrios
locais, regionais ou setoriais de sustentabilidade devem ser contributos fundamentais para estabelecer uma base
de dados que possa, sempre que necessrio, informar quaisquer mudanas futuras de direo estratgica de forma
rpida e simples. Deve ser selecionado um nmero limitado de indicadores de seguimento a fm de se assegurar
um programa de seguimento vivel e um controlo efetvo. Embora o nmero exato de indicadores seja impossvel
de estabelecer, recomenda-se que, em mdia, se usem 20 indicadores no seguimento.
O seguimento deve dar ateno partcular a mudanas estratgicas e, especialmente, a estratgias emergentes, ou
rupturas no sistema, que possam originar sbitas alteraes nas tendncias esperadas. importante levar a cabo
o seguimento com o apoio de avaliaes curtas e expeditas que possam fornecer uma indicao rpida das foras
de mudana e dos novos eventos.
Instrumentos como avaliao de impacto ambiental (AIA), sistemas de gesto ambiental, programas de gesto
ambiental de iniciatva pblica e privada, anlise e avaliao de poltcas pblicas, programas de ordenamento do
territrio e de conservao, relatrios de sustentabilidade empresarial, entre outros, so instrumentos que podem
apoiar a AAE no seguimento da implementao de poltcas, planos e programas. Num programa de seguimento
podem considerar-se as seguintes tarefas:
57
Desenvolver, ou rever, diretrizes de seguimento (planeamento, gesto e monitorizao)
Verifcar a efcincia do quadro de governana e de quaisquer alteraes insttucionais
Verifcar alteraes no QRE e condies ou orientaes adicionais
Verifcar incertezas e acontecimentos inesperados
Verifcar a adequao dos indicadores de monitorizao
Analisar os indicadores de seguimento selecionados (de preferncia cerca de 20)
Verifcar a efcincia da AAE qual foi o valor acrescentado da AAE para a deciso, para o ambiente e para os
progressos em direo sustentabilidade?
Como comunicar e envolver?
Nas seces anteriores chamou-se a ateno vrias vezes para a necessidade
de envolver os agentes interessados nas diferentes atvidades e fases da
AAE. A partcipao pblica considerada a principal atvidade no mbito
do envolvimento dos agentes interessados. A comunicao uma das
principais componentes da AAE enquanto instrumento facilitador dos
processos de deciso estratgica.
Comunicao e envolvimento
- Tipos diferentes de agentes
- Tcnicas apropriadas
- Envolvimento de agentes
interessados
Os princpios da aprendizagem e da partlha de conhecimento realam a comunicao e o envolvimento. S uma
comunidade bem informada capaz de uma partcipao efcaz. Apenas as plataformas com diversos agentes
interessados sero capazes de transmitr a maioria dos valores e percepes existentes. No envolvimento dos
agentes interessados necessrio colocar em prtca diversos mtodos e ferramentas de comunicao, dependendo
da ocasio, do tpo de agentes, do contexto, do tempo, e dos recursos disponveis (ver Anexo I).
A publicao de boletns informatvos desde os momentos iniciais e ao longo do processo consttui uma ferramenta
informatva. Onde a internet seja de fcil acesso pela maioria dos agentes relevantes, dever ser o meio preferido
para comunicao e troca de informao. Porm, quando a acessibilidade internet no pode ser assegurada,
este meio deixa de ser tl. Em todo o caso, a utlizao da internet no deve substtuir o contato direto nem as
oportunidades para o dilogo e troca construtva de ideias e perspetvas, nomeadamente em workshops, redes
sociais e outros fruns diretos. Os grupos setoriais, painis de cidados ou reunies gerais podem revelar-se
formatos adequados, partcularmente para o uso de tcnicas especfcas para diferentes grupos, e para permitr
discusses mais focadas. Finalmente, os relatrios devem tambm ser vistos como um meio de comunicao tanto
para as autoridades responsveis pela verifcao de qualidade da AAE como para os agentes relevantes.
So vrios os momentos adequados para a comunicao. importante manter os agentes informados ao longo
do processo e especialmente antes de requerermos a sua contribuio. Os dilogos, contudo, devem ser restritos
a momentos fundamentais, a fm de se evitar a exausto da partcipao. Existem pelo menos trs momentos
indispensveis para o envolvimento dos agentes de interesse: na discusso dos principais problemas e da focagem
estratgica, na avaliao das possveis opes estratgicas, e na partlha dos resultados fnais. No Anexo III sugerem-
se estruturas para os respetvos relatrios.
O aumento do envolvimento de agentes est a tornar-se realidade em diversas partes do mundo, atravs de
abordagens colaboratvas e processos de aprendizagem coletva. Embora possam persistr difculdades na
operacionalizao da prtca corrente, onde ainda existe uma forte perspetva regulatria, a boa prtca recomenda
um incremento no uso de dilogos, de redes e de pensamento coletvo atravs do processo de AAE. Estabelecer
rotnas, por exemplo atravs de painis de cidados, ou em colaborao com ONGs, pode contribuir para melhorar
a responsabilidade, transparncia e comunicao durante o processo, em estreita colaborao com as equipas de
planeamento e de formulao de poltcas.
58
Dez pontos de verifcao para uma AAE de pensamento estratgico bem-sucedida
Como sugesto para verifcao de uma melhor prtca em AAE apresenta-se seguidamente uma lista de verifcao
baseada em critrios defnidos e apresentados internacionalmente (Partdrio, et al. 2009), que foram entretanto
melhorados atendendo a comentrios recebidos.
Parmetro de avaliao Pergunta-chave Recomendado
1. Objeto da avaliao O que foi avaliado? Cenrios e/ou opes estratgicas
2. Incio da AAE Em que fase se iniciou a AAE? Quando se inicia o plano ou programa
3. Interatvidade
Qual foi o grau de integrao e
de retorno entre as atvidades de
avaliao e planeamento?
Alto
4. Quadro problema Foram identfcados problemas?
Mapeamento curto e defnido de
diagnstcos preliminares
5. Quadro de governana
Foi estabelecido um quadro de
governana?
Responsabilidade insttucional
Cooperao insttucional
Envolvimento de agentes interessados
6. Quadro de Referncia Estratgico
Como foi o Quadro de Referncia
Estratgico estabelecido e
usado?
At 30 referncias
Utlizado na avaliao como um
referencial
7. Quadro de avaliao dos FCD
O quadro de avaliao dos FCD
foi bem defnido?
Holstco e integrado
At cinco FCD
8. Opes estratgicas
Foram avaliadas opes
estratgicas?
Oportunidades e riscos das opes
para as estratgias relevantes
9. Partcipao Qual foi o grau de partcipao?
Elevado
Envolvimento atvo
10. Diretrizes para o planeamento,
gesto e monitorizao
Existem diretrizes de
seguimento?
Para o planeamento, gesto e
monitorizao
Incluir at 20 indicadores de
monitorizao
59
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mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade do homem. O dicionrio da Academia de Cincias de Lisboa
(2001) defne ambiente como o que cerca, envolve, o que relatvo ao meio fsico, social ou moral em que se vive.
Anlise de tendncias A recolha de factos durante um perodo de tempo com o objetvo de detetar um padro,
ou tendncia, numa determinada situao. A anlise de tendncias tem que considerar as foras de mudana que
podem infuenciar as tendncias futuras, uma anlise dinmica. Na anlise de tendncias observam-se padres
de mudana e relacionamos com foras de mudana.
Anlise SWOT Uma tcnica de gesto estratgica que adota uma abordagem lgica e subjetva que auxilia
na estruturao das ideias. Um instrumento para ajudar a compreenso e a tomada de deciso em diferentes
situaes, em reas de negcio e organizaes. Permite a reviso das estratgias, attudes e orientaes de uma
determinada idea ou proposta.
rvore de problemas Instrumento comum utlizado para ajudar a compreender um problema e a encontrar
solues atravs do mapeamento das relaes de causa e efeito em torno de uma questo, semelhante a um
mapa mental (representao grfca de ideias e conceitos, uma ferramenta visual de pensamento que ajuda a
estruturar a informao). Permite uma clara prioritzao dos fatores e ajuda a focar os objetvos. A Figura 6 uma
representao simples de uma rvore de problemas que pretende ilustrar a complexidade das questes que a AAE
enfrenta, e onde a AAE deve intervir a fm de contribuir para decises sustentveis.
Avaliao Ao de avaliar. Determinao por clculo mais ou menos rigoroso, do valor que atribudo a algo,
expressando juzos de valor. Determinao aproximada de uma grandeza ou quantdade sem recorrer mediao
direta, fazendo estmatvas (Academia de Cincias de Lisboa, 2001). A Avaliao pressupe a existncia de um
objeto da avaliao, cujo valor se estma, e de um avaliador ou um perito que sabe apreciar o valor ou as qualidades
de algo (Academia das Cincias de Lisboa, 2001).
Avaliao Ambiental A identfcao, descrio e avaliao dos eventuais efeitos signifcatvos no ambiente
resultantes de um plano ou programa, realizada durante um procedimento de preparao e elaborao do plano ou
programa e antes de o mesmo ser aprovado ou submetdo a procedimento legislatvo, concretzada na elaborao
de um relatrio ambiental e na realizao de consultas, e a divulgao pblica de informao respeitante deciso
fnal (Decreto-Lei n 232/2007 de 15 de junho).
Avaliao Ambiental Estratgica Instrumento de natureza estratgica que ajuda a criar um contexto de
desenvolvimento para a sustentabilidade, integrando as questes ambientais e de sustentabilidade na deciso e
avaliando opes de desenvolvimento face s condies de contexto.
Avaliao de Impacte Ambiental (AIA) Processo de identfcao, previso, avaliao e mitgao dos efeitos
biofsicos (fsicos e ecolgicos), sociais e outros efeitos relevantes de propostas de desenvolvimento antes de
decises fundamentais serem tomadas e de compromissos serem assumidos (IAIA, 1999).
Cenrios Um veculo para um salto de imaginao at ao futuro. Uma srie de narratvas sobre diferentes
possibilidades. Cenrios so histrias sobre como o mundo pode vir a ser amanh, histrias que nos podem ajudar
a reconhecer e adaptar mudanas no ambiente atual. No se trata de escolher um futuro preferido, ou encontrar
o futuro mais provvel, mas sim tomar decises estratgicas que sero seguras em todos os futuros plausveis
(Schwartz, 1999).
Glossrio
62
Ciclo de deciso Conceito inerente a uma abordagem estratgica. Estabelece a noo de contnuidade, na qual
as decises estratgicas (relatvas prioritzao, ao planeamento, escolha ou implementao) so tomadas
repetdamente durante o processo de planeamento e programao, em momentos crtcos do processo de deciso
(janelas de deciso). O desenvolvimento de novas estratgias resulta de uma reanlise informal de estratgias
anteriores, no contexto de cenrios de evoluo e objetvos prioritrios, infuenciando deste modo o subsequente
ciclo de planeamento ou programao. A noo de contnuidade crucial na AAE uma vez que o objeto da avaliao
um processo contnuo e iteratvo.
Critrios de avaliao O que serve para fazer distnes ou escolhas; o que serve para distnguir valores; o que
serve de base a um julgamento, razo, raciocnio (Porto Editora, 2007).
Deciso estratgica De acordo com Lloyaza, Verheem e Partdrio (2008), qualquer deciso que possua uma
viso olha para o contexto mais alargado (tempo e espao) e adota uma perspetva de longo-prazo; estabelece
objetvos a serem atngidos ao longo do tempo e adaptados ao contexto; procura os instrumentos e caminhos
crtcos necessrios para atngir os objetvos estabelecidos; acolhe os interesses dos agentes afetados pela deciso;
e um processo de aprendizagem que harmoniza os instrumentos, caminhos e objetvos s mudanas de contexto
(ambiental, social, econmico e prioridades poltcas).
Estratgia Conceito decorrente originalmente da cincia militar e refere-se genericamente ao estudo e
planeamento de meios para atngir objetvos poltcos. Pode ainda ser entendido como o conjunto de aes
consideradas como meios importantes para a consecuo de objetvos (Academia das Cincias de Lisboa, 2001).
Est normalmente associada a objetvos de longo prazo, distnguindo-se de ttcas que se referem a objetvos de
mdio e curto prazo. As abordagens estratgicas em poltca e planeamento, de acordo com Mintzberg (1994), no
se destnam a tentar saber o que pode acontecer no futuro, mas sim a tentar planear e guiar aes que consttuam
caminhos possveis para um futuro desejvel.
Fatores Crtcos para a Deciso (FCD) Temas fundamentais integrados vistos como fatores de sucesso numa
deciso estratgica e sobre os quais a AAE se deve debruar. Os FCD agem como janelas de observao destnadas
a focar a ateno nas questes estratgicas de ambiente e sustentabilidade relevantes na avaliao. Os FCD
materializam o conceito de defnio de mbito ao nvel da avaliao estratgica e satsfazem os requisitos legais
europeus sobre a pormenorizao da informao a ser considerada no relatrio ambiental. Os FCD estabelecem o
quadro da avaliao na AAE, fornecendo orientao para a anlise de tendncias, atravs dos estudos tcnicos que
necessitam de ser realizados, um quadro para a avaliao das opes estratgicas em termos de oportunidades e
riscos, e ainda uma estrutura para a apresentao de resultados. Os FCD so identfcados principalmente atravs de
observaes e dilogo com os agentes relevantes, considerando mltplas perspetvas e motvos de preocupao.
Deve ser efetuado um esforo de sntese na identfcao dos FCD, de forma a serem holstcos e focados. Os FCD
devem ser designados por uma palavra-chave que expresse o seu signifcado integrado e o seu nmero no deve
exceder sete, sendo ideal entre trs e cinco, para assegurar o foco estratgico (Ver a ttulo de exemplo htp://
ag.arizona.edu/futures/fut/dfmain.html).
Foras de mudana Nos processos de deciso estratgica so foras determinantes da mudana, importantes
para a compreenso das tendncias associadas a uma questo focal. um conceito popularizado no contexto da
construo de cenrios. Em AAE refere-se s foras que causam a mudana num processo de desenvolvimento
estratgico, determinando as tendncias. As foras de mudana podem distnguir-se entre promotoras e inibidoras,
sejam elas internas ou externas. O crescimento demogrfco e as alteraes de uso do solo consttuem algumas
das foras de mudana mais relevantes (MEA, 2005). O modelo DPSIR (D-Drivers; P-Pressures; S-State; I-Impact;
R Response) da OCDE usa o conceito de foras de mudana (drivers). As foras de mudana so frequentemente
categorizadas em demografa, economia, cincia poltca, sociologia, cincia e tecnologia.
Governana Conjunto de regras, processos e prtcas relatvas ao exerccio de poder, em relao responsabilidade,
transparncia, coerncia, efcincia e efccia. A boa governana ajuda a atngir objetvos. A boa governana
envolve o desempenho (efcincia) e a conformidade (satsfazendo os requisitos legais, os regulamentos, normas
publicadas e as expectatvas da comunidade).(htp://www.apsc.gov.au/publicatons07/betergovernance1.htm,
consultado em 2012.05.14)
Glossrio
63
Glossrio
Indicador O que indica ou serve como indicao; formulao analtca em que uma quantdade medida no espao
real em estudo comparada com um padro cientfco ou arbitrrio.
Janelas de deciso Momentos no processo de deciso nos quais decises crtcas so tomadas e que podem
benefciar de contributos da AAE. Compreendem a oportunidade estratgica de infuenciar a deciso e assegurar a
integrao das questes ambientais e das diretrizes de sustentabilidade.
Monitorizao Processo de observaes e de compilao sistemtca de dados sobre o estado do ambiente ou
sobre os efeitos ambientais de determinadas aes, e a descrio peridica desses efeitos.
Opo estratgica Caminho estratgico que permite atngir um objetvo de sustentabilidade.
Objeto da avaliao Identfca o que est a ser avaliado, normalmente associado aos principais objetvos e opes
estratgicas considerados no processo de deciso. Est fortemente relacionado com o problema de deciso.
Plano Resultado do processo de planeamento e gesto em que as intenes e regras relatvas s medidas e
aes adotadas para resolver e prevenir problemas so explicados. Proposta de ao, com prioridades, opes e
medidas para a alocao de recursos, de acordo com a sua adequao e disponibilidade, seguindo a orientao e
implementao das relevantes poltcas globais e setoriais.
Princpio da parcimnia, da simplicidade, ou princpio de Occam Entdades no devem ser multplicadas
desnecessariamente ou No devemos aumentar, para alm do necessrio, o nmero de entdades necessrias
para explicar algo so algumas das muitas descries deste princpio. Este princpio tem razes nos escritos de
Aristteles A Natureza funciona pelo caminho mais curto possvel. (htp://math.ucr.edu/home/baez/physics/
General/occam.html)
Problema de deciso O problema de encontrar uma forma para decidir se uma frmula, ou classe de frmulas,
verdadeira ou provvel dentro de um quadro ou de um dado sistema de axiomas. As razes que motvam a
necessidade de uma deciso. aquilo que os decisores precisam de resolver para que uma deciso seja tomada.
A identfcao de um problema implica a identfcao do que est em causa, considerando o nvel de incerteza.
Programa Agenda organizada com objetvos, a pormenorizao das atvidades e programas de investmento
defnidos nos planos relevantes e no enquadramento poltco.
Quadro de avaliao O quadro estabelecido pelos fatores crtcos para a deciso (FCD), e respetvos critrios de
avaliao e indicadores, que vai estruturar a avaliao das opes estratgicas numa dada AAE, quando se usa uma
abordagem com pensamento estratgico.
Quadro de governana Baseia-se nos princpios da governana do setor pblico, incluindo a responsabilidade
(dever de responder pelas decises tomadas e ter mecanismos adequados para o efeito), transparncia/abertura
(existncia de funes, responsabilidades e procedimentos claros para a tomada de decises e para o exerccio
de poder), integridade (agir imparcialmente, etcamente e sem manipulao de informao), boa administrao
(usar todas as oportunidades para promover a valorizao dos bens e insttuies pblicas), efcincia (assegurar
o melhor uso dos recursos para atngir os propsitos desejados, com o compromisso de estratgias de melhoria
baseadas em evidncias) e liderana (assumir o compromisso de boa governana a partr da liderana de topo).
(htp://www.apsc.gov.au/publicatons07/betergovernance1.htm, consultado em 2012.05.14)
Quadro de Referncia Estratgico (QRE) O quadro estratgico de macropoltcas para a AAE. uma componente
fundamental na defnio do contexto para a AAE. Cria uma referncia para a avaliao baseada nos objetvos
e orientaes poltcas relevantes estabelecidos formalmente como macro-objetvos de poltca setorial, de
sustentabilidade ou ambiental, a nvel internacional, europeu e nacional. Pode ainda incluir requisitos de outros
planos e programas que estabeleam orientaes poltcas relevantes.
Questes ambientais (QA) Questes ambientais que defnem o mbito ambiental relevante, ajustadas ao tema,
contexto e escala do objeto da avaliao, tendo por base as questes legalmente estabelecidas.
64
Questes Estratgicas (QE) As questes poltcas fundamentais, ou desafos associados ao objeto de avaliao,
que devem ser assegurados para atngir uma viso de futuro e que contribuem para a defnio dos FCD.
Relevncia O que importante ou pertnente, caracterstca do que relevante; sendo relevante o que sobressai,
o que ressalta ou o que importa (Porto Editora, 2007).
Seguimento Processo de acompanhamento do ciclo de planeamento e programao, assegura o contributo
contnuo da AAE enquanto facilitador da integrao das questes de ambiente e sustentabilidade no processo de
deciso. Trabalha com mltplas dimenses de incerteza que caracterizam qualquer processo de deciso estratgico.
O seguimento em AAE assenta fortemente na monitorizao e na avaliao do desempenho, ajustando-se ao ciclo
de deciso, curto e frequente, o que signifca que a AAE deve seguir a dinmica da estratgia.
SWOT Acrnimo em ingls para Strengths, Weaknesses, Opportunites and Threats. Ver Anlise SWOT.
Sustentabilidade Conceito complexo que se baseia no termo sustentvel, o qual, segundo Heinberg (2007) signifca
aquilo que pode ser mantdo ao longo do tempo. Para Gibson et al. (2005) sustentabilidade essencialmente
um conceito integrado que resulta da interseco de interesses e iniciatvas ecolgicas, sociais e econmicas. Est
associado ao conceito de desenvolvimento sustentvel, para o qual existem diversas defnies formais. Neste
Guia sustentabilidade entendido como um objetvo e desenvolvimento sustentvel o processo que permite
eventualmente atngir a sustentabilidade.
Glossrio
65
Anexo I- Tcnicas
Anexo I Tcnicas
Lista de tcnicas teis para AAE e fontes com informao:
OCDE, 2006 UNEP, 2009
Grupos de Peritos
Tcnicas de partcipao para avaliao
Anlise e Mapeamento de Partes Interessadas (SAM -Stakeholder Analysis and
Mapping)

Anlise SWOT
Quadro de Sustentabilidade e Indicadores
Anlise de rede
Anlise de Cadeia Causal (CCA - Causal Chain Analysis)
Anlise de Causa Raiz (RCA -Root Cause Analysis )
Anlise de tendncias
Construo de cenrios
Anlise/inquritos sociais e econmicos
Inquritos residenciais
Inquritos de opinio para identfcar prioridades
Grupos de foco
Processos de construo de consenso
Anlise custo-benefcio, anlise de sensibilidade e anlise multcritrio
Sistemas de Informao Geogrfca
Mapas de sobreposio
Anlise de uso do solo
Anlise de modelos
Anlise de vulnerabilidade
Avaliao da Qualidade de Vida
Avaliao de compatbilidade
Anlise de capacidade de suporte
Anlise ou avaliao de risco
Fontes:
OECD, 2006 Applying SEA: Good Practce Guidance for Development Co-operaton htp://www.seataskteam.net/guidance.php
UNEP, 2009 Integrated Assessment for Mainstreaming Sustainability into Policymaking: A Guidance Manual htp://www.unep.ch/etb/
index.php
66
Anexo II Tabelas e modelos
Este anexo fornece modelos para ajudar a aplicao dos instrumentos sugeridos neste Guia.
Modelo 1 - FCD, Questes Ambientais e de Sustentabilidade (QAS) e Questes Ambientais (QA)
(propsito: ajudar a justfcar como os FCD e QAS contm no seu mbito os fatores ambientais (questes ambientais,
QA) exigidos por lei, assegurando a integrao)
Fatores Crtcos para a Deciso QAS relevantes QA legalmente defnida
FCD#1
FCD#2
FCD#3
FCD#4
Modelo 2 - FCD, questes estratgicas e relao com QAS
(propsito: ajudar a justfcar como os FCD se relacionam com as questes estratgicas e as QAS)
Questes
estratgicas
FCD Questes Ambientais e
de Sustentabilidade
QA1 FCD#1 QAS1
QA2 FCD#2 QAS2
QA3 FCD#3 QAS3
QA4 FCD#4 QAS4
Anexo II - Tabelas e modelos
67
Modelo 3 Quadro de Referncia Estratgico e relao com os FCD
(propsito: indicar quais as macropoltcas consideradas na AAE e sua relevncia para os FCD; a ser includo no
corpo principal do relatrio, no mximo 1 pgina, ou meia pgina)
Macropoltcas
estratgicas
relevantes
Fatores
Crtcos
para a Deciso
FCD#1
FCD#2
FCD#3
FCD#4
Modelo 4 Quadro de Referncia Estratgico Orientaes de poltca e objetvos
(propsito: indicar as orientaes e metas poltcas organizadas por FCD a ser utlizado na avaliao estratgica; a
ser includo em Anexo do Relatrio)
FCD #1
Orientaes ambientais e de sustentabilidade Metas

FCD #2

FCD #3

68
Modelo 5 Quadro de governana
(propsito: identfcar grupos de interesse, classifc-los por mbito de interesses, reas de competncia e
responsabilidade, instrumentos de governo)
Entdades Grupos de interesse
Autoridades locais
ONGs
etc.
S
e
t
o
r
/
p
o
l
t
c
a

A
S
e
t
o
r
/
p
o
l
t
c
a

B
S
e
t
o
r
/
p
o
l
t
c
a

C
S
e
t
o
r
/
p
o
l
t
c
a

D
S
e
t
o
r
/
p
o
l
t
c
a

E
Grupos de interesse reas de competncia e responsabilidade
A X X X X X
B X X X X X
C X X X
D X X X X
E X X X
F X
G X X X X X
H X X
Entdades Instrumentos de governana
Administrao central
Municpios
etc.
69
Modelo 6 Objetvos dos FCD ou descrio de mbito
(propsito: indica o que o FCD pretende avaliar: objetvos ou descrio de mbito 50 palavras em mdia)
FCD Objetvo / Descrio
FCD #1
FCD #2
FCD #3
FCD #4
Modelo 7 Quadro de Avaliao dos FCD: FCD, Critrios de Avaliao e Indicadores
(propsito: indicar numa nica tabela todo o quadro de avaliao, objetvos estabelecidos para os FCD e dos critrios
de avaliao; os indicadores podem ser quanttatvos ou qualitatvos, diretos ou representatvos; os indicadores so
usados na anlise de tendncias)
FCD #1
Objetvo: Objetvo do FCD #1
Critrios de Avaliao Indicadores
Critrio #1
Objetvo
Critrio #2
Objetvo
Critrio #2
Objetvo
FCD #2
Objetvo: Objetvo do FCD #2
Critrios de Avaliao Indicadores
Criterio#1
Objetvo
Criterio#1
Objetvo
70
Modelo 8 Anlise SWOT
(propsito: sintetzar uma anlise de tendncias deve ser curta e concisa)
Anlise simples
Pontos fortes Pontos fracos
Pontos fortes dos sistemas internos, determinados
pelas caracterstcas prprias dos sistemas
Pontos fracos dos sistemas internos, determinados
pelas caracterstcas prprias dos sistemas
Oportunidades Ameaas
Oportunidades criadas pelos sistemas externos, pelas
caracterstcas do contexto
Ameaas criadas pelos sistemas externos, pelas
caracterstcas do contexto
Anlise correlacionada para uma interpretao alargada baseada na anlise simples
Pontos fortes Pontos fracos
Oportunidades
Oportunidades/Pontos fortes
reas de prioridade Como usar os
pontos fortes para trar benefcio
das oportunidades
Oportunidades/Pontos fracos
Potenciais opes Como superar
os pontos fracos para trar benefcio
das oportunidades
Ameaas
Ameaas/Pontos fortes
Proteo Como fazer uso dos pon-
tos fortes para reduzir as ameaas
(e transformar as ameaas em
oportunidades)
Ameaas/Pontos fracos
Risco potencial Como tratar
dos pontos fracos que tornam as
ameaas em realidade (possvel
avaliao de risco)
Modelo 9 Identfcao das opes estratgicas (OE)
(propsito: identfcar as opes estratgicas em cada rea de poltca ou temtca de planeamento, por exemplo
opes de mobilidade, opes sobre o uso de energias renovveis)
Opes estratgicas
Poltcas Nome Descrio
Poltca 1
OE1.1
OE1.2
Poltca 2
OE2.1
OE2.2
OE2.3
71
Modelo 10 Avaliao das opes estratgicas (OE)
(propsito: avaliar as opes estratgicas para cada FCD, usando os critrios de avaliao; para a avaliao
recomendvel o uso de smbolos, tais como setas ou smileys, no nmeros ou sinais de mais e menos)
FCD#1
Poltca
Critrios
OE
Criterio #1 Criterio #2 Criterio #3
Poltca 1
OE1.1
OE1.2
Poltca 2
OE2.1
OE2.2
Modelo 11 Diretrizes relatvas a oportunidades
(propsito: as oportunidades encontradas na avaliao precisam de diretrizes para assegurar o seu refnamento;
relacionar as diretrizes da AAE com as medidas ou recomendaes do plano que criam tais oportunidades, por
exemplo transferncia de mobilidade para os transportes pblicos, a criao de zonas livres de viaturas)
FCD#1
Critrios de
avaliao
Oportunidades
Medidas
do plano
Recomendaes do plano
Diretrizes de
planeamento e
gesto
Critrio #1
Critrio #2
72
Modelo 13 Diretrizes de monitorizao e indicadores para o seguimento
(propsito: identfcar as diretrizes para a monitorizao e os respetvos indicadores; nem todas as diretrizes exigem
indicadores; evitar indicadores em demasia; idealmente 20 indicadores so sufcientes para o seguimento)
Diretrizes de monitorizao Indicadores de monitorizao
Modelo 14 Quadro de governana para ao

(propsito: identfcar e acordar as responsabilidades para o seguimento quem precisa de fazer o qu para a
realizao bem sucedida da estratgia)
Entdades Diretrizes de governana
Autoridades locais
ONGs
etc.
Modelo 12 Diretrizes relatvas a riscos
(propsito: os riscos encontrados na avaliao precisam de diretrizes a fm de serem prevenidos ou reduzidos;
relacionar as diretrizes da AAE com as medidas ou recomendaes do plano que podem aumentar, ou que j
pretendem reduzir o risco, por exemplo, comunidades vulnerveis expostas a eventos extremos; a falta de poltcas
para as atvidades tradicionais aumenta o risco de perda do conhecimento tradicional, e aumenta o risco de
abandono das terras)
FCD#1
Critrios de
avaliao
Riscos Medidas ou
recomendaes do
plano
(que podem
potenciar o risco)
Medidas ou
recomendaes do
plano
(Que podem
minimizar o risco)
Diretrizes de
planeamento e
gesto
Critrio #1
Critrio #2
73
Anexo III Modelos de relatrio
1 Relatrio dos Fatores Crtcos para a Deciso
Introduo
Objetvos e metodologia da AAE
Objeto de avaliao
Quadro de problemas
Quadro de Governana
Quadro de Referncia Estratgico
Quadro de Fatores Crtcos para a Deciso (FCD) para avaliao
Programa de trabalhos da AAE Interaes entre os processos da AAE e de planeamento
Envolvimento do Pblico e Insttuies estratgia de comunicao
Anexo Quadro de Referncia Estratgico orientaes e objetvos
2- Relatrio de Avaliao de Opes (no exigido por lei, apenas por boa prtca)
Introduo
Objeto de avaliao questes estratgicas (objetvos estratgicos, prioridades) e principais opes estratgicas
Fatores Crtcos para a Deciso (FCD)
Anlise e Avaliao Estratgica
1. Anlise de tendncias e anlise SWOT
2. Avaliao das Opes Estratgicas por FCD oportunidades e riscos
Sntese da avaliao de opes e recomendaes para o processo de planeamento
Concluses
3 Relatrio Ambiental
Introduo
Objeto de avaliao contexto, questes estratgicas (objetvos estratgicos, prioridades) e as principais opes
estratgicas
Fatores Crtcos para a Deciso (FCD)
Anlise de consistncia das responsabilidades poltcas e insttucionais (se existe um FCD sobre governana ento
deve ser integrado na avaliao)
Anlise e Avaliao Estratgica (uma seco por cada FCD com a seguinte estrutura)
1. Anlise de tendncias e SWOT
2. Avaliao das opes estratgicas oportunidades e riscos
3. Diretrizes para o seguimento: planeamento ou programao, gesto, monitorizao e avaliao, quadro
de governana
Sumrio da Avaliao Ambiental Estratgica (integrao dos resultados)
1. Oportunidades e riscos ambientais e de sustentabilidade
2. Diretrizes para o seguimento: planeamento ou programao, gesto, monitorizao e avaliao.
Concluses
Resumo No Tcnico
74
4- Resumo No Tcnico
O que o Resumo No Tcnico?
O que a Avaliao Ambiental Estratgica? (e o que a Avaliao Ambiental de planos e programas se no contexto
da Diretva Europeia)?
O que o Relatrio Ambiental? E o que a Declarao Ambiental?
Qual o objecto de avaliao da AAE? O que se avaliou?
Quais foram os Factores Crtcos para a Deciso (FCD) do ...(poltca, plano ou programa)?
Que opes estratgicas foram avaliadas?
Quais as principais poltcas orientadoras, e os principais planos e programas relevantes?
Quais as principais tendncias que podem ser relevantes para a avaliao das opes estratgicas?
Quais as principais oportunidades e riscos a um desenvolvimento sustentvel?
Quais as principais diretrizes? E quem so os principais agentes no sucesso de implementao do ...(poltca, plano
ou programa)?
Quais so os principais indicadores de monitorizao?
O que se concluiu sobre o desempenho ambiental e de sustentabilidade do ...(poltca, plano ou programa)?
5- Declarao Ambiental com informao sobre a Deciso
Nota Introdutria
1. Forma como as consideraes ambientais e o Relatrio Ambiental foram integrados no ....(poltca, plano
ou programa)
Consulta Insttucional e do pblico
Metodologia
Fatores Crtcos para a Deciso
Justfcao Principais resultados por FCD
2. Observaes apresentadas durante a consulta realizada nos termos do artgo 7. do Decreto-Lei
n 232/2007 e os resultados da respetva ponderao
3. Resultados das consultas realizadas nos termos do artgo 8 do Decreto-Lei n 232/2007
4. Razes que fundamentaram a aprovao do ....(poltca, plano ou programa) luz de outras alternatvas
razoveis abordadas durante a sua elaborao
5. Medidas de controlo previstas em conformidade com o disposto no artgo 11 do Decreto-Lei
n 232/2007
Diretrizes de Planeamento
Diretrizes de Gesto
Diretrizes de Monitorizao
Indicadores de Monitorizao (para alm dos indicadores do ... (poltca, plano ou programa))
Quadro de Governana
Data
Assinatura pelo Responsvel pela Poltca, Plano ou Programa
75

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