Livro Gestaomunicipal

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Fundao pbl i ca vi ncul ada Secr et ar i a de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvol vi mento brasi l ei ro e di sponi bi l i za,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Gesto Municipal no Brasil
Autores
um retrato das prefeituras
Adauto Beato Venerano
Ana Maria de Macedo Ribas
Araken Barbosa da Silva
Camilla Ferreira Lobino
Carla Fellows
Carlos Eduardo Saraa
Dbora Zlotnik Werneck
Duarte de Souza Rosa Filho
Fbio Arajo Fernandes
Fernando Antonio Franco Montoro
Greyce Umeki Hanashiro
Joo Augusto Pereira Neto
Joo Francisco Alves Veloso
Jos Carlos Daleprani
Jos Tarcsio Alves Ribeiro
Josep Pont Vidal
Leonardo Chagas de Brito
Leonardo Monteiro Monasterio
Leonildo Pereira de Souza
Luciana Peixoto Santa Rita
Manuela Trindade Viana
Maria de Lourdes Urban Kleinke
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz
Mirian da Silva Salomo
Nadia Zaiczuk Raggio
Neide Csar Vargas
Nelsio Rodrigues de Abreu
Patrcia de Oliveira Burlamaqui
Patrcia Moreira Mendona e Silva
Paulo da Cruz Freire dos Santos
Ricardo Kingo Hino
Roberson Leite Silva Jnior
Roberta da Silva Vieira
Rodrigo Taveira Rocha
Rogrio Boueri Miranda
Rosiany Miranda
Slvia da Silva Craveiro
Silvia Rodrigues Bio
Talita Pereira de Castro
Braslia, 2011
Organizadores
Gesto Municipal no Brasil
Autores
um retrato das prefeituras
Carla Fellows
Fbio Arajo Fernandes
Josep Pont Vidal
Neide Csar Vargas
Ricardo Kingo Hino
Rosiany Miranda
Silvia Rodrigues Bio
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no
exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Gesto municipal no Brasil : um retrato das prefeituras / organizadores:
Joo Francisco Alves Veloso... [et al.]. Braslia : Ipea, 2011.
303 p. : grfs., mapas, tabs.
Inclui bibliograa.
ISBN 978-85-7811-100-7
1. Administrao Municipal. 2. Municpios. 3. Gesto Pblica.
4. Finanas Locais. 5. Brasil. I. Veloso, Joo Francisco Alves. II. Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 352.081
Coordenao Geral
Ipea
Liana Maria da Frota Carleial diretora da Dirur
Bruno de Oliveira Cruz diretor adjunto da Dirur
Equipe Tcnica
Leonardo Monteiro Monasterio responsvel
pelo projeto
1
Rogrio Boueri Miranda responsvel pelo projeto
2
Roberta da Silva Vieira coordenadora geral
Joo Francisco Alves Veloso bolsista do PNPD
Equipe de Apoio
Joo Lima Dias e Maria da Glria Oliveira
Coordenao Estadual
Alagoas
Secretaria de Estado do Planejamento e do
Oramento do Estado de Alagoas (Seplan/AL)
Jos Cndido do Nascimento representante
institucional
Equipe Tcnica
Araken Barbosa da Silva coordenador estadual
Roberson Leite Silva Jnior tcnico da Seplan/AL
Paulo da Cruz Freire dos Santos (Ufal) bolsista do
PNPD/ProRedes
Nelsio Rodrigues de Abreu (Ufal) bolsista do
PNPD/ProRedes
Luciana Peixoto Santa Rita (Ufal) bolsista do
PNPD/ProRedes
Equipe de Apoio
Adriano Vieira da Silva, Alysson Praxedes de Melo, Ana
Paula Maria de Souza Ramos, Camilla Maria Cavalcante
Guimares, Ricardo Luis Alves de Oliveira Ribeiro e
Thayse Nayane Melo Ferro
1. Aps abril de 2010.
2. At abril de 2010.
Esprito Santo
Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN)
Caroline Jabour de Frana coordenadora geral dos
projetos da Rede Ipea/Anipes
Equipe Tcnica
Adauto Beato Venerano coordenador estadual
Jos Carlos Daleprani tcnico do IJSN
Camilla Ferreira Lobino bolsista do PNPD/ProRedes
Duarte de Souza Rosa Filho bolsista do
PNPD/ProRedes
Neide Csar Vargas bolsista do PNPD/ProRedes
Equipe de Apoio
Par
Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social
e Ambiental do Par (IDESP)
Equipe Tcnica
Jos Tarcisio Alves Ribeiro coordenador estadual
Josep Pont Vidal bolsista do PNPD/ProRedes
Joo Augusto Pereira Neto bolsista do PNPD/ProRedes
Mirian da Silva Salomo bolsista do PNPD/ProRedes
Rosiany Miranda bolsista do PNPD/ProRedes
Fabio Arajo Fernandes bolsista do PNPD/ProRedes
Paraba
Instituto de Desenvolvimento Municipal
e Estadual da Paraba (Ideme)
Equipe Tcnica
Flvia Tolentino coordenadora estadual
3
Maria do Carmo A. Lima coordenadora estadual
4
Francisco Carvalho bolsista do PNPD/ProRedes
Paulo Galvo bolsista do PNPD/ProRedes
Ionara Stfani Viana de Oliveira bolsista do
PNPD/ProRedes
Equipe de Apoio
Ana Lcia Cordeiro Prmola, Carlos Gonalo de Oliveira,
Luiz Gonzaga Costa de Arajo, Maria Arlete de Souza,
Maria Auxiliadora Bezerra da Silva, Maria Deise Nbrega
Trigueiro, Mrio Jos Ribeiro Alexandre, Neuma Benigno
da Silva e Zlia Alves de Arajo
3. Aps maro de 2010.
4. At maro de 2010.
Paran
Instituto Paranaense de Desenvolvimento
Econmico e Social (Ipardes)
Equipe Tcnica
Nadia Zaiczuk Raggio coordenadora estadual
Ana Maria de Macedo Ribas tcnica do Ipardes
Dbora Zlotnik Werneck tcnica do Ipardes
Leonildo Pereira de Souza tcnico do Ipardes
Maria de Lourdes Urban Kleinke tcnica do Ipardes
Gracia Maria Viecelli Besen diretora de pesquisa
Greyce Umeki Hanashiro bolsista do PNPD/ProRedes
Ricardo Kingo Hino bolsista do PNPD/ProRedes
Carlos Manuel dos Santos diretor presidente
5
Maria Lcia de Paula Urban diretora presidente
6
Thais Kornin diretora do Centro de Treinamento para o
Desenvolvimento (CTD)
Deborah Carvalho Guimares diretora do Centro
Estadual de Estatstica do Ipardes
Equipe de Apoio
Ciro Cezar Barbosa, Elaine Schraiber Trevisan, Elyane
Neme Alves, Eloise Helene Hatschbach Machado,
Emlio Kenji Shibatta, Francisco Carlos Sippel, Janana
Gonalves, Luiz Antonio Cortesi, Maria Salete Zanchet,
Marina Maruyma Mori, Marino Antonio Castillo Lacay,
Nelson Ari Cardoso e Vilmar Gross
Rio de Janeiro
Fundao Centro Estadual de Estatsticas,
Pesquisas e Formao de Servidores Pblicos
do Rio de Janeiro (CEPERJ)
Equipe Tcnica
Carlos Eduardo Santos Saraa coordenador estadual
Patrcia de Oliveira Burlamaqui bolsista do
PNPD/ProRedes
Patrcia Moreira Mendona e Silva bolsista do
PNPD/ProRedes
Leonardo Chagas de Brito bolsista do PNPD/ProRedes
Carla Fellows bolsista do PNPD/ProRedes
Maria Alice Machado de Carvalho coordenadora de
Apoio Gesto Municipal
Marco Antonio Santos coordenador / coordenadoria
de Informaes Geoespaciais CIGEO
Equipe de Apoio
Glria Maria Duarte Pinheiro
5. Diretor Presidente at abril de 2010.
6. Diretora Presidente a partir de abril de 2010.
So Paulo
Fundao Prefeito Faria Lima Cepam Centro de
Estudos e Pesquisas da Administrao Municipal
Presidentes
Felipe Soutello
7

Nelson Hervey Costa
8
Lobbe Neto
9

Equipe tcnica
Ftima Fernandes de Arajo coordenadora da Cogepp
10
Juliana G. Schneider coordenadora da Cogepp
11
Maria do Carmo Meirelles Toledo Cruz coordenadora
Estadual da Pesquisa
Fernando Antonio Franco Montoro tcnico do Cepam
Slvia Rodrigues Bio tcnica do Cepam
Manuela Trindade Viana bolsista do PNPD/Proredes
Slvia da Silva Craveiro bolsista do PNPD/Proredes
Talita Pereira de Castro bolsista do PNPD/Proredes
Equipe de apoio
Carlos Eduardo Schad (estagirio), Maria Teresa Tavares
de Lima Ferraz e Rosngela Alves da Silva
7. At maro de 2010.
8. De maro a dezembro de 2010.
9. Atual.
10. De agosto a dezembro de 2010.
11. De agosto a dezembro de 2010.
SUMRIO
APRESENTAO ........................................................................................9
CAPTULO 1
UMA VISO INICIAL DOS SUBSISTEMAS DA GESTO
PBLICA MUNICIPAL .................................................................................11
CAPTULO 2
FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL E QUALIFICAO
DA GESTO MUNICIPAL NO ESTADO DO PARAN .....................................41
Ricardo Kingo Hino
CAPTULO 3
GESTO PBLICA MUNICIPAL NO ESTADO DE SO PAULO:
ELEMENTOS PARA UM OLHAR ANALTICO .................................................87
Slvia Rodrigues Bio
CAPTULO 4
ANLISE DA GESTO PBLICA DOS MUNICPIOS
DO ESPRITO SANTO .................................................................................141
Neide Csar Vargas
CAPTULO 5
PERFIL DA GESTO PBLICA DOS MUNICPIOS
DO RIO DE JANEIRO .................................................................................183
Carla Fellows
CAPTULO 6
GESTO PBLICA MUNICIPAL NO ESTADO
DE ALAGOAS: DIAGNSTICO A PARTIR DE
UMA AMOSTRA DE 21 MUNICPIOS ........................................................221
CAPTULO 7
CONTINUIDADE E MUDANA NO
FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL
NO ESTADO DO PAR ..............................................................................269
Josep Pont Vidal
Rosiany Miranda
Fabio Arajo Fernandes
APRESENTAO
O presente livro est inserido no Programa de Apoio a Redes de Pesquisa (ProRedes),
cujo objetivo integrar aes e pesquisas em reas temticas defnidas no planejamento
estratgico do Ipea, com nfase na aplicao de resultados focados na sustentabilidade
do desenvolvimento social e econmico brasileiro. Este programa busca melhorar o
intercmbio do Ipea com instituies congneres nacionais e internacionais, estimu-
lando a troca de conhecimentos e experincias.
No mbito do ProRedes, criou-se a rede de pesquisa formada na cooperao
entre o Ipea e instituies participantes da rede Ipea/Associao Nacional das
Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes). A rica experincia
de trabalho em rede, com permanente troca de experincias e conhecimentos
entre os pesquisadores das instituies, permitiu que se tivesse um produto de
qualidade superior que seria obtida pelos partcipes de forma isolada. O todo
superou a soma das partes. Espera-se que o resultado desse processo contribua
para os debates sobre os caminhos do desenvolvimento nacional.
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho de Castro
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Liana Maria da Frota Carleial
Mrcio Wohlers de Almeida
Mrio Lisboa Teodoro
CAPTULO 1
UMA VISO INICIAL DOS SUBSISTEMAS DA GESTO
PBLICA MUNICIPAL
*
**
***
**
1 INTRODUO
Nas ltimas trs dcadas, a gesto municipal vem tornando-se um tema central
na formulao e na execuo das polticas pblicas brasileiras. Isso decorre da
redefnio do papel dos municpios brasileiros no provimento de bens e servios
pblicos populao, causado principalmente pelos seguintes processos: a des-
centralizao federativa, a universalizao dos direitos da cidadania e a instituio
da seguridade social. Esses processos resultaram em importantes impactos nas
relaes fscais da Federao brasileira, principalmente aps as mudanas consti-
tucionais de 1988, com a ampliao das competncias tributrias e das respon-
sabilidades de gastos municipais. No entanto, essas mudanas tambm afetaram
as desigualdades na repartio dos recursos entre municpios, o que torna o tema
ainda mais relevante e complexo.
O objetivo geral desta pesquisa foi realizar diagnstico da atual gesto pblica
municipal brasileira para avaliar seu nvel de qualifcao e identifcar entraves a
seu fortalecimento institucional, com o intuito de subsidiar polticas pblicas
voltadas para o aprimoramento da governabilidade, da transparncia e da efccia
da ao pblica municipal brasileira. O trabalho focou-se nos processos, e no
nos resultados da gesto, pois no se pretende avaliar a efcincia no provimento
de bens e servios pblicos. Dessa forma, foram avaliadas quatro importantes
reas de gesto identifcadas como centrais para o funcionamento das prefeituras:
*
Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Polticas
Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. E-mail: joao.veloso@ipea.gov.br
**
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Dirur/Ipea. E-mails: leonardo.monaterio@ipea.gov.br e rogerio.boueri@
ipea.gov.br
***
Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Dirur/Ipea. E-mail: roberta.vieira@ipea.gov.br
Gesto Municipal no Brasil: um retrato das prefeituras 12
gesto fnanceira, gesto de capital e infraestrutura, gesto de pessoas e gesto de
tecnologia da informao.
O projeto Fortalecimento Institucional e Qualifcao da Gesto Municipal
est inserido no Programa de Apoio a Redes de Pesquisa (ProRedes), cujo objetivo
integrar aes e pesquisas em reas temticas defnidas no planejamento estra-
tgico do Ipea, com nfase na aplicao de resultados focados na sustentabilidade
do desenvolvimento social e econmico brasileiro. Este programa busca melhorar
o intercmbio do Ipea com instituies congneres nacionais e internacionais,
estimulando a troca de conhecimentos e experincias.
No mbito do ProRedes, criou-se a rede de pesquisa formada na cooperao
entre o Ipea e seis instituies participantes da rede Ipea/Associao Nacional das
Instituies de Planejamento, Pesquisa e Estatstica (Anipes): Fundao Centro
Estadual de Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores Pblicos do Rio de
Janeiro (CEPERJ); Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental
do Par (IDESP); Instituto de Desenvolvimento Municipal e Estadual da Paraba
(Ideme); Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN) do Esprito Santo; Instituto
Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes); e Secretaria de
Estado do Planejamento e do Oramento (Seplan) de Alagoas. Posteriormente, o
Centro de Estudos e Pesquisas da Administrao Municipal (Cepam), represen-
tando o estado de So Paulo, integrou-se ao projeto.
A pesquisa foi conduzida com dois nveis de coordenao: uma nacional
e outra estadual. A coordenao nacional foi realizada pelo Ipea, por meio da
Coordenao de Estudos em Desenvolvimento Federativo (CODEF), que est
sob a Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
deste instituto. No mbito estadual, as instituies fcaram responsveis pela
coordenao de suas equipes e execuo das pesquisas. As equipes estaduais eram
compostas por tcnicos da instituio e bolsistas escolhidos por processo de sele-
o local. Alm dessas atribuies, cada instituio foi responsvel pela produo
de um captulo deste livro.
1
Este captulo est dividido em cinco sees, incluindo esta introduo.
A seo 2 apresenta a evoluo do papel dos municpios brasileiros nos ltimos
30 anos e seu refexo na gesto municipal. A seo 3 contm as etapas do projeto
e a metodologia utilizada, incluindo formao da rede de pesquisas, defnio
da estrutura do projeto, determinao da amostra de municpios e elaborao
e aplicao dos questionrios. A seo 4 apresenta viso geral dos resultados da
pesquisa, abordando as quatro reas de gesto pesquisadas: fnanceira; capital e
infraestrutura; pessoas; e tecnologia da informao. As informaes detalhadas
1. Apesar de ter concludo a pesquisa, por questes operacionais, o captulo elaborado pelo Ideme no pde ser
includo nesta publicao.
Uma Viso Inicial dos Subsistemas da Gesto Pblica Municipal
13
de cada estado nas quatro reas de gesto pesquisadas sero apresentadas nos
demais captulos. Finalmente, a seo 5 apresenta as concluses e as recomen-
daes gerais do projeto.
2 O PAPEL DOS MUNICPIOS NO BRASIL
O aumento do papel dos municpios iniciou-se com o processo de descentrali-
zao brasileiro, que teve por objetivo o fortalecimento fnanceiro e poltico dos
estados e, principalmente, dos municpios em relao ao governo federal. Assim
como em outros pases da Amrica Latina, esse processo esteve estreitamente
ligado ao objetivo mais amplo de reforma do Estado e de redemocratizao da
regio, baseados no argumento de que a descentralizao da gesto pblica seria o
caminho mais adequado para aumentar a efcincia no uso dos recursos, a efccia
das polticas pblicas, a transparncia das decises e a gerao de condies pro-
pcias responsabilizao dos governantes perante seus cidados.
No incio da dcada de 1980, observou-se forte processo de desconcentra-
o dos recursos, conforme apresentado por Boueri et al. (2009). O aumento
da receita disponvel para os municpios deu-se, em parte, como consequncia
da Emenda Constitucional n
o
23/1983, que elevou o percentual do Fundo de
Participao dos Municpios (FPM) e fechou as brechas legais que permitiam
Unio reduzir as bases sobre as quais incidiam os percentuais destas e de outras
participaes dos municpios na receita tributria.
A descentralizao foi acelerada com a Constituio Federal de 1988
(CF/88), que transformou os municpios em entes autnomos e redefniu o papel
dos municpios no federalismo brasileiro. Nesse contexto, Rezende (1997) desta-
cou quatro importantes aspectos do processo de descentralizao: i) o desequil-
brio entre a repartio de recursos e de atribuies; ii) as assimetrias na repartio
dos recursos entre municpios; iii) o incentivo criao de novos municpios; e
iv) a dissociao das tendncias de concentrao de demandas de recursos.
O primeiro aspecto refere-se ao desequilbrio entre a repartio de recursos e de
atribuies entre as esferas de governo. O processo de descentralizao trazido pela
Constituio no ocorreu de forma ordenada, causando maior descentralizao de
recursos do que de atribuies. Este desequilbrio foi agravado pelo concomitante
aumento das responsabilidades do Estado, devido universalizao dos direitos da
cidadania e instituio da seguridade social. Na ausncia de defnies claras sobre
como reparti-las, coube ao governo federal o fnanciamento dessas novas responsabili-
dades na forma de contribuies sociais, conforme apresentado por Rezende (2007).
Parte da perda inicial da Unio na participao da arrecadao tributria
foi compensada com o aumento das contribuies sociais, promovendo recen-
tralizao de recursos. No entanto, de acordo com Rezende e Afonso (2002),
esses recursos foram vinculados para propsitos especfcos de benefcios da
seguridade social, deixando aos municpios a responsabilidade de ampliar seu
envolvimento nas atividades em que a capacidade fnanceira da Unio foi dimi-
nuda, enquanto os estados no mostraram muita diferena quanto atuao
em programas sociais, uma vez que no sustentaram os ganhos de arrecadao.
Assim, observou-se ampliao da importncia dos municpios no provimento de
bens e servios pblicos, com a elevao do coefciente de distribuio do FPM
e com a descentralizao do atendimento bsico de sade e da educao bsica,
aumentando muito o poder poltico dos prefeitos, conforme apresentado por
Boueri et al. (2009).
Conforme Mora e Varsano (2001), o processo de recentralizao de receitas
pelo governo federal foi acompanhado de descentralizao da ao pblica e do
aumento da cooperao entre os nveis de governo para a realizao de programas
de benefcios da seguridade social. Arretche (1999) mostra que na dcada de
1990 implementou-se extensivo programa de descentralizao, particularmente
nas polticas sociais (educao fundamental, assistncia social, sade, saneamento
e habitao popular), exceto previdncia, que transferiu paulatinamente conjunto
signifcativo de atribuies de gesto para os nveis estadual e municipal.
Embora parte signifcativa da receita das contribuies sociais seja devolvida
aos governos subnacionais por meio de negociaes ad hoc (convnios), existem
provises especiais anexadas a seu uso diminuindo a autonomia destes entes. Alm
disso, a garantia da liberao dos recursos no tempo uma ameaa continuidade
e ao equilbrio dos programas executados pelos estados e pelos municpios. Estes
recursos esto sujeitos a revises anuais e a mudanas nas relaes polticas que
no oferecem terreno slido para uma descentralizao sustentvel das responsa-
bilidades do Estado em polticas sociais.
Segundo Afonso (2006), o cenrio mudou um pouco recentemente, tende
a ocorrer relacionamento direto entre a esfera central e a local, considerando a
prpria natureza desses programas de benefcios da seguridade social, que pos-
suem um foco bem localizado de diagnstico e atuao. Rezende e Afonso (2002)
apontam que razes polticas e argumentos de efccia resultaram em uma menor
participao dos estados em relao aos municpios, j que estes possuam as
melhores condies de atender s necessidades da comunidade local. Estes argu-
mentos resultaram no aumento das transferncias da Unio para os municpios
em detrimento do papel dos estados.
Esse primeiro aspecto mostra que ocorreu crescente importncia dos muni-
cpios tanto nas atividades em que a Unio teve sua capacidade fnanceira redu-
zida quanto nas atividades relacionadas universalizao dos direitos da cidadania
e instituio da seguridade social. A maior participao da esfera municipal no
15
provimento de bens e servios pblicos por si s j justifcaria a relevncia do
tema de gesto municipal; porm, ao analisar a questo de forma horizontal, ou
seja, entre os municpios, o assunto se torna muito mais complexo e relevante.
O segundo aspecto da descentralizao refere-se s assimetrias na disponibi-
lidade de recursos entre os municpios, o que refete a difculdade de se conciliar a
descentralizao fscal com as desigualdades regionais. Essas assimetrias, segundo
Rezende (1997), so causadas por duas caractersticas: i) concentrao da base
produtiva, que limita as possibilidades de gerao de recursos prprios em volume
sufciente para atender s demandas da populao; e ii) viso estereotipada das
desigualdades regionais na qual so baseados os critrios de rateio das partilhas
de receita e das transferncias compensatrias, que no consideram as desigual-
dades intrarregionais.
Ao analisar a receita corrente total per capita dos municpios desagregados
por faixas populacionais, conforme apresentado por Gomes e Mac Dowell (2000),
podem ser observadas trs situaes gerais. Os municpios de menor contingente
populacional so os que apresentam os maiores valores de receita corrente total
per capita por serem os grandes benefciados dos critrios de repartio de recursos
tributrios, especialmente os federais. Os municpios de maior populao tam-
bm possuem valores elevados no indicador de receita corrente per capita, porm,
em funo de maior arrecadao prpria e maior participao na cota-parte do
Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestaes de Servios (ICMS). Final-
mente, os municpios de populao mdia possuem a pior situao fscal, por no
terem os mesmos benefcios na repartio dos tributos que os menores possuem
nem apresentarem a mesma capacidade de arrecadao e participao no ICMS
dos municpios de maior contingente populacional.
Assim, so observadas duas situaes antagnicas. Por um lado, os
municpios que dispem de condies mais favorveis para gerar receita
prpria tambm so aqueles que renem grande contingente populacio-
nal, limitando as possibilidades de gerao de recursos prprios em volume
suficiente para atender s demandas da populao. Por outro lado, os muni-
cpios dependentes de recursos provenientes de transferncias, que geral-
mente no possuem base econmica desenvolvida, so desincentivados para
o melhor uso das capacidades tributrias prprias. Como os critrios de
rateio beneficiam os menores municpios em termos populacionais, o resul-
tado da conjugao desses fatores acentuada assimetria na disponibilidade
de recursos por habitante, o que dificulta a definio de padro compat-
vel com as demandas locais e as disponibilidades de recursos financeiros,
humanos e gerenciais para atend-las, comprometendo a gesto eficiente
dos gastos pblicos.
O terceiro aspecto da descentralizao aborda a multiplicao de muni-
cpios, o que acentuou as desigualdades existentes. Facilitada pelas regras de
emancipao de antigos distritos da CF/88 e incentivada pelas regras de rateio do
FPM,
2
havia tendncia dos estados de permitirem maior desmembramento muni-
cipal, pois aqueles aumentavam a respectiva participao no montante do FPM.
No entanto, esse processo de multiplicao se dava em detrimento das reas mais
pobres dos municpios desmembrados, pois os novos geralmente se localizavam
nas zonas de maior concentrao das atividades econmicas. Assim, estes munic-
pios passavam a absorver maior parcela da receita da unidade original, em funo
dos tributos prprios e dos compartilhados como as cotas-parte do ICMS e do
FPM. Essa situao resultava em um aumento da disparidade de recursos em
termos per capita, difcultando a gesto local dos municpios situados nas reas
mais pobres, que passavam a contar com menos recursos para o atendimento das
necessidades de sua populao.
Finalmente, o quarto aspecto remete separao entre as tendncias de
concentrao espacial dos recursos e de concentrao das demandas por esses
recursos. A descentralizao fscal, conforme apresentado no segundo aspecto,
tende a favorecer os municpios menores. No entanto, a dinmica socioecon-
mica concentra os problemas no sentido oposto. Observa-se que a demanda
tende a se concentrar nos centros urbanos, devido ao ritmo de urbanizao e
metropolizao da pobreza, combinados com maiores custos de soluo dos pro-
blemas enfrentados, que exigem maior complexidade tecnolgica. Dessa forma,
as atenes do Estado deveriam voltar-se com prioridade para as populaes
menos favorecidas economicamente localizadas nos centros urbanos, o que no
observado no atual sistema de transferncias. Sob essa perspectiva, a concentrao
espacial dos recursos pode gerar distores como maior dependncia das regies
metropolitanas e das cidades de mdio porte pela atuao direta da Unio e dos
estados na soluo de problemas sociais.
Portanto, pode-se observar que nas ltimas trs dcadas houve redefni-
o do papel dos municpios brasileiros no provimento de bens e servios pbli-
cos populao. A descentralizao possibilitou aos municpios acesso a maior
parcela de recursos pblicos, e, ao mesmo tempo, ampliou sua atuao direta em
reas que antes eram de responsabilidade do governo estadual ou federal. Com
as novas responsabilidades e atribuies especfcas assumidas, aumentaram tanto
as exigncias de profssionalizao da gesto municipal quanto a necessidade de
instituio de controles democrticos ou populares da ao pblica.
2. As regras de emancipao foram alteradas em 1996 pela Emenda Constitucional n
o
15, que modicou o 4
o
do Art.
18 da CF/1988. E o incentivo trazido pelo FPM foi corrigido em 1990 pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), que xou
a participao estadual no rateio dos recursos.
17
Essas exigncias de capacitao e qualifcao da gesto pblica municipal
tm sido um dos mais difceis obstculos para que as polticas de desenvolvimento
possam efetivamente alcanar de forma homognea a populao das diversas regi-
es do Brasil. Por conseguinte, o fortalecimento da capacidade de gesto muni-
cipal condio imperativa para que o desenvolvimento ocorra de forma menos
desigual em um pas to descentralizado administrativamente como o Brasil.
Outro problema que, em geral, tambm se abate sobre a gesto pblica
brasileira o da falta de institucionalizao desta, possibilitando que mudanas
polticas causem descontinuidades nas aes pblicas, principalmente no mbito
municipal. Esse problema est diretamente ligado s defcincias existentes na
gesto, mas tambm empecilho para que esta possa se desenvolver.
Apesar do descrdito em relao habilidade e capacidade dos gestores
locais de gerirem os recursos pblicos de forma efciente, muitas vezes as adminis-
traes locais fazem um bom trabalho no provimento de servios. Infelizmente,
no entanto, esses esforos so geralmente pouco notados dentro e fora dos muni-
cpios. Observa-se que, apesar do esforo das pesquisas recentes, que abrangem
a gesto pblica municipal, ainda existe desconhecimento das reais necessidades
dos gestores municipais. Isso se refete na difculdade, por parte dos gestores fede-
rais, de critrios mais adequados para direcionar as polticas pblicas destinadas
aos municpios.
Dessa forma, observa-se a necessidade de melhor conhecer a forma com
que as administraes municipais esto organizadas, para que se possa melhorar a
efetividade, a efcincia e a efccia das polticas pblicas brasileiras. No entanto,
a melhoria do desempenho da gesto municipal uma meta de difcil alcance,
pois sugere maior efcincia nos gastos pblicos, foco em estratgias alternativas
de prestao de servios, observncia da existncia de duplicao ou redundncia
nas atividades governamentais e maior transparncia nas operaes do governo.
Alm disso, ela no tende a ocorrer na ausncia de uma capacidade organizacional
fundamental, cuja criao ocorre no longo prazo e baseada em sistemas e ativi-
dades institucionais, sendo a gesto um de seus componentes principais.
3 ETAPAS DO PROJETO E METODOLOGIA
As discusses sobre o projeto de diagnstico da gesto municipal iniciaram no fm
de 2008; porm, o incio efetivo do projeto ocorreu apenas em julho de 2009,
quando foram concedidas as bolsas de pesquisa aos selecionados pelas equipes
estaduais. O projeto como um todo, incluindo a fase inicial de discusso, apre-
sentou quatro etapas coincidentes em alguns momentos: formao da rede de
pesquisa; defnio da estrutura do projeto; determinao da amostra de munic-
pios; e elaborao e aplicao do questionrio. As etapas so detalhadas a seguir.
3.1 Formao da rede de pesquisa
No mbito do ProRedes,
3
criou-se a rede de pesquisa formada por instituies
fliadas Anipes,
4
com a fnalidade de formar uma rede de pesquisa e torn-
-la capaz de promover um debate de alto nvel tcnico e, deste modo, subsidiar
polticas pblicas que possam favorecer o aprimoramento da governabilidade, da
transparncia e da efccia da ao pblica municipal brasileira.
No fm de 2008, foram frmados acordos de cooperao tcnica entre o Ipea
e seis instituies participantes da rede Ipea/Anipes: CEPERJ,
5
IDESP, Ideme,
IJSN, Ipardes e Seplan.
Posteriormente, em novembro de 2009, aps uma busca por especialistas
em gesto pblica para complementar a pesquisa, identifcou-se que o Cepam, da
Fundao Prefeito Faria Lima, referncia em estudos e pesquisas dos municpios
de So Paulo, poderia contribuir com sua experincia na construo e na execuo
da pesquisa Fortalecimento Institucional e Qualifcao da Gesto Pblica Muni-
cipal. Desse modo, frmou-se o acordo de cooperao tcnica com o Cepam,
representando So Paulo e completando as sete equipes participantes do projeto.
A pesquisa foi conduzida com dois nveis de coordenao: uma nacional
e outra estadual. A coordenao nacional foi realizada pelo Ipea por meio da
CODEF. No mbito estadual, as instituies fcaram responsveis pela coorde-
nao de suas equipes e pela execuo das pesquisas. As equipes estaduais eram
compostas por tcnicos da instituio e bolsistas escolhidos por processo de sele-
o local.
Dada a diversidade cultural, social e econmica do territrio nacional, uma
soluo padro que buscasse se encaixar uniformemente a todos os municpios
brasileiros no seria producente. Por isso, a utilizao de uma rede integrada
formada por centros de pesquisa regional poderia favorecer de forma decisiva a
adequao das solues para as realidades locais.
Para este projeto, o Ipea concedeu 23 bolsas de pesquisa do Programa de
Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional, da Dirur, sendo seis para doutores,
11 para mestres e seis para graduados, de diversas formaes acadmicas, em geral,
provenientes das universidades localizadas nas respectivas capitais. Participaram
diretamente do projeto em torno de 50 pessoas.
3. Portaria Ipea n
o
278, de 2 de setembro de 2008, que estabelece procedimentos relativos concesso de bolsas de
pesquisa para o ProRedes, a serem observados pelo Ipea e/ou pelas instituies que venham a participar em regime
de cogesto.
4. Disponvel em: <www.anipes.org.br>.
5. Anteriormente como Fundao Centro de Informaes e Dados (Cide) do Rio de Janeiro.
19
3.2 Denio da estrutura do projeto
Nas primeiras reunies tcnicas do projeto, no primeiro semestre de 2009, foram
defnidos o escopo do estudo e sua metodologia. Como ponto de partida, deci-
diu-se adotar alguns conceitos e a estrutura da pesquisa Government Performance
Project (GPP)
6
e, a partir dela, buscar uma adaptao para a realidade brasileira.
Conforme apresentado por Ingraham (2007), a capacidade de gesto
pblica pode ser defnida e descrita de diversas formas, mas basicamente con-
siste na habilidade das administraes de cumprir com suas responsabilidades
em um governo democrtico: i) utilizar sabiamente os recursos pblicos e
direcion-los para os objetivos desejados; ii) gerir programas e pessoas de forma
efciente; e iii) avaliar se os objetivos esto sendo alcanados.
Nesse contexto, capacidade de gesto, defnida no mbito municipal, a
competncia do Poder Executivo municipal em cumprir seus objetivos e atri-
buies legais de acordo com o interesse pblico com efcincia, alcance e
efccia, utilizando para tanto os recursos disponveis por meio de instrumentos
e ferramentas de gesto adequados, alm da capacidade de articulao com os
outros entes federados e demais parceiros.
O GPP fornece anlise da capacidade de gesto das entidades governamentais
federais, estaduais e locais americanas, no intuito de fortalecer suas polticas e admi-
nistrao. Esta pesquisa realizou avaliao baseada em critrios sobre cinco reas da
gesto governamental, que formam um ncleo de funes administrativas encon-
tradas em todos os nveis de governo: gesto fnanceira, gesto de recursos huma-
nos, gesto de tecnologia da informao, gesto de capital e gesto de resultados.
A gesto fnanceira (GF) incide sobre alocao do oramento, previso, exe-
cuo oramentria, contabilidade, relatrios fnanceiros e gesto da dvida e do
investimento. A gesto de pessoas (GP)
7
aborda planejamento pessoal, contrata-
o, reteno, recompensa e disciplina, e treinamento. A gesto de tecnologia da
informao (GTI) centra-se em utilizao de sistemas de tecnologia da informa-
o (TI) na gesto de desempenho de hardware e software, integrao com outros
sistemas de gesto, capacitao, custo e capacidade de comunicao. A gesto de
capital (GC) age sobre planejamento de longo prazo, justifcativa de construo
inicial ou de compra, interao entre capital e oramento vigente, e manuteno.
A gesto por resultados (GR) comporta planejamento estratgico, avaliao de
desempenho e implementao de informaes de desempenho.
6. Utilizou-se a estrutura do GPP no perodo em que foi conduzida pela Maxwell School of Citizenship and Public
Affairs, da Syracuse University, quando foi realizada anlise de seis anos do sistema de gesto de todos os nveis de
governo nos Estados Unidos. Atualmente, a pesquisa conduzida pela sua fundadora, a Pew Charitable Trusts, em seu
centro de pesquisa em Washington, DC, e passou a abordar apenas os estados.
7. No GPP, utiliza-se o termo gesto de recursos humanos.
Conforme apresentado por Ingraham (op. cit.), essas reas foram escolhidas
aps extensas consultas com gestores governamentais, acadmicos especializados
em administrao pblica e outros especialistas da rea. A administrao do
dinheiro, das pessoas e dos ativos fsicos responsabilidade fundamental tanto
para governos grandes quanto para pequenos. A GTI, a mais recente nas ativida-
des administrativas, atualmente crucial para maior efcincia no planejamento,
na avaliao e na tomada das decises. Finalmente, o sistema de GR tem se tor-
nado ligao crtica entre os recursos disponveis e os resultados obtidos em um
perodo em que os governos baseados no desempenho so cada vez mais comuns.
Ingraham (op. cit.) aponta importante ressalva acerca da metodologia do
GPP, a saber: o fato de abranger apenas um componente de desempenho, o sistema
de gesto. Apesar de este ser a base para uma melhor gesto, fcam fora do escopo
do GPP outros elementos importantes do desempenho governamental, tal como
o ambiente social e poltico em que as unidades governamentais esto inseridas.
A partir dessa estrutura do GPP, foram discutidos os possveis ajustes para
melhor adequao realidade dos municpios brasileiros. Decidiu-se pela pesquisa
de campo com a aplicao de questionrio, formado por um ncleo comum a todas
as equipes, com a opo de acrescentar suplementos estaduais de acordo com os inte-
resses das equipes. A elaborao do questionrio ser detalhada a seguir, na seo 3.4.
No primeiro workshop
8
do projeto, cada equipe estadual apresentou sua proposta
de abordagem. Ocorreu certa variao no grau de referncia da metodologia GPP por
parte das equipes, visto que no houve consenso em sua utilizao, o que se mos-
trou til para uma melhor anlise crtica do projeto. Aps discusses sobre o tema,
chegou-se a uma estrutura matricial do ncleo comum, com o cruzamento das reas
de abrangncia do GPP, exceto a GR, com os seguintes critrios: desenho institucional;
cultura organizacional; planejamento, controle e avaliao; articulao intergover-
namental e interinstitucional; disponibilidade de recursos; qualifcao de gestores e
tcnicos municipais; controle gerencial; e participao, controle social e transparncia.
A GP foi excluda por ainda ser realidade distante do atual padro da gesto
municipal. A GC foi a rea que sofreu maior alterao em relao metodologia
GPP. Nesta, a parte que tratava de capital fnanceiro foi suprimida, por no ser
uma prtica dos municpios brasileiros, permanecendo a parte relacionada a capi-
tal fsico, patrimnio e infraestrutura, e passando a se chamar gesto de capital
e infraestrutura (GCI) para melhor refetir essas alteraes. Como os municpios
no possuem estrutura nica para a gesto do capital fsico, ou seja, esta se encon-
tra distribuda em diferentes reas da administrao pblica local, os aspectos
relacionados estrutura da GCI foram omitidos da pesquisa.
8. Realizado no Ipea, em Braslia, nos dias 10 e 11 de setembro de 2009.
21
Aps o primeiro workshop, passou-se para a etapa de elaborao de propostas
de questes para compor o questionrio, a partir dos cruzamentos do modelo
matricial referido. Entretanto, foram observadas difculdades na defnio de
alguns cruzamentos. A soluo surgiu de discusses por e-mails e foi consolidada
no segundo workshop,
9
resultando na estrutura fnal adotada. A nova matriz foi
criada com base no cruzamento das mesmas quatro reas do GPP, denomina-
das de blocos; porm, conectadas com as fases de gerenciamento de projetos:
i) aspectos gerais ou iniciais, que trazem o desenho institucional, a disponibili-
dade de recursos fsicos e fnanceiros e a qualifcao dos gestores e tcnicos muni-
cipais; ii) planejamento, considerando a articulao e o controle; e iii) execuo,
acompanhamento, controle e avaliao, abordando para estas fases a articulao,
a transparncia e o controle social e formal. Esta matriz apresentada no anexo.
3.3 Determinao da amostra de municpios
Os municpios da amostra foram determinados em duas etapas. Na primeira etapa,
defniu-se o nmero de municpios a serem visitados em cada estado participante.
A quantidade de municpios de cada amostra estadual foi defnida em reunio
pelos coordenadores de cada equipe estadual, em funo de limitaes oramen-
trias, de prazos e da necessidade de abranger as diferentes regies dos respectivos
estados. Ao longo do projeto, as amostras sofreram alguns ajustes, especialmente
aps o pr-teste, quando se pode estimar efetivamente o custo das visitas aos muni-
cpios. A tabela 1 apresenta a amostra de cada estado, com a quantidade total de
municpios e o percentual de participao em relao ao total do estado.
TABELA 1
Tamanho da amostra de cada estado
UF Amostra Total %
AL 21 102 20,6
ES 24 78 30,8
PA 13 143 9,1
PB 23 223 10,3
PR 40 399 10,0
RJ 23 92 25,0
SP 50 645 7,8
Total 194 1.682 11,5
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
Elaborao dos autores.
9. Realizado no IJSN, no Esprito Santo, nos dias 14 e 15 de dezembro de 2009.
Na segunda etapa, realizou-se a seleo dos municpios por meio de amos-
tragem aleatria estratifcada e estratos certos. A amostragem aleatria estratif-
cada utilizou as variveis municipais de produto interno bruto (PIB) per capita e
populao. A equipe do Ipea realizou amostragem aleatria estratifcada para cada
estado, utilizando o mtodo de alocao de Neyman.
10
Primeiramente, os munic-
pios foram agrupados por cada estrato, formado pelo cruzamento de quatro faixas
populacionais at 20 mil habitantes, de 20 mil a 100 mil habitantes, de 100 mil a
500 mil habitantes e mais de 500 mil habitantes e duas faixas de PIB per capita
menor e maior em relao mdia estadual de PIB per capita. Essas variveis foram
escolhidas por serem normalmente utilizadas como critrios de polticas governa-
mentais e se adequarem como proxies para um padro de gesto pblica municipal.
Foram utilizadas as estimativas municipais do IBGE para 2006.
TABELA 2
Total de municpios, amostra denida e amostra efetivamente coletada por estratos
faixa populacional e comparao com o PIB per capita do estado
UF
At 20 mil habitantes
De 20 mil a 100 mil
habitantes
De 100 mil a 500 mil
habitantes
Mais de 500 mil habitantes
Menor
1
Maior Menor Maior Menor Maior Menor Maior
AL 5987 411 3166 655 0 111 0 111
ES 4288 211 2147 464 722 232 0 0
PA 4342 613 7252 12155 710 221 0 110
PB 1893316 561 2353 3101 0 212 0 110
PR 2813121 3195 6085 1111 511 997 0 210
RJ 2425 4103 3137 693 1622 743 210 210
SP 3581915 411612 14986 241110 4932 1553 211 711
Fonte: IBGE.
Nota:
1
Comparao do PIB per capita do municpio em relao mdia estadual do PIB per capita.
Obs.: Os pontos intermedirios separam as seguintes informaes: total de municpios, amostra denida e amostra efetiva-
mente coletada.
Os valores das clulas representam, respectivamente, total de municpios,
amostra defnida e amostra efetivamente coletada por estrato. Nas situaes em
que o valor da amostra tima foi superior ao nmero de municpios do estrato,
devido ao desvio-padro elevado, as equipes foram instrudas a ajustar as quanti-
dades com outros estratos.
10. Para mais informaes sobre o mtodo, consultar captulo 5 de Scheaffer, Mendenhall e Ott (1996).
23
Na aplicao dos questionrios, foram observadas diversas difculdades que
acabaram por afetar o tamanho fnal da amostra. Apesar da existncia de normas
11

que obrigam os municpios a disponibilizar as informaes, observa-se falta de
interesse e at mesmo desconfana por parte dos gestores locais em disponibilizar
as informaes das prefeituras.
Nos captulos seguintes, para melhorar a consistncia e facilitar a apresen-
tao das informaes, os municpios foram agrupados em apenas trs faixas
populacionais: pequenos (at 20 mil habitantes), mdios (de 20 mil a 100 mil
habitantes) e grandes (mais de 100 mil habitantes); e ignorou-se a separao rela-
tiva ao PIB per capita.
3.4 Elaborao e aplicao do questionrio
Aps a defnio da estrutura do projeto, as equipes formularam questes fechadas e
abertas para compor o ncleo do questionrio, de acordo com os critrios apresenta-
dos na seo 3.2. Essas questes foram enviadas equipe do Ipea para seleo prvia.
Foram escolhidas cerca de 100 questes do total de 981 enviadas. As 981 questes
estavam distribudas da seguinte forma: 293 no bloco de gesto fnanceira, 202 no
bloco de gesto de capital e infraestrutura, 269 no bloco de gesto de pessoas e 201
no bloco de gesto de tecnologia da informao. Alm disso, 16 questes de identif-
cao da prefeitura, do entrevistado e do entrevistador fzeram parte do questionrio.
As questes selecionadas foram apresentadas no segundo workshop
12
para
discusso, em que foi organizada a primeira verso do questionrio,
13
com ques-
tes fechadas. Essa verso passou por nova rodada de discusso por intermdio
do grupo de e-mails e, no incio de fevereiro de 2010, resultou na segunda ver-
so do questionrio. Foram introduzidas alteraes na organizao dos blocos,
incluindo-se na estrutura fnal as fases de gerenciamento. Em algumas questes,
foram acrescentadas respostas abertas para captar, ainda no pr-teste, possveis
respostas no previstas nesta fase de formulao do questionrio.
Na etapa do pr-teste, foram selecionados em torno de trs municpios por
equipe das respectivas amostras para a aplicao do questionrio piloto. A aplicao
seguiu o roteiro elaborado previamente, uniforme para todas as instituies, com
as seguintes etapas: i) levantamento das informaes municipais e da prefeitura;
ii) contato telefnico; iii) envio da carta de apresentao do Ipea e do questionrio
com as respostas omitidas; e iv) aplicao dos questionrios por entrevista. Foram
selecionados os gestores pblicos municipais como pblico-alvo da aplicao.
11. Algumas normas sobre o assunto: Art. 5, inciso XXXIII, da CF/88; Lei n
o
11.111/2005; Decreto n
o
1.171/1994; Lei
Complementar n
o
101/2000; e Decreto n
o
7.185/2010.
12. Realizado no IJSN, no Esprito Santo, nos dias 14 e 15 de dezembro de 2009.
13. A formatao do questionrio teve como base os questionrios da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
(MUNIC)/IBGE e Medeiros (2005).
Os resultados do pr-teste foram analisados pelas equipes e as modifcaes
foram incorporadas ao questionrio no terceiro workshop.
14
A verso defnitiva do
questionrio fcou pronta em maro de 2010 e sua aplicao ocorreu ao longo
dos trs meses seguintes, conforme o mesmo roteiro de aplicao do pr-teste.
Os resultados foram ento enviados ao Ipea, que os consolidou em um banco de
dados e selecionou as tabulaes que seriam analisadas pelas equipes estaduais.
Estes relatrios foram apreciados pela equipe do Ipea e posteriormente apresenta-
dos na segunda etapa do Seminrio ProRedes, realizada nos dias 2 e 3 de agosto
de 2010 na sede do Ipea em Braslia.
4 RESULTADOS GERAIS DO PROJETO
Nesta seo, busca-se um olhar panormico sobre cada uma das reas de gesto
pesquisadas. O intuito no apenas ter comparaes entre as realidades estaduais
da gesto municipal, mas tambm identifcar padres entre a escala populacional
dos municpios e as caractersticas das prefeituras. Isso fornece ideia geral dos
perfs das prefeituras para que se tenha um parmetro mais claro para avaliar a
situao de cada estado no tocante a suas prefeituras.
Vale lembrar que tal anlise impe cuidados redobrados. As amostras foram
defnidas para cada um dos estados e, conforme j apresentado na seo 3, algumas
equipes estaduais apresentaram problemas que as impediram de completar todas
as informaes sobre os municpios includos na amostra. Isso tornou a represen-
tatividade de algumas faixas populacionais questionvel em alguns estados. Por
essa razo, optou-se por anlise geral em vez da utilizao de processos estatsticos
sofsticados. A despeito destas limitaes, essa viso ampla e comparativa destaca
os pontos de convergncia e divergncia entre as experincias estaduais quanto
gesto municipal.
desnecessrio afrmar que esta seo no substitui a leitura dos captulos
estaduais, uma vez que estes apresentam recortes especfcos, mais aprofundados e
que se valem tambm do conhecimento local dos pesquisadores.
4.1 Gesto nanceira
Em termos gerais, a existncia de uma estrutura organizacional pode signif-
car maior estabilidade para a rea e contribui para garantir a continuidade das
atribuies e das atividades em perodos de mudana poltica e administrativa.
A dimenso hierrquica, ou a relevncia que uma rea tem na gesto pblica,
avaliada a partir de sua posio no organograma do governo municipal,
15
pode
14. Realizado no Ipea, em Braslia, nos dias 18 e 19 de maro de 2010.
15. Vale notar que, no questionrio da pesquisa, tem-se o organograma de cada uma das prefeituras da amostra. Tal
informao ser examinada em estudos posteriores.
25
revelar a autonomia oramentria e a capacidade de tomada de decises. As reas
vistas como mais relevantes pelo gestor pblico tendem a se organizar na forma de
uma secretaria exclusiva. Por outro lado, as reas de menor interesse no chegam
a receber estrutura institucional defnida. Obviamente, deve ser considerado que
as prefeituras de municpios com grandes populaes tendem a ter estruturas
administrativas mais complexas.
De acordo com esses pressupostos, percebe-se que a rea de gesto fnanceira
tem papel destacado na maior parte dos municpios, uma vez que em mais da
metade das prefeituras da amostra existe uma secretaria exclusiva para a rea. De
acordo com o grfco 1, em termos estaduais, os nicos casos em que tal fato no se
verifca so Paran e So Paulo, mas mesmo nestes a parcela de municpios que tem
secretaria exclusiva de 48% e 42%, respectivamente. Corroborando o que foi
dito, em termos agregados, apenas na faixa dos municpios com menos de 20 mil
habitantes isto , os ditos pequenos no se observa a Secretaria de Finanas
como forma organizacional prevalecente para as atribuies da gesto fnanceira.
GRFICO 1
Estrutura organizacional por estado gesto nanceira
(Em %)
0
20
40
60
80
100
AL ES PA PB PR RJ SP
No possui estrutura especfica Setor subordinado diretamente chefia do Executivo
Setor subordinado a uma secretaria Secretaria municipal em conjunto com outras
Secretaria municipal exclusiva
Fonte e elaborao dos autores.
Os dados sugerem que a prtica da terceirizao tambm chegou gesto
fnanceira das prefeituras. Os pequenos municpios (43%) so aqueles que mais
recorrem a servios externos de contabilidade. H tambm padro regional bem
defnido. Nos estados do Nordeste, a parcela de municpios com servios tercei-
rizados parte de 71% em Alagoas e chega a 96% na Paraba. J em So Paulo,
este valor de apenas 10%. Nos municpios menos desenvolvidos, com meno-
res dotaes de pessoal qualifcado, a gesto fnanceira entregue a escritrios
especializados por vezes distantes da sede. Apesar de a terceirizao poder ser
defendida com base na efcincia e na fexibilidade, a gesto fnanceira tercei-
rizada compromete a boa gesto municipal. Cerca de um quarto das atividades
relacionadas gesto fnanceira
16
so terceirizadas, mas mais uma vez existe
diferena regional marcante. Enquanto no estado de So Paulo os municpios
que terceirizam o fazem em mdia em apenas 6% de tais atividades, na Paraba a
parcela chega a 58%.
A tabela 3 apresenta anlise cruzada das relaes entre a posio da gesto
fnanceira no organograma municipal e a questo da terceirizao das atividades.
Entre os municpios que tm secretaria exclusiva voltada para a gesto fnanceira, a
terceirizao mais frequente. Por outro lado, para aqueles que no tm tal secre-
taria, o mais comum no terceirizar. De incio, imaginava-se que as prefeituras
que mais terceirizassem a gesto fnanceira fossem aquelas que dessem menos
importncia ao setor. Os dados falseiam tal hiptese ao mostrar que exatamente
naquelas em que existe secretaria exclusiva a terceirizao mais intensa. Seja qual
for a explicao para tal fenmeno, plausvel afrmar que os 19% de prefeituras
da amostra que no possuem secretaria exclusiva da rea e terceirizam devem ser
as que tm menor capacidade de enfrentar os desafos da boa gesto fnanceira.
TABELA 3
Relao entre presena de secretaria exclusiva de gesto nanceira e terceirizao
para o total da amostra
(Em %)
Terceirizam No terceirizam
Tm secretaria exclusiva 42 17
No tm secretaria exclusiva 19 22
A informatizao dos processos possibilita a maior transparncia nas aes
do governo, alm de permitir a integrao das aes e da comunicao entre reas
e servios. Portanto, esta pode refetir maior agilidade no atendimento de deman-
das internas e da populao, bem como da prestao de servios pblicos. Em
termos de modernizao da gesto fnanceira, os dados mostram que a informati-
zao j chegou imensa maioria dos processos de gesto fnanceira e no mais se
mostra como entrave decisivo. Mesmo no Par, o estado com os piores resultados,
em mdia 80% dos processos de gesto fnanceira so informatizados.
17

16. As atividades pesquisadas foram: servios de contabilidade, elaborao do plano plurianual (PPA), elaborao do
oramento, elaborao da Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Oramentria Anual (LOA), manuteno
do cadastro imobilirio, manuteno do cadastro de contribuintes e manuteno do cadastro de empresas e autnomos.
17. Os seguintes procedimentos foram pesquisados quanto sua informatizao: arrecadao de tributos, contabilida-
de, controle da execuo do PPA, controle da execuo oramentria e dvida ativa.
27
Quo preparados so os funcionrios ligados rea de gesto fnanceira?
Em geral, nota-se ampla discrepncia regional. A pior situao a de Alagoas, em
que cerca de um em cada cinco funcionrios tem apenas at o nvel fundamental.
Por outro lado, cerca de 50% dos ocupados na prefeitura do Rio de Janeiro e do
Paran possuem ao menos nvel superior.
Ainda no tocante aos recursos humanos da rea de gesto fnanceira, h uma
lacuna notria no treinamento e na qualifcao dos funcionrios. Na maioria
das prefeituras de quase todos os estados, no existem programas neste sentido.
Apenas no Paran tal valor chega a 63% e o grande outlier So Paulo, em que
96% das prefeituras realizam programas de qualifcao e treinamento na rea.
Aproximadamente metade dos municpios da amostra afrma que elabora
estudos socioeconmicos para orientar seu planejamento fnanceiro. Como no
existe controle sobre a qualidade desses estudos, tal informao deve ser vista
com cautela. J em relao ao controle das operaes fnanceiras, os municpios
tendem a disponibilizar informaes atualizadas de dotaes oramentrias para
os gestores municipais (secretrios e diretores). Em termos agregados, 90% dos
municpios enquadram-se nesta categoria e os resultados so relativamente homo-
gneos em termos regionais.
Com alguma surpresa, os municpios mostram esforo tributrio, ao menos
se este for medido pela defasagem mdia da legislao da PGV, do cadastro de
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e da legislao de Imposto sobre
Servios de Qualquer Natureza (ISSQN). No tocante primeira varivel, a defa-
sagem foi de cerca de oito anos. J no caso do cadastro do IPTU, houve alguma
variao de acordo com a escala municipal. Os municpios do estrato mdio
apresentaram as maiores defasagens (6,6 anos), enquanto os de menor defasagem
foram os grandes (4,3 anos). Quanto ao ISQN, a maior defasagem da legislao
foi de 5,3 anos para os municpios pequenos. Existem, assim, evidncias de que
ao menos parte dos municpios da amostra fazem esforo tributrio razovel.
No caso de dfcit oramentrio, cerca de um tero dos municpios afrmam
que tentam fnanci-lo por meio do aumento da arrecadao. Cerca de 40% res-
ponderam que tentam sanar tais dfcits mediante aumento das transferncias
voluntrias. Nesse sentido, pesquisas empricas mais profundas utilizando os
dados contbeis municipais disponveis no Finanas do Brasil (Finbra) da Secre-
taria do Tesouro Nacional (STN) (BRASIL, 2010) seriam recomendveis para
verifcar se os fatos corroboram tais afrmaes.
Surpreende o grau de participao popular que os respondentes afrmaram
haver. Mais de dois teros dos municpios brasileiros asseguraram que a socie-
dade civil participa da elaborao do PPA e do oramento. No Par, 11 dos 13
municpios da amostra disseram que seu PPA envolvia tal participao.
18
Ao que
parece, o entendimento sobre o que vem a ser a participao da sociedade varia
nas regies brasileiras. De qualquer forma, mesmo que a participao popular
efetiva esteja superestimada, as evidncias indicam que tal fenmeno cada vez
mais presente nas prefeituras.
4.2 Gesto de capital e infraestrutura
Dados recentes mostram que os municpios so responsveis por mais de 40% da
formao bruta de capital fxo (FBCF) brasileira, o que os faz a esfera governa-
mental com maior parcela no investimento (AFONSO; JUNQUEIRA, 2009).
Alm disso, essa rubrica que garante a base para o desenvolvimento futuro dos
municpios. Apesar dessa importncia, tal dimenso da administrao municipal
no recebe a ateno devida nem dos pesquisadores nem da opinio pblica.
Dos municpios da amostra 75% afrmam ter equipe responsvel pelo pla-
nejamento dos investimentos. No existe padro ntido neste aspecto em relao
escala municipal. Contudo, a tabulao dos dados por estado mostra que os
valores variam de 63% para o Esprito Santo a 87% para a Paraba. Em relao
existncia de equipe responsvel pelo acompanhamento dos investimentos, os
valores so, em geral, ainda mais altos.
Salta aos olhos que a rea gesto responsvel por capital e infraestrutura
seja aquela em que a escolaridade dos ocupados to baixa. No Par, 70% dos
envolvidos tm at o nvel fundamental. Mesmo nas prefeituras do Rio de Janeiro
e do Paran, que em outras reas possuem indicadores razoveis de escolaridade,
na rea sob escopo, os indicadores apresentam mo de obra pouco qualifcada.
Como so defnidas as prioridades para os investimentos? Para investigar
esta questo, o questionrio apresentou opes no exclusivas de resposta. Em
geral, as duas fontes mais frequentes mais de 90% dos municpios se enqua-
dram neste mbito foram decises do prefeito e demanda da populao. Em ambos
os casos, a variao regional e por escala populacional no parece ser relevante.
Ao contrrio do esperado, tambm no se percebe tendncia regional clara na
parcela de municpios que afrmaram elaborar estudos tcnicos para as decises de
investimento. No Rio de Janeiro, 91% dos municpios enquadraram-se nesta categoria
e, no outro extremo, So Paulo possui apenas 64% das prefeituras afrmando o mesmo.
A resposta participao das entidades sociais cresce com a escala municipal.
Nos municpios pequenos, apenas 57% afrmam que este instrumento existe,
enquanto nos municpios maiores tal valor chega a 76%. A abertura dos dados
18. O captulo elaborado pelo IDESP (Par) avana nessa questo e alerta para os cuidados necessrios para a correta
compreenso dos dados.
29
por estado mostra discrepncia ainda maior. Na Paraba, apenas 44% dos muni-
cpios responderam que tais entidades participam, enquanto em Alagoas e Par
tais valores chegam a 81% e 85%, nesta ordem.
A gesto democrtica reaparece de outra forma. A participao da popu-
lao na escolha dos investimentos de 93% nos municpios grandes e de 77%
nos municpios pequenos. Essas evidncias desafam a viso do senso comum de
associar a menor escala com gestes mais participativas ou democrticas. Volta-se
a esta questo mais adiante.
A presente pesquisa tambm averiguou os documentos que servem de sub-
sdio para o planejamento. Foram revelados alguns pontos importantes. Como se
sabe, o Estatuto das Cidades tornou obrigatrio o plano diretor para municpios
maiores do que 20 mil habitantes. Mesmo assim, um tero das prefeituras de
municpios de at 20 mil habitantes afrmou que se baseiam em tal plano para
subsidiar esses investimentos. Isso sugere que as prticas dos municpios maiores
tm chegado aos pequenos. Os dados tambm mostram que o plano estratgico
ainda privilgio dos municpios mais organizados e de maior porte: 63% dos
grandes nele se baseiam, enquanto nos menores apenas 27% o consideram em seu
planejamento de investimentos.
Estudos qualitativos mais aprofundados so necessrios para examinar os
meandros das decises de investimento das prefeituras. As respostas afrma-
tivas ao questionrio podem encobrir processos decisrios bastante diversos
entre os municpios.
4.3 Gesto de pessoas
A pesquisa revelou as amplas disparidades na forma como as prefeituras gerenciam
seus recursos humanos. Apesar de terem seus gastos com pessoal limitados pela
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), as prefeituras apresentam outros aspectos
diferenciadores no tocante gesto de pessoas.
Em termos de estrutura, a gesto de pessoas tem uma secretaria exclusiva em
pouco mais de um tero dos municpios grandes. Para as faixas dos pequenos e
mdios, uma secretaria exclusiva s existe em 14% e 12% das prefeituras, respec-
tivamente. Isso sugere que a importncia de rea to relevante ainda est abaixo
do adequado. Conforme indica o grfco 2, no h padro regional claro. Afnal,
prefeituras em estados to dspares como So Paulo e Alagoas possuem parcela
igualmente baixa de prefeituras dotadas de secretarias exclusivamente voltadas
para a gesto de pessoas.
GRFICO 2
Estrutura organizacional por estado gesto de pessoas
(Em %)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
No possui estrutura especfica
Setor subordinado diretamente
chefia do Executivo
Setor subordinado a uma secretaria
Secretaria municipal em conjunto com outras
Julgar, a priori, qual o perfl ideal dos recursos humanos municipais tarefa
questionvel. Afnal, existem dilemas conhecidos entre incentivos, fexibilidade,
estabilidade que mesmo sem contar as restries de ordem fnanceira levam
a escolhas distintas por parte das prefeituras. Conforme indica o grfco 3, o pri-
meiro fenmeno a se notar que existe ampla variao estadual entre os perfs dos
vnculos empregatcios. Os empregados estatutrios so os mais presentes, mas
sua participao vai de 55% para os municpios do Esprito Santo a 76% para os
de Alagoas. O Esprito Santo chama ateno, mais uma vez, pela alta participao
de cargos comissionados (12%).
19

19. Os municpios da amostra que pertencem ao Rio de Janeiro tambm tm 12% de seus quadros como comissionados.
31
GRFICO 3
Pessoas ocupadas na prefeitura de acordo com o vnculo
(Em %)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Estatutrio Celetista Comissionado Sem vnculo permanente
Ao se analisarem os dados dos funcionrios de acordo com seu vnculo
empregatcio e por faixa populacional, nota-se verdadeiro contraste entre os
municpios pequenos e os grandes. Enquanto aqueles tm 54% de seus fun-
cionrios estatutrios e 11% em cargos comissionados, nos de maior porte tais
percentuais chegam a 70% e 6%, respectivamente. Ao que parece, as prefeituras
de maior porte tm maior estabilidade e precisam ou desejam recorrer com
menor frequncia a cargos comissionados para funcionrios que no so de seus
quadros permanentes.
Provavelmente por exigir maior proximidade com as atividades cotidianas
da prefeitura, a gesto de pessoas mostrou-se menos sujeita a terceirizao do que
a gesto fnanceira. Foi na faixa de grandes municpios em que se obteve a maior
frao de prefeituras (28%) que tinham alguma atividade terceirizada de gesto
de pessoas. Mesmo entre estes, o percentual de atividades terceirizadas muito
baixo, no passando de 7% do total nas prefeituras dos municpios pequenos.
20

20. As atividades pesquisadas foram: gerao de folha de pagamento, manuteno de cadastro com informaes
atualizadas dos funcionrios, gerenciamento de informaes referentes aos recursos humanos e levantamento de
faltas e atestados mdicos.
A anlise do capital humano das prefeituras revela fatos inesperados e impor-
tantes. O grfco 4 e a tabela 4 mostram que as desigualdades de capital humano
observadas entre a populao dos estados no totalmente refetida nos quadros
das prefeituras. Somando-se as participaes de graduados e ps-graduados no
total de funcionrios das prefeituras, chega-se a valores que variam de 18% para
o Par a 43% para o Paran. fato digno de nota que Alagoas e Paraba tm per-
centuais de funcionrios com pelo menos nvel superior de 32% e 33%, valores
inferiores aos observados em So Paulo, mas que no refetem completamente as
discrepncias regionais de escolaridade. Em sntese, as prefeituras da amostra pos-
suem mo de obra mais qualifcada que a mdia dos estados em que se localizam,
conforme pode ser observado na tabela 4. Alm disso, nas regies mais pobres, as
prefeituras conseguem atrair funcionrios mais qualifcados. Aparentemente, isso
pode ser explicado pelo fato de essas regies apresentarem menos oportunidades
no setor privado.
GRFICO 4
Pessoas ocupadas na prefeitura segundo grau de instruo
(Em %)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
At fundamental Mdio incompleto e completo
Superior incompleto Superior e ps-graduao
33
TABELA 4
Comparao entre a escolaridade dos funcionrios das prefeituras e da populao
entre 25 e 65 por estado
(Em %)
UF
Funcionrios das prefeituras da amostra com ao menos
nvel superior
Populao entre 25 e 65 anos com ao menos
nvel superior
AL 32 7
ES 37 12
PA 18 7
PB 33 9
PR 43 16
RJ 40 18
SP 38 18
Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) 2009/IBGE e dados da pesquisa.
Segundo as respostas do questionrio, as demandas por criao de vagas
nas prefeituras, qualquer que seja o porte municipal, ocorrem por demandas das
secretarias. As informaes advindas de parmetros de polticas setoriais s so
mais frequentes nos municpios de maior porte, em que 52% os consideram nas
decises por mais vagas.
Uma das informaes que indica o quanto ainda falta avanar em termos
de gesto de pessoal a ausncia de Plano de Cargos e Salrios (PCS) e Plano de
Cargos, Carreiras e Salrios/Remunerao (PCCR) nas prefeituras. Mesmo nos
municpios de maior porte, aproximadamente 48% no possuam o primeiro e
34% no possuam o segundo.
A capacitao continuada dos profssionais pode indicar maior preocupa-
o com a qualifcao do quadro de pessoal. Grosso modo, as prefeituras parecem
ter avanado na questo de cursos de capacitao e participao. Nas grandes,
83% afrmam realizar a capacitao dos funcionrios e mesmo nas pequenas tal
valor de 63%.
No tocante existncia de canais de participao dos funcionrios, so os
maiores municpios que apresentam melhores resultados (66%), mas, mesmo na
faixa dos pequenos municpios, a frequncia de tal participao considervel
(44%). interessante que escalas municipais maiores tendam a apresentar maior
participao, contrariando mais uma vez o senso comum, o qual esperaria que
isso fosse observado nas prefeituras menores.
Com a capacitao, torna-se mais fcil a adoo de procedimentos inova-
dores por parte de pessoal mais preparado e atualizado, no intuito de melhor
atender s demandas de trabalho, bem como de promover a melhoria contnua
dos servios pblicos.
Esse padro observado intramuros da prefeitura se repete em suas relaes
com os cidados. Aproximadamente 63% dos municpios grandes tm instru-
mentos de atendimento ao cidado, enquanto nos pequenos esse valor s chega
a 28%. No mesmo sentido, 69% das prefeituras da faixa dos grandes municpios
tm ouvidoria pblica e s 8% dos pequenos a possuem. Poder-se-ia argumentar
que as formas citadas de participao seriam desnecessrias nas prefeituras peque-
nas, pois sua escala favoreceria mecanismos de voz informais (HIRSCHMAN,
1970). Contudo, a no institucionalizao de processos participativos os torna
frgeis, uma vez que estaro sujeitos s idiossincrasias dos gestores municipais em
ouvir ou no a sociedade e seus prprios funcionrios.
4.4 Gesto de tecnologia da informao
Sobre a estrutura organizacional da rea de gesto de tecnologia da informao,
os principais fatos estilizados so: i) nas prefeituras pequenas, o setor no possui
estrutura institucional exclusiva; ii) nas prefeituras de municpios mdios e gran-
des, o mais frequente observar o setor de TI como setor subordinado a outra
secretaria; e iii) secretarias exclusivas de TI ainda so um fenmeno raro, sendo
observado em apenas seis dos municpios da amostra.
O grfco 5 indica que trs desses municpios esto localizados no estado do
Rio de Janeiro. Este grfco sugere a ausncia de um perfl regional na distribuio
desta varivel, uma vez que, por exemplo, Alagoas e Par, estados dspares em
diversas dimenses, possuem perfs assemelhados. Poder-se-ia argumentar, pois,
que no garantido que uma secretaria exclusiva de TI seja a melhor forma orga-
nizacional para a rea.
35
GRFICO 5
Estrutura organizacional por estado gesto de TI
(Em %)
0
20
40
60
80
100
Setor subordinado diretamente chefia do Executivo
Secretaria municipal em conjunto com outras
Das reas analisadas, na gesto de TI em que a terceirizao mais intensa.
No geral, a terceirizao de alguma atividade de TI observada por volta de
metade dos municpios da amostra e, entre estes, em mdia metade das atividades
de TI listadas so terceirizadas.
21
Neste caso, a terceirizao de diversas atividades
parece fazer mais sentido, uma vez que os baixos custos de transao favorecem
que se recorra ao mercado para servios de TI especfcos. Ou seja, busca-se a
terceirizao, porque seria inefciente incorporar estrutura administrativa da
prefeitura servios de TI espordicos e padronizados.
Como era de se esperar, na rea de gesto de TI em que os indicadores de
escolaridade so mais elevados. So raros os funcionrios que possuam apenas
o nvel fundamental. No Esprito Santo e em So Paulo, mais da metade dos
funcionrios tem ao menos nvel superior. Os municpios de Alagoas so, em
certa medida, outliers, pois se, por um lado, todos os funcionrios tm mais do
que o nvel fundamental, por outro, apenas cerca de 21% possuem nvel superior
ou ps-graduao.
O questionrio mostrou que a imensa maioria dos processos j se encontra
informatizado nas reas de gesto de pessoas e fnanceira. O estudo examinou
ainda outras 23 atividades de responsabilidade da prefeitura e averiguou qual a
parcela estava totalmente informatizada. Os resultados indicam prefeituras bastante
modernas, haja vista que, mesmo na faixa dos municpios pequenos, mais de 70%
de tais atividades so integralmente processadas com as ferramentas de TI.
21. Os aspectos passveis de serem terceirizados foram os seguintes: manuteno de equipamentos; gerenciamento/
suporte de rede; locao de equipamentos; desenvolvimento de sistemas; desenvolvimento de web site da prefeitura;
e manuteno corretiva, preventiva e evolutiva.
O ponto em que as prefeituras pequenas ainda esto muito atrs refere-se
aos servios oferecidos pela internet. Enquanto apenas uma mdia de 27% dos
22 servios questionados est disponvel pela rede nesta faixa, os cidados de
municpios grandes tm acesso a quase 73% de tais atividades na internet.
A pesquisa tambm observou o alcance de conectividade dos computadores
da prpria prefeitura quer internet, quer rede local. Existe notvel variao
regional. Enquanto no Par cerca de 70% dos computadores esto conectados
rede mundial, no Paran apenas menos de 2% no esto ligados a tal rede. No
tocante conexo intranet, a mesma desigualdade regional se mostra. Enquanto
na Paraba apenas 15% das prefeituras tm todos os computadores ligados rede
local, tal valor alcana 54% em So Paulo.
Conforme ser visto nos prximos captulos, existe um problema grave
no planejamento de longo prazo do setor de TI no tocante a atualizao de
hardware ou software, capacitao e infraestrutura de redes e seguranas. Este
problema , em geral, mais grave nos municpios menores, em que comum no
haver qualquer planejamento nestas atividades. Mesmo nos municpios grandes,
cerca de 30% afrmam no ter qualquer planejamento na rea de atualizao de
hardware ou software.
As prticas de gesto de segurana dos dados ainda esto muito aqum
do recomendado. Apenas 66% das prefeituras afrmam fazer back up dirio das
informaes. Apenas 16% das prefeituras realizam o back up da forma semanal
ou mensal. Os demais fazem cpias de segurana em perodos menos frequentes
do que bimestrais ou sem regularidade. No geral, a viso que se tem sobre a
gesto de tecnologia da informao nas prefeituras da amostra sugere uma rea
em que muito se avanou. Porm, ainda falta aproveitar o potencial que a rea de
TI oferece, tais como as prticas corretas de segurana de dados e os servios via
internet oferecidos populao.
5 CONSIDERAES FINAIS
A boa prtica cientfca nunca fornece todas as respostas e muito menos capaz
de afrmaes defnitivas e inquestionveis. Ao longo de cada uma das fases desta
pesquisa, novas perguntas e inquietaes surgiram para os envolvidos. Outras
questes exigiro novas investigaes qualitativas, uma vez que certos aspectos
no so capturados pelos dados e questionrios usuais. Ao longo dos captu-
los deste livro, os pesquisadores estaduais detalham os temas que demandam
maior aprofundamento.
A partir do slido banco de dados construdo, muitas questes de pesquisa
podero ser examinadas com mais detalhes, tanto por meio de tcnicas simples
de explorao dos dados quanto por mtodos quantitativos mais sofsticados. H
37
ainda imenso potencial de avano no conhecimento mediante a combinao do
banco de dados gerado com os da MUNIC/IBGE e os de fnanas pblicas muni-
cipais, disponvel no FINBRA/STN.
Optou-se por no arriscar, neste primeiro captulo, recomendaes especf-
cas sobre formas de melhorias da gesto municipal. As experincias e o conheci-
mento local das equipes estaduais tornam-nas mais aptas para identifcar lacunas
e formular polticas adequadas. Esses resultados sero apresentados, por cada
instituio estadual, nos captulos seguintes.
REFERNCIAS
AFONSO, J. R. Novos desafos descentralizao fscal no Brasil: as polticas
sociais e as de transferncias de renda. In: FORUM OF FEDERATIONS E
AS FAZENDAS ESTADUAIS BRASILEIRAS (CONFAZ) (Org.). FRUM
MUNDIAL SOBRE FEDERALISMO FISCAL, 14-15 dez. 2005. Fev. 2006.
AFONSO, J. R.; JUNQUEIRA, G. G. Investimento pblico no Brasil mais
municipal que federal. Revista de Administrao Municipal, ano 55, n. 272,
p. 18-25, 2009.
ARRETCHE, M. T. Polticas sociais no Brasil: descentralizao em um Estado
federativo. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 14, n. 40, jun. 1999.
BOUERI, R. A Lei de Responsabilidade Fiscal como coordenadora do desempenho
fscal dos municpios brasileiros. In: BRASIL. Cmara dos Deputados. Conselho
de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica. Responsabilidade na gesto pblica:
os desafos dos municpios. Braslia: Cmara dos Deputados, 2008. p. 145-169.
(Srie Avaliao de Polticas Pblicas, v. 2).
BOUERI, R. et al. A CF/88 e o federalismo fscal. In: CARDOSO JR., J. C.;
CASTRO, P. R.; MOTTA, D. M. A Constituio brasileira de 1988 revisitada:
recuperao histrica e desafos atuais das polticas pblicas nas reas regional,
urbana e ambiental. Braslia: Ipea, 2009. p. 61-89. v. 2.
BRASIL. Ministrio da Fazenda (MF). Secretaria do Tesouro Nacional: estados
e municpios, [s.d.]. Disponvel em: <www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_
municipios>. Acesso em: out. 2010.
CASTRO, K. P.; AFONSO, J. R. Gastos sociais no Brasil ps 1988: uma anlise
sob a tica da descentralizao fscal. Revista Abrasco, v. 1, n. 1, p. 34-56, 2009.
GOMES, G. M.; MAC DOWELL, M. C. Descentralizao poltica,
federalismo fscal e criao de municpios: o que mau para o econmico nem
sempre bom para o social. Braslia: Ipea, 2000 (Texto para Discusso, n. 706).
GOVERNMENT PERFORMANCE PROJECT. Paths to performance in state
and local government: a fnal assessment from the Maxwell School of Citizenship
and Public Afairs. Maxwell School of Citizenship and Public Afairs, 2003.
INGRAHAM, P. W. Studying State and Local Management Systems: why we
need to do it. In: ______. In Persuit of Performance: management systems
in state and local government Baltimore, Maryland, EUA: Te Johns Hopkins
University Press, 2007. p. 1-14.
HIRSCHMAN, A. O. Exit, voice, and loyalty: responses to decline in frms,
organizations, and states. Cambridge: Harvard University, 1970.
MEDEIROS, M. Questionrios: recomendaes para formatao. Braslia: Ipea,
2005 (Texto para Discusso, n. 1063).
MORA, M.; VARSANO, R. Fiscal Decentralization and Subnational Fiscal
Autonomy in Brasil: some facts of the nineties. Rio de Janeiro: Ipea, 2001 (Texto
para Discusso, n. 854).
REZENDE, F. Federalismo fscal: novo papel para estados e municpios o
municpio no sculo XXI cenrios e perspectivas. 1. ed. So Paulo: Cepam,
1999. p. 87-96. v. 1.
______. Descentralizao e transferncias intergovernamentais de recursos na
Amrica Latina: Argentina, Brasil e Colmbia. Doc. Aportes Adm. Pblica
Gest. Estatal, 9, 2007.
REZENDE, F.; AFONSO, J. R. A federao brasileira: fatos, desafos
e perspectivas. Disponvel em: <http://info.worldbank.org/etools/docs/
library/229990/Rezende%20e%20Afonso.pdf>. Acesso em: 18 de mar. 2010.
SCHEAFFER, R. L.; MENDENHALL, W.; OTT, R. L. Elementary Survey
Sampling. 5. ed. Duxbury, 1996.
THE PEW. Charitable Trusts, [s.d.]. Disponvel em: <www.pewcenteronthestates.
org>. Acesso em: set. 2010.
39
A
N
E
X
O
Q
U
A
D
R
O

1

C
r
i
t
r
i
o
s

u
t
i
l
i
z
a
d
o
s

n
a

c
o
n
s
t
r
u
o

d
o
s

q
u
e
s
t
i
o
n
r
i
o
s

d
a

p
e
s
q
u
i
s
a
,

p
o
r

r
e
a
s

d
a

g
e
s
t
o

e

e
t
a
p
a
s

d
e

g
e
r
e
n
c
i
a
m
e
n
t
o

d
e

p
r
o
j
e
t
o
s
E
t
a
p
a
s
r
e
a
s

d
a

g
e
s
t
o
F
i
n
a
n
c
e
i
r
a
C
a
p
i
t
a
l

e

i
n
f
r
a
e
s
t
r
u
t
u
r
a
P
e
s
s
o
a
s
T
e
c
n
o
l
o
g
i
a

d
a

i
n
f
o
r
m
a
o
A
s
p
e
c
t
o
s

g
e
r
a
i
s

i
n
i
c
i
a
l

D
e
s
e
n
h
o

i
n
s
t
i
t
u
c
i
o
n
a
l

D
i
s
p
o
n
i
b
i
l
i
d
a
d
e

d
e

r
e
c
u
r
s
o
s

Q
u
a
l
i
f
c
a
o

d
e

g
e
s
t
o
r
e
s

e

t
c
n
i
c
o
s

m
u
n
i
c
i
p
a
i
s

D
e
s
e
n
h
o

i
n
s
t
i
t
u
c
i
o
n
a
l

D
i
s
p
o
n
i
b
i
l
i
d
a
d
e

d
e

r
e
c
u
r
s
o
s

Q
u
a
l
i
f
c
a
o

d
e

g
e
s
t
o
r
e
s

e

t
c
n
i
c
o
s

m
u
n
i
c
i
p
a
i
s

D
e
s
e
n
h
o

i
n
s
t
i
t
u
c
i
o
n
a
l

D
i
s
p
o
n
i
b
i
l
i
d
a
d
e

d
e

r
e
c
u
r
s
o
s

Q
u
a
l
i
f
c
a
o

d
e

g
e
s
t
o
r
e
s

e

t
c
n
i
c
o
s

m
u
n
i
c
i
p
a
i
s

D
e
s
e
n
h
o

i
n
s
t
i
t
u
c
i
o
n
a
l

D
i
s
p
o
n
i
b
i
l
i
d
a
d
e

d
e

r
e
c
u
r
s
o
s

Q
u
a
l
i
f
c
a
o

d
e

g
e
s
t
o
r
e
s

e

t
c
n
i
c
o
s

m
u
n
i
c
i
p
a
i
s

A

A
P

t
e
m

e
s
t
r
u
t
u
r
a

d
e

s
e
r
v
i
o

p
b
l
i
c
o

q
u
e

a
p
o
i
a

a

s
u
a

c
a
p
a
c
i
d
a
d
e

d
e

a
t
i
n
g
i
r

s
e
u
s

o
b
j
e
t
i
v
o
s

d
e

f
o
r
a

d
e

t
r
a
b
a
l
h
o

O
s

s
i
s
t
e
m
a
s

d
e

T
I

d
a

A
P

f
o
r
m
a
m

a
r
q
u
i
t
e
t
u
r
a

c
o
e
r
e
n
t
e

A

A
P

p
o
d
e

o
b
t
e
r

o
s

s
i
s
t
e
m
a
s

d
e

T
I

n
e
c
e
s
s
r
i
o
s

e
m

t
e
m
p
o

h
b
i
l
P
l
a
n
e
j
a
m
e
n
t
o

A
r
t
i
c
u
l
a

P
a
r
t
i
c
i
p
a
o

s
o
c
i
a
l

A
r
t
i
c
u
l
a

P
a
r
t
i
c
i
p
a
o

s
o
c
i
a
l

A
r
t
i
c
u
l
a

A
r
t
i
c
u
l
a

A

A
P

t
e
m

p
e
r
s
p
e
c
t
i
v
a

p
l
u
r
i
a
n
u
a
l

d
o

o
r
a
m
e
n
t
o

A

A
P

s
e

e
n
g
a
j
a

e
m

p
l
a
n
e
j
a
m
e
n
t
o

e
s
-
t
r
a
t
g
i
c
o

o
r
i
e
n
t
a
d
o

p
a
r
a

r
e
s
u
l
t
a
d
o
s

A

A
P

r
e
a
l
i
z
a

a
n
l
i
s
e

m
i
n
u
c
i
o
s
a

d
a
s

n
e
c
e
s
s
i
d
a
d
e
s

f
u
t
u
r
a
s

A

A
P

s
e

e
n
g
a
j
a

e
m

p
l
a
n
e
j
a
m
e
n
-
t
o

e
s
t
r
a
t
g
i
c
o

o
r
i
e
n
t
a
d
o

p
a
r
a

r
e
s
u
l
t
a
d
o
s

A

A
P

c
o
n
d
u
z

a
n
l
i
s
e
s

e
s
t
r
a
t
g
i
c
a
s

d
a

n
e
c
e
s
s
i
d
a
d
e

p
r
e
s
e
n
t
e

e

f
u
t
u
r
a

d
e

p
e
s
s
o
a
l

A

A
P

s
e

e
n
g
a
j
a

e
m

p
l
a
n
e
j
a
m
e
n
t
o

e
s
t
r
a
t
-
g
i
c
o

o
r
i
e
n
t
a
d
o

p
a
r
a

r
e
s
u
l
t
a
d
o
s

A

A
P

r
e
a
l
i
z
a

s
i
g
n
i
f
c
a
t
i
v
a
m
e
n
t
e

o

p
l
a
n
e
j
a
m
e
n
t
o

p
l
u
r
i
a
n
u
a
l

d
e

T
I

A

A
P

s
e

e
n
g
a
j
a

e
m

p
l
a
n
e
j
a
m
e
n
t
o

e
s
t
r
a
t
g
i
c
o

o
r
i
e
n
t
a
d
o

p
a
r
a

r
e
s
u
l
t
a
d
o
s
A
c
o
m
p
a
n
h
a
m
e
n
t
o
,

c
o
n
t
r
o
l
e

e

a
v
a
l
i
a

A
r
t
i
c
u
l
a

T
r
a
n
s
p
a
r
n
c
i
a

C
o
n
t
r
o
l
e

f
o
r
m
a
l

C
o
n
t
r
o
l
e

s
o
c
i
a
l

A
r
t
i
c
u
l
a

T
r
a
n
s
p
a
r
n
c
i
a

C
o
n
t
r
o
l
e

f
o
r
m
a
l

C
o
n
t
r
o
l
e

s
o
c
i
a
l

A
r
t
i
c
u
l
a

T
r
a
n
s
p
a
r
n
c
i
a

C
o
n
t
r
o
l
e

f
o
r
m
a
l

C
o
n
t
r
o
l
e

s
o
c
i
a
l

A
r
t
i
c
u
l
a

T
r
a
n
s
p
a
r
n
c
i
a

C
o
n
t
r
o
l
e

f
o
r
m
a
l

C
o
n
t
r
o
l
e

s
o
c
i
a
l

A

A
P

t
e
m

c
o
n
t
r
o
l
e

a
p
r
o
p
r
i
a
d
o

s
o
b
r
e

a
s

o
p
e
r
a
e
s

n
a
n
c
e
i
r
a
s

A

A
P

d
e
s
e
n
v
o
l
v
e

i
n
d
i
c
a
d
o
r
e
s

e

d
a
-
d
o
s

d
e

a
v
a
l
i
a
o

q
u
e

p
o
s
s
a
m

m
e
d
i
r

o

p
r
o
g
r
e
s
s
o

e
m

d
i
r
e
o

a

r
e
s
u
l
t
a
d
o
s

e

r
e
a
l
i
z
a
e
s

I
n
f
o
r
m
a
o

f
n
a
n
c
e
i
r
a

s
u
f
c
i
e
n
t
e

e
s
t

d
i
s
p
o
n
v
e
l

a
o
s

a
g
e
n
t
e
s

p
o
l
t
i
c
o
s
,

a
o
s

g
e
s
t
o
r
e
s

e

a
o
s

c
i
d
a
d
o
s

O
s

g
e
s
t
o
r
e
s

u
t
i
l
i
z
a
m

o
s

r
e
s
u
l
t
a
d
o
s

d
e

d
a
d
o
s

p
a
r
a

e
l
a
b
o
r
a
o

d
e

p
o
l
t
i
c
a
s

e

g
e
s
t
o

e

a
v
a
l
i
a
o

d
o
s

p
r
o
g
r
e
s
s
o
s

A

A
P

r
e
a
l
i
z
a

a

m
a
n
u
t
e
n
o

a
d
e
-
q
u
a
d
a

d
o
s

b
e
n
s

d
e

c
a
p
i
t
a
l

A

A
P

d
e
s
e
n
v
o
l
v
e

i
n
d
i
c
a
d
o
r
e
s

e

d
a
d
o
s

d
e

a
v
a
l
i
a
o

q
u
e

p
o
s
s
a
m

m
e
d
i
r

o

p
r
o
g
r
e
s
s
o

e
m

d
i
r
e
o

a

r
e
s
u
l
t
a
d
o
s

e

r
e
a
l
i
z
a
e
s

A

A
P

m
o
n
i
t
o
r
a

e

a
v
a
l
i
a

o
s

p
r
o
j
e
t
o
s

a
o

l
o
n
g
o

d
a

s
u
a

i
m
p
l
e
m
e
n
t
a

O
s

g
e
s
t
o
r
e
s

u
t
i
l
i
z
a
m

o
s

r
e
s
u
l
t
a
d
o
s

d
e

d
a
d
o
s

p
a
r
a

e
l
a
b
o
r
a
o

d
e

p
o
l
t
i
c
a
s
,

g
e
s
t
o

e

a
v
a
l
i
a
o

d
o
s

p
r
o
g
r
e
s
s
o
s

A

A
P

c
a
p
a
z

d
e

o
b
t
e
r

o
s

e
m
p
r
e
g
a
d
o
s

d
e

q
u
e

p
r
e
c
i
s
a

A

A
P

c
a
p
a
z

d
e

m
a
n
t
e
r

f
o
r
a

d
e

t
r
a
b
a
-
l
h
o

a
p
r
o
p
r
i
a
d
a
m
e
n
t
e

q
u
a
l
i
c
a
d
a

A

A
P

c
a
p
a
z

d
e

m
o
t
i
v
a
r

o
s

e
m
p
r
e
g
a
d
o
s

p
a
r
a

r
e
a
l
i
z
a
r

d
e

f
o
r
m
a

e
c
a
z

a
s

s
u
a
s

m
e
t
a
s

A

A
P

d
e
s
e
n
v
o
l
v
e

i
n
d
i
c
a
d
o
r
e
s

e

d
a
d
o
s

d
e

a
v
a
l
i
a
o

q
u
e

p
o
s
s
a
m

m
e
d
i
r

o

p
r
o
g
r
e
s
s
o

e
m

d
i
r
e
o

a

r
e
s
u
l
t
a
d
o
s

e

r
e
a
l
i
z
a
e
s

O
s

g
e
s
t
o
r
e
s

u
t
i
l
i
z
a
m

o
s

r
e
s
u
l
t
a
d
o
s

d
e

d
a
d
o
s

p
a
r
a

e
l
a
b
o
r
a
o

d
e

p
o
l
t
i
c
a
s

e

g
e
s
t
o

e

a
v
a
l
i
a
o

d
o
s

p
r
o
g
r
e
s
s
o
s

O

t
r
e
i
n
a
m
e
n
t
o

e
m

T
I

a
d
e
q
u
a
d
o

O

s
i
s
t
e
m
a

d
e

T
I

s
u
p
o
r
t
a

a

h
a
b
i
l
i
d
a
d
e

d
a

A
P

d
e

c
o
m
u
n
i
c
a
r

e

p
r
e
s
t
a
r

s
e
r
v
i
o
s

a

s
e
u
s

c
i
d
a
d
o
s

A

A
P

e
m

g
e
r
a
l

e
,

n
o

n
v
e
l

d
a
s

a
g
n
c
i
a
s
,

o
s

s
i
s
t
e
m
a
s

d
e

T
I

d
i
s
p
o
n
i
b
i
l
i
z
a
m

i
n
f
o
r
m
a
e
s

q
u
e

a
p
o
i
a
m

d
e

f
o
r
m
a

a
d
e
q
u
a
d
a

a
s

n
e
c
e
s
s
i
d
a
d
e
s

d
o
s

g
e
s
t
o
r
e
s

e

o
s

o
b
j
e
t
i
v
o
s

e
s
t
r
a
t
g
i
c
o
s

A

A
P

d
e
s
e
n
v
o
l
v
e

i
n
d
i
c
a
d
o
r
e
s

e

d
a
d
o
s

d
e

a
v
a
l
i
a
o

q
u
e

p
o
s
-
s
a
m

m
e
d
i
r

o

p
r
o
g
r
e
s
s
o

e
m

d
i
r
e
o

a

r
e
s
u
l
t
a
d
o
s

e

r
e
a
l
i
z
a
e
s

A

A
P

p
o
d
e

a
v
a
l
i
a
r

e

v
a
l
i
d
a
r

m
e
d
i
d
a

e
m

q
u
e

o
s

b
e
n
e
f
c
i
o
s

d
o

s
i
s
t
e
m
a

d
e

T
I

j
u
s
t
i
c
a
r

o

i
n
v
e
s
t
i
m
e
n
t
o

O
s

g
e
s
t
o
r
e
s

u
t
i
l
i
z
a
m

o
s

r
e
s
u
l
t
a
d
o
s

d
e

d
a
d
o
s

p
a
r
a

e
l
a
b
o
r
a
-
o

d
e

p
o
l
t
i
c
a
s
,

g
e
s
t
o

e

a
v
a
l
i
a
o

d
o
s

p
r
o
g
r
e
s
s
o
s
O
b
s
.
:

E
m

c
a
d
a

e
t
a
p
a
,

a

l
i
n
h
a

s
u
p
e
r
i
o
r

c
o
n
t
m

o
s

c
r
i
t
r
i
o
s

d
e
n
i
d
o
s

p
e
l
o

g
r
u
p
o

e

a

l
i
n
h
a

i
n
f
e
r
i
o
r
,

o
s

c
r
i
t
r
i
o
s

u
t
i
l
i
z
a
d
o
s

p
e
l
o

G
P
P
.
A
P

=

A
d
m
i
n
i
s
t
r
a
o

p
b
l
i
c
a
.
CAPTULO 2
FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL E QUALIFICAO DA
GESTO MUNICIPAL NO ESTADO DO PARAN
*
**

***
***
***
****
*****
Ricardo Kingo Hino
*****
1 INTRODUO
Nesta introduo pretende-se traar uma breve descrio dos municpios para-
naenses selecionados, que responderam pelas principais caractersticas da atual
gesto pblica. Entende-se que as condies socioeconmicas e, ainda, o tempo
mdio de instalao dos municpios podem contribuir para que estes apresentem
indicadores diferenciados relativos s capacidades tcnicas e gerenciais, expressos
pela incorporao dos instrumentos e processos de gesto.
No Paran, a pesquisa Fortalecimento Institucional e Qualifcao da Gesto
Municipal
1
foi realizada em 40 municpios, 10% do total do estado. De acordo
*
A pesquisa Fortalecimento Institucional e Qualicao da Gesto Municipal foi realizada pelo Instituto Paranaense
de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes) e coordenada pela Diretoria de Estudos Regionais e Urbanos
(Dirur) do Ipea. Encontra-se inserida no Programa de Apoio a Redes de Pesquisas (ProRedes) e foi, simultaneamente,
desenvolvida por seis outras instituies regionais: Fundao Centro Estadual de Estatstica, Pesquisa e Formao de
Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ), Instituto de Desenvolvimento Econmico e Social (IDESP/PA), Insti-
tuto de Desenvolvimento Municipal e Estadual (Ideme/PB), Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN/ES), Secretaria de
Estado do Planejamento e do Oramento (Seplan/AL) e Fundao Prefeito Faria Lima (Cepam/SP).
O presente estudo contm os resultados da pesquisa realizada em 40 municpios paranaenses, estruturada com ob-
jetivo de analisar o funcionamento e os principais gargalos que impedem o aprimoramento da gesto dos setores
nanceiro, de pessoas, de capital e infraestrutura e de tecnologia da informao.
Entendemos que o estudo no se esgota nesta pesquisa, uma vez que o conhecimento uma construo permanente,
mas que ele pode contribuir para estimular o debate e consolidar aes de fortalecimento municipal.
**
Coordenadora e tcnica do Ipardes.
***
Tcnica do Ipardes.
****
Tcnico do Ipardes.
*****
Bolsista do PNPD/ProRedes.
1. Ao longo de sua realizao, esta pesquisa contou com os seguintes colaboradores: Ciro Cezar Barbosa, Elaine Schraiber
Trevisan, Elyane Neme Alves, Eloise Helene Hatschbach Machado, Emlio Kenji Shibatta, Francisco Carlos Sippel,
Luiz Antonio Cortesi, Maria Salete Zanchet, Marina Maruyma Mori, Marino Antonio Castillo Lacay, Nelson Ari Cardoso
e Vilmar Gross.
com o critrio adotado
2
foram constitudos trs grupos de municpios pequenos,
mdios e grandes , considerando o tamanho da populao e a dinmica econ-
mica, referenciada pela renda per capita. Buscou-se tambm garantir representativi-
dade geogrfca, no sentido de contemplar as vrias regies paranaenses, conforme
mostram o mapa 1 e grfco 1.
Os 26 pequenos municpios possuem menos de 20 mil habitantes(hab.) e
caracterizam-se por apresentarem o indicador de menor renda per capita, bem
abaixo da mdia dos demais grupos. Eles representam 65% dos amostrados
e abrigam uma populao de 210 mil habitantes. Em 2007, os municpios
apresentavam em mdia 8 mil habitantes, ou, de outro modo, do total, 16
deles encontravam-se com menos de 10 mil habitantes e parcela signifcativa da
populao, 40%, ainda era rural.
Esses municpios no se destacam pelo dinamismo econmico, ao contrrio,
esto basicamente assentados na atividade agropecuria tradicional ou intensiva
de mo de obra. O setor urbano incorpora o comrcio e servios de produtos
bsicos, condies estas que explicam o papel destacado da administrao pblica
municipal na gerao de empregos. Nesse conjunto, signifcativa a presena
de municpios desmembrados recentemente; entre os 26, oito foram criados na
dcada de 1990, contribuindo para um tempo mdio de instalao de 40 anos.
Os seis municpios mdios absorvem entre 20 mil e 100 mil habitantes,
destacando-se, entre eles, um municpio que apresenta populao e renda per capita
mais elevadas em relao aos demais do grupo. Estes mdios municpios represen-
tam 15% da amostra e absorvem 222 mil habitantes, sendo predominantemente
urbanos (85,7%).
Esses municpios ocupam a posio de centros regionais na hierarquia urbana
paranaense, pois possuem uma estrutura econmica mais consolidada, comparativa-
mente aos pequenos, apoiada no desenvolvimento de setores integrados ao mercado
estadual e nacional. Foram criados durante a ltima onda de colonizao do estado,
h cerca de 60 anos, ocupando reas bastante produtivas devido elevada qualidade
das terras, a qual contribuiu, desde a origem, para a instalao de uma produo
bastante dinmica.
2. O processo de seleo foi denido e realizado pelo Ipea com objetivo de homogeneizar os critrios de seleo dos mu-
nicpios entre os estados que integram a Rede Ipea/Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa
e Estatstica (Anipes).
Fortalecimento Institucional e Qualicao da Gesto Municipal no Estado do Paran
43
MAPA 1
Localizao dos municpios da amostra

M u n i c p i o s d a a m o s t r a
P e q u e n o s a t 2 0 m i l h a b .
M d i o s e n t r e 2 0 e 1 0 0 m i l h a b .
G r a n d e s m a i s d e 1 0 0 m i l h a b .
Estado do Paran

Fonte: Base Cartogrca Sema 2007/Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE).
GRFICO 1
Composio da amostra Paran, 2007
(Em %)
9
65
10
15
81
20
Populao de
2.302.195 hab.
40 municpios
Pequenos Mdios Grandes
Fonte: Contagem da Populao 2007/IBGE.
Os grandes municpios se caracterizam por conter populao de 100 mil
a mais de 500 mil habitantes e, destacadamente, a maior renda per capita. Estes
representam 20% dos municpios selecionados e somam uma elevada populao
de 1.869 mil habitantes, fundamentalmente urbana (96,5%). O conjunto absorve
dois municpios, entre os oito amostrados, que apresentam populao em torno de
500 mil habitantes e encontram-se entre os maiores do estado (tabela 1 e grfco 2).
TABELA 1
Perl dos municpios amostrados Paran
Faixa populacional Populao mdia em 2007
Renda per capita mdia em 2000
(R$ 1,00)
Tempo mdio de instalao
Municpios pequenos 8.105 181,30 40
Municpios mdios 37.067 257,58 57
Municpios grandes 233.633 322,58 118
Fontes: Contagem da Populao 2007/IBGE, Ipeadata 2000 e Base de Dados do Estado (BDEWeb 2010)/Ipardes.
GRFICO 2
Grau de urbanizao Paran, 2007
(Em %)
Pequenos Mdios
56,5
85,7
96,5
Grandes
Populao total Populao urbana
Fonte: Contagem da Populao 2007/IBGE.
Quanto estrutura produtiva, trs se destacam por incorporarem economias
bastante dinmicas, pela presena das atividades porturia, polo petroqumico e
agronegcio, que viabilizam uma elevada participao no produto interno bruto
(PIB) e situam-nas entre as primeiras do estado. Outra caracterstica est relacionada
ao tempo mdio de instalao, 118 anos, bem acima da mdia dos demais munic-
pios selecionados, tempo quepode contribuir para assegurar a consolidao das
estruturas econmica e de gesto pblica.
A esses conjuntos de municpios foram sobrepostos os resultados da pes-
quisa relativos ao desempenho e funcionamento da gesto dos setores fnanceiro,
de capital e infraestrutura, de pessoas e de tecnologia da informao (TI). Con-
siderando que todas as administraes encontram-se premidas legalmente, no
45
sentido de incorporar as mudanas defnidas e, ainda, os programas defnidos
pela Unio, a pesquisa deveria revelar elevada homogeneidade em relao ao
desempenho da gesto pblica, particularmente compromissada com a maior
participao social e o controle dos investimentos e contas pblicas.
Os vrios indicadores resultantes da pesquisa, a seguir apresentados, apontam para
a condio diferenciada, entre os conjuntos de municpios, em internalizar os ins-
trumentos que qualifcam a atual gesto pblica. Os grandes municpios demonstram
avanos no sentido de incorporar, de modo mais disseminado, os modernos instrumentos
de gesto, comparativamente, ao conjunto dos demais municpios, embora estes j
apresentem indicativos de alinhamentos na direo das mudanas. Tambm per-
ceptvel que, independentemente do tamanho ou do tempo de criao dos municpios,
os setores da administrao apresentam limites ou avanos que os particularizam,
possivelmente associados ao papel desempenhado no contexto da administrao local.
Vale explicitar a condio mais consolidada e estruturada do setor de fnanas,
relativamente aos demais pesquisados, devido s suas diversas funes no sentido de
viabilizar as aes e as atribuies da administrao pblica.
De modo geral, pode-se dizer que esse movimento de renovao da gesto
pblica municipal tem como marco as defnies de descentralizao estabeleci-
das na Constituio Federal de 1988 (CF/88) e ganhou reforo particular com a
institucionalizao dos instrumentos de gesto de controle e participao social.
Nesta perspectiva, novas mudanas continuam a serem incorporadas no sentido de
consolidarem prticas que efetivem o fortalecimento da gesto municipal no exerc-
cio das transformaes sociais.
2 GESTO PBLICA E ORGANIZAO SETORIAL
As prefeituras municipais, com a descentralizao, defnida constitucionalmente,
sofreram profundas mudanas no sentido de assumirem atribuies antes de com-
petncia dos estados e da Unio, em especial a ateno aos servios universais de
sade, assistncia social e educao fundamental.
At o momento, embora os processos de organizao e fnanciamento desses
servios no estejam concludos e permanea a forte dependncia dos municpios
sobre defnies de programas, polticas e fnanciamentos em relao Unio,
pode-se verifcar avanos setoriais a partir de mltiplos resultados.
3
3. Pode-se apontar a existncia de vrios indicadores de resultados, mas, considerando a temtica da pesquisa, cabe
destacar a evoluo mais acelerada da incorporao dos modernos princpios e processos da gesto pblica. Os setores
da sade, educao e assistncia social se destacam como setores alinhados com os princpios constitucionais e formas
de gesto pautadas, entre outros instrumentos, na participao do cidado, nos conselhos gestores, na ampliao de
mecanismos de controle e monitoramento, na transparncia da gesto e na participao de outros entes no controle
do servio pblico (IBGE, 2008). Vale ressaltar, aqui, que no desconsideramos o possvel carter apenas formal destes
instrumentos, em muitas circunstncias, como j apontado em vrias pesquisas.
Nesse sentido, os municpios paranaenses encontram-se, em relao a essas reas,
relativamente organizados e funcionando, dado o suporte das transferncias de recursos
fnanceiros da Unio e articulaes de complementaridade com a esfera estadual. Tais con-
dies os habilitam a cumprirem suas atribuies de estender os direitos de cidadania.
J quanto aos setores de gesto fnanceira, capital e investimento, gesto de
pessoas e tecnologia da informao, objetos deste estudo, pode-se entender que, dife-
rente dos setores sade, assistncia social e educao apontados, estes so impulsionados,
fundamentalmente, por deciso e capacidade dos governos locais. Ou ainda, que as
formas de organizao, funcionamento e controle destes setores so institucionali-
zadas, na medida em que surgem demandas e capacidade fnanceira que induzam e
permitam processos de reconverso da mquina administrativa, consolidando a ao de
um sistema articulado com responsabilidades vinculadas s polticas pblicas.
A importncia desta pesquisa est em revelar a existncia de diferentes graus
de organizao da administrao pblica entre grupos de municpios e entre os
prprios setores comprometidos com as atuaes diferenciadas.
2.1 Gesto nanceira
2.1.1 Aspectos gerais
A par do domnio de legislaes e tecnologias aplicadas no exerccio de con-
trole e execuo da receita e despesa das contas pblicas municipais, cumpre
ao setor fnanceiro a atividade de planejamento, avaliao de projetos, estudos
de viabilidade fnanceira de aes e servios do rgo pblico. Este papel tende
a promover importante interao sistmica com vrias reas da administrao
municipal e confere a este setor a particularidade de amplo conhecimento sobre
as condies gerais da administrao municipal no que se refere expanso ou
restrio das atividades, bem como explica sua condio de setor relativamente
mais estruturado.
TABELA 2
Estrutura do rgo responsvel pela gesto nanceira
(Em %)
Faixa
populacional
Estrutura
Secretaria municipal
exclusiva
em conjunto com
outras
Setor subordinado
a uma secretaria
Setor subordinado
diretamente chea
do Executivo
No possui estrutura
especca
Pequenos 42,3 11,5 19,2 26,9 _
Mdios 33,3 50,0 16,7 _
Grandes 75,0 12,5 12,5 _
Total 47,5 17,5 17,5 17,5 _
Fontes: Ipea e Ipardes.
47
A complexidade e a diversidade de processos assumidos por esse setor acabam
defnindo a instituio de secretarias exclusivas ou, em muitos casos, em conjunto
com reas afns, a exemplo do planejamento, administrao e oramento. Nos
grandes municpios este processo bem mais visvel, com 75% deles com rgos
exclusivos. Este percentual eleva-se para mais de 80% nos grupos mdios e grandes,
ao se considerar a condio de secretaria exclusiva somada de conjunto com outras
reas. Nos pequenos municpios, ainda se observam 27% de casos de subordinao
direta chefa do Executivo (tabela 2).
A gesto fnanceira distingue-se, entre os setores pesquisados, pelo maior
nmero de funcionrios, o que revela a importncia desta funo na estrutura da
administrao municipal.
GRFICO 3
Vnculo empregatcio das pessoas ocupadas na gesto nanceira
67
70
56
64
15
14
25
9
8
4
13
24
10
6
4
13
Total 926
Grandes 656
Mdios 143
Pequenos 127
Municpios e total de ocupados
Pessoas ocupadas (%)
Estatutrios Celetistas Somente comissionados Sem vnculo permanente
Na composio do quadro de pessoal do setor prevalece a categoria de esta-
tutrios e celetistas, porm com peso signifcativo de comissionados e sem vnculo
permanente. Esta composio parece se adequar natureza estratgica desta rea,
que requer maior grau de manobra em termos de contratao de pessoas de con-
fana dos administradores. Esta situao se generaliza entre todos os tamanhos de
municpios, o que pode fragilizar a estrutura do setor a cada mudana de gesto,
em funo do peso das categorias com vnculos mais fexveis, comprometendo
a possibilidade de continuidade da execuo de projetos a cada mudana do
Executivo municipal. Nos municpios pequenos a maior presena das categorias
de comissionados e sem vnculos pode estar associada necessidade de suprir
funes que requerem maior qualifcao ou de preencher cargos de confana.
Vale dizer que a proporo destas categorias ressalta frente dimenso restrita do
quadro total. Em relao aos municpios grandes sobressai a categoria de estatut-
rios, refexo de sua condio de estruturas mais antigas e consolidadas, enquanto
os mdios, se diferenciam com proporo mais signifcativa de celetistas, o que
pode ser indicativo de contrataes mais recentes, que se explicam pelo menor
tempo de instalao (grfco 3).
Quanto ao porte do setor fnanceiro, verifca-se que, enquanto a mdia
de servidores entre os pequenos de cinco pessoas, nos mdios o total cinco
vezes maior e nos grandes 17 vezes maior, com mdia de 24 e 82 servido-
res, respectivamente.
GRFICO 4
Grau de instruo das pessoas ocupadas na gesto nanceira
6
8
1
1
36
39
27
26
50
46
56
66
8
7
16
6
Total 926
Grandes 656
Mdios 143
Pequenos 127
Municpios e total
de ocupados
Fundamental Mdio Superior Ps-gradudao
Obs.: Os nveis de ensino compreendem a formao completa e incompleta.
O nvel de qualifcao do pessoal ocupado apresenta-se elevado no setor de
gesto fnanceira, considerando a maior participao de servidores com ensino
mdio e superior, com a particularidade de melhor performance dos grupos de
mdios e pequenos municpios. Este perfl do quadro de pessoal ocupado pode ser
interpretado como uma resposta ao carter nevrlgico e complexidade inerentes
gesto de fnanas pblicas (grfco 4).
49
TABELA 3
Aspectos estruturais da rea de gesto nanceira
(Em %)
Faixa populacional
Aspectos estruturais
Municpios com
servios externos de
contabilidade
Atividades terceirizadas
1

(mdia)
Processos informatiza-
dos
2
(mdia)
Municpios com programas
de treinamento e qualica-
o para seus funcionrios
Pequenos 34,6 16,8 96,9 53,9
Mdios 6,3 96,7 83,3
Grandes 12,5 15,6 97,5 75,0
Total 25,0 15,0 97,0 62,5
Notas:
1
As atividades pesquisadas foram: servios de contabilidade, elaborao do plano plurianual (PPA), elaborao do oramento,
elaborao da Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Oramentria Anual (LOA), manuteno do cadastro
imobilirio, manuteno do cadastro de contribuintes e manuteno do cadastro de empresas e autnomos.
2
Os seguintes procedimentos foram pesquisados quanto sua informatizao: arrecadao de tributos, contabilidade,
controle da execuo do PPA, controle da execuo oramentria e dvida ativa.
De modo geral os municpios encontram-se bastante estruturados quanto
realizao de atividades prprias desse setor. Apenas entre os pequenos municpios
uma parcela mais expressiva, 34,6%, informou contratar servios externos de con-
tabilidade. O nvel de terceirizao pode ser considerado reduzido, verifcando-se
os percentuais em propores prximas para os grupos pequenos e grandes.
Destaca-se que entre as atividades terceirizadas os pequenos contratam, sobre-
tudo, a elaborao do oramento e do PPA, enquanto nos grandes a contratao da
elaborao do PPA foi observada para apenas trs dos oito municpios. Nestes a
terceirizao tende a voltar-se para consultorias mais especfcas. Chama ateno
o comportamento divergente dos municpios mdios em relao ao baixo grau
de terceirizao. Pode-se supor que uma heterogeneidade, dada pelo maior ou
menor grau de estruturao econmica e social, contribua para administraes
muito diferenciadas, condies menos perceptveis nos grupos pequenos e gran-
des, possivelmente mais homogneos
4
(tabela 3).
importante notar a presena de investimentos na modernizao dos servios
evidenciada pelo grau de informatizao dos processos estratgicos executados
pelo setor e pelos investimentos em qualifcao de pessoal. Em todos os grupos
de municpios, mais de 90% das atividades esto informatizadas e bastante disse-
minada a prtica de programas de capacitao e qualifcao dos tcnicos da rea,
sobretudo nos municpios maiores.
Uma possvel explicao da disseminao desses avanos pode estar associada
ao uso de softwares desenvolvidos para padronizar informaes demandadas aos
municpios por diversos rgos, a exemplo do Tribunal de Contas e do Datasus.
4. Este comportamento divergente dos mdios municpios ser vericado em vrias outras variveis desta pesquisa.
Outro fator que impulsiona o uso da informtica a oferta crescente pelo mer-
cado privado de softwares de administrao pblica. A difuso destas prticas eleva
a incorporao e a necessidade de capacitao/qualifcao dos servidores para
viabilizar a aplicao dos novos produtos, internalizando o controle da execuo
e dos aumentos de produtividade dos servios.
Esse processo de inovao tecnolgica se realiza com a gradativa absoro dos
novos conhecimentos e lgicas de implementao por servidores do quadro prprio,
que em muitos casos j contam com o discernimento para identifcao dos recursos
mais adequados. Esta atuao pode ser considerada indicativa de um potencial de
autonomia tcnica das gestes. Contudo, no pode ser desconsiderado que a fora
do mercado ainda encontra-se muito presente na imposio de pacotes tecnolgicos.
2.1.2 Planejamento e execuo
Uma proporo elevada de municpios, principalmente mdios e grandes, informa
sobre a incorporao de estudos socioeconmicos para subsidiar o planejamento ora-
mentrio. Contudo, na observao dos pesquisadores este quesito foi respondido de
maneira pouco segura, na medida em que foi possvel perceber relativo desconhe-
cimento, por parte dos entrevistados, quanto dimenso e ao signifcado de um
estudo socioeconmico.
As relaes do setor fnanceiro com os demais setores, no que se refere dis-
ponibilizao de informaes atualizadas sobre as respectivas dotaes para geren-
ciamento de suas despesas, apresentam-se bastante amplas e generalizadas para
todos os grupos, confrmando os ganhos possibilitados pelo uso da informtica.
TABELA 4
Planejamento oramentrio, acompanhamento e controle
(Em %)
Faixa populacional
Realizam estudos
socioeconmicos
Disponibilizam informaes
de dotao
Possuem mecanismos de
acompanhamento e controle
Despesa
pessoal
Endividamento
no curto prazo
Endividamento
no longo prazo
Pequenos 42,3 92,3 100,0 57,7 88,6
Mdios 66,7 83,3 83,3 50,0 66,7
Grandes 62,5 100,0 100,0 75,0 87,5
Total 50,0 92,5 97,5 60,0 85,0
Na gesto fnanceira, gradativamente vm sendo incorporados mecanismos
de acompanhamento e de controle das contas pblicas, em especial pelos dispositivos
da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que busca disciplinar a gesto dos recursos
pblicos, atribuindo mais responsabilidade aos seus gestores. A aplicao dos inmeros
51
instrumentos desta lei tem obrigado as prefeituras a procedimentos mais rigorosos de
organizao e sistematizao de seus registros com ganhos no controle do dfcit e no
acompanhamento e controle da execuo oramentria, incrementando a capacidade
da gesto municipal. Cabe apontar que a organizao das informaes facilita sua dis-
ponibilidade pblica atendendo aos requisitos de transparncia (tabela 4).
Em termos de despesa de pessoal esse procedimento est presente em prati-
camente 100% dos municpios. No endividamento de curto prazo, a presena
desses mecanismos citada por apenas 24 dos 40 municpios pesquisados. Cabe
observar, no entanto, que possvel que esse controle esteja sendo realizado para
dvidas de gestes anteriores, uma vez que, entre os municpios pesquisados,
nenhum informou ter compromissos de endividamento de curto prazo. No
endividamento de longo prazo essa prtica bastante generalizada para todos os
municpios pertencentes aos trsgrupos.
TABELA 5
Atualizao das bases tributrias sob a competncia municipal
(Em %)
Faixa populacional
Nmero mdio, em anos, de defasagem na atualizao
Planta Genrica de Valores Cadastro do IPTU
1
Legislao ISSQN
2
Pequenos 6,4 4,2 5,2
Mdios 10,3 6,5 6,7
Grandes 7,8 5,3 2,3
Total 7,3 4, 8 4,8
Notas:
1
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU).

2
Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN).
O esforo de aumento de arrecadao medido pela atualizao dos principais
instrumentos de gerao de receita prpria distingue favoravelmente os pequenos
municpios. Este grupo apresenta defasagem mdia de 6,4 anos para a PGV e de
4,2 anos para o cadastro do IPTU mais atualizado que os mdios e grandes. Este
resultado surpreende, pois no se espera tal esforo por parte de municpios para
os quais, em geral, estas fontes representam percentuais reduzidos na composio
de suas receitas, ancoradas em recursos do Fundo de Participao dos Municpios
(FPM). J nos mdios e grandes municpios, com maior potencial de ampliar
suas receitas por estas fontes, o grau de atualizao apresenta-se comparativamente
menos favorvel. O que pode ser explicado pelos elevados custos de atualizao da
informaes da planta de valores (tabela 5).
Em relao legislao do ISSQN, destaca-se o grau de atualizao entre
os grandes municpios que encontram nesta fonte de arrecadao um ingresso
signifcativo de recursos. possvel que este grau de atualizao, tambm presente
entre os pequenos, esteja associado relevncia desse imposto especialmente para
municpios que se benefciam pela fuga de inscries de municpios de maior
porte econmico. Os mdios se destacam pela maior defasagem na atualizao
da legislao do ISSQN, considerando a mdia de anos sem alterao dessa base
tributria, prxima do limite mximo estabelecido legalmente em 2003.
TABELA 6
Mecanismos de correo adotados em caso de dcit oramentrio
(Em %)
Faixa populacional
Municpios
Aumentaram a arrecadao
de tributos prprios
Buscaram transfern-
cia voluntria
Solicitaram
emprstimos
Reduziram
despesas
Aumentaram o endivi-
damento via inscrio
em restos a pagar
Pequenos 7,7 19, 3 15,8 92,3
Mdios 16,7 100,0
Grandes 25,0 25,0 12,5 87,5
Total 10,0 20,0 12,5 92,5
Assim, pode-se observar que o aumento da arrecadao de tributos no se revela
uma opo frequente entre os municpios. As situaes de dfcit so, fundamental-
mente, corrigidas mediante reduo de despesas, opo apontada pela grande maioria,
92,5% dos municpios. Entre as demais alternativas, a busca por transferncia voluntria
destaca-se como estratgia para 20% destes. Esta receita, obtida de outros entes federa-
dos, depende da organizao das prefeituras e/ou da capacidade de articulao dos muni-
cpios no sentido de obt-las para viabilizar projetos especfcos. Outras barreiras que
podem limitar o uso dessa alternativa esto na exigncia de pagamentos de contrapar-
tida e/ou desencontro, entre os entes, na defnio dos projetos a serem contemplados.
A ao mais disseminada na gesto pblica, de reduo do dfcit pblico, que encami-
nha-se para a reduo de gastos pode ser a opo menos comprometedora da capacidade
de realizao das atribuies, desde que este corte de despesas obedea critrios de maior
racionalidade. Vale destacar que a opo de restos a pagar no foi citada por nenhum
municpio, possivelmente, comprometidos com as defnies da LRF (tabela 6).
2.1.3 Monitoramento e controle
O pressuposto de maior interao institucional entre a sociedade civil e o poder
pblico, prevista na CF/88, contribui ao mesmo tempo para construo da
democracia e fortalecimento da cidadania. Para responder a este princpio torna-
-se fundamental a estruturao da mquina pblica na organizao dos regis-
tros e informaes relativas gesto, o que vai contribuir para a transparncia
e inovao administrativa. Esta perspectiva encontra em outras defnies legais
instrumentos que vm reforando o carter inovador da gesto pblica.
53
TABELA 7
Participao da populao na gesto nanceira
(Em %)
Faixa populacional
Municpios
A sociedade civil participa da
elaborao do PPA
A populao participa na
elaborao do oramento
Os relatrios da execuo oramentria
so divulgados para a populao
Pequenos 69,2 69,2 92,3
Mdios 66,7 66,7 100,0
Grandes 100,0 87,5 100,0
Total 75,0 72,5 95,0
A participao da sociedade nas decises da administrao pblica fun-
damental para a legitimao das aes governamentais e para que sejam atendidas
suas reais necessidades. No entanto, preciso ponderar que, a despeito da disse-
minao das instncias de carter participativo, em alguns casos elas no passam de
estruturas formais, sem o exerccio de uma prtica efetiva ou de resultados coerentes.
5

No mbito desta pesquisa, a participao da sociedade na elaborao do PPA e do
oramento apresenta-se em torno de 70% dos municpios, com a particularidade de
atingir maiores propores nos grandes. Entre os procedimentos de consulta
sociedade, o mais usual tem sido a audincia pblica (tabela 7).
O compromisso legal com a divulgao do relatrio de execuo oramentria
tem sido observado pela quase totalidade dos municpios. Entretanto, a possi-
bilidade de que este instrumento constitua-se como instncia de controle social
encontra limites na capacidade de entendimento individual ou de movimentos
sociais pela complexidade de sua apresentao em linguagem especializada. Esta
barreira necessita ser rompida para que, efetivamente, as informaes disponibili-
zadas para a populao favoream um entendimento crtico do tema apresentado.
O rgo de gesto fnanceira destaca-se pelo maior grau de estruturao e
modernizao de suas atividades, perceptveis por meio de vrias caractersticas.
signifcativo o nmero de prefeituras que apresentam secretarias exclusivas, e seus
quadros possuem um elevado montante de pessoal ocupado, com formao esco-
lar mdia e superior, alm de contarem com a promoo de cursos de qualifcao
especfcos para o desempenho das atribuies. Outros fatores dizem respeito
realizao das atividades prprias da gesto do setor, executadas em parmetros
da legislao em vigor, com a presena de trabalho terceirizado e dos instrumentos
5. No pode haver diculdades no acesso s contas municipais. A transparncia da gesto scal prevista no Art. 37 da
CF/88, d suporte ao princpio da publicidade. A Lei Complementar (LC) n
o
101/2000, no Art. 48, estabelece os instru-
mentos de transparncia planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; prestaes de contas e o respectivo
parecer prvio; relatrio resumido da execuo oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplicadas
destes documentos aos quais dever ser dada ampla divulgao.
de informtica disseminados. H, ainda, a participao social na defnio de
programas e aes e no controle de contas pblicas por meio da sua divulgao.
No entanto, vale esclarecer que este quadro bastante positivo est muito presente nos
grandes municpios, comparativamente incorporao mais discreta nos mdios
e pequenos. Estas diferenas sinalizam um espao de interveno pblica para
identifcar os fatores que difcultam a promoo e para atuar na sua superao.
2.2 Capital e infraestrutura
No extenso e diverso rol de demandas por obras de infraestrutura que pressiona
uma prefeitura, a motivao de estabelecer prioridades adequadas e compat-
veis s reais carncias da populao e aos recursos disponveis um dos grandes
desafos de uma gesto municipal. A incorporao de instrumentos tcnicos e
da participao da sociedade constitui contribuio fundamental para subsidiar
aes de governo e avanar em processos de gesto comprometidos e modernos.
TABELA 8
Estrutura da gesto de capital e infraestrutura
(Em %)
Faixa populacional
Estrutura
Possui equipe responsvel
pelo planejamento
dos investimentos
Possui equipe responsvel pelo
acompanhamento da execuo
dos investimentos
Realiza parcerias para atender
s demandas de investimento
Pequenos 69,2 65,4 92,3
Mdios 83,3 50,0 83,3
Grandes 62,5 75,0 100,0
Total 70,0 65,0 92,5
Do total dos municpios amostrados, 70% dispe de equipe responsvel
pelo planejamento dos investimentos, com pequenas diferenas relativas entre os
grupos. Este percentual ainda menor quando se refere a equipes responsveis
por acompanhar a execuo dos investimentos. A opo de parcerias para atender
demandas de investimentos tem sido uma soluo bastante utilizada em todos
os grupos de municpios. A elevada presena desta prtica pode ser indicativo
de uma estratgia que contribui para solues de problemas afetos a vrias reas
da gesto pblica. Esta experincia pode potencializar a capacidade de oferta de
servios especializados ou qualifcados, contudo, cada vez mais importante que
se observe as diferenas entre municpios em termos de necessidades de bens e
servios e as condies de negociar sua insero no projeto (tabela 8).
55
TABELA 9
reas em que se realizam parcerias
(Em %)
Faixa populacional
reas
Educao Sade Meio ambiente Transporte Saneamento Outras
Pequenos 81,0 88,0 38,0 65,0 50,0 31,0
Mdios 67,0 83,0 67,0 67,0 67,0 33,0
Grandes 75,0 88,0 100,0 63,0 63,0 25,0
Total 78,0 88,0 55,0 65,0 55,0 30,0
As reas em que predominam as prticas de parcerias so as de sade e
de educao, igualmente presentes em todos os tamanhos de municpios. Estas
reas, descentralizadas a partir da CF/88, incorporam desde sua origem a gesto
compartilhada com as demais esferas de governo, com base em transferncias
de recursos vinculadas execuo de programas e prioridades das polticas. Nas
demais reas a realizao de parcerias, de modo geral, est associada a projetos
especfcos e de interesse comum, principalmente entre municpios com fnancia-
mento de recursos de convnios. Na rea de meio ambiente a parceria , destaca-
damente, executada pelos grandes municpios, com predominncia em projetos
de disposio de resduos slidos, uma soluo coletiva cada vez mais necessria
nas maiores aglomeraes urbanas. As parcerias para projetos de transporte e
saneamento, embora presentes em menor proporo, encontram-se distribudas
de maneira mais equilibrada entre os vrios grupos de municpios (tabela 9).
TABELA 10
Instrumentos utilizados para a denio de prioridades dos investimentos
realizados pela prefeitura
(Em %)
Faixa populacional
Instrumentos
Estudos
tcnicos
Decises do
prefeito
Decises do secretariado Demandas da populao
Participao de
entidades sociais
Pequenos 65,4 96,2 73,1 92,3 65,4
Mdios 83,3 100,0 50,0 83,3 83,3
Grandes 87,5 87,5 75,0 87,5 75,0
Total 72,5 95,0 70,0 90,0 70,0
Na base das defnies de prioridades, para 95% dos municpios ainda pre-
valece a deciso do prefeito e, contraditoriamente, com peso e distribuio simi-
lar, constam as demandas da populao. Embora em segundo plano, os demais
instrumentos estudos tcnicos, decises do secretariado e participao das
entidades sociais fazem parte das rotinas de deciso de prioridades para parcela
importante de municpios. Vale ressaltar a maior importncia relativa dos estu-
dos tcnicos como suporte de deciso para os mdios e grandes municpios. Vale
observar que dada a importncia estratgica da defnio de prioridades, este tema
merece ser melhor conhecido e aprofundado em razo do compromisso legal de
incorporar, efetivamente, os novos instrumentos da gesto pblica (tabela 10).
TABELA 11
Utilizao de instrumentos como subsdio ao planejamento dos investimentos
da prefeitura
(Em %)
Faixa populacional
Instrumentos
Plano
diretor
PPA Plano estratgico Planos setoriais
Plano de desenvolvi-
mento local sustentvel
Plano de governo
Pequenos 84,6 96,2 15,4 30,8 23,1 80,8
Mdios 100,0 100,0 33,3 66,7 50,0 83,3
Grandes 100,0 100,0 62,5 62,5 62,5 100,0
Total 90,0 97,5 27,5 42,5 35,0 85,0
Os instrumentos legais mais empregados como subsdio ao planejamento
dos investimentos so o PPA, o plano diretor e o plano de governo, integrando
o rol daqueles defnidos pela Constituio Federal. O alto ndice de utilizao
do plano diretor, inclusive por pequenos municpios, uma particularidade do
Paran, que estendeu a obrigatoriedade de sua elaborao para todos os munic-
pios.
6
J a incorporao de planos de desenvolvimento local sustentveis pode ser
atribuda difuso das propostas da Agenda 21
7
por diferentes entidades governa-
mentais e no governamentais. Os demais, estratgico e setorial, constituem sub-
sdio ao planejamento, de modo mais expressivo, apenas entre mdios e grandes
municpios. importante ressaltar que tais planos contribuem para a adoo de
prticas de gesto mais padronizadas e afnadas entre os diferentes tamanhos de
municpios (tabela 11).
6. De acordo com a Lei n
o
15.229/2006, a possibilidade de nanciamento de obras de infraestrutura e servios com os
municpios pelo estado, somente ocorrer quando os municpios possurem planos diretores aprovados, inclusive para
municpios de menos de 20 mil habitantes.
7. A Agenda 21 o principal documento da Rio 92, conferncia organizada pela Organizao das Naes Unidas
(ONU) na qual mais de 170 pases assinaram compromisso em busca do desenvolvimento sustentvel. O estado do
Paran, pelo Decreto n
o
2.547/2004 criou o frum permanente da Agenda 21 Paran, formado por representantes
das secretarias de Estado, sociedade civil organizada e organizaes no governamentais. As atividades desse frum
desenvolvem-se juntamente aos municpios para esclarecimentos e adeses aos compromissos da agenda.
57
TABELA 12
Existncia e atualizao dos cadastros de bens das prefeituras
Faixa populacional
Bens mveis
1
Demais bens
mveis
2
Bens de uso
pblico especial
Bens de uso
comum
Bens tombados
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Pequenos 96,5 0,9 96,2 0,9 88,5 0,9 65,4 0,7 3,9 1,0
Mdios 83,3 1,6 83,3 1,6 83,3 1,6 50,0 0,7 16,7 1,0
Grandes 87,5 3,3 87,5 3,3 75,0 3,7 50,0 0,8 37,5 1,3
Total 92,5 1,4 92,5 1,4 85,0 1,5 60,0 0,7 12,5 1,2
Notas:
1
Bens mveis = apenas veculos leves e pesados.
2
Demais bens mveis = patrimoniados, como computador, mobilirio etc.
A rotina de levantamento peridico dos bens um procedimento que
revela zelo com o bem pblico. A maioria dos municpios pesquisados mantm
cadastros com grau de atualizao bastante recente, para os bens mveis e de
uso pblico especial. J os bens de uso comum no tm um grau de controle
equivalente aos bens mveis: apenas 60% dos municpios pesquisados cadastram
este tipo de patrimnio, com o destaque de uma atualizao recente. A prtica
de cadastramento de bens tombados pelos municpios bastante incipiente, uma
vez que a gesto deste patrimnio, encontra-se sob responsabilidade, em geral, do
Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN). A atualizao
dos cadastros pode estar associada incorporao de sistemas informatizados para
registro e controle dos bens (tabela 12).
TABELA 13
Prefeituras nas quais a populao participa na escolha e na informao dos investimentos
(Em %)
Faixa populacional
Participao da populao na escolha
dos investimentos
Divulgao populao dos valores e prazos dos
projetos de investimento
Pequenos 76,9 92,3
Mdios 83,3 100,0
Grandes 100,0 87,5
Total 82,5 92,5
A prtica de interao institucional entre a populao e o poder pblico na escolha
dos investimentos foi informada pela totalidade dos grandes municpios, pela maio-
ria dos mdios e por parcela de 77% dos pequenos municpios. Tambm elevado
o nmero de municpios que afrmaram divulgar populao o andamento e os
custos dos projetos. Este nvel de participao pode estar associado aos procedimentos
previstos legalmente. A atribuio de poder ao cidado assegura que a formulao
de polticas pblicas deixe de ser exclusividade do estado e, para tanto, indis-
pensvel agir com transparncia e assegurar a oportunidades de conhecimento e
participao, fortalecendo a construo democrtica (tabela 13).
A gesto das reas de capital e infraestrutura apresenta estruturas e capaci-
dades de desempenho pouco diferenciadas. De modo geral, pode-se observar a
existncia de um padro homogneo na conduo dos investimentos, assim como
no controle dos bens pblicos. Os instrumentos de gesto difundidos ps-CF/88
esto presentes por meio da participao social na defnio de aes de governo,
da presena destacada das relaes de parceria na realizao de investimentos,
da valorizao do PPA e demais planos de governo, como referncias de pro-
gramas. Vale destacar que as restritas consultas aos planos estratgicos revelam a
frgil experincia dos municpios, em estabelecer planos com horizonte temporal
alargado e defnies fundamentadas por diagnsticos, condies que poderiam
contribuir para reduzir a descontinuidade entre as gestes.
O horizonte de modernidade da gesto de pessoas considera os diferentes aspectos
do conhecimento administrativo, entre eles a colocao, a capacitao e o aprovei-
tamento relacionados valorizao do elemento humano e sua insero institucio-
nal, posicionada na perspectiva de fortalecimento de um adequado servio pblico.
TABELA 14
Estrutura do rgo responsvel pela gesto de pessoas
(Em %)
Faixa
popula-
cional
Estrutura
exclusiva
Secretaria municipal em
conjunto com outras
Setor subordinado
a uma secretaria
Setor subordinado
diretamente che-
a do Executivo
No possui estrutura
especca
Pequenos 3,9 3,9 80,8 11,5
Mdios 33,3 66,7
Grandes 50,0 12,5 37,5
Total 17,5 5,0 70,0 7,5
59
Entre as prefeituras pesquisadas, a existncia de secretarias exclusivas
em 50% dos grandes municpios pode ser entendida como indicativo de
mudanas na direo de maior autonomia e de incorporao de atribuies
associadas ao aperfeioamento da administrao pblica. Esta trajetria ainda
incipiente, considerando que na grande maioria dos municpios este setor man-
tm-se subordinado a uma secretaria e, em alguns casos, diretamente chefa
do Executivo, o que pressupe setores circunscritos, principalmente, a aes
rotineiras e burocrticas tradicionais (tabela 14).
GRFICO 5
Vnculo empregatcio das pessoas ocupadas na gesto de pessoas
(Em %)
67
78
25
67
20
11
56
12
8
4
18
13
5
1
6
8
Total 374
Grandes 250
Mdios 72
Pequenos 52
Municpios e total
de ocupados
Pessoas ocupadas
A composio do quadro de pessoal ocupado no setor assemelha-se ao da
gesto fnanceira, em que prevalecem os estatutrios e, em propores meno-
res, os servidores celetistas Vale notar que o emprego comissionado se destaca
nos grupos de mdios e pequenos municpios o que pode estar associado ao
preenchimento de cargos que exigem perfl diferenciado em termos de qua-
lifcao ou de atender critrios de confana. Quanto ao nmero de pessoas
lotadas no setor, percebe-se uma similaridade em relao ao fnanceiro, pois a
mdia de servidores entre os municpios grandes cerca de 16 vezes superior
dos pequenos (grfco 5).
GRFICO 6
Grau de instruo das pessoas ocupadas na gesto de pessoas
8
3
31
2
30
29
33
33
51
57
29
52
11
11
7
13
Total 374
Grandes 250
Mdios 72
Pequenos 52
Municpio e total
de ocupados

Fundamental Mdio Superior Ps-graduao
Quanto ao nvel de instruo, para o conjunto de municpios, surpreende
a participao de servidores com grau superior e ps-graduado ao lado daqueles
com ensino mdio, exceo dos municpios mdios, para os quais predomina o
ensino fundamental (grfco 6).
TABELA 15
Aspectos estruturais da rea de gesto de pessoas
(Em %)
Faixa populacional
Aspectos estruturais
Municpios que terceiri-
zam atividades na rea de
gesto de pessoas
Atividades
terceirizadas
1

(mdia)
Municpios
informatizados
Processos
informatizados
2

(mdia)
Municpios com pro-
gramas de treinamento
e qualicao para o
pessoal da rea
Pequenos 11,5 4,8 100,0 98,7 30,8
Mdios 16,7 100,0 94,4 33,3
Grandes 37,5 3,1 100,0 95,8 37,5
Total 17,5 3,8 100,0 97,5 32,5
Notas:
1
As atividades pesquisadas foram: gerao de folha de pagamento, manuteno de cadastro com informaes atua-
lizadas dos funcionrios, gerenciamento de informaes referentes aos recursos humanos e levantamento de faltas
e atestados mdicos.
2
Os seguintes procedimentos foram pesquisados: folha de pagamentos, dados cadastrais dos funcionrios e informa-
es de movimentao dos servidores.
61
Os municpios pequenos no recorrem terceirizao de atividades na rea
de gesto de pessoas com a mesma frequncia com que os maiores o fazem. Esta
condio sugere processos diferenciados de inovao e estruturao do setor nos
grandes municpios, enquanto os pequenos tendem a realizar as atribuies mais
tradicionais com recursos internos. Vale destacar que, do mesmo modo, comum
a todos os municpios a estruturao das atividades a partir dos recursos da infor-
matizao que viabilizam a execuo de 100% dos processos bsicos pertinentes
ao setor, como folha de pagamento, dados cadastrais e movimentao dos funcion-
rios. Considerando que, em termos relativos, em todas as prefeituras verifca-se
o mesmo nvel de capacitao e qualifcao de pessoal, pode-se entender que
esta formao esteja relacionada realizao informatizada daqueles processos
desenvolvidos pelo setor. Em muitos casos so estimulados por empresas privadas
das quais so adquiridos os programas e a respectiva capacitao dos usurios.
Por sua vez o setor pblico ao impor o preenchimento padronizado de algumas
informaes que compem bases de dados estaduais ou nacionais tambm oferece
a necessria capacitao (tabela 15).
TABELA 16
Previso de concurso para os prximos dois anos
(Em %)
Faixa populacional Prefeituras com previso de concurso para os prximos dois anos
Pequenos 80,8
Mdios 83,3
Grandes 100,0
Total 85,0
As prefeituras demonstram que a inteno em reforar o quadro de servidores
bastante presente, pois a previso de realizao de concurso pblico nos
prximos dois anos considerada por 85% delas a totalidade dos grandes
municpios contempla esta possibilidade. A caracterstica do planejamento
de curto prazo para a realizao de concurso indica a premncia de reposio
de pessoal (tabela 16).
TABELA 17
Informaes consideradas para a criao de novas vagas na prefeitura
(Em %)
Faixa populacional
Informaes
Cadastro e movimentao de servidores Parmetros de polticas setoriais Demandas das secretarias
Pequenos 46,2 46,2 96,2
Mdios 66,7 50,0 100,0
Grandes 62,5 75,0 100,0
Total 52,5 52,5 97,5
O veculo considerado principal para a criao de novas vagas, no momento
de defnio do concurso, a prpria demanda estabelecida pelas secretarias. Assim
informam 97,5% dos municpios, ou seja, apenas um dos pequenos municpios
deixa de considerar esta via de informao. As demais fontes de consulta, como cadas-
tros de movimentao de servidores e parmetros de polticas setoriais, encontram-
-se, igualmente, em um plano secundrio, o que parece refetir que o controle
da demanda por pessoal encontra-se sob domnio das reas especfcas ou da
autoridade do Executivo. Assim o setor de pessoal ainda encontra-se circunscrito
realizao das atividades de rotina (tabela 17).
TABELA 18
Existncia de PCS e de PCCR
(Em %)
Faixa populacional PCS
1
PCCR
2
Pequenos 65,4 57,7
Mdios 83,3 66,7
Grandes 62,5 100,0
Total 67,5 67,5
Notas:
1
Plano de Cargos e Salrios (PCS).

2
Plano de Cargos, Carreiras e Salrios/Remunerao (PCCR).
Verifca-se que o setor de pessoal encontra-se relativamente estruturado
quanto valorizao de seus funcionrios, considerando que a maioria dos
municpios dispe de PCS e de PCCR. No entanto, signifcativo o nmero
de municpios que ainda necessitam da implementao desta poltica de pessoal.
Acredita-se que a existncia destes planos, em particular do PCCR, que, em geral,
trazem embutidos critrios de aperfeioamento do funcionrio para progresso
na carreira, representam estmulos importantes que contribuem para um quadro
mais qualifcado e comprometido com suas funes e, consequentemente, com a
gesto pblica (tabela 18).
63
TABELA 19
Existncia de PCCR em reas especcas da prefeitura
(Em %)
Faixa populacional PCCR/estatuto educao PCCR/estatuto sade PCCR/estatuto guarda municipal
Pequenos 76,9 15,4
Mdios 83,3 16,7
Grandes 75,0 25,0 25,0
Total 77,5 17,5 5,0
De modo particular, o PCCR, previsto por estatuto para reas especf-
cas, est incorporado predominantemente para servidores da educao e em
maior abrangncia pelos mdios municpios. O Plano Nacional de Educao
(PNE) prev na Lei n
o
10.172/2001 a obrigatoriedade da implementao
de PCCR, o que justifca os indicadores mais elevados. Na rea da sade e
da guarda municipal, independentemente do tamanho dos municpios, as
defnies deste instrumento so, comparativamente educao, bastante
relegadas (tabela 19).
TABELA 20
Diculdade na contratao de pessoal por questes salariais
(Em %)
Faixa populacional
Pessoal
Mdicos Professores
Engenheiros
e arquitetos
Advogados
Economistas e adminis-
tradores
Contadores
Pequenos 65,9 3,9 46,2 19,2 23,1 19,2
Mdios 100,0 50,0 16,7
Grandes 62,5 25,0 12,5
Total 70,0 7,5 40,0 15,0 15,00 12,50
Entre os profissionais demandados para compor as administraes
municipais, os mdicos, por maiores exigncias salariais, conformam a
categoria profissional de mais difcil contratao para 70% dos municpios
pesquisados, o que afeta, inclusive, municpios mdios e grandes. Em menor
grau este problema apontado para casos de contratao de engenheiros e
arquitetos. Em relao s demais categorias pesquisadas, poucos municpios
apontaram limites (tabela 20).
TABELA 21
Existncia de cursos de capacitao para funcionrios da prefeitura
(Em %)
Faixa populacional
Que realiza capacitao
de funcionrios
Realizao de cursos
de capacitao
Programao de cursos Demandas especcas
Pequenos 61,5 26,9 50,0
Mdios 83,3 50,0 66,7
Grandes 75,0 62,5 75,0
Total 67,5 37,5 57,5
As informaes sobre capacitao para funcionrios evidenciam iniciativas impor-
tantes em termos de investimentos na oferta de cursos, mais da metade dos muni-
cpios investe na capacitao dos funcionrios. Porm, mostram uma relativa fragi-
lidade institucional para estabelecer uma programao, voltando-se principalmente
para atender demandas especfcas (tabela 21).
TABELA 22
Polticas de participao, satisfao e valorizao de funcionrios na gesto da prefeitura
(Em %)
Faixa populacional
Polticas
Existncia de instrumentos de
participao dos funcionrios
Existncia de instrumentos
que mensuram a satisfao
dos funcionrios
Existncia de instrumentos para
valorizar o bom desempenho
dos funcionrios
Pequenos 46,2 11,5 46,2
Mdios 33,3 16,7 33,3
Grandes 87,5 12,5 50,0
Total 52,5 12,5 45,0
As informaes relativas existncia de instrumentos de participao,
mensurao de satisfao e valorizao do desempenho dos funcionrios
indicam a relativa distncia de encaminhamentos que possam corresponder
a aspiraes de uma poltica de pessoal comprometida com a qualidade das
condies de emprego. Nos municpios grandes estes instrumentos esto um
pouco mais presentes, provavelmente propiciados pela existncia de secretarias
mais estruturadas (tabela 22).
65
TABELA 23
Instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado
1
(Em %)
Faixa populacional
No possuem servios
de participao e comu-
nicao ao cidado
Existncia de pelo menos
um servio de atendimento
e/ou comunicao
Prefeituras que possuem
Balco integrado de
atendimento ao cidado
Servio de ouvidoria
pblica
Pequenos 3,9 96,2 34,6 3,9
Mdios 100,0 16,7 33,3
Grandes 100,0 75,0 75,0
Total 2,5 97,5 40,0 22,5
Nota:
1
Os servios e os instrumentos de comunicao e/ou participao do cidado listados foram: balco integrado de aten-
dimento ao cidado, servio de ouvidoria pblica, telefone com nmero especial para consulta, internet (home page),
internet (e-mail), informativos peridicos, reunies em bairros, guia de servios da prefeitura, terminais/computadores
disponveis ao pblico, publicaes e cartilhas e caixa de coleta de sugestes/reclamaes.
Vrios instrumentos de comunicao so disponibilizados e aes so realizadas
pela prefeitura para informar sociedade sobre a existncia de servios ou projetos
de interesse social. A informtica o veculo que viabiliza ou facilita a relao
entre poder pblico e sociedade. Verifca-se, nesse sentido, que, entre os muni-
cpios pesquisados apenas um informa no possuir servios disponibilizados ao
cidado. Os demais, 97,5%, colocam ao menos um servio de atendimento ou de
comunicao disposio. Entre as alternativas apontadas, o balco integrado
mais generalizado enquanto a ouvidoria, um servio de natureza mais complexa
ambos disponveis, particularmente, em grandes municpios (tabela 23).
A gesto de pessoas parece encontrar-se em uma posio distante de setor
estruturado para desempenhar as modernas prticas administrativas. Entre outras
caractersticas constitudo por um nmero reduzido de pessoas, indicando que
as muitas atribuies pertinentes ao setor vm sendo exercidas em diferentes
reas, permanecendo ao pessoal do setor o exerccio das atribuies tradicionais,
embora cerca de dois teros de seu quadro apresentem formao bastante qualif-
cada. Em termos de estrutura organizacional, a condio dominante a de setor
subordinado a secretarias de reas afns, o que pode confrmar a relativa fragilidade
institucional na conduo de suas atribuies. Esta situao no impede que a
mdia de atividades terceirizadas seja bastante reduzida ou, de outro modo, uma
parcela signifcativa das atividades seja desempenhada internamente, condio que
permite um controle mais efetivo das aes prprias do setor. De modo geral, o setor
de gesto de pessoas possui programas, como o PCS e o PCCR, como nico est-
mulo de desempenho profssional.
Setor estratgico pela transversalidade, a gesto de tecnologia da informao confere
forte impacto na operacionalizao dos servios e atividades inerentes ao fun-
cionamento das prefeituras. Sua incorporao nos mais diversos setores de atividade
representa o diferencial na organizao, agilidade e efcincia dos processos.
TABELA 24
Estrutura do rgo responsvel pela tecnologia da informao
(Em %)
Faixa popu-
lacional
Estrutura
exclusiva
Secretaria muni-
cipal em conjunto
com outras
Setor subordinado
a uma secretaria
Setor subordinado
diretamente chea
do Executivo
No possui estrutura
especca
Pequenos 19,2 11,5 69,2
Mdios 66,7 16,7 16,7
Grandes 12,5 87,5
Total 2, 6 40,0 10,0 47,5
A primeira caracterstica observada que o esforo por incorporaes tec-
nolgicas est diretamente relacionado ao porte da prefeitura. Enquanto para
a maioria dos municpios pequenos no prevista estrutura especfca, para os
mdios e grandes predomina a existncia de um setor responsvel subordinado a
uma secretaria. A presena de uma secretaria municipal exclusiva para esta fun-
o, em um nico dos grandes municpios, pode ser um indcio da indefnio
ainda presente quanto forma pela qual esse setor vai fazer parte das administra-
es municipais. A incipincia do processo de consolidao das estruturas de TI,
pode ser entendida pela condio recente da inovao tecnolgica, representada
pela informtica, h pouco mais de uma dcada, nos municpios amostrados. No
entanto, verifca-se que a TI encontra-se disseminada na gesto pblica seja por
meio de servios terceirizados e/ou pela incorporao de programas que respon-
dem por atividades especfcas de reas diversas das prefeituras. Tambm pode-se
entender que esta forma mais fexvel de assimilao represente a via pela qual esta
rea tende a ser incorporada pelas gestes municipais (tabela 24).
67
GRFICO 7
Vnculo empregatcio das pessoas ocupadas na gesto de TI
67
66
55
76
11
12
9
5
2
18
14
17
9
10
19
Total 171
Grandes 139
Mdios 11
Pequenos 21
Municpios e total
de ocupados
Quanto ao quadro de pessoal vale notar, inicialmente, que no conjunto de
municpios pesquisados, a rea de TI rene apenas 170 funcionrios, substancial-
mente concentrados nos grandes municpios. Nos pequenos e mdios municpios
a representatividade mnima considerando a mdia de, respectivamente, 0,8 e
1,7 pessoas especifcamente vinculadas rea de TI.
Em relao composio do setor de TI, a categoria de estatutrios predo-
minante, contudo signifcativo o peso relativo dos empregados comissionados
e dos sem vnculos permanentes em todos os grupos estes segmentos chegam a
representar 22% do total, o que pode traduzir as difculdades ainda presentes de
estruturao interna da rea (grfco 7).
GRFICO 8
Grau de instruo das pessoas ocupadas na gesto de TI
1
1
26
26
36
24
63
65
55
57
9
8
9
19
Total 171
Grandes 139
Mdios 11
Pequenos 21
Municpios e total
de ocupados
O setor de TI distingue-se por um perfl de ocupados com maior nvel
deformao. Do total, 63% situam-se no patamar de ensino superior e 9% no
de ps-graduao. Mesmo entre os pequenos municpios, o nvel de qualifcao
mantm-se elevado.
Essa caracterstica generalizada do setor em absorver pessoal bastante qualif-
cado pode ser explicada uma vez que os profssionais desse setor tendem, de modo
geral, a serem responsveis por atividades de natureza mais complexa (grfco 8).
TABELA 25
Existncia de terceirizao e parcerias na rea de TI
(Em %)
Faixa populacional Atividades de TI terceirizadas
Prefeituras que realizam
parcerias na gesto de TI
Governo federal Governo estadual Municpios e consrcios
Pequenos 57,7 34,6 23,1
Mdios 50,0 66,7 66, 7 16, 7
Grandes 75,0 37,5 62,5 37,5
Total 60,0 40,0 37,5 10,0
A gesto pblica tambm recorre, de modo signifcativo, terceirizao para
complementar o atendimento s demandas de TI. Esta prtica apresenta-se como
alternativa para 60% dos municpios, ainda com destaque para os grandes, pela
69
maior capacidade de incorporar as inovaes disponveis no mercado. Entre as
atividades desenvolvidas por meio de trabalhos terceirizados, o desenvolvimento
de sistemas uma prtica verifcada para todos os grandes municpios e par-
cela signifcativa dos pequenos e mdios; outras atividades so: manuteno de
equipamento e gerenciamento/suporte de rede so igualmente terceirizadas em
propores relativamente menores (tabela 25).
O processo de disseminao do uso de TI pelos municpios encontra
apoio em parcerias com s diferentes esferas de governo, com destaque para
parcerias com o governo federal e estadual, no mbito de diferentes programas.
Cabe observar que entre os municpios pequenos o instrumento da parceria
menos explorado.
TABELA 26
Planejamento e segurana de dados
(Em %)
Faixa populacional
Existncia de planejamento
Atualizao de hardware Atualizao de software Capacitao de pessoas
Infraestrutura de
redes e segurana
Pequenos 31,0 30,8 23,1 31,0
Mdios 33,3 33, 3 33,3 33,3
Grandes 62,5 62,5 50,0 62,5
Total 38,5 38,5 30,8 38,5
O planejamento das questes relativas informtica, essencial ao desempenho
efcaz da gesto de TI, traduz-se no estabelecimento de critrios e estratgias para
aquisio ou modernizao dos equipamentos, no desenvolvimento de projetos
para aperfeioamento e atualizao de sistemas e redes, alm da elaborao de
programas de capacitao de pessoas.
A ateno a essa necessidade signifcativamente mais visvel nos munic-
pios grandes, dos quais 62,5% planejam atualizaes de hardware e software e
infraestrutura de rede e segurana e 50% planejam a capacitao de pessoas. No
entanto, verifca-se que, para o conjunto de municpios, esta preocupao ainda
incipiente menos de 40% do total de municpios amostrados desenvolvem
aes na rea (tabela 26).
TABELA 27
Indicadores de servios informatizados, disponveis na internet e experincia da
prefeitura na sua proviso
Faixa populacional
Servios totalmente informa-
tizados
(%)
Servios disponveis no site da
prefeitura (%)
Servios informatizados
(anos)
Pequenos 77,3 18,5 13,0
Mdios 73,2 51,6 13,3
Grandes 91,3 88,7 16,4
Total 83,1 37,5 13,7
Verifca-se que bastante elevado o nmero de servios totalmente informa-
tizados nas prefeituras. Os municpios mdios foram os que apresentaram o menor
ndice (73%), ainda assim, acompanhando a tendncia positiva do conjunto.
Os fatores que impulsionaram a informatizao generalizada dos servios podem
ser atribudos s relaes institucionais que demandam informaes padroniza-
das por exemplo, Datasus, Tribunal de Contas do Estado (TCE), Secretaria do
Tesouro Nacional (STN) e s presses do mercado que estimulam aquisio e
desenvolvimento de softwares. A disponibilidade da informatizao veio de encon-
tro ao exerccio da transparncia e da democratizao, favorecendo o atendimento
dos dispositivos legais ps-1988. O incio do processo de informatizao das
administraes municipais paranaenses data de uma mdia de 14 anos, portanto,
contribuiu para realizao dos novos paradigmas da gesto pblica (tabela 27).
Em relao aos servios de informaes e atendimento ao pblico na inter-
net, quanto maior o municpio maior o nmero de servios encontrados no site
da prefeitura, identifcando-se uma diferena signifcativa em favor dos munic-
pios grandes, nos quais cerca de 90% dos servios esto disponibilizados. Nos
municpios mdios, pouco mais da metade, e, nos pequenos, apenas 18,5% do
servios esto disponibilizados no site.
TABELA 28
Indicadores de infraestrutura de informtica da prefeitura
(Em %)
Faixa
populacional
Computadores com
acesso internet
Computadores em rede (local)
Todos os com-
putadores
Todos os computadores
de algumas secretarias
Parte dos computa-
dores de todas as
secretarias
Parte dos computa-
dores de algumas
secretarias
Pequenos 97,5 38,5 31,0 7,7 15,4
Mdios 100,0 33,3 0,0 16,7 50,0
Grandes 100,0 75,0 0,0 25,0
Total 98,4 45,0 20,0 12,5 17,5
71
A anlise da infraestrutura de informtica das prefeituras revela que, inde-
pendentemente do tamanho do municpio ou do nvel de estruturao da rea
responsvel pela TI, o acesso internet est praticamente universalizado. Tam-
bm quanto existncia de rede local o cenrio pode ser considerado favorvel.
Analisando-se o alcance das redes existentes observa-se que com maior ou menor
abrangncia, exceo de dois pequenos municpios, todos contam com este
recurso. Na condio da interligao entre todos os computadores encontram-se
45% dos municpios, com destaque para 75% dos grandes e percentual impor-
tante dos mdios e pequenos, respectivamente, 33% e 38%. Os demais contam
com uma rede que integra parcialmente o rol de computadores (tabela 28).
A gesto de TI revelada pela pesquisa sugere a presena de um setor em
processo de construo. A rea entendida como estratgica para organizao,
controle, monitoramento e planejamento das aes e servios est distante de
uma estrutura que viabilize o atendimento no s das demandas internas das
atividades, como tambm das condies de autonomia e capacidade de criao.
As caractersticas de ausncia de secretaria exclusiva, de dependncia signifcativa
de servios terceirizados, de um grupo bastante reduzido de pessoas trabalhando
no setor, sendo parcela signifcativa na condio de comissionado ou sem vnculo,
confrmam a necessria trajetria a ser percorrida na busca de se construir a rea
de TI. Desse modo, ocorrem difculdades de planejamento em todas as frentes
que necessitam do uso de recursos da informtica, desde hardware, software, capa-
citao de pessoas, carncia de infraestrutura de redes e segurana e mesmo de
computadores em redes locais.
Vale ressaltar que as restries apontadas no impedem a realizao de servios
totalmente informatizados, em nmero expressivo nas grandes prefeituras, viabili-
zada pela terceirizao, principalmente do desenvolvimento de sistemas e, secunda-
riamente, do suporte de rede. Se, por um lado, esta poltica sufciente para atender
s necessidades de um grande nmero de municpios, por outro compromete a
consolidao da rea de TI, deixando a estrutura refm de especialistas externos e
reforando a defasagem em relao prpria capacidade de processamento.
Os resultados da pesquisa Fortalecimento Institucional e Qualifcao da Gesto
Municipal so sintetizados e avaliados em dois itens complementares. Inicial-
mente, traado um resumo dos setores administrativos pesquisados, ressaltando
as caractersticas bsicas identifcadas segundo os conjuntos de municpios. Na
sequncia, busca-se avanar na anlise das defcincias observadas nos respectivos
setores da gesto municipal.
3.1 Resultados gerais
O quadro administrativo das prefeituras, nos municpios pesquisados, est estru-
turado de forma bastante heterognea em relao ao pessoal ocupado total, vn-
culo empregatcio e nvel de escolaridade.
GRFICO 9
Pessoas ocupadas nas prefeituras
1.290
4.756
884
317
2,2
2,0
2,4
3,9
Total
Grandes
Mdios
Pequenos
Municpios
Pessoas ocupadas
Mdia por prefeitura Representatividade (% de pessoas ocupadas na populao total)
As administraes municipais absorvem um nmero bastante diferen-
ciado de pessoas, proporcionalmente, em relao ao nmero de prefeituras
e habitantes, por grupo de municpios. No grupo de pequenos municpios
trabalham em mdia 317 funcionrios por prefeitura, enquanto nos grandes
este nmero mais que dezvezes superior. No entanto, a relao entre pessoal
ocupado na administrao e populao local, explicita uma representatividade
tanto menor quanto maior o municpio, ou seja, o grupo dos grandes incorpora
uma mdia de 2% enquanto nos pequenos esta relao dobra, 3,9%. A redu-
zida relao nos centros maiores, apesar da maior complexidade de atribuies
nas suas prefeituras, explica-se pela possibilidade de maior racionalidade, com
possveis ganhos de escala na prestao dos servios, condio que tambm
favorece as prefeituras de porte mdio. Nos pequenos centros, esta perspectiva
menos favorvel mas, ao mesmo tempo, revela seu papel signifcativo na
gerao de emprego (grfco 9).
73
TABELA 29
Pessoas ocupadas nas prefeituras e nos setores de gesto nanceira, de pessoas e de TI
Faixa populacional
Total de ocupados
1
Prefeitura Gesto nanceira Gesto de pessoas Gesto de TI
Pequenos 8.248 127 52 21
Mdios 5.302 143 72 11
Grandes 38.045 656 250 139
Total 51.595 926 374 171
Nota:
1
A pesquisa de campo no contemplou o levantamento das pessoas ocupadas no setor de gesto de capital e infraestrutura.
Observa-se, em face do montante de ocupados nas prefeituras, que os setores
de gesto fnanceira, de pessoas e de TI, somados, apesar de seu papel estratgico,
representam somente cerca de 3% do total. Como esperado, o porte do setor
fnanceiro o maior dos trs, perfazendo em mdia 2,5 vezes o de pessoal e cinco
vezes o de TI. O conjunto de suas atribuies pode se refetir na manuteno
do maior nmero de servidores, com incumbncias de natureza organizativa da
gesto e importante papel de interao entre os setores (tabela 29).
GRFICO 10
Vnculo empregatcio das pessoas ocupadas na prefeitura
73
74
59
75
17
16
32
5
4
6
13
5
2
6
2
Total 51.595
Grandes 38.045
Mdios 5.302
Pequenos 8.248

Municpio e total
de ocupados
De modo geral, as prefeituras absorvem uma grande maioria de pessoas
(71%) na condio de estatutrios. Este contingente com vnculos mais estveis
se complementa com a parcela de celetistas. Os demais, comissionados e sem
vnculo permanente, representam em torno de 10% no conjunto total de pes-
soas ocupadas. Esta distribuio no sofre grandes variaes quando se observam
tamanhos diferenciados de municpios, mas sim quando se leva em conta a distri-
buio setorial (grfco 10).
O pessoal ocupado nas gestes fnanceira, de pessoas e de TI possui, rela-
tivamente, condio de menor estabilidade em funo da maior proporo dos
comissionados e sem vnculos permanentes no quadro funcional, comparativa-
mente com o quadro do total das prefeituras. A particularidade destes setores
no mbito da administrao municipal pode estar revelando a necessidade de
relaes de trabalhos mais fexveis para suprir demandas de qualifcao. Vale
ressaltar que os comissionados apresentam maior participao nos trs setores,
especialmente nos grupos de pequenos e mdios municpios, enquanto os servi-
dores sem vnculo esto mais presentes nos grandes municpios.
GRFICO 11
Grau de instruo das pessoas ocupadas nas prefeituras
Municpio e total
de ocupados
19
18
18
25
31
29
41
35
41
44
33
29
9
8
7
11
Total 51.595
Grandes 38.045
Mdios 5.302
Pequenos 8.248
O desempenho das prefeituras dos pequenos e mdios municpios est
apoiado em uma maioria de servidores com formao completa ou incompleta
de ensino mdio, enquanto nos grandes municpios predomina o pessoal com
ensino superior e ps-graduado. Nos setores da administrao pesquisados, os
indicadores do grau de instruo mostram que, na mdia geral, estes superam as
mdias verifcadas para o conjunto das prefeituras analisadas. bastante reduzida
75
a parcela de pessoal com formao de ensino fundamental e mdio completo e
incompleto, destacando-se a parcela do pessoal com formao de ensino superior
e ps-graduao. Entre os setores, o de TI se distingue pela maior participao de
pessoal com alta escolaridade (grfco 11).
O quadro dos setores pesquisados distingue-se do quadro geral da prefeitura,
por possuir um contingente de servidores com vnculos menos estveis e maior nvel
de formao. Pode-se entender, que estes quadros se diferenciam pelas exigncias da
natureza das funes que caracterizam os setores meio das administraes locais.
Na perspectiva de apreender as estruturas e o desempenho dos setores de
gesto fnanceira, de pessoas, de capital e infraestrutura e de tecnologia da infor-
mao, foram selecionados alguns indicadores que os caracterizam e revelam o
potencial de desempenho e de controle social.
Q
U
A
D
R
O

1
G
e
s
t
n
a
n
c
e
i
r
a
F
A
I
X
A

P
O
P
U
L
A
C
I
O
N
A
L
E
s
t
r
u
t
u
r
a

d
o

r
g
o

r
e
s
p
o
n
s
v
e
l

p
e
l
a

g
e
s
t
n
a
n
c
e
i
r
a

(
%

d
e

m
u
n
i
c
p
i
o
s
)
A
s
p
e
c
t
o
s

e
s
t
r
u
t
u
r
a
i
s

d
a

r
e
a

d
e

g
e
s
t
n
a
n
c
e
i
r
a
P
l
a
n
e
j
a
m
e
n
t
o

e

e
x
e
c
u
o
N
v
e
l

d
e

a
t
u
a
l
i
z
a
o

d
a
s

b
a
s
e
s

t
r
i
b
u
t
r
i
a
s

(
n
m
e
-
r
o

m
d
i
o

d
e

a
n
o
s

d
e

d
e
f
a
s
a
g
e
m

n
a

a
t
u
a
l
i
z
a
o
)
M
e
c
a
n
i
s
m
o
s

d
e

c
o
r
r
e
o

d
o

d
c
i
t

o
r
a
m
e
n
t
r
i
o
(
%

d
e

m
u
n
i
c
p
i
o
s
)
S
e
c
r
e
t
a
r
i
a

m
u
n
i
c
i
-
p
a
l

e
x
c
l
u
s
i
v
a

S
e
t
o
r

s
u
b
o
r
d
i
n
a
d
o

d
i
r
e
t
a
m
e
n
t
e

c
h
e
a

d
o

E
x
e
c
u
t
i
v
o

A
t
i
v
i
d
a
d
e
s

t
e
r
c
e
i
r
i
z
a
d
a
s

1

(
%

m
d
i
a
)
E
x
i
s
t
n
c
i
a

d
e

p
r
o
g
r
a
m
a
s

d
e

t
r
e
i
n
a
m
e
n
t
o

e

q
u
a
l
i
c
a
o

p
a
r
a

f
u
n
c
i
o
n
r
i
o
s

(
%

d
e

m
u
n
i
c
p
i
o
s
)
P
l
a
n
t
a

G
e
n
r
i
c
a

d
e

V
a
l
o
r
e
s
C
a
d
a
s
t
r
o

I
P
T
U
L
e
g
i
s
l
a
o

I
S
S
Q
N
A
u
m
e
n
t
o

d
a

a
r
r
e
-
c
a
d
a
o

d
e

t
r
i
b
u
t
o
s

p
r
p
r
i
o
s
R
e
d
u
o

d
e

d
e
s
p
e
s
a
s
M
u
n
i
c
p
i
o
s

p
e
q
u
e
n
o
s
4
2
,
3
2
6
,
9
1
6
,
8
5
3
,
9
6
,
4
4
,
2
5
,
2
7
,
7
9
2
,
3
M
u
n
i
c
p
i
o
s

m
d
i
o
s
3
3
,
3
0
,
0
6
,
3
8
3
,
3
1
0
,
3
6
,
5
6
,
7
0
,
0
1
0
0
,
0
M
u
n
i
c
p
i
o
s

g
r
a
n
d
e
s
7
5
,
0
0
,
0
1
5
,
6
7
5
,
0
7
,
8
5
,
4
2
,
3
2
5
,
0
8
7
,
5
T
o
t
a
l
4
7
,
5
1
7
,
5
1
5
,
0
6
2
,
5
7
,
0
4
,
8
4
,
7
1
0
,
0
9
2
,
5
F
o
n
t
e
s
:

I
p
e
a

e

I
p
a
r
d
e
s
.
N
o
t
a
:

1

I
n
d
i
c
a
d
o
r

q
u
e

n
o

p
o
s
s
i
b
i
l
i
t
a

q
u
a
l
i
c
a
r

s
e
g
u
n
d
o

o

g
r
a
u

d
e

f
a
v
o
r
a
b
i
l
i
d
a
d
e
.
O
b
s
.
:

P
r
e
t
o

=

m
a
i
s

f
a
v
o
r
v
e
l
;

c
i
n
z
a

e
s
c
u
r
o

=

i
n
t
e
r
m
e
d
i
r
i
o
;

c
i
n
z
a

c
l
a
r
o

=

m
e
n
o
s

f
a
v
o
r
v
e
l
.
77
O rgo de gesto fnanceira se destaca pelo nmero de pessoas ocupadas
bastante superior aos demais setores, indicativo do expressivo conjunto de ativi-
dades relacionadas gesto fnanceira e de maior capacidade de articulao com
os demais setores da administrao pblica.
Um percentual expressivo desses rgos se constitui de secretarias exclusi-
vas, sobretudo nos grandes municpios. No entanto, encontram-se a caminho da
modernizao 27% das estruturas de gesto fnanceira em pequenos municpios
que ainda se acham subordinadas chefa do Executivo.
O reduzido percentual de atividades terceirizadas, em mdia 15%, exten-
sivo a prefeituras de todos os tamanhos, expressa que, internamente ao rgo, j
existe infraestrutura de pessoal e de material, particularmente dos instrumentos
de informtica, que viabiliza o desenvolvimento da maior parte das atribuies e
contribui para viabilizar a padronizao e o desempenho setorial.
A mdia de prefeituras que possuem programas de treinamento e qualif-
cao para os funcionrios absorvidos na gesto fnanceira bastante elevada,
particularmente nas prefeituras dos municpios de maior porte. Este tipo de
investimento contribui de modo signifcativo para qualifcar os servios prestados
pela administrao pblica.
Entre as atribuies da gesto fnanceira esto includas prticas utilizadas
para equilibrar a receita oramentria e consolidar os oramentos pblicos.
Verifca-se que a prtica de atualizao das bases tributrias, Planta Genrica de
Valores, cadastro de IPTU e legislao de ISSQN, apontam para presena de
defasagem, com variaes segundo o tamanho dos municpios. Esta informao
indica que poucas administraes lanam mo dos instrumentos de arrecadao
de tributos prprios como mecanismo bsico de correo do dfcit oramen-
trio, permanecendo como prtica de conteno universalmente utilizada pelas
gestes fnanceiras locais a reduo de despesas.
A gesto de pessoas parece encontrar-se em uma posio distante de setor
estruturado para desempenhar as modernas prticas administrativas.
Q
U
A
D
R
O

2
G
e
s
t
o

d
e

p
e
s
s
o
a
s
F
a
i
x
a

p
o
p
u
l
a
c
i
o
n
a
l
E
s
t
r
u
t
u
r
a

d
o

r
g
o

r
e
s
p
o
n
s
v
e
l

p
e
l
a

g
e
s
t
o

d
e

p
e
s
s
o
a
s
(
%

d
e

m
u
n
i
c
p
i
o
s
)
A
s
p
e
c
t
o
s

e
s
t
r
u
t
u
r
a
i
s

d
a

r
e
a

d
e

g
e
s
t
o

d
e

p
e
s
s
o
a
s
P
l
a
n
e
j
a
m
e
n
t
o

e

e
x
e
c
u
o
P
r
e
v
i
s
o

d
e

c
o
n
c
u
r
s
o

p
a
r
a

o
s

p
r
x
i
m
o
s

d
o
i
s

a
n
o
s

(
%

d
e

m
u
n
i
c
p
i
o
s
)

E
x
i
s
t
n
c
i
a

d
e

c
u
r
-
s
o
s

d
e

c
a
p
a
c
i
t
a
o

p
a
r
a

f
u
n
c
i
o
n
r
i
o
s

d
a

p
r
e
f
e
i
t
u
r
a

(
%

d
e

m
u
n
i
c
p
i
o
s
)
E
x
i
s
t
n
c
i
a

d
e

P
C
S
E
x
i
s
t
n
c
i
a

d
e

P
C
C
R
S
e
c
r
e
t
a
r
i
a

m
u
n
i
c
i
-
p
a
l

e
x
c
l
u
s
i
v
a
S
e
t
o
r

s
u
b
o
r
d
i
n
a
d
o

a

u
m
a

s
e
c
r
e
t
a
r
i
a
A
t
i
v
i
d
a
d
e
s

t
e
r
c
e
i
r
i
z
a
d
a
s

1

(
%

m
d
i
a
)
E
x
i
s
t
n
c
i
a

d
e

p
r
o
g
r
a
m
a
s

d
e

t
r
e
i
n
a
m
e
n
t
o

e

q
u
a
l
i
c
a
o

p
a
r
a

o

p
e
s
s
o
a
l

d
a

r
e
a

(
%

d
e

m
u
n
i
c
p
i
o
s
)
M
u
n
i
c
p
i
o
s

p
e
q
u
e
n
o
s
3
,
9
8
0
,
8
4
,
8
3
0
,
8
8
0
,
8
6
1
,
5
6
5
,
4
5
7
,
7
M
u
n
i
c
p
i
o
s

m
d
i
o
s
3
3
,
3
6
6
,
7
0
,
0
3
3
,
3
8
3
,
3
8
3
,
3
8
3
,
3
6
6
,
7
M
u
n
i
c
p
i
o
s

g
r
a
n
d
e
s
5
0
,
0
3
7
,
5
3
,
1
3
7
,
5
1
0
0
,
0
7
5
,
0
6
2
,
5
1
0
0
,
0
T
o
t
a
l
1
7
,
5
7
0
,
0
3
,
8
3
2
,
5
8
5
,
0
6
7
,
5
6
7
,
5
6
7
,
5
F
o
n
t
e
s
:

I
p
e
a

e

I
p
a
r
d
e
s
.
N
o
t
a
:

1

I
n
d
i
c
a
d
o
r

q
u
e

n
o

p
o
s
s
i
b
i
l
i
t
a

q
u
a
l
i
c
a
r

s
e
g
u
n
d
o

o

g
r
a
u

d
e

f
a
v
o
r
a
b
i
l
i
d
a
d
e
.
O
b
s
.
:

P
r
e
t
o

=

m
a
i
s

f
a
v
o
r
v
e
l
;

c
i
n
z
a

e
s
c
u
r
o

=

i
n
t
e
r
m
e
d
i
r
i
o
;

c
i
n
z
a

c
l
a
r
o

=

m
e
n
o
s

f
a
v
o
r
v
e
l
.
79
Entre outras caractersticas, constituda por um nmero reduzido de
pessoas, indicando que as muitas atribuies pertinentes ao setor esto sendo
exercidas no mbito de diferentes reas das prefeituras, permanecendo ao pes-
soal ocupado no setor o exerccio das atribuies mais tradicionais. O status de
secretaria exclusiva muito incipiente. Correspondem a 17,5% das prefeituras
e predominam nos grandes municpios. Ainda assim, a condio dominante a
de setor subordinado a secretarias de reas afns. Esta situao no impede que a
mdia de atividades terceirizadas seja bastante reduzida ou, de outro modo, uma
parcela signifcativa das atividades seja desempenhada internamente.
Os recursos de TI devem contribuir para agilizar e homogeneizar o pro-
cessamento das informaes relativas s atribuies bsicas pertinentes ao setor.
A realizao de programas de formao e qualifcao para o pessoal da rea deve
incorporar tambm a capacitao para o uso de tecnologia de informao para
viabilizar o desempenho padronizado do setor.
As atividades executadas no setor para o conjunto de funcionrios muni-
cipais programas de treinamento, cursos de capacitao e presena de PCS
e PCCR se mostram presentes, porm em ritmo mais lento nos pequenos
municpios, principalmente quando se trata de incluir os planos de carreira para
os servidores.
O setor de gesto de capital e infraestrutura desempenha as funes de
planejamento e de acompanhamento e execuo dos investimentos. Estas reas,
apenas nos grandes municpios, encontram espao, ainda que reduzido, de repre-
sentao como secretarias exclusivas. A situao dominante a de equipes de
trabalho, subordinadas a outras secretarias ou setores afns.
Q
U
A
D
R
O

3
G
e
s
t
o

d
e

c
a
p
i
t
a
l

e

i
n
f
r
a
e
s
t
r
u
t
u
r
a
(
E
m

%

d
e

m
u
n
i
c
p
i
o
s
)
F
a
i
x
a

p
o
p
u
l
a
c
i
o
n
a
l
E
s
t
r
u
t
u
r
a

d
a

g
e
s
t
o

d
e

c
a
p
i
t
a
l

e

i
n
f
r
a
e
s
t
r
u
t
u
r
a

P
l
a
n
e
j
a
m
e
n
t
o

e

e
x
e
c
u
o
I
n
s
t
r
u
m
e
n
t
o
s

u
t
i
l
i
z
a
d
o
s

p
a
r
a

a

d
e
n
i
o

d
e

p
r
i
o
r
i
d
a
d
e
s

d
o
s

i
n
v
e
s
t
i
m
e
n
t
o
s

I
n
s
t
r
u
m
e
n
t
o
s

u
t
i
l
i
z
a
d
o
s

c
o
m
o

s
u
b
s
d
i
o

a
o

p
l
a
n
e
j
a
m
e
n
t
o

d
o
s

i
n
v
e
s
t
i
m
e
n
t
o
s
E
x
i
s
t
n
c
i
a

d
e

e
q
u
i
p
e

r
e
s
p
o
n
s
v
e
l

p
e
l
o

p
l
a
n
e
j
a
m
e
n
t
o

d
o
s

i
n
v
e
s
t
i
m
e
n
t
o
s
E
x
i
s
t
n
c
i
a

d
e

e
q
u
i
p
e

r
e
s
p
o
n
s
v
e
l

p
e
l
o

a
c
o
m
p
a
n
h
a
m
e
n
t
o

d
a

e
x
e
c
u
o

d
o
s

i
n
v
e
s
t
i
m
e
n
t
o
s
E
s
t
u
d
o
s

t
c
n
i
c
o
s
D
e
c
i
s
e
s

d
o

p
r
e
f
e
i
t
o
D
e
m
a
n
d
a
s

d
a

p
o
p
u
l
a
o
P
l
a
n
o

e
s
t
r
a
t
g
i
c
o
P
l
a
n
o
s

s
e
t
o
r
i
a
i
s
P
l
a
n
o

d
e

D
e
s
e
n
v
o
l
v
i
m
e
n
t
o

L
o
c
a
l

S
u
s
t
e
n
t
v
e
l
M
u
n
i
c
p
i
o
s

p
e
q
u
e
n
o
s
6
9
,
2
6
5
,
4
6
5
,
4
9
6
,
2
9
2
,
3
1
5
,
4
3
0
,
8
2
3
,
1
M
u
n
i
c
p
i
o
s

m
d
i
o
s
8
3
,
3
5
0
,
0
8
3
,
3
1
0
0
,
0
8
3
,
3
3
3
,
3
6
6
,
7
5
0
,
0
M
u
n
i
c
p
i
o
s

g
r
a
n
d
e
s
6
2
,
5
7
5
,
0
8
7
,
5
8
7
,
5
8
7
,
5
6
2
,
5
6
2
,
5
6
2
,
5
T
o
t
a
l
7
0
,
0
6
5
,
0
7
2
,
5
9
5
,
0
9
0
,
0
2
7
,
5
4
2
,
5
3
5
,
0
F
o
n
t
e
s
:

I
p
e
a

e

I
p
a
r
d
e
s
.
O
b
s
.
:

P
r
e
t
o

=

m
a
i
s

f
a
v
o
r
v
e
l
;

c
i
n
z
a

e
s
c
u
r
o

=

i
n
t
e
r
m
e
d
i
r
i
o
;

c
i
n
z
a

c
l
a
r
o

=

m
e
n
o
s

f
a
v
o
r
v
e
l
.
81
A pesquisa mostra que nas prefeituras a defnio de prioridades de investi-
mentos est centrada em dois polos bastante distintos, o de deciso do prefeito e o
de demandas da populao, em torno de 90% de todos os municpios. Os instru-
mentos de participao da sociedade por meio de entidades sociais e o de consulta
a estudos tcnicos esto representados por percentuais mais baixos, emparticular
nos pequenos municpios. Este encaminhamento no esclarece qual instrumento
de fato defne as prioridades, mas revela a necessidade de continuar a investir no
aprimoramento das formas de uma efetiva representao social na gesto pblica.
Considerando a utilizao de documentos que podem subsidiar o planeja-
mento da administrao pblica, valorizando o desempenho do setor, o PPA, o
plano de governo e o plano diretor foram os mais indicados, pois constituem-se
como obrigao legal. Os planos estratgico, setoriais e de desenvolvimento local
sustentvel no se apresentam como fortes referncias de planejamento munici-
pal nos pequenos municpios, sendo mais presentes nos mdios e grandes. Vale
destacar que a existncia e/ou a incorporao de diretrizes estratgicas poderia
contribuir para assegurar a continuidade da implantao de projetos, socialmente
prioritrios, a cada mudana do Executivo.
A gesto de TI revelada pela pesquisa sugere a presena de um setor em pro-
cesso inicial de construo sua existncia em mdia de apenas 13,7 anos. Area
entendida como estratgica para a organizao, o controle, o monitoramento e
o planejamento das aes e servios est distante de uma estrutura que viabilize
no s o atendimento das demandas internas das atividades, como tambm das
condies de autonomia e capacidade de criao, nas respostas ao funcionamento
da administrao municipal.
Q
U
A
D
R
O

4
G
e
s
t
o

d
e

t
e
c
n
o
l
o
g
i
a

d
a

i
n
f
o
r
m
a
o
F
a
i
x
a

p
o
p
u
l
a
c
i
o
n
a
l
E
s
t
r
u
t
u
r
a

d
o

r
g
o

r
e
s
p
o
n
s
v
e
l

p
e
l
a

t
e
c
n
o
l
o
g
i
a

d
e

i
n
f
o
r
m
a
o
(
%

d
e

m
u
n
i
c
p
i
o
s
)
A
t
i
v
i
d
a
d
e
s

d
e

T
I

t
e
r
c
e
i
r
i
z
a
d
a
s
1
(
%

m
d
i
a
)
P
l
a
n
e
j
a
m
e
n
t
o

e

e
x
e
c
u
o
E
x
i
s
t
n
c
i
a

d
e

p
l
a
n
e
j
a
m
e
n
t
o
(
%

d
e

m
u
n
i
c
p
i
o
s
)
S
e
r
v
i
o
s

t
o
t
a
l
m
e
n
t
e

i
n
f
o
r
m
a
t
i
z
a
o
C
o
m
p
u
t
a
d
o
r
e
s

e
m

r
e
d
e

l
o
c
a
l
(
%

d
e

m
u
n
i
c
p
i
o
s
)
S
e
t
o
r

s
u
b
o
r
d
i
n
a
d
o

a

u
m
a

s
e
c
r
e
t
a
r
i
a
N
o

p
o
s
s
u
i

e
s
t
r
u
t
u
r
a

e
s
p
e
c
c
a
A
t
u
a
l
i
z
a
o

d
e

h
a
r
d
w
a
r
e
A
t
u
a
l
i
z
a
o

d
e

s
o
f
t
w
a
r
e
C
a
p
a
c
i
t
a
o

d
e

p
e
s
s
o
a
s
I
n
f
r
a
e
s
t
r
u
t
u
t
u
r
a

d
e

r
e
d
e
s

e

s
e
g
u
r
a
n
a
T
o
d
o
s

o
s

c
o
m
p
u
t
a
d
o
r
e
s
P
a
r
t
e

d
o
s

c
o
m
p
u
t
a
d
o
r
e
s

d
e

t
o
d
a
s

a
s

s
e
c
r
e
t
a
r
i
a
s
M
u
n
i
c
p
i
o
s

p
e
q
u
e
n
o
s
1
9
,
2
6
9
,
2
5
7
,
7
3
0
,
8
3
0
,
8
2
3
,
1
3
0
,
8
7
7
,
3
3
8
,
5
7
,
7
M
u
n
i
c
p
i
o
s

m
d
i
o
s
6
6
,
7
1
6
,
7
5
0
,
0
3
3
,
3
3
3
,
3
3
3
,
3
3
3
,
3
7
3
,
2
3
3
,
3
1
6
,
7
M
u
n
i
c
p
i
o
s

g
r
a
n
d
e
s
8
7
,
5
0
,
0
7
5
,
0
6
2
,
5
6
2
,
5
5
0
,
0
6
2
,
5
9
1
,
3
7
5
,
0
2
5
,
0
T
o
t
a
l
4
0
,
0
4
7
,
5
6
0
,
0
3
8
,
5
3
8
,
5
3
0
,
8
3
8
,
5
8
3
,
1
4
5
,
0
1
2
,
5
F
o
n
t
e
s
:

I
p
e
a

e

I
p
a
r
d
e
s
.
N
o
t
a
:

1

I
n
d
i
c
a
d
o
r

q
u
e

n
o

p
o
s
s
i
b
i
l
i
t
a

q
u
a
l
i
c
a
r

s
e
g
u
n
d
o

o

g
r
a
u

d
e

f
a
v
o
r
a
b
i
l
i
d
a
d
e
.
O
b
s
.
:

P
r
e
t
o

=

m
a
i
s

f
a
v
o
r
v
e
l
;

c
i
n
z
a

e
s
c
u
r
o

=

i
n
t
e
r
m
e
d
i
r
i
o
;

c
i
n
z
a

c
l
a
r
o

=

m
e
n
o
s

f
a
v
o
r
v
e
l
.
83
As caractersticas de ausncia de secretaria exclusiva, de dependncia sig-
nifcativa de servios terceirizados, de um grupo bastante reduzido de pessoas
trabalhando no setor, parcela signifcativa na condio de comissionado ou sem
vnculo, confrmam a necessria trajetria a ser percorrida na busca de se cons-
truir a rea de TI. Desse modo, ocorrem difculdades de planejamento em todas
as frentes que necessitam do uso de recursos da informtica, desde hardware,
software, capacitao de pessoas, carncia de infraestrutura de redes e segurana, e
mesmo de computadores em redes locais.
Vale ressaltar que as restries apontadas no impedem a realizao de ser-
vios totalmente informatizados, do desenvolvimento de sistemas e de suporte
de rede, possivelmente apoiados pela realizao de servios terceirizados. Se, por
um lado, esta poltica sufciente para atender s necessidades de uma parcela de
municpios, por outro compromete a consolidao da rea de TI e acaba deixando
a estrutura refm de especialistas externos e reforando a defasagem em relao
prpria capacidade de processamento.
3.2 Perspectivas de avanos
Os resultados da pesquisa de campo, inicialmente, confrmam a histrica distn-
cia entre pequenos e grandes municpios, neste caso, considerando o tamanho da
populao. Os indicadores da gesto setorial ressaltam a existncia de maior fra-
gilidade em relao implantao e implementao dos instrumentos de gesto
considerados caractersticos da moderna gesto pblica. Esta fragilidade refora
a necessidade do conhecimento das razes que imprimem este distanciamento e
limites incorporao das mudanas, por meio da realizao de pesquisas com
objetivos dirigidos.
Vale ressaltar a importncia desse conhecimento devido presena, em torno
de 70%, de municpios paranaenses que possuem caractersticas semelhantes, de
pequenos municpios, em particular de absorver menos de 20 mil habitantes.
Esta realidade no distinta da verifcada para o Brasil, para o qual, em 2007,
estes representavam 75% do total.
No entanto, mesmo abstraindo-se as diferentes confguraes setoriais
conforme diferentes tamanhos de municpios, considera-se importante apontar
algumas mudanas necessrias no sentido de tornar a administrao pblica
mais consistente.
Esse processo signifca que reas, como formao de servidores pblicos,
planejamento de investimento, participao e controle social, observadas como
frgeis ao longo da anlise setorial, devem ser objeto de polticas pblicas voltadas
para a consolidao da gesto municipal.
Em relao formao e qualifcao dos servidores, verifcou-se que uma
mdia relativamente alta de municpios e prefeituras realiza programas de treina-
mento e qualifcao de servidores. A rea de gesto de pessoas a que se encontra
maisdescoberta quanto frequncia de cursos. Embora a pesquisa no detalhe,
entende-se que os cursos so dirigidos, fundamentalmente, para formao e trei-
namento que viabilizam o desempenho dos servios bsicos ou de rotinas. Bas-
tante frequentes, ainda, so os treinamentos para a incorporao de instrumentos
novos, como a informtica ou para a absoro das legislaes, que informam para
preenchimentos de matrias e documentos.
Entende-se a importncia da realizao dessas etapas, mas considera-se de
maior valor a ampliao dos horizontes dos servidores, para alm das rotinas seto-
riais especfcas e da incorporao de tecnologia da informao. O desafo dot-los
de instrumentos que permitam a leitura das questes sociais, econmicas e ambien-
tais que marcam o desenvolvimento dos municpios em que habitam e trabalham.
No adianta a produo de informaes se os servidores no as incorporam na sua
percepo da sociedade. Esta perspectiva pretende reforar a inteno da realizao
de cursos de formao integral, de saberes multidisciplinares que os habilitem para a
leitura da realidade na construo de solues pblicas que consolidem a cidadania.
A formao e a qualifcao cvica dos servidores deve incorporar a capaci-
dade de estabelecer dilogos intersetoriais, criando sinergias que potencializam o
conhecimento e a deciso, fazendo os investimentos se transformarem em aes
concretas, evitando custos duplicados na sua implantao.
A importncia do processo de planejamento das atividades e dos investimentos
indiscutvel no sentido de consolidar a gesto municipal medida que este processo se
realize apoiado na participao social e no conhecimento tcnico e real do municpio.
Este instrumento, com objetivos claros, contribui para a gesto, fundamentalmente,
para afastar os interesses imediatos e preenchimentos protocolares, recolocando o
desenvolvimento de atividades e projetos que devem equacionar os problemas sociais
prioritrios em prazos estabelecidos, fortalecendo a governana municipal.
Os instrumentos como PPA, LOA e plano de governo no devem ser realiza-
dos apenas com o objetivo de cumprir formalidades e, sim, para refetir propostas de
avano que visem mudanas sociais concretas, como j vem acontecendo em vrios
municpios que incluem efetivamente a participao social nas decises de governo.
A participao social, a formao de conselhos municipais e o controle das
contas pblicas so conquistas e tambm exigncias constitucionais que contribu-
ram para a modernizao da gesto pblica. Os resultados da pesquisa apontam
para um percentual relativamente elevado de municpios em que ocorre a prtica
de participao na elaborao do PPA, do oramento e do plano de governo e,
ainda, na escolha de investimentos. Mas, ao que parece, estas experincias preci-
85
sam avanar e conquistar espaos, deixando de existir apenas burocraticamente
ou alinhadas com interesses pblicos ou privados descolados de defnies racio-
nais e socialmente estabelecidas.
Os integrantes de conselhos tm o papel de viabilizar a incluso de suas
demandas prioritrias e de reforar as decises tcnicas apoiadas no conhecimento
do social e das contas pblicas justas. Devem incorporar formao e informaes
que os habilitem a ganhar maior espao nos debates e nas negociaes frente
aos interesses que se contraponham s defnies de reduo das desigualdades
sociais. Estas conquistas permitem avalizar os processos de planejamento, como
expresses legtimas da administrao pblica.
As mdias e os canais de informaes pblicas permitem o acesso da sociedade
s prestaes de contas pblicas e ao andamento da implantao de projetos incor-
porando valores e prazos. Ainda, encontram-se disponveis balces de atendimentos
e servios de ouvidoria cumprindo papis de esclarecimento pblico. Estes instru-
mentos encontram-se menos incorporados pelas prefeituras. De qualquer modo,
percebe-se que os indivduos, isoladamente, encontram difculdades em decifrar os
contedos veiculados. Experincias alternativas difundidas em vrios municpios
evidenciam os ganhos sociais a partir do monitoramento e controle das prestaes
de contas realizadas por grupos ou movimentos organizados. Desse modo, cabe ao
setor pblico assegurar a implantao e difuso destas institucionalidades de partici-
pao e controle social, na perspectiva de que o amadurecimento social se refita na
construo de polticas publicas que incorporem prioridades socialmente defnidas.
REFERNCIAS
BALDO, R. A. Horizontes para a administrao pblica: refexes sobre a
gesto pblica brasileira. 2008. Dissertao (Mestrado) Universidade Federal
do Paran, UFPR, Curitiba, 2008.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE).
Perfl dos municpios brasileiros: Rio de Janeiro, 2007.
______. Perfl dos municpios brasileiros: Rio de Janeiro, 2008.
______. Perfl dos municpios brasileiros: Rio de Janeiro, 2009.
______. Perfl dos municpios brasileiros: . Rio de Janeiro, 2010.
INSTITUTO PARANAENSE DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E
SOCIAL (IPARDES). Leituras regionais: mesorregies geogrfcas paranaenses.
Curitiba, 2004.
MACHADO, H. E.; BAPTISTA, J. V.; KORNIN, T. Governana urbana:
estudo sobre os Conselhos Municipais da RMC. Dinmicas intrametropolitanas
e produo do espao na regio metropolitana de Curitiba. In: Observatrio
das metrpoles: observatrio de polticas pblicas do Paran. Curitiba: Letra
Capital, 2009, p. 315-340.
SOUZA, C. Governos locais e gesto de polticas universais. So Paulo em
perspectiva, So Paulo, Seade, v. 18, n. 2, p. 27-41, abr./jun. 2004.
ULTRAMARI, C.; REZENDE, A. D. Mudana e continuidades na gesto
urbana brasileira. Revista Paranaense de Desenvolvimento, Curitiba, Ipardes,
n. 111, p. 19-28, jul./dez. 2006.
CAPTULO 3
GESTO PBLICA MUNICIPAL NO ESTADO DE SO PAULO:
ELEMENTOS PARA UM OLHAR ANALTICO
*
**
Slvia Rodrigues Bio
***
****
****
****
1 INTRODUO
1
O presente captulo contm os resultados da pesquisa Fortalecimento institucional
e qualifcao da gesto municipal no mbito do estado de So Paulo. O estudo
teve por objetivo apresentar um diagnstico da gesto pblica nos municpios
paulistas e identifcar os entraves ao seu fortalecimento institucional.
Como uma empreitada exploratria, a pesquisa almejou identifcar fatores
que possam delimitar parmetros da capacidade de gesto municipal e apontar as
questes que necessitam de aprofundamento, assim como as propostas de pol-
ticas pblicas voltadas sua melhoria. Neste contexto, capacidade de gesto
a competncia do Poder Executivo municipal em cumprir seus objetivos e suas
atribuies legais, de acordo com o interesse pblico, com efcincia, alcance e ef-
ccia. Utiliza-se para tanto os recursos disponveis, de maneira a potencializ-los,
por meio do aproveitamento adequado dos instrumentos e das ferramentas do
processo de gesto e de sua capacidade de articulao com demais entes federados
e demais parceiros.
*
Tcnica da Fundao Prefeito Faria Lima/Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal (Cepam) e coor-
denadora do projeto. E-mail: mcmcruz@sp.gov.br
**
Tcnico do Cepam. E-mail: fmontoro@sp.gov.br
***
Tcnica do Cepam. E-mail: sbio@sp.gov/br
****
Bolsista da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. E-mails: manu_usp@
yahoo.com.br, silviacraveiro@gmail.com e talitapcastro@gmail.com
1. A equipe agradece o apoio de Felipe Soutello e Nelson Hervey Costa no desenvolvimento do trabalho. Esta pesquisa
contou com a colaborao, em itens especcos, dos tcnicos Alfredo Santana, Antnio Celso Albuquerque Filho, Car-
los Corra Leite, Cntia Melchiori, Josena de Lo Ballanotti, Juarez Mota, Luis Antnio da Silva, Mrcia Dias, Maria de
Fatima Porcaro, Ricardo Kadouaki, Sandra Yamasaki e Thais Ramires da Silva; e com o apoio administrativo de Maria
Teresa Tavares de Lima Ferraz e Rosngela Alves da Silva. O captulo foi revisto por Eva Barbosa.
O estudo de campo foi realizado por meio de entrevistas estruturadas pre-
senciais com os gestores e os tcnicos municipais, a partir de questionrios for-
mulados conjuntamente pelas instituies participantes, abordando quatro eixos:
gesto fnanceira, gesto de pessoas, gesto de capital e infraestrutura e gesto
de tecnologia da informao (TI). Cada estado pde, a seu critrio, desenvolver
suplementos aos questionrios-base. No caso de So Paulo, embora em todas
as reas tenham sido includas questes especfcas, a gesto de pessoas e de TI
2

receberam especial ateno.
Para defnir a amostra de So Paulo, foram considerados os critrios de
porte populacional e produto interno bruto (PIB) per capita. Os 50 municpios
participantes (8% do total do estado) foram escolhidos aleatoriamente a partir
das variveis estabelecidas. O municpio de So Paulo foi excludo do universo
analisado, por ser considerado atpico, em vista do porte populacional e econ-
mico. A amostra inicial sofreu ajustes para que todas as 15 regies administrativas
do estado estivessem representadas com, pelo menos, um municpio (tabela 1).
TABELA 1
Descrio da amostra do estado de So Paulo
Faixa populacional
Total de municpios
no estado
Total de municpios
na amostra
PIB per capita mdio dos municpios amostrados
2006 (R$)
Pequenos
399 27 30.475,95
Mdios
173 16 31.711,03
Grandes
73 7 17.491,78
Notas
:
At 20 mil habitantes.
De 20.001 a 100 mil habitantes.
Acima de 100 mil habitantes.
Precedendo a pesquisa de campo, um pr-teste foi aplicado em cinco muni-
cpios paulistas e, a partir da, feita a adequao dos questionrios. A pesquisa de
campo nos municpios da amostra
3
aconteceu entre maro e maio de 2010.
A partir dos marcos conceituais do Government Performance Project (GPP),
apresentados no incio desta publicao, e de princpios que norteiam a adminis-
trao pblica, alguns pressupostos orientaram a elaborao dos questionrios
aplicados, relativamente estrutura organizacional do rgo responsvel pela rea
e seu posicionamento no organograma municipal; ao vnculo empregatcio,
2. As informaes do suplemento do estado de So Paulo sero destacadas nas tabelas como suplemento SP.
3. O Cepam agradece a participao dos municpios de Altinpolis, Alumnio, Araariguama, Areipolis, Ariranha, Ava,
Biritiba Mirim, Borebi, Buritizal, Cabrlia Paulista, Casa Branca, Cerquilho, Cordeirpolis, Coroados, Diadema, Gavio
Peixoto, Guararema, Iporanga, Itapevi, Itapu, Itatiba, Jaborandi, Jaci, Jambeiro, Louveira, Macatuba, Miracatu, Monte
Alegre do Sul, Monte Mor, Motuca, Nazar Paulista, Onda Verde, Perube, Rancharia, So Joo da Boa Vista, So Jos
dos Campos, So Sebastio, Sorocaba, Sumar, Tabapu, Tabatinga, Tarum, Taubat, Trememb, Ubirajara, Uru, Vali-
nhos, Vargem, Vinhedo e Votorantim.
Gesto Pblica Municipal no Estado de So Paulo: elementos para um olhar analtico
89
escolaridade e capacitao do pessoal da rea; informatizao dos servios
prestados; terceirizao de atividades; existncia de planejamento; e, por fm,
aos instrumentos utilizados para promover a participao e o controle social.
O primeiro pressuposto que a existncia de unidade administrativa na estru-
tura organizacional signifca mais estabilidade da rea, na medida em que garante a
continuidade das atribuies e das atividades em perodos de mudanas poltica e
administrativa, conferindo-lhe mais capacidade institucional. A posio da rea na
estrutura municipal revela a importncia e o poder que lhe dado. Nesse sentido,
estar no primeiro escalo representa um papel de destaque j que fca diretamente
vinculada ao gabinete do prefeito. O papel e as atribuies desempenhadas pelas
reas tambm so parmetros para avaliar a capacidade de gesto.
O segundo pressuposto que uma equipe efetiva, qualifcada e em nmero
sufciente signifca mais possibilidades de reter conhecimentos e experincias no
transcorrer das gestes e, portanto, garantir a qualidade e quantidade dos servios
prestados. A quantidade de servidores efetivos, isto , celetistas ou estatutrios,
comparada com a totalidade de pessoas ocupadas fundamental nesta anlise na
medida em que minimiza problemas relativos descontinuidade administrativa.
O nvel de escolaridade e a existncia de capacitao aos servidores tambm so
considerados fatores condicionantes da capacidade de gesto, posto que permitem
melhor desempenho da rea. Com relao ao grau de instruo, partiu-se da ideia
de que quanto mais alta a escolaridade das pessoas melhor seria a qualidade dos
servios prestados. A contnua capacitao dos profssionais garante o preparo e a
qualifcao adequados para atender s demandas de trabalho, facilita a adoo de
procedimentos inovadores, bem como a melhoria constante dos servios prestados.
O terceiro pressuposto que os processos e as atividades informatizados
tambm qualifcam a gesto, na medida em que aumentam a produtividade e
melhoram a qualidade das informaes produzidas. Quando informatizados,
contribuem para a reestruturao e a agilizao de servios, a integrao das aes,
a comunicao entre reas e servios e possibilitam transparncia nas aes do
governo. Ao permitir a organizao de informaes e o seu tratamento gerencial,
esse instrumento pode ampliar, para os servidores e os gestores, as oportunidades
de conhecimento acerca do repertrio de dados e prticas da administrao muni-
cipal, a partir do qual se torna possvel identifcar lacunas nas polticas, bem como
o planejamento de aes. inegvel que um processo de informatizao feito
sob a tica de melhoria de servios ao cidado leva ampliao da capacidade de
gesto e pode impulsionar novos espaos pblicos para facilitar a participao da
sociedade na gesto. Portanto, identifcar os servios informatizados, a infraes-
trutura e os sistemas existentes, e o uso da internet torna-se vital em cada eixo de
anlise desta pesquisa.
O quarto pressuposto que a contratao de servios externos um
fator positivo capacidade de gesto, quando traz qualidade e economia.
necessrio, pois, analisar o processo de terceirizao dos servios nas admi-
nistraes municipais. Trata-se de conhecer os servios prestados e os processos
qualitativo e quantitativo de acompanhamento destes para cada um dos eixos
destacados. Assim, a terceirizao pode ser positiva desde que o poder pblico
mantenha efetivo controle sobre a prestao do servio. Pode ser, portanto, um
recurso de planejamento para que a administrao atenda qualifcadamente
demanda por servios.
4

O quinto pressuposto diz respeito ao planejamento. Entendeu-se que na
perspectiva de mdio e de longo prazo, o planejamento baseado em informaes
tcnicas contribui positivamente para a capacidade de gesto. Assim, os instru-
mentos utilizados, a periodicidade, os atores envolvidos e os processos de deciso
foram partes fundamentais dos questionrios.
O sexto diz respeito importncia dos instrumentos utilizados para promo-
ver a participao externa, a divulgao das aes do estado e o controle social,
entendidos como fundamentais na melhoria da capacidade de gesto. Compre-
ende-se que a existncia de instrumentos (audincias pblicas, consultas popula-
res, conselhos, entre outros) favorece o acompanhamento, a fscalizao e a ava-
liao das aes do poder pblico. Por isto, estes foram analisados na perspectiva
de sua existncia e utilizao, discutindo se, de fato, possibilitam as manifestaes
da sociedade e permitem o monitoramento e a fscalizao das administraes
municipais. Buscou-se identifcar, tambm, outros meios que facilitem a comu-
nicao e interao entre a administrao com a populao, considerando que,
quanto maior for o nmero de instrumentos utilizados, mais positiva poder ser
a gesto pblica. O mesmo pode ser afrmado com relao participao interna
dos servidores.
Esses pressupostos so entendidos como fundamentais em um processo
de consolidao da governana no setor pblico. Entretanto, importante
lembrar a existncia de outros fatores, como cultura organizacional, papel da
liderana e intersetorialidade, entre outros, que promovem a melhoria da capa-
cidade de gesto.
A seguir so comentados os resultados gerais obtidos pela pesquisa.
4. Esta pesquisa no considerou como terceirizao a contratao de programas de gesto informatizados (loca-
o de softwares), uma vez que o controle e a realizao das atividades permaneceram como atribuies das equi-
pes municipais.
91
2 GESTO FINANCEIRA
2.1 Aspectos gerais
A gesto fnanceira fgura como uma importante rea para a gesto municipal.
Pode ser entendida como central na medida em que prov condies materiais
necessrias para as polticas fnalsticas de determinada administrao.
Aqui so analisados trs aspectos da gesto fnanceira: a estrutura da rea e
sua insero no organograma do municpio; a formao do quadro de pessoal, por
meio dos dados relativos ao vnculo empregatcio, escolaridade e capacitao; e,
por fm, questes ligadas informatizao e terceirizao dos servios executados.
GRFICO 1
Estrutura organizacional responsvel pela gesto nanceira
(Em %)
19
69
71
42
4
6
4
19
13
14
16
56
13
14
36
4 2
Pequenos Mdios Grandes Total da amostra
No possui estrutura Setor subordinado ao Executivo
Setor subordinado a secretaria Secretaria conjunta
Secretaria exclusiva
A estrutura
5
de fnanas nos organogramas das 50 prefeituras analisadas
revela que na maior parte da amostra o rgo responsvel pela gesto est no pri-
meiro escalo, contando principalmente com uma secretaria exclusiva (42%) ou
com um setor diretamente subordinado ao prefeito (36%). Apenas um municpio
da amostra (2%) no possui estrutura especfca para a rea. Em 56% dos muni-
cpios pequenos, a rea responsvel pela gesto fnanceira est alocada em um
setor diretamente ligado chefa do Executivo e, conforme aumenta o tamanho
do municpio, passa a se constituir como secretaria exclusiva. Esta organizao
5. As opes de estrutura utilizadas na pesquisa foram as mesmas da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
(MUNIC), realizada pela Fundao Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). Ressalta-se que o primeiro nvel
hierrquico composto por diviso, departamento ou rgo similar foi classicado como setor subordinado diretamente
chea do Poder Executivo.
encontrada em mais de 70% dos municpios grandes (grfco 1). Esses dados
apontam para a importncia dada rea.
Quanto ao vnculo empregatcio, h predominncia de servidores efetivos
(estatutrios e celetistas) ocupados na gesto fnanceira (tabela 2).
TABELA 2
Pessoas ocupadas na gesto nanceira, segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Faixa populacional Estatutrios Celetistas Somente comissionados Sem vnculo permanente
Pequenos 51, 8 31,2 14,6 2,4
Mdios 41,6 38,9 17,1 2,4
Grandes 64,6 14,9 10,3 10,3
Total da amostra 55,0 25,6 13,3 6,2
Nota-se pouca variao entre os estratos de porte populacional e baixos per-
centuais de servidores no efetivos, isto , somente comissionados e sem vnculo
permanente. De acordo com as hipteses da pesquisa, tais dados garantem algum
grau de estabilidade nas prticas da gesto fnanceira.
TABELA 3
Pessoas ocupadas na gesto nanceira, segundo grau de instruo
(Em %)
Faixa populacional Sem instruo
Ensino fundamental
incompleto e
completo
Ensino mdio
incompleto e
completo
Ensino superior
incompleto e
completo
Ps-graduao
Pequenos 0,0 4,0 58,1 37,2 0,8
Mdios 0,0 4,5 42,5 53,0 0,0
Grandes 0,0 7,0 38,4 53,2 1,5
Total da amostra 0,0 5,6 44,0 49,6 0,9
No que diz respeito formao do pessoal ocupado na gesto fnanceira,
observa-se, na tabela 3, que quase 50% dos funcionrios possuem ensino
superior completo ou incompleto e um grande nmero (44%) possui ensino
mdio completo ou incompleto. Os estratos de municpios mdios e grandes
seguem esta tendncia e os pequenos apresentam mais pessoas com ensino
mdio. baixo o percentual de pessoal com baixa escolaridade em todas as
faixas populacionais.
93
TABELA 4
Municpios que oferecem capacitao aos funcionrios da gesto nanceira
(Em %)
Faixa populacional Oferta de capacitao para seus funcionrios
Pequenos 92,6
Mdios 100,0
Grandes 100,0
Total da amostra 96,0
O percentual de municpios que oferecem alguma capacitao para servido-
res da gesto fnanceira alto, atingindo 100% nas faixas dos mdios e dos gran-
des (tabela 4). Segundo os entrevistados, essas iniciativas so oferecidas principal-
mente pelo Tribunal de Contas do Estado de So Paulo (TCESP), por intermdio
do Programa de Gesto Governamental (PGG), desenvolvido em parceria com
o governo do estado,
6
e por empresas fornecedoras de cursos ou de programas
informatizados de gesto. O primeiro ofereceu, em 2009 e 2010, capacitaes
presenciais nas regies e cursos a distncia para os municpios da amostra.
7
J as
empresas que disponibilizam o software para gesto fnanceira oferecem treina-
mentos regulares para sua utilizao, eventualmente adequando-se a alteraes
legais. No se verifcou papel protagonista dos municpios da amostra na escolha
da necessria capacitao para o planejamento fnanceiro.
TABELA 5
Mdia de processos informatizados na gesto nanceira
(Em %)
Faixa populacional Processos informatizados
Pequenos 99,3
Mdios 97,5
Grandes 100,0
Nota: Os procedimentos passveis de informatizao descritos no questionrio foram: arrecadao de tributos, contabilidade,
controle da execuo do plano plurianual (PPA), controle da execuo oramentria, dvida ativa e outros.
6. O PGG objetiva melhorar o planejamento e o acompanhamento da gesto dos recursos pblicos, tornando
mais eciente e ecaz o trabalho realizado pelos rgos municipais, por meio da oferta de atividades permanen-
tes de capacitao, sob a forma de educao continuada. Disponvel em: <http://pgg.fundap.sp.gov.br/plan/index.
php?option=com_content&view=article&id=20:objetivos&catid=31:apresentacao-do-curso&Itemid=46>.
7. Foram oferecidos aos municpios paulistas os cursos de Planejamento e Oramento no Municpio, em 2009; e
Contabilidade Pblica Aplicvel s Entidades Municipais e Estrutura de Auditoria Eletrnica do Estado de So Paulo
(AUDESP), em 2010.
Para caracterizar a gesto fnanceira, tambm foram coletados dados a res-
peito da informatizao dos processos e das atividades, como a arrecadao de
tributos, a manuteno de cadastros e o controle de execuo do oramento.
As ferramentas contribuem para o aumento das receitas prprias e otimizam o
acompanhamento e o controle das receitas e das despesas municipais.
A mdia dos processos informatizados pelos municpios da amostra alcana
altas cifras nos trs estratos pesquisados (tabela 5). A maioria destes processos so
organizados por um sistema locado pelo municpio. Esses dados indicam uma
importante caracterstica nas administraes: o alto grau de procedimentos infor-
matizados na gesto fnanceira.
TABELA 6
Municpios com servios externos de auxlio gesto nanceira
(Em %)
Faixa populacional
Existncia de servios externos
de auxlio gesto nanceira
Pequenos 44,4
Mdios 37,5
Grandes 85,7
Para completar a caracterizao, outro fator analisado foi a terceirizao dos
servios de gesto fnanceira. A tabela 6 mostra que 48% dos municpios da amos-
tra declararam contratar algum servio externo. O percentual aumenta signifca-
tivamente no estrato dos municpios grandes. Entre as atividades terceirizadas,
8
a
maioria relaciona-se com servios de assessoria ou consultoria contbil, tributria,
fnanceira ou jurdica. Menor nmero de entrevistados mencionou a contrata-
o de servios de contabilidade, bem como para a elaborao do PPA e da Lei
Oramentria Anual (LOA). O controle dos servios terceirizados foi uma ques-
to inserida no suplemento da pesquisa no estado de So Paulo. Entre os que
afrmam terceirizar, no foram registrados instrumentos efetivos de controle; em
sua maioria, possuem apenas mecanismos no institucionalizados. A maior parte
revelou no acompanhar sistemtica e efetivamente a quantidade e a qualidade
dos servios contratados.
8. As atividades pesquisadas foram: servios de contabilidade, elaborao do PPA, elaborao do oramento, ela-
borao da Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Oramentria Anual (LOA), manuteno do cadastro
imobilirio, manuteno do cadastro de contribuintes, manuteno do cadastro de empresas, autnomos e outros.
95
2.2 Planejamento e execuo
Esta subseo analisa dados das diversas fases do planejamento oramentrio
municipal e questes especfcas relacionadas sua execuo, como a obteno de
receitas e a busca do equilbrio fnanceiro das contas pblicas.
As informaes abordam as fases do processo oramentrio desde o planeja-
mento das peas at sua execuo, seu acompanhamento e controle.
No Brasil, o plano plurianual, institudo pela Constituio Federal de 1988,
o instrumento defnidor de diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica,
organizados em programas governamentais. A chamada Lei de Responsabilidade
Fiscal
9
(LRF) refora a importncia do planejamento na ao governamental e a
necessidade de manter a coerncia entre as trs peas oramentrias: o PPA, a Lei
de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a LOA. Aliada ao planejamento plurianual,
a atualizao peridica de despesas e receitas e sua divulgao, de forma a permitir
o acompanhamento e o controle da execuo oramentria, preservam a estabili-
dade fscal do municpio e conferem qualidade gesto fnanceira.
TABELA 7
Periodicidade de atualizao das informaes de execuo oramentria
(Em %)
Faixa populacional
Atualizao on-line, diria ou semanal
das informaes
Atualizao sem periodicidade ou com periodici-
dade maior do que a semanal
Pequenos 92,6 7,4
Mdios 93,8 6,3
Grandes 100,0 0,0
Total da amostra 94,0 6,0
A atualizao peridica dos lanamentos relativos execuo oramentria
no sistema contbil proporciona ao municpio uma base real de informaes que
lhe permite acompanhar a situao fnanceira e tomar decises mais fundamen-
tadas. Ao divulgar as informaes fnanceiras atualizadas aos gestores municipais
que acompanham a dotao de sua pasta, possibilita a melhoria no gerenciamento
do oramento e incrementa a capacidade de gesto.
A tabela 7 ilustra os dados relativos atualizao das informaes da exe-
cuo oramentria nos municpios analisados. Observa-se que em 94% deles
tal processo realizado on-line, diria ou semanalmente, chegando a 100% no
estrato dos municpios grandes. Este alto percentual indica que lhes possvel
acompanhar a execuo oramentria pari passu com as ocorrncias das despesas e
das receitas como meio, portanto, para tomar decises mais acertadas.
9. Conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar (LC) n
o
101/2000 estabelece normas de
nanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto scal, conforme sua ementa.
TABELA 8
Municpios que disponibilizam informaes sobre a execuo oramentria aos
gestores municipais
(Em %)
Faixa populacional Disponibilizam informaes de dotao aos gestores municipais
Pequenos 92,6
Mdios 87,5
Grandes 100,0
A tabela 8 mostra que 92% dos municpios informaram disponibilizar
informaes oramentrias atualizadas das dotaes aos secretrios/diretores
municipais, fornecidas, principalmente, por meio de relatrios (66%), reunies
(58%) e sistemas informatizados (38%). Isso se verifca em todos os estratos de
municpios da pesquisa, o que provavelmente traz efeitos positivos na capacidade
de gesto. No foi objeto da pesquisa identifcar a periodicidade, a abrangncia
e a qualidade da divulgao, assim como o uso pelo gestor no acompanhamento
da dotao de sua pasta.
TABELA 9
Municpios que possuem mecanismos de controle de despesas
(Em %)
Faixa populacional Despesa com pessoal Endividamento de curto prazo
Endividamento de longo
prazo
Pequenos 96,3 70,4 51,9
Mdios 93,8 75,0 81,3
Grandes 100,0 100,0 100,0
Total da amostra 96,0 76,0 68,0
Quanto s despesas, observa-se que determinados gastos, dada a importn-
cia e a difculdade de sua contrao, devem ser objeto de acompanhamento e
controle permanente por parte do gestor pblico. A disponibilidade de dados e
informaes acerca da execuo oramentria permite o efetivo controle, princi-
palmente, das despesas com pessoal e do endividamento de longo e curto prazo.
Nas prefeituras contempladas na pesquisa, verifcou-se a existncia de
tais mecanismos de controle (tabela 9). Embora o controle das despesas com
pessoal e de endividamento de curto e longo prazo seja obrigatrio pela LRF,
somente nos municpios de grande porte a totalidade dos respondentes afr-
mou dispor desses mecanismos, apesar dos elevados percentuais registrados
nos demais portes populacionais.
97
TABELA 10
(Em anos)
Faixa populacional
Mdia de defasagem na atualizao
PGV Cadastro imobilirio do IPTU Legislao do ISS
Pequenos 9,8 6,3 5,9
Mdios 9,8 7,0 4,5
Grandes 7,5 5,5 3,7
Notas: Imposto Predial e Territorial Urbano.
Imposto sobre Servios.
A cobrana dos tributos prprios outro elemento que ilustra a capacidade
de gesto das fnanas de um municpio. Na administrao dos impostos muni-
cipais (o IPTU e o ISS),
10
mister conhecer a defasagem na reviso da PGV, da
atualizao do Cadastro Imobilirio Municipal e da adequao das leis munici-
pais do ISS s alteraes da legislao complementar federal, pois a atualizao
destes itens, em geral, aumenta a arrecadao prpria.
A PGV e o Cadastro Imobilirio Municipal so instrumentos necessrios para
a cobrana do IPTU. A referida planta estabelece os valores dos imveis (terreno e
rea construda) das diversas regies do municpio. Por sua vez, o cadastro relaciona
os imveis passveis de tributao. No entanto, revisar anualmente a PGV tarefa
impossvel, dado o custo que representa para os cofres pblicos, por isso, atualiz-la
a cada quatro anos evita distores no clculo do valor venal dos imveis municipais
e do valor cobrado a ttulo de IPTU. Da mesma forma acontece com o Cadastro
Imobilirio Municipal. Embora possa ser feita rotineiramente, por intermdio de
comunicao entre as diversas reas da prefeitura, a atualizao geral interessante
em periodicidade no superior a quatro anos, de modo a incorporar os novos im-
veis e as alteraes que, porventura, tenham sido feitas nos imveis antigos.
O ISS, outro importante imposto de competncia municipal, sofreu impor-
tante alterao com a LC n
o
116/2003 que, entre outras mudanas, ampliou o rol de
servios abrangidos pelo imposto. Por isso, as legislaes municipais tiveram que ser
adequadas nova norma, inclusive com a atualizao da lista de servios e a incor-
porao de novos servios passveis de tributao, para potencializar a cobrana e a
arrecadao. Assim, os municpios que no alteram a legislao do ISS h mais de
sete anos esto desatualizados, o que denota baixa capacidade de gesto fnanceira.
10. O Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN) ser aqui denominado de ISS.
A tabela 10 mostra o tempo mdio da defasagem de reviso e atualizao
dos dois principais impostos municipais: a PGV tem defasagem de 9,5 anos e o
cadastro imobilirio, de 6,4 anos. Com relao ao ISS, no entanto, a defasagem
mdia da atualizao da legislao de 5,2 anos, tempo inferior promulgao
da LC n
o
116/2003, o que revela a possibilidade de terem sido incorporadas as
alteraes trazidas pela lei.
TABELA 11
Receita obtida por meio de convnios em relao receita oramentria municipal
(Em %)
Faixa populacional
Receita obtida por meio de convnios
Governo federal Governo estadual
Pequenos 2,2 3,7
Mdios 3,6 4,5
Grandes 2,6 1,0
Mdia da receita no total de respostas 2,8 3,8
Uma importante fonte municipal de recursos fnanceiros so os convnios
celebrados entre a prefeitura e outras instituies, principalmente a Unio e o
estado, destinados realizao de atividades ou projetos de interesse comum.
So as transferncias voluntrias
11
que, por no serem obrigatrias, dependem da
relao do municpio com a entidade que disponibiliza tais recursos. Da a impor-
tncia da articulao com os governos estadual e federal para o conhecimento
dos programas desenvolvidos, visando celebrao de convnios e obteno de
recursos fnanceiros.
Por isso, o percentual da receita oramentria advinda de convnios revela
o grau de articulao do municpio com outras organizaes. A tabela 11 mostra
o percentual da receita obtida por meio de convnios federais (2,8%) e estadu-
ais (3,8%) na receita oramentria, considerando os 46 municpios da amostra.
Os quatro restantes no responderam pergunta.
Por fm, os mecanismos de correo adotados em caso de dfcit podem
revelar o conhecimento da legislao e a capacidade de manter o equilbrio e a
sade fscal. Quando se vislumbra a possibilidade de fechar o exerccio com df-
cit, a administrao pblica pode empreender vrias aes no intuito de evit-la.
11. O Art. 25 da LRF dene transferncia voluntria como a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente
da Federao, a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia nanceira, que no decorra de determinao constitucio-
nal, legal ou os destinados ao Sistema nico de Sade. Em geral, as transferncias voluntrias so concretizadas por
meio da celebrao de convnios.
99
Na hiptese de eventos imprevisveis acontecerem, os municpios teriam
mecanismos de acompanhamento da execuo oramentria e controles para
reverter a situao to logo ela aparea. Entre as opes com essa fnalidade, esto
o contingenciamento de despesas e a tentativa de incrementar receitas, por meio
do aumento da arrecadao de tributos prprios, da melhoria da administrao
tributria, da cobrana de atrasados (dvida ativa), da viabilizao de convnios
previstos e da solicitao de emprstimos.
No caso de essas opes no serem sufcientes para reverter o dfcit fnan-
ceiro, resta ao municpio inscrever despesas em restos a pagar. Nota-se que a
inscrio sem cobertura fnanceira no ltimo ano do mandato penalizada pela
LRF e pela Lei n
o
10.028/2000.
12
As tentativas de aumentar as receitas e, princi-
palmente, de reduzir despesas parecem ser as aes que revelam mais capacidade
de gesto fnanceira. O endividamento de curto prazo via inscrio em restos a
pagar no se confgura como medida corretiva para evitar um dfcit orament-
rio, mas o resultado de uma gesto fnanceira fscalmente irresponsvel.
TABELA 12
Mecanismos de correo adotados pelos municpios em caso de dcit oramentrio
(Em %)
Faixa populacional
Aumentariam a
arrecadao de
tributos prprios
Buscariam transfe-
rncia voluntria
Solicitariam
emprstimos
Reduziriam
despesas
Aumentariam endivida-
mento via inscrio em
restos a pagar
Pequenos 25,9 55,6 0,0 81,5 37,0
Mdios 12,5 50,0 0,0 81,3 12,5
Grandes 42,9 57,1 14,3 85,7 28,6
Total da amostra 24,0 54,0 2,0 82,0 28,0
Na maior parte da amostra (82% dos municpios), o gestor declarou preferir
a reduo de despesas, na hiptese de perspectiva de dfcit oramentrio (tabela
12). De fato, a alternativa mais razovel e efetiva para os municpios que, acom-
panhando a evoluo de suas despesas e receitas, vislumbram a possibilidade de
um dfcit na execuo oramentria e querem evit-lo.
Alm disso, 54% das prefeituras buscariam transferncias voluntrias, isto ,
recursos do estado ou da Unio para realizar projetos ou atividades em parceria, inicia-
tiva que exige certo grau de articulao com outras esferas de governo. No uma ao
a ser empreendida durante a execuo para fazer frente a um eventual dfcit, uma vez
12. Pelo Art. 42 da LC n
o
101/2000, a administrao municipal, nos ltimos oito meses de gesto, no pode assumir
obrigaes de despesas a serem pagas no prximo exerccio e mandato, a no ser que tenha disponibilidade de caixa
suciente para sald-las. A Lei n
o
10.028/2000 incluiu o Art. 359-C no Cdigo Penal, prevendo pena de um a quatro
anos de recluso para quem no obedecer quele artigo.
que j deveria estar prevista na lei oramentria. No entanto, pode ser exigida durante
a execuo, principalmente quando se tratar de emendas de parlamentares previstas e
autorizadas, mas ainda no liberadas pelo Executivo.
A inscrio em restos a pagar foi citada em 28% dos municpios. Por fm,
24% aumentariam a arrecadao de tributos prprios e apenas 2% (um muni-
cpio de grande porte) solicitaria emprstimo (endividamento de longo prazo).
2.3 Instrumentos de participao e controle social
Nesta subseo, so analisadas duas importantes questes: a existncia de meca-
nismos que promovam a participao da sociedade civil na elaborao das peas
oramentrias e a divulgao para a populao de informaes relativas execu-
o oramentria. Tais prticas so condies necessrias para o controle social
das fnanas pblicas e podem promover a melhoria da gesto.
A elaborao do PPA municipal deve contemplar a participao das diversas
reas do governo, que o colocaro em prtica, e da sociedade civil, que estar
sujeita s suas determinaes durante os quatro anos de vigncia. Tambm fun-
damental que os gestores municipais adotem mecanismos para que a populao
participe da elaborao do oramento, que detalha as aes previstas pelo PPA
para o ano seguinte. Tal controle social tem como condio necessria o acesso da
populao a informaes atualizadas sobre a execuo oramentria.
TABELA 13
Participao na gesto nanceira
(Em %)
Faixa populacional
Municpios onde as organizaes da sociedade civil
participam da elaborao do PPA
Municpios que possuem instrumentos de participa-
o da populao na elaborao do oramento
Pequenos 55,6 96,3
Mdios 68,8 87,5
Grandes 85,7 85,7
A pesquisa levantou que 58% dos municpios da amostra declaram que todas as
reas da prefeitura participaram da elaborao do PPA, sendo que, entre os estratos,
esse percentual crescente conforme aumenta o porte populacional. Observou-se,
no entanto, que em muitos municpios as reas fns ainda tm participao restrita.
Dos municpios da amostra, 64% afrmam incorporar as organizaes da
sociedade civil ao processo de elaborao do PPA percentual crescente quanto
maior o porte populacional (tabela 13). Entre as instituies participantes, foram
citados, principalmente, conselhos gestores (sade, educao etc.) e associaes
101
de moradores. Cabe destacar que os conselhos, por serem institucionalizados pelo
governo municipal, so rgos do Executivo, mesmo contando com a partici-
pao da sociedade civil. Segundo os dados coletados, 92% citaram a audincia
pblica como instrumento utilizado para permitir a participao da populao na
elaborao do oramento, e esse percentual decrescente dos estratos dos muni-
cpios pequenos para os grandes. As consultas pblicas, reunies de bairro e o
oramento participativo ou os formatos similares tambm foram citados como
mecanismos para viabilizar a participao.
digno de nota que todos os municpios da amostra, sem exceo, afrma-
ram divulgar relatrios da execuo oramentria para a populao, conforme as
determinaes da LRF.
Esses dados confguram um quadro positivo e podem ser interpretados
como mais transparncia proporcionada pelo poder pblico com relao situ-
ao fnanceira do municpio condio fundamental para o controle social.
A instituio de conselhos gestores municipais, a realizao de audincias pblicas
para a elaborao das peas oramentrias e a divulgao da execuo orament-
ria, por sua vez, so determinaes legais.
Isso posto, possvel considerar que tais dados podem refetir mais uma
adequao exigncia legal do que propriamente a participao da comunidade.
Verifcou-se, nas entrevistas realizadas no suplemento de So Paulo, a difcul-
dade em confrmar a presena de um nmero razovel de cidados nas audincias
pblicas. Foi recorrente a afrmao do baixo qurum obtido, apesar de os esfor-
os na divulgao e na convocao popular informados pelos entrevistados.
3 GESTO DE CAPITAL E INFRAESTRUTURA
3.1 Aspectos gerais
Neste trabalho, a gesto de capital e infraestrutura entendida como o conjunto
de atividades que engloba o planejamento dos investimentos, o acompanhamento
de sua execuo e a manuteno e a conservao dos bens pblicos municipais.
Interessa, nesta subseo, analisar a elaborao de estudos sobre as necessidades
futuras da populao por obras e instalaes, o acompanhamento da execuo des-
tes gastos e a existncia de manuteno adequada dos bens pblicos municipais.
De acordo com a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) (BRASIL, 2001,
Anexo II), os investimentos constituem despesas com o planejamento e a exe-
cuo de obras, inclusive com a aquisio de imveis considerados necessrios
realizao destas ltimas, e com a aquisio de instalaes, equipamentos e
material permanente.
Os bens submetidos manuteno e conservao foram divididos em qua-
tro categorias: veculos, demais bens mveis patrimoniados, bens imveis de uso
especial (escolas, hospitais, postos de sade, reparties pblicas etc.) e bens de
uso comum (praas, parques, ruas e avenidas, pontes, viadutos etc.).
As aes desse eixo, diferentemente dos demais analisados neste captulo,
acontecem em vrias reas da administrao municipal e, muitas vezes, de forma
independente. No comum uma nica rea responder por essas atividades.
Dessa forma, e prevendo que esse seria o quadro encontrado nos municpios
da amostra, as perguntas sobre a estrutura da gesto de capital e infraestrutura
consideraram a existncia de servidores ou equipes e no setores responsveis
pelo planejamento, acompanhamento e execuo dos investimentos e pela manu-
teno de bens.
TABELA 14
Municpios com equipe responsvel pela gesto de capital e infraestrutura
(Em %)
Faixa populacional
Equipe responsvel pelo planejamento
dos investimentos
Equipe responsvel pelo acompanhamento
da execuo dos investimentos
Pequenos 66,7 88,9
Mdios 68,8 100,0
Grandes 100,0 100,0
Nota: Na pesquisa, equipe foi entendida como uma ou mais pessoas, de um ou mais setores.
Os municpios pesquisados afrmam possuir um ou mais profssionais que
realizam o planejamento dos investimentos e o acompanhamento da sua execuo
em 72% e 94% deles, respectivamente (tabela 14). Na maioria dos municpios,
estes no esto organizados em uma nica equipe. Em vrios casos, o planejamento
dos investimentos concentra-se nas reas de fnanas. J seu acompanhamento
realizado principalmente pelas reas de obras ou de compras. A manuteno
exercida em grande parte dos municpios pela rea de administrao, servios
ou obras. Muitas vezes h participao de outras reas fns. No frequente a
articulao e o trabalho conjunto entre essas reas.
Observa-se que a totalidade dos municpios grandes e mdios acompanha a
execuo de investimentos, enquanto nos municpios pequenos h ainda aqueles
que no o fazem, apesar da obrigatoriedade da Lei de Licitao.
13
Identifcou-se
que o monitoramento, na maioria das vezes, realizado por engenheiro ou arqui-
13. A Lei n
o
8.666/1993 estabelece, em seu Art. 67, que a execuo de contratos dever ser acompanhada e sca-
lizada por um representante da Administrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para
assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio.
103
teto da prefeitura, ou por meio da contratao de servios tcnicos especializados.
Entretanto, em vrias localidades, essa atividade tem sido compartilhada com os
gestores da rea benefciria do investimento.
TABELA 15
Municpios que realizam parcerias para atender s demandas de investimentos
(Em %)
Faixa populacional Realizam parcerias para atender s demandas de investimento
Pequenos 100,0
Mdios 93,8
Grandes 100,0
Outro aspecto interessante que refora o aspecto observado anteriormente
e que difere da abordagem utilizada pelo GPP o fato de os municpios pos-
surem poucos recursos para investimento e, por isso, buscarem parcerias com os
governos estadual e federal para atender s suas demandas (tabela 15). A quase
totalidade das administraes municipais pesquisadas, em todos os estratos de
populao destacados, realiza parcerias para atender s demandas de investimentos.
TABELA 16
reas em que os municpios realizam parcerias para atender s demandas
de investimentos
(Em %)
Faixa populacional Educao Sade Transporte Saneamento Infraestrutura Habitao
Pequenos 85,2 85,2 70,4 55,5 55,5 29,7
Mdios 93,8 87,5 62,5 56,3 50,0 37,5
Grandes 85,7 100,0 43,0 100,0 28,5 100,0
Total da amostra 88,0 88,0 64,0 68,0 50,0 42,0
Tais parcerias ocorrem preponderantemente com educao e com sade
(88% cada), reas em que h responsabilidade compartilhada entre as trs esfe-
ras de governo na implementao de polticas sociais (tabela 16). As parcerias
voltadas s polticas de saneamento (68%) e de habitao (42%) tambm so
signifcativas, em especial no estrato grande, possivelmente devido ao dfcit habi-
tacional e de saneamento. Diversamente, as parcerias na rea de transporte (64%)
e de infraestrutura (pavimentao, guias e sarjetas etc.) (50%) ocorrem em maior
nmero nos pequenos e mdios municpios. Em alguns casos, esse dado resulta da
escassez de recursos e equipamentos, mais acentuada nesses municpios, condio
que difculta a execuo de obras de vulto.
Dado que os municpios no dispem de recursos para realizar todas as obras e
comprar os equipamentos necessrios gesto, ainda mais importante priorizar
e planejar os investimentos. A presente pesquisa identifcou os elementos consi-
derados na escolha dos investimentos: todos os municpios da amostra afrmam
considerar as decises do prefeito; as demandas da populao foram tambm
mencionadas por 90% das prefeituras pesquisadas; as decises do secretariado,
por 72% e os estudos tcnicos, por 64% dos municpios (tabela 17). Estes trs
elementos foram signifcativamente citados em todos os estratos, com percentuais
superiores a 50% e nos municpios de grande porte acima de 85%. Ressalta-se
que as respostas no so exclusivas.
TABELA 17
Elementos considerados para a denio de prioridades dos investimentos
realizados pela prefeitura
(Em %)
Faixa populacional Estudos tcnicos
Decises do
prefeito
Decises do
secretariado
Demandas da
populao
Participao de
entidades sociais
Pequenos 66,7 100,0 70,4 88,9 44,4
Mdios 50,0 100,0 68,8 87,5 56,3
Grandes 85,7 100,0 85,7 100,0 85,7
Total da amostra 64,0 100,0 72,0 90,0 54,0
Por sua vez, a participao de entidades sociais na defnio das prioridades
de investimento menos expressiva: o percentual mdio inferior aos demais ele-
mentos (54%), enquanto a menor taxa encontrada nos municpios de pequeno
porte (pouco mais de 44%) e aumenta conforme cresce o porte populacional.
Ressalta-se que os pequenos municpios no possuem entidades sociais na mesma
frequncia que os mdios e grandes.
Nesse sentido, pertinente refetir em que medida a deciso do prefeito
subsidiada por anlises tcnicas, assim como a dos secretrios e da demanda
da populao, de modo a evitar que os compromissos polticos se distanciem
da realidade socioeconmica do municpio. Assim, interessante examinar o
papel da liderana poltica e sua correlao com a capacidade de gesto e como
as demandas da populao se inserem nesse processo.
105
TABELA 18
Instrumentos utilizados como subsdio ao planejamento dos investimentos
da prefeitura
(Em %)
Faixa populacional Plano diretor PPA
Plano
estratgico
Planos setoriais
Plano de Desenvolvimento
Local Sustentvel
Plano de
governo
Pequenos 11,1 85,2 14,8 51,9 7,4 70,4
Mdios 43,8 100,0 0,0 43,8 0,0 81,3
Grandes 85,7 100,0 57,1 85,7 0,0 100,0
Total da amostra 32,0 92,0 16,0 54,0 4,0 78,0
A pesquisa levantou os instrumentos que subsidiam o planejamento dos
investimentos. O PPA e o plano de governo foram os mais citados em 92% e
78% dos municpios, respectivamente (tabela 18).
O ordenamento jurdico do pas criou instrumentos que podem ser utili-
zados para ampliar a capacidade de gesto dos municpios. Parte dos entrevista-
dos declarou que esses instrumentos trouxeram melhorias para a administrao
pblica, com prticas que proporcionam qualidade de vida s comunidades
locais. Outros veem com restries o resultado concreto das obrigaes legais, em
especial no que tange ao PPA.
Ressalta-se que 78% dos municpios declararam utilizar o plano de governo
como subsdio ao planejamento dos investimentos, o que mostra a preocupao
dos gestores pblicos com os eleitores. A incorporao deste documento poltico,
que remete ao embate eleitoral, indica um avano na prtica democrtica.
Os planos setoriais das polticas pblicas so utilizados por 54% dos muni-
cpios no planejamento dos investimentos. Nesse quesito, destacaram-se as reas
de sade e educao, que so estratgicas, tm recursos vinculados e a obrigato-
riedade de elaborar planos.
O plano diretor, por sua vez, utilizado por 32% dos municpios da amos-
tra; vale lembrar que no h obrigatoriedade para sua elaborao em municpios
de pequeno porte, exceto em condies especifcadas no Estatuto da Cidade.
14

14. Conhecida como Estatuto da Cidade, a Lei n
o
10.257/2001 dispe sobre a obrigatoriedade de elaborao do
plano diretor para os municpios com mais de 20 mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas e aglome-
raes urbanas; integrantes de rea de especial interesse turstico ou rea em que haja atividades com signicativo
impacto ambiental; e aqueles que queiram utilizar os instrumentos de parcelamento, edicao ou utilizao compul-
sria de imveis.
Os dados levantados evidenciam uma correlao entre o porte do municpio
e a utilizao dos diversos planos para orientar os investimentos: por serem mais
complexos, os municpios populosos e com elevadas taxas de urbanizao tendem
a utilizar com mais frequncia esses instrumentos.
TABELA 19
Municpios que possuem cadastros de bens e nmero de anos desde a ltima atualizao
Faixa
populacional
Veculos
Demais bens
mveis
Bens de uso pblico
especial
Bens de uso comum Bens tombados
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Pequenos 92,6 1,8 96,3 1,8 59,3 2,5 48,2 1,9 3,7 1,0
Mdios 93,8 0,7 93,8 0,7 81,3 3,7 56,3 4,3 31,3 1,4
Grandes 100,0 0,6 100,0 0,7 100,0 1,1 100,0 2,57 42,9 2,0
Total da
amostra
94,0 1,0 96,0 1,1 72,0 2,4 58,0 2,9 18,0 1,5
Notas: Outros bens patrimoniados, como computador, mobilirio etc.
Denidos como aqueles destinados a uma nalidade especca; tm utilizao restrita, como veculos ociais e re-
parties pblicas.
Aqueles utilizados livremente pela populao, como ruas e praas.
Outro aspecto relacionado gesto de capital e infraestrutura diz respeito
existncia e atualizao de cadastros de bens. Esta prtica remete ao tratamento
gerencial da informao, ou seja, importncia de dispor de dados atualizados e
disponveis para dar suporte gesto pblica.
A maioria dos municpios possui cadastro de bens mveis, sendo que 94%
possuem cadastros dos veculos e 96% dos demais bens mveis (tabela 19), e a
situao semelhante nos diferentes portes contemplados no estudo. No caso dos
bens mveis em geral, existem sistemas informatizados para registro e controle.
Tais sistemas, em grande parte, atualizam os cadastros e geram relatrios, e so
um diferencial na capacidade de gerenciamento, pois facilitam a manuteno do
patrimnio pblico. Entretanto, diversos entrevistados apontam para o desafo de
uma manuteno contnua.
Quanto ao cadastro de bens de uso pblico especial e de bens de uso
comum, verifca-se sua existncia em 72% e 58% dos municpios, respecti-
vamente. O percentual cresce conforme aumenta o porte dos municpios.
O tempo de atualizao dos bens de uso especial de 2,4 anos e dos bens de
uso comum, de 2,9 anos.
107
No que diz respeito ao cadastro de bens tombados e sua atualizao, verif-
cou-se que especialmente os pequenos municpios no o possuem. Contudo, nos
demais estratos, a existncia menor do que a dos demais cadastros, pois muitos
municpios, quando possuem bens tombados, no tm polticas prprias volta-
das ao seu gerenciamento. Recorrentemente, os processos de tombamento so
feitos pelo estado ou pela Unio e so os conselhos estadual e/ou federal Con-
selho de Defesa do Patrimnio Histrico, Arqueolgico, Artstico e Turstico
(CONDEPHAAT) e Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
(IPHAN) que administram essa categoria de bens.
Com relao existncia e utilizao de instrumentos que possibilitem a par-
ticipao da populao na escolha dos investimentos, verifca-se que 80% dos
municpios afrmam consider-la, por meio das audincias pblicas. Os munic-
pios declaram ainda divulgar os valores e os prazos dos projetos de investimentos
(tabela 20). Estes dois aspectos parecem estar bastante vinculados aos procedi-
mentos previstos em lei sobre as audincias pblicas e a prestao de contas dos
gastos pblicos. Desse modo, creditar a incorporao de tais prticas s exigncias
legais no diminui seu mrito ou sua importncia, mas evidencia que so instru-
mentos que podem ser potencializados.
TABELA 20
Municpios em que a populao participa da escolha e informada sobre os investimentos
(Em %)
Faixa populacional
dos investimentos
Divulgao populao dos valores e dos
prazos dos projetos de investimento
Pequenos 74,1 96,3
Mdios 87,5 100,0
Grandes 85,7 100,0
4 GESTO DE PESSOAS
4.1 Aspectos gerais
A gesto de pessoas uma rea estruturante da administrao. As pessoas so fun-
damentais para que a administrao municipal consiga proporcionar qualidade
de vida aos cidados.
GRFICO 2
Estrutura organizacional responsvel pela gesto de pessoas
(Em %)
29
4
67
94
71
76
26
6
16
7
4
No possui estrutura Setor subordinado ao Executivo
Setor subordinado a secretaria Secretaria conjunta
Secretaria exclusiva
A parcela mais significativa dos municpios analisados (76% do total)
insere as competncias relacionadas gesto de pessoas em um setor subor-
dinado a uma secretaria (grfico 2). Na maioria dos casos, trata-se da secre-
taria de administrao, que responde por esse domnio, ao lado de outros,
como servios gerais, patrimnio e TI. Por conseguinte, suas deliberaes
podem concorrer com as demais atividades desta secretaria em termos ora-
mentrios e decisrios.
As nicas ocorrncias de secretaria exclusivas para a rea de gesto de pessoas
encontram-se entre os municpios grandes talvez uma resposta difculdade de
gerir um quadro com mais servidores ou uma opo estratgica para a adminis-
trao municipal. Os municpios de pequeno porte, mesmo no contando com
uma secretaria exclusiva, atribuem papel de destaque gesto de pessoas, quando
a subordinam diretamente chefa do Executivo. Aproximadamente 26% dos
pequenos encontram-se nesta situao.
Analisar as diferentes estruturas organizacionais existentes uma das formas
de identifcar qual o entendimento da prefeitura em relao rea de gesto
de pessoas. A subordinao secretaria de administrao pode representar uma
associao direta com as atividades administrativas da prefeitura; concepo dis-
tante, portanto, da viso estratgica da rea, que plausvel considerar que esteja
presente quando existe uma secretaria exclusiva.
109
TABELA 21
Pessoas ocupadas na prefeitura, segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Pequenos 40,1 47,1 8,1 4,8
Mdios 53,3 32,8 6,7 7,2
Grandes 69,9 16,2 4,9 9,0
A distribuio dos servidores municipais de acordo com seu vnculo empre-
gatcio constitui outro foco de anlise da pesquisa. A situao da prefeitura como
um todo e, particularmente, da rea de gesto de pessoas considerada de forma
comparativa entre os eixos estudados.
A maior parte das pessoas ocupadas nas prefeituras estatutria (50%)
ou celetista (38%), e a proporo de funcionrios efetivos (celetistas e estatut-
rios) no varia signifcativamente conforme o porte populacional do municpio
(tabela 21). Entre os pequenos, os estatutrios e os celetistas somam 87,2%;
entre os mdios, essa soma chega a 86,1%; e, nos municpios grandes, os efetivos
totalizam 86,1%.
Observando as diferenas entre os portes populacionais, verifca-se que o
percentual de servidores celetistas decresce medida que aumenta a faixa popula-
cional do municpio, ao passo que a proporo de estatutrios aumenta conforme
cresce a populao, o que era esperado, por serem os municpios de grande porte
os mais antigos.
No que diz respeito aos funcionrios comissionados, o percentual
elevado observado em municpios pequenos (8,1%) tampouco foge ao
esperado. Considerando que os cargos comissionados correspondem nor-
malmente aos postos de chefia, a proporo destes maior em relao ao
total de funcionrios nos municpios pequenos, comparativamente queles
de portes mdio e grande.
A categoria sem vnculo permanente inclui principalmente funcionrios ter-
ceirizados, servidores municipalizados de outros entes federados e estagirios.
Os dados mostram aumento dos percentuais, conforme aumenta a populao.
TABELA 22
Pessoas ocupadas na gesto de pessoas, segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Pequenos 46,8 30,8 17,0 5,3
Mdios 66,4 16,8 12,8 4,0
Grandes 66,8 13,9 11,3 8,0
As informaes sobre as pessoas ocupadas na rea de gesto de pessoas,
de forma geral, obedecem ao padro observado para o conjunto da prefeitura.
A maior parte dos funcionrios, nos trs estratos destacados, estatutria ou
celetista. Entre os municpios de pequeno porte, os servidores empregados
sob tais vnculos somam 77,6%; nos mdios, a soma chega a 83,2%; e, nos
grandes, a 80,7% (tabela 22). A maior proporo de funcionrios comis-
sionados na gesto de pessoas nos municpios pequenos tambm no foge
ao padro do quadro geral das pessoas ocupadas na prefeitura: maior nos
municpios pequenos.
TABELA 23
Pessoas ocupadas na prefeitura, segundo o grau de instruo
(Em %)
Ensino fundamen-
tal incompleto e
completo
Ensino mdio
incompleto e
completo
Ensino superior
incompleto e
completo
Ps-graduao
Pequenos 0,3 29,5 31,6 36,3 2,3
Mdios 0,3 23,8 33,4 41,0 1,6
Grandes 0,3 16,7 32,7 45,3 5,1
Total da amostra 0,3 20,4 32, 6 42,6 3,7
Notas: Nesta tabela no est inserido um municpio de pequeno porte, que no conseguiu informar, em tempo hbil, a
escolaridade de seus funcionrios.
Entre os municpios de mdio porte, um no conseguiu levantar os dados de escolaridade dos funcionrios do estado
municipalizados. Entretanto, em funo da pouca quantidade, essa informao no alterou os valores da tabela.
No quadro geral do grau de instruo do pessoal da prefeitura a maio-
ria possui ensino superior incompleto e completo (tabela 23). Entretanto,
o percentual de pessoas com, no mnimo, ensino superior incompleto, em
municpios pequenos de 38,6%; em municpios mdios, de 42,6%; e nos
grandes, 50,4%.
111
TABELA 24
Pessoas ocupadas na gesto de pessoas, segundo o grau de instruo
(Em %)
Ensino fundamen-
tal incompleto e
completo
Ensino mdio
incompleto e
completo
Ensino superior
incompleto e
completo
Ps-graduao
Pequenos 0,0 8,5 48,9 39,4 3,2
Mdios 0,0 0,0 34,7 63,7 1,6
Grandes 0,2 5,3 47,6 40,5 6,4
Total da amostra 0,1 4,5 43,7 47,9 3,7
O grau de instruo na gesto de pessoas tambm segue o padro geral
da prefeitura: observam-se nveis de escolaridade um pouco maiores na rea.
O percentual de pessoas ocupadas com, pelo menos, ensino superior incompleto,
de 51,6%, no total da amostra, sendo 42,6% nos municpios pequenos, 65,3%
nos mdios e 46,9% nos grandes (tabela 24).
TABELA 25
(Em %)
Faixa populacional
Municpios que terceirizam ativida-
des na rea de gesto de pessoas
Servios informatizados (mdia)
Municpios que oferecem
capacitao aos funcionrios
da gesto de pessoas
Pequenos 29,6 96,3 70,4
Mdios 18,8 100,0 50,0
Grandes 57,1 95,2 71,4
Quanto terceirizao, 30% dos entrevistados declaram terceirizar ativi-
dades na rea de gesto de pessoas (tabela 25). H que se destacar que a maior
parte dos entrevistados declarou no terceirizar as tarefas rotineiras. Observou-se
que a rea desempenha, tradicionalmente, atividades tais como gerao da folha
de pagamento, levantamento de faltas e atestados mdicos, e clculo de frias.
As respostas positivas sobre terceirizao referem-se, geralmente, a atividades vin-
culadas principalmente a empresas e a profssionais autnomos que atuam na rea
de medicina e segurana do trabalho.
A tabela 25 tambm revela dados expressivos quanto mdia de informa-
tizao dos servios na rea de gesto de pessoas:
15
96,3%, nos municpios de
pequeno porte; 100%, nos mdios; e 95,2% nos grandes. A emisso da folha de
pagamento, de dados cadastrais dos funcionrios e da movimentao dos servido-
res possui alta incidncia de informatizao. Tambm esto informatizadas outras
prticas como o controle de frias, faltas, horas extras, 13
o
salrio, promoes,
ponto eletrnico, licena-prmio e estgio probatrio.
Quanto aos cursos de capacitao oferecidos aos funcionrios da rea, os
dados mostram que 64% dos municpios da amostra possuem servidores da rea
de gesto de pessoas benefciados nos trs ltimos anos por alguma iniciativa
(tabela 25).
Ao analisar o contedo dos cursos ofertados, nota-se que se concentram
no aprimoramento e na atualizao legislativa dos procedimentos da rea, desta-
cando-se aqueles sobre fator acidentrio previdencirio (FAP), ponto eletrnico,
aposentadoria, Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) etc.
Os contratos com as empresas locadoras de sistemas de informatizao
preveem o treinamento de servidores para oper-los. Tais treinamentos ocupam
posio importante no quadro geral de cursos na rea. Por fm, destacam-se as
qualifcaes no que tange formao e s prticas de trabalho, como formulao
e implementao de Plano de Cargos, Carreiras e Salrios/Remunerao (PCCR);
de assistncia social ao servidor; de administrao de pessoal e folha; de gesto de
pessoas na administrao; de motivao; de reforma administrativa, de concurso
pblico e atos admissionais; entre outras. H pouca incidncia de cursos vincula-
dos motivao, ao trabalho em equipes, neurolingustica e outros relacionados
melhoria da gesto.
No planejamento e na execuo na rea de gesto de pessoas, foram contem-
plados, nesta pesquisa, alguns elementos: a seleo e contratao de pessoal; a
elaborao de planos de cargos, carreiras e salrios, e de estatutos; e a capacitao
dos funcionrios da prefeitura.
Tendo em vista que a seleo e a contratao de servidores uma das atri-
buies da rea, um ponto relevante analisado refere-se ao conhecimento da din-
mica do quadro de pessoal. Nesse sentido, foram levantados os dados a respeito
de informaes consideradas para a criao de novas vagas.
15. Os servios pesquisados foram: folha de pagamento, dados cadastrais dos funcionrios e movimentao dos servi-
dores. O entrevistado podia, entretanto, destacar outros aleatoriamente, caso desejasse.
113
TABELA 26
(Em %)
Faixa populacional
Cadastro e movimentao de
servidores
Parmetros de polticas
setoriais
Demandas das secretarias
Pequenos 48,2 25,9 92,59
Mdios 50,0 50,0 100,0
Grandes 28,6 42,9 100,0
Para a contratao de novos funcionrios na prefeitura, observa-se que h
pouca utilizao, pela rea (46%), do cadastro e da movimentao de seus servi-
dores, ferramenta de controle e organizao dos dados dos funcionrios.
As administraes municipais tambm foram questionadas quanto
consulta dos parmetros estabelecidos por polticas setoriais para a criao
de novas vagas na prefeitura. Os dados revelam que estes no constituem
referncia majoritria para a contratao de profissionais pela rea de gesto
de pessoas. Nos municpios de grande e mdio portes, tais parmetros so
a base para a criao de novas vagas em 42,9% e 50% dos casos, respectiva-
mente. J nos de pequeno porte, essa prtica ocorre em apenas 25,9% dos
municpios (tabela 26).
Nesse ponto, chama ateno o elevado percentual de municpios que consi-
deram as demandas das secretarias para a contratao de novos funcionrios: 96%
do total da amostra (tabela 26). Em municpios de portes populacionais mdio e
grande, essa taxa chega a 100%.
As elevadas taxas de demandas das secretarias para a criao de novos
cargos na prefeitura podem ser interpretadas como uma interao da rea
de gesto de pessoas com as demais. Porm, verifcou-se em questes do
suplemento de So Paulo que em 48% dos municpios no existe interao
peridica entre gesto de pessoas e as demais reas. Ocorrem contatos espo-
rdicos, concentrados na resoluo de problemas administrativos pontuais
relacionados aos servidores.
Em vista disto, inexistindo essa interao, os elevados percentuais de
demanda das secretarias pela contratao de pessoas aponta para a falta de ini-
ciativa da rea de gesto de pessoas. Em suma, destaca-se posio preponderante-
mente executora e menos voltada ao planejamento dos concursos, com base em
parmetros externos e internos realidade da prefeitura.
TABELA 27
Municpios com diculdade de contratao de prossionais por questes salariais
(Em %)
Faixa populacional Mdicos Professores
Engenheiros e
arquitetos
Advogados
Economistas e
administradores
Contadores
Pequenos 48,2 0,0 18,5 14,8 7,4 7,4
Mdios 75,0 6,3 31,3 25,0 31,3 18,8
Grandes 85,7 14,3 14,3 14,3 14,3 14,3
Total da amostra 62,0 4,0 22,0 18,0 16,0 12,0
Ainda em relao contratao de novos funcionrios, a pesquisa detectou
difculdades enfrentadas pelas prefeituras em preencher vagas por aspectos sala-
riais. Chama ateno, particularmente, o caso dos mdicos, categoria profssional
em que os salrios oferecidos pelo setor pblico municipal se revelam menos
atrativos, como apontado nos trs estratos da amostra (tabela 27).
TABELA 28
Municpios com quadro de pessoal, Plano de Cargos e Salrios (PCS) e PCCR
(Em %)
Faixa populacional Quadro de pessoal PCS PCCR
Pequenos 25,9 55,6 18,5
Mdios 6,3 75,0 18,8
Grandes 0,0 28,6 71,4
As prefeituras foram indagadas, ainda, quanto institucionalizao de nor-
mas de progresso funcional. Para tanto, foi pesquisada a existncia de: quadro
de pessoal, PCS e PCCR. Entende-se que este ltimo confere mais estmulo ao
desenvolvimento das capacidades dos servidores, uma vez que institui formal-
mente critrios de progresso funcional, bem como garantias de salrios e bene-
fcios. Refete um olhar mais ampliado sobre a estruturao e o desenvolvimento
das carreiras profssionais em contraste extremo com o quadro de pessoal, que
estrutura de maneira esttica os cargos na prefeitura.
Observa-se que existe estreita relao entre porte populacional e o tipo de
plano ou estatuto adotado pela prefeitura (tabela 28). De fato, a ocorrncia de
PCCR incidiu predominantemente sobre os municpios de grande porte (71,4%).
Parcela signifcativa dos municpios da amostra apresenta estgio intermedirio:
54% possuem PCS, sendo 55,6% de pequenos e 75% de mdios.
115
Para aqueles que ainda no possuem PCCR, muitos mencionaram o seu
desenvolvimento e a sua implementao como um desafo para a rea de gesto
de pessoas.
TABELA 29
Municpios com PCCR e estatuto em reas especcas da prefeitura
(Em %)
Faixa populacional PCCR/estatuto educao PCCR/estatuto sade PCCR/estatuto guarda municipal
Pequenos 88,9 7,4 6,3
Mdios 81,3 0,0 33,3
Grandes 85,7 14,3 66,7
No que diz respeito existncia de planos de carreiras ou estatutos em reas
especfcas da prefeitura, os resultados obtidos no fogem ao esperado: parte
expressiva dos municpios da amostra (86%) possui esse tipo de plano para a rea
de educao (tabela 29). Isso porque se trata de medida exigida legalmente pelo
governo federal,
16
com vista a estimular o aperfeioamento do corpo docente nas
instituies de ensino pblico.
Este papel indutor da legislao federal refete-se na alta taxa de casos que
instituram normas para o magistrio e o PCCR aps 2001, quando da aprovao
do PNE: 56% dos municpios se encontram nessa situao. Alm disso, destaca-
-se o elevado percentual de prefeituras, cujo nico plano ou estatuto foi adotado
na educao: 76,7%. Quanto rea da sade, rara a ocorrncia de casos em que
foi adotado o PCCR. Somente trs municpios da amostra contam com esse tipo
de plano: dois de pequeno porte e um dos sete grandes. A tabela 29 tambm mos-
tra os dados referentes adoo de planos ou estatuto especfco para os servidores
da guarda municipal. Cabe destacar que 16 municpios analisados no possuem
essa guarda. Dos que a possuem (34 ocorrncias), maior a incidncia de estatuto
especfco nos municpios de grande porte: 66,7%. Nos mdios, o percentual de
33,3%; e, nos municpios de pequeno porte, 6,3%. Portanto, o PCCR constitui
uma realidade mais presente nos municpios de grande porte da amostra, ao passo
que ainda representa um desafo para aqueles de mdio e pequeno portes.
16. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB); a Lei Federal n
o
10.172/2001, que institui o Plano Nacional de
Educao (PNE); a Lei Federal n
o
11.738/2008, que institui o piso salarial prossional nacional para os prossionais do
magistrio pblico da educao bsica; e a Resoluo n
o
2/2009, do Conselho Nacional da Educao (CNE) preveem
que os municpios organizem legislao que estabelea as normas do magistrio (Estatuto do Magistrio) e o PCCR
para os prossionais da rea.
Observa-se ainda que 86% dos municpios afrmam possuir mecanis-
mos de progresso funcional aos seus servidores, mas estes se institucionali-
zam, prioritariamente, por meio de critrios de antiguidade (80%) e cursos
de aperfeioamento (36%). Apenas 22% realizam avaliao de desempenho.
A mensurao do desempenho e a contratualizao dos resultados uma pr-
tica restrita a poucas localidades.
TABELA 30
Municpios com cursos de capacitao para seus funcionrios
(Em %)
Faixa populacional
Realiza capacitao
de funcionrios
Previu recursos no
oramento de 2010 para
treinamento, qualicao
e/ou capacitao
Realiza cursos de capacitao por meio de
Programao
de cursos
Demandas especcas
Pequenos 66,7 25,9 18,5 55,6
Mdios 68,8 50,0 18,8 68,8
Grandes 85,7 42,9 71,4 85,7
Total da amostra 70,0 36,0 26,0 64,0
Com relao existncia de capacitao para os funcionrios da prefeitura
como um todo, os trs estratos da amostra revelaram elevados percentuais (tabela
30). No entanto, questionados se foram previstos, no oramento para 2010,
recursos para treinamento, qualifcao e/ou capacitao, as taxas so baixas
(36%), sinalizando que a incorporao dessa prtica ao planejamento orament-
rio das prefeituras ainda pouco expressivo.
Outro ponto digno de nota est relacionado concentrao dos cursos de
capacitao em algumas reas da prefeitura, notadamente em educao em
maior grau e sade. A aprovao do PNE e da Lei do Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profssionais da Edu-
cao (FUNDEB) e as capacitaes realizadas pelos governos estadual e federal
infuenciam tal quadro.
Ademais, os cursos de capacitao oferecidos aos funcionrios das pre-
feituras no seguem uma programao definida: apenas 26% das prefeituras
a utilizam. Este esforo de aperfeioamento profissional dos servidores se
concentra em municpios grandes. Nos mdios e pequenos, os dados suge-
rem que a rea de gesto de pessoas no a principal responsvel por estru-
turar estes cursos.
117
TABELA 31
Instrumentos de participao, satisfao e valorizao de funcionrios na gesto
da prefeitura
(Em %)
Faixa populacional
Instrumentos de participao dos
funcionrios na gesto da prefeitura
Instrumentos para mensurar a
satisfao dos funcionrios
Instrumentos para valorizar
o bom desempenho dos
funcionrios
Pequenos 22,2 7,4 22,2
Mdios 50,0 0,0 31,3
Grandes 42,9 28,6 28,6
A pesquisa investigou, ainda, a existncia de outros mecanismos institucio-
nalizados de valorizao dos servidores municipais, por meio de questes sobre
instrumentos de participao e de medio da satisfao e do desempenho destes
quanto gesto da prefeitura possveis indicadores de uma concepo mais
estratgica da gesto de pessoas. Destacam-se menos instrumentos instituciona-
lizados para a participao dos funcionrios em municpios de pequeno porte:
22,2%, contra 50% de mdio porte e 42,9% de grande porte (tabela 31).
A mesma tabela revela dados substantivos quanto ocorrncia de instru-
mentos institucionalizados para medir a satisfao dos servidores. Dos 50 muni-
cpios da amostra, apenas dois relataram possuir alguma prtica nesse sentido: um
entre os pequenos e um entre os grandes. Instrumentos de valorizao do bom
desempenho dos servidores tampouco se apresentam como corriqueiros, ainda
que os nmeros sejam relativamente mais expressivos. Entre os municpios de
pequeno porte, apenas 22,2% relataram a existncia institucionalizada de um ou
mais instrumentos; 31,3% entre os mdios; e 28,6% entre os grandes.
O baixo desempenho da rea de gesto de pessoas relacionado existncia de
instrumentos de participao, valorizao e medio da satisfao dos servidores
municipais revela que a rea de gesto de pessoas atua basicamente em atividades
rotineiras e no de forma estratgica.
A pesquisa debruou-se tambm sobre os instrumentos que permitem a comu-
nicao entre a prefeitura e os muncipes. Se os dados relativos comunicao
interna, antes apresentados, ilustram pouca participao dos servidores muni-
cipais na gesto da prefeitura, o quadro parece se inverter, quando envolve a
comunicao e o atendimento externos. So poucas as prefeituras analisadas que
afrmam no disponibilizar instrumentos de atendimento e comunicao com
o cidado
17
(6%). Dos municpios pequenos, 92,6% possuem pelo menos um
servio de atendimento ou comunicao com os cidados, 93,8% dos de porte
mdio o possuem e todos os de grande porte tambm (tabela 32). Os servios
informados mais frequentes so a pgina da internet (80%), o e-mail (72%) e
informativos peridicos (60%).
TABELA 32
Municpios que possuem instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado
(Em %)
Faixa populacional
No possui servios de
atendimento e comuni-
cao ao cidado
Possui pelo menos um
servio de atendimento
e/ou comunicao
Possui balco integrado
de atendimento ao
cidado
Possui servio de
ouvidoria pblica
Pequenos 7,4 92,6 22,2 11,1
Mdios 6,3 93,8 31,3 43,8
Grandes 0,0 100,0 57,1 71,4
Observa-se, ainda, a ocorrncia de dois importantes servios de atendimento ou
de comunicao da prefeitura com o cidado: o balco integrado de atendimento ao
cidado e a ouvidoria. Dada a complexidade destes servios, necessrio alto grau de
organizao para viabiliz-los. O balco concentra, em nico espao fsico, todos os ser-
vios pblicos da prefeitura e possibilita o encaminhamento dos muncipes para rgos
especializados em suas demandas especfcas. A ouvidoria pblica constitui um canal
direto entre populao e instituio pblica, ao reunir reclamaes, elogios, denncias
e dvidas a respeito do funcionamento dos rgos da administrao municipal.
Nesses dois servios, a faixa populacional das prefeituras analisadas o fator
diferencial. Tanto o balco integrado de atendimento ao cidado quanto o servio
de ouvidoria esto presentes em apenas 30% da amostra no coincidentes e
concentrados nos municpios maiores.
5 TECNOLOGIA DA INFORMAO
5.1 Aspectos gerais
A TI envolve variados instrumentos que possibilitam a melhoria da capacidade
de gesto municipal por meio da agilizao de procedimentos e reestruturao
de servios. Tais tecnologias permitem aumentar a produtividade e aperfeioar a
qualidade das aes do governo, bem como garantir a transparncia, permitindo
comunicao e interao mais dinmicas entre os cidados e a administrao.
17. Os servios e os instrumentos de comunicao ou participao do cidado so: balco integrado de atendimento
ao cidado, servio de ouvidoria pblica, telefone com nmero especial para consulta, site, e-mail, informativos peri-
dicos, reunies em bairros, guia de servios da prefeitura, terminais/computadores disponveis ao pblico, publicaes
e cartilhas, e caixa de coleta de sugestes/reclamaes.
119
Aprimorar a infraestrutura (hardware e software) e os sistemas de gesto,
viabilizar o governo eletrnico,
18
o uso da web e a incluso digital, portanto, so
aes importantes que podem ampliar a capacidade de gesto. Ainda, a adoo
de sistemas interligados entre todas as reas como sade, educao, assistncia
social, cultura, planejamento, fnanas, recursos humanos e patrimnio cria a
possibilidade de obterem-se melhores resultados nas polticas pblicas. Por isso, a
TI tem papel de destaque na melhoria da qualidade da gesto.
GRFICO 3
Estrutura organizacional responsvel pela gesto de TI
(Em %)
26
88
100
56
11
6
8
63
6
36
No possui estrutura Setor subordinado ao Executivo Setor subordinado a secretaria
Assim como nos outros eixos, a anlise considera a insero da TI na estru-
tura organizacional da prefeitura. Em 56% da amostra, verifcou-se a subordi-
nao da rea a uma secretaria (grfco 3), com mais incidncia nos municpios
mdios (88%) e grandes (100%), enquanto nos pequenos municpios predomina
a inexistncia de estrutura especfca (63%).
18. No portal governoeletronico.com.br, governo eletrnico uma forma de modernizar a estrutura do Estado que
passa a utilizar nos processos governamentais as novas tecnologias da informao na prestao de servios e infor-
maes para cidados, fornecedores, servidores e demais governos. O conceito no se restringe simples automao
dos processos e disponibilizao de servios pblicos por meio de servios on-line na internet, mas na transformao
da maneira com que o governo, por meio da TI, atinge os seus objetivos para o cumprimento do papel do estado.
O governo eletrnico engloba, principalmente, trs tipos de transaes, a saber: G2G (forma reduzida da expresso em
ingls government to government), relao intra ou intergovernos; G2B (government to business), ou seja, transaes
entre governos e fornecedores; e G2C (forma reduzida de government to citizen), relaes entre governos e cidados
(FERNANDES, 2000). Essas transaes ocorrem no apenas por meio da internet, mas tambm por meio de telefonia
mvel, televiso digital, call centers e outros tipos de aplicaes ligadas aos computadores (FERNANDES, op. cit.).
Em grande parte da amostra, quando a TI subordinada a uma secretaria,
trata-se da secretaria de administrao, e engloba atividades como recursos huma-
nos e patrimnio.
Em muitos municpios, a informtica tem sido utilizada para agilizar os
procedimentos internos, mas no se verifca o desenvolvimento de uma poltica
de TI consolidada em setor especfco.
Nesse aspecto, vale ressaltar a existncia, em vrias prefeituras, de setores
prprios de informtica nas reas de sade e educao com a funo de apoiar
a gesto da poltica social, alm de disponibilizar informaes a rgos estaduais
e federais. o caso da transmisso de informaes acerca do nmero de alunos
matriculados na rede municipal ou do de atendimentos na sade, que orientam o
clculo das respectivas transferncias setoriais.
Muitas vezes, esses sistemas so desconectados de outros sistemas da pre-
feitura e as informaes no so apropriadas pelos gestores. A falta de integrao
dos sistemas das diversas reas impede a construo de uma poltica municipal
unifcada de TI, preocupada com a atualizao e a manuteno do parque tecno-
lgico, com a adoo de ferramentas mais modernas, com o acesso internet de
qualidade e com a troca de informao em rede, entre outros aspectos. De fato,
observa-se que, em poucos municpios, a rea de TI faz parte da gesto estratgica
da prefeitura, com forte articulao com as demais reas.
A existncia de uma equipe de TI pode ser considerada um fator capaz de
agregar capacidade de gesto administrao municipal. No conjunto dos muni-
cpios da amostra, verifcou-se que h, em mdia, seis pessoas ocupadas na rea.
Porm, nos pequenos municpios, identifcaram-se duas; nos mdios, cinco; e,
nos grandes, 20 pessoas ocupadas.
TABELA 33
Pessoas ocupadas na gesto de TI, segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Pequenos 23,8 28,6 26,2 21,4
Mdios 36,3 10,0 33,8 20,0
Grandes 26,6 4,4 8,2 60,8
121
Quanto ao vnculo empregatcio das pessoas ocupadas na gesto de TI
(tabela 33), verifca-se que h quantidade menor de servidores efetivos (estatut-
rios e celetistas) em relao aos comissionados e sem vnculo permanente, em todas
as faixas populacionais. Nos grandes municpios, 60,8% das pessoas ocupadas em
TI no possuem vnculo permanente e 8,2% so comissionadas. Observa-se que,
conforme aumenta o tamanho do municpio, diminui a quantidade de efetivos e
aumenta a quantidade de comissionados e sem vnculo permanente. Nota-se que
o nmero de comissionados maior do que o de sem vnculo permanente para
pequenos e mdios municpios, mas, nos grandes, a situao inversa.
Assim, pode-se inferir que a TI est mais sujeita a mudanas em perodos de
troca de governantes do que outras reas, pelo fato de ter nmero considervel
de pessoas no efetivas em seu quadro.
TABELA 34
Pessoas ocupadas na gesto de TI, segundo o grau de instruo
(Em %)
Ensino fundamen-
tal incompleto e
completo
Ensino mdio
incompleto e
completo
Ensino superior
incompleto e
completo
Ps-graduao
Pequenos 0,0 0,0 35,7 59,5 4,8
Mdios 0,0 5,0 22,5 71,3 1,3
Grandes 0,0 0,0 15,2 69,6 15,2
Total da amostra 0,0 1,4 20,4 68,6 9,6
Com relao ao grau de instruo das pessoas ocupadas na rea de TI (tabela
34), observa-se que a escolaridade dos seus profssionais maior do que a dos
profssionais da prefeitura em geral. Do total das pessoas ocupadas na rea, a
quase totalidade (98,6%) tem, ao menos, ensino mdio incompleto. H corre-
lao direta entre o tamanho do municpio e a quantidade de pessoas com, no
mnimo, ensino superior incompleto e completo e ps-graduao.
Examinando, especifcamente, o pessoal com nveis de ensino superior
incompleto e completo e ps-graduao, obtm-se os seguintes percentuais:
municpios pequenos com 37,1% na prefeitura em geral e 64,3% na rea de TI;
mdios com 42,6% e 72,5%, respectivamente; e grandes com 50,4% e 84,8%.
Destaca-se maior nmero de pessoas com ps-graduao na rea de TI do que
na prefeitura como um todo, e com ps-graduao o registro 200% maior.
TABELA 35
Municpios que oferecem capacitao aos funcionrios da rea de TI
(Em %)
Faixa populacional Realiza capacitao de funcionrios da rea de TI
Pequenos 22,2
Mdios 40,0
Grandes 50,0
Os dados coletados indicam que as prefeituras no atuam de forma to
intensa em relao capacitao oferecida a suas equipes: 32% da amostra afrmam
a realizao de capacitao. Nos municpios pequenos, 22,2% disponibilizam ou
custeiam cursos ou treinamentos para os funcionrios de TI e esse percentual vai
para 50% no caso dos municpios grandes (tabela 35). Entre os cursos ofertados,
93% referem-se transmisso de conhecimento no manuseio de software privado
ou de equipamento de informtica. A minoria refere-se a congressos da rea de
tecnologia, sendo um deles sobre a tecnologia wireless.
Dessa forma, interessante que as prefeituras canalizem esforos para o
desenvolvimento dos funcionrios da rea de TI. Alguns gestores entrevistados
apontam ser importante, nesse item, ter mais incentivo por parte dos governos
federal e estadual.
Tendo em vista o quadro geral da equipe encarregada de TI nas prefeituras
pesquisadas, possvel compreender os elevados ndices de terceirizao de ativi-
dades desta rea: 92% dos municpios afrmaram que terceirizam atividades.
TABELA 36
Atividades de TI terceirizadas
(Em %)
Pequenos 48,8
Mdios 44,8
Grandes 50,0
Nota: As atividades terceirizadas pesquisadas foram: manuteno de equipamentos, gerenciamento/suporte de rede, locao
de equipamentos, desenvolvimento de sistemas, desenvolvimento de site, manuteno corretiva, preventiva e evolutiva,
entre outras. No foi considerada a locao de software para a gesto como uma atividade terceirizada.
A tabela 36 apresenta o percentual de atividades terceirizadas por estrato de
municpios que declararam faz-la. Os entrevistados apontam que a terceirizao
ocorre por necessidade de especializao, busca de qualidade nos servios ofertados
123
e, em alguns casos, falta de profssionais e de infraestrutura para realizar aes fun-
damentais. Entre as atividades terceirizadas, foram apontadas: desenvolvimento de
site por 64% da amostra, desenvolvimento de sistemas por 62%, manuteno de
equipamentos por 58%, gerenciamento e suporte de rede por 40%, manuteno
corretiva, preventiva e evolutiva por 16% e locao de equipamentos por 12%.
O fornecimento de provedor, a instalao de rdio para comunicao, o sistema de
segurana e o servio de fotocpia so exemplos de outras atividades no executa-
das diretamente em algumas prefeituras.
Chama ateno o elevado percentual de municpios que terceirizam o desen-
volvimento do seu site; ressalta-se que, em muitas localidades, esta atividade no
est vinculada rea de TI e sim de comunicao. A terceirizao das atividades
de manuteno de equipamentos e de gerenciamento e suporte de rede reduz-se
conforme aumenta o porte populacional.
Ao longo das entrevistas, foi possvel identifcar que no h unanimidade
entre os gestores quanto terceirizao do desenvolvimento de sistemas: enquanto
parte dos gestores afrma a importncia de desenvolver sistemas prprios para
atender s especifcidades locais, outra parte aponta que no papel da prefeitura
desenvolv-los, mas sim gerenciar e acompanhar o seu uso.
Verifcou-se, ainda, nmero pequeno de fornecedores de softwares nos
municpios visitados. Em alguns casos, os gestores municipais declaram possuir
pouca governabilidade para modifcar a ferramenta. H sistemtica padronizada
de trabalho e de emisso de relatrios, e pouca autonomia para alter-los, a partir
das necessidades das prefeituras.
TABELA 37
Municpios que realizam parcerias na gesto de TI, por parceiro
(Em %)
Faixa populacional
Prefeituras que realizam parcerias na gesto de TI
Governo federal Governo estadual Municpios/consrcios
Pequenos 63,0 55,6 0,0
Mdios 87,5 68,8 6,3
Grandes 57,1 57,1 14,3
Os governos federal e estadual surgem como os principais parceiros dos
municpios no processo de viabilizao das atividades de TI, conforme a tabela
37. Na amostra, 70% dos municpios mantm parceria com a Unio, e 60%
com o governo estadual. Chama ateno o fato de que, quanto menor o muni-
cpio, mais as parcerias tendem a se restringir a essas instncias governamentais.
A pesquisa identifcou, ainda, outras organizaes parceiras, no constantes da
tabela 37, como: instituio de ensino superior (cinco municpios), empresas
(trs), instituies de pesquisa (um), instituies internacionais (um) e organiza-
es no governamentais (ONGs) (um).
Os consrcios intermunicipais, mesmo aps a promulgao da Lei de Con-
srcios Pblicos, tm sido pouco utilizados para a criao de projetos na rea de
TI: apenas duas localidades afrmam dispor desse arranjo. Os custos com infraes-
trutura, desenvolvimento de sistemas, capacitao de pessoas, entre outros inves-
timentos poderiam ser socializados entre os municpios, por meio dos consrcios
ou outras formas organizacionais. Assim, a articulao da poltica de TI est
concentrada no poder pblico, carecendo ainda de estmulos para ampliao de
parcerias nos projetos da rea, bem como de integrao com os diversos atores
governo, empresas, sociedade civil (comunidade, universidade e ONGs).
TABELA 38
Municpios que ofertam programas de incluso digital suplemento SP
(Em %)
Faixa populacional
Iniciativas promovidas pelo
governo federal
Iniciativas promovidas pelo
governo estadual
Iniciativas promovidas pela
prefeitura
Pequenos 77,8 77,8 48,2
Mdios 73,3 73,3 33,3
Grandes 75,0 50,0 75,0
Cabe ressaltar que as parcerias, frmadas pelos municpios com as esferas esta-
dual e federal, esto centradas em aes de incluso digital (tabela 38). O Acessa
So Paulo,
19
do governo estadual, e os Telecentros,
20
do governo federal, so as
iniciativas mais presentes nos municpios entrevistados. As informaes coletadas
indicam que esses programas tm o mesmo percentual nos trs estratos. Observou-
-se, tambm, que vrias localidades desenvolvem, com recursos prprios, iniciati-
vas, como laboratrios nas escolas ou pontos de incluso digital. Alm do acesso,
promovem cursos e outros projetos relacionados ao uso da internet.
19. Criado em 2000, o programa oferece populao do estado o acesso a novas tecnologias de informao e comu-
nicao, por meio de espaos pblicos com computadores para acesso internet gratuita e livre. O Acessa So Paulo
desenvolvido em parceria com os municpios ou outros rgos do governo estadual. Atualmente, possui postos em
525 municpios (ACESSA SO PAULO, 2010).
20. Os municpios denominam de telecentros os diversos programas federais de incluso digital presentes nos Pontos
de Cultura, Casa Brasil, Centros de Incluso Digital, ProInfo, Infocentro, Gesac, entre outros. O governo federal apoia os
municpios fornecendo mobilirio, computadores, infraestrutura de rede lgica e de sistemas, instalao de softwares
livres e de programas informatizados de gesto do telecentro. Em contrapartida, as prefeituras devem oferecer local
adequado, com acesso internet, luz, gua potvel, sanitrios, linha telefnica e acessibilidade s pessoas com deci-
ncia. H 8.067 telecentros no Brasil. Fonte: Mapa dos Telecentros do Brasil (ONID, 2010).
125
A incluso digital, enquanto acesso da populao s tecnologias de infor-
mao e de comunicao, passou a ser considerada estratgia de insero social e
direito fundamental. A incluso digital valoriza o exerccio da cidadania, fortalece
as instncias de participao social e, portanto, a democracia, na medida em que
promove o conhecimento, a produo, a refexo cultural e a troca de informaes.
Entre os municpios pesquisados, h de 0,13 a 13,05 computadores pbli-
cos disponveis para cada mil habitantes. Em geral, o acesso restrito e a melhor
proporo ocorre nos pequenos municpios, todos com mais de dez computa-
dores por mil habitantes. Parte dos entrevistados sugere que os programas de
incluso digital sejam ampliados dimensionando a quantidade de equipamentos
ofertados, combinado ao nmero de habitantes ou proporo de pessoas em
situao de vulnerabilidade.
Por meio das entrevistas, verifcou-se que todas as prefeituras tm acesso inter-
net ainda que no na totalidade de seus equipamentos. As prefeituras pequenas
so as que possuem maior percentual de mquinas com acesso rede (tabela 39).
TABELA 39
(Em %)
Faixa populacional Computadores com acesso internet
Municpios que possuem intranet
suplemento SP
Pequenos 97,0 18,5
Mdios 93,2 50,0
Grandes 84,0 57,1
Outro ponto que merece ser realado o acesso internet de banda larga
(acima de 512 kbps), presente em praticamente todas as prefeituras, mas no dis-
ponvel a todos os equipamentos. No caso especfco do estado de So Paulo, em
funo do programa Intragov, os municpios dispem de banda larga por causa
da infraestrutura instalada e disponibilizada aos servios municipais de sade,
educao, assistncia social e ao programa Acessa So Paulo.
Apesar do acesso banda larga nos municpios paulistas, a sua qualidade
ainda uma meta a ser alcanada. Vrios dos entrevistados afrmam que as opera-
doras de telefonia deveriam investir em infraestrutura para proporcionar melhor
funcionamento e algumas prefeituras informam estar buscando alternativas para
no depender unicamente de uma operadora, criando estrutura prpria ou utili-
zando mais de uma fornecedora.
J a intranet utilizada como ferramenta da gesto apenas em 34% da
amostra. Por proporcionar servios e comunicao interna integrados, um ins-
trumento que pode ser mais explorado. Outro ponto analisado refere-se criao
de redes entre as secretarias, com melhorias na estrutura existente. Existe rede na
maioria dos municpios, mas apenas na metade abrange equipamentos de todas
as secretarias.
TABELA 40
Servios informatizados na prefeitura e servios disponveis em site prprio
(Em %)
Faixa populacional Servios totalmente informatizados Servios disponveis no site

da prefeitura
Pequenos 81,3 41,1
Mdios 84,8 49,4
Grandes 89,4 66,7
Notas: Atividades informatizadas pesquisadas foram: cadastro de pacientes na rea de sade, agendamento de consultas
mdicas, controle e distribuio de medicamentos, cadastro de alunos, matrcula de alunos, IPTU, ISS, Imposto sobre
Transmisso de Bens Mveis (ITBI), dvida ativa, emisso de alvar, registro e controle funcional, folha de pagamento,
documentos processuais, protocolo, controle dos bens mveis, controle dos bens imveis, compras, cadastros de forne-
cedores, gerenciamento de estoque, administrao oramentria, administrao nanceira, contabilidade, entre outras.
Os servios disponibilizados no site : consulta de processos, Dirio Ocial, estatsticas (sobre o municpio), estrutura
organizacional, legislao municipal, mapa do municpio, notcias informativo, ouvidoria municipal, prestao de
contas, Fundao de Proteo e Defesa do Consumidor (Procon), programas e projetos, protocolos, atividades das
secretarias municipais, servio de atendimento ao cidado, servio de emisso de guia de ISS de autnomos, servio de
emisso de guia de dvida ativa, segunda via de IPTU, links e telefones teis, editais de licitao, informaes tursticas,
solicitao de servios de manuteno urbana e outros.
A pesquisa investigou os servios e as atividades informatizados. As 50 pre-
feituras afrmam possuir atividades, servios e/ou processos nessa situao (tabela
40). As atividades vinculadas gesto fnanceira (administrao oramentria e
fnanceira, contabilidade, dvida ativa e IPTU) e a folha de pagamento, vincu-
lada gesto de pessoas, esto informatizadas em todas as localidades; seguidas
da administrao do ISS (98%) e do registro e do controle funcional (98%);
do cadastro de fornecedores (96%); do controle dos bens mveis (92%); e do
gerenciamento de estoque (90%) e do controle de bens imveis e compras (88%).
Dessa forma, possvel observar que a prioridade da informatizao est nos
processos internos da administrao, em busca de mais efcincia nas aes, de
melhoria no gerenciamento dos recursos e de desburocratizao de procedimen-
tos. As respostas indicam priorizao dos sistemas vinculados ao fornecimento de
informaes ao TCESP e STN, ao cumprimento da LRF, bem como gesto da
folha de pagamento. H, ainda, um conjunto de servios, inerentes s atribuies
municipais e com vnculo direto ao cidado que foram apontados com incidncia
menor pelos entrevistados, como agendamento de consultas (66%), cadastro de
pacientes da sade (72%) e cadastro e matrculas de alunos (74%).
127
Parte dos entrevistados declarou que os processos vinculados assistncia
social, ao saneamento, gesto de frota, biblioteca, ao meio ambiente e vigi-
lncia esto em fase inicial de informatizao.
A pesquisa tambm identifcou que todas as prefeituras possuem site.
21
Ana-
lisou se estas implantaram o governo eletrnico, com destaque para a divulgao
de informaes e servios ao cidado, pela internet, que garante a transparncia
da ao pblica.
22
De acordo com os dados obtidos, os municpios de grande
porte possuem conjunto mais amplo de servios e informaes disponveis em
site prprio (tabela 40). J os pequenos indicam oferta menor, exceo das esta-
tsticas e do mapa do municpio. Notcias, links, telefones teis e informaes
tursticas so os itens mais frequentes.
A divulgao de informaes sobre a prestao de contas no site foi regis-
trada em 80% da amostra. A LRF determina que planos, oramentos, leis de
diretrizes oramentrias, prestaes de contas e o respectivo parecer prvio, bem
como o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto
Fiscal devem ser amplamente divulgados, inclusive em meios eletrnicos de
acesso pblico, como a internet.
A publicao de editais de licitao nos sites foi observado em 78% da
amostra. A Lei Federal n
o
10.520/2002 possibilitou aos entes federados a utiliza-
o do prego como nova modalidade licitatria. Este no obrigatrio por lei,
mas, com os Decretos Federal n
o
5.450/2005 e Estadual n
o
51.469/2007, passa
a ser necessrio; caso contrrio, o gestor pblico deve justifcar a opo por outra
modalidade. As informaes disponibilizadas por editais possibilitam menos cus-
tos nos procedimentos de compra; reduzem a distncia entre o poder pblico, o
setor privado e o cidado; e garantem mais transparncia.
Alguns entrevistados declararam a existncia de outros itens: informaes
sobre concursos pblicos, acompanhamento de obras, formulrios para cadas-
tramento em programas sociais, programao de eventos, oportunidades de tra-
balho, galeria de fotos, nota fscal eletrnica, abertura de empresa, informaes
de interesse para o servidor, entre outros. Cabe destacar a nota fscal eletrnica,
pois alguns municpios optaram por estabelec-la. J os servios de emisso de
21. Vericou-se que os sites dos municpios da amostra possuem endereo ocial (sp.gov.br), diferentemente dos
resultados da pesquisa da Secretaria Estadual de Gesto Pblica de So Paulo, concluda em maro de 2007. Segundo
este estudo, 65% dos municpios apresentavam pgina ocial na internet, sendo que 5% apresentavam endereos
alternativos e 30% no tinham site. Para mais informaes, ver: <www.municipiosnaweb.sp.gov.br/portal/conteudo/
projeto.html>. Acesso em: 16 jul. 2010.
22. A LC n
o
131/2009 (Lei da Transparncia) altera a LRF no exerccio da transparncia, estabelecendo pleno co-
nhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo
oramentria e nanceira, em meios eletrnicos de acesso pblico. Ressalta-se que, at junho de 2013, todos os
municpios devem possuir os sistemas de gesto integrada, e as informaes da gesto nanceira devem estar em um
portal de transparncia.
guias de ISS ou dvida ativa, de segunda via de IPTU ou solicitao de servios de
manuteno aparecem com menos frequncia nos sites.
As informaes mostram que 18% dos municpios dispem de, no mnimo,
dois desses servios on-line, o que representa 7,4% dos pequenos, 20% dos mdios
e 50% dos grandes. Foi observado, ainda, que alguns sites no esto atualizados.
23
TABELA 41
Municpios que realizam acompanhamento dos acessos ao site
(Em %)
Faixa populacional Realiza acompanhamento dos acessos ao site
Pequenos 37,0
Mdios 60,0
Grandes 100,0
Total 54,0
Outra forma de visualizar a importncia atribuda ao site como ferramenta
de gesto verifcar o acompanhamento dos acessos. De fato, esta ao refete no
somente a organizao interna da rea de TI, mas tambm a preocupao com o
gerenciamento dessa ferramenta enquanto canal de contato entre a administrao
e os cidados. Na amostra desta pesquisa, 54% declararam acompanhar os acessos
ao site (tabela 41).
Outro instrumento de TI destacado na pesquisa diz respeito ao uso da web
na relao entre as prefeituras e os cidados, com o objetivo de promover transpa-
rncia, participao e colaborao. O uso da web 2.0
24
uma inovao. Verifcou-
-se que 16% da amostra afrma utilizar o YouTube; 10%, blogs; 8%, o Twitter
(8%); 8%, formulrios da web. Identifcou-se um municpio que usa o Orkut;
um, o Facebook; um, RSS; e um, o Skype.
O uso do software livre, isto , de tecnologia sem custo, amplia a capacidade
de gesto, ao propiciar o desenvolvimento das equipes locais e a formao de rede
de municpios que trocam experincias e capacitao permanente. Vem sendo
utilizado por 64% dos municpios e seu uso cresce, conforme se amplia o porte
populacional: 73,3% pelos mdios municpios e 75% pelos grandes.
23. Tal informao foi fornecida pelos prprios entrevistados. No entanto, a pesquisa no previu a consulta aos sites
dos municpios pesquisados.
24. Web 2.0 um termo criado em 2004 e envolve uma forma de utilizao da internet que permite a interao entre
os usurios e possibilita que o internauta publique contedo nos sites. As ferramentas da web 2.0 so simples, intui-
tivas e interativas, no precisam ser adquiridas nem instaladas e possvel utiliz-las em qualquer computador com
acesso internet. Os uxos de informaes criados pela web 2.0 no so uni ou bidirecionais, ou seja, de pessoa para
pessoa ou do site para o internauta, mas multidirecionais e horizontais.
129
TABELA 42
Municpios que oferecem acesso wireless populao suplemento SP
(Em %)
Faixa populacional Oferecem acesso wireless populao
Pequenos 18,5
Mdios 6,7
Grandes 12,5
Total 14,0
Por sua vez, o acesso wireless populao um avano tecnolgico identif-
cado em 14% da amostra (tabela 42), e concentrado nos pequenos municpios.
Alguns destes concedem o uso do sinal de internet pessoa fsica que preen-
cher uma srie de requisitos, entre eles, no possuir dbitos com a administrao
municipal; isso a partir de lei autorizativa.
O planejamento da gesto de TI deve abranger a disponibilidade da
infraestrutura de comunicao e acesso pblico, a atualizao de hardware
e de software e a capacitao das pessoas. Deve estar inserido no planeja-
mento geral da prefeitura, incorporando as diretrizes do municpio contidas
no plano diretor e no PPA. A no existncia de um planejamento de longo
prazo gera, muitas vezes, aes imediatistas, que comprometem a efetividade
das polticas pblicas.
A pesquisa buscou identifcar se havia planejamento de longo prazo para TI.
Em 48% das localidades, os entrevistados declaram t-lo, citando itens relaciona-
dos infraestrutura fsica, com destaque para a atualizao de hardware (48%) e
infraestrutura de redes e segurana (48%), seguido por atualizao de software
(42%). Os entrevistados declaram dar menos ateno capacitao de pessoas
no planejamento da rea. Por fm, alguns entrevistados destacam que sade e
educao planejam parte a gesto de TI.
Finalizando, os gestores relataram difculdades na adeso a programas de
apoio modernizao administrativa das prefeituras, nos moldes do Programa
de Modernizao da Administrao Tributria e Gesto dos Setores Sociais
Bsicos (PMAT) e do Programa Nacional de Apoio Modernizao Admi-
nistrativa e Fiscal (PNAFM). Explicitam que o acesso a esses recursos exige
equipe capacitada, nem sempre existente nos quadros municipais, e que os juros
cobrados so altos.
6 ANLISE COMPARATIVA
Nesta seo, ser apresentada uma anlise comparativa entre as gestes estudadas
e os pressupostos levantados quanto a estrutura organizacional e posicionamento
no organograma municipal; equipe da rea vnculo empregatcio, escolaridade
e capacitao do pessoal; informatizao; terceirizao; planejamento; e participa-
o e controle social. Sero analisadas, com mais destaque, as gestes fnanceira,
de pessoas e de TI.
As prefeituras analisadas possuem, na maioria dos casos, estruturas orga-
nizacionais funcionais, verticais e hierarquizadas, com pouca fexibilidade e
dinamismo que seria exigido para uma arquitetura organizacional voltada para
resultados. Nas reas pesquisadas, verifca-se uma diferenciao com relao ao
seu posicionamento na estrutura; a gesto de fnanas ocupa predominantemente
o primeiro escalo no organograma, diferentemente das reas de gesto de pessoas
e de TI. A anlise dos dados indica que as tarefas associadas a estas gestes costu-
mam apresentar carter executor de tarefas. Esse quadro permite compreender a
importncia atribuda s reas, nessas instituies. A rea mais institucionalizada
a de gesto fnanceira.
Ao analisar as equipes dos eixos pesquisados, verifca-se que os municpios
dispem de situaes diferenciadas nas gestes. Quanto ao vnculo empregat-
cio, as equipes das reas de gesto fnanceira e de pessoas so formadas, prin-
cipalmente, por servidores efetivos, seguindo a tendncia das prefeituras como
um todo; a rea de TI possui mais comissionados e sem vnculo permanente.
Ao analisar a formao, observa-se que mais de 44% dos servidores da prefeit
ura como um todo possuem, no mnimo, ensino superior incompleto. Nos trs
eixos analisados, a escolaridade maior do que a dos servidores da prefeitura.
A rea com maior escolaridade TI, seguida pela rea de gesto de pessoas e a
fnanceira. Nos eixos analisados, a participao em cursos tambm no igua-
litria. A gesto fnanceira apresenta o maior percentual, seguida por gesto
de pessoas e TI. Observa-se, ainda, que so escassos os planos estratgicos de
capacitao, com aes continuadas. Estas atividades, geralmente, no tm sido
incorporadas ao planejamento oramentrio das prefeituras e refetem a baixa
importncia da temtica nas prefeituras.
Os dados relativos informatizao dos servios municipais so expressi-
vos, nos eixos analisados, alcanando ndices superiores a 80% das atividades
desenvolvidas. As prefeituras dispem de sistemas para controle, cadastro e
atendimento populao, em setores como fnanas, pessoal, sade, educa-
o e patrimnio. Entretanto, identifca-se a existncia de sistemas paralelos
e burocratizados, a falta de integrao e a no apropriao das informaes
produzidas, aos rgos estaduais e federais, pelos tcnicos e gestores muni-
131
cipais. Estas no so utilizadas em todo o seu potencial como ferramentas
para a gesto; sua anlise deveria ser permanente para promover melhorias nos
processos. Nota-se, ainda, a dependncia dos gestores de softwares locados e a
pouca governabilidade para promover alteraes. Entretanto, observou-se que
a estruturao da rea de TI recente na maioria dos municpios da amostra e
a anlise das informaes coletadas indica que a TI tem um papel para promo-
ver a modernizao dos servios.
A pesquisa identifcou que o uso da internet como ferramenta de comunica-
o um desafo, pois ainda h um conjunto de servios e informaes que preci-
sam estar disponveis de forma abrangente para ampliar a transparncia e permitir
o controle social. Os entrevistados afrmam que os sites so mais informativos
e que deveriam possibilitar o recebimento de informaes e dados, fazendo a
transao de informaes, valores e servios, como pagamentos, matrculas, entre
outras aes pouco frequentes.
GRFICO 4
Municpios com servios externos de auxlio gesto nanceira, de pessoas e de TI
(Em %)
48
30
92
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Financeira Pessoas TI
A terceirizao de atividades desenvolvidas pelas diversas reas, fenmeno
recorrente nas prefeituras analisadas, mais utilizada na gesto de TI, seguida pela
fnanceira e de pessoas (grfco 4). Observou-se que as prefeituras no possuem
mecanismos formais para estabelecer parmetros de controle. Com efeito, nos
poucos casos em que foi registrada alguma iniciativa nesse sentido, esta se dava
por meio de contatos espordicos com o prestador de servio e para solucionar
problemas pontuais.
O planejamento comea a ser implantado nos municpios como um ins-
trumento de gesto, mas ainda de forma incipiente para a administrao como
um todo. Em muitas localidades, fca restrito aos instrumentos legais previstos
(PPA, LDO e LOA), com vis oramentrio. O PPA e o programa de governo
so os instrumentos mais citados como norteadores do planejamento de inves-
timentos. Este frgil, pois a maioria dos municpios depende de parcerias com
outros entes para concretiz-lo. Os investimentos, principalmente nas reas de
educao, sade, saneamento e habitao e em programas de incluso digi-
tal, so realizados, em grande parte, por meio de convnios, com os governos
federal e estadual, e h pouca articulao com outros atores. Os investimentos
se relacionam a programas estaduais e federais ou emendas parlamentares e
no so, necessariamente, as prioridades dos municpios. Na gesto de pessoas,
verifca-se que o planejamento , ainda, um processo a ser empreendido, uma
vez que h pouca autonomia e atuao da rea. No que se refere TI, est
restrito implantao de infraestrutura fsica.
A participao e o controle social carecem ser aperfeioados. Os instrumen-
tos utilizados (audincias pblicas, consulta a demandas da populao etc.) so
formais e esto vinculados ao cumprimento da legislao. O conselho gestor de
polticas pblicas (sade, educao, etc.), principal ator citado na participao
da sociedade civil na elaborao do PPA, rgo do Executivo, criado por lei,
para viabilizar o princpio da participao da comunidade nas polticas pblicas.
instrumento legal para garantir transparncia s aes do estado e assegurar
processo permanente de mobilizao popular e tem como atribuies estabelecer
diretrizes, acompanhar e fscalizar a execuo das polticas pblicas. Verifcou-
-se que a existncia dos instrumentos no garante a expressiva e representativa
participao da populao.
Em sntese, os resultados apresentados revelam que a capacidade de gesto
na rea pblica aponta avanos, mas h a necessidade de aprimoramento dos
instrumentos de gesto.
O carter inovador deste estudo, tanto pela sua temtica quanto pela dinmica
do trabalho em rede com vrias instituies de pesquisa, permitiu identifcar
elementos para um diagnstico da capacidade de gesto das administraes
pblicas municipais.
Os eixos de gesto estudados (fnanas, capital e infraestrutura, e pessoas e
tecnologia da informao) formam um ncleo de atividades encontradas em todas
as esferas de governo. So a base para o bom desempenho de qualquer poltica
pblica. Administrar recursos fnanceiros, pessoas e ativos fsicos responsabilidade
133
fundamental tanto para administraes de grandes municpios quanto de
pequenos. E a gesto de tecnologia da informao, a mais recente nas atividades
administrativas, atualmente crucial para promover mais efcincia e qualidade da
gesto. Nesse contexto, a metodologia aplicada concentra-se em pontos pertinentes
ao incremento da capacidade institucional de gesto municipal.
O trabalho desenvolvido permite levantar importantes consideraes
fnais. Embora no esgotem todo repertrio possvel, algumas nos pareceram
mais signifcativas para a discusso da capacidade de gesto dos municpios do
estado de So Paulo.
A primeira considerao diz respeito gesto fnanceira, rea tradicional-
mente estruturada nas prefeituras. Em quase todos os municpios, tem posio de
destaque no organograma, est institucionalizada e os servidores so, na maioria,
efetivos. Todas estas caractersticas possibilitam mais estabilidade, continuidade
das atividades, mesmo em perodos de mudana poltica e administrativa, o que
confere capacidade de gesto.
Observa-se, em relao gesto de capital e infraestrutura, a inexistncia
de nica rea que concentra esta atividade nos municpios. Em geral, na arqui-
tetura institucional brasileira, as atribuies deste eixo encontram-se dispersas
em vrias reas: planejamento ou fnanas, compras, administrao, servios
urbanos ou obras.
Com relao gesto de pessoas, na maioria dos municpios pesquisados,
esta rea no goza de posio estratgica no mbito da administrao local e suas
atribuies restringem-se emisso da folha de pagamento. Muitas vezes est
situada em rgo de segundo escalo, subordinada rea de administrao, e no
se percebe a existncia de planejamento da gesto de pessoas. As capacitaes e as
qualifcaes dos servidores observadas so fruto de demandas pontuais e a ocor-
rncia de PCCRs no prtica frequente s se verifca em poucos municpios de
grande porte. A rea, na maioria dos municpios pesquisados, tem perfl executor
de rotinas voltadas gerao e manuteno da folha de pagamentos. Poucas
prefeituras pesquisadas atuam na gesto do desempenho, com contratualizaes,
remunerao varivel aos servidores, e no estabelecimento de carreiras estratgi-
cas. As aes relacionadas participao, valorizao e medio da satisfao
dos servidores municipais so, ainda, embrionrias.
necessrio, portanto, investir na valorizao e no desenvolvimento dos
servidores e na interao com as demais reas, tendo como base paradigmas da
administrao, por exemplo, a gesto voltada a resultados, bem como na adequa-
o dos funcionrios aos novos perfs profssionais requeridos pelo setor pblico.
Afnal, sendo importante rea, sua gesto deveria assumir papel de destaque na
administrao municipal a fm de garantir sua capacidade de gesto.
Outra considerao relativa rea de gesto de TI. Tambm no ocupa
papel de destaque no organograma municipal e na maioria das vezes se encontra
subordinada a outra secretaria ou setor, se bem que, em alguns municpios,
observou-se a subordinao direta chefa do Executivo. Conta com poucos
servidores efetivos e apresenta o maior nvel de escolaridade das reas analisadas.
A gesto de TI, pela prpria natureza de suas atividades, transita entre todas as
outras reas da prefeitura. Ainda longe de uma integrao satisfatria, vista
com respeito pelas diversas reas da prefeitura e tem trazido inegveis avanos
administrao, em termos de melhoria da produtividade e da qualidade dos
servios prestados.
Observou-se que os instrumentos e as ferramentas de TI vm sendo incor-
porados de forma gradual s prticas das administraes, seja pelo investimento
que requerem, seja por desconhecimento de seu potencial. Com efeito, entrevis-
tados de outras reas pesquisadas apontam a informatizao de seus setores como
um dos principais avanos observados e em que h maior nmero de inovaes.
Entretanto, h, ainda, um longo caminho, principalmente nos pequenos e mdios
municpios, para que seus sites possam contribuir para a promoo da cidadania
pela facilitao do acesso e o exerccio de direitos.
De fato, as possibilidades que o desenvolvimento da rea de TI apresenta
gesto municipal so enormes. Alm dos ganhos na produtividade, na quali-
dade dos servios, no aumento da arrecadao e na economia de gastos, abrem-
-se outras alternativas de aplicao da informtica gesto pblica, relacionadas
transparncia das aes governamentais, integrao das aes e dos servios
e comunicao da prefeitura com o cidado. Composta por pessoas jovens e
entusiasmadas, a rea de gesto de TI estimula o uso de novas tecnologias na
administrao municipal. Algumas vezes, no entanto, provoca reao de autori-
dades superiores que procuram inibir este uso, o que se confgura em caso tpico
de confito de geraes. preciso, pois, que as prefeituras tenham conscincia
do potencial da TI e avaliem de forma isenta as propostas inovadoras da rea, que
aumentam sua capacidade de gesto.
Finalmente, vale destacar questes especfcas de alguns temas abordados
na pesquisa. A terceirizao um destes temas, que aparece como importante
instrumento utilizado nos eixos pesquisados da gesto pblica municipal. Pode-se
dizer que a terceirizao de servios levada a cabo pelos municpios paulistas,
muitas vezes, perde o foco principal da utilizao deste instrumento: a melhoria
na qualidade e o menor custo do servio prestado. Para isto, imprescindvel o
acompanhamento e o controle dos servios terceirizados, para poder avaliar as
vantagens da terceirizao e, eventualmente, ter elementos para tomar medidas
sua adequao.
135
Alm disto, a terceirizao de atividades por rgos da administrao
pblica deve considerar os objetivos institucionais, sob o risco de perder a iden-
tidade pblica e no atingir resultados satisfatrios. Nesse sentido, as atividades
estratgicas e exclusivas de Estado, nas quais se exerce o poder de regulamentar,
fscalizar e fomentar (BRASIL, 1995, p. 52),

devem ser desenvolvidas pela prpria
prefeitura. So aquelas atividades inerentes ao poder pblico e indelegveis a ter-
ceiros, entre as quais se pode destacar o planejamento, a formulao de polticas
pblicas, a cobrana e a fscalizao de tributos, a polcia, o servio de trnsito e
o controle do meio ambiente.
Na pesquisa, h poucas prefeituras em que foram registrados instrumentos
efetivos de controle sobre a terceirizao. A maior parte dos municpios no possui
mecanismos que permitam o acompanhamento sistemtico e efetivo da quantidade
e da qualidade dos servios contratados. Esta constatao preocupante e incita a
realizao de novas investigaes para detalhar a situao, buscando tambm com-
preender as motivaes da terceirizao e sua possvel relao com gastos de pessoal e
processo licitatrio. Assim, pode-se subsidiar e orientar os municpios na perspectiva
de uso da terceirizao como instrumento que amplie, efetivamente, a capacidade de
gesto. A gesto dos contratos com terceiros outro aspecto a ser aprimorado.
Outro ponto analisado diz respeito ao planejamento que, como instrumento
de gesto, necessita ser aprimorado nas prefeituras nos eixos analisados.
Merece ateno na gesto fnanceira o processo oramentrio, em particular o
PPA, instrumento legal, que procura atrelar a previso oramentria anual ao plane-
jamento dos quatro anos da gesto. Observou-se que o PPA elaborado por todos
os municpios da amostra paulista, o que demonstra no s a institucionalizao do
instrumento, mas sua utilizao pelas gestes municipais. Por obrig-las a previses
quadrianuais de suas receitas e despesas, possibilita na administrao pblica a gesto
planejada, com horizonte de mdio e curto prazo, obrigando uma previso dos recursos
e dos gastos e uma rotina de acompanhamento e controle. Sob este aspecto, a institu-
cionalizao e o uso dos instrumentos de planejamento e oramentao pelos munic-
pios representam um salto qualitativo na capacidade de gesto, que deve ser destacado.
No entanto, bem verdade que em grande parte dos municpios, o PPA,
como instrumento de planejamento estratgico, fca muito a desejar. Muitas vezes
a soma de quatro oramentos anuais, cujas previses so estimativas baseadas
em sries histricas. No se tem a expectativa de implementar polticas pblicas
diferentes e alterar, durante a gesto, o perfl dos gastos municipais. Em alguns
municpios, o PPA alterado a cada ano, conforme se apura a prxima previso
oramentria. No h a perspectiva de mdio prazo dos quatro anos da gesto
como seria de se esperar em um processo de planejamento. , simplesmente, a
repetio de oramentos anuais.
Da mesma maneira que ocorre com o planejamento, as questes relativas
participao e ao controle social contam com mecanismos previstos na legislao,
j institucionalizados nas administraes municipais. Na Constituio Federal de
1988 e na legislao complementar e ordinria do pas, estes temas so abordados.
garantida a participao popular e a transparncia das aes do governo com
intuito de favorecer o controle social. Foram institudos meios para viabilizar e
facilitar a comunicao entre os cidados e a administrao pblica. A popula-
o chamada a participar, por meio de audincias pblicas, da elaborao dos
planos e das peas oramentrias; h a obrigatoriedade de divulgao de relat-
rios peridicos de gesto e da execuo oramentria; e, inclusive, est prevista a
produo de relatrios simplifcados e a divulgao eletrnica destas informaes.
Na contratao de obras, obrigatria a licitao, que possibilita a transparncia
do processo; tambm obrigatria a divulgao do prazo e do preo da obra em
locais pblicos. Por fm, a instituio de conselhos gestores e a realizao de con-
ferncias setoriais tambm so previstos como canais de participao da sociedade
na elaborao, no acompanhamento e na fscalizao das polticas pblicas.
Tambm aqui se verifcou o acato da maioria dos municpios paulistas a estas
determinaes legais. Entretanto os instrumentos utilizados (audincias pblicas,
consulta a demandas da populao, divulgao de prazos, valores e outras infor-
maes etc.) contam com fraca participao popular e controle social. Muitas
vezes, trata-se de um cumprimento formal que no promove os processos dese-
jveis de participao da comunidade. Um exemplo so as audincias pblicas,
cujas atas e listas de presena revelam um comparecimento pouco expressivo de
muncipes. A divulgao dos preos das obras, determinada pela Lei de Licitao,
e a dos resultados da execuo oramentria, pela Lei Fiscal, com as alteraes
da Lei de Transparncia, evidencia mais uma vez esse fenmeno. So exemplos
que destacam a necessidade de analisar a relao entre os dispositivos legais e a
real participao registrada. necessrio, portanto, investigar em que medida a
engenharia institucional, que possibilita a participao popular, incorpora a com-
plexidade que envolve a relao entre o Estado e a sociedade civil. Neste quesito,
seria interessante, tambm, estudar o potencial da tecnologia de informaes no
sentido de promover a efetiva aproximao da sociedade civil gesto.
O estudo levantou, ainda, que as exigncias legais, comuns a todos os munic-
pios e seguidas pela maioria dos municpios paulistas, no consideram as diferentes
realidades, a complexidade dos problemas enfrentados, as ferramentas disponveis
e a capacidade de resposta dos diversos portes populacionais. Mesmo afnadas
com a perspectiva de planejamento e transparncia na execuo das tarefas pbli-
cas, essas obrigaes, apesar de representarem avanos, podem apresentar efeitos
perversos quando implicam volume de trabalho incompatvel com a estrutura de
determinada prefeitura, desafo mais recorrente em municpios de pequeno porte.
137
interessante, em futura pesquisa, relacionar a capacidade de gesto muni-
cipal s condies de implementao das polticas pblicas federativas setoriais.
A caracterizao dos municpios, por intermdio de tais parmetros, so de grande
valia na escolha das reas que necessitam, prioritariamente, de investimentos ou
incentivos. possvel agregar informaes quantitativas e qualitativas de vrias
dimenses para conferir mais consistncia s anlises locais ou regionais, fazendo
que a capacidade de gesto municipal seja um pano de fundo na defnio de
indicadores especfcos para os programas, os projetos, as alteraes na legislao
e a aprovao de leis especfcas.
Ao investigar os quatro eixos identifcou-se, ainda, a possibilidade, no
futuro, de estabelecer um padro de capacidade de gesto municipal, talvez
pelos diferentes portes populacionais. Existem municpios que renem de
forma razovel as condies consideradas necessrias para um bom desem-
penho da gesto municipal; outros se destacam em determinado eixo, mas
necessitam aprimorar os demais. H, ainda, aqueles que possuem de forma
integral todos os pressupostos para realizar a gesto municipal nas dimenses
institucionais consideradas.
Os dados apresentados na pesquisa tambm permitem readequar ou criar
programas estaduais e federais considerando difculdades de gesto municipal,
muitas vezes diferentes conforme o porte populacional. Aes de assessoria,
consultoria e capacitao tcnica, para auxiliar as administraes municipais no
desenvolvimento de instrumentos que orientem a ao para resultados, precisam
ser formatadas considerando os diferentes recursos disponveis nas prefeituras.
necessrio disseminar informaes e instrumentos, bem como ampliar a capa-
cidade de refexo sobre a melhoria da gesto, por meio de debates, seminrios e
ofcinas e do desenvolvimento de instrumentos que orientem a ao municipal.
Nesse cenrio, devem ser estimuladas refexes sobre o papel estratgico da gesto
de pessoas voltado para estruturao de carreiras, valorizao do servidor, avalia-
o de desempenho, entre outras. Os governos estaduais e federal podem assumir
essas atividades como de sua responsabilidade.
Para alm dos fatores contemplados em cada uma das reas isoladamente,
fca colocado o desafo de desenvolver estratgias que incorporem fatores de alta
complexidade analtica, tal qual o papel das lideranas na conduo de trans-
formaes, da integrao e da intersetorialidade na gesto, e da cultura organi-
zacional pblica, entre outros temas, que possam contribuir para qualifcao
e aperfeioamento da gesto. Neste contexto, uma agenda que se coloca para
futuras pesquisas a reaplicao peridica deste estudo para o conjunto dos
municpios do estado, objetivando estabelecer rotina de avaliao da capacidade
de gesto municipal.
REFERNCIAS
ACESSA SO PAULO. Disponvel em: <www.acessasp.sp.gov.br/modules/xt_
conteudo/index.php?id=1/>. Acesso em: 2 jul. 2010.
ACESSIBILIDADE BRASIL. Disponvel em: <www.acessobrasil.org.br>. Acesso
em: 5 jul. 2010.
BARRETT, K.; GREENE, R. Grading the states 08: the mandate to measure.
Governing: measuring performance the state management report card for 2008,
Mar. 2008. Disponvel em: <www.pewcenteronthestates.org/uploadedFiles/
Grading-the-States-2008.pdf>. Acesso em: 16 ago. 2010.
BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia, 1995. 86 p. Disponvel em:
<www.planalto.gov.br/publi_04/colecao/plandi.htm>. Acesso em: 9 set. 2010.
______. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Portaria
Interministerial n
o
163, de 4 de maio de 2001. Braslia, 7 maio 2001. STN/
SOF 163/2001, anexo II.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Logstica
e Tecnologia da Informao. Departamento de Governo Eletrnico. Indicadores
e mtricas para avaliao de e-servios. Braslia, 2007. 44 p. Disponvel em:
<www.governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/indicadores-e-metricas-para-
avaliacao-de-e-servicos>. Acesso em: 5 jul. 2010.
______. Secretaria de Assuntos Estratgicos. Agenda nacional de gesto pblica.
Braslia, 2009. 22 p. Movimento Brasil Competitivo (MBC).
CAVALCANTE, P. L. O plano plurianual: resultados da mais recente reforma
do planejamento e oramento no Brasil. Revista do Servio Pblico, Braslia,
ENAP, v. 58, n. 2, p. 129-150, abr./jun. 2007.
CORE, F. G. Reformas oramentrias no Brasil: uma trajetria de
tradio e formalismo na alocao dos recursos pblicos. In: CONGRESO
INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y
DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, 9., nov. 2004, Madrid, Espaa. 14
p. Disponvel em: <www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/documentacion/inv%20
otras%20entidades/CLAD/CLAD%20IX/documentos/core.pdf>. Acesso em: 9
jun. 2010.
139
FERNANDES, A. G. E-governo: o que j fazem estados e municpios. Informe-se,
Braslia, n. 20, out. 2000. Disponvel em: <www.bndes.gov.br/SiteBNDES/
export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/conhecimento/informesf/
inf_20.pdf>. Acesso em: 13 jul. 2010.
GUIA DAS CIDADES DIGITAIS. Disponvel em: <www.guiadascidadesdigitais.
com.br>. Acesso em: 9 set. 2010.
INFORMATIVO QUINZENAL DA COMPANHIA DE PROCESSAMENTO
DE DADOS DO ESTADO DE SO PAULO. So Paulo, n. 11, 31 maio 2010.
LONGO, F. Mrito e fexibilidade: a gesto das pessoas no setor pblico.
Traduo de Ana Corbusier et al. So Paulo: FUNDAP, 2007. 246 p.
MATIAS-PEREIRA, J. Governana no setor pblico. So Paulo: Atlas,
2010. 265 p.
MENDES, A. et al. Plano plurianual dos municpios paulistas 2006-2009.
Gesto & Regionalidade, So Caetano do Sul, jul. 2010. Artigo em processo
de submisso.
MENDES, A. et al. (Org.). Planejamento oramentrio municipal: o PPA, a
LDO e a LOA em perguntas e respostas. So Paulo: Cepam, 2006. 28 p.
_____. Incluso digital: um processo de fortalecimento da democracia. So
Paulo: Cepam, 2010. Indito.
MENDES, A. N. (Coord.). PPA: o municpio no rumo certo. So Paulo: Cepam,
2005. 43 p.
MONTORO, F. A. F. Uma anlise econmica do ISS e propostas de alterao.
1985. 101 f. Dissertao (Mestrado) Faculdade de Economia e Administrao,
Universidade de So Paulo (USP), So Paulo, 1985.
______. Responsabilidade na gesto fscal dos municpios: planejamento de
gastos e prestao de contas ao cidado. Sorocaba: Curso Aplicado de Administrao
Pblica Municipal/Escola Cepam de Gesto Pblica, out. 2009a. 12 p.
_____. Receitas municipais. Sorocaba: Curso Aplicado de Administrao
Pblica Municipal/Escola Cepam de Gesto Pblica, out. 2009b. 15 p.
OBSERVATRIO NACIONAL DE INCLUSO DIGITAL (ONID). Mapa
dos telecentros. Disponvel em: <www.onid.org.br>. Acesso em: 2 jul. 2010.
PORTAL GESAC. Disponvel em: <www.idbrasil.gov.br/>. Acesso em: 29 jun. 2010.
PORTAL GOVERNO ELETRONICO. Disponvel em: <http://www.
governoeletronico.com.br>. Acesso em: 11 jul. 2010.
PORTAL INCLUSO DIGITAL. Disponvel em: <www.inclusaodigital.gov.
br>. Acesso em: 11 jul. 2010.
SO PAULO (Estado). Secretaria de Gesto Pblica. Projeto de avaliao de
sites de Internet (websites) municipais do Estado de So Paulo. Disponvel em:
<www.municipiosnaweb.sp.gov.br/portal/index.html>. Acesso em: 3 jul. 2010.
SILVA, L. A.; CASTRO, M. J. (Coord.). Guia de transio de governo: a gesto
das contas governamentais. So Paulo: Cepam, 2004. 82 p.
_____. O controle na gesto pblica. So Paulo: Cepam, 2006. 32 p.
SOUZA, M. L. Mudar a cidade: uma introduo crtica ao planejamento e
gesto urbanos. 2. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003.
TOLEDO, S. R. B. Indicadores da capacidade de gesto ambiental urbana
dos governos locais nas cidades mdias do Estado de So Paulo. 2005. 131 f.
Dissertao (Mestrado) Instituto de Geocincias e Cincias Exatas, Universidade
Estadual Paulista, Rio Claro, 2005.
TONELLI, M. J.; LACOMBE, B.; CALDAS, M. P. Desenvolvimento histrico
do RH no Brasil e no mundo. In: BOOG, G.; BOOG, M. (Org.). Manual de
gesto de pessoas e equipes: estratgias e tendncias. So Paulo: Gente, 2002.
p. 59-84.
VAZ, J. C. A evoluo da oferta de servios e informaes ao cidado pelos portais
municipais brasileiros: entre a inovao e a oferta bsica. Informtica Pblica,
Belo Horizonte, v. 2, ano 10, p. 65-78, 2008.
CAPTULO 4
ANLISE DA GESTO PBLICA DOS MUNICPIOS
DO ESPRITO SANTO
*
**
**

***
Neide Csar Vargas
**
****
1 INTRODUO
Antes de iniciar as anlises que qualifcam a gesto nos governos municipais da
amostra, ser contextualizada, brevemente, a socioeconomia capixaba. O territ-
rio do estado do Esprito Santo delimitado por uma extenso de 46.078 km e
possui uma populao de 3,45 milhes de habitantes.
1
Do ponto de vista econmico, a indstria abarca, no presente, peso rele-
vante na renda estadual. Sua origem tem relao direta com a poltica de erradi-
cao dos cafezais, implementada pelo governo federal na dcada de 1960, como
refexo da crise do mercado internacional do caf. Alm disso, confgurou-se,
a partir do desejo de uma elite local apoiada no discurso do progresso, como
sada para a condio de atraso do Esprito Santo em relao aos outros estados
da regio Sudeste. A ampliao do peso do setor industrial no territrio capi-
xaba , portanto, relativamente recente, tendo como marco importante o fm da
dcada de 1960. Acerca desta temtica da constituio de indstrias no Esprito
Santo, desde esse marco temporal, diversos autores contriburam, entre os quais
podem ser destacados Rocha e Cossetti (1983), Rocha e Morandi (1991), bem
como Silva (1995).
*
Coordenador tcnico do Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN).
**
Bolsista da Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes).
***
Tcnico do IJSN.
****
Estagirio.
1. De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e do IJSN (IBGE; IJSN, 2007).
A renda estadual sofreu fortes alteraes em decorrncia desse processo eco-
nmico recente. Em 1960, a produo agrcola representava 48,42% da renda
capixaba, enquanto a indstria era responsvel por somente 5,91%, e o setor
de comrcio e servios por 45,27%. A agricultura era representada em grande
medida pela monocultura do caf. Uma dcada depois, em 1970, houve uma
inverso desses nmeros. A produo agrcola foi reduzida para menos da metade:
23,09%, ao passo de que a indstria alcanou 17,33%. O aumento da participa-
o da indstria na renda e o declnio do setor agrcola se mantiveram em 1985:
a agricultura era representada por apenas 14,81% e a indstria, por 36,91%,
alm de indicar uma pequena queda nesse ano para o setor de comrcio e servios
(48,28%) (VARGAS, 1994, p. 43).
Assim como em outros estados brasileiros, a consolidao do setor industrial
no Esprito Santo foi estimulada por fnanciamentos realizados pelos governos
estadual e federal, aliada entrada do grande capital nacional e internacional,
especialmente ao longo da dcada de 1970. Esta combinao permitiu a estrutu-
rao dos seguintes segmentos de maior peso: siderrgico, paraqumico e portu-
rio. Tal conjuntura envolveu uma poltica desenvolvimentista direcionada pelos
governos militares da poca, notadamente no mbito do II Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND), complementada por aes governamentais estaduais
no plano do fomento.
Alm da constituio de indstrias, outra contraface do processo de erradi-
cao dos cafezais foi o fuxo migratrio das zonas rurais do Esprito Santo para
outras regies atrativas no plano nacional e para o entorno da Grande Vitria.
A partir da dcada de 1970, a atrao exercida pelos recm-criados centros indus-
triais foi impulsionada pelo governo estadual e tinha como objetivo direcionar a
migrao para estas localidades, segundo a perspectiva apresentada por Doimo
(1984). Para a referida autora, esta estratgia aumentou o contingente de traba-
lhadores com mo de obra desqualifcada, resultando na hipertrofa das periferias
no entorno da capital.
No que tange composio da renda no estado, em 2007, a agricultura
atingiu participao de apenas 9,27%. J os setores industrial e tercirio represen-
taram, respectivamente, 34,46% e 56,47% do total (IBGE; IJSN, 2007).
Atualmente, o grau de urbanizao do Esprito Santo de 79,5%, prximo
mdia brasileira, porm o menor da regio Sudeste (IJSN, 2009). J a popu-
lao economicamente ativa apresenta um total de 1,8 milho de pessoas, sendo
que 1,4 milho localiza-se nas cidades e 379 mil no campo (IBGE, 2008b).
Anlise da Gesto Pblica dos Municpios do Esprito Santo
143
O Esprito Santo possui 78 municpios, dos quais 24 foram includos na
amostra da presente pesquisa para que fosse possvel analisar os processos que
perpassam a gesto e a qualifcao pblica municipal. Para melhor situar o
contexto da pesquisa, so apresentadas, brevemente, algumas caractersticas dos
governos municipais.
Desde os dados mais sistemticos acerca dos municpios no Brasil, de natu-
reza fscal e organizados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), vinculada ao
Ministrio da Fazenda (MF), percebe-se forte heterogeneidade entre estes. Dados
de 2008 evidenciam que a maior receita municipal per capita do estado equivale
a R$ 8.913,07 e a menor a R$ 764,70.
Tambm nos municpios da amostra, evidencia-se a heterogeneidade
fscal segundo este indicador e fonte, aparente inclusive no interior de cada
estrato de tamanho, o que sinaliza as difculdades de se trabalhar com agre-
gaes de dados muito amplas, mesmo no mbito de um nico estado e por
estrato de tamanho.
MAPA1
Diviso regional do Esprito Santo
(Em microrregies de gesto administrativa)
Fonte e elaborao: Coordenao de Geoprocessamento/IJSN, dados de abril de 2010.
Nota:
1
A Lei complementar n
o
318, de 17 de janeiro de 2005, reestrutura a Regio Metropolitana da Grande Vitria (RMGV).
145
1.1 Aspectos gerais da amostra de municpios
As caracterizaes dos estratos da amostra indicam especifcaes mais detalha-
das, incluindo alm da populao, o produto interno bruto (PIB) per capita em
relao mdia estadual, como demonstra a tabela 1. No estrato 1, por exemplo,
so categorizados os municpios pequenos e menos produtivos, com uma populao
de at 20 mil habitantes e que apresentam o PIB per capita menor do que a
mdia estadual. Na sequncia, o estrato 2 indica os municpios pequenos e mais
produtivos, com o mesmo limite de populao do anterior, mas que apresentam
o PIB maior do que a mdia estadual. O recorte amostral desenvolvido nesta
lgica at os municpios muito grandes e mais produtivos, que comportam volume
populacional maior que 500 mil habitantes e com o PIB mais elevado do que
a mdia do estado. No caso do Esprito Santo, nenhum dos 78 municpios se
enquadra neste estrato.
TABELA 1
Descrio do estrato municipal
Estrato municipal Populao
PIB per capita em relao
mdia estadual
1. Pequenos e menos produtivos At 20 mil habitantes Menor
2 . Pequenos e mais produtivos At 20 mil habitantes Maior
3 . Mdios e menos produtivos De 20 mil a 100 mil habitantes Menor
4 . Mdios e mais produtivos De 20 mil a 100 mil habitantes Maior
5 . Grandes e menos produtivos De 100 mil a 500 mil habitantes Menor
6 . Grandes e mais produtivos De 100 mil a 500 mil habitantes Maior
Fonte: Ipea, 2010.
Na tabela 2, descreve-se a distribuio da amostra por estratos. No
estrato 1, representado pelos municpios pequenos e menos produtivos, so identif-
cadas 42 localidades com estas caractersticas; destas, oito fzeram parte da amos-
tra. A mdia da renda per capita nestes municpios do estrato 1 de R$ 200,30.
A distncia mdia destes municpios at a capital, Vitria, de 116,44 km e
apresentam o menor tempo mdio de criao dos demais estratos, 38,38 anos.
No estrato 2 dos municpios pequenos e mais produtivos, foram identifcados
dois municpios, embora apenas um conste da amostra. A renda per capita mdia
no estrato de R$ 229,92 e so, no geral, mais prximos que os municpios
do estrato anterior, localizando-se 43 km de Vitria. E o tempo mdio de sua
instalao de 71 anos.
O estrato 3, que delimita os municpios mdios e menos produtivos, agrupa
21 municpios, sendo que sete deles foram identifcados pela amostra. Este estrato
possui a renda per capita mdia mais baixa do recorte amostral: R$ 190,48.
A mdia de distncia deste estrato at a capital a maior de todas, 161 km, e tem
tempo mdio de instalao de 53 anos.
O estrato 4 agrupa os municpios mdios e mais produtivos do territrio capi-
xaba, que foram representados na amostra por quatro municpios. Apresentam a
renda mdia per capita de R$ 205,96 e a distncia mdia da capital de 123 km.
Trata-se de um grupo de municpios fundados tambm em mdia 53,75 anos.
O estrato 5, que identifca os municpios grandes e menos produtivos,
representado por sete municpios, dos quais foram amostrados dois. A mdia de
distncia at Vitria de 55 km, apresentando um tempo mdio de instalao de
71 anos e possuindo uma renda mdia per capita de R$ 245,41.
O estrato 6 o grupo dos municpios grandes e mais produtivos; estes
so identifcados por dois municpios que fazem parte da amostra. Possuem
a maior renda per capita de todo o recorte amostral, R$ 450,81, so mais
prximos da capital e possuem o mesmo tempo mdio de instalao do estrato
5 e do estrato 2: 71 anos.
Pode-se perceber, a princpio, que os municpios que apresentam maior
renda mdia per capita esto mais prximos ao centro poltico e burocr-
tico, pois trs deles compem a Regio Metropolitana da Grande Vitria
(RMGV), ao passo que o estrato representado pelos municpios com menor
renda, referente aos municpios de tamanho mdio, esto localizados mais
distantes da capital.
No caso do Esprito Santo, houve uma escolha ad hoc de trs municpios.
Trata-se de municpios que foram indicados pelos estratos e que, no entanto, no
foram contemplados na amostra por motivos operacionais. Sendo assim, a equipe
decidiu inclu-los na pesquisa em funo de relevantes, mas diferentes, critrios:
Guau, Domingos Martins e Barra de So Francisco. O primeiro destes muni-
cpios foi includo por apresentar caractersticas considerveis de representao
poltica; o segundo, por se tratar de uma importante estncia turstica do estado;
e o ltimo, devido ao fato de estar localizado na regio norte capixaba, com baixa
representatividade na pesquisa.
147
TABELA 2
Descrio da amostra por estrato
Estrato
Total de
municpios
no estrato
Total de
municpios
amostrados
Renda per capita
(mdia em 2000)
Distncia mdia dos
municpios da capital
do estado (km)
Tempo mdio de
instalao dos
municpios (anos)
1 42 8 200,30 116,44 38,38
2 2 1 229,92 43,44 71,00
3 21 7 190,48 160,84 53,29
4 4 4 205,96 123,36 53,75
5 7 2 245,41 55,19 71,00
6 2 2 450,81 10,68 71,00
Fonte: Ipeadata, 2010.
As informaes da amostra foram colhidas por meio de questionrios apli-
cados no perodo de 2 a 19 de maio de 2010.
2
Os questionrios foram respondi-
dos por funcionrios pblicos comissionados e efetivos das reas especfcas,
segundo as reas de gesto indicadas pela pesquisa. Os funcionrios que serviram
de interlocutores levaram aproximadamente duas horas para respond-los. Sendo
assim, os questionrios foram trabalhados com os dados fornecidos somente por
esses funcionrios e no por outras esferas institucionais, obedecendo ao recorte
da pesquisa. Isso defne os alcances deste modelo de investigao tanto de natu-
reza qualitativa quanto quantitativa.
2 BLOCO A: GESTO FINANCEIRA
Nesta seo, a gesto fnanceira municipal analisada com base em dados que
informam a estrutura administrativa presente na rea fnanceira, o seu funcio-
namento e operao nos municpios, bem como o controle externo exercido pela
populao. Entende-se que a gesto fnanceira um ciclo que se completa nas
seguintes fases: planejamento, execuo, acompanhamento e controle interno e
externo das fnanas municipais (ativo, passivo, receita e despesa).
2.1 Aspectos gerais
Para o conjunto dos municpios capixabas da amostra, predominam estruturas
administrativas da rea fnanceira localizadas em uma secretaria municipal exclu-
siva (79,16%) e estas dominam nos municpios de maior porte. Ocorre situao
relativamente distinta desta nos municpios de tamanho mdio, a despeito de
tambm neste grupo de municpios predominarem secretarias exclusivas. Em
36,36% dos mdios, a gesto da rea fnanceira ocorre em secretarias que agregam
outras atividades (tabela 3).
2. Alm dos pesquisadores da equipe tcnica, a pesquisa contou com a participao de Adilson Pereira de Oliveira
Junior, Hamanda Marques de Antnio, Leonardo Santos Prata e Lus Felipe Nunes Coutinho.
TABELA 3
(Em %)
Faixa populacional
Secretaria munici-
pal exclusiva
em conjunto com
outras
Setor subor-
dinado a uma
secretaria
Setor subordinado
diretamente che-
a do Executivo
No possui estrutura
especca
Pequenos 88,89 11,11
Mdios 63,64 36,36
Grandes 100,00
Total 79,16 20,83
Fonte: Dados da pesquisa.
Aproximadamente 46% dos municpios da amostra so atendidos por servios
externos de contabilidade; isso vem ocorrendo em todas as faixas de tamanho, com
ligeira predominncia em municpios maiores, faixa na qual 50% apresentam essa situ-
ao. Em termos globais, a terceirizao de servios tpicos de gesto fnanceira servi-
os de contabilidade, elaborao do Plano Plurianual de Aplicaes (PPA), elaborao
do oramento, elaborao da Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Ora-
mentria Anual (LOA), manuteno do cadastro imobilirio, manuteno do cadastro
de contribuintes e manuteno do cadastro de empresas e autnomos maior nos
municpios mdios e grandes, equivalendo em ambos a um tero dos municpios que
se localizam nestas duas faixas de tamanho. Nos municpios menores, a terceirizao
s atinge cerca de 19% das atividades. A informatizao declarada bem intensa para
o conjunto de municpios, sendo total nos maiores. O treinamento de funcionrios,
por meio de programas de qualifcao, mencionado por pouco menos da metade
dos municpios (45,83%), sendo mais comum nos municpios grandes (75% dos de
sua faixa) e tendo sua intensidade correspondente ao tamanho do municpio (tabela 4).
TABELA 4
(Em %)
Faixa
populacional
Municpios com servios
externos de contabilidade
Atividades
terceirizadas
1
(mdia)
Processos
informatizados
2

(mdia)
Municpios com programas de
treinamento e qualicao para
seus funcionrios
Pequenos 44,44 19,44 97,78 22,22
Mdios 45,45 31,82 94,55 54,55
Grandes 50,00 31,25 100,00 75,00
Total 45,83 45,83
Notas:
1
As atividades terceirizadas pesquisadas foram: servios de contabilidade, elaborao do PPA, elaborao do oramen-
to, elaborao da planta genrica de valores, execuo da LOA, manuteno do cadastro imobilirio, manuteno do
cadastro de contribuintes e manuteno do cadastro de empresas e autnomos.
2
149
No que tange relao dos municpios com o terceiro setor, para provi-
mento de servios de natureza pblica, existem menes de repasses de recursos
em alguns municpios, notoriamente para organizaes sociais (OS), mas tambm
havendo casos de repasses a organizaes da sociedade civil de interesse pblico
(OSCIPs) e organizaes no governamentais (ONGs), ocorrendo repasse aos
trs tipos de organizaes em 50% dos grandes, 63,64% dos mdios e 11,11%
dos pequenos.
Outro aspecto de peso na amostra, envolvendo relaes intermunicipais, a
ocorrncia de consrcios, enunciados em 50% dos grandes, 45,45% dos mdios
e 44,44% dos pequenos, notadamente consrcios na rea da sade.
Os municpios que afrmam realizar estudos socioeconmicos para subsidiar
o processo de planejamento oramentrio do governo municipal no atingem
nem a metade do total da amostra (45,83%). Tais estudos so citados em
todos os municpios de porte grande, citados em menor intensidade pelos de
porte mdio (45,45%) e, nos de pequeno porte, citados por apenas 22,22%
dos de sua faixa. Em grande parte dos casos, os estudos declarados so de
mbito local (municipal): trs dos grandes, um dos mdios e dois dos peque-
nos, sendo de abrangncia nacional apenas estudos feitos por um municpio
grande e um municpio mdio. A maioria dos municpios (83,33%) declara
que viabiliza o acesso atualizado s informaes das dotaes para fns de
gerenciamento de suas despesas aos gestores municipais secretrios e direto-
res municipais. Isso s um pouco menos intenso medida que o tamanho
do municpio decresce, declarado pela totalidade dos grandes, 81,82% dos
mdios e 77,78% dos pequenos.
No que tange existncia de mecanismos de acompanhamento e con-
trole atividades peridicas relativas ao registro e anlise de receitas e
despesas , para subsidiar as aes a serem empreendidas, esta mencionada
por todos os municpios grandes. Todos os mdios afirmam controlar gastos
com pessoal e parcela relevante destes declara que controla o endividamento
de curto e longo prazo (72,73% dos de sua faixa). Para os pequenos, o con-
trole evidenciado s predominante para as despesas de pessoal (88,9%),
sendo menos intenso nos demais itens (22% para o endividamento de curto
prazo e 33,33% para o de longo prazo) (tabela 5).
TABELA 5
(Em %)
Faixa populacional
Realizam estudos
socioeconmicos
Disponibilizam
informaes de
dotao
Possuem mecanismos de acompanhamento e controle
Despesas com
pessoal
Endividamento de
curto prazo
Endividamento de
longo prazo
Pequenos 22,22 77,78 88,89 22,22 33,33
Mdios 45,45 81,82 100,00 72,73 72,73
Grandes 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Total 45,83 83,33 95,83 58,33 62,50
A busca de uma base de gerao de receitas prprias mais ampla, aspecto
que confere maior autonomia fscal ao municpio (MCLURE JR., 1998, p. 1),
no parece ser intensa para o conjunto dos municpios da amostra e tende a
acompanhar o tamanho destes: quanto menor o municpio, piores os indica-
dores. Alguns indicadores pesquisados sugerem isso: a desatualizao da Planta
Genrica de Valores (PGV), que no caso de municpios mdios e pequenos atinge
11 e 15 anos, respectivamente. Para os grandes, a desatualizao menor, apesar
de relativamente elevada (5,5 anos). Os prazos de defasagem da legislao dos
impostos municipais que os gestores afrmam existir so, em mdia, superiores a
quatro anos. A meno do tempo de atualizao da legislao do Imposto sobre
Servios de Qualquer Natureza (ISSQN) nos municpios maiores de, em mdia,
3,75 anos, sendo este maior nos municpios mdios e pequenos (5,33 e 5,71
anos). No que tange ao Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana (IPTU),
existe a peculiaridade de os municpios mdios declararem que seu cadastro tem
defasagem acima da desatualizao dos pequenos e dos grandes (5,14 e 4 anos),
equivalendo a uma mdia de 8,89 anos (tabela 6).
TABELA 6
Faixa populacional
Nmero mdio, em anos, de defasagem na atualizao da(o)
PGV Cadastro IPTU Legislao ISSQN
Pequenos 15,86 5,14 5,71
Mdios 11,00 8,89 5,33
Grandes 5,50 4,00 3,75
Total
151
O baixo peso da receita prpria no total da receita municipal para os munic-
pios da amostra uma provvel explicao deste eventual desinteresse pela receita
tributria prpria. A tabela 7 indica o grau de autonomia fscal dos municpios da
amostra em 2008, segundo o peso da receita prpria sobre a receita oramentria.
Tal situao se verifca especialmente para os municpios mdios e pequenos, os
quais, exceo de um municpio, tem uma relao receita prpria sobre receita
total variando entre 2% e 15%.
A explorao da receita prpria apresenta difculdades de ordem tcnica e
poltica. As difculdades de ordem tcnica requerem atualizao da legislao e
dos cadastros de contribuintes. No caso do IPTU, as difculdades so maiores,
especialmente as referidas manuteno de cadastros atualizados e adequados
(DE CESARE, 2006, p. 52-57; REZENDE, 2001, p. 244-246). Adicionalmente,
uma gesto voltada para a administrao desses tributos implica esforos tcni-
cos estritamente dependentes da qualifcao da mo de obra envolvida na rea
fnanceira e, muitas vezes, da contratao de consultorias externas para sua viabi-
lizao. A carncia dessa condio ocorre em maior intensidade nos municpios
de menor tamanho, como ser evidenciado no item acerca da gesto de pessoas.
TABELA 7
Indicador de autonomia scal para o Esprito Santo municpios da amostra
Municpio Populao Receita oramentria
Receita oramentria
per capita
Receita prpria/receita oramentria
(%)
Grandes
Serra 397.226 1.095.671.760,00 3.447,49 18,64
Cariacica 362.277 676.951.731,00 1.704,20 16,01
Vitria 317.817 222.067.587,90 1.116,13 29,71
Cachoeiro de Itapemirim 198.962 277.034.414,70 764,70 12,44
Mdios
Aracruz 77.414 103.821.435,60 5.153,96 14,18
Nova Vencia 46.080 242.144.659,00 3.127,92 4,59
Domingos Martins 32.304 56.287.037,35 2.434,03 10,35
Conceio da Barra 27.029 44.287.572,22 1.872,15 10,14
Guau 26.648 50.283.314,38 1.860,35 3,72
Pedro Canrio 24.196 44.479.947,45 1.669,17 6,35
Pinheiros 23.656 51.423.840,46 1.591,87 6,35
Sooretama 23.268 65.466.785,16 1.420,72 2,71
Jaguar 23.125 32.648.729,25 1.403,16 5,77
Anchieta 20.144 30.695.206,81 1.268,61 28,04
Barra de So Francisco nd nd nd
(Continua)
Municpio Populao Receita oramentria
Receita oramentria
per capita
Receita prpria/receita oramentria
(%)
Pequenos
Montanha 18.723 33.518.517,80 2.078,67 4,07
Pima 17.019 20.006.775,48 1.861,79 13,48
Fundo 16.125 14.176.132,12 1.802,66 14,26
Itaguau 14.212 25.371.030,48 1.785,18 4,47
Vila Valrio 14.044 25.048.939,24 1.783,60 3,84
Laranja da Terra 11.126 18.754.464,33 1.685,64 2,22
So Roque do Cana 10.786 29.999.504,81 1.602,28 2,74
Itarana 10.746 17.262.482,97 1.600,45 2,89
Apiac 7.864 25.678.671,73 1.508,82 3,23
Fontes: IBGE (2007) e Brasil (2008) (dados scais).
Obs.: nd = sem dado.
Alm das difculdades de ordem tcnica, podem existir difculdades de
ordem poltica para a ampliao das receitas prprias, especialmente nas situ-
aes dos municpios em que o peso das transferncias intergovernamentais
frente ao total da receita muito elevado. Prudhomme e Shah (2004, p. 76-78)
evidenciam tal situao em estudo economtrico feito para 367 municpios
do Paran. Este estudo indica que os esforos requeridos para ampliar a base
prpria, quando a participao das transferncias elevada, tornam-se politi-
camente proibitivos. Nestes casos, a taxa de elevao das receitas arrecadadas
localmente pela prefeitura deve ser muito alta para que tenha impacto relevante
na receita total do governo municipal e resulte em gastos que justifquem essa
elevao junto ao eleitorado, o que torna tal poltica passvel de questionamento
pelos habitantes da localidade. Isso sugere que a motivao poltica da parte do
governo municipal para ampliar a base prpria tende a declinar quanto menor
for seu peso no total das receitas locais.
No plano oramentrio, por outro lado, os mecanismos de correo
adotados ante as situaes de dfcit evidenciam como comportamento mais
citado pelos municpios da amostra a busca da reduo de despesas. Segue a
essa meno a busca por ampliao da arrecadao e por maior captao de
transferncias voluntrias, com essa ltima alternativa aparecendo no caso de
municpios grandes (tabela 8).
(Continuao)
153
TABELA 8
Faixa populacional
Municpios (%)
Aumentaram a
arrecadao de
tributos prprios
Buscaram transfe-
rncia voluntria
Solicitaram
emprstimos
Reduziram
despesas
Aumentaram
endividamento via
inscrio em restos
a pagar
Pequenos 33,33 33,33 11,11 88,89 11,11
Mdios 54,55 45,45 9,09 90,91 9,09
Grandes 50,00 75,00 _ 100,00 25,00
Total 45,83 45,83 8,33 91,66 12,5
Em sntese, a anlise sugere que tende a prevalecer nos municpios capi-
xabas, especialmente nos mdios e nos pequenos, uma cultura de priorizao
de receitas de transferncias em vez da busca por gerao de receitas prprias.
Esta cultura de complexa alterao, em funo de difculdades de ordem
tcnica e poltica associadas ao processo de ampliao da base prpria de
arrecadao. Nos municpios com relativa autonomia fscal, os espaos para
as polticas de ampliao da arrecadao de suas receitas prprias, no plano
tcnico e poltico, tendem a ser maiores.
Deve-se pontuar adicionalmente que o prprio sistema de transferncias
brasileiro tende a privilegiar em especial os municpios com populao abaixo
de 5 mil habitantes, os quais, a despeito de englobarem 2,7% da populao
total, recebem 3,7% dos recursos (PRADO, 2003, p. 102-103). No global,
as distores verifcam-se especialmente em funo dos critrios de repartio
do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) e da cota-parte do Imposto
sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS). Os primeiros,
repartidos de forma inversamente proporcional populao, segundo faixas de
tamanho, favorecem os municpios bem pequenos. A cota-parte do ICMS, ao
defnir constitucionalmente como critrio de repartio 75% do peso segundo o
valor adicionado local, favorece os municpios que contam com grandes empresas
em seu territrio, caso notrio de ao menos trs municpios no Esprito Santo.
O resultado conjunto do sistema de transferncias penaliza notadamente os
municpios populosos no capitais e com caractersticas de cidade-dormitrio.
As distores geradas pelo sistema de transferncias nos municpios j
foram estudadas por inmeros autores (PRADO, 2003; MENDES, 2003) e
requerem alteraes para que de fato funcionem como elementos de promoo
da equidade na capacidade de gasto por habitante dos municpios brasileiros,
como praxe em outras Federaes. Alm disso, o sistema de transferncias
pode assumir importante papel para promover, por meio de seus critrios de
distribuio, estmulo ampliao da base prpria de arrecadao, notadamente
da parte dos municpios menores.
2.3 Monitoramento e controle
Para os municpios capixabas classifcados como grandes, a populao tem acesso
pela internet aos relatrios e aos dados de execuo oramentria. Como os muni-
cpios grandes englobam aqueles com populao acima de 100 mil habitantes,
estes esto obrigados por lei (Lei Complementar n
o
131/2009 Lei da Transpa-
rncia) a manter na internet as suas peas e a execuo oramentria. No estado
do Esprito Santo, os oito municpios deste porte implantaram, desde o fm de
maio de 2010, seus portais de transparncia, com informaes bsicas acerca da
execuo oramentria.
3
Essa situao referente aos municpios grandes aparece nos dados da pes-
quisa pela declarao de 100% destes de que proveem populao os relatrios de
execuo oramentria. A disponibilizao dos dados de execuo oramentria
tende a ser cada vez mais ampla para o conjunto dos municpios e ser, em um
ano, tambm obrigatria para parcela dos municpios mdios acima de 50 mil
habitantes e abaixo de 100 mil habitantes e para todos os demais nos prximos
trs anos, segundo os prazos da Lei da Transparncia.
A meno ocorrncia de participao da populao no oramento veri-
fca-se na maioria dos municpios associada elaborao do PPA e experincia
do oramento participativo (OP), situao de 50% dos municpios da amostra.
O restante dos municpios dessa faixa indica formas adicionais de participao
alm do OP e do PPA. Situao semelhante parcela dos maiores em que a
participao indicada apenas no OP e no PPA, mencionada em 45,45% dos
municpios mdios e em 22,22% dos pequenos.
3. A qualidade e a clareza dessas informaes, bem como dos demais municpios do Brasil de mesmo porte, devem
ser avaliados pela ONG Contas Abertas, por meio de um ndice de transparncia. Tal ndice possibilitar hierarquizar
esses municpios, avaliando melhor a qualidade e a atualizao desses dados (MUNICPIO..., 2010).
155
Carlos (2009) analisou as experincias do OP nas administraes muni-
cipais de Vitria entre 1997 e 2004. Para ela, a gesto compartilhada de pol-
ticas pblicas ameaada pelos problemas relacionados instrumentalizao
da participao, alm das precrias condies de sustentao destas. A referida
autora indica que as decises dos investimentos deliberados pelo OP que no so
efetivadas pelo governo so meramente repactuadas para o OP do ano seguinte,
enfraquecendo e desnutrindo possibilidades de decises coletivas sobre o destino
dessas prioridades (op. cit., p. 244). Em sua anlise, a autora chama ateno
tambm para o fato de como os agentes do Estado tendem a acionar a partici-
pao no plano puramente discursivo, promovendo o que ela identifca como
democracia nos moldes gerenciais. Tal modelo de democracia caracterizado
pelo estreitamento do espao poltico para a disputa e as questes a serem debati-
das e, por fm, deliberadas. Ele impede, assim, a efetiva consolidao dos espaos
institucionais participativos.
Outro aspecto a se considerar diz respeito aos atores representantes da
sociedade civil, os quais tendem a apresentar difculdades no tocante ao apren-
dizado da articulao frente s bases que representam, bem como junto aos
demais atores sociais que participam das defnies de prioridades do OP. Por
outro lado, tais atores demonstram mais apego aos resultados locais imediatos
do que a temas e questes que podem abranger uma escala mais ampla do
tecido social do qual fazem parte. Em uma discusso acerca do OP, as formas
de participao, as condies que aliceram a institucionalidade destes espaos
e a qualifcao dos representantes da sociedade e do Estado na fscalizao e
no acompanhamento da execuo dos projetos devem ser sempre relativizadas
e qualifcadas. De modo que no aconselhvel naturalizar os espaos de par-
ticipao do OP e do PPA como sinnimos de participao plena por parte
dos agentes da sociedade civil frente ao corrente processo de democratizao
das agncias do Estado.
No caso do PPA, 75% dos grandes municpios afrmam haver participa-
o da populao na elaborao deste. Para os municpios mdios e pequenos, a
participao da populao na elaborao do PPA e do oramento foi declarada
pela metade dos municpios mdios e apenas por um tero dos municpios
pequenos pesquisados (tabela 9). Isso parece sugerir associao entre o indi-
cador de participao utilizado e o tamanho do municpio: quanto menor o
municpio, menor indcio de participao da populao no processo de elabo-
rao oramentria. Em todos os casos, a questo da participao popular no
plano municipal deve ser melhor qualifcada, estando estreitamente associada
aos casos em que existe o OP.
TABELA 9
(Em %)
Faixa populacional
Municpios
elaborao do PPA
Os relatrios da execuo
oramentria so divulgados
para a populao
Pequenos 33,33 33,33 100,00
Mdios 54,55 45,45 90,91
Grandes 75,00 100,00 100,00
Total 50,00 50,00 95,83
Auxilia nessa qualifcao da participao no mbito municipal o uso de dados
de fonte complementar, a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (IBGE,
2008a). A tabela 10 apresenta informaes sobre os conselhos municipais, dando
mais elementos objetivos para a questo da participao nos municpios da amos-
tra. Deste conjunto da amostra, apenas oito contavam com conselhos municipais.
Dos municpios grandes, um declarou que no possua conselho municipal em
2008 e um informou ter o conselho, mas no adotar paridade. Dos mdios e
pequenos, a exceo de dois, todos os demais citados pelo uso do OP e da consulta
no PPA no contavam com conselhos municipais em 2008.
TABELA 10
Existncia e caracterstica dos conselhos municipais nos municpios da amostra 2008
(Em %)
Faixa populacional
Conselho municipal
Existncia Paridade Reunies realizao
Pequenos 75 25 75
Mdios 36,36 36,36 18,18
Grandes 11,11 11,11 11,11
Fonte: IBGE (2008a).
3 BLOCO B: GESTO DE CAPITAL E INFRAESTRUTURA
Nesta seo, a gesto de capital e infraestrutura ser analisada desde sua estru-
tura presente, seu funcionamento e sua operao no municpio, at o controle
externo exercido pela populao sobre o funcionamento e/ou resultados desta
gesto. Entende-se que a gesto de capital e infraestrutura engloba todo tipo de
investimento sob a responsabilidade das prefeituras, sendo responsvel tanto
pelos investimentos futuros como pelos j realizados principalmente em sua
manuteno e conservao.
157
3.1 Aspectos gerais
Todos os municpios grandes declaram dispor de equipe prpria responsvel
pelo planejamento de seus investimentos em infraestrutura e equipe respons-
vel pelo acompanhamento de sua execuo. Os municpios mdios e pequenos
indicam ser o planejamento destes menos internalizado; 72,73% dos mdios e
apenas 33,33% dos pequenos declaram ter equipe prpria. No caso do acompa-
nhamento da execuo dos investimentos, 88,89% dos municpios pequenos e
72,73% dos mdios declaram possuir equipes prprias (tabela 11).
Todas as faixas mencionam parcerias para realizao de seus investimentos,
predominando convnios com os governos estadual e federal.
TABELA 11
(Em %)
Faixa populacional
pelo planejamento dos
investimentos
pelo acompanhamento da
execuo dos investimentos
Realizam parcerias para
atender s demandas de
investimento
Pequenos 33,33 88,89 100,00
Mdios 72,73 72,73 100,00
Grandes 100,00 100,00 100,00
Total 62,50 83,33 100,00
Para o conjunto da amostra, na defnio das prioridades dos investimentos muni-
cipais em infraestrutura, quase todos afrmam ter como referncia as demandas
da populao (91,66%), aparecendo em segundo lugar as decises do prefeito e
a participao das entidades sociais ambas citadas por 79,16% dos municpios.
Na terceira posio, aparecem os estudos tcnicos (70,83%) e por ltimo as deci-
ses do secretariado (66,66%).
No obstante, nos grandes municpios, os estudos tcnicos so mencionados
simultaneamente com a participao da sociedade e as demandas da populao em
todos os da faixa. Nestes, as decises do prefeito e do secretariado so apresentadas
como referncia para 75% dos municpios da faixa. Para os municpios mdios,
as decises do prefeito e a participao de entidades sociais lideram, citadas em
100% deles. As demandas da populao so citadas por quase todos os municpios
mdios (90,91%) e os estudos tcnicos e as decises do secretariado so citados
por 81,82%. Nos pequenos, o destaque o item demandas da populao, sendo
os demais itens citados por cerca de metade dos municpios da faixa (tabela 12).
TABELA 12
Instrumentos utilizados para a denio de prioridades dos investimentos realiza-
dos pela prefeitura
(Em %)
Decises do
prefeito
Decises do
secretariado
Demandas da
populao
Participao de
entidades sociais
Pequenos 44,44 55,56 44,44 88,89 44,44
Mdios 81,82 100,00 81,82 90,91 100,00
Grandes 100,00 75,00 75,00 100,00 100,00
Total 70,83 79,16 66,66 91,66 79,16
O considervel ndice percentual de decises de investimento cabidas aos
prefeitos nos trs estratos de municpios pode ser qualifcado pelas discusses de
alguns autores sobre a cultura poltica brasileira. Queiroz (1957), Leal (1976)
e Faoro (2000) dissertam sobre o controle poltico em nvel municipal no pas.
Se, por um lado, a viso predominante refere-se escala local como espao de
exerccio pleno da democracia, por outro, a viso da cultura poltica brasileira
evidencia a vivncia dos princpios mandonistas e coronelistas que se expressam
por meio de relaes hierrquicas e decises que atendem predominantemente a
seus interesses instrumentais.
Por fm, como subsdio ao planejamento dos investimentos, todos os muni-
cpios da amostra afrmam utilizar o PPA. Para o conjunto dos municpios, o
plano de governo aparece em segundo lugar, citado por 91,96%. Para os grandes e
mdios, este citado como referncia para todos os perguntados. O plano estrat-
gico e os planos setoriais s so mais citados na faixa de tamanho grande (75% dos
da faixa). O plano diretor mencionado como referncia por 100% dos grandes e
72,73% dos mdios, no sendo muito destacado pelos pequenos (tabela 13).
TABELA 13
Utilizao de instrumentos como subsdio ao planejamento dos investimentos da
prefeitura
(Em %)
Faixa populacional Plano diretor PPA Plano estratgico
Planos
setoriais
Plano de desenvolvi-
mento local sustentvel
Plano de governo
Pequenos _ 100,00 22,22 22,22 77,78 77,78
Mdios 72,73 100,00 27,27 63,64 45,45 100,00
Grandes 100,00 100,00 75,00 75,00 50,00 100,00
Total 50,00 100,00 33,33 50,00 58,33 91,66
159
No que tange ao controle do patrimnio, os bens mveis veculos
leves e pesados so, em geral, registrados no patrimnio dos municpios,
mas ainda existem alguns poucos pequenos que deixam de faz-lo. Os demais
bens mveis computador, mobilirio etc. , bem como os bens tombados,
so totalmente registrados no patrimnio pelos municpios grandes. Mas, no
caso de bens de uso comum, 25% dos grandes ainda no fazem o registro
no patrimnio. S 63,64% dos municpios mdios cadastram bens de uso
pblico especial e bens de uso comum e apenas 18,18% cadastram bens
tombados. Um total de 11,11% dos municpios pequenos deixa de cadastrar
demais bens mveis e bens de uso especial. O cadastramento de bens comuns
e de bens tombados s declarado, respectivamente, por 55,56% e 11,11%
dos pequenos (tabela 14).
TABELA 14
Faixa populacional
Bens mveis
1
Demais bens
mveis
2
Bens de uso
pblico especial
Bens de uso
comum
Bens tombados
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Pequenos 88,89 1,25 88,89 1,25 88,89 2,25 55,56 3,00 11,11 1,00
Mdios 100,00 1,00 81,82 1,00 63,64 1,0 63,64 3,00 18,18 1,50
Grandes 100,00 3,00 100,0 2,00 100,0 2,75 75,00 3,33 100,0 1,00
Total 95,83 87,50 79,16 62,50 29,16
Notas:
1
2
Novamente, no caso dos investimentos, aparece na tabela 15 um indicador de
ampla participao popular para o caso dos municpios grandes e sensvel per-
centual de participao para os mdios e pouco menor para os pequenos. Esses
nmeros devem ser objeto das mesmas qualifcaes feitas para a participao
manifesta no PPA e nas experincias do OP, posto que envolvidas no processo de
participao oramentrio municipal. Elas refetem a mesma informao que
evidenciada anteriormente.
TABELA 15
Prefeituras nas quais a populao participa na escolha e informada dos investimentos
(Em %)
Faixa populacional
dos investimentos
Divulgao populao de valores e prazos
dos projetos de investimento
Mdios 72,73 90,91
Grandes 100,00 100,00
Total 70,83 91,96
4 BLOCO C: GESTO DE PESSOAS
Nesta seo, so apresentadas as informaes coletadas na amostra sobre o fun-
cionamento da gesto de pessoas dos municpios selecionados, ou seja, como se
d o planejamento, a execuo, o controle e o acompanhamento das atividades
relacionadas contratao, ao treinamento e manuteno de um quadro de
pessoal necessrio para a manuteno dos servios prestados pelas prefeituras
municipais. Cada tabela traz informaes a respeito da estrutura presente, do
funcionamento e da operao da gesto de pessoas nas prefeituras municipais por
faixa populacional dos municpios da amostra.
4.1 Aspectos gerais
No que se refere aos aspectos gerais, tem-se que em dois teros dos municpios
existe um setor subordinado a uma secretaria, normalmente a Secretaria de
Administrao, responsvel pelas atividades de gesto de pessoas, conforme
apresentado na tabela 16. Um menor nmero deles (em torno de 25%) possui
secretaria municipal exclusiva. Um pequeno nmero de municpios (em torno
de 8,33%) possui estas atividades em uma secretaria municipal em conjunto
com outras funes municipais. Entre os municpios grandes da amostra, no
se verifcou a opo por agregar as atribuies de gesto de pessoas em uma
secretaria municipal com outras atribuies. No que tange ao setor especfco
de gesto de pessoas, segundo os dados apresentados pelos interlocutores da
pesquisa, no foram informados casos em que inexistisse esta estrutura orga-
nizacional nas prefeituras. Da mesma forma, no se verifcaram casos em que
os setores responsveis pela gesto de pessoas estivessem diretamente ligados
aos gabinetes dos prefeitos.
161
TABELA 16
(Em %)
Faixa populacional
exclusiva
Secretaria muni-
cipal em conjunto
com outras
Setor subordinado
a uma secretaria
Setor subordinado
diretamente che-
a do Executivo
No possui estru-
tura especca
Pequenos 22,22 11,11 66,67
Mdios 27,27 9,09 63,64
Grandes 25,00 75,00
Total 25,00 8,33 66,67
O tipo de vnculo empregatcio do total das pessoas ocupadas nas vrias
secretarias das prefeituras municipais apresentado em termos percentuais na
tabela 17.
TABELA 17
Pessoas ocupadas na prefeitura segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Faixa populacional Estatutrios Celetistas Somente comissionados
Sem vnculo
empregatcio
Total
Pequenos 35,71 21,81 23,89 18,59 100
Mdios 55,86 4,69 12,30 27,15 100
Grandes 58,17 8,38 9,90 23,54 100
Total 54,56 9,20 12,40 23,84 100
Observou-se que, em termos da porcentagem total para as trs faixas popula-
cionais, grande o nmero de pessoas ocupadas das classes somente comissionados
e sem vnculo empregatcio, que somadas representam 36,24% do total, em relao
aos servidores estatutrios e aos celetistas das prefeituras municipais das trs faixas
populacionais (63,76%). Nos municpios pequenos, proporcionalmente, maior
ainda a relao entre o nmero de pessoas ocupadas das classes somente comissio-
nados e aqueles das sem vnculo empregatcio, que totalizam 42,48%, em relao
aos servidores estatutrios e aos celetistas (57,52%). As informaes anterior-
mente referidas sugerem maior infuncia da poltica partidria na administrao
pblica municipal dos pequenos municpios em relao aos municpios de maior
tamanho, referendando os argumentos de Torres (2004, Cap. 4), que trata dos
efeitos sobre a administrao pblica da engenharia institucional brasileira, em
termos do presidencialismo de coalizo e da natureza do pacto federativo.
A tabela 18 indica o percentual relativo do pessoal ocupado no setor de
gesto de pessoas conforme o vnculo empregatcio.
TABELA 18
Pessoas ocupadas na gesto de pessoas segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Sem vnculo
permanente
Total
Pequenos 50,91 20,00 23,64 5,45 100
Mdios 66,67 31,67 1,67 100
Grandes 63,29 6,96 8,54 21,20 100
Total 62,73 6,72 15,89 14,66 100
Tambm nesse caso, foi possvel verifcar que a maior parcela do pessoal
atuante no setor de gesto de pessoas de servidores estatutrios e celetistas (apro-
ximadamente 63%), enquanto uma parcela menor, embora ainda signifcativa
(em torno de 37%), seja composta de comissionados ou de pessoas sem vnculo
empregatcio com as prefeituras municipais.
A tabela 19 mostra a porcentagem de pessoas ocupadas na rea de gesto de
tecnologia da informao (TI) nas prefeituras municipais, por faixa de populao.
So aquelas pessoas que trabalham na gesto do conjunto de recursos tecnolgi-
cos e computacionais para gerao e uso da informao. A TI trabalha com os
seguintes componentes: equipamentos e instalaes de informtica (hardware) e
seus dispositivos e perifricos; programas de computao (software) e seus recur-
sos; sistema de telecomunicaes; e gesto de dados e informaes.
TABELA 19
Pessoas ocupadas na gesto de TI segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Sem vnculo
empregatcio
Total
Pequenos 33,33 33,33 33,33 100
Mdios 40,91 59,09 100
Grandes 45,98 21,84 17,24 14,94 100
Total 44,64 16,96 25,89 12,50 100
No caso de TI, verifcou-se que a maior parcela do pessoal que atua no setor
de servidores estatutrios e celetistas (aproximadamente 62%), enquanto uma
parcela muito signifcativa (em torno de 36%) composta de comissionados ou
163
de pessoas sem vnculo empregatcio com as prefeituras municipais. Este fato pode
ser explicado pela especializao necessria s caractersticas especfcas desta rea,
com o elevado grau de sofsticao e desenvolvimento apresentado nas ltimas
dcadas. Deve-se destacar, todavia, que esta participao menor para os munic-
pios mdios e pequenos.
O percentual de profssionais que atuam na gesto fnanceira, ou seja, aque-
les que trabalham com alocao do oramento, previso, execuo oramentria,
contabilidade, relatrios fnanceiros, gesto da dvida e do investimento, esto
distribudos de acordo com seu vnculo empregatcio (tabela 20).
TABELA 20
Pessoas ocupadas na gesto nanceira segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Sem vnculo
empregatcio
Total
Pequenos 47,06 15,29 35,29 2,35 100
Mdios 81,86 18,14 100
Grandes 81,24 5,10 6,56 7,10 100
Total 77,92 4,89 12,29 4,89 100
de se notar que a grande maioria das pessoas que trabalham nessa rea
mais de 80% do total , nos municpios mdios e nos grandes, pertence ao
quadro de pessoal permanente, ou seja, so estatutrios ou celetistas. A exce-
o ocorre nos municpios pequenos, que recorrem a uma signifcativa parcela
(da ordem de 37%) de profssionais comissionados e sem vnculo emprega-
tcio. Este fato pode ser atribudo especializao necessria a esta rea, em
um contexto de pequenos municpios que tende a maiores difculdades para
manter profssionais em seu quadro permanente. Muitos dos pequenos muni-
cpios recorrem a escritrios de contadores especializados para suas atividades
de gesto fnanceira.
Os municpios da amostra foram questionados sobre a existncia de terceiri-
zao de servios na rea de gesto de pessoas, ou seja, se possuam contratos com
empresas privadas para a realizao de suas atividades; se os funcionrios da rea
de gesto de pessoas receberam cursos/programas de treinamento e qualifcao; e
se esta informatiza seus servios. As respostas consolidadas em termos percentuais
so mostradas na tabela 21.
TABELA 21
(Em %)
Faixa populacional
Municpios que terceiri-
zam atividades na rea
de gesto de pessoas
Atividades terceiriza-
das
1
(mdia)
dos
2
(mdia)
Municpios com pro-
e qualicao para o
pessoal da rea
Pequenos 22,22 5,56 100,00 33,33
Mdios 9,09 2,27 100,00 27,27
Grandes _ _ 75,00 75,00
Total 12,50 95,83 37,50
Notas:
1
As atividades terceirizadas pesquisadas foram: gerao de folha de pagamento, manuteno de cadastro com infor-
maes atualizadas dos funcionrios, gerenciamento de informaes referentes aos recursos humanos e levantamento
de faltas e atestados mdicos.
2
Os seguintes procedimentos foram pesquisados no que tange informatizao: folha de pagamentos, dados cadas-
trais dos funcionrios e informaes de movimentao dos servidores.
Os dados demonstram que apenas os municpios pequenos e mdios
terceirizam atividades da rea de gesto de pessoas, enquanto os municpios
grandes no o fazem. Assim mesmo, relativamente insignifcante o nmero
destas atividades terceirizadas nos municpios mdios e pequenos. No que se
refere informatizao dos processos de gesto de pessoas, apenas nos grandes
municpios da amostra estes no esto totalmente informatizados. signifcativo
que os municpios grandes, que no terceirizam atividades de gesto de pessoas,
ofeream em maior recorrncia programas de treinamento e qualifcao para o
pessoal desta rea, sendo coerente que os pequenos e os mdios, que terceirizam
atividades em dada medida, disponibilizem em menor intensidade programas de
treinamento a seu pessoal.
Um dos objetivos desta pesquisa foi verifcar a composio do quadro de
pessoal das prefeituras municipais em termos do grau de instruo. Foi poss-
vel obter esta informao apenas no caso dos municpios grandes da amostra.
Os municpios mdios e pequenos afrmaram dispor das informaes sobre o grau
de instruo de seus quadros em arquivos, porm estas so de difcil compilao,
uma vez que relatrios com tais informaes no so solicitados frequentemente.
Os resultados so apresentados na tabela 22.
165
TABELA 22
(Em %)
Ensino
fundamental
incompleto e
completo
Ensino mdio
incompleto e
completo
Ensino superior
incompleto e
completo
Ps-graduao Total
Pequenos 100
Mdios 100
Grandes 0,91 13,22 34,98 41,40 9,49 100
Total 100
Segundo informaes dos funcionrios da gesto dos municpios grandes,
em torno de 50% do quadro de pessoal possui nvel superior, ainda que incom-
pleto, e ps-graduao.
Especifcamente em relao ao grau de instruo para o pessoal que trabalha
na rea de gesto de pessoas, a tabela 23 apresenta os resultados dos municpios
pequenos e grandes. Os municpios de tamanho mdio da amostra no dispu-
nham de informaes especfcas sobre o grau de instruo dos servidores que
trabalham na rea de gesto de pessoas pelas razes mencionadas anteriormente,
ou seja, existem as informaes, porm estas so de difcil compilao, uma vez
que relatrios com tais informaes no so solicitados frequentemente. Ao con-
trrio, os municpios pequenos neste caso forneceram as informaes, em funo
do pequeno nmero de servidores alocados nesta rea.
TABELA 23
Pessoas ocupadas na gesto de pessoas segundo grau de instruo
(Em %)
Ensino
fundamental
incompleto e
completo
Ensino mdio
incompleto e
completo
Ensino superior
incompleto e
completo
Ps-graduao Total
Pequenos _ 12,73 29,09 54,55 3,64 100
Mdios 100
Grandes _ 8,54 39,56 44,94 6,96 100
Total 100
Observou-se que a parcela de pessoal de nvel superior incompleto e com-
pleto e com ps-graduao preponderante em mais de 50%, tanto nos munic-
pios pequenos como nos grandes. No foi possvel obter este detalhamento para
os municpios de mdio porte da amostra.
Foi identifcado na pesquisa, cujos dados so apresentados na tabela 24,
que a grande maioria do pessoal ocupado em gesto da tecnologia possui grau de
instruo de nvel superior incompleto e completo e com ps-graduao. Uma
parcela ainda signifcativa de pessoal com ensino mdio (50%) ainda atua nesta
rea nos municpios mdios, enquanto nos municpios grandes esta parcela
reduzida para aproximadamente 30% do pessoal.
TABELA 24
Pessoas ocupadas na gesto de TI segundo grau de instruo
(Em %)
Ensino
fundamental
incompleto e
completo
Ensino mdio
incompleto e
completo
Ensino superior
incompleto e
completo
Ps-graduao Total
Pequenos _ _ _ 100,0 _ 100
Mdios _ _ 50,00 45,45 4,55 100
Grandes _ 1,15 29,89 54,02 14,94 100
Total _ 0,89 33,04 53,57 12,50 100
Na rea de gesto fnanceira, de acordo com os dados fornecidos e dispostos
na tabela 25, o grau de instruo do pessoal ocupado distribudo entre ensino
mdio incompleto e completo e ensino superior incompleto e completo
somado ao pessoal com ps-graduao em partes aproximadamente equivalentes
(50%). A situao dos municpios pequenos uma exceo, em que a maioria
de pessoas com ensino mdio incompleto e completo.
TABELA 25
Pessoas ocupadas na gesto nanceira segundo grau de instruo
(Em %)
Ensino
fundamental
incompleto e
completo
Ensino mdio
incompleto e
completo
Ensino superior
incompleto e
completo
Ps-graduao Total
Pequenos _ 3,53 67,06 29,41 _ 100
Mdios _ 4,90 59,80 31,86 3,43 100
Grandes 0,36 6,74 42,99 45,90 4,01 100
Total 0,24 5,97 49,52 40,81 3,46 100
167
A tabela 26 apresenta a porcentagem das prefeituras municipais da amostra que
possuem previso de contratao de pessoal permanente por meio de concursos
pblicos nos prximos dois anos.
TABELA 26
(Em%)
Faixa populacional Prefeituras com previso de concurso para os prximos dois anos
Pequenos 44,44
Mdios 54,55
Grandes 75,00
Total 54,16
Esses nmeros podem sugerir a falta de planejamento da gesto de pessoas,
j que os dados demonstram que menos da metade dos municpios pequenos e
pouco mais da metade dos municpios mdios possuem previso de realizao
de concursos nos prximos anos. Deve-se recordar, conforme a tabela 17, que
um nmero signifcativo de pessoas ocupadas nas prefeituras municipais de porte
pequeno e mdio no possui vnculo empregatcio ou so apenas comissionados.
Distintamente, entre os municpios maiores, 75% preveem realizar concursos
pblicos nos prximos dois anos.
Em relao aos dados usados no planejamento do quadro de pessoal das pre-
feituras municipais, a tabela 27 apresenta as informaes consideradas na criao
de vagas, demonstrando que a grande maioria so demandas das diferentes secre-
tarias, mais do que propriamente um planejamento em funo de parmetros
comparativos de necessidades nas diferentes polticas setoriais.
TABELA 27
(Em %)
Faixa populacional
Cadastro e movimentao
de servidores
setoriais
Pequenos 33,33 44,44 100,00
Mdios 72,73 72,73 90,91
Grandes 50,00 25,00 100,00
Total 54,16 54,16 95,83
A grande maioria dos municpios possui planos de cargos e salrios (PCS)
ou o Plano de Cargos, Carreiras, Salrios/Remunerao (PCCR), conforme a
tabela 28. Muito embora seja possvel considerar que os conceitos de PCS e do
PCCR se assemelham em termos de contedo, trata-se mais de questo de deno-
minao (semntica) do que de diferena de signifcado.
TABELA 28
Existncia de PCS ou do PCCR
(Em %)
Faixa populacional PCS PCCR
Mdios 63,64 63,64
Grandes 50,00 75,00
Total 62,50 70,83
Por outro lado, quando questionados sobre planos de cargos e salrios
para pessoal de reas especfcas das prefeituras, as respostas dos entrevistados
indicam a ausncia deste instrumento de gesto de pessoas em algumas carrei-
ras, como as da sade e da guarda municipal. Os resultados da pesquisa so
apresentados na tabela 29.
TABELA 29
Existncia do PCCR em reas especcas da prefeitura
(Em %)
Faixa populacional PCCR/estatuto educao PCCR/estatuto sade
PCCR/estatuto guarda
municipal
Pequenos 100,00 33,33 _
Mdios 90,91 27,27 _
Grandes 75,00 25,00 25,00
Total 91,66 29,16 4,16
Questionados quanto s difculdades de contratao de profssionais por
questes salariais, a maioria dos municpios (67%) indicou haver problemas e
rotatividade, especialmente no que se refere aos mdicos, conforme indicado na
tabela 30. Menor proporo dos municpios pesquisados (54%) indicou dif-
culdade de contratao de engenheiros e arquitetos e um tero dos municpios
relatou difculdade de contratao de economistas e administradores, tambm
por motivos salariais.
169
TABELA 30
(Em %)
Engenheiros e
arquitetos
Advogados
Economistas e
administradores
Contadores
Pequenos 66,67 11,11 33,33 _ _ _
Mdios 72,73 18,18 72,73 45,45 54,55 45,45
Grandes 50,00 25,00 50,00 50,00 50,00 25,00
Total 66,67 16,67 54,16 29,16 33,33 25,00
Em termos de capacitao e treinamento de recursos humanos, foram apre-
sentadas informaes sobre a existncia de cursos de capacitao para o pessoal
ocupado nas prefeituras municipais na tabela 31.
TABELA 31
(Em %)
Faixa populacional
Realizao de capacitao
de funcionrios
Realizao de cursos de capacitao
Pequenos 55,56 55,56 33,33
Mdios 81,82 36,36 72,73
Grandes 75,00 75,00 75,00
Total 70,83 50,00 58,33
Foi possvel observar que pouco mais da metade dos municpios pequenos
declara realizar capacitao de seus funcionrios, a partir de demandas especfcas.
A maior proporo dos que realizam cursos de capacitao para seus servidores
pertencem faixa populacional mdia.
A implantao de polticas de participao, satisfao e valorizao dos
funcionrios na gesto das prefeituras declarada pelos municpios grandes, por
meio de instrumentos de participao e valorizao do bom desempenho, con-
forme mostrado na tabela 32. Menos da metade dos municpios das outras faixas
populacionais relatou o uso destas polticas de gesto de pessoas. Cabe destacar
que so poucas as prefeituras (25%) que relataram dispor de instrumentos para
medir a satisfao de seus servidores.
TABELA 32
Polticas de participao, satisfao e valorizao de funcionrios na gesto
da prefeitura
(Em %)
Faixa populacional
dos funcionrios
para valorizar o bom desem-
penho dos funcionrios
Pequenos 33,33 _ 22,22
Mdios 45,45 9,09 9,09
Grandes 100,00 25,00 100,00
Total 50,00 8,33 29,16
A tabela 33 mostra os resultados obtidos no que se refere a servios e instrumentos
de comunicao e/ou participao do cidado, quais sejam: a existncia de balco
integrado de atendimento ao cidado, servio de ouvidoria pblica, telefone com
nmero especial para consulta, internet (home page), internet (e-mail), informa-
tivos peridicos, reunies em bairros, guia de servios da prefeitura, terminais/
computadores disponveis ao pblico, publicaes e cartilhas, caixa de coleta de
sugestes/reclamaes.
TABELA 33
1
(Em %)
Faixa populacional
Balco integrado de atendimento ao cidado Servio de ouvidoria pblica
Pequenos 33,33 _
Mdios 27,27 45,45
Grandes 50,00 75,00
Total 33,33 33,33
Nota:
1
Os servios e os instrumentos de comunicao e/ou participao do cidado listados no bloco de gesto de pessoas so:
balco integrado de atendimento ao cidado, servio de ouvidoria pblica, telefone com nmero especial para consulta,
internet (home page), internet (e-mail), informativos peridicos, reunies em bairros, guia de servios da prefeitura,
terminais/computadores disponveis ao pblico, publicaes e cartilhas e caixa de coleta de sugestes/reclamaes.
Observou-se que a maioria dos municpios relatou haver pelo menos um
servio de atendimento ao cidado, embora tenha sido possvel identifcar, em
alguns dos municpios, apenas a existncia de balco integrado de atendimento
ao cidado e de servio de ouvidoria pblica.
171
5 BLOCO D: GESTO DE TECNOLOGIA DA INFORMAO
Nesta seo, so apresentados os resultados das entrevistas sobre de gesto de
tecnologia da informao. No presente relatrio, gesto de TI engloba o plane-
jamento, a execuo, o acompanhamento e o controle das atividades relaciona-
das aos servios tecnolgicos e computacionais necessrios para a gerao e o
uso da informao nos municpios pesquisados. Cada tabela traz informaes
a respeito da estrutura presente, no funcionamento e na operao da gesto de
TI das prefeituras municipais, agrupadas conforme a faixa de populao dos
municpios da amostra.
5.1 Aspectos gerais
No que se refere aos aspectos gerais, na maioria dos municpios (50% ou metade
deles) existe um setor de gesto de TI subordinado a uma secretaria, conforme
mostrado na tabela 34. Um menor nmero deles (em torno de 17%) o setor
responsvel pela gesto de TI est subordinado diretamente chefa do Executivo.
Em 25% dos casos, este setor no possui uma estrutura especfca.
TABELA 34
(Em %)
Faixa populacional
exclusiva
Secretaria muni-
cipal em conjunto
com outras
Setor subordinado
a uma secretaria
Setor subordinado
diretamente che-
a do Executivo
No possui estru-
tura especca
Pequenos _ 11,11 33,33 11,11 44,44
Mdios 9,09 _ 54,55 18,18 18,18
Grandes _ _ 75,00 25,00 _
Total 4,16 4,16 50,00 16,67 25,00
Talvez a resposta para a falta de estrutura especfca de gesto de TI em 25%
das prefeituras municipais da amostra e em at 44% dos municpios pequenos
esteja nos dados apresentados na tabela 35, ou seja, nos municpios pequenos,
mais de 75% das atividades de TI so terceirizadas, enquanto nas faixas de popu-
lao mdia e grande so de aproximadamente 50%.
Um fato signifcativo a referir sobre os dados da tabela 35 a existncia de
parcerias na gesto de TI tanto com o governo federal quanto com o governo
do estado em mais da metade dos municpios pesquisados, por meio de con-
vnios, repasses de recursos ou intercmbio de conhecimentos, tecnologias e
equipamentos. Estas parcerias geralmente se do em reas especfcas, tais como
a sade e a educao.
TABELA 35
(Em %)
Faixa populacional
Atividades de TI
terceirizadas
Pequenos 75,93 44,44 33,33 11,11
Mdios 48,48 45,45 72,73 9,09
Grandes 54,17 100,00 75,00 50,00
Total 54,16 58,33 16,67
A tabela 36 apresenta a porcentagem das prefeituras municipais da amostra que
planejam a atualizao de hardware e software, a capacitao de pessoas e a infraes-
trutura da rede fsica e da segurana de sua gesto de informao. Os municpios
pequenos e mdios tm menor previso de atualizao de hardware e software e
em infraestrutura de redes. Na atualizao de hardware e na infraestrutura de
redes e segurana, apenas 33,33% dos pequenos e 45,45% dos mdios preveem
atualizao. Na atualizao de software e capacitao de pessoas, apenas 22,22%
dos pequenos informam esta previso. Para estas reas, respectivamente, 45,45%
e 27,27% dos mdios planejam atualizao. J 75% dos grandes apresentam pla-
nejamento em todas as frentes avaliadas.
TABELA 36
(Em %)
Faixa populacional
Atualizao de
hardware
Atualizao de
software
Capacitao de
pessoas
Infraestrutura de redes
e segurana
Pequenos 33,33 22,22 22,22 33,33
Mdios 45,45 45,45 27,27 45,45
Grandes 75,00 75,00 75,00 75,00
Total 45,83 41,66 33,33 45,83
A tabela 37 apresenta de forma resumida algumas porcentagens de seus servios
que esto informatizados, alm dos servios disponveis populao em sua pgina
da internet. Estas ltimas informaes foram agregadas em funo das poucas infor-
maes obtidas de uma lista de diversos servios que constavam nos questionrios.
173
Todos os municpios da amostra responderam que dispem de mais de 70%
dos seguintes servios informatizados conforme indicado na segunda coluna
da tabela 37: cadastro de pacientes na rea de sade, agendamento de consultas
mdicas, controle e distribuio de medicamentos, cadastro de alunos, matrcula
de alunos, Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), Imposto sobre Servi-
os de Qualquer Natureza (ISSQN), Imposto sobre Transmisso de Bens Inter
Vivos (ITBI), dvida ativa, emisso de alvar, registro e controle funcional, folha
de pagamento, documentos processuais, protocolo, controle dos bens mveis,
controle dos bens imveis, compras, cadastros de fornecedores, gerenciamento de
estoque, administrao oramentria, administrao fnanceira e contabilidade.
Os municpios grandes oferecem populao, em suas pginas da internet,
quase 90% dos seguintes servios conforme indicado na terceira coluna da
tabela 37: consulta de processos, dirio ofcial, estatsticas sobre o municpio,
estrutura organizacional, legislao municipal, mapa do municpio, notcias ou
informativo, ouvidoria municipal, prestao de contas do municpio, Programa
de Orientao e Proteo ao Consumidor (Procon) municipal, programas e pro-
jetos, protocolo, atividades das secretarias municipais, servio de atendimento ao
cidado, servio de emisso de guia de ISS de autnomos, servio de emisso de
guia de dvida ativa, segunda via de IPTU, links e telefones teis, editais de licita-
o, informaes tursticas do municpio e solicitao de servios de manuteno
urbana. Por outro lado, as prefeituras dos municpios mdios e pequenos ainda
carecem destes servios via internet.
Os municpios grandes j informatizam seus servios (mdia de 17,25 anos),
enquanto os mdios e pequenos apresentam informatizao mais tardia (12,38 e
11,33 anos, respectivamente).
TABELA 37
prefeitura em sua proviso
(Em %)
Faixa populacional Servios totalmente informatizados
Servios disponveis no site
da prefeitura
Anos de servios informatizados
Pequenos 77,78 30,69 11,33
Mdios 72,33 44,16 12,38
Grandes 78,26 89,29 17,25
A tabela 38 apresenta o indicador de acesso internet e de instalao de
computadores em rede nas prefeituras municipais. De acordo com informaes
dos gestores municipais, embora os pequenos e os mdios municpios da amostra
possuam maior acesso internet que os municpios grandes, o nvel de interliga-
o entre os computadores de suas secretarias ainda restrito.
TABELA 38
(Em %)
Faixa populacional
Computadores
com acesso
internet
Todos os
computadores
Todos os computa-
dores de algumas
secretarias
Parte dos compu-
tadores de todas
as secretarias
Parte dos compu-
tadores de algu-
mas secretarias
Pequenos 93,22 33,33 33,33 _ 22,22
Mdios 93,55 45,45 36,36 9,09 9,09
Grandes 90,00 75,00 _ _ 25,00
Total 45,83 29,16 4,16 16,67
6 RESULTADOS GERAIS
A partir da pesquisa, possvel evidenciar alguns resultados em relao ao obje-
tivo geral e alguns dos objetivos especfcos deste projeto. Estes resultados so
apresentados a seguir, de forma itemizada.
Entre as principais barreiras e defcincias encontradas na gesto pblica dos
municpios da amostra esto:
A terceirizao de servios tpicos de gesto fnanceira, como conta-
bilidade, elaborao do PPA, da LOA, de manuteno do cadastro de
contribuintes, de empresas e autnomos, o que deveria ser realizado
pela administrao direta da prefeitura municipal. Isto ocorre em 46%
dos municpios da amostra.
A baixa oferta de cursos de capacitao e treinamento para os funcion-
rios das prefeituras municipais, em especial na rea de gesto fnanceira.
O uso ainda limitado rea da sade de instrumentos de cooperao
entre os municpios, para solues conjuntas de problemas. Na pesqui-
sa, foram mencionadas ocorrncias de consrcios em 50% dos munic-
pios grandes e cerca de 45% nos mdios e nos pequenos.
A no utilizao de informaes socioeconmicas mais abrangentes no
planejamento oramentrio manifesta pela informao de que nem
a metade dos municpios no Esprito Santo os realiza, e aqueles que o
fazem em grande medida se restringem a estudos de mbito municipal.
175
Os parcos esforos na gerao de receitas prprias, como ampliao das
receitas oriundas do IPTU e do ISSQN, baixas inclusive nos munic-
pios de maior porte. Este fato se refete na menor proporo da receita
prpria no total da receita municipal que, por sua vez, indica a forte de-
pendncia dos municpios em relao aos repasses federais e estaduais.
A relativamente baixa participao da populao dos municpios pe-
quenos na elaborao do PPA e do oramento municipal (33%), bem
como na escolha dos investimentos (55,56%).
No que tange aos municpios maiores, a declarada plena participao
no corroborada pelos estudos empricos especfcos da temtica do
OP na Grande Vitria, denotando que a participao ainda insuf-
ciente, a despeito do que mostram os dados desta pesquisa.
A existncia de grande nmero de pessoas sem vnculo empregatcio
com a prefeitura mais de 35% do total de pessoas ocupadas so co-
missionados e sem vnculo empregatcio, enquanto nos pequenos mu-
nicpios este nmero de mais de 42%. A situao mais grave em
gesto de TI, para mdios e pequenos, e em gesto fnanceira, para os
pequenos. Esta proporo indica a necessidade de maior contratao de
efetivos no quadro de pessoal das prefeituras municipais, em especial
nos pequenos municpios.
A falta de informao sobre o grau de instruo do pessoal ocupado
nas prefeituras municipais de tamanho pequeno e mdio indica sria
defcincia na gesto de pessoas, inclusive no que se refere defnio
de vagas para futuros concursos e ao estabelecimento de programas de
aperfeioamento. Apenas as prefeituras dos municpios grandes dis-
pem deste tipo de informao.
Alguns municpios da amostra pesquisada ainda no possuem PCS ou
o PCCR. Apenas em 25% dos grandes municpios existe o PCCR ou
estatuto para a guarda municipal.
A maioria dos municpios da amostra afrmou ter problemas na contra-
tao de profssionais de nvel superior, como mdicos, engenheiros e
arquitetos. Esta difculdade tambm ocorre em menor proporo para
advogados, economistas, administradores e contadores.
Ainda se mostram relativamente pouco utilizadas as polticas de
participao, satisfao e valorizao dos funcionrios das prefei-
turas municipais.
Embora todos os municpios declararem dispor de instrumentos de
atendimento e comunicao aos cidados, ainda so relativamente t-
midas estas iniciativas. Poucas prefeituras informaram dispor de balco
integrado de atendimento ao cidado (33% do total e 50% dos muni-
cpios grandes) ou servio de ouvidoria pblica (33% do total e 75%
dos municpios grandes).
Menos da metade dos municpios pesquisados planeja sua gesto de
tecnologia da informao, embora parcela signifcativa disponha de
servios totalmente informatizados, inclusive por meio de pginas da
internet em menor proporo para os municpios mdios e pequenos.
A pesquisa de campo e a anlise de seus principais resultados permitem sugerir
algumas frentes de atuao por parte dos poderes pblicos. A fragilidade dos estu-
dos socioeconmicos que fundamentam o processo oramentrio indica que os
municpios precisam de maior qualifcao nesta frente, com refexes acerca da
importncia destes estudos especialmente na estruturao de seus PPAs. A abran-
gncia maior destes estudos essencial, notadamente porque grande parte dos
investimentos municipais feita em parceria com os governos estadual e federal.
O desinteresse pela base prpria de recursos deve ser combatido em mbito
municipal, visando conferir-lhe maior autonomia fscal e com nfase no IPTU,
que um imposto de natureza mais estvel e de maior complexidade tcnica
para sua administrao. Essa complexidade tem levado os municpios a buscar
ampliar receitas prprias a partir do ISS, resultando em tendncias opostas nestes
dois impostos: o ISS de ascenso e o IPTU de queda em termos de participao
no total da receita municipal. Os impostos sobre propriedade, todavia, conferem
maior sustentabilidade fscal s fnanas municipais frente s futuaes normais
da dinmica econmica, tpicas de impostos sobre a produo e a circulao de
bens e servios. A ao do governo federal poderia se dar por meio de progra-
mas voltados a colher experincias nacionais e internacionais acerca do uso de
impostos sobre a propriedade urbana, visando estabelecer polticas de melhor
administrao desse tributo em mbito municipal.
Ainda na gesto fnanceira, estudos e programas voltados para a qualifcao
de pessoal envolvido em tal campo seriam essenciais, especialmente para o caso
dos municpios pequenos, visando estimular a montagem de equipes internas
mais estveis na rea.
Os municpios mdios e especialmente os pequenos necessitam de apoio
tcnico do governo federal para montar seus portais de transparncia em tempo
hbil. Os portais dos governos estaduais j avaliados pela ONG Contas Abertas
177
mostram que estes no traduzem sufciente transparncia, ocorrendo casos de oito
estados que fcam abaixo da nota 5,0 (ASSOCIAO CONTAS ABERTAS,
2010). No plano municipal, as difculdades tendem a ser maiores. Desse modo,
o governo federal poderia criar um programa voltado para assessoria dos munic-
pios na montagem de seus portais de maneira padronizada.
Uma leitura inocente dos resultados sugeriria que a participao social, nos
municpios maiores, aproxima-se da plenitude do que seria uma gesto demo-
crtica. No entanto, a bibliografa que refete acerca do tema, mais precisamente
no contexto da Grande Vitria, demonstra sobreposies dos interesses instru-
mentais sob as demandas das entidades representativas da sociedade civil, alm
de limitaes institucionais que garantem a reproduo dos espaos, como o
OP ou os conselhos municipais. Os dados indicam que os municpios grandes
so os mais participativos, seguidos pelos mdios e, por ltimo, pelos pequenos.
No obstante, Sampaio e Silva (2009, p. 252) ponderam, ao analisarem o OP de
Vitria, que avaliar efetivamente a participao da populao e a democratizao
das agncias do Estado requer problematizar acerca de quem participa, como
participa e qual o poder de deciso dos participantes.
Por outro lado, nesta pesquisa no se tem elementos sufcientes para
se ter clareza sobre as variveis que indicam as defnies de prioridades
dos investimentos das prefeituras. Nos estratos mdios e grandes, os dados
demonstram semelhanas entre os diferentes instrumentos defnidores das
prioridades das polticas pblicas municipais: estudo tcnico, deciso dos pre-
feitos, deciso dos secretrios e participao de entidades da sociedade civil e
demandas populares. Como visto, h necessidade de especifcar os meandros
presentes nos espaos de participao envolvendo os atores, as parcerias, as
demandas da populao, as disputas pelas prioridades de aplicao dos recur-
sos pblicos, os critrios de eleio dos delegados de bairros, ou das regionais,
na relao com o governo municipal. Dessa forma, a pesquisa aproximar-se-ia
de uma abordagem mais realista do processo de democratizao do Estado no
mbito municipal. Tais qualifcaes acerca da participao no plano munici-
pal e dos resultados encontrados na pesquisa indicam que seriam necessrios
estudos especfcos adicionais, mais aprofundados e comparativos, sobre a
arena oramentria municipal.
Durante a realizao da pesquisa, foi possvel perceber alguns entraves que
incidem sobre a gesto de pessoas. As condies de trabalho dos funcionrios, a
ausncia de especifcaes de algumas reas da administrao pblica reverbera na
ausncia de atualizao tanto dos documentos internos da administrao muni-
cipal quanto do patrimnio material, que fguram como problemas recorrentes
para as prefeituras municipais mdias e pequenas.
Um aspecto a destacar da realizao da pesquisa foram as difculdades de
obteno de informaes, especialmente nos municpios pequenos e mdios,
sobre o grau de escolaridade do pessoal ocupado, uma vez que as prefeituras
municipais no dispem de relatrios gerenciais para este acompanhamento.
As informaes a este respeito constam dos registros individuais dos servidores,
mas exigiriam um trabalho exaustivo de consulta para serem compiladas.
notria a necessidade de maior contratao de servidores efetivos nos
quadros municipais, bem como a adoo de polticas que visem garantir maior
permanncia do servidor nesses quadros. Ainda na questo da gesto municipal,
o espao fsico das prefeituras daqueles municpios de menor populao se apre-
sentou insufciente, pequeno e inadequado para as atividades desenvolvidas pelo
pessoal envolvido na gesto de pessoas; mais pareciam espaos improvisados do
que locais ergonomicamente adequados para os servios prestados. Isso sugere
serem necessrios investimentos em espaos apropriados para o funcionamento
das diferentes reas da gesto municipal.
As informaes coletadas a respeito da gesto de tecnologia da informa-
o demonstram a necessidade de apoio aos municpios de todas as faixas de
populao para a disponibilizao de servios municipalidade, ainda que esta
necessidade seja mais evidente nos municpios de portes mdio e pequeno.
Uma anlise a ser aprofundada diz respeito natureza do fornecedor do
servio de TI. Para o caso dos municpios menores, tem-se que um nmero rele-
vante deles dependente de um sistema de informaes (software) de gesto de
pessoas oriundo de um nico fornecedor privado. Por outro lado, existem casos
de municpios maiores cujos servios de TI so totalmente fornecidos por uma
empresa pblica. Isto gera algumas infexibilidades notadamente no que diz res-
peito disponibilidade de softwares mais atualizados e ao atendimento adequado,
especialmente do setor responsvel pela gesto de pessoas.
Caberia avaliar em maior detalhe se os referidos sistemas de informao
conseguem suprir as necessidades dos municpios, bem como propor um pro-
grama de desenvolvimento de sistemas de informao especialmente para atender
a rea de gesto de pessoas. No plano da informatizao, tal sistema sinaliza ser
um ponto de fragilidade das administraes municipais. Isso contribuiria para o
fortalecimento institucional dos municpios, disponibilizando, compatibilizando
e padronizando estas informaes.
Deve-se adicionalmente destacar que no foi possvel avaliar com preciso
se as administraes locais dispem dos meios necessrios para uma atuao ade-
quada no que tange aos servios pblicos municipais prestados populao. Para
este fm, seria necessrio consultar a populao, em estudo apropriado. Deveriam
ser propostos estudos especfcos que detalhassem a gesto municipal sob um
179
ponto de vista de seus principais servios populao, notadamente nas reas
de educao, sade, segurana pblica, servios e equipamentos de uso coletivo,
meio ambiente e assistncia social, tendo em vista as caractersticas especfcas da
prestao de servios pblicos nestas diferentes reas.
Por fm, a qualifcao e a permanncia de pessoal em todas as reas mos-
tram-se como o problema mais premente no mbito municipal, notadamente
nas reas meio, visando maior avano institucional dos municpios. A profs-
sionalizao e o fortalecimento do quadro de pessoal permanente seria essencial
para minimizar as descontinuidades das polticas e dos servios no mbito muni-
cipal, com qualifcao na rea de gesto fnanceira para a gerao de receitas
prprias municipais e para a utilizao de tcnicas de planejamento das fnanas
e da infraestrutura baseadas em informaes e indicadores socioeconmicos. Da
mesma forma, faz-se necessria esta profssionalizao para a prestao de servios
de TI e para as iniciativas de maior transparncia e gesto democrtica de recursos
fnanceiros e programas de investimento municipais.
REFERNCIAS
ASSOCIAO CONTAS ABERTAS. ndice de transparncia. Disponvel
em: <http://www.indicedetransparencia.org.br/?page_id=12>. Acesso em: 29
set. 2010.
BRASIL. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Dados
contbeis dos Municipios. 2008. Disponvel em: <http://www.stn.fazenda.gov.
br/estados_municipios/index.asp> Acesso em: maio 2010.
CARLOS, E. O oramento participativo de Vitria-ES sob o signo de diferentes
vises ideolgico-normativas. In: SILVA, M. Z.; BRITO JR., B, T. (Org.).
Participao social na gesto pblica: olhares sobre as experincias de Vitria-
ES. So Paulo: Annablume, 2009.
DE CESARE, C. M. A tributao sobre a propriedade imobiliria e o IPTU:
fundamentao, caracterizao e desafos. In: DE CESARE, C. M.; CUNHA, M.
P. (Org.). Programa Nacional de Capacitao das Cidades. Braslia: Seminrios
Nacionais, MCidades, 2006. p. 45-78.
DOIMO, A. M. Movimento social urbano, igreja e participao popular:
movimento de transporte coletivo de Vila Velha, Esprito Santo. Petrpolis:
Vozes, 1984.
FAORO, R. Os donos do poder: formao do patronato poltico brasileiro. So
Paulo: Globo-Publifolha, 2000. v. 2.
Contagem da populao, 2007.
______. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC). Rio de
Janeiro, 2008a.
______. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Rio de
Janeiro, 2008b.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE);
INSTITUTO JONES DOS SANTOS NEVES (IJSN). Contas regionais:
produto interno bruto estadual. Vitria: IJSN, 2007.
INSTITUTO JONES DOS SANTOS NEVES (IJSN). Jovem, estudo,
trabalho e a idade da felicidade futura. Resenha de Conjuntura, Vitria, ano 1,
n. 52, 2008.
______. Sntese dos indicadores sociais do Esprito Santo. Vitria: IJSN, 2009.
LEAL, V. N. Coronelismo, enxada e voto. 3. ed. So Paulo: Alfa mega, 1976.
MCLURE JR., C. E. O problema da atribuio de impostos: consideraes
conceituais e de carter administrativo para se alcanar a autonomia fscal
das unidades subnacionais. Traduo do texto do curso de relaes fscais
intergovernamentais e fnanceira de governo locais. Viena, ustria: Banco
Mundial, 16-27 mar. 1998.
MENDES, M. J. Financiamento de grandes cidades brasileiras. Revista de
Informao Legislativa, Braslia, ano 40, n. 157, p. 95-102, jan./mar. 2003.
Disponvel em: <http://www.buscalegis.ccj.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/
article/viewFile/28899/28455>. Acesso em: 29 set. 2010.
MUNICPIO que no abrir as contas perde receita. O Estado de S.Paulo, So
Paulo, 18 maio 2010.
PRADO, S. Distribuio intergovernamental de recursos na federao brasileira.
In: REZENDE, F.; OLIVEIRA, F. A. Descentralizao e federalismo fscal
181
no Brasil: desafos da reforma tributria. Rio de Janeiro: Fundao Konrad
Adenauer, 2003, p. 41-125.
PRUDHOMME; R.; SHAH, A. Centralizao versus descentralizao: o diabo
est nos detalhes. In: REZENDE, F.; OLIVEIRA, F. A. (Org.). Federalismo
e integrao econmica regional: desafos para o Mercosul. Rio de Janeiro:
Konrad Adenauer Stiftung, 2004, p. 63-99.
QUEIROZ, M. I. P. Mandonismo local na vida poltica brasileira. So Paulo:
Anambi, 1957.
REZENDE, F. Finanas pblicas. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2001.
ROCHA, H. C.; COSSETTI, M. P. Dinmica cafeeira e constituio de
indstrias no Esprito Santo. Vitria: Ufes, Geres, Coplan,1983.
ROCHA, H. C.; MORANDI, A. M. Cafeicultura e grande indstria. Vitria:
Fundao Ceciliano Abel de Almeida, 1991.
SAMPAIO, P. A.; SILVA, M. Z. O oramento participativo em Vitria-ES sob
os refetores da anlise institucional. In: SILVA, M. Z.; BRITO JR., B, T. (Org.).
Participao social na gesto pblica: olhares sobre as experincias de Vitria-
ES. So Paulo: Annablume, 2009.
SILVA, M. Z. Esprito Santo: Estado, interesse e poder. Vitria: FCAA, SPDC,
Ufes, 1995.
TORRES, M. D. F. Estado, democracia e administrao pblica no Brasil.
Rio de Janeiro: FGV, 2004.
VARGAS, N. C. Polticas de desenvolvimento regional e o papel do Sistema
Geres/Bandes: o caso do Esprito Santo. Dissertao (Mestrado) Universidade
Federal Fluminense, Niteri, 1994.
CAPTULO 5
PERFIL DA GESTO PBLICA DOS MUNICPIOS DO RIO DE JANEIRO
*
Carla Fellows
**
**

**

**
1 INTRODUO
O presente trabalho o resultado da pesquisa Fortalecimento institucional e qualifca-
o da gesto municipal. O objetivo desta pesquisa foi investigar as seguintes reas da
gesto pblica dos municpios do Rio de Janeiro:
1
gesto fnanceira, gesto de capital
e infraestrutura, gesto de pessoas e gesto de tecnologia da informao. E assim,
identifcar as principais difculdades enfrentadas pelos municpios nestas reas.
Para isso trabalhou-se com uma amostra aleatria estratificada de
municpios,
2
na qual foram utilizados dois critrios de seleo: nmero de
habitantes e produto interno bruto (PIB) per capita. Os principais pressu-
postos para a escolha destas duas variveis foram que municpios com nveis
de renda e tamanho populacional diferente tero capacidades distintas de
gesto pblica.
Foram aplicados quatro questionrios aos municpios que fzeram parte da
amostra, abordando cada uma das reas da gesto pblica mencionadas anterior-
mente. Estes questionrios foram construdos ao longo da pesquisa em conjunto
com a Rede Ipea/Associao Nacional das Instituies de Planejamento, Pesquisa
e Estatstica (Anipes).
3

*
Coordenador de estudos e pesquisas do Centro de Estatsticas, Estudos e Pesquisas da Fundao Centro Estadual de
Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ) e coordenador local do projeto.
**
Bolsista do Programa de Apoio a Redes de Pesquisa (ProRedes) do Ipea.
1. A Fundao CEPERJ agradece a participao dos gestores das reas estudadas nesta pesquisa dos seguintes muni-
cpios: Areal, Armao de Bzios, Belford Roxo, Cabo Frio, Carapebs, Cardoso Moreira, Carmo, Engenheiro Paulo de
Frontin, Itaperuna, Mangaratiba, Mendes, Miracema, Pira, Quaits, Quissam, Resende, Rio das Flores, Rio das Ostras,
Silva Jardim, So Gonalo, Tangu, Terespolis, Trs Rios, Valena e Volta Redonda.
2. O nmero de casos da amostra foi determinado pelos estados, mas o formato desta foi determinado pelo Ipea.
3. As instituies que participaram da pesquisa: CEPERJ; Fundao Prefeito Faria Lima; Centro de Estudos e Pesquisa de
Administrao Municipal (Cepam/SP); Instituto de Desenvolvimento Econmico e Social do Par (IDESP/PA); Instituto de
Desenvolvimento Municipal e Estadual (Ideme/PB); Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN/ES); Instituto Paranaense de
Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes/PR); e Secretaria de Estado do Planejamento e do Oramento (Seplan/AL).
importante ressaltar que o estado do Rio de Janeiro formado por
92 municpios e a amostra foi de 32 municpios, o que corresponde a mais
34% do total. Destes 32 municpios visitados, obteve-se resposta de 25, ou
seja, 27% dos municpios do estado. Cabe esclarecer que embora a amostra
seja aleatria, ela no representativa, ou seja, os valores encontrados para
os 25 municpios investigados no permitem extrair inferncias para os 92
municpios do estado.
Como este trabalho no pretende rankear os municpios estudados e
sim descrever seu processo de gesto pblica nas reas delimitadas decidiu-
-se no divulgar, na anlise, o nome dos municpios selecionados na amos-
tra. Por isso, resolve-se dispor os dados agrupando os municpios em trs
grandes faixas: pequenos, mdios e grandes. Foram considerados munic-
pios pequenos aqueles com populao abaixo de 20 mil habitantes; mdios
aqueles entre 20 mil e 100 mil habitantes; e grandes os com mais de 100
mil habitantes. Os resultados da pesquisa sero mostrados, nos prximos
captulos, por meio deste recorte populacional.
Em relao amostra vale dizer que, primeiramente, os municipais
foram divididos em quatro faixas populacionais e em cada faixa foram dividi-
dos em grupos acima e abaixo do PIB per capita em relao mdia estadual,
o que resultou em oito estratos distintos. Por exemplo, os municpios da
faixa populacional de at 20 mil habitantes foram divididos em dois estra-
tos, o primeiro formado por aqueles com PIB per capita maior que a mdia
estadual e o segundo com os municpios com PIB per capita abaixo da mdia.
A tabela 1 mostra, para cada estrato, o nmero total de municpios
amostrados, a renda per capita mdia entre eles, a distncia mdia entre os
municpios e a capital do estado e o tempo mdio de criao (instalao).
Percebe-se que a renda per capita mdia entre os municpios amostrados
varia de R$ 190,5 menor valor encontrado no estrato 2 a R$ 341,3
maior valor encontrado no estrato 6. A distncia, em mdia, entre os muni-
cpios amostrados da capital do estado varia de 17,8 quilmetros menor
distncia encontrada no estrato 7 a 155,7 quilmetros maior distncia
encontrada no estrato 6. O tempo mdio de instalao dos municpios
amostrados varia de 33,7 anos menor tempo encontrado no estrato 4 a
71 anos maior tempo encontrado no estrato 7.
Observa-se na tabela 1 que no existe uma relao direta entre os municpios
mais prximos da capital do estado e a renda per capita. Ao contrrio, pode-se
observar que os municpios dos estratos 4 e 6, que ocupam, respectivamente, a
terceira e a segunda maior distncia em mdia da capital do estado, so os muni-
cpios que possuem os maiores valores de renda per capita.
Perl da Gesto Pblica dos Municpios do Rio de Janeiro
185
TABELA 1
Estrato
Total de
municpios no
estrato
Total de
municpios
amostrados
Renda per capita
mdia em 2000
Distncia mdia dos
municpios capital
do estado
(quilmetro)
Tempo mdio de
instalao dos munic-
pios (anos)
1 24 6 245,1 112,9 38,5
2 4 3 190,5 155,7 34,7
3 31 6 224,8 115,4 56,5
4 6 4 324,3 116,8 33,7
5 16 2 274,5 42,6 44
6 7 3 341,5 119,8 66
7 2 1 268,8 17,8 71
8 2 0
Fontes: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e Ipeadata.
Optou-se por dispor os dados agrupando os municpios em trs grandes
faixas: pequenos, mdios e grandes, como dito anteriormente. Por meio da tabela
2 podem ser observados os nmeros da amostra realizada em relao amostra
sugerida e ao universo. Assim, 78% dos municpios equivale a 25 deles suge-
ridos na amostra responderam os questionrios. E, destes 25, apenas trs respon-
deram parcialmente.
TABELA 2
Municpios da amostra sugerida e da amostra realizada
Estrato Total de municpios Amostra sugerida Amostra realizada
Pequenos 28 12 9
Mdios 37 12 10
Grandes 27 8 6
Total 92 32 25
Nas prximas sees, sero descritos os principais resultados encontrados
por esta pesquisa.
4
O objetivo desta seo apresentar os resultados encontrados no bloco A questio-
nrio gesto fnanceira. Esta parte do trabalho est organizada da seguinte forma:
a primeira parte apresenta os aspectos gerais da estrutura da gesto fnanceira nos
4. Entende-se neste trabalho que a gesto nanceira um ciclo que se completa nas seguintes fases: planejamento,
execuo, acompanhamento e controle (interno e externo) das nanas municipais (ativo, passivo, receita e despesa).
municpios estudados; a segunda busca identifcar se os municpios planejam a
execuo do oramento e quais os mecanismos utilizados para combater o dfcit
oramentrio, quando for o caso; e a terceira parte apresenta os instrumentos de
participao social durante o processo decisrio da gesto fnanceira municipal.
2.1 Aspectos gerais
Alguns aspectos da estrutura da gesto fnanceira das prefeituras que partici-
param desta pesquisa foram julgados importantes para entender seu processo
de funcionamento. Destacam-se neste relatrio seis aspectos: i) a estrutura do
rgo responsvel pela gesto fnanceira; ii) o percentual de municpios com
servios externos de contabilidade nessa rea; iii) o percentual de municpios
com atividades terceirizadas (mdia) nessa rea; iv) o percentual de municpios
que possuem alguma das suas atividades terceirizadas nessa rea; v) o percen-
tual de municpios com processos informatizados nessa rea; e vi) o percentual
de municpios que possuem programas de treinamento e qualifcao para seus
funcionrios nessa rea.
Em relao estrutura do rgo responsvel pela gesto fnanceira, a tabela
3 mostra que todos os municpios estudados possuem uma secretaria ou um setor
responsvel por esta rea, mostrando assim, estabilidade e capacidade organiza-
cional para gerir as fnanas pblicas do municpio. Sendo que, 60% deles contam
com uma secretaria municipal exclusiva, 30% com uma secretaria municipal em
conjunto com outras e apenas 8% com um setor subordinado a uma secretaria.
Cabe ressaltar que 75% dos municpios pequenos contam com uma secreta-
ria municipal exclusiva de fnanas. Em relao aos municpios mdios e grandes,
observa-se que os valores so, respectivamente, 50% e 60%.
TABELA 3
(Em %)
Faixa populacional
Secretaria munici-
pal exclusiva
Secretaria muni-
cipal em conjunto
com outras
Setor subordinado
a uma secretaria
Setor subordinado
diretamente che-
a do Executivo
No possui estru-
tura especca
Pequenos 75 12,5 12,5
Mdios 50 50
Grandes 60 20 20
Total 60,9 30,4 8,7
Destacam-se nas tabelas 4 e 5, trs aspectos da estrutura da rea de gesto
fnanceira dos municpios: primeiro, se os servios administrativos que deveriam
ser executados pelo rgo responsvel pela rea de fnanas realmente o so.
187
Assim, investigou-se se os municpios possuem servios externos de contabili-
dade ou alguma de suas atividades terceirizadas,
5
para saber o grau de controle
da gesto municipal destas atividades. Segundo, perguntou-se se os processos
relacionados a arrecadao de tributos, contabilidade, controle da execuo do
plano plurianual (PPA), controle da execuo oramentria e dvida ativa so
informatizados, acredita-se que a informatizao dos processos melhora a quali-
dade da informao produzida. Por fm, supondo que o investimento contnuo
na qualifcao dos funcionrios uma atividade relevante para melhorar seu
desempenho, perguntou-se aos municpios sobre a existncia de programas de
treinamento e qualifcao para seus funcionrios.
As tabelas 4 e 5 mostram que em nenhum dos municpios mdios estudados
foram encontrados servios externos de contabilidade e que, em mdia, 6% deles
tm alguma de suas atividades terceirizadas. Em contraposio, 40% dos municpios
grandes utilizam servios externos de contabilidade, sendo que, em mdia, 25%
deles apresentam alguma de suas atividades terceirizadas. Os municpios mdios so
os que apresentam maior percentual no que se refere mdia de processos infor-
matizados (94%), frente, portanto, dos municpios pequenos (90%) e grandes
(80%). Em relao aos programas de treinamento e qualifcao de funcionrios,
como esperado, os municpios grandes se destacam (80%) em relao aos munic-
pios mdios (50%) e aos pequenos (20%). Acredita-se que os municpios pequenos
encontram mais difculdade em realizar programas de treinamento e qualifcao
para seus funcionrios por possurem menos recursos fnanceiros.
TABELA 4
(Em %)
Faixa populacional
Municpios com servios externos de
contabilidade
treinamento e qualicao para seus
funcionrios
Pequenos 25 25
Mdios 50
Grandes 40 80
Total 17,4 47,8
5. As atividades investigadas com o objetivo de descobrir se eram terceirizadas foram: servios de contabilidade,
elaborao do PPA, do oramento e da Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Oramentria Anual (LOA),
manuteno do cadastro imobilirio, do cadastro de contribuintes e do cadastro de empresas e autnomos.
TABELA 5
(Em %)
Faixa populacional Atividades terceirizadas
1
(mdia) Processos informatizados
2
(mdia)
Pequenos 25 90
Mdios 6,5 94
Grandes 25 80
Notas:
1
As atividades pesquisadas foram: servios de contabilidade, elaborao do PPA, do oramento e da PGV, execuo
da LOA, manuteno do cadastro imobilirio, do cadastro de contribuintes e do cadastro de empresas e autnomos.
2
Alguns aspectos sobre a forma como os municpios planejam, executam,
acompanham e controlam determinadas atividades na rea de gesto fnan-
ceira foram julgados importantes nessa pesquisa e, por isso, investigados.
Nesse sentido, uma questo investigada a realizao de estudos socioe-
conmicos como subsdio ao planejamento oramentrio. Um estudo socio-
econmico importante para que a prefeitura tenha conhecimento tanto da
situao social, quanto da econmica do seu municpio e regio. Isto poder
possibilitar que as propostas de interveno da prefeitura tenham maior
efetividade e eficincia e consigam alcanar os objetivos inicialmente pro-
postos. A tabela 6 mostra que este estudo pouco adotado pelos municpios
estudados, apenas 39% destes municpios realizaram este tipo de estudo. Os
municpios mdios foram os que mais realizaram estudos socioeconmicos
(50% deles).
A tabela 6 tambm mostra que a maioria expressiva dos municpios
estudados conta com os mecanismos de acompanhamento e controle na rea
de despesas com pessoal. No que se refere s outras reas, parece no haver
grande distino no uso de mecanismos de acompanhamento e controle,
independente da faixa populacional em que se situam os municpios. Alm
disso, observa-se ainda na tabela que, os gestores municipais tm acesso
situao atualizada de suas dotaes para fins de gerenciamento prprio de
suas despesas, em 100% dos municpios pequenos, em 90% dos municpios
mdios e 80% dos municpios grandes.
189
TABELA 6
(Em %)
Faixa populacional
Realizam estudos
socioeconmicos
Disponibilizam
informaes de
dotao
1
Despesa pessoal
Endividamento no
curto prazo
Endividamento no
longo prazo
Pequenos 37,5 100 87,5 12,5 37,5
Mdios 50 90 100 40 30
Grandes 20 80 80 40 40
Total 39,1 91,3 91,3 30,4 34,8
Nota:
1
Mecanismos de acompanhamento e controle: engloba atividades peridicas relativas ao registro e anlise de receitas
e despesas, para subsidiar as aes a serem empreendidas. (REDE IPEA/ANIPES, 2010a).
A PGV um instrumento de planejamento municipal. Por meio deste
instrumento so defnidos os valores bases dos terrenos e, tambm, das edif-
caes do municpio. Isto permite que o governo municipal tenha uma ao
regularizadora, em relao ao uso e ocupao do solo. A sua atualizao,
assim como a reviso do cadastro imobilirio permitir melhor arrecadao
dos tributos municipais.
A tabela 7 mostra o nmero mdio, em anos, de defasagem na atualiza-
o da PGV, do cadastro imobilirio do Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU) e da legislao do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
(ISSQN). importante destacar que o IPTU e o ISSQN so as principais
fontes de recursos diretos dos municpios da amostra
6
e que, sendo assim,
a defasagem na atualizao do registro do IPTU e da legislao do ISSQN
podem gerar consequncias negativas para as finanas municipais.
A defasagem na atualizao do cadastro da PGV nos municpios peque-
nos , em mdia, de aproximadamente nove anos, nos mdios de quatro anos
e nos grandes de oito anos.
Em relao ao cadastro de IPTU, os municpios grandes encontram-se atuali-
zados. J nos municpios pequenos e mdios, a defasagem de seis anos em mdia.
A legislao do ISSQN encontra-se em defasagem para todos os muni-
cpios estudados. Os municpios pequenos so os que apresentam a maior
defasagem, quatro anos em mdia, nos mdios a defasagem de trs anos e
nos grandes dois anos.
6. Segundo Prado (2003) e Rezende (2003), as principais fontes de recursos diretos dos municpios denidos pela
Constituio Federal de 1988. So eles: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial e Urbana IPTU e o Imposto
sobre Servios de Qualquer Natureza ISQN. (BURLAMAQUI, 2008, p. 12.).
TABELA 7
Faixa populacional
PGV Cadastro IPTU Legislao ISSQN
Pequenos 9,7 6 4,7
Mdios 4,6 6,4 3,9
Grandes 8,3 2,5
Outro ponto investigado diz respeito ao dfcit oramentrio. Perguntou-se
aos municpios quais os mecanismos utilizados para correo do dfcit ora-
mentrio (receita total menor que a despesa total). A tabela 8 mostra o resultado
desta questo.
Como possvel perceber, a maior parte dos municpios prefere utilizar
o mecanismo de reduo de despesas (87%) para combater o dficit oramen-
trio. Destaca-se que este mecanismo utilizado predominantemente pelos
municpios pequenos. O segundo mecanismo mais adotado pelos munic-
pios foi o aumento da arrecadao de tributos prprios (47%). Ressalta-se
que os municpios mdios so os que mais utilizam este mecanismo (60%).
O terceiro mecanismo mais adotado pelos municpios a busca por transfe-
rncia voluntria (34%) dos estados e da Unio. Novamente os municpios
mdios (50%) destacaram-se como os que mais utilizam este recurso. E o
quarto mecanismo adotado foi o aumento do endividamento via inscrio
em restos a pagar (26%). Destacam-se aqui os municpios grandes (40%)
que foram os que mais buscaram este tipo de mecanismo. Alm disso, cabe
dizer que o mecanismo de solicitao de emprstimo no foi adotado por
nenhum dos municpios que participaram da nossa amostra.
Destaca-se ainda que a arrecadao de tributos prprios dos municpios
pequenos extremamente baixa no ultrapassam em mdia 3% da sua receita
total,
7
so muito reduzidos na maioria das cidades, quando no inexistentes.
Alm disso, as difculdades para aumentar o volume desta arrecadao so enor-
mes, depende de diversos fatores, por exemplo, estar com a PGV e o cadastro
imobilirio do IPTU atualizados, para que assim o municpio possa aumentar
seu potencial de arrecadao de tributo. Outra questo a atividade econmica
do municpio, que gera renda, emprego e consequentemente mais tributos.
Os municpios pequenos da amostra, em geral, possuem baixa atividade econ-
mica. Tendo em vista estas questes citadas, adotar como mecanismos de correo
7. Ver Burlamaqui (2008).
191
em caso de dfcit oramentrio o aumento de tributos prprios se mostra pouco
atraente para a realidade da maior parte dos municpios pequenos da amostra.
8

TABELA 8
(Em %)
Faixa populacional
Municpios
Aumentaram a
arrecadao de
tributos prprios
Buscaram transfe-
rncia voluntria
Solicitaram
emprstimos
Reduziram
despesas
Aumentaram
endividamento via
inscrio em restos
a pagar
Pequenos 37,5 25 100 12,5
Mdios 60 50 90 30
Grandes 40 20 60 40
Total 47,8 34,8 87 26,1
Uma questo importante para a gesto pblica que emergiu ps-Constituio
Federal de 1988 (CF/88), segundo a literatura (SILVA; BRITO JR., 2009),

foi a
sua democratizao, com a criao de canais de participao da sociedade civil.
A suposio desta literatura em meados dos anos 1980 e incio dos anos 1990 era
que o impacto da participao da sociedade civil na gesto pblica provocava o
aumento da efccia, efetividade, transparncia e controle da qualidade dos bens
e servios pblicos, da atuao da administrao pblica e at mesmo do direcio-
namento das polticas pblicas.
O objetivo da tabela 9 apresentar o grau de institucionalizao da partici-
pao social no processo decisrio da gesto fnanceira municipal. Destacam-se
aqui trs questes: primeira, se a sociedade civil participa da elaborao do PPA;
segunda, se a populao participa diretamente da elaborao do oramento da
prefeitura e; terceira, se os relatrios de acompanhamento da execuo oramen-
tria so divulgados para a populao.
8. Outra justicativa que pode estar desestimulando estes municpios o recurso que eles recebem do Fundo de Par-
ticipao dos Municpios (FPM). Sabe-se que a transferncia do FPM estabelecida principalmente devido ao critrio
populacional e, sendo assim, no se relaciona com a base econmica e tributria do municpio, ou seja, quanto menor
o municpio mais favorecido ele por este fundo.
Esse tema no foi aprofundado pela nossa pesquisa, mas importante destacar, que o FPM foi concebido pela Emenda
Constitucional n
o
18/1965, este fundo formado por 22,5% do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), 22,5%
do Imposto de Renda (IR), repasse de 50% do Imposto Territorial Rural (ITR), o imposto retido na fonte do funcionalis-
mo municipal e 2,5% do IPI por meio do Fundo de Exportao (FPEX).
Como pode ser observado na tabela, em mais de 50% dos municpios, a
sociedade civil no participa da elaborao do PPA, nem da elaborao do ora-
mento da prefeitura. Destacam-se aqui os municpios pequenos com os piores
resultados (25%).
A divulgao dos resultados dos relatrios da execuo oramentria para a
populao realizada pela maioria dos municpios, mais de 80%. Destacam-se os
municpios pequenos, os quais 87% afrmaram fazer tal divulgao.
TABELA 9
(Em %)
Faixa populacional
Municpios
elaborao do PPA
para a populao
Pequenos 25 37,5 87,5
Mdios 50 50 80
Grandes 80 40 80
Total 47,8 43,5 82,6
O objetivo desta seo apresentar os resultados encontrados no bloco B ques-
tionrio gesto de capital e infraestrutura. Esta parte do trabalho est organizada
da seguinte forma: a primeira parte apresenta os aspectos gerais da estrutura
responsvel pelo planejamento e pela execuo do investimento nas prefeituras;
a segunda busca identifcar a capacidade dos municpios de planejarem e execu-
tarem seu investimento; e a terceira parte apresenta o grau de institucionalizao
da participao social no processo de escolha dos investimentos que sero execu-
tados pela prefeitura, como tambm, faz referncia divulgao das informaes
populao de projetos de investimento j executados.
3.1 Aspectos gerais
A gesto de capital e infraestrutura nas prefeituras foi interpretada nesta pesquisa
como conjunto de atividades fundamentais em todo processo de investimento.
Atividades estas que vo desde o gerenciamento da concepo e elaborao de
projetos de investimentos a execuo, aperfeioamento, manuteno e avaliao
desses investimentos realizados pelos municpios.
193
Nesse sentido, perguntou-se s prefeituras sobre a existncia de um rgo
responsvel pelo planejamento e pela execuo do investimento. Pouco mais de
69% das prefeituras afrmaram ter um rgo responsvel pelo planejamento dos
investimentos, e 73% delas disseram haver um rgo responsvel pela execuo
dos investimentos. Surpreendentemente, quando se observa a faixa populacional,
percebe-se que apenas 40% dos municpios grandes afrmaram ter um rgo res-
ponsvel pelo planejamento e pela execuo dos investimentos. Em contraposi-
o, 87% dos municpios pequenos informaram ter este rgo.
Outra questo que se destaca, em relao estrutura do investimento das
prefeituras, refere-se realizao de parcerias para atender s demandas de inves-
timento: 82% das prefeituras responderam positivamente.
TABELA 10
(Em %)
Faixa populacional
investimentos
investimento
Pequenos 87,5 87,5 75
Mdios 70 80 80
Grandes 40 40 100
Total 69,6 73,9 82,6
Outra questo investigada nesta pesquisa diz respeito capacidade dos munic-
pios de planejarem e executarem seu investimento. Para medir o grau de capaci-
dade dos municpios nestas duas aes, foram feitas as seguintes perguntas para
as prefeituras: Quais instrumentos so utilizados como subsdios para a defnio
de prioridades dos investimentos realizados pela prefeitura? Quais instrumentos
so utilizados como subsdios ao planejamento dos investimentos da prefeitura?
iii) Existem atualizaes dos cadastros de bens da prefeitura?
No que se refere aos instrumentos utilizados para a defnio de prioridades
dos investimentos realizados pela prefeitura, a tabela 11 mostra que 95% dos
municpios afrmaram que defnem suas prioridades de investimentos a partir das
demandas da populao, 91% deles por meio de estudos tcnicos, 87% deles por
decises do prefeito; 69% deles por decises do secretariado e 65% por participa-
o de entidades sociais. Destaca-se que todos os municpios grandes afrmaram
defnir suas prioridades a partir de trs instrumentos: demandas da populao,
estudos tcnicos e decises do prefeito. Por outro lado, a participao de entida-
des sociais foi o instrumento menos utilizado.
TABELA 11
dos pela prefeitura
(Em %)
Decises do
prefeito
Decises do
secretariado
Demandas da
populao
Participao de
entidades sociais
Pequenos 100 75 62,5 100 75
Mdios 80 90 70 90 60
Grandes 100 100 80 100 60
Total 91,3 87 69,6 95,7 65,2
Em relao utilizao de instrumentos como subsdio ao planejamento dos
investimentos da prefeitura, observa-se na tabela 12 que 100% dos municpios
afrmaram usar o PPA, 78% utilizam o plano diretor e o plano de governo, 47%
contam com o plano estratgico, 34% apresentam planos setoriais, e 26% reali-
zam planos de desenvolvimento local sustentvel.
TABELA 12
Utilizao de instrumentos como subsdio ao planejamento
dos investimentos da prefeitura
(Em %)
Faixa populacional Plano diretor PPA Plano estratgico Planos setoriais
Plano de
desenvolvi-
mento local
sustentvel
Plano de
governo
Pequenos 50 100 50 12,5 50 75
Mdios 90 100 40 50 10 90
Grandes 100 100 60 80 20 60
Total 78,3 100 47,8 34,8 26,1 78,3
Sobre a existncia e a atualizao dos cadastros de bens das prefeituras,
observa-se na tabela 13 que 100% dos municpios afrmaram ter cadastrado ou
atualizado o cadastro dos bens mveis e 78% deles cadastraram ou atualizaram
os bens de uso pblico especial, 47% deles os bens de uso comum. Apenas 7%
deles tiveram os bens tombados. Destaca-se que em nenhum municpio mdio
ou grande os bens tombados foram atualizados ou cadastrados. Em relao
mdia de atualizao dos cadastros nenhum municpio demorou mais que um
ano para ser realizado.
195
TABELA 13
Faixa populacional Bens mveis
1
Demais bens
mveis
2
Bens de uso
pblico especial
Bens de uso
comum
Bens tombados
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Pequenos 100 0,8 100 0,7 100 1 62,5 10,8 37,5 10,3
Mdios 100 1,4 100 1,3 70 1,2 40 10,3 6 20,8
Grandes 100 0,7 80 1 60 1 40 1 4 14
Total 100 95,7 78,3 47,8 47,8
Notas:
1
2
O grau de institucionalizao da participao social no processo decisrio da prefeitura
foi uma dimenso considerada nessa pesquisa, como destacado anteriormente. Nesse
sentido, foram elaboradas duas questes: uma referente participao da populao
na escolha dos investimentos a serem executados pela prefeitura, e a outra, a respeito
da divulgao para a populao das informaes sobre os valores e os prazos dos proje-
tos de investimento executados pelo municpio. Os dados mostram que a maior parte
dos municpios estudados afrma possuir canais de participao da sociedade civil.
Como pode ser observado na tabela 14, 82,6% dos municpios afrmaram que a
populao participa na escolha dos investimentos da prefeitura. Em 91% dos munic-
pios h uma divulgao para a populao das informaes da prefeitura sobre os valores
e os prazos dos projetos de investimento executados. Os meios de divulgao
9
mais
utilizados pelas prefeituras so as placas afxadas no local da obra e os jornais locais.
TABELA 14
(Em %)
Faixa populacional
dos investimentos
Divulgao populao dos valores e
Pequenos 87,5 75
Mdios 80 100
Grandes 80 100
Total 82,6 91,3
9. Perguntou-se s prefeituras se elas utilizavam os seguintes meios: placas axadas em locais pblicos, placas axadas
no local da obra, site da prefeitura, jornais locais e rdios para divulgar sua populao as informaes da prefeitura
sobre os valores e os prazos dos projetos de investimento executados.
10
O objetivo desta seo apresentar os resultados encontrados no bloco C ques-
tionrio gesto de pessoas. Esta parte do trabalho est organizada da seguinte
forma: a primeira parte apresenta os aspectos gerais da estrutura da gesto de pes-
soas nos municpios estudados; a segunda busca identifcar como os municpios
planejam e executam determinadas atividades nessa rea; e a terceira apresenta o
grau de institucionalizao da participao social no processo decisrio da gesto
de pesssoas nos municpios.
4.1 Aspectos gerais
Alguns aspectos da estrutura da gesto de pessoas das prefeituras que participa-
ram desta pesquisa foram considerados relevantes para entender seu processo de
funcionamento. Destacam-se cinco aspectos: i) a estrutura do rgo responsvel
pela gesto de pessoas; ii) o percentual de pessoas ocupadas por vnculo emprega-
tcio, e por em toda a prefeitura e nos setores responsvel pela gesto de pessoas,
pela gesto fnanceira e pela gesto de tecnologia da informao; iii) as atividades
terceirizadas na rea de gesto de pessoas; iv) os processos informatizados na rea
de gesto de pessoas; e v) os programas de treinamento e qualifcao para seus
funcionrios na rea de gesto de pessoas.
Em relao estrutura do rgo responsvel pela gesto de pessoas,
pressupe-se nesta pesquisa que uma secretaria exclusiva dedicada gesto
de pessoas possibilita maior autonomia decisria e financeira a esta rea.
Mas a tabela 15 mostra que esta no a realidade da maioria dos munic-
pios estudados, sendo o setor subordinado a uma secretaria a estrutura mais
encontrada nos municpios (45%). Esta estrutura alcana 60% nos munic-
pios mdios, 33% nos pequenos e 40% nos grandes.
Em segundo lugar, observou-se com maior frequncia a estrutura de secreta-
ria municipal exclusiva, alcanando apenas 33% dos municpios estudados. Nos
municpios pequenos esta estrutura chega a aproximadamente 55%, enquanto
nos grandes atinge 40% e nos mdios cobre apenas 10%.
Cabe ressaltar que 20% dos municpios grandes afirmaram no possuir
uma estrutura especfica responsvel pela gesto de pessoas. A indefinio
organizacional existente pode se constituir em um entrave para o pleno
desenvolvimento das atividades previstas nessa rea de gesto.
10. Entende-se neste trabalho que a gesto de pessoas engloba o planejamento, a execuo, o controle e os acom-
panhamentos das atividades relacionadas contratao, ao treinamento e conservao de um quadro de pessoal
necessrio para a manuteno dos servios prestados pela prefeitura.
197
TABELA 15
(Em %)
Faixa populacional
Secretaria munici-
pal exclusiva
Secretaria muni-
cipal em conjunto
com outras
Setor subordinado
a uma secretaria
Setor subordinado
diretamente che-
a do Executivo
No possui estru-
tura especca
Pequenos 55,6 11,11 33,3
Mdios 10 20 60 10
Grandes 40 40 20
Total 33,3 12,5 45,8 4,2 4,2
As tabelas de 16 a 19 tm o objetivo de identifcar o percentual de pessoas
ocupadas, por vnculo empregatcio, nas seguintes reas: em toda a prefeitura,
somente no setor responsvel pela gesto de pessoas, somente no setor responsvel
pela gesto fnanceira, e, somente no setor responsvel pela gesto de tecnologia
da informao.
Como esperado, a tabela 16 mostra que mais de 70% do pessoal ocupado
nas prefeituras so funcionrio de carreira (estatutrio e celetista). Nos muni-
cpios pequenos esse percentual chega a aproximadamente 85%, nos mdios e
grandes por volta de 70%.
TABELA 16
Pessoas ocupadas na prefeitura, segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Faixa populacional Estatutrios Celetistas
Somente comissio-
nados
Sem vnculo perma-
nente
Pequenos 51,5 35 8 5,6
Mdios 53,4 15,8 13,0 17,8
Grandes 61,7 8,4 11,7 18,2
Total 57,5 14,6 11,6 16,3
Observa-se, tambm, que mais de 70% do pessoal ocupado no rgo
responsvel pela rea de gesto de pessoas so funcionrios de carreira (esta-
tutrio e celetista), como mostra a tabela 17. Nos municpios pequenos este
percentual chega a aproximadamente 85%, nos grandes por volta de 70% e
nos mdios em torno de 60%.
TABELA 17
Pessoas ocupadas na gesto de pessoas, segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Somente comissio-
nados
Sem vnculo perma-
nente
Pequenos 33,3 44,4 19,4 2,8
Mdios 56,7 18,3 8,3 16,7
Grandes 48,8 16,3 12,5 22,5
Total 48,3 22,7 12,5 16,5
Na rea de gesto de tecnologia da informao, ao observar os dados por faixa
populacional, v-se que no caso dos municpios pequenos e mdios a maior parte dos
funcionrios no de carreira (estatutrio e celetista), como mostra a tabela 18. Apenas
os municpios grandes possuem a maioria dos seus funcionrios de carreira, chegando
a aproximadamente 69%. Nesta rea o percentual de pessoas ocupadas em cargos
comissionados ou celetistas visivelmente mais elevado em relao aos estatutrios.
Acredita-se que o percentual elevado de pessoas ocupadas em cargos comis-
sionados nessa rea esteja relacionado ao fato de ela ter se constitudo recente-
mente na maioria dos municpios. A mesma hiptese pode valer para os celetistas,
tendo em vista que h uma tendncia recente de contratao de servidores pblico
sobre o regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT).
TABELA 18
Pessoas ocupadas na gesto de TI, segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Pequenos 7,7 38,5 15,4 38,5
Mdios 38,7 4,8 46,8 9,7
Grandes 15,8 56,8 27,4 0,0
Total 23,5 36,5 33,5 6,5
Sendo a gesto fnanceira um dos braos mais importantes da prefeitura,
pois dela provem os recursos para os investimentos tanto de bens e capital como
para pessoal, o vnculo empregatcio torna-se essencial para a continuao de um
trabalho desenvolvido pela gesto municipal.
Como esperado tambm, mais de 70% do pessoal ocupado no rgo res-
ponsvel pela rea de gesto fnanceira so funcionrios de carreira (estatutrio e
celetista), como mostra a tabela 19. Nos municpios grandes este percentual chega
a 83%, nos mdios em torno de 70% e nos pequenos aproximadamente 58%.
199
Chama ateno o expressivo percentual de cargos comissionados na rea de
gesto fnanceira, chegando a mais de 40% nos municpios pequenos. Destaca-se,
tambm, a quase inexistncia de pessoal sem vnculo permanente nesta rea.
TABELA 19
Pessoas ocupadas na gesto nanceira, segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Pequenos 33,3 25,0 41,7
Mdios 63,9 8,4 26,5 1,2
Grandes 78,0 5,0 17,0
Total 67,2 8,8 23,6 0,4
A tabela 20 destaca trs aspectos da estrutura da rea de gesto de pessoas
dos municpios: primeiro, se os municpios possuem alguma de suas atividades
terceirizadas, para se saber o grau de controle da gesto municipal destas ativida-
des. Segundo, entre os diversos processos realizados na rea de gesto de pessoas
alguns foram considerados primordiais: aqueles referentes folha de pagamentos,
dados cadastrais dos funcionrios e informaes de movimentao dos servidores,
acredita-se que a informatizao dos processos melhora a qualidade da informao
produzida. Por isso, perguntou-se a cada municpio se tais processos so infor-
matizados. Por fm, supondo que o investimento contnuo na qualifcao dos
funcionrios uma atividade de gesto relevante para melhorar seu desempenho,
perguntou-se aos municpios sobre a existncia de programas de treinamento e
qualifcao para seus funcionrios.
A tabela 20 mostra que em nenhum dos municpios grandes estudados
foi encontrada alguma de suas atividades terceirizadas. Em contraposio,
20% dos municpios mdios e aproximadamente 11% dos pequenos apre-
sentam alguma de suas atividades terceirizadas.
Os municpios pequenos e mdios ocupam as melhores colocaes no
que se referem mdia de processos informatizados (100%). Nos municpios
grandes, isso ocorre em 80% dos casos. No que se refere aos programas de trei-
namento e qualifcao de funcionrios, como esperado, os municpios gran-
des apresentam a melhor colocao (80%), em relao aos municpios mdios
(50%) e aos pequenos (22%).
TABELA 20
(Em %)
Faixa populacional
Municpios que terceirizam
atividades na rea de gesto
de pessoas
1
Processos informatizados
2

(mdia)
Municpios com programas
de treinamento e qualicao
para o pessoal da rea
Pequenos 11,1 100 22,2
Mdios 20 100 50
Grandes 80 80
Total 12,5 95,8 45,8
Notas:
1
As atividades pesquisadas foram: gerao de folha de pagamento, manuteno de cadastro com informaes atualizadas dos
funcionrios, gerenciamento de informaes referentes aos recursos humanos e levantamento de faltas e atestados mdicos.
2
Os seguintes procedimentos foram pesquisados: folha de pagamento, dados cadastrais dos funcionrios e informaes
de movimentao dos servidores.
As tabelas de 21 a 24 tm o objetivo de identifcar o percentual de pessoas
ocupadas, por grau de instruo nas seguintes reas: em toda a prefeitura, somente
no setor responsvel pela gesto de pessoas, somente no setor responsvel pela gesto
fnanceira ou somente no setor responsvel pela gesto de tecnologia da informao.
Observa-se na tabela 21 que mais de 40% do pessoal ocupado nas prefeituras
possui ensino superior incompleto ou completo. Nos municpios grandes este percen-
tual chega a 54%. Menos de 1% dos funcionrios das prefeituras so sem instruo.
No outro extremo, tambm muito pequeno o percentual de ps-graduados.
TABELA 21
Pessoas ocupadas na prefeitura, segundo grau de instruo
(Em %)
Ensino fundamental
incompleto e
completo
Ensino mdio
incompleto e
completo
Ensino superior
incompleto e
completo
Ps-graduao
Pequenos 0,1 36,7 38,5 22,5 2,3
Mdios 0,1 22,2 42,0 34,6 1,1
Grandes 1,5 16,8 26,8 54,3 0,7
Total 0,8 21,3 33,5 43,3 1
Em relao ao percentual de pessoas ocupadas na rea de gesto de pes-
soas, 48% dos funcionrios possuem ensino superior incompleto ou completo.
Nos municpios mdios, este percentual chega a 53%, nos pequenos 46%, e nos
grandes 45%. Apenas 1% dos funcionrios desta rea so sem instruo e 4%
deles tem ps-graduao. Cabe ressaltar ainda, que 36,4% dos funcionrios tm
ensino mdio incompleto ou completo e que nos municpios grandes 20,3% dos
funcionrios tm ensino fundamental incompleto ou completo.
201
TABELA 22
Pessoas ocupadas na gesto de pessoas, segundo grau de instruo
(Em %)
Ensino fundamental
incompleto e
completo
Ensino mdio
incompleto e
completo
Ensino superior
incompleto e
completo
Ps-graduao
Pequenos 4,7 34,9 46,5 14,0
Mdios 44,6 53,6 1,8
Grandes 2,7 20,3 31,1 45,9
Total 1,2 9,8 36,4 48,6 4,0
No que diz respeito ao percentual de pessoas ocupadas na rea de gesto
de tecnologia da informao, 47% dos funcionrios possuem ensino superior
incompleto ou completo. Nos municpios grandes este percentual chega a 54%,
nos pequenos 46% e nos mdios 37%. Apenas 5% dos funcionrios desta rea
possuem ensino fundamental incompleto ou completo e 5% deles tm ps-gra-
duao. Cabe ressaltar ainda que 41% dos funcionrios possuem ensino mdio
incompleto ou completo.
TABELA 23
Pessoas ocupadas na gesto de TI, segundo grau de instruo
(Em %)
Ensino fundamental
incompleto e
completo
Ensino mdio
incompleto e
completo
Ensino superior
incompleto e
completo
Ps-graduao
Pequenos 46,2 46,2 7,7
Mdios 3,2 54,8 37,1 4,8
Grandes 7,4 32,6 54,7 5,3
Total 5,3 41,8 47,6 5,3
Sobre a tabela 24, vale dizer que 50% dos funcionrios ocupados na
gesto financeira possuem ensino superior incompleto ou completo e 40%
deles, ensino mdio incompleto ou completo. Apenas 6% dos funcion-
rios desta rea possuem ensino fundamental incompleto ou completo e 3%
deles tem ps-graduao. Ao olhar a faixa populacional, cabe ressaltar ainda
que menos de 2% dos municpios pequenos tm funcionrios com ensino
fundamental incompleto e completo e 52,8% deles tm ensino superior
incompleto ou completo.
TABELA 24
Pessoas ocupadas na gesto nanceira, segundo grau de instruo
(Em %)
Ensino fundamental
incompleto e
completo
Ensino mdio
incompleto e
completo
Ensino superior
incompleto e
completo
Ps-graduao
Pequenos 1,9 41,5 52,8 3,8
Mdios 8,1 52,2 39,8
Grandes 6,6 31,6 56,1 5,7
Total 6,6 40 50 3,5
Alguns aspectos de como os municpios planejam e executam determinadas ativi-
dades na rea de gesto de pessoas das prefeituras foram investigados na pesquisa.
Destacam-se nesta seo os seguintes: i) previso de concurso para os prximos
dois anos; ii) informaes consideradas importantes para a criao de novas vagas
na prefeitura; iii) existncia de Plano de Cargos, Carreiras e Salrios/Remunera-
o (PCCR); iv) existncia de PCCRs em reas especfcas da prefeitura; v) dif-
culdade na contratao de pessoal por questes salariais; vi) existncia de cursos
de capacitao para funcionrios da prefeitura; e vii) polticas de participao,
satisfao e valorizao de funcionrios na gesto da prefeitura.
Sobre a ampliao do quadro de servidores municipais, 54% dos municpios
estudados afrmaram que pretendem realizar concurso pblico nos prximos dois
anos. Em relao s faixas populacionais, observa-se que aproximadamente 45%
dos municpios pequenos pretendem ampliar seu quadro, enquanto nos mdios e
grandes o nmero de resposta chega a 60%.
TABELA 25
(Em %)
Faixa populacional
Prefeituras com previso
de concurso para os prximos
dois anos
Pequenos 44,4
Mdios 60
Grandes 60
Total 54,2
203
Para a realizao de concursos pblicos, com o objetivo de ampliar o qua-
dro de servidores municipais, fundamental que as prefeituras saibam das suas
necessidades. Por isso, foram questionados os tipos de informaes consideradas
no momento de criao de novas vagas. Cerca de 87% dos municpios afrmaram
que criam suas vagas a partir de demandas das secretarias, 58% disseram que se
baseiam nas informaes do cadastro e da movimentao dos servidores munici-
pais, e 37% em parmetros de polticas setoriais.
TABELA 26
(Em %)
Faixa populacional Cadastro e movimentao de servidores Parmetros de polticas setoriais Demandas das secretarias
Pequenos 44,4 22,2 77, 8
Mdios 80 50 100
Grandes 40 40 80
Total 58,3 37,5 87,5
No que se refere existncia de Planos de Cargos, Carreiras e Salrio/Remu-
nerao nas prefeituras foi perguntado aos municpios se contam com: Planos
de Cargos e Salrios (PCS) e PCCRs. Como mostra a tabela 27, com relao
existncia de PCS, 80% dos municpios grandes afrmaram possuir, enquanto os
mdios chegam a 60% e os pequenos apenas a 22%. Sobre a existncia de PCCR,
60% dos municpios mdios afrmaram ter e, apenas, aproximadamente 20% dos
municpios grandes e pequenos.
TABELA 27
Existncia de PCS e de PCCR
(Em %)
Pequenos 22,2 22,2
Mdios 60 50
Grandes 80 20
Total 50 33,3
Com relao existncia de PCCR em reas especfcas da prefeitura, 87%
dos municpios afrmaram ter para os servidores da rea de educao, 20% para
guardas municipais e apenas 8% para a rea de sade. Destaca-se que os munic-
pios mdios disseram no possuir PCCR na rea de sade.
TABELA 28
(Em %)
Faixa populacional PCCR/Estatuto educao PCCR/Estatuto sade PCCR/Estatuto guarda municipal
Pequenos 77,8 11,1 22,2
Mdios 90 20
Grandes 100 20 20
Total 87,5 8,3 20,8
No que diz respeito difculdade na contratao de pessoal por questes
salariais observa-se que todos os municpios estudados possuem alguma difcul-
dade em contratao em todas as reas perguntadas nesta pesquisa, como mostra
a tabela 29. Destaca-se que os municpios pequenos e mdios possuem maior
difculdade na contratao de mdicos, engenheiros e arquitetos e advogados, j
os municpios grandes na contratao de professores.
Fica claro que o porte do municpio um fator determinante na gra-
dao das dificuldades de contratao, com exceo dos cargos de magis-
trio, em que os municpios de mdio e grande portes apresentam mais
dificuldade que os pequenos.
TABELA 29
(Em %)
Engenheiros
e arquitetos
Advogados
Economistas e
administradores
Contadores
Pequenos 66,7 22,2 55,6 55, 6 44,4 33,3
Mdios 70 40 50 40 30 50
Grandes 20 40 20 20 20 20
Total 58,3 33,3 45,8 41,7 33,3 37,5
Sobre a realizao de cursos de capacitao para funcionrios da pre-
feitura, a resposta foi positiva em mais de 60% dos municpios pequenos.
Entre eles, mais de 20% por meio de programao de cursos e mais de 40%
por demandas especficas.
Em relao aos municpios grandes e mdios, verifca-se que 80% rea-
lizam cursos de capacitao para funcionrios, entre eles, mais de 80% por
demandas especfcas.
205
TABELA 30
(Em %)
Faixa populacional
Realiza capacitao de
funcionrios
Realizao de cursos de capacitao
Pequenos 66,7 22,2 44,4
Mdios 80 30 80
Grandes 80 20 80
Total 75 25 66,7
Para apreender se as prefeituras contam com polticas de participao, satisfa-
o e valorizao de seus funcionrios, perguntou-se pela existncia dos seguintes
instrumentos: i) instrumentos de participao dos funcionrios; ii) instrumentos
que mensuram a satisfao dos funcionrios; e iii) instrumentos para valorizar
o bom desempenho dos funcionrios. Como pode ser observado na tabela 31,
os municpios pequenos e grandes responderam no possuir instrumentos que
mensuram a satisfao dos funcionrios e 10% dos municpios mdios afrmaram
possuir. Em relao aos outros dois instrumentos, 40% dos municpios grandes e
20% dos pequenos assinalaram possuir tais instrumentos.
TABELA 31
(Em %)
Faixa populacional
dos funcionrios
Pequenos 22,2 22,2
Mdios 30 10 50
Grandes 40 40
Total 29,2 4,2 37,5
O grau de institucionalizao da participao social no processo decisrio da pre-
feitura outra dimenso considerada nesta pesquisa, como destacado anterior-
mente. Nesse sentido, foram elaboradas perguntas relacionadas aos instrumentos
de atendimento e comunicao ao cidado. As tabelas 32 e 33 apresentam os
principais resultados sobre essa dimenso.
No que se refere aos servios de ouvidoria pblica, observa-se que mais de
70% dos municpios mdios e grandes pesquisados apresentam proviso destes
servios. Em contraposio, nenhum municpio pequeno conta com este. J a
disponibilizao de um balco integrado de atendimento ao cidado um servio
que atinge uma parcela pequena dos municpios, no alcanando 30%.
Percebe-se que mais de 50% dos municpios afrmaram ter pelo menos um
servio de atendimento e/ou comunicao. Observa-se que mais de 80% dos
municpios pequenos contam com proviso de pelo menos um servio. O servio
de atendimento e comunicao mais utilizado pelo cidado dos municpios da
amostra a internet (home page) e o menos utilizado a caixa de coleta de suges-
tes/reclamaes.
TABELA 32
1

(Em %)
Faixa populacional
No possuem servios de participao e
comunicao ao cidado
Existncia de pelo menos um servio de
atendimento e/ou comunicao
Pequenos 22,2 88,8
Mdios 47,3 52,7
Grandes 41,8 58,2
Nota:
1
Os servios e instrumentos de comunicao e/ou participao do cidado listados na questo 23 do bloco de gesto
de pessoas (Dos servios e instrumentos de atendimento ao cidado, quais so disponibilizados pela prefeitura?) so:
balco integrado de atendimento ao cidado, servio de ouvidoria pblica, telefone com nmero especial para consul-
ta, internet (home page), internet (e-mail), informativos peridicos, reunies em bairros, guia de servios da prefeitura,
terminais e computadores disponveis ao pblico; publicaes e cartilhas e caixa de coleta de sugestes/reclamaes.
TABELA 33
(Em %)
Faixa populacional
Prefeituras
Balco integrado de atendimento ao
cidado
Servio de ouvidoria pblica
Pequenos 33,3
Mdios 30 70
Grandes 20 80
Total 29,2 45,8
207
11
O objetivo desta seo apresentar os resultados encontrados no bloco D
questionrio de gesto de tecnologia da informao. Esta parte do trabalho est
organizada da seguinte forma: a primeira parte apresenta os aspectos gerais da
estrutura da gesto de TI nos municpios estudados e a segunda parte do funcio-
namento e operao da gesto de TI.
5.1 Aspectos gerais
Os recursos tecnolgicos so ferramentas fundamentais para auxiliar os ges-
tores pblicos durante todo o processo de planejamento e execuo de tare-
fas. Acredita-se que estas ferramentas possibilitam aos gestores melhorar seu
desempenho e assim alcanar seu objetivo fundamental que garantir o bem-
estar da populao, por meio da prestao de servios pblicos de qualidade
e efcincia. Por isso, o uso de tecnologia da informao na administrao
pblica municipal vem se tornando cada vez mais presente.
Os aspectos da estrutura da gesto de TI das prefeituras analisados na
pesquisa foram: i) a estrutura do rgo responsvel pela gesto de TI; ii) se
terceiriza atividades nesta rea como manuteno de equipamentos, geren-
ciamento/suporte de rede, locao de equipamentos, desenvolvimento de
sistemas, desenvolvimento de web site da prefeitura, manuteno corretiva,
preventiva e evolutiva; e iii) se realiza parceria com outras esferas de governo.
Uma estrutura responsvel pela rea de tecnologia da informao na
prefeitura fundamental para garantir seu funcionamento. A indefinio
organizacional existente pode gerar entraves e prejudicar o desenvolvimento
de atividades previstas na rea.
Em relao estrutura do rgo responsvel pela gesto de TI, a tabela
34 mostra que 60% dos municpios estudados possuem um setor subordi-
nado a uma secretaria responsvel pela rea de gesto de TI. Apenas 13%
afirmaram contar com uma secretaria municipal exclusiva de tecnologia
da informao (TI). Somente 5% dos municpios disseram no possuir
nenhuma estrutura especfica.
Cabe ressaltar que 80% dos municpios grandes afrmaram contar com um
setor subordinado a uma secretaria responsvel pela rea de TI e que 20% com
uma secretaria municipal exclusiva nesta rea.
11. Entende-se neste trabalho que a gesto de TI engloba o planejamento, a execuo, o acompanhamento e o controle
das atividades relacionadas aos servios tecnolgicos e computacionais necessrios para a gerao e o uso da informao.
TABELA 34
(Em %)
Faixa populacional
Secretaria
municipal
exclusiva
Secretaria
municipal em
conjunto com
outras
Setor subordinado
a uma secretaria
Setor subordinado
diretamente che-
a do Executivo
No possui estrutura
especca
Pequenos 62,5 25 12,5
Mdios 28,6 42,8 28,6
Grandes 20 80
Total 15 60 20 5
A terceirizao de atividades nos municpios pode signifcar a falta de investimento
por parte da prefeitura em recursos tecnolgicos como hardwares, softwares, sistemas de
telecomunicaes e gesto de dados e informao, como tambm, na contratao de
mo de obra ou at mesmo no treinamento e na qualifcao de seus funcionrios.
A tabela 36 mostra que, em mdia, 38% dos municpios mdios apresentam
alguma de suas atividades terceirizadas. Os municpios pequenos e grandes tercei-
rizam suas atividades em mais de 50% dos casos.
Outro aspecto investigado da estrutura da gesto municipal diz respeito s ins-
tncias de cooperao intergovernamentais, perguntou-se aos municpios estudados
se realizam parcerias com outras esferas de governo. No que se refere realizao de
parcerias
12
na rea de gesto de TI, 75% dos municpios pequenos afrmaram fazer
parcerias com o governo federal e estadual, enquanto as mesmas parcerias alcanam
33% dos municpios grandes e 57% dos mdios. Em relao a parcerias com outros
municpios, apenas 14% dos municpios mdios responderam que realizam. Os muni-
cpios grandes parecem ser menos atrados por articulaes e parcerias institucionais.
TABELA 35
(Em %)
Faixa populacional
Pequenos 75 75
Mdios 57,2 57,2 14,3
Grandes 33,3 33,3
Total 57,1 57,1 4,8
12. Entende-se como parcerias: () convnios ou outros instrumentos de ajustes com instituies pblicas ou priva-
das, envolvendo repasse de recursos nanceiros administrao municipal e/ou troca de conhecimento, tecnologia ou
equipamentos. (REDE IPEA/ANIPES, 2010d).
209
TABELA 36
(Em %)
Pequenos 52,8
Mdios 38,1
Grandes 52,8
Para medir o grau de planejamento de longo prazo na rea de gesto de TI nos
municpios estudados, perguntou-se pela existncia dos seguintes itens: atuali-
zao de hardware e software, capacitao de pessoas e infraestrutura de redes
e segurana. Como pode ser visto na tabela 37, todos os municpios grandes
afrmaram que realizam atualizao de hardware e software, e infraestrutura de
redes e segurana. No entanto, os municpios pequenos apresentaram as menores
incidncias de respostas sobre estes itens. A capacitao de pessoas foi a dimen-
so que apresentou o menor percentual: 47% dos municpios afrmaram realizar
esse tipo de planejamento. Entre os municpios pequenos, apenas 25% disseram
realizar capacitaes.
TABELA 37
(Em %)
Faixa populacional
Atualizao de
hardware
Atualizao de software Capacitao de pessoas
Infraestrutura de redes e
segurana
Pequenos 37,5 37,5 25 37,5
Mdios 57,2 57,2 42,8 42,8
Grandes 100 100 83,3 100
Total 61,9 61,9 47,6 57,1
No que se refere aos servios informatizados, observa-se que mais de 70%
dos municpios pequenos e grandes pesquisados apresentam proviso destes. J a
disponibilizao desses servios nos sites das prefeituras segue uma relao direta
com o tamanho dos municpios, destacando-se que apenas 25% dos municpios
pequenos disseram realizar este servio. Em mdia, verifca-se que os municpios
mdios e grandes apresentam maior tempo de servios informatizados, cerca de
dez anos, que os pequenos, com aproximadamente seis anos.
TABELA 38
Indicadores de servios informatizados disponveis na internet e experincia da
prefeitura na sua proviso
Faixa populacional
Servios totalmente informatizados
(%)
Servios disponveis no site
da prefeitura
(%)
Anos de servios informatizados
Pequenos 71,7 25,6 6,2
Mdios 63,4 55,1 10,3
Grandes 75,4 65,8 10,3
Alm do planejamento e segurana de dados e servios informatizados,
foram realizadas perguntas sobre indicadores de infraestrutura de informtica da
prefeitura, incluindo questes sobre cobertura de computadores com acesso
internet. A tabela 39 mostra que os municpios mdios apresentam maior inci-
dncia deste tipo de infraestrutura. Em geral, nem todos os computadores das
prefeituras conta com acesso internet e computadores ligados rede (local). Em
relao a computadores em rede (local) so muitas poucas as secretarias que tm
todos os computadores em rede, quaisquer que sejam as faixas populacionais dos
municpios. Estes dados relevam que ainda baixo o investimento das prefeituras
em infraestrutura de informtica.
TABELA 39
(Em %)
Faixa populacional
Computadores
com acesso
internet
Todos os computadores
Todos os computa-
dores de algumas
secretarias
Parte dos computa-
dores de todas as
secretarias
Parte dos computa-
dores de algumas
secretarias
Pequenos 76,8 57,2 14,3 28,6
Mdios 86,4 42,8 14,3 42,8
Grandes 62,8 50 16,7 33,3
Total 50 15 35
211
6 RESULTADOS GERAIS: PRINCIPAIS ACHADOS DA PESQUISA
POR REA DE GESTO
6.1 Gesto nanceira
No que se refere a essa dimenso, destaca-se o fato de que todos os municpios
apresentam algum rgo destinado a esse fm, sendo a secretaria exclusiva o prin-
cipal rgo responsvel por esta atividade entre os municpios pesquisados (60%).
Essa predominncia ocorre em todas as faixas populacionais. Ressalta-se, tambm,
que nenhum municpio da pesquisa registrou a existncia de um setor subordi-
nado diretamente chefa do Executivo como recurso organizacional destinado
gesto fnanceira. Ainda no que se refere gesto fnanceira observa-se um ele-
vado nmero de municpios que tm seus processos informatizados atingindo
quase a totalidade das prefeituras dos municpios pequenos e mdios pesquisados.
Alm disso, h certo esforo dos municpios com programas de treinamento e
qualifcao destinados a este tipo de gesto para seus funcionrios (quase 50%).
A pesquisa retratou que poucos municpios realizam algum tipo de estudo
socioeconmico como subsdio na elaborao de seus oramentos (39%). No
entanto, quase todos (91%) afrmaram disponibilizar as informaes sobre as dota-
es oramentrias. J os mecanismos de acompanhamento e controle oramen-
trios existentes recaem sobretudo sobre a despesa de pessoal (91%), sendo pouco
mencionados no que se refere ao endividamento, seja de curto ou longo prazo.
Do lado das receitas, observa-se certa defasagem na atualizao das bases tri-
butrias sob competncia municipal. Particularmente, chama ateno a defasagem
encontrada entre os municpios pequenos e os mdios no que se refere ao cadastro
do IPTU e da legislao ISSQN. Tal fato no ocorre nos municpios classifcados
como grandes no que se refere ao IPTU e menor quanto legislao ISSQN.
Provavelmente a explicao para esse fato se relaciona com a baixa participao das
receitas prprias na receita oramentria total nos municpios menores.
O dfcit oramentrio corrigido, nos casos de sua identifcao, predomi-
nantemente por meio da reduo de despesas (87%). Vale registrar que h grande
variao, contudo, neste tipo de ao segundo o tamanho dos municpios 60%
mencionado entre os municpios grandes contra 80% e 90% registrados, respec-
tivamente, entre os municpios mdios e pequenos.
No que diz respeito ao controle da populao na gesto financeira, per-
cebe-se que a elaborao de relatrios da execuo oramentria divulgados
para a populao predomina, com mais de 80% de registros. A participao
da sociedade na elaborao do PPA somente elevada entre os municpios
grandes (80%), abrangendo metade dos municpios mdios e um quarto,
apenas, dos classificados como pequenos municpios.
6.2 Gesto de capital e infraestrutura
Essa dimenso revela um quadro diferenciado conforme o tamanho do munic-
pio. A existncia de uma equipe responsvel pelo planejamento dos investimentos
e a ocorrncia de uma equipe responsvel pelo acompanhamento da execuo dos
investimentos foi confrmada por parcela elevada de prefeituras de municpios
pequenos (87,5% em ambos os casos) e mdios (70% e 80%), mas pouco men-
cionada por aquelas dos grandes municpios (40% em ambos). Nestes municpios
predominam as parcerias para atender s demandas de investimento (100%)
item, no entanto, tambm relativamente mencionado nos municpios pequenos
(75%) e mdios (80%).
Demandas da populao e estudos tcnicos foram os itens mais mencio-
nados nas entrevistas como instrumentos usados na defnio de prioridades de
investimentos realizados pelas prefeituras (95% e 91%, respectivamente). A par-
ticipao de entidades sociais e decises dos secretariados receberam 65% e 69%,
respectivamente. J os instrumentos utilizados como subsdio ao planejamento de
investimentos destacam-se o PPA (100%), o plano diretor e o plano de governo
(ambos com 78% de respostas). Poucas prefeituras afrmaram contar, no trabalho
de planejamento de investimentos, com o plano estratgico (47%), os planos
setoriais (34%) e o plano de desenvolvimento local sustentvel (26%).
Por fm, quanto gesto de capital e infraestrutura, observa-se que nmero
elevado de prefeituras afrmou contar com a participao da populao na esco-
lha dos investimentos (82%). Tambm foi elevado o nmero de municpios que
disseram fazer divulgao dos valores e prazos dos seus projetos de investimentos
(91%), atingindo a totalidade das prefeituras dos municpios mdios e grandes.
O bloco de questes sobre gesto de pessoas mostra que 4% das prefeituras no
tm uma estrutura especfca para tratar desta dimenso. Entre aqueles em que h
alguma estrutura, esta se confgura como um setor subordinado a uma secretaria
(41%) ou como uma secretaria municipal exclusiva (33%).
A maior parcela do pessoal ocupado nas prefeituras constituda por vn-
culo estatutrio (57%). Registra-se que pessoal sem vnculo permanente constitui
16,3% das respostas. Os cargos comissionados perfazem cerca de 12% do total.
O padro de vnculo empregatcio existente especifcamente com o pessoal lotado
em gesto de pessoas segue padro semelhante ao encontrado nas prefeituras como
um todo. J no que se refere a pessoas ocupadas na gesto de TI, percebe-se per-
centual maior de celetistas (36%) e de cargos comissionados (33%) do que pessoas
com vnculo estatutrio (23%). Ao contrrio, a dimenso gesto fnanceira a que
conta com maior contingente de pessoas com vnculo estatutrio (67%).
213
No que diz respeito ao grau de instruo, os funcionrios das prefeituras
apresentam predominantemente ensino mdio (33%) ou superior (43%), sendo
extremamente baixo o nmero de funcionrios nos extremos sem instruo
(0,8%) e com ps-graduao (1%).
Um pouco mais da metade das prefeituras pesquisadas afrmaram contar
com previso de concursos para os prximos dois anos. O item que mais parece
infuenciar na criao de novas vagas so as demandas das prprias secretarias
(resposta de 87% dos entrevistados). A considerao de parmetros de polticas
setoriais foi mencionada por cerca de um tero das prefeituras (37%).
Eventuais difculdades na contratao de salrios por conta de questes sala-
riais foram mencionadas pelas prefeituras no que se refere aos mdicos (58%),
engenheiros e arquitetos (45%), advogados (41%), contadores (37%) e professo-
res e economistas e administradores (ambos com 33%).
Quase a totalidade das prefeituras disse ter os processos de gesto de pessoas
informatizados (95%). Esta rea, em geral, pouco terceirizada (12% no geral)
ou mesmo nula, como ocorre nos grandes municpios. Ressalte-se que cerca de
80% das prefeituras dos grandes municpios afrmaram realizar programas de
treinamento e qualifcao para o pessoal desta rea.
Metade das prefeituras pesquisadas disseram contar com Plano de Cargos
e Salrios, enquanto um tero delas afrmou ter PCCR. Este instrumentos so
recorrentes na rea de educao (87%) e pouco comuns na rea de sade (8%).
Registra-se que trs quartos das prefeituras disseram proporcionar programas
de capacitao a seus funcionrios, sendo este realizado predominantemente por
demandas especfcas dos prprios funcionrios. J a existncia de programas de par-
ticipao, satisfao e valorizao de funcionrios foi pouco mencionada, em geral.
A ltima grande dimenso analisada, gesto de TI, geralmente executada por um
setor subordinado a uma secretaria (60% das respostas), seguido por setor subordinado
diretamente chefa do Executivo (20%). Vale mencionar que 5% dos municpios
pesquisados afrmaram no contar com um rgo para a realizao deste trabalho.
Cerca de metade dos municpios pequenos e grandes e um pouco mais
de um tero dos municpios mdios afirmaram terceirizar a rea de TI.
A existncia de parcerias nesta rea com o governo federal e com o estadual
ocorre em 57,1% das prefeituras analisadas sendo esta parceria maior entre
os municpios menores (75%). Consrcios intramunicipais em TI foram
mencionados apenas por 14% dos municpios mdios.
Atualizao de hardware e software foram os itens mais mencionados pelas
prefeituras quando questionadas sobre a existncia de planejamento de TI (61%
de respostas em ambos os casos). A capacitao de pessoal nesta rea abrange
grande parte das prefeituras dos grandes municpios (quase 90%), sendo reduzida
nas dos pequenos municpios (25%). Todos os municpios grandes apresentam
infraestrutura de redes de segurana nmero que chega a menos da metade nos
municpios mdios e pequenos (respectivamente, em torno de 43% e 37%).
Observa-se uma cobertura razovel no que diz respeito aos servios
totalmente informatizados e sua disponibilidade na internet nos grandes
municpios. Os municpios pequenos apresentam baixa cobertura de servios
disponveis no site da prefeitura (25%). Cerca de dois teros dos computa-
dores das prefeituras dos grandes municpios tm acesso internet nmero
menor do que o existente em municpios mdios e pequenos. Cerca de
metade dos computadores das prefeituras so conectados em rede local.
Esta pesquisa, realizada em conjunto com a Rede Ipea/Anipes, elegeu quatro
grandes reas da gesto municipal gesto fnanceira, gesto de capital e infra-
estrutura, gesto de pessoas e gesto de tecnologia da informao para serem
investigadas e, assim, proporcionar um quadro descritivo da gesto pblica das 25
prefeituras estudadas dos municpios do Rio de Janeiro. O objetivo foi apresentar
um diagnstico da gesto pblica destes municpios fuminenses e identifcar os
principais entraves ao seu fortalecimento institucional. Especifcamente, buscou-se
retratar, por meio dos dados coletados, se os municpios possuem uma estrutura
administrativa que se preocupa com a gesto, desde a estrutura fsica aos aspectos
relacionados com a prestao de contas ao cidado que usufrui dos servios muni-
cipais. Sendo assim, procurou-se identifcar como estes municpios, nas quatro
reas estudadas, pensam e estruturam os rgos responsveis por estas quatro reas
de gesto e como planejam, executam, acompanham, monitoram e avaliam suas
prprias polticas pblicas. Nesse sentido, a pesquisa permitiu identifcar diversos
aspectos da estrutura da gesto municipal que precisam ser fortalecidos.
7.1 Aspectos da estrutura da gesto
No que se refere ao desenho institucional das reas de gesto analisadas, observa-
se uma variabilidade na estrutura do rgo responsvel pela gesto, se secretaria
exclusiva, secretaria em conjunto ou setor subordinado, ou uma secretaria ligada
diretamente chefa do Executivo. Na gesto fnanceira, por exemplo, embora
predomine entre os municpios uma secretaria municipal exclusiva para tratar
dos seus assuntos, elevado o nmero de municpios com secretaria comparti-
lhada. Nesse sentido, um estudo a ser aprofundado diz respeito relao entre as
215
diferentes confguraes organizacionais e outras dimenses da gesto, a fm de
observar o tipo de estrutura mais adequado para as tarefas que lhes so designadas.
No que se refere especifcamente aos dados coletados sobre a estrutura organiza-
cional das gestes analisadas nos municpios do Rio de Janeiro, vale ressaltar que so
muito poucos aqueles que no possuem uma estrutura especfca para lidar com as reas
pesquisadas. De todo o modo, a indefnio organizacional existente pode se constituir
em um entrave para o pleno desenvolvimento das atividades previstas nas reas de gesto.
A terceirizao de atividade tambm alvo desta pesquisa foi um aspecto
abordado nas trs reas estudadas. No que se refere s reas de gesto de fnanas
e de pessoas, a terceirizao de atividades um mecanismo pouco utilizado. Isto
mostra o maior controle da gesto municipal de atividades importantes como
elaborao do PPA, do oramento, da PGV, da gerao de folha de pagamento,
da manuteno de cadastro com informaes atualizadas dos funcionrios, entre
outras atividades pesquisadas. Isto j no acontece na rea de TI, mais de 50%
dos municpios pequenos e grandes possuem uma das suas atividades terceirizada,
como manuteno de seus equipamentos, desenvolvimento de web site da prefei-
tura, gerenciamento/suporte de redes, entre outras atividades.
Outro aspecto da estrutura da gesto municipal diz respeito s instncias
de cooperao intergovernamentais e interinstitucionais. Abordou-se este aspecto
em duas reas estudadas. Em relao gesto de capital e infraestrutura a maior
parte dos municpios afrmou realizar parcerias para atender s demandas de
investimento. Um estudo a ser aprofundado nesta rea diz respeito a identifcar
os tipos de instncias de cooperao destas parcerias, como tambm, que outros
mecanismos e instrumentos so utilizados pela gesto municipal. A outra rea,
gesto de TI, perguntou-se aos municpios se realizam parceria na rea com outras
esferas de governo. O volume de parcerias com outras esferas ainda relativa-
mente baixo, porm identifca-se nmero grande de municpios pequenos reali-
zando parcerias em relao aos municpios mdios e grandes.
7.2 Planejamento, execuo, acompanhamento e controle
Para identifcar a capacidade de planejamento, execuo, acompanhamento e con-
trole nos municpios estudados foi elaborada uma srie de perguntas especfcas
em cada rea estudada. Observou-se por meio dos resultados algumas defcincias
encontradas no decorrer destes processos. Tais problemas sero abordados a seguir.
Em relao atualizao das bases tributrias sob competncia municipal, des-
taca-se aqui a defasagem na atualizao da PGV e do cadastro imobilirio do IPTU
nos municpios estudados. A no atualizao destas bases pode prejudicar a capacidade
tributria dos municpios, fragilizando-os de forma econmica e fscal, fazendo com
que eles fquem ainda mais dependentes de transferncias. Embora novas pesquisas
possam aprofundar o estudo sobre este tema, uma diminuio desta defasagem pode
se constituir em instrumento fortalecedor da gesto fnanceira local.
Apesar de o dficit oramentrio ser corrigido na maior parte dos
municpios por meio da reduo das despesas, destaca-se que esta variao,
contudo, est relacionada ao tamanho do municpio. Os municpios peque-
nos, por exemplo, encontram maior dificuldade em aumentar seus tributos
ou em buscar mais transferncias voluntrias e, consequentemente, acabam
depositando todas suas fichas na reduo de suas despesas.
No que se refere ao planejamento oramentrio, um dado que se mos-
trou preocupante a pouca incidncia de municpios que realizam estudos
socioeconmicos. Vale apontar que nada se sabe sobre a qualidade da tcnica
cientfca dos estudos realizados. Nesse sentido, a falta de conhecimento da rea-
lidade social e econmica do municpio poder trazer prejuzo para as aes do
governo local, e at mesmo, a no realizao dos objetivos propostos. Isto pode
se constituir em um entrave para o planejamento oramentrio municipal.
No que diz respeito ao planejamento de longo prazo na rea de TI das pre-
feituras observa-se que este planejamento no se d de forma igual nos muni-
cpios estudados. No que se refere atualizao de hardware e software e infra-
estrutura de rede e segurana o tamanho do municpio faz diferena. Quando
maior o municpio maior sua capacidade de planejamento de longo prazo na
rea de TI. Uma das justifcativas possveis para o quadro encontrado seria o
fato dos municpios pequenos e mdios terem menos recursos fnanceiros que
os grandes, e como consequncia menor capacidade de investimento na rea.
Um instrumento fundamental para subsidiar o planejamento da prefeitura
o plano diretor. Este documento ir defnir o planejamento da cidade, permi-
tindo ao governo municipal elaborar e aplicar uma srie de outros instrumentos
de planejamento urbano, como o IPTU. Apesar de o plano diretor ser obrigatrio
apenas para os municpios com mais de 20 mil habitantes, 50% dos municpios
pequenos estudados nesta pesquisa afrmaram j possu-lo. Vale destacar que a
existncia do plano diretor no garante que esteja sendo aplicado.
No que se refere ao planejamento da rea de gesto de pessoas foram
feitas uma srie de perguntas relacionadas ao PCCR, expectativa de con-
tratao, dificuldade de contratao de funcionrios, cursos de capacitao
e polticas de participao, satisfao e valorizao de funcionrios. Nestes
aspectos o tamanho do municpio volta a fazer diferena. Por possurem
menos recursos, os municpios pequenos encontram maiores dificuldades
de realizar concursos pblicos, de capacitar seus funcionrios, como tam-
bm, de contratar funcionrios em diversas reas por questes salariais.
217
Vale relembrar que a maior parte dos municpios pequenos no possui
plano diretor, encontram-se em situao de defasagem na atualizao da
PGV de mais de nove anos em mdia e do cadastro imobilirio de seis
anos em mdia, e 100% destes municpios utilizam como mecanismo para
reduzir o dficit oramentrio a reduo de despesas.
Esses resultados levantam as indagaes importantes a serem investigadas sobre
qual poltica de planejamento oramentrio que esses municpios devem adotar.
7.3 Monitoramento e controle social
Como j foi dito na primeira parte desse trabalho, surge no cenrio ps-Cons-
tituio de 1988 temas como boa governana, transparncia e participao e
controle da sociedade civil. Ou seja, a participao e o controle da sociedade civil
nas atividades da gesto pblica passam a ser vistos, como fatores importantes e
capazes de gerar boa governana, porque torna os atos administrativos da gesto
pblica transparente (SILVA; BRITO JR., 2009).
Uma forma encontrada nesse trabalho para identifcar a participao da
sociedade civil na gesto municipal foi perguntar aos municpios sobre instru-
mentos de participao social.
Os dados mostram que os canais de participao da sociedade civil
ainda no esto abertos e consolidados como processos da administrao
pblica em todos os municpios. Estranhamente, a participao da socie-
dade civil nas elaboraes do PPA e do oramento foram os canais menos
utilizados pelos municpios. Sendo o PPA que ir determinar quais as prio-
ridades que o municpio ter nos prximos quatro anos. Cabe ressaltar que
a baixa participao da sociedade civil nestes processos pode significar a no
transparncia dos atos administrativos da gesto municipal, como tambm,
a falta de organizao e de mobilizao dos movimentos sociais municipais.
7.4 Desaos futuros
O trabalho, no entanto, consiste em primeira abordagem sobre o tema e, nesse sentido,
tem um carter exploratrio que precisa ser desenvolvido. Isto porque a possvel criao
de uma srie histrica sobre o tema ser possvel identifcar avanos e retrocessos na gesto
municipal ao longo do tempo. Alm disso, a continuidade da pesquisa poder subsidiar
a defnio de indicadores, visando medir a qualidade das administraes municipais
nas diversas reas da gesto pblica. Com isso, ser possvel preencher uma lacuna nos
trabalhos e nos estudos sobre o processo decisrio da gesto pblica municipal.
Vale ressaltar o carter inovador desta pesquisa, tanto por trabalhar um tema
ainda pouco estudado no Brasil, quanto pelo formato de estudo em rede com
diversas fundaes estaduais.
REFERNCIAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Congresso
Nacional, 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>.
BURLAMAQUI, P. O. Abordagens tericas sobre o desenvolvimento
econmico local. 2008. Monografa (Especializao) Universidade Federal do
Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2008.
FUNDAO CIDE. Sondagem estrutural dos fatores de desenvolvimento
no estado do Rio de Janeiro: trs estudos de caso, Paraty, Pira e Nova Friburgo.
Rio de Janeiro, 2007.
LEITE, L. O; RESENDE. D. A. Modelo de gesto municipal baseado na utilizao
estratgica de recursos da tecnologia da informao para a gesto governamental:
formatao do modelo e avaliao em um municpio. Revista de Administrao
Pblica, Rio de Janeiro, FGV, v. 44, n. 22, p. 459-93, mar./abr. 2010.
MARGARIDO, M. J. F. F. Modelo para informatizao das administraes
pblicas municipais. Braslia: ENAP, 2000 (Texto para Discusso, n. 35).
MIRANDA, R. B. ndice de Gesto Municipal em Cultura. In:
CONGRESSO CONSAD DE GESTO PBLICA, 2., painel 65, gesto da
cultura. Mimeografado.
PRADO, S. Distribuio Intergovernamental de Recursos na Federao
Brasileira. In: REZENDE, F.; OLIVEIRA, F. A. Descentralizao e federalismo
fscal no Brasil: desafos da reforma tributria. Rio de Janeiro: FGV, Konrad
Adenauer, 2003.
REDE IPEA/ANIPES. Bloco A Questionrio de gesto fnanceira. Projeto
Fortalecimento Institucional e Qualifcao da Gesto Municipal. Braslia, 2010a.
. Bloco B Questionrio de gesto de capital e infraestrutura. Projeto
Fortalecimento Institucional e Qualifcao da Gesto Municipal. Braslia, 2010b.
. Bloco C Questionrio de gesto de pessoas. Projeto Fortalecimento
Institucional e Qualicidao da Gesto Municipal. Braslia, 2010c.
. Bloco D Questionrio de gesto de TI. Projeto Fortalecimento
Institucional e Qualifcao da Gesto Municipal. Braslia, 2010d.
219
REZENDE, F.; OLIVEIRA, F. A. Descentralizao e federalismo fscal no Brasil:
desafos da reforma tributria. Rio de Janeiro: FGV, Konrad Adenauer, 2003.
ROCHA, N. A. Melhoria da gesto municipal: poltica e tcnica de reestruturao.
Revista de Administrao Municipal, Rio de Janeiro, IBAM, ano 53, n. 263,
jul./ago./set. 2007.
RUA, M. G. Desafos da administrao pblica brasileira: governana, autonomia,
neutralidade. Revista do Servio Pblico, Braslia, ENAP, ano 48, n. 3, set./
dez. 1997.
SILVA, M. Z; BRITO JR., B. T. (Org.). Participao social na gesto pblica:
olhares sobre as experincias de Vitria/ES. So Paulo: Annablume Editora, 2009.
CAPTULO 6
GESTO PBLICA MUNICIPAL NO ESTADO DE ALAGOAS:
DIAGNSTICO A PARTIR DE UMA AMOSTRA DE 21 MUNICPIOS
*
*
**
***
***
1 INTRODUO
Este trabalho tem o objetivo de analisar o estado atual da gesto pblica municipal
alagoana a partir de dados coletados em 21 municpios distribudos por todas as
mesorregies do estado de Alagoas. Os dados da pesquisa foram coletados durante
os meses de abril e maio de 2010 utilizando-se questionrios estruturados, com
questes fechadas, por meio de autopreenchimento e entrevistas realizadas com
integrantes dos mdios e dos altos escales das prefeituras municipais.
No atual cenrio poltico-administrativo, aparentemente os municpios ala-
goanos no diferem muito dos seus congneres de outros estados, porm, devido
s condies prprias do estado de Alagoas, e a sua cultura regional, algumas
peculiaridades so apresentadas e merecem anlise.
Frise-se que o municpio brasileiro no uma forma de descentralizao
administrativa recente, dado que ela existe desde a poca colonial (MELLO,
2001). Em relao aos municpios, remonta ao perodo imperial a competncia
para disciplinar as posturas municipais, que englobam condutas pblicas, a forma
de uso e de ocupao do solo urbano, as obras e as edifcaes (BRANT et al.,
2008, p. 32). Pelo tempo que passou desde ento, os municpios alagoanos, a
exemplo da maioria dos municpios brasileiros, deveriam ter evoludo. No
o que aparentemente aconteceu. Apesar da sua relativa autonomia em alguns
campos uma de suas caractersticas poder promulgar leis (MELLO, 2001) ,
nem sempre tm conseguido por em prtica a governana e a governabilidade.
*
Professor da Universidade Federal de Alagoas (Ufal) e bolsista do Ipea.
**
Professora da Ufal e bolsista do Ipea.
***
Tcnico da Secretaria de Estado do Planejamento e do Oramento do Estado de Alagoas (Seplan).
Entende-se aqui a gesto, no mbito da administrao pblica municipal,
como a ao de governo no sentido de alcanar objetivos e realizar o que lhe
legalmente atribudo. Nessa ao espera-se que os administradores pblicos se
utilizem de formas de gesto estratgica e participativa, em razo das solicitaes e
das demandas de muncipes cada vez mais atuantes e conscientes dos seus direitos
(OLIVEIRA; REZENDE, 2007).
Dado que as novas formas de gesto pressupem que se aja estrategicamente
e de forma participativa, pode-se perguntar: essas novas formas de gesto esto
sendo praticadas pelos atuais prefeitos alagoanos? At onde existe participao
popular no processo de tomada de deciso sobre questes relevantes para o muni-
cpio, como as defnies oramentrias?
Questes como essas, relativas gesto municipal, tm sido muito eviden-
ciadas ultimamente em razo do fato de que as alteraes sofridas pela adminis-
trao pblica criaram novas responsabilidades, principalmente as decorrentes
da descentralizao de atividades que antes estavam adstritas ao governo federal.
As novas atribuies, como a elaborao do plano plurianual (PPA) municipal,
do plano diretor da cidade e do planejamento estratgico, deveriam ter feito
emergir a profssionalizao dos rgos pblicos e a introduo de uma nova
postura administrativa (PEREIRA, 1997).
Nesse contexto da nova administrao pblica alguns elementos so, no
momento, extremamente importantes para o bom desempenho da gesto dos
municpios alagoanos, a saber: o trato do oramento e das fnanas pblicas,
a transparncia e a accountability, a participao popular e o controle popu-
lar alm do provimento de servios pblicos. Todas essas questes esto, de
alguma forma, conectadas com o processo de fortalecimento institucional da
administrao pblica no s em Alagoas, mas em todo o territrio brasileiro.
Este processo passa pelo conhecimento da realidade das administraes muni-
cipais, e das diversas instituies que as compem, e pelas sugestes que pos-
sam advir, aps a anlise de suas foras e defcincias, objetivando a melhoria
das aes direcionadas ao atendimento das necessidades das populaes de
cada unidade federativa municipal.
1.1 Alagoas e os municpios objetos do diagnstico
O estado de Alagoas atualmente ocupa uma rea de 27.818,9 km, equivalente a
0,32% do territrio brasileiro e 1,8% da regio em que est situado, o Nordeste.
Dados da ltima contagem da populao, atualizada em 2007, informam que a
sua populao alcana os 3.037.103 habitantes (IBGE, 2007).
Na classifcao do Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE,
1997), o estado composto de trs mesorregies e 13 microrregies, onde fcam
Gesto Pblica Municipal no Estado de Alagoas
223
distribudos 102 municpios (anexo). Desse total de municpios, foram estudadas
as administraes de 21 municpios compondo um quadro o mais heterogneo
possvel, para que se tivesse um retrato, sem muitos vieses, dos atuais processos de
gesto municipal no territrio alagoano.
O critrio orientador para a escolha dos municpios foi seu tamanho popu-
lacional e o seu produto interno bruto (PIB) per capita, ambos por serem utiliza-
dos em vrias polticas governamentais e se adequarem como proxies para campos
de gesto (VIEIRA, 2009).
Esse critrio (quadro 1) permitiu a estratifcao dos municpios em oito
estratos. Alagoas, no entanto, no apresentou municpios nos estratos 5 e 7.
A amostra foi composta, portanto, de municpios constantes dos demais estratos,
a saber: estrato 1 gua Branca, Anadia, Canapi, Messias, Olho dgua Grande,
Porto de Pedras, Porto Real do Colgio e Santana do Munda; estrato 2 Santa
Luzia do Norte; estrato 3 Igaci, Igreja Nova, Murici, Piranhas, Porto Calvo e
Unio dos Palmares; estrato 4 Coruripe, Marechal Deodoro, Delmiro Gouveia,
Pilar e So Miguel dos Campos; estrato 6: Arapiraca; e estrato 8 Macei. Pro-
blemas decorrentes da coleta de dados em Porto Real do Colgio o deixaram fora
da pesquisa.
QUADRO 1
Descrio dos estratos para a seleo dos municpios a serem escolhidos
para o diagnstico
PIB per capita em relao mdia
estadual
2. Pequenos e mais produtivos At 20 mil habitantes Maior
3. Mdios e menos produtivos De 20 mil a 100 mil habitantes Menor
4. Mdios e mais produtivos De 20 mil a 100 mil habitantes Maior
5. Grandes e menos produtivos De 100 mil a 500 mil habitantes Menor
6. Grandes e mais produtivos De 100 mil a 500 mil habitantes Maior
7. Muito grandes e menos produtivos Mais de 500 mil habitantes Menor
8. Muito grandes e mais produtivos Mais de 500 mil habitantes Maior
Fonte: Ipea.
A distribuio amostral por estrato contemplou municpios espalhados
por todo o territrio alagoano (ver os assinalados no anexo), independendo
da distncia para a capital. Apenas as microrregies de Batalha e de San-
tana do Ipanema no tiveram municpios compondo a amostra. Vale, no
entanto salientar que os municpios dessas duas microrregies so muito
assemelhados com os das microrregies Alagoana do Serto do So Fran-
cisco e Serrana do Serto Alagoano, microrregies que forneceram quatro
municpios para a composio da amostra. Por conta disso, pode-se afirmar
no houve concentrao demasiada em determinados espaos geogrficos
(figura 1).
A renda mdia per capita nos estratos que foram amostrados varia conside-
ravelmente, perfazendo um intervalo de R$ 220,27 (tabela 1), demonstrando a
disparidade de riqueza existente nos vrios municpios. Isso tem refexos no reco-
lhimento de impostos e consequentemente na capacidade de esses municpios
realizarem benfeitorias e manuteno dos bens pblicos. Isso torna as prefeituras
refns dos repasses estaduais e federais e da captao de recursos via projetos.
Nesse tpico muitas vezes as prefeituras so penalizadas devido desinformao
quanto captao de recursos e incapacidade tcnica para elaborar projetos.
Essa desinformao muitas vezes decorrente da falta de qualifcao dos
quadros das prefeituras em relao utilizao dos modernos meios de busca de
informaes, dado que, com o advento da internet e o surgimento de buscadores
na internet, a obteno de informaes fcou bastante facilitada.
FIGURA 1
Distribuio dos municpios amostrados no espao geogrco do estado de Alagoas
Fonte: IBGE (2010).
Alagoas, por ser um estado pequeno, no possui distncias considerveis
entre os seus vrios municpios e a capital. A cidade mais distante pode ser alcan-
ada em menos de quatro horas por via terrestre. Uma malha rodoviria, em sua
225
maior parte asfaltada, cobre todo o estado e todas as sedes municipais possuem
fcil acesso capital. possvel, no entanto, se encontrar cidades bem distantes e
com alto grau de desenvolvimento, para os padres alagoanos, e cidades prximas
capital com baixos ndices de desenvolvimento.
Dada a dinmica poltico-administrativa do estado, estabeleceu-se como
ponto de referncia cronolgica para a contagem do tempo mdio de instalao dos
municpios o ano 1939, envolvendo a juno de reas municipais para a criao de
novos municpios e a extino de outros. No entanto importante destacar que, em
Alagoas, existem municpios cujos povoamento e fundao de aglomerados urba-
nos datam da poca da colonizao. Apesar de povoados, h muito tempo alguns
territrios no se desenvolveram poltica e economicamente. Alguns at regrediram
no tocante a sua importncia poltica. Um exemplo so os municpios de Delmiro
Gouveia e Marechal Deodoro. O primeiro foi povoado no incio do sculo XX,
tendo sido instalado como municpio em 1952 (IBGE, 2008a). O segundo, com
o antigo nome de Alagoas, foi elevado em 1823 a cidade e se tornou capital da
provncia (IBGE, 2008b). Essas disparidades em relao ao tempo de elevao a sede
municipal no impediram Delmiro Gouveia de ser um municpio em franca expan-
so, mesmo estando a 294,8 quilmetros de distncia da capital (ALAGOAS, 2005).
No entanto, ao se comparar as histrias dos dois municpios, ver-se- que cada um
deles teve um trajeto diferente em relao explorao dos seus recursos naturais.
Com a utilizao desse ponto de referncia cronolgico, os tempos mdios
de instalao apresentados neste trabalho (tabela 1) indicam que o hiato entre a
instalao dos municpios, nos vrios estratos, pequeno. No entanto, podem-se
distinguir mdias diferentes para os vrios estratos, exceo dos de nmero 6 e 8.
TABELA 1
Estrato
Total de
municpios no
estrato
Total de
municpios
amostrados
Mdia de renda
per capita 2000
(R$)
Distncia mdia
dos municpios
capital do estado
(km)
Tempo mdio de
instalao dos
municpios
(anos)
1 59 7 62,72 118,95 58,14
2 4 1 85,90 11,81 48,00
3 31 6 71,88 103,92 67,67
4 6 5 104,90 81,12 68,00
5
6 1 1 129,21 102,05 71,00
7
8 1 1 282,99 71,00
Fontes: IBGE e Ipeadata.
Frise-se que essas diferenas no mostram inconsistncias na distribuio
amostral, dado que so resultantes de uma padronizao do IBGE quanto data
de instalao dos municpios. A amostra foi calculada com base no tamanho da
populao de cada municpio e na relao PIB per capita municipal e estadual.
2 GESTO FINANCEIRA
Esta seo apresenta um cenrio da gesto fnanceira dos municpios alagoanos,
partindo-se de aspectos gerais, planejamento e execuo.
Nos ltimos 20 anos, a gesto fnanceira municipal passou por profundas
modifcaes. Essas mudanas, em boa medida, foram resultados da promulgao
da Constituio Federal de 1988 (CF/88) e da Reforma Gerencial de 1995, que
permitiu iniciar uma discusso, principalmente, nos municpios brasileiros, rela-
tiva avaliao dos gastos pblicos e redefnio do papel do Estado nacional.
Complementando esse raciocnio, Abrucio e Couto (1996) destacam que
por fora dessas mudanas, foi imbuda aos estados e aos municpios a neces-
sidade de uma redefnio de sua estrutura organizacional para caracterizar um
novo papel diante de compromissos gerados durante o processo de descentraliza-
o e redemocratizao.
Para os autores, a municipalizao no deve ser considerada uma questo
de ordem exclusivamente administrativa, mas um movimento chamado nova
administrao pblica, administrao gerencial ou modelo ps-burocrtico
de gesto pblica na medida em que, com a promulgao da Lei de Responsa-
bilidade de Fiscal (LRF), os municpios passaram a se preocupar mais com suas
fnanas, tanto do lado da receita quanto do lado da despesa.
Nesse contexto, o novo modelo de administrao pblica possui uma nfase
maior em funes fnanceiras em detrimento das funes sociais. De forma geral,
orientada para o cidado e para a obteno de resultados. Para isto, movimentos
considerados essenciais reforma estrutural proporcionaram maior legitimidade
aos governos, bem como o ajuste fscal que proporcionou uma nova fase de gover-
nana pblica (BRESSER-PEREIRA; SPINK, 1988).
Outro aspecto relevante deste contexto est relacionado ao fato de que
uma boa gesto fnanceira do municpio importante no s do ponto de vista
gerencial como tambm no que diz respeito aos aspectos legais. Na administrao
municipal, o responsvel pela gesto fnanceira cuida da arrecadao de impostos,
da administrao dos repasses estaduais e federais, bem como de outros recursos
que a municipalidade venha a receber.
Nesse nterim, a efcincia na coleta de impostos e na gesto dos recur-
sos disposio da municipalidade por demais importante para a viabilidade
227
administrativa do municpio e depende em alto grau de planejamento, organiza-
o e controle. A inexistncia destes elementos pode conduzir inefcincia e
inefccia administrativa. Da a importncia de se conhecer como esto estrutura-
das e como funcionam as administraes fnanceiras dos municpios pesquisados.
2.1 Aspectos gerais da gesto nanceira
Dada a importncia da gesto fnanceira em uma administrao municipal, as
primeiras perguntas que so feitas so como ela est estruturada; se um rgo
com atribuies exclusivas; se comparte as suas responsabilidades com outras
reas ou se um mero setor arrecadador subordinado a outro departamento.
A despeito dessa estrutura, uma condio importante da gesto municipal
alagoana a existncia de um nmero expressivo de municpios que, embora
apresentem uma dinmica regular de crescimento, possuem pouca representativi-
dade em termos de estruturas organizacionais diferenciadas e elevada dependn-
cia das futuaes polticas e eleitorais.
No estado de Alagoas, a gesto oramentria realizada por meio de
ferramentas de planejamento que permitem a formulao de polticas. Como
tal, as bases oramentrias de sua gesto fnanceira so dispostas por meio
dos seguintes instrumentos: PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), Lei
Oramentria Anual (LOA) e Cronograma de Execuo Mensal de Desem-
bolso (ALAGOAS, 2009).
Da anlise superposta e referenciada dessas informaes resultou uma ava-
liao geral da situao dos municpios alagoanos, em termos de capacidades de
gesto fnanceira e de condies de planejamento e execuo, que sero apresen-
tadas nas anlises na sequncia, bem como a proposta de identifcao das princi-
pais barreiras e defcincias observadas na gesto pblica municipal, assim como
sugesto de agenda de temas prioritrios no sentido de subsidiar as decises rela-
tivas focalizao de aes de fortalecimento institucional em mbito municipal.
Como se pode depreender da observao disposta na tabela 3, em Alagoas, na
amostra de municpios pesquisados, 76% das prefeituras possuem uma secretaria
exclusiva para cuidar da gesto fnanceira municipal. No entanto, esse percentual
claramente infuenciado pela participao dos municpios maiores. Ademais,
somente os municpios classifcados como grandes, em sua totalidade, possuem
uma secretaria exclusiva. Alm disso, naqueles de tamanho mdio podem ser
encontradas ainda reas de gesto fnanceira subordinadas a outras secretarias,
perfazendo 5% dos municpios pesquisados.
Por sua vez, nos municpios pequenos a situao bem diferente: apenas
50% deles possuem secretarias exclusivas, sendo que os restantes 50% repar-
tem suas responsabilidades com outras reas. Qual a razo disso? Difculdades
fnanceiras para manter uma estrutura exclusiva ou ausncia de maiores atividades
para serem desenvolvidas. Depreende-se que podem ser as duas coisas.
Tal constatao reforada em municpios pequenos, em decorrncia da falta
de recursos ou do que cobrar devido incipiente atividade econmica, e as cha-
madas secretarias de fnanas tm atuado muitas vezes com estruturas funcionais
pequenas, limitando-se s pequenas cobranas de impostos feitas pela prefeitura,
ao controle dos valores depositados em banco, aos pagamentos e aos recebimentos
e s devidas anotaes para atendimento aos preceitos legais de prestao de con-
tas. Os indicativos apresentados na tabela 3 sugerem este estado de coisas.
Como j visualizado no conjunto, sem uma anlise mais profunda dessa reali-
dade, com a coleta de dados mais focada nesses tpicos e utilizando mtodos qualita-
tivos, no se pode afrmar se esta situao boa ou ruim, pois depende da realidade
municipal e do tipo de atividades que so realizadas na rea fnanceira. Municpios de
porte mais acentuado, pela sua maior complexidade administrativa, requerem estru-
turas mais complexas e de maior especializao. Nos municpios menores, essas exi-
gncias na maioria das vezes inexistem e em muitas ocasies se torna mais adequado
condensar atividades, concentrar esforos e reduzir gastos com pagamento de pessoal.
GRFICO 1
Estrutura do rgo responsvel pela gesto nanceira municpios por categoria
(Em %)
Secretaria municipal exclusiva para a
gesto financeira
Secretaria municipal englobando
gesto financeira e outras atividades
rea de gesto financeira
funcionando como setor subordinado
a uma secretaria
Grandes Mdios Pequenos
0 20 40 60 80 100 120
Os dados podem ser discutidos considerando tambm o fato de que, na
realidade dos municpios alagoanos, percebem-se as primeiras interaes multis-
229
setoriais na construo de uma estrutura organizacional favorvel excelncia da
gesto pblica no estado de Alagoas.
Parece no haver dvidas de que existem aspectos de inovao organiza-
cional na medida em que os impactos dessas interaes com outros setores em
municpios menores resultaram na abertura de estruturas e trajetrias especfcas,
principalmente porque nenhum municpio deixa de apresentar uma estrutura ou
se condiciona a um setor subordinado chefa do executivo (grfco 1).
Assegura-se nesses municpios a importncia da avaliao dos gastos pbli-
cos por um rgo competente, pois permite, entre outros aspectos, contribuir
para a implementao do princpio da efcincia na administrao municipal.
Ademais, percebe-se que pelos dados apresentados no grfco 2 na rea
fnanceira dos municpios pesquisados existe uma grande utilizao da infor-
mtica nos processos administrativos. Em todos os segmentos da classifcao
dos municpios (pequenos, mdios e grandes), no mnimo, 80% dos processos,
em mdia, so informatizados. Comparando-se com o percentual dos grandes
municpios (90%), v-se que pequenos e mdios no esto distantes daqueles
de maior porte. Considerando que nos dias atuais esperam-se agilidade e maior
rapidez no controle administrativo, no se pode prescindir da informatizao, e
as prefeituras aparentemente tm recorrido a essa condio.
GRFICO 2
Aspectos estruturais da rea de gesto nanceira municpios por categoria
(Em %)
Municpios com servios externos de
contabilidade
Atividades terceirizadas (mdia)
Processos informatizados (mdia)
treinamento e qualificao para seus
funcionrios
0 20 40 60 80 100 120
No entanto, parece existir uma razo para o alcance desse patamar apresen-
tado. o que evidenciam os percentuais de municpios com servios externos de
contabilidade e de atividades terceirizadas.
Constata-se, pelos dados da pesquisa, que a utilizao de servios externos de
contabilidade indica que a maior parte dos municpios pesquisados disponibiliza
as suas informaes contbeis a escritrios especializados em atender s demandas
de informaes sobre entradas e sadas de recursos, bem como em atentar para
os aspectos legais relacionados a aplicaes de verbas e as mais variadas formas de
controle, oriundas dos Tribunais de Contas Estaduais e Federal.
Em termos explicativos, esta alta utilizao talvez seja decorrente da grande
quantidade de normas legais existentes para o setor, assim como de que mui-
tas vezes as pequenas estruturas dos municpios de menor porte no conseguem
manter-se atualizadas em relao a essas normais legais. Logo, basta observar os
percentuais de municpios com programas de treinamento e qualifcao para
seus funcionrios da rea fnanceira.
Em relao aos programas de treinamento e qualifcao, apenas 31% do
total de municpios pesquisados declararam possu-los. Esses percentuais alm
de serem pequenos tornam-se menores ainda quando a observao recai sobre
os pequenos municpios (25%). No entanto, ao se comparar estes dados com
os referentes terceirizao e execuo de servios contbeis por entidades
externas, no se v uma associao lgica. Como tal, seria de se esperar que nos
municpios em que houvesse maior investimento com treinamento e capacitao
de servidores a utilizao de servios externos fosse menor, o que no o caso.
Depender de servios externos, apesar de presena da informtica, pode em
alguns momentos interferir na disponibilidade de dados para orientar uma melhor
tomada de deciso. Isto pode ser visto em alguns municpios em que na prefeitura
no se dispunha de um conjunto de informaes fnanceiras, dado que estas estavam
em um escritrio de contabilidade contratado, a centenas de quilmetros dali. Apesar
do avano das comunicaes e da presena da internet no cotidiano de muitas prefei-
turas, ainda existem aquelas em que o acesso informao rpida bastante precrio.
Entende-se que em torno dos municpios alagoanos existam certas caracte-
rsticas partilhadas e comportamentos que formam uma referncia de debilidades
no que concerne aos programas de treinamento e qualifcao na medida em que
o nmero apontado de municpios que possuem ainda reduzido. Ressalta-se
que essa rea deve ser considerada como prioritria no que se refere s aes para
fortalecimento da gesto municipal.
Destaca-se que para a melhoria da qualidade da gesto o adequado seria
maior investimento na capacitao dos funcionrios e melhoria no processo
231
de comunicao e disponibilizao de dados para os gestores fnanceiros, e por
extenso, a todos os das demais reas da prefeitura. Assim, principalmente no
quesito capacitao dos funcionrios, como detectado pela pesquisa, os pequenos
municpios pesquisados ainda tm uma srie de desafos a vencer.
Todavia, a heterogeneidade dos municpios analisados resulta que essa
questo apresente tambm algumas fragilidades relacionadas ausncia de pr-
ticas vinculadas gesto da inovao, gesto de servios, gesto de projetos,
entre outras.
Como refexo dos dados apontados, destaca-se a importncia de desen-
volver capacidade gerencial para a melhoria da gesto fnanceira nos municpios
alagoanos, criando oportunidades para que estes municpios se modernizem.
Nesse caso, o conceito de gesto decisivo, pois traduz o enraizamento da com-
petitividade. A capacidade de investimento dessas prefeituras em termos de fer-
ramentas gerenciais cada vez mais relevante, seja para possibilitar a obteno de
contratos de fornecimento, seja para permitir a absoro de custos referentes
estrutura organizacional.
2.2 Planejamento e execuo oramentria
Esta subseo apresenta uma discusso do processo de planejamento orament-
rio e sua execuo nos municpios, partindo-se do porte e dos demais aspectos de
sua caracterizao na atualizao das bases tributrias.
Diante do contexto, a importncia relativa das gestes municipais em ter-
mos de planejamento fnanceiro vem sendo paulatinamente discutida a partir
da CF/88. Ademais, o crescente ritmo das inovaes organizacionais tem con-
tribudo para o aumento do planejamento e da elaborao de instrumentos de
controle nos municpios brasileiros. O planejamento governamental tornou-se
fundamental por conta da entrada em vigor da Lei Complementar (LC) n
o
101,
de 4 de maio de 2000, tambm chamada de LRF (BRASIL, 2000).
Nas prefeituras, tanto o planejamento como o controle tornaram-se ferra-
mentas imprescindveis para o gestor municipal. Ressalte-se que provavelmente
por conta disso que as administraes municipais vm procurando us-los de
forma concomitante e preventiva, principalmente na execuo da receita, da des-
pesa e da preservao do bem pblico.
Nessa perspectiva, os resultados mais efetivos em um marco institucional
adequado a partir de um novo processo de mobilizao e governana pblica,
com princpios e objetivos defnidos, maximizando a participao dos parceiros
sociais no desenvolvimento local, j so uma realidade nos municpios alagoanos
e apresentam um razovel nvel de participao e controle social.
De forma geral, os principais instrumentos impem a participao local,
entendida como fenmeno poltico, que pressupe uma real ampliao da estrutura
de poder da gesto pblica, em direo a uma forma de governar em que os cida-
dos atuam como sujeitos polticos capazes de orientar e fscalizar a ao do Estado.
Vale salientar que a pesquisa revelou que os gestores dos municpios
menores possuem o entendimento do que um controle interno atuante e
um processo de planejamento eficiente. Tal resultado pode ser verificado
nos dados da pesquisa, pois 16 dos 21 municpios pesquisados declararam
que realizam estudos socioeconmicos, ou seja, 76% da amostra. Destaque-
-se, ainda, que esse nmero mais expressivo no tocante disponibilizao
de informaes quanto dotao oramentria, visto que 19 municpios, ou
seja, 90% da amostra o fazem.
Por sua vez, no que tange aos mecanismos de acompanhamento e con-
trole, os dados da pesquisa mostram que 21 municpios, ou seja, 100%
da amostra possuem mecanismos de acompanhamento de despesa pessoal.
Por outro lado, a pesquisa revelou que apenas aproximadamente 50% dos
municpios da amostra possuem mecanismos para acompanhamento do
endividamento, seja a curto, seja a longo prazo.
Alm disso, apenas dez municpios realizam mecanismos de acompa-
nhamento e controle para o endividamento, a longo prazo. Percebe-se por
meio dos dados coletados que todos os grandes municpios da amostra reali-
zam tal controle. Todavia, apenas quatro dos de pequeno porte realizam esse
tipo de controle. Percebe-se tambm que a categoria de municpios mdios
apresentou reduzida representatividade de controle.
Como marco contemporneo da gesto municipal alagoana, entende-
-se que os gestores municipais, principalmente atravs dos seus interlocuto-
res privilegiados, trabalham as variveis que so indispensveis construo
social dos processos polticos no que se refere mobilizao, representao
e participao efetiva em diferentes estgios de planejamento de despesa.
Todavia, o reduzido controle dos mecanismos de endividamento aponta
a necessidade de maior interveno do governo federal para minimizar os
gargalos oriundos da falta de controle de endividamento.
Esses resultados, alm das especificidades locais de alguns municpios,
demandam uma reflexo sobre uma situao peculiar ao analis-los pelo
porte. Para isto, vale pena salientar que os dois municpios de grande
porte da amostra executam de forma integral as atividades de planejamento
e controle, conforme disposto no grfico 3.
233
GRFICO 3
Atividades de planejamento e acompanhamento oramentrio realizadas
pelos municpios
(Em n
o
de municpios)
0 2 4 6 8 10
Realizam estudos
socioeconmicos
Disponibilizam
informaes de
dotao
A anlise do grfico 3 mostra que o processo de planejamento dos
municpios alagoanos, apesar de atender s demandas do setor pblico, ainda
apresenta barreiras e deficincias. Embora os municpios utilizem instrumen-
tos institucionais da cultura de mobilizao, como consrcios, convnios
intermunicipais e estudos tcnicos visibilizados pelas comunidades locais
com participao de voluntrios e organizaes representativas, entende-se
que avanar nesta perspectiva implica o seu uso integral por aqueles clas-
sificados como de pequeno e mdio porte. A utilizao dessas ferramentas
permitir avaliar o potencial do municpio e da regio, assim como promover
o empreendedorismo e aprimorar os pactos pontuais de gesto eficiente.
Quanto s inovaes observadas, percebe-se que os instrumentos de
planejamento, consolidados na CF/88, resultam para os grandes municpios
na mobilizao dos atores locais, por meio da formalizao de pactos com
foco definido, com convergncia de aes nas atividades produtivas dos
territrios e por projetos tcnicos elaborados em comum acordo. Todavia os
instrumentos de superviso e acompanhamento em municpios de menor
porte so pouco visveis, sendo deste modo insuficientes para uma mudana
tecnolgica e, por sua vez, um respaldo para a gesto estadual.
Um aspecto a ser destacado no processo de atualizao das bases tributrias
o fato de que se conhece pouco sobre o papel dos municpios alagoanos no
processo de atualizao. De forma geral, espera-se que as prefeituras ampliem a sua
base tributria e invistam na melhoria de sua relao com os contribuintes e na
recuperao dos dbitos. Todavia, o processo de atualizao do sistema tributrio
uma tarefa complexa que interfere em interesses confitantes e que no pode igno-
rar aspectos e desdobramentos sobre o ambiente econmico e os contribuintes.
Os dados da pesquisa demonstram que a defasagem da atualizao nas bases
mais intensa na Planta Genrica de Valores (PGV) na medida em que apre-
senta a maior mdia em anos (5,9). Igualmente, percebe-se nessa mesma base de
comparao que existe maior defasagem quando o corte realizado em grandes
municpios, com a mdia em anos fcando em 7,5.
Por sua vez, os dados revelam na tabela 6 que os municpios menores apresen-
tam um nmero inferior de anos no processo de atualizao (4,83). provvel que
o tamanho do municpio auxilie na manuteno de um menor tempo entre uma
atualizao e outra. Os municpios maiores, pela sua extenso de rea urbana e maior
rapidez na ocupao de terrenos anteriormente no habitados, tm maior difculdade
em proceder essas atualizaes, que muitas vezes exigem a utilizao de instrumentos
mais complexos, como levantamentos aerofotogramtricos de custo elevado.
Na direo contrria, percebe-se maior defasagem em pequenos munic-
pios quando apresentada a mdia de 6,43 anos para a legislao pertinente ao
Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN) em comparao com os
grandes municpios que apresentam a mdia de trs anos (tabela 2).
sabido que a atualizao contnua, independente do porte do municpio,
permite o aproveitamento de sinergias tcnicas e produtivas das receitas
municipais, a diluio dos riscos fnanceiros dos investimentos, alm de permitir
que os gestores pblicos obtenham um melhor desempenho nas competncias
especfcas de gide tributria. Assim, entende-se a partir dos dados apresentados
na tabela 2 que essa questo deve ser considerada prioritria como ao para
fortalecimento da gesto municipal no estado de Alagoas.
TABELA 2
Faixa populacional
PGV Cadastro do IPTU
1
Legislao do ISSQN
Pequenos 4,83 4,29 6,43
Mdios 5,36 5,80 4,00
Grandes 7,50 5,00 3,00
Total 5,90 5,03 4,48
Nota:
1
Imposto Predial e Territorial Urbano.
235
Diante do exposto, uma anlise mais detalhada dessa questo permite inferir que
os arranjos institucionais devem ser fortalecidos para minimizar as descontinuidades
das polticas e dos servios no mbito municipal, principalmente, por ser a atualizao
das bases tributrias fundamental para o aumento das receitas municipais.
A anlise dos dados permite averiguar (grfco 4) que a maioria dos municpios
alagoanos reduziu as suas despesas para minimizar o dfcit oramentrio. Os pequenos
foram os grandes responsveis por essa conduta. Paralelamente ao corte de despesas, 57%
das prefeituras procuraram incrementar suas receitas prprias, o que pode ser entendido
por meio da reviso das pautas do Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis (ITBI),
do IPTU e do ISSQN, via trabalho mais profssional, com fscalizao rigorosa. Saliente-
-se que 13% dos pequenos municpios recorrem solicitao de emprstimos e que 9%
dos de porte mdio tambm adotam esse mecanismo de correo de dfcit oramentrio.
Os dados da pesquisa, como pode ser visto no grfco 4, apontaram quais so os
principais instrumentos utilizados pelos municpios alagoanos, destacando que as prefei-
turas atuam, principalmente, o PPA com foco na reduo de despesas, com capacidade
institucional para formulao de polticas pblicas e com capacidade institucional para
a gesto das polticas, permitindo o incremento da cultura de controle nos municpios
aumento da capacidade de endividamento.
GRFICO 4
Mecanismos de correo do dcit oramentrio
(Em %)
0 50 100 150
Aumentaram a arrecadao de
tributos prprios
Buscaram transferncia voluntria
Solicitaram emprstimos
Reduziram despesas
Aumentaram endividamento via
inscrio em restos a pagar
Por sua vez, no tocante transferncia voluntria, endividamento via inscrio
em restos a pagar e busca de emprstimos, percebe-se que esses mecanismos so usa-
dos pelos pequenos e mdios municpios, enquanto mostraram-se ausentes nos de
grande porte. Percebe-se pelo grfco 4 que 63% dos pequenos municpios usaram
o mecanismo de transferncia voluntria e nenhum grande municpio o utilizou.
Observe-se tambm que 25% dos pequenos municpios e 36% dos mdios
municpios aumentaram o endividamento via inscrio em restos a pagar. Uma
especulao sob a no recorrncia dos grandes municpios a esses mecanismos
pode ser uma decorrncia da menor incidncia de dfcits oramentrios ou da
melhor utilizao de outros mecanismos, como o aumento de arrecadao de
tributos prprios e a reduo de despesas.
preciso registrar, a partir dos dados obtidos, que podem ser consideradas
fragilidades nos municpios alagoanos os instrumentos de gesto pblica como
o plano diretor, os programas estratgicos de consolidao do Arranjo Produtivo
Local (APL), de desenvolvimento da vocao do municpio e de implantao de
saneamento bsico etc. Estes mecanismos de promoo de competitividade local
carecem de uma maior ateno pelo estado.
2.3 Monitoramento e controle da gesto nanceira
Esta subseo apresenta uma discusso do processo de monitoramento e controle
dos municpios, partindo-se do porte e dos demais aspectos de sua caracterizao
e do processo de participao popular na gesto fnanceira.
Em geral, o monitoramento e o controle esto relacionados transparncia
da gesto fnanceira dos recursos municipais e precisam estar, de alguma forma,
associados participao da populao. Isso permite maior empoderamento
populao. Como a participao permite o empoderamento, em um estgio mais
avanado necessrio que os muncipes tambm participem de forma mais efe-
tiva no s da elaborao do PPA, como tambm do oramento e tenham maior
conhecimento de como est sendo feita a execuo oramentria.
Nos municpios pesquisados, apenas os classifcados como grandes, percebe-se,
em todos eles, a participao da sociedade civil na elaborao do PPA, conforme
declarado pelas gestes municipais. Nos mdios e nos pequenos municpios, o per-
centual dos que declaram esta prtica no ultrapassa 75% (tabela 3).
A participao ideal e necessria seria o alcance dos 100%. Frise-se que mesmo
sem alcanar tal patamar so bastante elevados os percentuais de municpios que
j adotam esta prtica. Deve-se considerar que a tradio do estado de Alagoas,
durante muito tempo, foi pautada pelos procedimentos de coronelismo de muitos
prefeitos que consideravam a prefeitura uma extenso de sua casa ou de sua fazenda.
237
Nessa direo, a questo deve ser considerada como um avano no estado de
Alagoas, principalmente pelo fato de que nos anos recentes as prefeituras munici-
pais apresentaram modelos de controle e fscalizao, objetivando suprir as defci-
ncias identifcadas e permitindo que os rgos existentes no municpio de controle
e fscalizao de receitas e despesas atuassem com um maior nvel de estruturao.
TABELA 3
(Em %)
Faixa populacional
Municpios nos quais
elaborao do PPA
para a populao
Pequenos 75 38 50
Mdios 64 27 91
Grandes 100 50 100
Total 71 33 76
Como pode ser visto na tabela 3, a participao popular nos diversos muni-
cpios alagoanos clara, mobilizando e capacitando atores locais e inserindo
novos instrumentos legais que infuenciam a institucionalidade dos municpios.
Todavia, apesar de os grandes municpios informarem que a populao
participa da elaborao do PPA, no tocante a essa participao ser estendida ao
oramento verifca-se uma reduo de 50% no nmero de municpios. Apenas
a metade dos grandes municpios adota a prtica, o que evidencia ser esta uma
rea sensvel, ainda com restries participao popular. A situao mais frgil
nos municpios de tamanho mdio, em que esta participao, em relao aos
pequenos municpios, inclusive mostra-se inferior.
Na realidade o que se observa so prticas descasadas, em termos de partici-
pao popular. Onde exista participao na elaborao do PPA deveria haver tam-
bm na elaborao do oramento e ao mesmo tempo divulgao dos relatrios
da execuo oramentria para a populao. Porm os nmeros no combinam.
Nessa direo, essa questo apontada como uma fragilidade da gesto muni-
cipal alagoana e exige que os arranjos institucionais devam ser fortalecidos para
minimizar as descontinuidades das polticas e dos servios no mbito municipal.
Como se pode verifcar existe uma ao em marcha que pode se converter
em um esforo concentrado no sentido de dar seguimento a essa estratgia de
fortalecimento municipal, focada em instrumentos de mobilizao e governana,
mas que deve ser devidamente integrada, inclusive nas esferas superiores do poder
pblico e entre as entidades no governamentais. o que se v na tabela 3, quando
se comparam os dados sobre a divulgao do relatrio de execuo oramentria
e os demais sobre a participao popular na gesto fnanceira.
Seria de se esperar que os percentuais fossem crescentes nas trs categorias de
municpios, independentes de serem iguais ou no. Isto demonstraria uma poss-
vel evoluo e que presumivelmente no futuro todos os municpios alcanariam
esse patamar: 100% no que tange participao popular na gesto fnanceira
municipal, por intermdio de instrumentos variados e no s por meio de repre-
sentao parlamentar na cmara municipal.
O argumento central que se quer ressaltar na anlise da gesto fnanceira dos
municpios alagoanos retrata a situao atual, pelo menos nos municpios pesqui-
sados. Em relao a um passado que provavelmente poucos tm saudade, em que
o prefeito fazia tudo como queria, j se verifca um avano considervel, mas com-
parado ao que uma sociedade democrtica almeja, ainda existe muito a ser feito.
3 GESTO DE CAPITAL E INFRAESTRUTURA
Esta seo apresenta um cenrio da gesto de capital e infraestrutura dos munic-
pios alagoanos, partindo-se de aspectos gerais, planejamento e execuo.
Analisando-se especificamente a situao dos municpios, Borges
(2000) afirma que os distintos aspectos da gesto urbana, as contradies
existentes e a demanda de uma viso sistmica so os elementos centrais
para a gesto municipal na administrao pblica. No seu entendimento,
saber provocar e analisar a correlao entre as diversas variveis existentes
no municpio fundamental para o gerenciamento e a avaliao do impacto
das polticas sobre os municpios, permitindo que estes diante do cresci-
mento urbano definam as suas estratgias de gesto.
Neste pressuposto, observa-se visitando os vrios municpios de Alagoas
que, alm da construo de estradas vicinais no interior do municpio, os
prefeitos dedicam bastante ateno s obras que os mostrem como realizado-
res e lhes tragam prestgio. H, no entanto, que observar que muitas vezes a
manuteno e a conservao so relegadas a um segundo plano, pois como
alguns observam no mostra servio e serve apenas para enterrar dinheiro.
Esse tipo de comportamento de alguns administradores pblicos muni-
cipais relega a segundo plano as tarefas de planejamento de investimentos.
Apesar de essa mentalidade estar pouco a pouco aparentemente desapare-
cendo, ainda restam alguns que pelas mais diversas justifcativas ainda conti-
nuam agindo em desacordo com as boas prticas de administrao pblica.
239
3.1 Aspectos gerais da gesto de capital e infraestrutura
Considerando a importncia da gesto de capital na municipal, esta subseo pro-
cura identifcar a composio da estrutura de gesto de capital e infraestrutura.
Em primeiro lugar, destaca-se que o quantitativo de municpios que possui
uma equipe responsvel pelo planejamento dos investimentos a serem realizados
pelas prefeituras responde a 86% e pode ser considerado alto, levando-se em conta
as disparidades existentes na forma como esses municpios so administrados. O
que paradoxal ter 75% dos pequenos municpios admitindo essa prtica e em
contrapartida apenas 50% dos grandes (tabela 4). Uma questo relevante o fato
de que todos os municpios de porte mdio informam possuir essas equipes. Esse
paradoxo se mantm em relao existncia de equipe responsvel pelo acompa-
nhamento da execuo dos investimentos.
Todavia (tabela 4), apenas no que diz respeito realizao de parcerias que
os municpios maiores se sobressaem em relao aos mdios e pequenos. Consi-
derando que a rea de gesto de capital e infraestrutura de grande importncia,
para qualquer prefeitura, deve-se considerar a possibilidade de, em pesquisas futu-
ras, se procurar conhecer com maior profundidade as razes dessas discrepncias.
Esse processo em destaque embora animador, principalmente quando a
municipalidade por meio dos dirigentes pblicos se mobiliza para o planejamento
da infraestrutura e comea a agir de forma ordenada, apresenta poucas respostas
mais efetivas nos nveis de acompanhamento da execuo dos investimentos. Essa
condio de notria fragilidade, principalmente nos pequenos municpios, na
medida em que favorece prticas ilcitas de desvios ou crimes de corrupo.
TABELA 4
(Em %)
Faixa populacional
investimentos
investimento
Pequenos 75 75 63
Mdios 100 100 91
Grandes 50 50 100
Total 86 86 81
Um desdobramento que se pode realizar a partir dos dados mostrados na
tabela 9, que esse processo necessita de maior organizao e articulao no nvel
territorial, por parte dos mais diversos parceiros, que resultaro em maior rapidez
nas respostas s demandas e efcincia das aes de cunho local, funo catalisa-
dora para que uma gesto municipal efciente possa se caracterizar.
Em termos tcnicos, a tabela 4 ratifca que existe uma boa participao dos
pequenos municpios, no que se refere existncia de equipe especializada para se
responsabilizar pela gesto dos investimentos e da infraestrutura, mostrando que
h avanos. Sabe-se que esses municpios dispem de poucos recursos e precisam
agir com bastante critrio na sua alocao. Precisa-se avanar mais e aumentar
esse percentual de forma que alcance todos os municpios, mas, como j foi dito,
ainda persistem muitas disparidades na forma como tratado o bem pblico.
Em suma, necessrio que se aumente o quantitativo de pequenos munic-
pios que recorrem s parcerias para atender as suas demandas de investimentos.
bem verdade que eles tm difculdades para estabelecer parcerias, mas urge super-
-las e adotar essa prtica que tem trazido bons resultados na gesto municipal.
3.2 Planejamento e execuo da gesto de capital e infraestrutura
Esta subseo apresenta uma discusso do processo de planejamento e controle
dos municpios, partindo-se do porte e dos demais aspectos de sua caracteriza-
o, e do processo de instrumentos utilizados para a defnio de prioridades dos
investimentos e de instrumentos como subsdio ao planejamento.
Sabe-se que o planejamento municipal e seus instrumentos devem integrar todo
o processo administrativo e fnanceiro, quer seja na manuteno das atividades, quer
seja na execuo dos projetos para atender s necessidades pblicas. importante
citar que essa condio implica que o prefeito municipal possui discricionariedade,
na medida em que a CF/88 criou ferramentas de controles (a LRF, os conselhos e o
PPA) para que fosse possvel existir instrumentos utilizados pelo poder pblico para
programar a administrao pblica por um perodo de at quatro anos.
Por conta disso relevante a ideia de que o processo oramentrio deve
permitir o envolvimento da populao. Como tal, a participao popular na
esfera pblica vem sendo de grande importncia para a avaliao de potenciais
investimentos. Estes ltimos relativos ampliao dos benefcios sociais, redu-
o de desigualdade, garantia de oferta de servios e equipamentos urbanos e
valorizao da cidadania e da democracia. Isso sem esquecer a agenda poltica
de novas inverses. Saliente-se que os municpios alagoanos assumiram novos
papis, a saber: estabelecimento de novas formas de relao com a sociedade e
busca de maior responsabilidade e efcincia na alocao de recursos.
Nessa direo, a pesquisa permitiu aferir que independentemente do porte do
municpio, a esfera municipal do estado de Alagoas j utiliza diferentes instrumen-
tos para a defnio de prioridades de investimentos. Um aspecto que destaque
na anlise a intensa representao das demandas da populao na medida em que
241
95% dos municpios sinalizaram a sua utilizao. Tal anlise contempla que 100%
dos municpios de mdio e grande porte utilizam essa representao.
Assim, percebe-se por meio da tabela 5 que a populao tambm parti-
cipa da forma de gesto municipal, ou seja, observa-se uma gesto participativa,
devido ao nmero de associaes de moradores, conselhos municipais em funcio-
namento e programas de integrao/parcerias municipais.
Alm desses resultados, destaca-se tambm a utilizao de estudos tcni-
cos por 81% das prefeituras pesquisadas e a participao de entidades sociais
com 81% das respostas (tabela 5). Os dados coletados apresentam, nesses ins-
trumentos, elevadas representatividades nos mdios municpios (91% e 100%),
enquanto nos grandes municpios essa representatividade cai (50%).
A partir dos dados da pesquisa, possvel observar, ainda, que as decises do
secretariado apresentam um amplo espectro de variao. Essa gradiente demonstra
uma razovel assimetria entre perfs de municpios tendo em vista que os pequenos
e mdios apresentam graus menores aos esforos em efcincia tcnica (tabela 5).
Outro aspecto de destaque nos dados o fato de que em todos os municpios,
independente do porte, as decises do prefeito infuenciam a defnio de priorida-
des dos investimentos realizados pelas prefeituras. Ademais, nos grandes municpios,
as decises do secretariado tambm so relevantes na defnio dessas prioridades.
Embora os instrumentos propostos sejam distintos, estes deveriam ser pensados
e estruturados, sempre que possvel, de forma articulada, conforme se v na tabela 5.
TABELA 5
dos pela prefeitura
(Em %)
Faixa populacional
Estudos
tcnicos
Decises do
prefeito
Decises do
secretariado
Demandas da
populao
Participao de
entidades sociais
Pequenos 75 100 88 88 63
Mdios 91 100 82 100 100
Grandes 50 100 100 100 50
Total 81 100 86 95 81
de fundamental importncia compreender que as aes com vista ao
planejamento integrado dos municpios alagoanos podem envolver um processo
recorrente de inovao pelos agentes municipais. Nessa direo, fundamental o
fortalecimento das aes de natureza institucional que visem a maior insero do
planejamento governamental.
Uma averiguao importante quanto utilizao de instrumentos como
subsdio ao planejamento dos investimentos das prefeituras na medida em que
os dados do grfco 5 mostram nos grandes municpios a plena utilizao dos
seguintes instrumentos: plano diretor (100%), plano estratgico (100%), PPA
(100%) e plano de governo (100%).
No entanto, observa-se pelos dados coletados uma reduzida utilizao pelos
pequenos municpios dos seguintes instrumentos: plano diretor (13%), plano
estratgico (13%) e planos setoriais (0%). Na anlise dos dados, perceptvel que
a imposio legal, caracterizada pela regulamentao constitucional, por exemplo
o PPA, signifca maior insero no processo de planejamento.
No que se refere aos mdios municpios, verifca-se que 73% utilizam o
plano diretor, 91%, PPA, 27%, plano estratgico, 27%, plano setorial, 45%,
plano de desenvolvimento sustentvel e 91%, plano de governo.
GRFICO 5
da prefeitura
(Em %)
Plano diretor
PPA
Plano estratgico
Planos setoriais
Plano de desenvolvimento local
sustentvel
Plano de governo
0 20 40 60 80 100 120
Os percentuais dos trs agrupamentos municipais demonstram que em
alguns instrumentos os pequenos municpios tm uma participao muito
pequena e que os mdios situam-se, com algumas assimetrias, em direo
aos grandes. Por conta das assimetrias, no existe um padro. Em alguns
instrumentos, como o plano diretor, a distncia grande. Por outro lado, em
relao ao PPA os pequenos municpios esto frente dos mdios.
243
Por sua vez, quanto aos planos relacionados sustentabilidade, de forma
semelhante aos pequenos e mdios, os grandes municpios tambm denotam
reduzida utilizao destes instrumentos. Isso pode ser visto pelos percentuais dos
pequenos (38), mdios (45) e grandes (50) municpios mostrados no grfco 5.
Essas constataes reforam que crucial para a construo de ambientes
competitivamente sustentveis a articulao entre as prefeituras municipais e, caso
existam, suas instituies de desenvolvimento, com organizaes de empresrios
e de trabalhadores, organizaes no governamentais e instituies do conhe-
cimento na medida em que esses instrumentos destacam-se como importantes
vetores de crescimento e desenvolvimento local.
No que diz respeito aos bens das prefeituras, o ambiente competitivo e o
novo papel dos governos marcaram uma srie de transformaes que fez renascer
o interesse sobre a responsabilidade que a esfera municipal pode vir a assumir na
reestruturao produtiva, assim como no uso dos bens pblicos. Um elemento
importante nessa rea a existncia e a atualizao dos cadastros de bens das
prefeituras municipais.
Com base nos indicadores apresentados na tabela 6, v-se que independente
do porte do municpio, na maioria deles existem cadastros de bens mveis, porm
sua atualizao mais frequente nos grandes municpios, representado por 0,5
ano na mdia para atualizao.
A partir da anlise dos dados, possvel se perceber que 76% dos munic-
pios, independentemente do porte, possuem bens mveis. Outro aspecto a se res-
saltar que 71% dos municpios possuem bens de uso especial, bem como 48%
dos municpios possuem bens de uso comum e 29%, bens tombados. Quando se
analisa o porte, verifca-se que apenas existe diferena no porte para a categoria de
bens tombados, ou seja, mais incidente para os grandes municpios.
TABELA 6
Faixa
populacional
Bens mveis
1
Demais bens
mveis
2
Bens de uso
pblico especial
Bens de uso
comum
Bens tombados
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Pequenos 75 1,00 63 0,80 83 0,80 38 1,33 13 1,00
Mdios 73 1,00 64 2,17 82 1,50 55 1,17 36 2,00
Grandes 100 0,50 100 0,50 50 50 50 5,00
Total 76 0,83 67 1,16 71 0,76 48 0,83 29 2,67
Notas:
1
2
Demais bens = mveis so os bens patrimoniados, como computador, mobilirio etc.
Por sua vez, a tabela 6 destaca ainda que quando se analisa a existncia de
cadastro de bens tombados, percebe-se o baixo percentual, 13% da amostra, para
a categoria dos pequenos municpios, sendo mais incidente nos grandes munic-
pios com 50% de participao, mas com atualizao do cadastro com a mdia de
cinco anos. De maneira geral, a atualizao de bens tombados mais incidente
em grandes municpios e razoavelmente em mdios municpios.
A partir dos dados retratados na subseo, cumpre notar a necessidade de
apoiar este processo de controle de bens, independente do porte, e as entidades
propensas a intensifcar a atuao das bases cadastrais no municpio alagoano e
buscar ofertar alternativas de controle, alm de que devem ser propostos novos
mecanismos de melhoria.
3.3 Monitoramento e controle da gesto de capital e infraestrutura
Esta subseo apresenta uma discusso do processo de monitoramento e controle
dos municpios, partindo-se do porte e dos demais aspectos de sua caracterizao,
e do processo de participao popular na gesto de capital.
Para iniciarmos a discusso dessa temtica, convm reafirmar que a LC
n
o
101, de 4 de maio de 2000, intitulada LRF (BRASIL, 2000), d destaque
a trs elementos de fundamental importncia: planejamento, transparncia
e participao popular.
Nessa direo, o percentual de prefeituras que permite a participao da
populao na escolha dos investimentos a serem realizados semelhante ao
apresentado na participao quanto elaborao do PPA (71). Eles diferem, no
entanto, quando a comparao feita no nvel das faixas populacionais, ou seja,
nos municpios considerados pequenos, mdios e grandes. Como pode ser visto
nas tabelas 5 e 7, nos pequenos e nos grandes municpios a participao se d em
um quantitativo menor, enquanto nos mdios h maior incidncia participativa.
Em relao divulgao de dados, os percentuais tambm no com-
binam. Apenas os municpios de porte mdio mantm estes percentuais
(91) para a divulgao populao dos valores e dos prazos dos projetos
de investimento e dos relatrios da execuo oramentria, demonstrando
coerncia quanto prtica de tornar pblica as suas aes.
Nos pequenos municpios o percentual maior comparado com a gesto
fnanceira (88 versus 50), enquanto nos grandes menor (50 versus 100).
245
TABELA 7
(Em %)
Faixa populacional
dos investimentos
Divulgao populao dos valores e
dos prazos dos projetos de investimento
Pequenos 63 88
Mdios 82 91
Grandes 50 50
Total 71 86
Esses dados evidenciam que a prtica da divulgao de dados populao difere
em relao ao objeto dessa difuso, quando o esperado que ela seja uniforme. Apa-
rentemente as prefeituras possuem procedimentos diferentes, selecionando o que
divulgado. As duas reas podem ser vistas como sensveis e que o tornar pblico pode
comprometer estratgias polticas ou dar munio a opositores. Porm este tipo de
pensamento e comportamento no se adequa nova mentalidade que deve permear
a administrao pblica, ou seja, a da transparncia e a do empoderamento.
Assim, devem ser evidenciadas experincias de polticas setoriais, independen-
temente da natureza das polticas serem de cunho mais regulatrio, ligada criao
e sustentao de uma instncia de consrcios intermunicipais e das parcerias
pblico-privadas (PPPs) na gesto pblica municipal, fortalecendo a participao
popular nas instncias relacionadas aos investimentos dos municpios alagoanos.
No caso especfco dos pequenos municpios, necessrio maior avano, no
sentido de aumentar o nmero dos que j adotam prticas participativas. Essa colo-
cao mais forte ainda no tocante aos grandes municpios, dado que eles funcio-
nam, s vezes, como condutores de boas prticas em relao aos de menor tamanho.
4 GESTO DE PESSOAS
Esta seo apresenta uma anlise do atual processo de gesto de recursos humanos
dos municpios alagoanos, abrangendo os seus aspectos gerais, o planejamento e
a execuo, alm do monitoramento e do controle.
A administrao dos recursos humanos, ou a gesto de pessoas, tem sido
uma das atividades mais importantes de uma administrao municipal. Isto
verdade pelo fato de que uma prefeitura dedica grande parte de seus esforos para
a prestao de servios, quer seja na educao, quer seja na sade, na segurana
etc. Nessas reas emprega-se um grande contingente de pessoas que necessitam de
adequada coordenao, treinamento e superviso, alm das atividades cartoriais,
como contratao, remunerao e demisso.
Todas as reas da administrao municipal dependem da gesto de pessoas.
Portanto, h necessidade de que estas administraes tenham boas estruturas,
montadas para que exista no s efcincia, como tambm efccia na conduo
desta rea to estratgica.
4.1 Aspectos gerais da gesto de pessoas
Em relao aos municpios que foram pesquisados, pode-se verifcar que a maioria
dos considerados pequenos (88%) tem o setor de gesto de pessoas subordinado
a uma secretaria e o restante deles no possuem nem uma estrutura, conforme
informaes coletadas nas prefeituras. Esta realidade tambm no difere dos muni-
cpios classifcados como mdios ou grandes. Nos grandes, 50% das estruturas
encontram-se subordinadas a uma secretaria ou a uma secretaria em conjunto com
outras, sem foco de gesto de pessoas. Na mdia geral dos municpios pesquisados
(76%), este setor est subordinado a uma secretaria; o que se pode analisar o no
vislumbramento deste como um rgo estratgico para as prefeituras pesquisadas.
preocupante quando os municpios no tm uma estrutura organizacional
direcionada para a funo de gesto de pessoas, visto que essa estrutura visa aten-
der, em princpio, ao melhor aproveitamento dos talentos humanos que atuam
na administrao municipal. O grfco 6 mostra a atual distribuio de pessoal
nas prefeituras estudadas.
GRFICO 6
Pessoas ocupadas nas prefeituras segundo o vnculo empregatcio
(Em %)
0 20 40 60 80 100
Estatutrios
Celetistas
Somente
comissionados
Sem vnculo
permanente
247
Em relao ao regime jurdico, os municpios do estado de Alagoas na
sua maioria tm seus quadros compostos de estatutrios, com mdia geral da
ordem de 71%, conforme dados coletados na pesquisa. Do mesmo modo,
pode-se verifcar, pelo grfco 6, a existncia de uma mdia de aproximada-
mente 6% nos cargos comissionados.
A compreenso do regime de trabalho tem uma importncia estra-
tgica na adoo dos regimes jurdicos possveis de serem adotados pela
administrao pblica brasileira: em essncia a defnio do futuro, para
o qual a reforma administrativa sugere s organizaes pblicas se tornarem
autoadaptveis e reinventarem a si mesmas, com objetivo de atender, com
qualidade, s expectativas da sociedade.
Ressalte-se que os municpios classifcados como grandes apresentam maior
percentual (86) dos servidores estatutrios e tambm no apresentam nenhum
servidor sem vnculo permanente.
Vale mencionar que os municpios classifcados como mdios apresentam
maior ndice de pessoas sem vnculo permanente com as prefeituras munici-
pais (17%). Portanto, o nmero de pessoas sem vnculo, conforme reza o
regime do servidor pblico, pode ser considerado relevante, quando da an-
lise das atribuies desenvolvidas por eles. Isso em razo da cultura brasileira
no tocante ao servidor pblico, pois se tem uma percepo negativa quanto a
eles, devido s disfunes que ocorrem nas burocracias governamentais.
Do mesmo modo que no tpico anterior, que aborda a importncia da
forma de vnculo, quando se analisa o setor de gesto de pessoas, verifica-
-se que esta mdia diminui no tocante aos estatutrios (62%), enquanto
aumenta o nmero de pessoas com cargos comissionados, com especial
destaque para os municpios de porte mdio (33%). importante aqui se
destacar que 47% dos servidores dos municpios pequenos esto classificados
como celetistas, comissionados e sem vnculo permanente, o que demonstra
a necessidade de que sejam estabelecidas, com certa urgncia, polticas de
gesto de pessoas para esses municpios. No tocante aos servidores sem vn-
culo, observa-se que os municpios de pequenos e mdios tm em mdia 5%
e 4%, respectivamente, de servidores nesta modalidade (tabela 8).
TABELA 8
Pessoas ocupadas nas diversas reas da gesto municipal segundo o vnculo empregatcio
(Em %)
Gesto de pessoas
Pequenos 53 27 15 5
Mdios 59 4 33 4
Grandes 72 9 18
Tecnologia da informao (TI)
Pequenos 87 7 7
Mdios 34 3 31 31
Grandes 74 26
Gesto nanceira
Pequenos 50 11 17 22
Mdios 49 1 26 24
Grandes 81 14 5
A forma de gerenciamento das relaes interpessoais nas instituies
crucial para melhor aproveitamento das habilidades dos atores envolvi-
dos e, deste modo, um melhor desempenho nos servios oferecidos para
a comunidade. Assim, como se sabe da rotatividade existente nos cargos
comissionados, por ocorrer uma no continuidade de polticas de gesto de
pessoas nas prefeituras, deduz-se que isso pode vir a acarretar desmotivao
nos servidores dessas instituies.
Quanto ao setor de TI das prefeituras pesquisadas, verifica-se que tam-
bm nele parte significativa de estatutrios (65%). Entretanto, nos muni-
cpios de mdio porte, ao se somar o nmero de comissionados com o de
pessoas sem vnculo permanente, obtm-se 62% das pessoas envolvidas, o
que remete s atividades terceirizadas (tabela 8).
Assim, tem-se a contratao de servios por meio de empresas, inter-
medirias entre o tomador de servios e a mo de obra, mediante contrato
de prestao de servios. No tocante s pessoas que esto envolvidas no
setor de TI das prefeituras pesquisadas, os pequenos municpios apresentam
a maior mdia de servidores estatutrios (87%). Vale destacar tambm que,
nessa rea, todos os municpios apresentam baixo ndice de servidores cele-
tistas (1%), conforme dados da pesquisa, entretanto, apresentam em mdia
13% de servidores sem vnculo permanente, o que pode ser decorrente das
especialidades e das exigncias da rea de tecnologia.
249
Ressalte-se que a intensidade e a complexidade da TI so maiores. Isso pode
estar levando as instituies a optar pela terceirizao.
A rpida evoluo tecnolgica e a crescente competitividade fizeram
que algumas instituies mudassem suas estratgias de terceirizao de um
foco centrado em tecnologia para um foco centrado na utilizao e no geren-
ciamento da informao. Como resultado, as instituies gastam menos
tempo e recursos construindo uma infraestrutura interna de computao
e concentram seus esforos na efetiva utilizao das informaes. Assim, as
prefeituras concentram suas atividades em atender a sociedade.
Saliente-se, no entanto, que, para as prefeituras que adotarem essa pr-
tica, uma poltica de gerenciamento de informaes deve ser desenvolvida,
pois, se tratando de terceirizao, informaes sigilosas podem ser acessadas
por pessoas no autorizadas. Isso tambm poder gerar ausncia de polticas
de aprimoramento das tecnologias de comunicao e informao (TICs) nas
prefeituras que aderirem a essa prtica.
Em relao ao pessoal ocupado na gesto fnanceira, segundo o vnculo
empregatcio, observa-se o seguinte: os pequenos municpios (22%) e mdios
(24%) utilizam pessoas na rea fnanceira sem vnculo permanente (tabela 8).
Isso pode acarretar prejuzos para o capital intelectual da prefeitura ou para a
continuidade das atividades na gesto do municpio em mudanas de governo.
Seguindo a linha de raciocnio anterior, verifica-se nas prefeituras pes-
quisadas uma mdia geral de 66% de servidores estatutrios. Ao mesmo
tempo, verifica-se que 34% das pessoas atuantes na gesto financeira das
prefeituras pesquisadas esto classificadas como celetistas, comissionados e
sem vnculo permanente, o que pode resultar em perda de know-how para
essas prefeituras. O raciocnio decorre do fato de que so pessoas que pode-
ro ficar por pouco tempo em seus cargos, normalmente pelo perodo de
um mandato. Isto pode ser ruim, em razo da possibilidade de descontinui-
dade nas polticas pblicas de investimentos.
Como visto at agora, os setores de gesto de pessoas e de TI apresen-
tam ndices altos de pessoas sem vnculo empregatcio com as prefeituras,
de acordo com os dados coletados. Os municpios de mdio porte terceiri-
zam 18% das suas atividades. Nos municpios classificados como mdios e
grandes, a rea de informtica apresenta ndices de 91% e 100%, respecti-
vamente, de atividades terceirizadas.
Outro ponto a destacar a terceirizao dos treinamentos dos servidores
das prefeituras pesquisadas, em que 100% das consideradas grandes, conforme a
pesquisa, terceirizam estas atividades de qualifcao profssional.
bom lembrar que o treinamento, como um investimento, destinado a reduzir
ou eliminar a diferena entre o desempenho atual e aquele desejado. Alm disso, o
treinamento um processo contnuo, isto , deve cobrir uma sequncia programada de
eventos, constituindo-se em um ciclo que se renova a partir das experincias anteriores.
Em relao distribuio das pessoas ocupadas nas prefeituras segundo o seu grau
de instruo, observa-se que nas prefeituras pesquisadas 3% do seu pessoal no possuem
instruo. Esse percentual maior nos municpios qualifcados como pequenos. O con-
tingente com maior percentual (41) o das pessoas que tm ensino mdio incompleto
e completo. Verifca-se tambm um percentual relativamente baixo de pessoas com
ps-graduao (3%), o que aponta para uma necessidade de projetos de qualifcao
para estes colaboradores dessas prefeituras. O ensino superior incompleto e completo se
apresentam com 31%, o que relevante para um estado carente de mo de obra quali-
fcada e principalmente em que se destaca a quantidade de municpios de porte mdio.
Em relao gesto de pessoas, como observado anteriormente, em que
se mostra importante a qualifcao profssional dos gestores e dos servidores
pblicos, o setor de gesto de pessoas apresenta um ndice mdio de 35% dos
participantes possuindo formao de nvel superior incompleto e completo.
bom lembrar, no entanto, que parte signifcativa dos profssionais de nvel
superior (18% nos municpios de mdio porte) terceirizada, o que pode levar aos
problemas anteriormente discutidos. O que no se pode deixar de mencionar
que, somando as mdias do sem instruo, ensino fundamental incompleto e com-
pleto e ensino mdio incompleto e completo, tem-se um percentual de 64%, o que
demonstra a necessidade de polticas de qualifcao dos quadros das prefeituras.
Entretanto, conforme dados coletados na pesquisa, os municpios no possuem
programas de treinamento para seus servidores e poucos terceirizam estas aes.
Nos municpios classifcados como pequenos e que apresentam um percen-
tual de terceirizao de 13%, no existe qualquer profssional com ps-graduao,
isto em uma rea vital para o gerenciamento das relaes pessoais nas instituies
municipais. Ressalta-se aqui que a melhoria da qualidade da prestao dos servi-
os pblicos passa pela modernizao da rea de gesto de pessoas, revisando os
processos de trabalho e de informatizao das suas rotinas e, principalmente, pela
capacitao dos servidores, representantes efetivos da vontade poltica do estado.
Do mesmo modo, isso se verifca no setor de TI, rea que trata da constru-
o, do tratamento e da divulgao de informaes de diferentes tipos, em parce-
ria. Um produto que se destaca, nessas parcerias, a socializao da informao
entre usurios e criadores de contedo. Nesse contexto o dilogo importante,
pois so os usurios, ou seja, a sociedade que receber os servios e as informaes
prestadas pelo setor pblico municipal, portanto, vislumbra-se a necessidade de
gestores pblicos qualifcados em TI.
251
No entanto, na rea de TI, verifca-se que os servidores das prefeituras pes-
quisadas atingem na mdia geral 66%, em relao a possurem ensino mdio
incompleto e completo. Nesta rea nenhum dispe de ps-graduao. Ressalte-se
tambm que nesta rea que est localizada a maioria dos terceirizados (68%),
o que sugere que as prefeituras devam rever suas polticas pblicas de incluso e
manuteno de pessoal qualifcado nos seus quadros de servidores permanentes.
As aes de capacitao devem ser estruturadas de modo a contribuir para o
desenvolvimento e a atualizao profssional do servidor, estando em consonncia
com as demandas institucionais de rgo e das entidades federais. Estas aes podem
ser descritas como cursos (presenciais e a distncia), treinamentos, grupos de estudo,
intercmbios ou estgios, seminrios, congressos e outras modalidades de capacitao.
O pessoal com ensino mdio, incompleto e completo, ocupado na rea de
gesto fnanceira tambm apresenta uma mdia (51%) intermediria entre a de
gesto de pessoas e a de TI. Este dado sugere que as prefeituras verifquem suas
polticas pblicas no sentido de aprimorar as qualifcaes dos seus servidores.
Vale destacar que, o percentual geral de pessoas possuidoras de curso
superior (28%) inferior ao das reas de gesto de pessoas e a de TI. Dado
que a rea fnanceira de grande relevncia para uma administrao munici-
pal efciente e efcaz, convm uma maior presena de profssionais possuidores
de curso superior, preferencialmente na rea.
4.2 Planejamento e execuo da gesto de pessoas
No contexto do planejamento e da execuo, a evidncia a de que os grandes
municpios so os que detm os maiores percentuais no que se refere previso
de realizao de concursos pblicos para os prximos dois anos. Esse desempenho
possivelmente resulta, em especial, da crescente modernizao das suas atividades,
bem como de fatores como aumento de produtividade via progresso tcnico e
aes relativas capacitao tecnolgica e gerencial.
Observa-se tambm que apenas 38% dos pequenos municpios preveem a
realizao de concurso pblico para os prximos dois anos, conforme respostas dos
entrevistados. No caso dos pequenos municpios, essa situao aponta as fragilida-
des e vulnerabilidades de sua base econmica e da sua arrecadao. Essa fragilidade
fca patente quando se compara esse percentual com o dos grandes municpios.
A criao de novas vagas nos municpios alagoanos no se centra apenas na
questo oramentria, mas na organizao interna e na perspectiva da avaliao
processual, na tentativa de estabelecer expectativas, parmetros e modelos que pro-
porcionem a otimizao dos gastos, planos de metas e avaliao do desempenho
da ao governamental. Uma das discusses atuais nos municpios alagoanos gira
em volta da questo da efcincia na contratao pela administrao municipal.
Diante desse cenrio, os dados da pesquisa destacam que para a maioria
(20) dos municpios da amostra o parmetro para a criao de novas vagas est
centrado na demanda das secretarias, independente do porte. Com isso, sete
pequenos municpios, 11 mdios e dois grandes consideram as lacunas oriundas
das prprias secretarias (grfco 7).
Pela anlise dos dados, percebe-se que a utilizao do cadastro e da movimen-
tao de servidores, e dos parmetros de polticas setoriais so menos incidentes
nos mdios municpios, mas signifcantes para os grandes (100%) e razoavel-
mente signifcantes para os pequenos municpios (50% e 75%). Nestes ltimos,
as demandas das secretarias tambm so bastante consideradas (88%), o que
tambm acontece nos mdios (100%) e nos grandes municpios (100%). Ao se
comparar os dados, v-se que so as demandas das secretarias que se sobressaem,
embora no se possa afrmar que elas tenham maior peso, o que passvel de
ocorrer. O que aparentemente importa menos, dado que tem menor utilizao,
o cadastro e a movimentao de servidores. O ideal seria que os parmetros de
polticas setoriais fossem mais utilizados.
GRFICO 7
Informaes que so consideradas para a criao de novas vagas nas prefeituras
(Em n
o
de municpios)
0 2 4 6 8 10 12
Cadastro e
movimentao de
servidores
Parmetros de
polticas setoriais
Demandas das
secretarias
No que diz respeito aos Planos de Cargos, Carreiras e Salrios/Remunerao
(PCCRs) a situao observada no boa. Pelos dados da pesquisa, observa-se que
apenas seis municpios da amostra possuem Plano de Cargos e Salrios (PCS),
sendo que os pequenos municpios esto mais presentes (38%) do que os de
tamanho mdio (18%). A situao se inverte no PCCR, em que os municpios de
253
porte mdio se sobressaem. Era de se esperar uma participao maior dos muni-
cpios de grande porte, mas apenas 50%, ou seja, um deles, possui algum tipo de
plano referente a cargos e salrios. O que se percebe pelos dados apresentados o
fato de que mesmo os grandes municpios utilizam de forma reduzida PCCR em
sua poltica de pessoal.
A anlise desses indicadores de pessoal, por sua vez, tambm indica o fato de que
nos municpios alagoanos existem problemas de qualifcao da mo de obra e fragi-
lidades no tocante a cargos e salrios. Frise-se que a existncia de programas de cargos
e salrios em uma esfera municipal permite o estmulo formao de um quadro
mais motivado e efciente em termos de respostas ao atendimento das demandas da
sociedade. Tal fato parece que no est sendo considerado com a ateno que merece.
De forma geral, os dados da pesquisa, em relao existncia de PCCR em
reas especfcas da prefeitura, no apresentam grandes diferenas em relao ao
porte dos municpios.
Vale salientar que PCCR/estatuto educao e PCCR/estatuto sade tm
maior presena na poltica de pessoal dos municpios alagoanos, principalmente
para os de porte mdio. O PCCR/estatuto educao e o PCCR/estatuto sade
esto presentes, respectivamente, em 8 e 9 deles.
Estas informaes, provenientes dos dados sobre cargos e salrios, suge-
rem maior ateno dos municpios para com seus servidores. Profssionalizar a
mquina pblica deveria ser uma das prioridades.
O que ocorre, de maneira genrica, que alguns municpios utilizam mais de
uma forma de vinculao dos seus servidores. As formas de contratao temporria
e de prestao de servios predominam amplamente sobre todos os outros modos de
contratos e so usadas por conta das difculdades recorrentes de contratao de pessoal.
A maior difculdade apresentada pelos municpios na contratao de pessoal,
por questes salariais, est vinculada rea de sade, em especial os profssionais
mdicos. Na rea de educao, essa difculdade quase inexistente. Os pequenos
municpios so os que tm maior difculdade em contratar, e isso vale para todas
as categorias profssionais, com menor destaque para os professores.
Engenheiros e arquitetos, advogados, economistas e administrado-
res, contadores, todos enfrentam dificuldades para a sua contratao pelos
pequenos municpios, provavelmente em decorrncia das fragilidades finan-
ceiras destes. Quando no por conta disso, porque a municipalidade no
sente a necessidade desses profissionais, por falta do que fazer com os seus
conhecimentos ou por desconhecimento do que eles so capazes de fazer.
Cabe salientar que entre os municpios de pequeno porte pesquisados, vrios
deles s sobrevivem devido aos repasses de recursos que recebem.
Em consonncia com os demais pressupostos, destaque-se ainda que, embora
segundo os dados da pesquisa, cerca de 57% dos municpios realizam capacita-
o para seus funcionrios e apenas 38% dos pequenos municpios realizam essa
prtica, quando a totalidade dos grandes municpios que realizam chega a 100%.
Nesse aspecto, tanto os mdios (64%) como os grandes esto mais avanados.
Outro aspecto a salientar a baixa programao de cursos, independente da faixa
populacional do municpio, na medida em que apenas 24% dos municpios
declararam esta prtica.
Em todos os municpios pesquisados foi informado que existem instru-
mentos que mensuram a satisfao dos funcionrios. Por outro lado, muito
reduzido o nmero de municpios em que existem instrumentos para valorizar
o bom desempenho dos funcionrios. Pelos dados coletados na pesquisa, apenas
cinco pequenos municpios, sete mdios e um grande possuem instrumentos de
participao dos municpios que garantem a satisfao e a valorizao dos funcio-
nrios na prefeitura. Percebe-se, assim, a reduzida incidncia de mecanismos que
promovam o bem-estar dos servidores municipais. Todavia, 21 municpios, ou
seja, todos pertencentes amostra possuem instrumentos que mensuram a satis-
fao dos funcionrios. Ressalte-se que a valorizao de desempenho destes ainda
no uma prtica constante nas prefeituras na medida em que apenas quatro dos
21 municpios pesquisados a utiliza.
4.3 Monitoramento e controle da gesto de pessoas
Embora os cidados precisem se comunicar com a administrao do seu munic-
pio para expor reclamaes ou fazer solicitaes, nem sempre dispem de mdias
que atendam a essas suas necessidades de informao/comunicao. Nas prefeitu-
ras municipais essas mdias ou servios podem ser os mais variados, a includos
balces de atendimento, telefones ou aparelhos de fax, site na internet, terminais
de computador, informativos, caixas de coleta de sugestes e ouvidoria pblica.
Em relao aos municpios pesquisados contata-se que, naqueles classifcados
como de pequeno tamanho, os servios de participao e comunicao com os
muncipes s esto presentes em 50%. Uma realidade bem diferente da apresen-
tada pelos mdios e grandes municpios, que em sua totalidade declarou os possuir.
Esse estado de coisas tambm est presente quando se muda o tpico de
participao para atendimento. Observa-se que 50% dos pequenos municpios
no dispem deste servio e que a totalidade dos mdios e grandes o possui.
Nos pequenos municpios em funo das difculdades enfrentadas, devido
ausncia de muitos servios, pblicos e privados, os cidados, notadamente
aqueles de menor poder aquisitivo e que demandam bastante das prefeituras,
talvez apresentem maiores necessidades quanto a esse tipo de atendimento.
255
Em nenhuma prefeitura de municpio de pequeno porte encontrado um
balco de atendimento integrado, fato que tambm verdade para os mdios
e 50% dos grandes. Isto denota que a maioria das administraes municipais
ainda no atentou para a importncia de um servio desse tipo. Apenas 5% dessas
administraes, ou seja, um municpio no total pesquisado, descobriram o papel
que pode exercer este tipo de servio, atendendo o muncipe, informando-o e
propiciando-lhe condies para que possa sentir-se cidado. O grfco 8 mostra a
situao dos instrumentos de atendimento ao cidado, por grupo de municpios.
GRFICO 8
(Em %)
No possuem servios de participao
e comunicao ao cidado
Existncia de pelo menos um servio
de atendimento e/ou comunicao
Balco integrado de atendimento ao cidado
Servio de ouvidoria pblica
0 20 40 60 80 100 120
No tocante ouvidoria pblica, a situao bastante precria. Podem
ser encontrados servios desse tipo em apenas 9% dos municpios de porte
mdio, o que representa apenas 5% do total pesquisado. Grandes e pequenos
municpios esto igualados nesse instrumento, ou seja, eles no dispem de
servios de ouvidoria pblica.
Os dados obtidos no estudo levam constatao de que necessrio
um esforo maior para aproximar o cidado da administrao municipal.
A existncia de servios de participao e comunicao com o cidado ou de
pelo menos um servio de atendimento e/ou comunicao no signifca que o
usurio maior deste servio est sendo servido em suas necessidades especfcas.
Quando se parte para os servios integrados via balco de atendimento o resul-
tado decepcionante, pois apenas 5% dos municpios possuem este servio.
Enfatiza-se aqui a necessidade de os municpios executarem esses servios,
no s porque atendero aos cidados em suas demandas, mas porque podero
servir como um meio de recepo de feedback que poder ajudar a melhorar o
processo de gesto municipal.
5 GESTO DE TI
Nesta seo apresentado um cenrio de TI e faz-se uma anlise da gesto da
atual situao da gesto de TI nos municpios alagoanos.
Como decorrncia do advento da informtica e da popularizao dos com-
putadores, surgiu na administrao pblica o conceito de governo eletrnico e os
processos ligados a ele, gerando como consequncia um fuxo intenso de informa-
es e demandando pessoas capacitadas para sua operacionalizao. No Brasil, o
programa de governo eletrnico surgiu no governo Fernando Henrique Cardoso,
em 2000 (DINIZ et al., 2009).
O governo eletrnico (e-government) ainda um conceito novo, portanto,
de difcil detalhamento. Pode-se dizer que:
Governo Eletrnico um conceito emergente que objetiva fornecer ou tornar dis-
ponvel informaes, servios ou produtos, atravs de meio eletrnico, a partir ou
atravs de rgos pblicos, a qualquer momento, local e cidado, de modo a agregar
valor a todos os stakeholders envolvidos com a esfera pblica (JOI, 2007, p. 1).
Nesse contexto a TI, e como decorrncia a sua gesto, tem um papel fun-
damental. Entenda-se a gesto da tecnologia da informao como o conjunto de
atividades e projetos criados com recursos de computao, ou no, objetivando
alinhar a TI s estratgias das instituies.
Hoje, com a internet, tem-se o maior e mais conhecido conjunto de redes inter-
ligadas, conectando centenas de milhares de redes individuais ao redor do mundo.
Este fato no poderia deixar de impactar nas administraes municipais. Para a admi-
nistrao municipal ela trouxe novas possibilidades. Ela abriu uma ampla variedade
de oportunidades, que podem ser utilizadas para a troca de informaes internamente
e para a comunicao externa com empresas e instituies, criando uma ampla pla-
taforma para a aquisio de bens e servios ou para dirigir importantes processos de
gesto. Com tais aplicaes, a internet tende a converter-se em expressivo catalisador,
tanto do e-government como do e-commerce e do e-business (ABREU, 2006).
O governo eletrnico depende essencialmente da tecnologia da informao.
Portanto, a TI nas organizaes municipais deve ser bem estruturada para responder
aos anseios dos gestores pblicos, da sociedade e dos rgos fscalizadores, dando
assim transparncia e tornando pblica as aes dos governos municipais. Nesse sen-
tido, o uso da TI, e em especial, o da internet tem um nmero grande de usurios.
257
Como vantagens, pode-se enumerar a uniformidade de aplicaes que existem em
toda a rede, independentemente do local ou do pas onde se utilize, os custos redu-
zidos para acessar a informao e os diversos recursos de informao sobre qualquer
assunto, facilitando os processos administrativos dos gestores pblicos.
5.1 Aspectos gerais do setor de tecnologia da informao
Com o avano tecnolgico dos computadores e das telecomunicaes, tornou-se
possvel o gerenciamento de enorme quantidade de informaes, determinando-se
um novo perfl de servios e provocando mudanas de comportamento nas socie-
dades. Nos mais diversos poderes pblicos o uso da TI tem auxiliado no aumento
da efcincia e da efccia. No mbito das prefeituras municipais a introduo da
TI agilizou servios e trouxe mais efcincia. Para que essa tecnologia fosse implan-
tada foi necessrio, em muitas delas, a adequao da estrutura organizacional.
Nas prefeituras alagoanas pesquisadas, no setor de tecnologia de informao
no h uma secretaria exclusiva, e sim, uma subordinada a outra determinada secre-
taria (48%), ou esta no existe na estrutura organizacional das prefeituras pesquisadas
(38%), reforando mais uma vez a constatao de que essas atividades so terceiriza-
das e ligadas primordialmente rea da informtica, com uso de tecnologia na forma
bsica e no como forma de gerenciamento de informao. O grfco 9 mostra o
detalhamento da estrutura dos rgos responsveis por TI nas prefeituras estudadas.
GRFICO 9
Estrutura dos rgos responsveis pela tecnologia de informao
nas prefeituras municipais
(Em %)
Secretaria municipal em conjunto
com outras
Setor subordinado diretamente
chefia do Executivo
0 20 40 60 80 100 120
Nos dados obtidos nas prefeituras, pode-se observar que as atividades de infor-
mtica so terceirizadas nas trs categorias de municpios pesquisados e que todas
mantm parceria com o governo federal. Destacam-se os municpios classifcados
como grandes, que realizam parcerias com os governos federal e estadual e/ou muni-
cpios e consrcios. O destaque para a parceria com o governo federal (100%).
Pode-se verificar ainda, conforme dados obtidos, que os pequenos e os
mdios municpios no realizam parcerias com outros municpios ou com
consrcios. Neste sentido, alm das parcerias entre os setores pblicos,
importante destacar que, neste ambiente de severa dificuldade de financia-
mento estatal, a parceria com o setor privado comea a se desenvolver e
pode ser uma alternativa para as prefeituras municipais. Destaque-se que a
PPP uma modalidade de delegao de atividades, que tradicionalmente so
executadas pelo setor pblico e que passam para a esfera de ao do setor pri-
vado. Pode ser uma boa alternativa para viabilizar projetos de infraestrutura
e de proviso de servios pblicos.
5.2 Planejamento e execuo no setor de TI
Nos municpios classifcados como pequenos, conforme observado nos dados da
pesquisa utilizada para este trabalho, no existe planejamento quanto segurana
de dados e isso preocupante. Pouca ou nenhuma segurana deixa as administra-
es municipais vulnerveis, principalmente devido existncia de dados sigilosos
que se vazados podem afetar a administrao e a vida dos cidados.
Nos municpios pesquisados, verifica-se que apenas naqueles classifi-
cados como grandes um percentual maior mantm uma poltica de atuali-
zao de hardware e software (com mdia de 50% cada, respectivamente),
com capacitao de pessoal e infraestrutura de redes e segurana com estes
ndices. Frise-se que esses 50% representam quantitativamente apenas um
municpio. Quantitativamente os municpios de porte mdio tm maior
presena (2), embora percentualmente isso represente apenas 18%.
Porm, so os pequenos municpios que se apresentam mais fragiliza-
dos neste ponto. Como no existe planejamento de atualizao ou programa
de gerenciamento das informaes, isso pode tornar-se um grande problema
na gesto dos recursos e na disponibilizao de informaes para a popula-
o ou para a prpria gesto pblica, em razo das polticas pblicas e do
uso intensivo do governo eletrnico. Os indicadores de servios informati-
zados, disponveis na internet, e a experincia da prefeitura na sua proviso
mostram essas fragilidades (grfico 10).
259
GRFICO 10
Indicadores de servios informatizados, disponveis na internet, e experincia das
prefeituras em anos de utilizao de servios informatizados
0 10 20 30 40 50 60 70
Servios totalmente
informatizados

Servios disponveis
no site da Prefeitura
Anos de servios
informatizados
%
%
Vale mencionar neste trabalho as novas polticas pblicas, como a do governo
eletrnico que visa fornecer ou tornar disponveis informaes, servios ou produ-
tos, via meio eletrnico, por intermdio de rgos pblicos, a qualquer momento,
e local ao cidado. Como ser um modo de agregar valor a todos os stakeholders
envolvidos com a esfera pblica, importante que as prefeituras de Alagoas estejam
preparadas para atender seus cidados com a tecnologia adequada, alm de participar
de forma efciente do processo de tornar pblico as suas contas, a participao em
processos licitatrios e outras atividades cada vez mais dependentes da informtica e
das novas TIs. Devido s novas necessidades que foram criadas, com o uso destas tec-
nologias, os municpios precisaro se adequar disponibilizando as mdias necessrias.
Dos municpios pesquisados em Alagoas, 66% apresentam servios
totalmente informatizados para a populao e outros setores/rgos pblicos
(grfco 10). Deve-se atentar para o fato de que os grandes municpios esto, em
mdia, informatizados h 15 anos.
Entretanto, no site das prefeituras, apenas 34% disponibilizam servios, o que
deve ser reavaliado devido ao potencial da internet e necessidade de transparncia
junto populao, principalmente nos pequenos municpios onde este ndice de
somente 3,6%. Ressalta-se aqui a sua importncia na gesto pblica, visto que, com
o uso adequado da internet e da informtica, tem-se a aplicao da TI no aprofun-
damento da reforma da administrao pblica, nos aspectos de melhoria da presta-
o de servios, de acesso a informaes, de reduo de custos e de controle social.
TABELA 9
Indicadores de infraestrutura de informtica das prefeituras
(Em %)
Faixa
populacional
Porcentagem de
computadores
com acesso
internet
Todos os
computadores
Todos os
computadores
de algumas
secretarias
Parte dos computadores
de todas as secretarias
Parte dos computadores
de algumas secretarias
Pequenos 66,5 14,3 14,3 57,1
Mdios 98,2 20,0 10,0 20,0 50,0
Grandes 95,0 100
Total 42,0 8,5 12,0 37,5
Constata-se que, no geral, todas as prefeituras possuem acesso internet,
com destaque para os municpios classifcados como mdios (98,2%). O que se
constata tambm uma distribuio deste acesso entre as secretarias, o que signi-
fca a distribuio da informao entre os setores das prefeituras pesquisadas. No
entanto, deve-se ressaltar a importncia de uma poltica pblica de planejamento
de segurana de dados e de qualifcao dos servidores envolvidos no processo de
gerenciamento de tecnologias e de informao das prefeituras, o que, como visto
anteriormente, apresenta-se ainda de forma falha.
A interoperatividade entre os diversos rgos da administrao pblica,
sem a qual no possvel atingir estgios mais avanados de e-governo, depende
de investimentos considerveis na modernizao administrativa de estados e
municpios. Isto pressupe no apenas informatizao de procedimentos, mas,
sobretudo, treinamento e qualifcao profssional dos servidores. Estes desafos,
embora imensos, precisam ser superados para a viabilizao cada vez maior do
desenvolvimento do e-governo no pas. Os indicadores aqui postos ressaltam a
importncia de polticas pblicas direcionadas ao uso e ao manejo adequado das
novas tecnologias para uma forma de gesto pblica efciente e que leve socie-
dade informao, transparncia e agilidade na prestao dos servios pblicos.
6 RESULTADOS GERAIS
Nesta seo se faz, de forma genrica, uma discusso dos resultados da pesquisa sobre
o atual estado da gesto municipal em vrios municpios alagoanos, aponta-se algu-
mas defcincias desta gesto e sugere-se algumas aes que possam fortalec-la.
261
O estado atual da gesto pblica municipal alagoana mostra altos e baixos
descompassos se forem levadas em conta as assimetrias existentes entre os trs
grandes grupos de municpios. possvel se ver em algumas situaes, como
tempo mdio de defasagem da PGV e do cadastro do IPTU, que os pequenos
municpios esto em vantagem sobre os mdios e os grandes, porm em clara
desvantagem quanto legislao do ISSQN. praticamente nesse item que os
pequenos se sobressaem, em relao aos mdios e aos grandes. Na maioria dos
outros itens eles esto distanciados dos grandes municpios.
Observa-se, entretanto que em relao aos mdios municpios, os pequenos
conseguem aproximar seus percentuais, ou at mesmo super-los em algumas
reas. o caso, por exemplo, do percentual de pessoas com escolaridade superior,
completa e incompleta, na rea de gesto fnanceira, neste caso 30% versus 18%.
Porm so situaes pontuais e que no revelam tendncias.
O que se observou foi a existncia de assimetrias de forma esparsa. Em
algumas poucas situaes, pode-se ver os pequenos municpios se sobressaindo,
mas sem causar impacto no todo. Em muitas situaes, os mdios municpios se
aproximando dos grandes, ou mesmo superando-os, e em outras, estes claramente
em vantagem. No existe uma lgica que ordene as trs categorias. Isso difculta a
anlise e a conduz para o caminho qualitativo, em que apenas se pode descrever o
fenmeno e tentar explicar possveis razes para sua ocorrncia.
Talvez esta situao decorra do fato de que existe uma heterogeneidade muito
grande, do ponto de vista do desenvolvimento econmico, com municpios muito
pobres prximos da capital e municpios com maior poder econmico, porm
bem distantes da sede do Poder Executivo estadual. Este fato acontece tambm
com os ndices educacionais, com o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)
e outros indicadores, sejam socioeconmicos ou no.
Constatou-se que a maioria dos municpios alagoanos est situada na
faixa daqueles considerados pequenos. Para eles, as difculdades esto relacio-
nadas aos baixos ndices de escolaridade, de renda per capita, de produo, de
baixa captao de recursos para investimento etc. Aliado a isso, muitas vezes
os investimentos feitos pelas suas municipalidades no so direcionados para
reas verdadeiramente carentes, mas sim para aquelas onde possa fornecer
maior visibilidade da gesto. Esse fenmeno no especfco dos pequenos
municpios, ocorre tambm nos mdios e nos grandes.
Apesar das diferenas existentes nos trs grupos de municpios, os dados
da pesquisa no mostram a existncia de tendncias ou de modelos de gesto
que possam ser atribudos especifcamente a um determinado grupo. O que se
observa que na maior parte das vezes os pequenos esto ainda atrs dos maiores,
em termos de percentuais quanto existncia de determinadas caractersticas,
mecanismos ou aes. Sobressaem-se apenas alguns casos pontuais, dignos de
nota, como clara diferenciao.
Pode ser citada neste trabalho a estruturao do rgo responsvel pela
gesto fnanceira. Na quase totalidade dos grandes e dos mdios municpios,
uma secretaria exclusiva, o que no ocorre nos pequenos, talvez por conteno de
despesas ou por o municpio no comportar ainda este tipo de diviso. Nesse caso
as atribuies so compartilhadas com outra secretaria. Ainda na rea de gesto
fnanceira, especifcamente na forma como enfrentam seus problemas de dfcit
oramentrio, os pequenos e os mdios recorrem a mais opes, provavelmente
porque precisam a todo custo resolver seus problemas de caixa e buscam recursos
onde eles possam existir. Os grandes, com maior folga fnanceira, recorrem a
menos expedientes. Mas so diferenas apenas pontuais.
Na rea de gesto de pessoas, a maioria absoluta dos pequenos e dos mdios
municpios tem essa rea no como secretaria, mas sim como uma rea subordinada a
outra secretaria, que pode englobar vrias reas, enquanto os grandes municpios divi-
dem-se em relao ao modo como utilizam essa opo e meros 9% dos municpios de
mdio porte adotam a secretaria nica. Na rea de TI os trs grupos distribuem-se, sem
um padro, pelas vrias possibilidades apresentadas, exclusive a secretaria especfca.
Notou-se no estudo realizado a existncia de algumas fragilidades. Uma das
fragilidades encontradas nas prefeituras se relaciona utilizao de servios exter-
nos de contabilidade com dependncia extremada a eles no tocante ao controle da
informao. possvel se encontrar casos de prefeituras cujos funcionrios precisam
recorrer a esses escritrios para obter informaes que deveriam estar armazenadas
nas prprias prefeituras. Prefeituras de pequeno porte, s vezes por falta de recursos
para montar estruturas mais sofsticadas de controle fnanceiro, recorrem a esses
escritrios e terminam tornando-se seus refns em relao disponibilidade de infor-
maes que podem ser cruciais para o processo de tomada de deciso. Por outro lado,
notou-se tambm durante o processo de coleta de dados que em algumas situaes os
gestores fnanceiros no dominam da forma desejvel a rea sob sua responsabilidade
e entregam o controle da informao para esses escritrios.
Isso leva a outro problema tambm detectado, principalmente nos peque-
nos municpios, que a falta de qualifcao de pessoal. Isso pode ser visto pelos
baixos percentuais de programas de treinamento e qualifcao. Paradoxalmente,
nos municpios em que h maior investimento com treinamento e capacitao de
servidores, a utilizao de servios externos no menor.
A soluo pode ser a criao de mecanismos, e aqui no existe receita para
isto. Eles devem ser desenvolvidos caso a caso, para que os dados fnanceiros
permanentemente estejam sob o controle da prefeitura, com dados armazenados
e de fcil acesso no local onde funciona a administrao.
263
Outra das fragilidades encontradas e que merece aqui ser abordada a defa-
sagem na atualizao nas bases de dados da PGV e do ISSQN. Sabe-se que a
atualizao dessa base de dados crucial para o recolhimento de impostos. No
um problema fcil de resolver, porque envolve custos, ateno dos gestores para os
detalhes quanto aos prazos de atualizao e, muitas vezes, vontade poltica. Talvez
esteja faltando um estudo genrico de algum rgo que assessore as prefeituras e
que demonstre quais as perdas e os ganhos decorrentes da defasagem/atualizao,
que motivem os gestores a serem mais geis quanto a essa atualizao.
Uma outra fragilidade refere-se realizao e utilizao das demandas das
secretarias municipais como parmetros para a criao de novas vagas. Apesar de
a informao ser um tanto vaga, e no detalhar com maior profundidade o que
signifcam essas demandas, a princpio sugere falta de planejamento de necessida-
des de recursos humanos, o que pode ser uma falta grave, alm de criar condies
para o inchamento dos quadros de pessoal, um fenmeno que costuma ocorrer na
administrao pblica. A soluo para isso um estudo das reais necessidades de
pessoal por rea, o que pode detectar escassez ou excesso de pessoas e recomendar
redistribuio de funcionrios para reas mais carentes.
Alm dessas fragilidades citadas, pode-se ainda incluir a baixa atualizao
de hardware e software e o pouco investimento na capacitao de pessoal e de
infraestrutura de redes e de segurana. A rpida expanso da informtica, com o
surgimento de novos sistemas, e os processos e os equipamentos fcando defasa-
dos cada vez mais rpido tm criado um problema de ordem fnanceira para as
instituies pblicas. A soluo para manter-se operacional, mesmo com equipa-
mentos ultrapassados, passa talvez pela adeso ao software livre. O governo federal
um incentivador deste e j mantm um portal dedicado ao tema. Sugere-se que
as prefeituras estudem a adeso ao software livre.
Este trabalho buscou diagnosticar e analisar o atual estado da gesto municipal em
vrios municpios alagoanos com o intuito de oferecer subsdios para o fortaleci-
mento institucional e melhor qualifcar as administraes municipais. Os dados
utilizados foram resultantes de uma coleta realizada em uma amostra representativa
de 21 dos 102 municpios alagoanos. Os municpios da amostra foram agregados
em trs categorias, pequenos, mdios e grandes, a partir de critrios populacionais e
dos PIBs per capita municipal e estadual. Com isso buscou-se obter uma radiografa
do funcionamento atual da gesto municipal das unidades amostrais pesquisadas
que sirva de indicador da realidade dos municpios de todo o estado de Alagoas.
Para fns de estudo e anlise, os dados foram organizados em quatro grandes
blocos: gesto fnanceira, gesto de capital e infraestrutura, gesto de pessoas e
gesto de tecnologia de informao. Em cada um dos blocos buscou-se tratar dos
aspectos gerais do tpico, o planejamento e a execuo e o monitoramento e o
controle exercido pelos cidados.
Como j citado anteriormente, foram observadas, de forma esparsa, algumas
assimetrias e heterogeneidade muito grande, do ponto de vista do desenvolvi-
mento econmico. Talvez por conta disso no se detectou tendncias ou modelos
de gesto para determinados grupos. O que se observou foi em grande parte das
vezes os pequenos municpios ainda distantes dos de maior porte em termos de
posse e utilizao de mecanismos mais aprimorados de gesto municipal.
Essas constataes permeiam todos os resultados da pesquisa. Constatou-se a
existncia de percentuais diferentes para cada grupo, em cada indagao feita, mas
sem indicar clara diferenciao na forma de conduo da administrao municipal.
Em alguns pontos os grandes municpios esto frente, em outros eles se tornam
semelhantes aos mdios ou at so superados, distanciando-se apenas dos pequenos.
Isto conduz concluso de que no se pode afrmar que cada grupo possui
caractersticas administrativas prprias e segue determinada tendncia. Se isto
bom ou no os dados no permitem responder. Para isso necessrio uma investi-
gao de cunho mais profundo que procure buscar razes e no apenas identifcar
ou diagnosticar situaes.
A pesquisa cujos dados se utilizou neste trabalho mostrou, no entanto, que
as prefeituras tm procurado se adaptar e acompanhar os novos tempos e as pr-
ticas da nova administrao pblica, como: possuir pessoal com maior grau de
escolaridade, dispor de equipamentos informatizados, conexo com a internet etc.
Porm reas como empoderamento e accountability ainda precisam avanar mais.
Essa uma constatao que se aplica aos trs grupos de municpios estudados.
Todas as constataes, porm, so de ordem descritiva, dado que a pes-
quisa que forneceu os dados para este trabalho foi de cunho exploratrio e no
responde a questes como: Por que tais fatos acontecem? Quais as reais causas?
O que pode ser feito para alterar o atual quadro?
Uma das limitaes da pesquisa foi ter-se concentrado na coleta de dados
categricos, limitando-se contagem da frequncia das vrias situaes investiga-
das. Apesar da riqueza dos dados coletados a anlise no permitiu se avanar alm
de uma interpretao qualitativa, no sendo possvel se responder as questes
colocadas no pargrafo anterior. Para se obter essas respostas, recomendvel
que se faam mais investigaes, com foco causal, ou, dado que a pesquisa pro-
vavelmente foi a primeira radiografa que se fez sobre a administrao municipal,
com tal amplitude no pas, se fazer novos estudos, de cunho longitudinal, para
comparar situaes e se poder identifcar avanos ou retrocessos.
265
REFERNCIAS
ABREU, N. R. Comunidades virtuais como fonte de informaes para
estratgias mercadolgicas: o caso do setor de turismo. 2006. Tese (Doutorado)
Universidade Federal de Lavras, Lavras, 2006. 233 p.
ABRUCIO, F. L.; COUTO, C. G. A redefnio do papel do estado em mbito
local. Revista So Paulo em Perspectiva, v. 10, n. 3, 1996.
ALAGOAS. Secretaria de Estado da Fazenda (SEFAZ). Balano geral de Alagoas
2009. Macei, 2009. Disponvel em: <http://www.sefaz.al.gov.br>. Acesso em:
23 set. 2010.
______. Secretaria de Estado do Planejamento e do Oramento do Estado de
Alagoas (SEPLAN). Anurio estatstico de Alagoas 2005. Macei, 2005.
BORGES, K. A. V. A gesto urbana e as tecnologias de informao e comunicao.
Informtica Pblica, n. 2, 2000.
BRANT, A. G. C. et al. Vinte anos da Constituio Federal sob o olhar da consultoria
jurdica do Ibam. Revista de Administrao Municipal, n. 268, p. 23-39, 2008.
BRASIL. Congresso Nacional. Lei Complementar n
o
101, de 4 de maio de
2000. Estabelece normas de fnanas pblicas voltadas para a responsabilidade na
gesto fscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio. Braslia,
4 maio 2000. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/
download/contabilidade/lei_comp_101_00.pdf>. Acesso em: 22 jul. 2010.
BRESSER-PEREIRA, L. C.; SPINK, P. Reforma do Estado e administrao
pblica gerencial. Rio de Janeiro: FGV Editora, 1988.
DINIZ, E. H. et al. O governo eletrnico no Brasil: perspectiva histrica a partir
de um modelo estruturado de anlise. Revista de Administrao Pblica, v. 43,
n. 1, p. 23-48, 2009.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Censo
Agropecurio 1995-1996. Rio de Janeiro, 1997. Disponvel em: <http://www.
ibge.gov.br/home/estatistica/economia/agropecuaria/censoagro/1995_1996/
default.shtm>. Acesso em: 30 jun. 2010.
______. Contagem da Populao 2007. Rio de Janeiro, 2007.
______. Delmiro Gouveia, Alagoas AL. Rio de Janeiro, 2008a. Disponvel em:
<http://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/dtbs/alagoas/delmirogouveia.pdf>. Acesso
em: 30 jun. 2010.
______. Marechal Deodoro, Alagoas AL. Rio de Janeiro, 2008b. Disponvel
em: <http://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/dtbs/alagoas/marechaldeodoro.pdf>.
Acesso em: 30 jun. 2010.
______. Cidades@. Rio de Janeiro, 2010. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.
br/cidadesat/link.php?uf=al>. Acesso em: 30 jun. 2010.
JOI, L. A. O que governo eletrnico. Disponvel em: <http://www. ebape.
fgv.br/e_government/asp/dsp_oquee.asp>. Acesso em: 27 abr. 2007.
MELLO, D. L. Governo e administrao municipal: a experincia brasileira.
Revista de Administrao Pblica, v. 35, n. 2, p. 79-96, 2001.
OLIVEIRA, T. S. M.; REZENDE, D. A. Anlise das variveis culturais da gesto
municipal sob a ptica da nova gesto pblica. Revista de Negcios, v. 12, n. 3,
p. 45-61, 2007.
PEREIRA, L. C. B. Estratgia e estrutura para um novo Estado. Revista do
Servio Pblico, v. 48, n. 1, 1997.
VIEIRA, R. S. Metodologia aplicada para a seleo dos municpios.
Comunicao ao Grupo Gesto Municipal via yahoogrupos em 21 set. 2009.
267
ANEXO
BOX 1
Meso e microrregies do estado de Alagoas com seus respectivos municpios
Mesorregio do Agreste Alagoano
Microrregio de Arapiraca Arapiraca, Campo Grande, Coit do Noia, Crabas, Feira Gran-
de, Girau do Ponciano, Lagoa da Canoa, Limoeiro de Anadia, So Sebastio e Taquarana.
Microrregio de Palmeira dos ndios Belm, Cacimbinhas, Estrela de Alagoas, Igaci, Mari-
bondo, Mar Vermelho, Minador do Negro, Palmeira dos ndios, Paulo Jacinto, Quebrngulo
e Tanque dArca.
Microrregio de Traipu Traipu, Olho dgua Grande e So Brs.
Mesorregio do Leste Alagoano
Microrregio do Litoral Norte Alagoano Japaratinga, Maragogi, Passo de Camaragibe,
Porto de Pedras e So Miguel dos Milagres.
Microrregio de Macei Barra de Santo Antnio, Barra de So Miguel, Coqueiro Seco,
Macei, Marechal Deodoro, Paripueira, Pilar, Rio Largo, Santa Luzia do Norte e Satuba.
Microrregio da Mata Alagoana Atalaia, Branquinha, Cajueiro, Campestre, Capela, Col-
nia Leopoldina, Flexeiras, Jacupe, Joaquim Gomes, Jundi, Matriz de Camaragibe, Messias,
Murici, Novo Lino, Porto Calvo e So Lus do Quitunde.
Microrregio de Penedo Feliz Deserto, Igreja Nova, Penedo, Piaabuu e Porto Real
do Colgio.
Microrregio de So Miguel dos Campos Anadia, Boca da Mata, Campo Alegre, Coruripe,
Jequi da Praia, Junqueiro, Roteiro, So Miguel dos Campos e Teotnio Vilela.
Microrregio Serrana dos Quilombos Ch Preta, Ibateguara, Pindoba, Santana do Mun-
da, So Jos da Laje, Unio dos Palmares e Viosa.
Mesorregio do Serto Alagoano
Microrregio Alagoana do Serto do So Francisco Delmiro Gouveia, Olho dgua
do Casado e Piranhas.
Microrregio de Batalha Batalha, Belo Monte, Jacar dos Homens, Jaramataia, Major
Isidoro, Monteirpolis, Olho dgua das Flores e Olivena.
Microrregio de Santana do Ipanema Carneiros, Dois Riachos, Maravilha, Ouro Branco,
Palestina, Po de Acar, Poo das Trincheiras, Santana do Ipanema, So Jos da Tapera e
Senador Rui Palmeira.
Serrana do Serto Alagoano gua Branca, Canapi, Inhapi, Mata Grande e Pariconha.
Fonte: IBGE (1997).
CAPTULO 7
CONTINUIDADE E MUDANA NO FORTALECIMENTO
INSTITUCIONAL NO ESTADO DO PAR
*

Josep Pont Vidal
**
***
****
Rosiany Miranda
***
Fabio Arajo Fernandes
***
1 INTRODUO
O estado do Par possui uma populao de 7.321.493 habitantes (IBGE, 2003),
1

distribuda em um total de 144 municpios. O estado se caracteriza pela grande
quantidade de municpios de tamanho mdio, entre 20 mil e 100 mil habitantes,
somando um total de 84. Seguido em nmero, os municpios pequenos, com
menos de 20 mil habitantes, so 49. No que se refere aos municpios grandes,
maiores de 100 mil habitantes, existem no total dez, embora entre estes se desta-
que a capital do estado, Belm, com 1.428.368 (IBGE, 2007). Contudo, anali-
sam-se estes municpios a partir do parmetro da renda per capita, apenas 21 tm
renda per capita superior mdia do estado, j por si s, baixa (renda per capita do
estado do Par). Este fato mostra o baixo nvel de desenvolvimento econmico da
maioria dos municpios. Tambm neste aspecto, aparecem diferenas substanciais
entre o tamanho dos municpios e a renda per capita. Enquanto nos municpios
pequenos apenas seis se encontram acima da mdia do estado, dez representam
os 12,2%, este nmero aumenta rapidamente com os municpios mdios, ao
ser 12 os que ultrapassam a mdia per capita do Estado, representando 14,2%.
Os municpios maiores de 100 mil habitantes exigem estudo mais especfco.
Sobre estes, cinco tm populao que oscila entre 100 mil e 160 mil habitantes:
*
Diretor de Estatstica e Tecnologia da Informao no Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental
do Par (IDESP).
**
Professor da Universidade Federal do Par (UFPA) e bolsista do Programa de Apoio a Redes de Pesquisas (ProRedes)
na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais de (Dirur) do Ipea.
***
Bolsista do ProRedes na Dirur/Ipea.
****
Professor da Universidade Federal Rural da Amaznia (Ufra) e bolsista do ProRedes na Dirur/Ipea.
1. Os dados que se expem continuao se encontram no Sistema de Informao do Estado (SIE) de 2006. Esses dados bsicos
utilizados no projeto para a estraticao populacional no interferem na estraticao dos municpios referidos no ano 2000.
o municpio de Castanhal com 158.462; o municpio de Santarm com 276.074;
e o municpio de Ananindeua com 498.095 habitantes (IBGE, 2007). A capital
Belm ultrapassa o nmero de 1.500.000 habitantes (2010).
Contudo, a classifcao dos municpios a partir destes trs grandes grupos de
populao, pequenos, mdios e grandes, reclama por estudos mais precisos que con-
templem estratifcaes mais precisas. Como exemplo, cabe mencionar que entre
os municpios mdios, os que correspondem a 10 mil e 50 mil habitantes somam
100 e os com 50 mil a 100 mil somam um total de 19 (IBGE, 2007). Para esta
varivel proposta haveria que somar outra que contemple no apenas o nmero de
habitantes, como tambm a tipologia de municpio percentual da populao rural
e urbana, clusters minero-metalrgico ou agropecurio, agrovila, company town.
Uma das caractersticas das cidades da regio da Amaznia o fato de uma
parte da populao ser considerada rural e outra ser considerada urbana.
Como caracterstica especfca da distribuio populacional da Amaznia, destaca-
-se a disseminao em extensas reas pouco povoadas, distantes geografcamente dos
ncleos urbanos e sedes administrativas e em consequncia com poucos ou inexistentes
servios pblicos e sociais. A populao rural foi mais numerosa at o fm da dcada
de 1980. A partir desse perodo, a populao urbana foi crescendo constantemente at
alcanar os 78,2% no fm de 2010 IDESP; Sistema Informao Estado, SIE, 2010).
Essas propostas obedecem a necessidade de compreender o fortalecimento
institucional e as demandas polticas, sociais e institucionais a partir de perspectivas
muito diferentes, segundo a estratifcao que corresponda atividade principal do
municpio, posto que o perfl institucional deste depende tambm das atividades
econmicas principais, por exemplo, a especifcidade das company towns (tabela 1).
TABELA 1
Descrio do estrato municipal no estado do Par
UF
1
At 20 mil habitantes
Entre 20 mil e 100 mil
habitantes
Entre 100 mil e 500 mil
habitantes
Acima de 500 mil habi-
tantes
PIB per
capita abaixo
do estado
PIB per
capita acima
do estado
PIB per
capita abaixo
do estado
PIB per
capita acima
do estado
PIB per
capita abaixo
do estado
PIB per
capita acima
do estado
PIB per
capita abaixo
do estado
PIB per
capita acima
do estado
PA 43 6 72 12 7 2 1
Fonte: Pesquisa de campo.
Nota:
1
Unidade da Federao.
2
Produto interno bruto.
Finalmente, um dado no menos importante do estado do Par constitui
as enormes distncias das sedes municipais da capital, Belm, e nos municpios
a distncia entre a sede municipal e o extremo municipal, como o caso do
municpio de Altamira, no qual a sede se encontra a mais de 700 quilmetros do
permetro municipal (mapa 1).
Continuidade e Mudana no Fortalecimento Institucional no Estado do Par
271
MAPA 1
Municpios selecionados para a amostra, segundo a faixa populacional
Fonte: IDESP
A renda mdia per capita (IBGE, 2003) situa-se entre R$ 70,00 e R$
205,00. Especialmente entre os municpios pequenos que so municpios
recentes, cuja mdia de instalao de 14 anos. Uma caracterstica impor-
tante do estado sua extenso territorial, cujas distncias entre os municpios
e a capital esto entre 490 km e 530 km.
Como dado significativo, cabe mencionar que apenas trs municpios
possuem PIB per capita superior aos R$ 30 mil (IBGE, 2007), sendo dois
dos quais clusters minero-metalrgicos e um centro industrial metalrgico:
Cana dos Carajs: R$ 50.448,1; Parauapebas: R$ 31.319,85 e Barcarena:
R$ 46.851, respectivamente. Por outro lado, grande maioria dos municpios
possui PIB per capita que oscila entre R$ 1.400 (Jacareacanga) e R$ 3 mil,
em torno de 90% dos municpios restantes.
TABELA 2
Estrato
Total de munic-
pios no estrato
Total de munic-
pios amostrados
Renda per capita
(mdia, em R$
2.000)
Distncia mdia dos
municpios capital
do estado (Km)
Tempo mdio de
instalao dos
municpios (anos)
1 4 2 133,34 529,54 15
2 2 2 138,42 530,55 13
3 7 2 70,06 533,61 117
4 12 4 203,98 484,03 39
5 1 0 0,00 0,00 0,00
6 2 2 205,04 487,46 59
7 0 0 0,00 0,00 0,00
8 1 0 0,00 0,00 0,00
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e Ipeadata.
Como elemento mais significativo no estudo emprico no estado do
Par, considera-se necessrio mencionar que somente 12 municpios, de um
total de 29 que constavam na amostra original proposta, enviaram os ques-
tionrios respondidos. Ressalta-se que foram visitadas com antecedncia
todas as prefeituras dos 29 municpios, estabelecendo contato prvio tele-
fnico, e-mail e envio prvio de questionrios, agendando telefonicamente
o dia da visita da equipe de pesquisa do IDESP, com os chefes de gabinete e
os secretrios. Ainda assim, apenas 12 enviaram os questionrios preenchi-
dos, e em trs casos com algumas perguntas sem responder. Como hiptese
se estabelece que no caso do estado do Par, dispor de mais tempo para a
pesquisa emprica poderia trazer resultados quantitativos mais confiveis.
As diferentes equipes enviadas nas datas acertadas foram bem recebidas pelos
representantes das prefeituras, chefes de gabinete e secretrios. Aps informao
e explicao prvia da importncia da pesquisa para o fortalecimento institu-
cional, e da explicao das respectivas questes, informou-se da necessidade do
compromisso para enviar em data marcada normalmente se estabeleceu um
perodo entre 7 e 10 dias, embora dadas as circunstncias, aceitou-se que algu-
mas prefeituras enviaram os questionrios devidamente preenchidos com vrias
semanas de atraso. Entretanto, apesar da insistncia, por telefone e e-mail, ou
inclusive de visitas repetidas e personalizadas por parte dos pesquisadores nas pre-
feituras prximas cidade de Belm, muitos questionrios no foram enviados
para o endereo indicado, perderam-se na burocracia municipal das prefeituras,
ou foram tratados como instrumentos no relevantes para a gesto municipal.
Em alguns casos, apesar da insistncia, e da visita dos pesquisadores, a resposta
da secretria do chefe de gabinete era: ele est doente, quando em realidade
se comprovou que o chefe estava tratando de outros assuntos na prefeitura.
273
Em outras ocasies, os pesquisados eram novamente acolhidos, recebendo pro-
messas sobre o envio de questionrios devidamente preenchidos em uma data mar-
cada, mas apesar disso, os questionrios nunca foram enviados de volta ao IDESP.
Para superar esta situao, a equipe tomou a deciso de convocar as asso-
ciaes de municpios. Para isso, realizou-se uma reunio com o presidente da
Federao das Associaes dos Municpios do Estado do Par (FAMEP), e os
representantes das associaes que a compem, estando presentes: Associao dos
Municpios do Arquiplago do Maraj (Amam), Associao dos Municpios do
Araguaia e Tocantins (AMAT), Associao dos Municpios da Calha Norte (Amu-
can), Associao dos Municpios da Regio Metropolitana de Belm (Ambel),
Associao dos Municpios no Nordeste Paraense (AMUNEP), Associao das
Rodovias Transamaznica Santarm/Cuiab e regio do Oeste do Par (AMUT),
Consrcio Integrado de Municpios Paraense (COIMP), Consrcio de Desenvol-
vimento Socioeconmico Intermunicipal (Codesei). Apesar das intenes mani-
festadas pelos representantes no princpio, os resultados no foram os esperados.
Na reunio, foi apresentado breve resumo da pesquisa, a parceria entre Ipea
e IDESP e o destaque da importncia e da necessidade de apoio da FAMEP,
sem a qual teria poucas possibilidades de alcanar seus objetivos. Diante desta
explicao, a FAMEP e suas respectivas associaes demonstraram total interesse
em apoiar a pesquisa, por sua grande relevncia para os municpios com relao
construo de um diagnstico capaz de auxiliar a gesto municipal quanto
otimizao de recursos, ao planejamento e capacitao tcnica de funcion-
rios em um momento de crise generalizada. Os representantes das associaes
ressaltaram que os gestores municipais j vinham sentido a necessidade de uma
pesquisa como esta h bastante tempo, porm, a carncia de recursos fnanceiros
se constitua o principal entrave para sua concretizao.
Uma primeira hiptese explicativa sobre o baixo nvel das respostas
obtidas nos questionrios que os municpios que enviaram os question-
rios devidamente respondidose nos prazos indicados, so os municpios nos
quais se observam melhor planificao da gesto pblica e que, portanto,
tendem a certa excelncia no nvel organizacional.
Em nvel metodolgico, os dados obtidos geram um problema de diagnstico
representativo e de interpretao da situao da gesto municipal no estado do
Par. Um exemplo surge com a avaliao de municpios considerados grandes,
dispondo apenas de um questionrio preenchido, o que comporta o risco e a
difculdade de poder oferecer tendncias neste tipo de municpio. Pelas razes
expostas, torna-se difcil estabelecer percentuais que indiquem tendncias para
todo o estado, quando talvez seria melhor falar quase de caso concreto.
TABELA 3
Descrio do estrato municipal
PIB per capita em relao mdia
estadual
2. Pequenos e mais produtivos At 20 mil habitantes Maior
3. Mdios e menos produtivos De 20 mil a 100 mil habitantes Menor
4. Mdios e mais produtivos De 20 mil a 100 mil habitantes Maior
5. Grandes e menos produtivos De 100 mil a 500 mil habitantes Menor
6. Grandes e mais produtivos De 100 mil a 500 mil habitantes Maior
7. Muito grandes e menos produtivos Mais de 500 mil habitantes Menor
8. Muito grandes e mais produtivos Mais de 500 mil habitantes Maior
Como j se mencionou, um fato que prejudica os resultados o universo da
pesquisa, calculado inicialmente com 29 prefeituras e sobre as quais se receberam
12 questionrios preenchidos. A renda mdia dos pequenos municpios est entre
R$ 130,00 e R$ 140,00 (valor de 2000). Esta renda oscila entre os municpios
mdios situando-se entre R$ 70,00 e um pouco mais de R$ 200,00. Nos munic-
pios grandes, a renda per capita sensivelmente superior. Com relao distncia
mdia dos municpios, os pequenos so os que esto mais afastados da capital,
enquanto os mdios e os grandes situam-se mais prximos de Belm. importante
assinalar que a distncia no signifca necessariamente as horas de viagem, visto
que em algumas ocasies o acesso a alguns municpios possvel apenas por via
area ou fuvial. Considera-se importante mencionar que as equipes que viajaram
em carro permaneceram imobilizadas de 4 a 8 horas em algumas estradas devido s
interrupes causadas por confitos fundirios. Finalmente, os municpios meno-
res so os de criao mais recente, enquanto a antiguidade dos mdios aumenta
consideravelmente. A seguir, ser feita a anlise das reas da gesto municipal.
Nos municpios pequenos, a gesto fnanceira divide-se entre diferentes rgos secre-
taria municipal em conjunto com outras, subordinada ao executivo , destacando-se
em alguns casos como uma secretaria municipal exclusiva. Esta situao varia muito
nos municpios mdios, nos quais a gesto fnanceira possui uma secretaria exclusiva,
o que pode indicar maior complexidade e especializao de tarefas. Finalmente, na
nica prefeitura considerada grande maior de 100 mil habitantes a secretaria
municipal atua tambm em conjunto com outras, embora seja importante ressaltar
que se trata de um nico caso analisado.
275
TABELA 4
(Em %)
Faixa populacional
Secretaria munici-
pal exclusiva
Secretaria muni-
cipal em conjunto
com outras
Setor subordinado
a uma secretaria
Setor subordinado
diretamente che-
a do Executivo
No possui estru-
tura especca
Pequenos 40,00 20,00 20,00 20,00 _
Mdios 100,00 _ _ _ _
Grandes _ 100,00 _ _ _
Total 66,67 16,67 8,33 8,33 _
Praticamente todo tipo de prefeituras tem uma parte importante dos servios
de contabilidade externalizados, alcanando 80% nos municpios pequenos e 100%
nos municpios grandes. A terceirizao tambm observada de forma transversal,
destacando os municpios grandes com mais de 60%. A informao est em grande
medida informatizada, destacando-se as prefeituras mdias com mais de 90%.
Entretanto, a formao de funcionrios para revolver os problemas informticos
adequadamente, ainda precria, somente o municpio considerado grande oferece
programas de treinamento. O nvel nos municpios pequenos muito baixo (20%).
Nos municpios pequenos, os processos de informatizao variam muito
segundo o municpio, embora prepondere a informatizao nos aspectos referentes
arrecadao dos tributos. Os municpios mdios mostram uma tendncia infor-
matizao de todos os processos de gesto fnanceira, predominando, entretanto,
os processos de arrecadao dos tributos e a contabilidade balancetes e balanos.
TABELA 5
(Em %)
Faixa populacional
Municpios com
servios externos de
contabilidade
Atividades terceiri-
zadas
1
(mdia)
Processos informati-
zados
2
(mdia)
Municpios com pro-
e qualicao para
seus funcionrios
Pequenos 80,00 37,50 72,00 20,00
Mdios 83,33 37,50 93,33 33,33
Grandes 100,00 62,50 80,00 100,00
Total 83,33 33,33
Notas:
1
As atividades pesquisadas foram: servios de contabilidade, elaborao do Plano Plurianual (PPA), elaborao do
oramento, elaborao da Planta Genrica de Valores (PGV), execuo da Lei Oramentria Anual (LOA), manuteno
do cadastro imobilirio, manuteno do cadastro de contribuintes e do cadastro de empresas e autnomos.
2
Em relao ao planejamento e execuo, a realizao de estudos socioe-
conmicos varia em cada tipo de prefeitura, manifestando-se em mais de 33%
nos municpios mdios, e sendo 100% no municpio considerado grande. Entre
as prefeituras mdias, a realizao de estudos socioeconmicos varia, apontando
algumas delas a realizao em nvel local, tanto por consultores externos como por
tcnicos da prefeitura. Praticamente todos os municpios pesquisados, pequenos
e mdios, disponibilizam informaes de dotao oramentria. Os municpios
mdios utilizam basicamente como mecanismos de acompanhamento e controle:
i) a execuo do PPA; ii) receitas prprias e transferncias; iii) gastos pblicos;
e iv) gastos de pessoal. No entanto, existem poucos mecanismos de controle de
endividamento a curto e longo prazo, respondendo afrmativamente a apenas
33% dos municpios no caso do endividamento em longo prazo.
Em relao aos mecanismos de acompanhamento e controle, tais como qua-
dro demonstrativo de despesa (QDD) ou balancete oramentrio, entre outros,
somente o municpio maior possui estes mecanismos. Todos os municpios dispo-
nibilizam pessoal para realizar o acompanhamento e controle.
TABELA 6
(Em %)
Faixa populacional
Realizam estudos
socioeconmicos
Disponibilizam
informaes de
dotao
Despesas com
pessoal
Endividamento
curto prazo
Endividamento
longo prazo
Pequenos 80,00 100,00 100,00 40,00 40,00
Mdios 33,33 100,00 100,00 16,67 33,33
Grandes 100,00 _ 100,00 100,00 100,00
Total 58,33 91,67 100,0 33,33 41,67
difcil estabelecer uma tendncia geral entre as prefeituras grandes,
visto que a prefeitura sobre a qual se possuem dados realiza em uma mdia
de cinco anos as receitas tributrias correspondentes PGV, Imposto Predial
e Territorial Urbano (IPTU) e Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
(ISSQN). A mdia aumenta consideravelmente entre as prefeituras mdias,
passando de uma mdia mxima de 11, 2 anos a uma mnima de 8,5 anos.
Entre as prefeituras pequenas estes dados variam, ao passar de uma mdia de
3,6 anos para a PGV e 5 anos para o ISSQN.

277
TABELA 7
(Em %)
Faixa populacional
Planta Genrica de Valores Cadastro IPTU Legislao ISSQN
Pequenos 3,67 4,50 5,00
Mdios 11,20 8,20 8,50
Grandes 5,00 5,00 5,00
Total
O aumento da arrecadao de tributos prprios uma medida muito utili-
zada nos municpios pequenos (60%) e nos municpios mdios (50%). A busca de
transferncias voluntrias tambm bastante utilizada nos municpios pequenos
e em menor medida nos mdios. Os pequenos tambm recorrem aos emprsti-
mos, embora no se especifca de que forma ou a que entidades. Frente ao dfcit
oramentrio todos os tipos de municpios recorrem reduo de despesas prprias.
Finalmente, a estratgia de endividamento em curto prazo utilizada basicamente
pelos municpios mdios (33%) e em menor medida pelos pequenos (20%).
TABELA 8
(Em %)
Faixa populacional
Municpios
Aumentaram a
arrecadao de
tributos prprios
Buscaram transfe-
rncia voluntria
Solicitaram
emprstimos
Reduziram
despesas
Aumentaram
endividamento via
inscrio em restos
a pagar
Pequenos 60,00 80,00 20,00 100,00 20,00
Mdios 50,00 66,67 _ 100,00 33,33
Grande _ _ _ 100,00 _
Total 50,00 66,67 8,33 100,00 25,00
A participao da sociedade civil organizada ou no organizada formalmente
constitui elemento importante para a legitimao das polticas municipais. A ela-
borao do PPA observada como majoritria na maioria das prefeituras, consti-
tuindo-se, na maior parte, instrumento bsico da poltica municipal. Embora no
se especifquem as tcnicas e formas especfcas de participao, tambm se constata
forte participao em todo tipo de prefeituras.
Um estudo detalhado por estratos mostra que nas prefeituras pequenas
predominam conselhos gestores, sindicatos e outras categorias profissionais
como formas de participao da sociedade civil no PPA. Com relao aos
instrumentos mais utilizados, h variao, segundo a prefeitura, impossibi-
litando o estabelecimento de tendncia especfica.
Por outro lado, nas prefeituras mdias, a sociedade civil participa na elabo-
rao do PPA, por meio dos conselhos gestores, associaes de moradores, sindi-
catos e associaes de categorias profssionais e associaes empresariais. Segundo
a informao, detecta-se, entretanto, menor participao das organizaes no
governamentais (ONGs). Este fato pode ser explicado pela grande heterogenei-
dade deste tipo de organizaes e, frequentemente, s importantes diferenas
ideolgicas e estratgicas do poder municipal.
A populao participa diretamente na elaborao do oramento da prefei-
tura por meio de consultas e audincias pblicas, enquanto o oramento partici-
pativo e os escritrios so instrumentos menos utilizados.
Finalmente, os resultados desta participao so disponibilizados a toda a
populao, embora nas prefeituras mdias exista uma importante diferena com
relao s pequenas e grande.
TABELA 9
(Em %)
Faixa populacional
Municpios
elaborao do PPA
para a populao
Pequenos 80,00 80,00 100,00
Mdios 83,33 83,33 66,67
Grandes 100,00 100,00 100,00
Total 83,33 83,33 83,33
Em relao gesto fnanceira, a falta de normalizao de uma cultura
de planejamento fnanceiro e de mecanismos de acompanhamento e controle,
nesta rea de gesto nos municpios pequenos e nos grandes, tem efeitos negati-
vos. Surpreendentemente, em todas as prefeituras, destina-se pessoal para estas
tarefas. A falta de cultura de planejamento tem como consequncia, no caso
de dfcit oramentrio como na maioria das prefeituras do Par , pos-
sveis medidas drsticas de reduo de despesas e de procura de transferncias
voluntrias, seja de origem federal, seja estadual. Entretanto, aparece a questo:
279
as prefeituras pequenas e mdias possuem pessoal sufcientemente capacitado
e qualifcado para procurar linhas oramentrias e realizar os correspondentes
trmites de formulao e gesto de projetos e aes governamentais?
A terceirizao predomina em algumas atividades. As prefeituras pequenas
diferenciam-se umas de outras no predomnio da terceirizao dos servios de
contabilidade. Praticamente todas as prefeituras mdias mostram determinados
aspectos da gesto fnanceira terceirizados. Em todas as prefeituras mdias, pre-
dominam trs atividades terceirizadas: servios de contabilidade, elaborao do
PPA e elaborao do oramento. Em menor medida, encontra-se terceirizada a
execuo da LOA. Para explicar este fato se formula a hiptese seguinte.
A LOA diz respeito a uma lei que acompanha o PPA. Tanto a LOA como o
PPA compromete os recursos municipais com despesas obrigatrias sade, edu-
cao etc. A LOA e o PPA so discutidos em audincia pblica na qual participa a
sociedade civil do municpio, e que por sua vez exerce o controle social sobre o PPA.
3.1 Aspectos gerais
A prefeitura grande pesquisada manifesta a existncia de equipe responsvel
pelo planejamento dos investimentos, evidenciando-se um descenso medida
que diminui o tamanho da prefeitura. Esta tendncia se constata tambm na
existncia de uma equipe de acompanhamento na execuo dos investimentos,
ao passar de 100% na prefeitura grande a 85% nas mdias e a 75% nas pequenas.
Em relao realizao de parcerias para atender s demandas de investimento,
apenas metade das prefeituras pequenas o realiza.
Algumas prefeituras pequenas no possuem equipe responsvel pelo plane-
jamento. Quando existe, localiza-se basicamente em:
Prefeitura 1 e 2: todas as reas e secretarias.
Prefeitura 3: gabinete e diversas secretarias.
Prefeitura 4: secretaria de planejamento.
Esse fato tem como consequncia um horizonte de tempo de planeja-
mento variado de uma para outra e, em alguns casos, um horizonte de um
ano enquanto em outro caso mais de quatro anos. Em relao s parcerias
para atender as demandas de investimento, priorizam-se a educao, sade
e meio ambiente.
Nas prefeituras mdias, a equipe responsvel pelo planejamento dos investi-
mentos localiza-se entre diferentes rgos:
Prefeitura 1: rgo Gestor Municipal do Desenvolvimento Urbano.
Prefeitura 2: Secretaria de Obras e Infraestrutura e Secretaria de Finanas.
Prefeitura 3: Instituto do Desenvolvimento Urbano e Secretaria de
Gesto e Planejamento.
Prefeitura 4: Secretaria Municipal de Planejamento e Secretaria de Finanas.
Prefeitura 5: Assessoria do Planejamento e Secretaria Municipal de
Obras e Planejamento.
O horizonte desse planejamento se mantm entre um e quatro anos em
todas as prefeituras. No momento de realizar parceria para atender as demandas
de investimentos, todas as prefeituras priorizam basicamente trs reas: educao,
sade e meio ambiente. Em alguns poucos casos, abrangem tambm as reas de
transporte e saneamento.
A prefeitura grande possui uma equipe responsvel pelo planejamento dos
investimentos, estando localizado na Secretaria Municipal do Planejamento e
Controle (Seplan). Em relao existncia de uma equipe de acompanhamento
e controle, respondeu-se afrmativamente, estando localizado na Secretaria de
Viao e Obras Pblicas (SEVOP).
TABELA 10
(Em %)
Faixa populacional
investimentos
investimento
Pequenos 75,00 75,00 50,00
Mdios 85,71 85,71 100,00
Grandes 100,00 100,00 100,00
Total 83,33 83,33 83,33
Os estudos tcnicos so amplamente utilizados pelas prefeituras pequenas e pela
grande, aparecendo uma sensvel baixa nas prefeituras mdias (somente 57%).
As decises do prefeito tm enorme importncia nas prefeituras pequenas e
mdias, talvez, pela proximidade do prefeito com os cidados e com seus pro-
blemas e demandas. As demandas do secretariado so tambm amplamente apli-
cadas em todas as prefeituras, destacando-se a prefeitura grande. Finalmente, as
demandas da populao e da sociedade civil organizada em forma de entidades e
281
associaes so amplamente utilizadas para a defnio de prioridades, existindo
um descenso na participao das entidades sociais nas prefeituras mdias.
TABELA 11
Instrumentos utilizados para a denio de prioridades dos investimentos realizados
pela prefeitura
(Em %)
Decises do
prefeito
Decises do
secretariado
Demandas da
populao
Participao de
entidades sociais
Pequenos 75,00 75,00 75,00 100,00 100,00
Mdios 57,14 71,40 71,43 100,00 71,43
Grandes 100,00 _ 100,00 100,00 100,00
Total 66,67 66,67 75,00 100,00 83,33
O plano diretor (PD) priorizado pelos municpios pequenos quando
se realiza o planejamento. Diferente a percepo deste instrumento pelos
municpios pequenos apenas a metade o pe em prtica e em nico munic-
pio grande que no o utiliza. Diferente a utilizao do PPA, adotado em todas
as prefeituras, independentemente do tamanho que se trate.
Com relao aos municpios mdios, embora o plano diretor seja obriga-
trio e constitua instrumento bsico da poltica municipal de desenvolvimento
e expanso urbana, apenas trs quartos da parte deste estrato de prefeituras
utiliza este plano como instrumento de subsdio ao planejamento dos inves-
timentos da prefeitura. Referente ao plano estratgico observa-se notveis
diferenas em sua utilizao entre as prefeituras pequenas apenas uma quarta
parte o utiliza , nas mdias, algo mais de 14% e na maior, que o pe em
prtica como instrumento de planejamento. Com relao aos planos setoriais,
e ao plano de desenvolvimento local sustentvel, existe uma similitude entre
todas as prefeituras. Finalmente, o plano do governo prioritrio na prefeitura
grande, e menos utilizado nas mdias e nas pequenas.
O plano diretor exige um conhecimento completo da realidade do
municpio em que o governo local tem de intervir, j que em um primeiro
momento requer a realizao de um diagnstico. De acordo com o Estatuto
da Cidade, obriga-se aos municpios com mais de 20 mil habitantes formu-
lar e dispor de um plano diretor.
O plano estratgico muito pouco utilizado. Trata-se de uma metodologia
de carter gerencial que permite estabelecer a direo que requer uma organizao,
com o objetivo de adquirir uma maior inter-relao com o ambiente. Entre as prin-
cipais variveis esto: macropolticas, polticas funcionais e flosofa de atuao.
TABELA 12
da prefeitura
(Em %)
Faixa
populacional
Plano diretor PPA
Plano estra-
tgico
Planos setoriais
Plano de desen-
volvimento local
sustentvel
Plano de
governo
Pequenos 50,00 100,00 25,00 25,00 25,00 75,00
Mdios 85,71 100,00 14,29 28,57 28,57 71,43
Grandes _ 100,00 100,00 _ _ 100,00
Total 66,67 100,00 25,00 25,00 25,00 75,00
Os inventrios de cadastros, como os bens mveis, os demais bens mveis
e os bens de uso pblico especial, existem na metade de prefeituras pequenas
(50%) e em trs quartas partes das prefeituras mdias (71%). Diferentemente
da prefeitura grande que ocorrem de forma transversal.
Nas prefeituras pequenas, existem cadastros e inventrios especialmente
sobre os bens mveis, como patrimnios, computadores, mobilirios e bens
de uso pblico especial. O tempo de sua ltima atualizao oscila entre
menos de um ano e um ano. Ruas e avenidas como bens de uso comum
dispem de cadastros insuficientes. Em relao aos bens tombados, somente
duas prefeituras manifestam possuir um cadastro, atualizado em 2009.
Nas prefeituras mdias, existem basicamente trs tipos de inventrios ou cadas-
tros sobre os bens mveis e demais bens mveis, tais como patrimnios, computa-
dores, mobilirios e bens de uso pblico especial. O ano de sua ltima atualizao
foi, em todos os casos, 2010. Sobre os bens de uso comum, tais como as ruas e as
avenidas, as prefeituras possuem um cadastro insufciente. Em relao aos bens tom-
bados, somente uma prefeitura manifesta possuir um cadastro, atualizado em 2009.
TABELA 13
Faixa
popula-
cional
Bens mveis
1
Demais bens mveis
2
Bens de uso pblico
especial
Bens de uso comum Bens tombados
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Possui
(%)
Anos
(mdia)
Pequenos 50,00 0,5 50,00 1 50,00 1 50,00 1 25,00 1
Mdios 71,43 0,83 71,43 0,83 71,43 1 28,57 0,5 42,86 0,75
Grandes 100,00 1 100,00 1 100,00 1 00,00 100,00 1
Total 66,67 66,67 66,67 33,33 41,67
Notas:
1
2
283
A participao da populao na escolha dos investimentos situa os conselhos e as
audincias pblicas como forma muito utilizada. amplamente utilizada entre as
prefeituras para a informao dos investimentos, especialmente entre as prefeituras
mdias e a grande (100%), manifestando-se descenso nas prefeituras pequenas.
Nas prefeituras pequenas, a populao participa na escolha dos investimen-
tos basicamente nos conselhos, nas audincias pblicas e nas conferncias.
Em termos gerais, os conselhos, o oramento participativo e as audincias
pblicas so os meios mais utilizados pelas prefeituras mdias para a participao
da populao na escolha dos investimentos. As consultas informais e as confe-
rncias so menos utilizadas, e em nenhum caso as assembleias aparecem como
meios de consulta. Em relao divulgao para a populao dos valores e prazos
dos projetos de investimento, todas as prefeituras mencionam divulgar e informar
a populao. Nas prefeituras mdias, a forma mais utilizada so as placas afxadas
no local da obra, e os jornais locais, enquanto o site da prefeitura pouco utilizado.
TABELA 14
(Em %)
Faixa populacional
dos investimentos
Divulgao populao de valores e
Pequenos 75,00 100,00
Mdios 100,00 100,00
Grandes 100,00 100,00
Total 91,67 100,00
O plano diretor, o plano plurianual e o plano do governo so as formas
de planejamento mais utilizadas por todas as prefeituras. Todas admitem uma
participao grande por parte da populao, a partir de diferentes instrumentos,
a divulgao ocorre em todas as prefeituras.
4.1 Aspectos gerais
O rgo responsvel pela gesto de pessoas a secretaria municipal em conjunto
com outras no municpio grande. Esta situao difere muito nos municpios
mdios e pequenos. O desenho institucional nos municpios pequenos quase
unicamente de um setor subordinado a uma secretaria ou de uma secretaria muni-
cipal exclusiva. Nos municpios mdios, aparece como uma secretaria municipal
exclusiva e uma secretaria municipal em conjunto com outras secretarias, embora
majoritariamente seja um setor subordinado a uma secretria. No caso especfco
do municpio grande, o rgo responsvel para a gesto de pessoas a secretaria,
dividida entre vrias subreas especfcas.
Nas prefeituras, o rgo responsvel pela gesto de pessoas, varia no organo-
grama das prefeituras mdias. Em alguns casos, aparece a gesto de pessoas e recur-
sos humanos de forma transversal entre as secretarias de administrao, educao e
sade. Em outros casos a gesto de pessoas limita-se secretaria de administrao.
TABELA 15
(Em %)
Faixa populacional
Secretaria munici-
pal exclusiva
Secretaria muni-
cipal em conjunto
com outras
Setor subordinado
a uma secretaria
Setor subordinado
diretamente che-
a do Executivo
No possui estru-
tura especca
Pequenos 25,00 _ 75,00 _ _
Mdios 14,29 14,29 57,14 _ _
Grandes _ 100,00 _ _ _
Total 16,67 16,67 58,33 _ _
As pessoas ocupadas na prefeitura variam enormemente de uma prefeitura a
outra e de acordo com o tamanho de cada prefeitura. Enquanto os estatutrios so
a maioria nas prefeituras pequenas, o percentual quase inexistente quando se trata
de celetistas ou somente comissionados. Tambm importante o nmero de pessoas
sem vnculo empregatcio. Nas prefeituras mdias, diminui o nmero de estatutrios
aumentando os celetistas (23%) e o pessoal sem vnculo empregatcio, em algo mais de
uma quarta parte. Por ltimo, na prefeitura considerada grande, dominam os estatu-
trios e os celetistas, no existindo nenhum comissionado e sem vnculo empregatcio.
TABELA 16
Pessoas ocupadas na prefeitura segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Somente comissio-
nados
Sem vnculo empre-
gatcio
Pequenos 64,19 3,44 6,63 25,74
Mdios 40,73 23,14 9,98 26,15
Grandes 61,75 38,25 _ _
Total 50,21 25,32 6,47 18,00
285
Na maioria das prefeituras, pequenas, mdias e grandes, as pessoas empre-
gadas esto includas no regime estatutrio, quer dizer, de servidores regidos
pelo Regime Jurdico nico (RJU) especfco de cada municpio, aumentando
este nmero medida que aumenta o tamanho do municpio. As pessoas ocu-
padas no regime celetista so regidas pela Consolidao das Leis do Trabalho
(CLT) em um nmero mnimo no municpio grande (5,88%). Entretanto,
enquanto no municpio grande se afrma que no existem comissionados ou
sem vnculo empregatcio, estas duas categorias esto representadas nos muni-
cpios pequenos e mdios. Um nmero representativo de pessoal comissionado
e de pessoal sem vnculo empregatcio aparece nas prefeituras pequenas, com
21% e quase 18% respectivamente. Como hiptese explicativa desta situao,
consideram-se causas como planejamento defciente ou oramentos oscilantes
para o setor de pessoal.
TABELA 17
Pessoas ocupadas na gesto de pessoas segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Somente comissio-
nados
Sem vnculo
empregatcio
Pequenos 60,71 _ 21,43 17,86
Mdios 69,89 _ 17,20 12,90
Grandes 94,12 5,88 _ _
Total 71,01 0,72 15,94 12,32
A quantidade de pessoas ocupadas na gesto da tecnologia da infor-
mao (TI) varia enormemente segundo o tipo de prefeitura que se trate.
Na prefeitura grande, 100% do pessoal estatutrio, este nmero diminui
nas prefeituras mdias (aproximadamente 40%) e nas pequenas (50%). Nes-
tas prefeituras, a falta de pessoal estatutrio compensada basicamente por
pessoal comissionado e sem vnculo empregatcio. Nas prefeituras mdias e
pequenas, existem diferenas, nas mdias se prioriza o pessoal comissionado,
o nmero dos funcionrios sem vnculo empregatcio diminui bastante. Este
fato pode ser interpretado como falta de pessoal especializado e necessidade
de terceirizar estas atividades.
TABELA 18
Pessoas ocupadas na gesto de TI segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Somente comissio-
nados
Sem vnculo
empregatcio
Pequenos 50,00 _ 25,00 25,00
Mdios 39,58 4,17 37,50 18,75
Grandes 100,00 _ _ _
Total 44,07 3,39 33,90 18,64
A gesto fnanceira nos municpios est em grande medida reservada para o
pessoal regido pelo RJU. Enquanto na prefeitura grande esta ocupao 100%
reservada ao pessoal estatutrio, diminui aproximadamente at a metade nas pre-
feituras mdias (54%) e nas pequenas (42%). O pessoal regido pela CLT no est
includo em nenhum dos trs tipos de prefeitura. De novo, de forma semelhante
com o pessoal ocupado em TIs, as prefeituras mdias e pequenas utilizam em
grande medida os comissionados e o pessoal sem vnculo empregatcio. Enquanto
estas duas categorias so utilizadas em mais de uma quarta parte das prefeituras
mdias (aproximadamente 22%), nas prefeituras pequenas se utilizam especial-
mente os comissionados. Novamente existe a hiptese da terceirizao devido
falta de pessoal qualifcado nas prefeituras ou tambm conteno de gastos.
TABELA 19
Pessoas ocupadas na gesto nanceira segundo vnculo empregatcio
(Em %)
Sem vnculo
empregatcio
Pequenos 42,22 _ 35,56 22,22
Mdios 54,78 _ 22,29 22,93
Grandes 100,00 _ _ _
Total 57,46 _ 22,37 20,18
Nos aspectos estruturais da gesto de pessoas, ocorrem certas similitudes
entre todos os tipos de municpios pelo que respeita ao percentual da terceirizao
na gesto de pessoas. Apenas algumas poucas prefeituras mdias terceirizaram
minimamente este aspecto da gesto (14%). Entretanto, no momento de defnir
os diferentes tipos de atividades terceirizadas, como gerao de folha de paga-
mento, manuteno de cadastro com informaes atualizadas dos funcionrios,
gerenciamento de informaes referentes aos recursos humanos e levantamento
de faltas e atestados mdicos, todas as prefeituras manifestam a no terceirizao.
287
O percentual de processos informatizados, tais como folha de pagamentos,
bancos de dados cadastrais dos funcionrios e informaes de movimentao dos
servidores, aumenta signifcativamente em todas as prefeituras, mais de 80% nas
prefeituras pequenas e mdias, enquanto aumenta 67% na grande. Finalmente,
so os municpios mdios os que mais dispem de programas para o treinamento
e a qualifcao de pessoal da rea (quase 60%), enquanto nos pequenos, somente
uma quarta parte destina programas e recursos para o treinamento de pessoal.
Finalmente, resulta arriscado afrmar que os municpios grandes no destinam
programas de treinamento e qualifcao para o pessoal da rea, dado que apenas
um municpio grande respondeu ao questionrio.
TABELA 20
(Em %)
Faixa populacional
Municpios com tercei-
rizao em gesto de
pessoas
Atividades terceiriza-
das
1
(mdia)
dos
2
(mdia)
Municpios com pro-
e qualicao para o
pessoal da rea
Pequenos _ _ 83,33 25,00
Mdios 14,29 _ 80,95 57,14
Grandes _ _ 66,67 _
Total 8,33 41,67
Notas:
1
As atividades pesquisadas foram: gerao de folha de pagamento, manuteno de cadastro com informaes atua-
lizadas dos funcionrios, gerenciamento de informaes referentes aos recursos humanos e levantamento de faltas
e atestados mdicos.
2
Os seguintes procedimentos foram: folha de pagamento, dados cadastrais dos funcionrios e informaes de movi-
mentao dos servidores.
Nas prefeituras, predomina o percentual de pessoas ocupadas com um
nvel de ensino ainda baixo. O ensino fundamental incompleto e completo
majoritrio nas prefeituras pequenas (quase 35%) e nas mdias (37%), e na
grande mais da metade das pessoas ocupadas. Existe aumento do nmero de
pessoas com ensino mdio incompleto e completo em todas as prefeituras, espe-
cialmente nos pequenos municpios (quase 44%) e nos mdios (38%), sendo
esta a faixa que domina em todas as prefeituras. O nvel de formao diminui
paulatinamente, situando ao redor de uma quarta parte do pessoal ocupado em
todos os tipos de prefeituras, oscilando entre 19% e 22%. A ps-graduao
praticamente inexistente em todas as prefeituras.
TABELA 21
(Em %)
Ensino fundamen-
tal incompleto e
completo
Ensino mdio
incompleto e
completo
Ensino superior
incompleto e
completo
Ps-graduao
Pequenos 0,80 34,77 43,71 20,11 0,60
Mdios 0,14 36,97 37,96 22,54 2,40
Grandes _ 52,13 28,46 19,41 _
Total 0,18 41,36 35,78 21,26 1,43
Dado que a gesto de pessoas um tema delicado, por contemplar a sele-
o, em todas as prefeituras esta tarefa realizada por pessoas com ensino mdio
incompleto e completo. Especialmente nas prefeituras de tamanhos mdio e
grande, o pessoal possui ensino superior, oscilando entre 42% nas mdias e 35%
na prefeitura grande. A ps-graduao mnima, representando na prefeitura
grande quase 6% do pessoal.
TABELA 22
Pessoas ocupadas na gesto de pessoas segundo grau de instruo
(Em %)
Ensino fundamen-
tal incompleto e
completo
Ensino mdio
incompleto e
completo
Ensino superior
incompleto e
completo
Ps-graduao
Pequenos 3,57 17,86 53,57 25,00 _
Mdios _ 5,26 49,47 42,11 3,16
Grandes _ 5,88 52,94 35,29 5,88
Total 0,71 7,86 50,71 37,86 2,86
A gesto de tecnologia da informao uma tarefa que exige qualifcao.
No entanto, em todas as prefeituras esta tarefa realizada por pessoas com ensino
mdio incompleto ou com ensino superior completo. A faixa mais extensa
corresponde s pessoas ocupadas com ensino mdio incompleto e completo nas
prefeituras pequenas e mdias, enquanto na grande esta tarefa realizada 100%
por pessoal com ensino superior. Como hiptese, estabelece-se que, ao aumentar
o tamanho da prefeitura, aumenta tambm a complexidade de TIs e a especializa-
o dos profssionais requeridos para geri-la.
289
TABELA 23
Pessoas ocupadas na gesto de TI segundo grau de instruo
(Em %)
Ensino fundamen-
tal incompleto e
completo
Ensino mdio
incompleto e
completo
Ensino superior
incompleto e
completo
Ps-graduao
Pequenos _ _ 62,50 37,50 _
Mdios _ 2,08 52,08 39,58 6,25
Grandes _ _ _ 100,00 _
Total _ 1,75 52,63 40,35 5,26
A gesto em geral e especialmente a gesto fnanceira tambm requer pessoal
altamente qualifcado ou especializado. Por este motivo, observa-se um nmero
relativamente baixo de pessoal com nvel de ensino fundamental, sendo mais
numeroso o pessoal com nvel de ensino mdio completo e incompleto nos trs
tipos de prefeituras, oscilando entre 65% nas mdias, alm de trs quartas partes
nas pequenas e nas grandes (75%). Destaca-se elevada presena na prefeitura con-
siderada grande (20%) e tambm nas pequenas (13%).
TABELA 24
Pessoas ocupadas na gesto nanceira segundo grau de instruo
(Em %)
Ensino fundamen-
tal incompleto e
completo
Ensino mdio
incompleto e
completo
Ensino superior
incompleto e
completo
Ps-graduao
Pequenos _ 13,33 75,56 11,11 _
Mdios _ 8,92 64,97 25,48 0,64
Grandes _ 20,00 76,00 4,00 _
Total _ 11,01 68,28 20,26 0,44
Todas as prefeituras tm previso de realizar concursos para os prximos dois
anos, o que pode ser entendido como esforo para o planejamento. Entre-
tanto, enquanto para a prefeitura grande este fato constitui uma segurana,
para as prefeituras mdias menos da metade tem previso de concursos para
os prximos dois anos. Como hiptese, pode-se mencionar a falta de ora-
mentos seguros em um futuro prximo ou a situao de inadimplncia de
muitas prefeituras no estado do Par.
TABELA 25
(Em %)
Faixa populacional
Prefeituras com previso de concurso
para os prximos dois anos
Pequenos 75,00
Mdios 42,86
Grandes 100,00
Total 58,33
Para a criao de novas vagas para funcionrios, especialmente nas pre-
feituras pequenas, considera-se importante todo tipo de informaes, privi-
legiando os parmetros de polticas setoriais e as respectivas demandas das
secretarias. As prefeituras mdias tambm consideram importante todo tipo
de informaes, sendo as demandas das secretarias as que adquirem maior
importncia, seguindo os parmetros de polticas setoriais, tais como mdi-
cos por habitante, professores por alunos etc. Estes aspectos tambm so
determinantes para as prefeituras pequenas. Na prefeitura grande, a criao
de novas vagas para funcionrios se realiza apenas a partir das demandas
das secretarias.
TABELA 26
(Em %)
Faixa populacional
Cadastro e movimentao de
servidores
setoriais
Pequenos 50,00 100,00 75,00
Mdios 28,57 28,57 85,71
Grandes _ _ 100,00
Total 33,33 50,00 83,33
Nos municpios pequenos, a prefeitura utiliza majoritariamente o
Plano de Cargos, Carreiras e Salrios/Remunerao (PCCR), diminuindo
mais da metade nas prefeituras mdias e utilizando 100% na prefeitura
grande. Em relao s prefeituras mdias, prepondera claramente o PCCR
em detrimento dos planos de cargos e salrios (PCS), utilizando-se este em
quase 29% dos casos.
291
TABELA 27
Existncia de PCS e do PCCR
Mdios 28,57 57,14
Grandes _ 100,00
Total 33,33 66,67
A educao e a sade so reas prioritrias nas prefeituras. Isto se manifesta na
existncia prioritria do PCCR/estatuto para estas duas reas, com uma tendncia
a priorizar o PCCR/estatuto educao nas prefeituras pequenas e grandes; j nas
prefeituras mdias, prioriza-se o PCCR/estatuto sade. A maioria das prefeitu-
ras pequenas e mdias no possui corpo especfco de guarda municipal, motivo
pelo qual no responderam sobre a existncia de PCCR para a guarda municipal.
Apenas a prefeitura grande adota um PCCR/estatuto guarda municipal.
TABELA 28
(Em %)
Faixa populacional PCCR/estatuto educao PCCR/estatuto sade
PCCR/estatuto guarda
municipal
Pequenos 100,00 50,00 _
Mdios 57,14 28,57 _
Grandes 100,00 _ 100,00
Total 75,00 33,33 8,33
As prefeituras pequenas so as que apresentam mais difculdades para a con-
tratao de pessoal especializado em geral. A contratao de mdicos manifesta-se
como grave problema nas prefeituras paraenses. Este fato constatado por diver-
sos estudos realizados, os quais estabelecem como hiptese a possibilidade de:
melhores salrios, oportunidades profssionais e assistncia para a famlia na capi-
tal. A procura por engenheiros, arquitetos, economistas, professores e contadores
tambm constitui um problema. Esta difculdade diminui quando as prefeituras
so maiores e tambm se encontram mais perto das grandes cidades ou da capital.
Para as grandes cidades no se contabiliza Belm , o problema no to grave,
embora continue o sendo para o caso especfco da contratao de mdicos.
TABELA 29
(Em %)
Faixa
populacional
Mdicos Professores
Engenheiros e
arquitetos
Advogados
Economistas
e administra-
dores
Contadores
Pequenos 75,00 25,00 50,00 25,00 25.00 25.00
Mdios 71,43 _ 28,57 _ 14.29 0.00
Grandes 100,00 _ _ _ _ 0.00
Total 75,00 8,33 33,33 8,33 16.67 8.33
A capacitao dos funcionrios no uma norma em muitas prefeituras,
especialmente nas pequenas, e de forma concreta no que diz respeito rea-
lizao de cursos de capacitao por meio de demandas ou cursos j progra-
mados. Somente a grande realiza regularmente capacitao dos funcionrios
em diversas formas. A falta de capacitao tem repercusses e consequncias
na baixa capacitao e profissionalizao em numerosas prefeituras.
TABELA 30
(Em %)
Faixa populacional
Realiza capacitao de
funcionrios
Realiza cursos de capacitao
Pequenos 75,00 50,00 50,00
Mdios 71,43 57,14 57,14
Grandes 100,00 100,00 100,00
Total 75,00 58,33 58,33
A existncia de instrumentos participativos difere muito em cada
tipo de municpio. relativamente elevado o nmero de municpios
pequenos que afirmam possuir instrumentos de participao dos funcio-
nrios (75%) e praticamente todos possuem instrumentos que mensuram
a satisfao ou valorizam o bom desempenho destes. Tais meios dimi-
nuem nas prefeituras mdias, predominando apenas a existncia de ins-
trumentos para medir a satisfao dos funcionrios. A prefeitura grande
possui diversos instrumentos para mensurar a satisfao, como a pesquisa
de Clima Organizacional.
293
TABELA 31
(Em %)
Faixa populacional
dos funcionrios
Pequenos 75,00 100,00 100,00
Mdios 28,57 85,71 57,14
Grandes 100,00 100,00 0,00
Total 50,00 91,67 66,67
A existncia de instrumentos de atendimento e comunicao ao cidado
consideravelmente baixa nas prefeituras pequenas (aproximadamente 18%).
A utilizao e a existncia deste tipo de instrumento aumenta, embora no
significativamente, quando se trata de prefeituras mdias. As pequenas no
dispem de servios ou instrumentos de atendimento e comunicao ao cida-
do, sendo apenas uma prefeitura que disponibiliza informativos peridicos.
No caso concreto das prefeituras mdias, o tipo de servios e instrumen-
tos de atendimento e comunicao com o cidado que utiliza a prefeitura
muito desigual, j que apenas a quarta parte delas dispe destes instrumentos.
Os informativos peridicos, tais como jornais, revistas, so os mais utilizados
seguidos de internet (home page e e-mail). Apenas uma prefeitura dispe de
um balco integrado de atendimento ao cidado (tabela 32).
Uma situao muito diferente vivida na prefeitura grande, embora ainda no
normalizado, com a utilizao do balco integrado de atendimento ao cidado (100 %).
TABELA 32
1
(Em %)
Faixa
populacional
No possuem servios de
participao e comunicao
ao cidado
Existncia de pelo menos um
servio de atendimento e/ou
comunicao
Balco integrado de
atendimento ao cidado
Servio de ouvidoria
pblica
Pequenos 18,18 18,18 _ 25,00
Mdios 24,68 24,68 28,57 14,29
Grandes 63,64 63,64 100,00 _
Total 25,00 16,67
Nota:
1
Os servios e os instrumentos de comunicao e/ou participao do cidado listados no bloco de gesto de pessoas
so: balco integrado de atendimento ao cidado, servio de ouvidoria pblica, telefone com nmero especial para con-
sulta, internet (home page), internet (e-mail), informativos peridicos, reunies em bairros, guia de servios da prefeitu-
ra, terminais/computadores disponveis ao pblico, publicaes e cartilhas e caixa de coleta de sugestes/reclamaes.
Nas pequenas e mdias prefeituras, o setor de gesto de pessoas est subordi-
nado outra secretria, enquanto, com o crescimento da prefeitura grandes pre-
feituras que se realiza em conjunto com outros rgos. As pessoas empregadas
nesta rea so basicamente estatutrias.
Como possveis linhas de trabalho para futuras pesquisas em relao gesto
de pessoas, h a seguinte hiptese: em todas as prefeituras se realizam poucos
investimentos na formao de pessoal. Este fato tem como consequncia a exis-
tncia de pessoal pouco capacitado para dar as respostas adequadas s demandas
atuais, assim como pessoal com pouca capacidade para a formulao e a gesto
de projetos. Por este motivo, em numerosas ocasies, perde-se a oportunidade
de acessar a linhas de cooperao e ajudas oferecidas pelo governo estadual e
especialmente pelo governo federal.
5.1 Aspectos gerais
No desenho institucional, a localizao da rea de gesto da tecnologia da infor-
mao no organograma municipal varia segundo o municpio. Nos municpios
pequenos, est assim distribudo:
Prefeitura 1: setor da informao, subordinada chefa do gabinete.
Prefeitura 2 e 3: no organograma, no aparece nenhuma rea especfca
de gesto de TI.
Nos municpios mdios, aparecem:
Prefeitura 1: A gesto relativa dos recursos relacionados tecnologia
da informao realizada de forma descentralizada, por meio de depar-
tamentos, setores especfcos pertencentes aos organogramas das secre-
tarias municipais.
Prefeitura 2: subordinada ao gabinete do prefeito.
Prefeitura 3: subordinada secretaria de administrao.
Prefeitura 4: Secretaria Municipal da Administrao e Planejamento
(Semaplan), Departamento de Patrimnio.
difcil estabelecer tendncias gerais referentes ao rgo responsvel pela
gesto de TI em cada prefeitura. Algumas prefeituras pequenas indicam a no
existncia de uma estrutura especfca, estando o rgo repartido entre vrias
secretarias, um setor subordinado a uma secretaria, um setor subordinado chefa
do Executivo. Nos municpios mdios assim como no grande , destaca-se a
existncia de um setor subordinado a uma secretaria aproximadamente 60%
295
nas prefeituras mdias e algo mais de 40% na grande. Nas prefeituras mdias, des-
taca-se tambm a existncia de casos em que a gesto das TIs est dividida entre
diferentes secretarias, excetuando um setor diretamente subordinado chefa do
Executivo. Por ltimo, no grande municpio analisado, divide-se a gesto das TIs
em diferentes secretarias, destacada como um setor subordinado a uma secretaria.
TABELA 33
Estrutura do rgo responsvel pela tecnologia de informao
(Em %)
Faixa populacional
Secretaria munici-
pal exclusiva
Secretaria muni-
cipal em conjunto
com outras
Setor subordinado
a uma secretaria
Setor subordinado
diretamente che-
a do Executivo
No possui estru-
tura especca
Pequenos _ 25,00 25,00 25,00 25,00
Mdios 14,29 14,29 57,14 _ 14,29
Grandes _ _ _ _ 100,00
Total 8,33 16,67 41,67 8,33 25,00
A terceirizao na rea da TI uma estratgia que predomina em todas
as prefeituras, sendo observada, no mnimo, na metade de todas as atividades
realizadas nas prefeituras pequenas e mdias. A tendncia se eleva notavelmente
quando se analisa uma grande prefeitura. Em relao s parcerias realizadas na
gesto de TI, todas as prefeituras afrmam ter esta prtica, destacando-se, em
primeiro lugar, as parcerias com o governo federal. Em seguida, com o governo
estadual; e, fnalmente, em menor medida, com os consrcios e com outros
municpios, prtica estendida, embora limitada, entre as prefeituras pequenas e
mdias e nula no estudo da grande prefeitura.
Nas prefeituras mdias, as atividades mais terceirizadas so o desenvolvi-
mento de sistemas, seguido das atividades de manuteno de equipamentos.
A locao de equipamentos aparece como menos terceirizada.
Em relao s parcerias com o governo estadual, todas as prefeituras reali-
zam parcerias na gesto das TIs. Enquanto as prefeituras mdias e as pequenas
realizam parcerias com os trs nveis de governo, a prefeitura grande as realiza
apenas com o governo estadual.
TABELA 34
(Em %)
Faixa populacional
Atividades de TI
terceirizadas
Governo federal Governo estadual
Municpios e
consrcios
Pequenos 54,17 50,00 50,00 25,00
Mdios 50,00 42,86 42,86 14,29
Grandes 83,33 _ 100,00 _
Total 41,67 50,00 16,67
O planejamento na gesto das TIs aparece como problema, especialmente nas
prefeituras pequenas, visto que apenas uma quarta parte destas realiza o planeja-
mento na gesto nos diferentes nveis das TIs a longo prazo. Esta situao varia
muito nas prefeituras mdias. Nestas, o planejamento de hardware e as melhorias
da infraestrutura de redes de segurana abrangem quase a metade das atividades,
enquanto os aspectos da atualizao do software e a capacitao de pessoas se
encontram em nveis muito baixos. Nestas prefeituras, o aspecto menos citado
a atualizao de software. Trs prefeituras indicam que na rea de TI no realizam
nenhum tipo de planejamento a longo prazo. Apenas a prefeitura grande planeja
todos os nveis e as fases referentes segurana de dados.
TABELA 35
(Em %)
Faixa populacional
Atualizao de
hardware
Atualizao de
software
Capacitao de
pessoas
Infraestrutura de redes
e segurana
Pequenos 25,00 25,00 25,00 25,00
Mdios 42,86 28,57 28,57 42,86
Grandes 100,00 100,00 100,00 100,00
Total 41,67 33,33 33,33 41,67
Disponibilizar as atividades informatizadas realizadas pela prefeitura, tais
como controle de distribuio de medicamentos, dvida ativa, IPTU, ISS (Imposto
Sobre Servios), ITBI (Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis), controle de
bens imveis, entre outros itens, uma atividade muito recente nas prefeituras
pequenas, com mdia de mais de cinco anos. A mdia aumenta para quase nove
297
anos quando se trata das prefeituras mdias e para 15 anos quando se trata da
prefeitura grande. Entretanto, o percentual de servios informatizados em todos os
estratos de prefeituras se situa entre 30% na prefeitura grande e mais de 50% nas
prefeituras mdias. A disponibilidade de servios no site da prefeitura muito baixa,
alcanando somente 6% do total de informao que seria necessria. Esta tendncia
cresce com o aumento populacional das prefeituras, duplicando nas mdias apro-
ximadamente 14% da informao e sendo a quinta parte na prefeitura grande.
Nas prefeituras mdias, muito variado o tipo das atividades informatiza-
das. De maneira geral, centram-se em: IPTU, ISS, ITBI, dvida ativa, emisso do
alvar, registro e controle funcional, folha de pagamento, documentos processuais,
cadastro de fornecedores, compras, administrao oramentria, administrao
fnanceira e contabilidade. Este amplo nvel de informatizao no corresponde
aos dados disponibilizados no site da prefeitura, sendo estes muito escassos. Em
nvel geral, disponibilizam-se apenas estatsticas sobre o municpio, a ouvidoria
municipal, editais de licitao e as informaes tursticas sobre o municpio. Dis-
ponibilizam-se programas, projetos e atividades das secretarias municipais (em
uma prefeitura), ademais de legislao municipal (em outra prefeitura). Duas
prefeituras afrmaram no disponibilizar nenhuma informao em seu site.
Nas prefeituras pequenas, a cobertura de atividades informatizadas reali-
zadas muito baixa, destacando-se especialmente a rea de sade (cadastro de
pacientes e agendamento de consultas mdicas) e educao (cadastro e matrcula
de alunos). Grande parte das prefeituras no disponibiliza informaes em seu
site, em vrios casos por no existir um site especfco; e, no caso de existir, ofere-
cem aspectos como mapa do municpio, notcias e legislao municipal.
TABELA 36
prefeitura em sua proviso
Faixa populacional
Servios totalmente informa-
tizados
(%)
Servios disponveis no site da
prefeitura
(%)
Anos de servios
informatizados
Pequenos 36,96 5,95 5,50
Mdios 50,93 13,61 8,86
Grandes 30,43 19,05 15,00
Total
Surpreendentemente so as prefeituras pequenas as que possuem o maior
percentual de computadores com acesso internet, alcanando mais de 86%.
Nas prefeituras mdias, o acesso de somente 60%, enquanto na prefeitura
grande alcana 75%. Com relao ao nmero total de computadores conectados
na rede, novamente so as prefeituras pequenas as que possuem o maior nmero,
a metade, seguidas das mdias, com uma tera parte, enquanto a prefeitura grande
pesquisada afrma no possuir nenhum computador interligado rede.
Em nenhuma secretaria dos municpios pesquisados esto todos os compu-
tadores em rede; tem-se apenas parte dos computadores em todas as secretarias
conectados em rede nos municpios pequenos e nos mdios. Somente algumas
possuem os computadores conectados rede local, embora nos questionrios no
tenha sido possvel identifcar quais so estas secretarias.
TABELA 37
(Em %)
Faixa populacional
Computadores
com acesso
internet
Computadores em rede local
Todos os compu-
tadores
Todos os computa-
dores de algumas
secretarias
Parte dos compu-
tadores de todas
as secretarias
Parte dos computa-
dores de algumas
secretarias
Pequenos 86,25 50,00 _ 25,00 25,00
Mdios 59,41 28,57 _ 14,29 14,29
Grandes 75,00 _ _ _ 100,00
Total 33,33 _ 16,67 50,00
As tecnologias da informao se realizam em todas as prefeituras estatutrias,
mas tambm nas comissionadas. Nesta rea, quase a metade das prefeituras no
realiza nenhum tipo de planejamento a longo prazo. Em relao capacitao de
pessoas em TI, nas prefeituras pequenas e nas mdias, somente se realiza na quarta
parte delas. O nvel de informatizao das atividades das prefeituras varia segundo
o tamanho. As prefeituras menores informatizam especialmente os servios de edu-
cao e sade, enquanto as mdias informatizam a maioria de servios. Entretanto,
este nvel de informatizao no corresponde informao oferecida no site das
prefeituras. As pequenas disponibilizam no site apenas mapa e notcias, enquanto
as prefeituras mdias disponibilizam outros aspectos, como estrutura organizacio-
nal do municpio, estatsticas, legislao municipal e editais de licitao.
Seguem possveis linhas de trabalho para futuras investigaes em relao
TI. De acordo com a gesto de tecnologias da informao, verifca-se que a
informao oferecida nos sites das prefeituras absolutamente escassa. Com isso,
no se fortalece a transparncia e consequentemente a participao cidad demo-
crtica. Para futuras investigaes seria importante aprofundar duas questes:
i) por que existe um escasso interesse por parte do poder pblico municipal em
informar corretamente a populao?; e ii) como se pode entender uma informa-
o de qualidade para a cidadania?
299
6 AVALIAO GERAL DA GESTO MUNICIPAL
Como j mencionado na introduo, seria uma atitude metodologicamente
incorreta estabelecer resultados que possam ser generalizados a todas as prefeituras
de tamanho pequeno, mdio e grande no estado do Par, dado o baixo nmero de
prefeituras que responderam aos questionrios e s dvidas quanto confabili-
dade da informao disponvel. O caso dos municpios grandes, que se pretendia
originalmente analisar um universo de seis, mas somente um questionrio preen-
chido foi devolvido. Semelhante a situao dos municpios mdios, pois, de um
total de 18 programados no universo de pesquisa, foram recebidas informaes de
apenas sete. Diferente a situao emprica dos municpios pequenos, visto que,
de cinco selecionados, obtiveram-se dados de quatro.
Entre os municpios pequenos e mdios, verifca-se o maior ndice de questio-
nrios preenchidos. O ndice de respostas foi 80% nos municpios pequenos (qua-
tro sobre uma mostra prevista de cinco) e, entre os municpios mdios, o ndice de
retorno de questionrios preenchidos foi de quase um 40% (sete sobre uma mostra
prevista de 18). Para os municpios grandes, estavam previstos seis questionrios
preenchidos, recebendo-se ao fm da investigao apenas um, o que representa 16%
do total dos municpios originalmente selecionados. Por estes motivos, realiza-se
uma anlise mais exaustiva dos estratos de municpios pequenos e mdios.
A despeito da equipe de pesquisadores ter contatado previamente os chefes
de gabinete e os respectivos secretrios, viajado pessoalmente a todos os munic-
pios, vrias so as causas formuladas em forma de hiptese para tais procedimen-
tos das prefeituras contatadas no devoluo dos questionrios preenchidos:
Nos municpios do interior, usual que muitos secretrios e chefes de
gabinete possuam fazendas situadas a vrias horas do centro do muni-
cpio, assistindo e atendendo apenas s demandas urgentes no corres-
pondente gabinete.
Nas prefeituras mdias e pequenas, detecta-se um nvel de formao
ainda insufciente entre os secretrios, o que impediu que alguns dispo-
nibilizassem a coleta dos dados requeridos e o preenchimento correto
das questes formuladas.
Por conta do grau de profssionalizao de algumas prefeituras, o com-
promisso de enviar o questionrio fcou perdido entre os diferentes n-
veis da administrao municipal.
diferena de outros estados, as pesquisas de campo no interior do
Par ainda so muito escassas, o que cria desconfana e difculdades
para responder a questionrios complexos, ou no disponibiliza de pes-
soal adequado para faz-lo.
As principais barreiras e defcincias observadas na gesto municipal se
devem a diversos fatores, tais como: planejamento insufciente, baixa qualifcao
do corpo tcnico e dos gestores da prefeitura; baixa capacidade administrativa e
de gesto, que se manifesta na incapacidade da seguir as diretrizes propostas no
plano diretor em algumas prefeituras.
No entanto, o problema surge para a busca de respostas de como resolv-las?
No que se refere s inovaes observadas, difcil estabelec-las com exatido,
dado os limites desta primeira etapa da pesquisa. Seria necessrio aprofundar-se
em diversos aspectos dos muncipios. Para isso, prope-se uma pesquisa intensiva
para detectar as lacunas internas nos aspectos: i) organizao e anlise da arquite-
tura organizacional ou organograma; ii) estudo e anlise das funes especfcas
dos funcionrios; iii) anlise das atribuies de responsabilidades; iv) anlise dos
objetivos e das metas nas correspondentes reas; e v) anlise da tipologia, inten-
sidade, carga horria e contedos dos programas de formao dos funcionrios.
Os impactos dos programas federais e/ou estaduais direcionados ao fortaleci-
mento da capacidade de gesto municipal precisam ser adequados. As prefeituras ana-
lisadas dependem em grande medida dos programas federais e estaduais. No entanto,
em vrias ocasies se perdem recursos devido falta de pessoal capacitado para solicit-
-los. Nesse sentido, os consrcios intermunicipais e as parcerias pblico-privadas na
gesto pblica municipal aparecem como estratgicas, pois os consrcios intermunici-
pais ainda no so explorados com sufciente intensidade. As parcerias pblico-privadas
ocorrem basicamente nos municpios (enclaves) minero-metalrgicos.
O nvel de participao e controle social da gesto pblica municipal baixo.
Ainda que a maioria das prefeituras afrme realizar consultas pblicas, no se especifca
a qualidade destas consultas ou a participao real da populao. Como sntese,
considera-se que o nvel de controle social relativamente baixo. Como causas, podem-
-se mencionar a pouca disponibilidade das informaes por parte da prefeitura, espe-
cialmente nas prefeituras pequenas e mdias, em que os servios de participao e
comunicao ao cidado so escassos. Destes dados, depreende-se a existncia de baixos
mecanismos de empoderamento da populao.
A partir dessas observaes, formula-se a hiptese terica de que quanto
maior for o municpio, maiores sero as possibilidades da existncia institucionali-
zada de servios de participao e comunicao ao cidado. Do contrrio, quanto
menor for o municpio, mais informal ser a forma de tratamento da comunica-
o, permitindo sua concentrao nas mos de uma elite que possui o poder.
A disponibilidade de instrumentos de participao, comunicao e atendi-
mento por parte do poder municipal aumenta segundo o tamanho do municpio.
Assim, quanto menores forem os municpios, menores sero as possibilidades de
comunicao e atendimento institucional. Estabelecem-se as seguintes hipteses:
301
i) nos municpios pequenos, a comunicao e o atendimento se do a partir de
canais informais; e ii) do contrrio, pode ser que nos municpios pequenos exis-
tam fortes reminiscncias patrimonialistas, personalistas e autoritrias por parte
do poder municipal, o que inibe qualquer tipo de participao, comunicao e
atendimento sociedade civil e populao.
GRFICO 1
Aumento de instrumentos de participao, comunicao e atendimento, segundo
faixa populacional do municpio
Faixa populacional
Grandes
Mdios
Pequenos
Participao
18.18
24.68
63.64
Com relao ao fortalecimento institucional e gesto democrtica, devem ser
tomados arranjos institucionais para minimizar as descontinuidades das polticas e
dos servios no mbito municipal. Para isso, observam-se questes relevantes como:
o planejamento a mdio e longo prazos; a formao e a contratao de pessoal qua-
lifcado na prefeitura; a existncia de um plano de carreira seguro para o pessoal; o
estudo de experincias bem-sucedidas em outras prefeituras; o envio de pessoal por
espaos de tempo limitado realizao de prticas em outras prefeituras inovadoras
no pas. Sobre as reas ou os setores prioritrios para as aes de fortalecimento da
gesto municipal, o setor de gesto de pessoas ocupa espao estratgico.
TABELA 38
Aes de gesto de pessoas realizadas pela prefeitura
Gesto de pessoas Gesto de TI
Faixa
populacional
Cursos de capacitao
para funcionrios da
prefeitura
Realizao de curso de capacitao Capacitao
de pessoas
Programao de cursos
(%)
Demandas especcas
(%)
Pequenos 75,00 50,00 50,00 25,00
Mdios 71,43 57,14 57,14 28,57
Grandes 100,00 100,00 100,00 25,00
Total 75,00 58,33 58,33 33,33
Com relao disponibilidade dos meios necessrios para atuao adequada
por parte das administraes locais, difcil determinar uma tendncia, visto que
existem prefeituras com modernos edifcios situadas nas cidades mineradoras e
outras com instalaes e edifcios muito precrios. Em caso de dispor efetivamente,
surge, novamente, a questo sobre se utilizam esses meios. Dispor de um sistema
de informtica entre os funcionrios no signifca que a gesto municipal seja
moderna, efciente e transparente. Em numerosos casos, o software e o hardware
esto subutilizados ou no so adequadamente utilizados pelo pessoal ou utilizados
apenas por uma minoria de funcionrios.
Nos municpios pesquisados, detectam-se os seguintes aspectos:
Organograma predominante nas prefeituras pequenas, a Secretaria de
Finanas (Sefn) encontra-se subordinada diretamente ao prefeito, no
mesmo nvel que as outras. Em um municpio de quase 10 mil habi-
tantes, que enviou o organograma completo da prefeitura, a Sefn en-
contra-se subordinada coordenadoria de fnanas e tesouraria. Nas
primeiras, encontram-se, por sua vez, trs diferentes sees: Diviso
de Receitas, Diviso de Despesas e Diviso de Fiscalizao Fazendria.
Organograma dominante nas prefeituras mdias estabelece que a ges-
to fnanceira seja orientada pela Sefn, diretamente subordinada ao
gabinete do prefeito, como outras secretarias. Entretanto, observam-se
dois casos em que o departamento de contabilidade, o departamento
da tesouraria e o departamento de tributos imobilirios esto subordi-
nados Sefn. Em outra prefeitura, cada secretaria possui sua rea de
fnanas subordinada a cada secretaria.
303
7 ESPECIFICIDADES DO ESTADO DO PAR
Sobre as especifcidades regionais do estado do Par, e como recomendaes em
nvel geral, so constatadas as questes a seguir.
Uma especifcidade da regio Amaznica, em geral, e do estado do Par, em
particular, refere-se difculdade de contratao de pessoal qualifcado por questes
salariais. Este fato no de responsabilidade, diretamente, da gesto municipal,
seno de como outros fatores exgenos, no menos relevantes, incidem sobre a
questo (tabela 38). Segundo o Relatrio do Conselho Federal de Medicina (CFM,
Braslia, 2010), o estado do Par dispe de um mdico para cada grupo de 5.135
habitantes proporo similar a alguns pases africanos e cinco vezes menor que
as recomendaes estabelecidas pela Organizao das Naes Unidas (ONU).
As prefeituras do Par tm enormes difculdades para contratar mdicos.
Sobre um total de 144 prefeituras, 39 no possuem nem sequer um mdico com
domiclio registrado no Conselho Regional de Medicina (CRM), concentrando-
-se 75,4% na cidade de Belm. Segundo o diretor administrativo do hospital
municipal de Novo Progresso (39.245 habitantes),
Ns temos uma difculdade enorme de trazer gente para c. A vaga estava aberta
desde janeiro e ns s fechamos com um mdico na semana passada. Na prxima
semana, vamos anunciar de novo. Precisamos contratar outro mdico para o pro-
grama Sade da Famlia (Belm, O Liberal, 18 abril de 2010).
A situao refetida por estes profssionais se manifesta de forma semelhante
com a contratao de professores, advogados, economistas e contadores. Entre as
causas alegadas por estes profssionais das cidades pequenas e mdias do interior
do Par, apontam-se: isolamento afetivo da famlia, no cumprimento de bons
salrios, difculdade de atualizao profssional, condies precrias, entre
outras (Estudo Conselho Regional Medicina, UFPA, 2008).
Especialmente nas prefeituras pequenas, e em menor medida nas mdias,
detecta-se baixa institucionalidade, manifestada em escassa informao oferecida
aos cidados, pouco planejamento, escassa formao do pessoal para dar respostas
adequadas etc. A partir deste diagnstico, surgem questes e interrogaes para
futuras pesquisas, nas quais se teria de estabelecer conexes entre a tipologia do
poder poltico autoritrio, paternalista, patrimonialista, elitista, democrtico
e o tipo de ao cvica deste poder, tais como: as prticas e os instrumentos de
participao e informao disponibilizados aos cidados.
O planejamento a mdio e longo prazos constitui um problema para a maio-
ria das prefeituras. Este est distribudo irregularmente entre os diversos setores
das prefeituras. Para a realizao dos investimentos, prioriza-se o PD, o PPA, o PE
(plano estratgico) e o PG (plano de governo).
O PPA, como principal instrumento de planejamento estratgico de
mdio prazo dos municpios, utilizado em todos os municpios. Neles, so
definidas as diretrizes estratgicas e os objetivos da administrao municipal.
Serve tambm de base para as aes de gestores de polticas pblicas.
A utilizao deste instrumento em 100% dos municpios manifesta elevado
grau, ao menos formal, de planejamento estratgico municipal, posto que
se trata de um tipo de planejamento estratgico, ou seja, de um processo
contnuo e sistemtico.
Na pesquisa realizada nos municpios do Par, aparece o PPA em todos
osmunicpios, o plano diretor em trs quartas partes dos municpios de tamanho
mdio, enquanto o PE utilizado em poucas prefeituras, igualmente ao Plano de
Desenvolvimento Local Sustentvel (PDLS).
A partir desse diagnstico, formula-se a hiptese: observa-se em todas as prefei-
turas um tipo de planejamento estratgico. No entanto, este planejamento no con-
templa elementos participativos, ou em caso afrmativo, surge a partir do processo do
plano diretor. O PE precisamente se baseia no carter gerencial. Como consequncia,
planeja-se de forma pouco democrtica, com baixa capacidade gerencial.
Finalmente, com relao ao baixo ndice de recebimentos de questionrios pre-
enchidos somente 12 municpios do total de 29 constantes da amostra original ,
pode-se obedecer a diversas circunstncias, estabelecendo-se como hiptese a ser
testada em futuras pesquisas a seguinte: supe-se que os questionrios preenchidos
recebidos correspondem a prefeituras cuja organizao, atendimento, estruturao
interna e gesto equivalem aos ou se aproximam dos critrios de efccia e efcincia
e, portanto, de excelncia. Pode-se afrmar que os municpios que responderam cor-
retamente aos questionrios so considerados como casos bem-sucedidos de gesto.
No simples, a partir dos dados obtidos na pesquisa, afrmar idoneidade ou
no do projeto institucional das prefeituras. A este fato se devem adicionar os
diversos modelos de projeto institucional que aparecem. O que exige, portanto,
outras pesquisas nesta direo.
Os recursos esto disponveis de forma relativa. Se se analisa com detalhe a receita
municipal nas prefeituras do Par entre 2000 e 2008, observa-se que a receita aumen-
tou entre cinco e seis vezes (Instituo Desenvolvimento Econmico Social e Ambiental
do Par; Sistema Informao Estado, 2010 ). Crescimento tambm importante tem
sido o nmero de funcionrios, ao multiplicar-se por trs na maioria das prefeituras.
Contudo, este aumento quantitativo no se refete em aumento de equipamentos
nem em crescimento qualitativo na formao destes funcionrios pblicos.
305
Aparentemente, todas as prefeituras preveem concursos para os prximos
dois anos. No entanto, no aparece sufcientemente claro o tipo de informaes
necessrias para tomada de decises sobre a criao de novas vagas. Privilegiam-
-se embora com diferente intensidade a depender do tipo de prefeitura as
demandas procedentes das secretarias.
Tambm parece arriscado determinar a articulao entre as reas da administra-
o na execuo dos projetos. Em nvel aproximativo, constri-se a hiptese de que a
baixa existncia de rgos especfcos na gesto fnanceira, de pessoas e de tecnologia
da informao, especialmente nas prefeituras pequenas e mdias, tem como vetor
baixa capacidade de realizao de estudos socioeconmicos, previso de concursos e
atualizao de software especialmente nas prefeituras mdias (tabela 38).
No que se refere cultura organizacional, pouco foi analisado especifca-
mente na pesquisa de campo. Seria necessrio um estudo mais profundo para
determinar primeiro conceitualmente um termo to vago, contraditrio e por vez
importante como a cultura organizacional.
REFERNCIAS
Censo Demogrfco 2000. Rio de Janeiro, 2003.
______. Contagem da populao 2007. Rio de Janeiro, 2007.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Njobs Comunicao
Superviso
Cida Taboza
Fbio Oki
Thayse Lamera
Reviso
ngela de Oliveira
Cristiana de Sousa da Silva
Lizandra Deusdar Felipe
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Editorao
Anderson Reis
Danilo Tavares
Capa
Eduardo Grisoni
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

Livro Gestaomunicipal

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Livro Gestaomunicipal

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Você também pode gostar