RSP 61-1

RSP Revista do Servio Pblico
o
vol . 61, n 1 - Jan/ Mar 2010 - I SSN: 0034/ 9240
Finalidade pblica, autoridade governamental e poder coletivo
Jocelyne Bourgon
Articulao federativa na prestao de
servios sociais no Brasil
Aldino Graef
Intersetorialidade e transversalidade: a estratgia dos
programas complementares do Bolsa Famlia
Trajano Augustos Quinhes e Virgnia Maria Dalfior Fava
A gesto da informao e a modelagem de processos
Silvnia Vieira de Miranda
RSP Revisitada A funcionria pblica sob a
Constituio de 1937
Amelia Duarte
Reportagem Christopher Pollitt analisa
a nova estrutura da gesto pblica no sculo 21
ENAP
RSP
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
Braslia 2010
Misso da Revista do Servio Pblico
Disseminar conhecimento sobre a gesto
de polticas pblicas, estimular a reflexo e
o debate e promover o desenvolvimento de
servidores e sua interao com a cidadania.
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
Presidente: Helena Kerr do Amaral
Diretor de Formao Profissional: Paulo Carvalho
Diretora de Desenv. Gerencial: Margaret Baroni
Diretora de Comunicao e Pesquisa: Paula Montagner
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Conselho Editorial
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Melo, Maria Paula Dallari Bucci, Maria Rita G.
Loureiro Durand, Nelson Machado, Paulo Motta,
Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meira, Snia
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Periodicidade
A Revista do Servio Pblico uma publicao
trimestral da Escola Nacional de Administrao
Pblica.
Comisso Editorial
Helena Kerr do Amaral, Paula Montagner, Paulo
Sergio de Carvalho, Elisabete Roseli Ferrarezi, Nita
Queiroz, Livino Silva Neto.
Expediente
Edio: Nita Queiroz. Projeto grfico: Livino S. Neto.
Reviso: Dominique Ferreira Feliciano de Lima e
Nita Queiroz e Roberto Carlos Arajo. Reviso grfica:
Livino Neto. Fotos: Ana Carla Gualberto Cardoso e
Vincius A. Loureiro. Editorao eletrnica: Maria
Marta da R. Vasconcelos.
ENAP, 2010
Tiragem: 1.000 exemplares
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Exemplar avulso: R$ 12,00
Os nmeros da RSP Revista do Servio Pblico anteriores
esto disponveis na ntegra no stio da ENAP:
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de inteira responsabilidade de seus autores e no
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citada a fonte.
Revista do Servio Pblico. 1937 - . Braslia: ENAP, 1937 - .
v. : il.
ISSN:0034/9240
Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro at 1959.
A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulao, sendo que a partir dos ltimos
anos teve predominncia trimestral (1998/2007).
Interrompida no perodo de 1975/1980 e 1990/1993.
1. Administrao Pblica Peridicos. I. Escola Nacional de Administrao Pblica.
CDD: 350.005
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ENAP
Sumrio
Contents
Finalidade pblica, autoridade governamental e poder coletivo 05
Public purpose, government authority and collective power
Jocelyne Bourgon
Articulao federativa na prestao de servios sociais no Brasil 35
Federative articulation in the provision of social services in Brazil
Aldino Graef
Intersetorialidade e transversalidade: a estratgia dos programas
complementares do Bolsa Famlia 67
Intergovernmental and among sectors approach: the strategy of
the complementary programs to Bolsa Famlia
Trajano Augustus Quinhes e Virgnia Maria Dalfior Fava
A gesto da informao e a modelagem de processos 97
Information management and process modeling
RSP Revisitada: A funcionria pblica sob a Constituio de 1937 113
Amelia Duarte
Reportagem: Christopher Pollitt analisa a nova estrutura da
gesto pblica no sculo 21 117
Para saber mais 125
Acontece na ENAP 127
4
RSP
Jocelyne Bourgon
Revista do Servio Pblico Braslia 61 (1): 5-33 Jan/Mar 2010
5
Finalidade pblica,
autoridade governamental e
poder coletivo
Jocelyne Bourgon
Texto da Conferncia XIV Congresso Internacional do CLAD
Salvador, Bahia, Brasil 27-30 Outubro, 2009
Introduo
Os processos de reforma de Estado e do setor pblico variam em diferentes
pases e regies. Eles refletem diferentes circunstncias, necessidades e filosofias
sobre o papel do governo na sociedade.
Desde a dcada de 1980, as reformas tm dominado as agendas governa-
mentais em todo o mundo. Algumas estiveram focadas em restaurar a sade
fiscal do governo e reequilibrar o papel do governo na sociedade. Muitas tm
tentado aproveitar os benefcios da globalizao e atenuar seus impactos nega-
tivos. A maioria das reformas do setor pblico se concentra em aprimorar o
desempenho, a eficincia e a responsabilizao, melhorando a prestao de
servios, aumentando a satisfao do usurio e adotando vrias abordagens de
governo eletrnico para alavancar o poder das tecnologias de informao e
comunicao.
RSP
6
O contexto no qual essas reformas
foram moldadas tem sido igualmente
extraordinrio. Este perodo testemunhou
a queda do Muro de Berlim; o nascimento
e a expanso da Unio Europeia; a
integrao das economias regionais; e o
surgimento de novos blocos regionais
ancorados em torno da China, ndia e
Brasil. A estrutura de poder bipolar que
caracterizou o mundo durante a Guerra
Fria foi transformada em uma geometria
de relaes de poder complexa e em cons-
tante mudana. Em resposta, os governos
esto buscando arranjos de governana
nacionais, regionais, internacionais e globais
melhores.
Durante a maior parte deste tempo,
tem havido tambm um perodo prolon-
gado de crescimento. Com certeza, o
crescimento e os benefcios da resultantes
tm sido desiguais. Houve contratempos,
gargalos e crises.
Que voc viva em tempos interes-
santes algum disse uma vez. E com
certeza isso tem acontecido. O contexto
das reformas do setor pblico est sempre
mudando.
Refletindo sobre as ltimas trs
dcadas, podemos ver que os governos
ao redor do mundo embarcaram em uma
jornada notvel de experimentao e ino-
vao. A natureza e o ritmo das reformas
tm sido extraordinrios.
O ritmo das reformas provavelmente
no se reduzir, porque as organizaes
do setor pblico ainda no esto alinhadas
com o novo contexto global e com os
complexos problemas que tm como
misso resolver.
Muitas instituies pblicas nasceram no
final do sculo XIX ou incio do sculo XX,
um perodo caracterizado pela revoluo
industrial, a emergncia das burocracias
pblicas nas sociedades democrticas e a
influncia da administrao cientfica.
Esperava-se que as organizaes do setor
pblico executassem tarefas previsveis a
partir de regras prescritas. A estrutura de
poder era de cima para baixo, hierar-
quizada. Controles rigorosos asseguravam
desempenho e responsabilizao para a
autoridade que era delegada. Ao longo do
tempo, algumas dessas caractersticas e
prticas originais mudaram em resposta a
realidades em mudana. Entretanto, em
geral, o modelo da era industrial ainda o
cerne de muitas organizaes pblicas.
Embora esse modelo tenha servido
bem a governos e sociedades, ele j no
suficiente (BALTODANO, 1997; KHATOR,
1994). Um nmero crescente de desafios
na poltica pblica exige a participao ativa
de muitos atores de dentro e fora do
governo, incluindo o setor privado, a socie-
dade civil, os cidados e as comunidades.
Isso exige que o governo trabalhe para alm
das fronteiras convencionais, utilizando
redes, processos de participao pblica e
outros meios (HUDDLESTON, 2000; INNES
e BOOHER, 2004; KLIJN, 2005), e fora o
governo a utilizar sua autoridade e recursos
para habilitar e empoderar outros. O
aumento da complexidade e da incerteza
nos contextos das polticas e de governana
est levando os governos a melhorar a sua
capacidade de antecipar, intervir, inovar,
aprender, ser gil e recuperar-se de choques
e crises. H uma crescente necessidade de
flexibilidade e compartilhamento de infor-
mao e conhecimento, contra os quais
militam os modelos organizacionais e de
governana tradicionais.
Futuras reformas do setor pblico
precisaro continuar empurrando o
governo para alm do seu papel tradi-
cional de tomador de decises em nome
dos cidados e de prestador de servios
para os cidados. Elas iro explorar o
RSP
Jocelyne Bourgon
7
modo como os governos podem trabalhar
com os cidados e outros atores para pro-
duzir resultados de valor pblico elevado.
Essas reformas exigiro:
a) uma definio mais ampla de resul-
tados pblicos que enfatize a importncia das
polticas pblicas e dos resultados cvicos;
b) uma viso ampliada dos papis do
governo e dos cidados, que promova o
uso da autoridade do governo para liberar
o poder coletivo dos cidados e da socie-
dade de forma a obter resultados de alto
valor pblico;
c) uma compreenso mais dinmica de
governana e da administrao pblica que
d suporte construo das capacidades
necessrias para se buscar os interesses co-
letivos e o bem pblico, em um ambiente
global cada vez mais imprevisvel.
Este artigo explora em que podem se
constituir essas trs trajetrias de reforma
e prope algumas iniciativas para ajudar
servidores pblicos face aos desafios e
dilemas de servir no sculo XXI.
Em busca de polticas pblicas
e resultados cvicos
O papel das organizaes pblicas
alcanar resultados de elevado valor pblico
de forma a evoluir princpios cvicos ou
o que muitos estados reconhecem como
princpios democrticos (VAN DOOREN,
THIJS e BOUCKAERT, 2004). Desempenho
elevado no setor pblico inclui a execuo
de polticas pblicas e a obteno de resul-
tados cvicos (ver Figura 1).
Resultados de polticas pblicas
No governo, nenhuma unidade orga-
nizacional, agncia ou departamento
trabalha sozinho; nenhuma atividade,
servio ou programa autossuficiente. Na
maioria de suas polticas, os governos
Figura 1: Alcanando polticas pblicas e resultados cvicos
RSP
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alcanam resultados por intermdio de
uma combinao de instrumentos, tais
como leis, regulamentos, crditos fiscais e
transferncias de renda para indivduos ou
de fundos para outros nveis de governo
(SALAMON, 2002). Alcanar resultados de
elevado valor pblico no governo muitas
vezes um esforo coletivo que atravessa
as fronteiras de programas ou agncias.
Alm disso, os governos obtm resultados
por intermdio de trabalho com imensas
redes de atores e organizaes, incluindo
cidados e grupos da sociedade civil, que
tm interesse em obter resultados comuns
com a poltica.
Resultados de programas e de agncias
individuais so importantes, uma vez que
ligam insumos como o dinheiro dos
contribuintes aos produtos e satisfao
do usurio. Entretanto, os resultados que
so mais relevantes para os cidados e
gestores eleitos normalmente ultrapassam
o mbito dos programas em si, dos
diferentes servios e das organizaes
individuais. A verdadeira medida do
programa governamental de sucesso a
sua contribuio para os resultados sociais
e do sistema como um todo (BOURGON,
2008a). Por exemplo, uma grande satis-
fao do usurio com um determinado
servio mdico no necessariamente sinal
de sucesso, se esses resultados so obtidos
utilizando recursos escassos que poderiam
ser empregados em outras aes estrat-
gicas na rea da sade. Da mesma forma,
os sucessos de um departamento obtidos
custa de resultados mais amplos de
governo no demonstram desempenho ou
qualidade.
As organizaes do setor pblico tm
a responsabilidade de explorar as possibi-
lidades de como mover suas contribuies
para pontos mais elevados na cadeia de
valor agregado dos resultados. Elas
precisam integrar seus esforos para alcanar
os objetivos sistmicos e da sociedade e
medir o valor de suas contribuies rela-
tivas para os resultados de sistema e de
sociedade. Os governos de diferentes partes
do mundo comearam a prestar mais
ateno aos resultados de sistema. Poucos
tm focado em resultados sociais.
1
O foco no sistema e na sociedade
oferece mais perspectiva do que a nfase
que tem sido colocada, desde o incio dos
anos 1990, na mensurao e na gesto de
desempenho no nvel micro (BOURGON,
2008b). de especial importncia que os
resultados cvicos e das polticas pblicas
sejam convergentes de maneira mais signi-
ficativa para obter resultados sociais. Esses
so resultados da coletividade obtidos por
todos os agentes, tanto da esfera pblica
ou privada quanto da sociedade civil. Eles
refletem o estado da sociedade para os
cidados e para os tomadores de deciso,
contribuindo para moldar os interesses
coletivos que, por sua vez, subsidiam as
aes do governo e dos cidados. Cada vez
mais pessoas desejam contribuir na identifi-
cao e definio de interesses coletivos; os
cidados no esto satisfeitos em apenas
votar a cada quatro ou cinco anos.
Resultados cvicos
Espera-se que as organizaes do setor
pblico satisfaam o ideal dos princpios
democrticos e fomentem os resultados
cvicos, o que elas podem fazer de vrias
maneiras. Podem permitir a fiscalizao
pela Assembleia Legislativa; garantir que os
titulares de cargos pblicos sejam responsa-
bilizados pelo exerccio do poder; prover
a transparncia; garantir o acesso dos
cidados informao; incentivar a parti-
cipao do cidado no ciclo de poltica
pblica para garantir uma representao de
interesses mais ampla e equitativa; e maior
RSP
Jocelyne Bourgon
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comprometimento e apoio s iniciativas do
governo (BOURGON, 2009).
Esses princpios e medidas constituem
o que a Organizao para a Cooperao
Econmica e Desenvolvimento (OCDE,
2008) chama de governo aberto e
inclusivo, em direo ao qual muitos pases,
incluindo naes latino-americanas, fizeram
progressos nos ltimos anos. Vrios
governos adotaram legislao de acesso
informao.
2
Muitos governos tm apro-
veitado tecnologias de comunicao para
melhorar e promover maior acesso a seus
servios.
3
Alguns esto usando pesquisas de
satisfao regularmente e outros para
processos de avaliao e feedback. H
tambm pases que criaram a janela-nica,
centros de servios integrados para incen-
tivar a coordenao interdepartamental e
garantir que os cidados no fiquem presos
nos labirintos da burocracia. Outros
descentralizaram a prestao de servios
para o nvel local de forma a garantir melhor
acesso e que os servios satisfaam as
necessidades especficas das diversas comu-
nidades.
4
Outros pases tm usado canais,
como os painis de cidados e oramento
participativo, para incentivar a participao
deliberativa e outras formas de engajamento
do cidado.
5
No entanto, ainda mais pode ser feito.
Resultados cvicos incluem, mas no se
limitam a, uma cidadania ativa, comunidades
empoderadas, e um esprito cvico que
permeia a sociedade e incentiva a ao
coletiva para o bem comum. possvel
melhorar os resultados cvicos da maioria
dos programas e atividades de governo
tomando-se medidas para remover as
barreiras que impedem a cidadania ativa e
incentivando a construo de capacidades
comunitrias e coletivas.
Nas ltimas duas dcadas, os governos
tm colocado muita nfase talvez
demasiada sobre os desafios da partici-
pao dos cidados em novas iniciativas de
polticas pblicas (por exemplo, OCDE, 2008;
NAES UNIDAS, 2007). Durante qualquer
mandato, o governo pode lanar um
conjunto de novas iniciativas de polticas,
ao mesmo tempo em que executa milhares
de polticas, programas e servios exis-
tentes. As atividades existentes surgiram da
vontade poltica, das decises polticas
e das escolhas de polticas feitas por
sucessivos governos para expressar os
interesses coletivos dos cidados. Muitas
dessas atividades, se no todas, poderiam
se beneficiar de algum tipo de envolvimento
dos cidados, que poderiam melhorar seu
desempenho democrtico e, com ele, a qua-
lidade dos resultados pblicos.
Um compromisso explcito de melhorar
os resultados cvicos implicaria explorar um
papel mais expressivo para os cidados e
Refletindo sobre as
ltimas trs dcadas,
podemos ver que os
governos ao redor do
mundo embarcaram
em uma jornada
notvel de
experimentao e
inovao.
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suas comunidades ao longo de uma srie
de vetores.
Transparncia e responsabilizao
(accountability): Expandir o conceito de
responsabilizao de um processo de pres-
tao de contas para o exerccio de poder
por parte dos gestores pblicos, ampli-
lo para a responsabilizao pblica visando
resultados sociais e sistmicos. Isso pode
assumir a forma de um sistema abrangente
de informao/notificao pblica, como
um carto de controle, ou uma abor-
dagem mais ambiciosa, como um sistema
de responsabilizao compartilhada no
qual vrios atores esto envolvidos.
Acesso: Progredir com o governo
eletrnico, permitindo o acesso dos
cidados ao governo (incluindo conheci-
mentos detidos pelo governo) em seus
termos e de acordo com suas necessidades.
Isso contribuiria para o desenvolvimento
de uma infraestrutura de conhecimento
moderno para facilitar a criao de redes,
incentivar a inovao coletiva e permitir
que governos e cidados formatem e
mantenham a inteligncia coletiva da nossa
sociedade em rede.
Voz: Expanso das avenidas para
integrar as vozes dos cidados e suas comu-
nidades nos aspectos relevantes da adminis-
trao pblica. Isso inclui explorar o potencial
para integrar mecanismos de retroalimen-
tao para melhoria do ciclo do programa,
a construo de plataformas de comuni-
cao que permitam aos cidados ouvir as
vozes uns dos outros, assim como interagir
uns com os outros e com os prestadores de
servios para melhorar os resultados.
Tambm implicaria remover barreiras no
sentido de ouvir as vozes das pessoas mais
vulnerveis, os menos alfabetizados, os
pobres, os jovens e os idosos.
Escolha: Em vez de ter funcionrios
pblicos exercendo todos os poderes
discricionrios que decorrem da flexibili-
dade que existe na maioria dos programas
e atividades do governo, permitir que os
cidados e as comunidades exeram a
discricionaridade em seu prprio nome
para satisfazer suas prprias necessidades,
dentro da lei, e respeitando as responsa-
bilizaes profissionais e polticas.
Ao: Incentivar o papel ativo dos
cidados e das comunidades como
criadores de valores e como agentes ativos
na produo de bens pblicos, criando
solues para problemas comuns e
delineando o futuro que desejam.
importante notar que o vasto
conjunto de iniciativas apoiadas pelo
governo mais aberto e inclusivo tem
gerado algumas preocupaes e confuso
(BOURGON, 2009). Entre elas a preocupao
de que a consulta e a participao cidad
podem custar caro, atrasar decises e
impedir a tempestividade das aes (IRVIN
e STANSBURY, 2004); a participao torna-
se um dogma de tal forma que maior
participao do cidado sempre consi-
derada como melhor ( o nico melhor
caminho de se fazer as coisas no governo),
e que os processos de consulta podem ser
capturados por grupos de interesse. Alm
disso, existe uma confuso entre os servi-
dores pblicos quanto ao que os polticos
e os cidados esperam deles.
A parti ci pao do ci dado e da
comunidade no um substituto para a
democracia representativa e a vontade
poltica. Ela s pode se dar no mbito
das leis e da constituio em vigor, e de
uma forma que respeite as instituies
pblicas legtimas e a autoridade do
governo. O governo tem a autoridade e
responsvel pela definio da agenda e
das regras de engajamento.
6
A participao do cidado e da
comunidade no uma panaceia e no
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Jocelyne Bourgon
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apropriada em todos os casos. O governo
precisa us-la de forma deliberada e sbia.
A participao dos cidados tem valor
intrnseco e instrumental. Tem valor
intrnseco na medida em que incentiva uma
cidadania ativa, o empoderamento das
comunidades e o esprito cvico. Tem valor
instrumental na medida em que pode
ajudar a aumentar o apoio s iniciativas do
governo e melhores resultados das pol-
ticas pblicas.
7
Considerando que uma era
anterior criou para alguns pases o ditado
no h tributao sem representao,
uma mxima mais contempornea deveria
ser no h ao cvica sem participao.
No mnimo, os governos precisam
envolver cidados e outros atores, quando
esperam que eles desempenhem um papel
ativo como agentes de polticas pblicas.
H um nmero crescente de questes
polticas complexas que requerem que
cidados e outros atores desempenhem
papis ativos, desde a reduo das emisses
de carbono, das taxas de obesidade ou do
racismo, at o aumento das taxas de alfabe-
tizao ou a melhoria da segurana pblica.
Tais desafios requerem a participao dos
cidados e suas comunidades, bem como
a contribuio de diferentes partes interes-
sadas. Sem a participao, as iniciativas de
governo enfraquecero. Quando mal
concebidos, os esforos de engajamento
do cidado podem se tornar uma emprei-
tada exclusiva ao invs de inclusiva, onde
dominam as vozes poderosas de alguns
poucos escolhidos.
A primeira responsabilidade do
governo criar ambiente favorvel que
remova as barreiras participao dos
grupos geralmente excludos, incluindo: os
jovens que no podem votar, mas so
muitas vezes confrontados com a dvida
decorrente da prestao de servios para
as geraes no poder; os pobres, cujas
vozes devem ser ouvidas para a obteno
da equidade e justia social; as mulheres
que, na maioria dos pases, ainda esto sub-
representadas em papis de tomada de
deciso formal e que enfrentam barreiras
fsicas e sociais para sua participao; e os
afetados por barreiras especiais devido a
idade, deficincia, distncia geogrfica e
analfabetismo.
A segunda responsabi l i dade do
governo a construo de canais que
permitam s pessoas decidir por si prprias
se querem participar e quando faz-lo.
Com certeza ningum quer participar de
todas as questes, mas devem-se
disponibilizar canais de participao que
sejam de fcil acesso e utilizao para todos.
A participao cidad consome tempo
e recursos, embora o aumento da utilizao
de tecnologias de informao e comunicao
nesta rea possa reduzir custos (IRVIN e
STANSBURY, 2004). No entanto, talvez estes no
sejam os custos mais significativos a consi-
derar. Desde a dcada de 1960, tem-se
observado uma queda da confiana no
governo e nas instituies do setor pblico
em todo o mundo (NYE, ZELIKOV e KING,
1997; PHARR e PUTNAM, 2000). A reduo da
confiana um custo para o governo e a
sociedade como um todo. Nenhum pas
rico o suficiente para pagar o preo da
desconfiana. Ela pode levar a uma variedade
de resultados negativos para governo e socie-
dade, incluindo a reduo do escopo para
abordagens de poltica pblica, baixo grau
de conformidade voluntria, evaso fiscal,
corrupo, agitao social, instabilidade e at
violncia. Embora ainda seja muito cedo para
avaliar se o fortalecimento e aprofunda-
mento da participao dos cidados e da
comunidade revertero essa tendncia, certa-
mente vale o preo e o esforo.
O desafio para o governo alcanar
resultados de polticas pblicas e cvicos
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12
no um ou outro, e no um em detrimento
do outro. Os resultados cvicos aumentam
a credibilidade dos governos, os de
polticas pblicas aumentam a legitimidade
do governo. Combinadas, credibilidade e
legitimidade reforam a confiana dos
cidados no governo, instituies pblicas
e organizaes do setor pblico.
Otimizar os resultados das polticas
pblicas e os resultados cvicos um difcil
ato de equilbrio. Exige julgamento refinado
e s pode ter sucesso na prtica se levar
em conta contexto, cultura e circunstncias.
Em particular, os administradores pblicos
devem mediar entre ganhos de eficincia e
a necessidade de envolver cidados e
comunidades, mesmo custa de algum
grau de eficincia. A melhoria dos resul-
tados cvicos aumenta a capacidade coletiva
da sociedade de alcanar melhores resul-
tados pblicos ao longo do tempo, mesmo
que envolva um custo maior no curto
prazo. Um foco em resultados cvicos
posiciona cidados e suas comunidades
como agentes ativos na formao dos
interesses coletivos e como criadores de
valor na produo de resultados pblicos.
Muitos pases tm feito grandes
progressos no sentido de alcanar melhores
resultados no setor pblico. No entanto,
em geral, administradores pblicos tm
trabalhado a partir de uma definio
incompleta de resultados pblicos defi-
nio essa que no confere peso suficiente
aos resultados cvicos. Eles tambm tm
permitido alto grau de separao entre os
resultados das polticas pblicas e os resul-
tados cvicos na avaliao da contribuio
das organizaes pblicas para a sociedade.
O desafio da incorporao de um
foco em resultados cvicos em todas as
atividades do governo em p de igualdade
com a busca de resultados de polticas
pblicas no se limita apenas s sociedades
com formas convencionais e formais de
governana democrtica. Aplica-se a pases
com ou sem eleies e com ou sem mais
de um partido (MAHBUBANI, 2009). Em
todo o mundo, os cidados procuram
desempenhar um papel mais ativo nas reas
de maior importncia para eles (FUNG e
WRIGHT, 2003). Governos ignoram as
vozes de seus povos sua conta e risco.
Autoridade do governo e o poder
coletivo: os papis do governo e dos
cidados
Tradicionalmente, o governo visto
como o principal agente na definio do bem
pblico e no servio ao interesse coletivo.
Segundo essa viso, o governo define a
agenda para a mudana, prope novas leis e
implementa as j existentes. O governo o
provedor de servios pblicos, o legislador
e o mediador que arbitra entre interesses
conflitantes. Nessa perspectiva convencional,
os cidados so vistos como sujeitos de
direito, contribuintes e beneficirios de
programas do governo. Mais recentemente,
passaram a ser vistos como usurios de
servios pblicos e clientes das organizaes
pblicas. Como resultado, muitas reformas
do setor pblico tm-se centrado na
prestao direta de servios para os cidados.
Esse ponto de vista sobre os papis
do governo em relao aos cidados e suas
manifestaes nas agendas de reforma
talvez tenha sido demasiado estreito para
assegurar resultados de alto valor pblico,
particularmente com relao s questes
cada vez mais complexas enfrentadas por
governos e cidados em um mundo
globalizado e imprevisvel. Vrios desdo-
bramentos j deixam isso claro:
A importncia da prestao direta
de servios est em declnio. Ferra-
mentas indiretas, tais como transferncias
RSP
Jocelyne Bourgon
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para indivduos e outras esferas de
governo, crditos fiscais, vouchers, subven-
es, emprstimos e prestao de servios
indiretos atravs de terceiros ou parcerias
pblico-privadas representam a maior
parte da atividade e da despesa do governo.
Essas ferramentas tm reduzido o papel
direto do governo na produo de bens e
servios pblicos (SALAMON, 2002).
Os governos no atuam sozinhos.
Cada vez mais, os governos precisam
trabalhar com outros governos, setor
privado, sociedade civil e cidados para
alcanar muitos dos resultados que so
importantes para as pessoas, que vo desde
segurana alimentar at segurana nacional
ou reduo da pobreza. Nesses casos,
mais apropriado pensar em termos de
governana do que de governo (DENHARDT
e DENHARDT, 2003).
Ao compartilhar responsabilidades,
riscos e poder, os governos desempe-
nham um papel cada vez mais difcil, mas
fundamental. Eles devem usar sua auto-
ridade de novas maneiras de modo a
alavancar e desenvolver a fora dos outros
atores; assegurar partilha equitativa do
risco entre as esferas pblica, privada e
civil; antecipar problemas e iniciar aes
corretivas quando o interesse pblico o
exigir.
Cidados e outras partes interes-
sadas (stakeholders) so agentes ativos
e criadores de valor pblico. Cada vez
mais questes de poltica pblica exigem a
participao ativa dos cidados e outros
atores na criao de bens pblicos comuns,
especialmente quando tais questes vo
alm do poder legislativo e regulatrio do
Estado ou da capacidade de ao do
governo. tambm o caso quando as
questes exigem mudana de comporta-
mento individual e social (BINGHAM,
NABATCHI e OLEARY, 2005).
Exemplos destes desdobramentos so
abundantes. Governos podem fazer leis
para a sade pblica, preveno da
criminalidade e proteo ambiental; podem
cobrar impostos e realizar gastos para cons-
truir hospitais e custear servios pblicos de
sade; podem empregar foras policiais e
fiscais. Mas as escolhas das pessoas e a forma
como agem em casa, no trabalho, nas suas
famlias e comunidades so os principais
contribuintes para a sade coletiva, segurana
pblica ou de um meio ambiente saudvel.
Reconhecendo que precisam apro-
veitar a energia coletiva e as ideias dos
cidados, muitos governos tm trabalhado
no sentido de complementar as formas
tradicionais de governar com novas
formas que habilitam e empoderam os
cidados. Ao avanar no sentido de pro-
duzir resultados junto com os cidados,
governos atingem um conjunto mais com-
pleto de relacionamentos com eles.
Ao faz-lo, tambm expandem o
repertrio de papis que podem desem-
penhar para alcanar diferentes resultados
pblicos (LENIHAN, MILLOY, FOX e BARBER,
2007). Governos podem atuar como:
parceiro que usa os recursos e o
poder do Estado para incentivar as contri-
buies dos cidados e outros atores;
colaborador responsvel e confivel
em um sistema de governana comparti-
lhada, que divide responsabilidades e
recursos com cidados e outros atores na
definio das questes, implementao de
solues e contabilizao de resultados;
facilitador, que estimula a criao e
expanso de redes de governana colabo-
rativa de auto-organizao de atores e comu-
nidades auto-organizadas que servem
como plataformas para a cooperao, a
inteligncia coletiva e inovao social;
liderana e agente pr-ativo que cria
e se desenvolve junto com os outros em
RSP
14
um sistema de governana adaptativa, que
transforma o contexto e as aes de todos
os atores para melhorar a probabilidade
de resultados de polticas favorveis.
Os governos tm ampla gama de op-
es, que vo desde atuar individualmente
at o exerccio da autoridade do Estado,
com o qual alavanca o poder coletivo dos
cidados e de outros atores da sociedade
(ver Figura 2). As opes disponveis no
ambiente da governana requerem um
sentimento compartilhado de responsabi-
lidade, no qual os atores dentro e fora do
governo estejam empoderados a contri-
buir com seu melhor para resolver pro-
blemas comuns de poltica pblica; e onde
os atores se comprometem mutuamente
com os resultados e com alguma forma de
responsabilizao coletiva e individual
(KETTL, 2002), implicando tambm o
compartilhamento apropriado e justo dos
riscos e recompensas.
Essas opes no se baseiam em uma
receita universal de governana compar-
tilhada ou coproduo com a expec-
tativa de que todo cidado ou ator pode
ou quer ser envolvido em todas as questes.
Elas no apontam no sentido de intermi-
nveis discusses e consultas. Tambm no
significa que todas as decises devam ser
colaborativas. Em muitos casos, so
necessrias decises e aes de cima para
baixo para a boa governana.
No importa qual seja a opo de
governana escolhida, em todos os casos,
o governo continua a ser o gestor do inte-
resse coletivo, com a responsabilidade de
mediar entre as esferas pblica, privada e
da sociedade civil e com o poder de intervir
quando o interesse pblico assim o exigir.
Acontecimentos do passado recente, como
a crise financeira mundial, nos lembram que
o papel de gesto do governo tem rece-
bido ateno insuficiente. Na verdade,
Figura 2: Autoridade, poder coletivo, papis e resultados
RSP
Jocelyne Bourgon
15
quanto mais dispersa a tomada de deciso
e quanto mais distribudo o exerccio do
poder, mais importante se torna o papel
de gesto do governo. Este papel envolve
monitorar, antecipar e corrigir o curso.
Ao usar sua autoridade para empo-
derar outros atores para decidir e agir, o
governo no est tomando uma atitude
laissez-faire, nem reduzindo a sua posio em
relao a outros atores no Estado. Em vez
disso, est desempenhando uma combi-
nao mais complexa de papis que
afirmativa do Estado em nome do coletivo.
Visto por este prisma, o papel do
governo est tomando forma em um
espao cada vez mais amplo de possibi-
lidades que no definido por um conjunto
rgido e convencional de papis e relacio-
namentos. Em vez disso, os administradores
pblicos, cidados e outros atores fazem
parte de um sistema dinmico, aberto e
interativo de governana, onde a autoridade
do Estado utilizada de diferentes formas
para alcanar diferentes resultados pblicos
incluindo o engajamento e empode-
ramento de cidados, comunidades e outros
atores a fim de obter resultados sociais e
cvicos (ver Figura 3).
O futuro da governana e da
administrao pblica: um sistema
dinmico de capacitao
Uma definio expandida de resultados
pblicos, combinada com uma viso mais
ampla do papel do governo, cidados e
outros agentes da sociedade fornece o
espao no qual novas direes para as
reformas do servio pblico podem tomar
forma e no qual se podem explorar novas
Figura 3: Sistema de Governana Dinmico
RSP
16
formas de desenvolver a capacidade
coletiva no Estado para atingir resultados
pblicos (ver Figura 4).
Desenvolvendo capacidades para
servir uma base slida
A administrao pblica envolve histria,
tradies e convenes. A construo da
capacidade coletiva para alcanar resultados
pblicos comea por avaliar a evoluo do
passado e preservar as capacidades existentes,
sendo crucial o foco na conformidade, que
a marca do bom governo, e inclui:
o respeito pelo Estado de Direito e
instituies pblicas;
devido processo legal, incluindo a
equidade, transparncia e responsabilizao
para o exerccio dos poderes e uso de
recursos pblicos; e
valores do setor pblico, incluindo a
expectativa de que funcionrios pblicos,
ao servir o bem comum, agiro com
integridade, probidade e imparcialidade.
Juntos, esses fatores contribuem de
maneira essencial para a capacidade institu-
cional do aparelho estatal e fornecem uma
base slida para as organizaes pblicas. Eles
representam o ponto de partida de qualquer
jornada para a construo de um Estado. A
capacidade institucional significa que o Estado
tem capacidade de criar e fazer cumprir a
legislao, cobrar impostos e gastar sem
vazamentos ou corrupo, separar os
poderes Legislativo, Executivo e Judicirio,
e ter em conta o exerccio do poder. Esta
capacidade leva anos para ser implementada,
e mant-la um processo infindvel, de
fundamental importncia. As geraes
futuras iro utiliz-la e dependero dela, e
sero encarregadas de renov-la.
Como no h bom governo sem boa
performance das instituies do setor
Figura 4: Sistema Dinmico de Formao de Capacidades
RSP
Jocelyne Bourgon
17
pblico, tambm importante manter o
foco que os governos tm colocado no
desempenho ao longo das ltimas duas
dcadas. As administraes pblicas devem
preservar e valorizar:
a motivao interna de tornar o
governo mais produtivo, eficiente e eficaz;
a ateno na melhoria da prestao
de servios nos diferentes silos organi-
zacionais e a necessidade de melhorias
contnuas em resposta s expectativas dos
cidados e evoluo das circunstncias;
o foco na boa governana, que
incorpora outros setores e atores; e
o poder das modernas tecnologias
de comunicao e informao que esto
transformando o papel do governo, a
relao entre governo e cidados, bem
como o papel do servidor pblico.
Esses fatores contribuem para o
reforo das capacidades organizacionais,
que formam a base para a obteno de
resultados pblicos. Isso possibilita que
bens pblicos de alta qualidade possam ser
entregues sociedade ao menor custo
possvel; que a retroalimentao por
usurios, a melhoria contnua e a inovao
ocupem papel central na prestao de
servios pblicos; que as tecnologias
modernas de informao e comunicao
sejam utilizadas para reduzir o nmero de
intermedirios e empoderar os usurios no
processo de prestao de servios. Possi-
bilita tambm que as organizaes das
esferas pblicas, privadas e da sociedade
civil trabalhem juntas para alcanar resul-
tados pblicos comuns, embora, a capaci-
dade de trabalhar alm das fronteiras
organizacionais deva primeiro ser apren-
dida dentro do governo, para assim faci-
litar que o governo alcance e trabalhe com
outros setores da sociedade.
As tradies, modelos e capacidades
rel aci onadas confor mi dade e ao
desempenho envolvem a construo de
instituies pblicas fortes e organizaes
pblicas eficientes, que so de fundamental
importncia para qualquer governo. Elas
se encaixam melhor em contextos estveis,
tarefas previsveis e em uma abordagem
centrada no governo para obteno de
resultados pblicos; nessas circunstncias,
residem os pontos fortes e o valor agre-
gado dessas instituies e organizaes.
A questo se um foco na conformi-
dade e no desempenho ser suficiente para
os governos enfrentarem os desafios do
sculo XXI.
A resposta a esta pergunta , ao
mesmo tempo, um exerccio filosfico e
pragmtico para o governo. Diferentes
pases tm diferentes circunstncias, neces-
sidades e valores, e faro escolhas
diferentes. importante explorar as
implicaes dessas escolhas, uma vez que
os governos so chamados a servir alm
do previsvel (BOURGON, no prelo).
Em busca de propsitos pblicos em
contexto de incerteza e complexidade
O papel do governo hoje se estende
alm de atividades previsveis e circuns-
tncias. Implica lidar com questes
complexas algumas das quais tm as
caractersticas de problemas perversos
(HO, 2008) no contexto imprevisvel da
economia global e das sociedades em rede,
no qual vrios atores atuam simultaneamente.
A presso sobre os governos
crescente para melhorar a sua capacidade
de prever, antecipar-se e, se possvel,
prevenir-se contra crises que vo desde
pandemias a colapsos econmicos globais,
do aquecimento global escassez de
alimentos.
Desde a dcada de 1980, o mundo
tornou-se muito mais interligado, em rede
e sem fronteiras (FRIEDMAN, 2005).
RSP
18
Problemas locais podem rapidamente
tornar-se problemas globais, e problemas
globais podem ter impactos locais signifi-
cativos e imprevisveis. Um nmero
crescente de pessoas, grupos e organizaes
tomam decises importantes em vrios
locais diferentes. H uma crescente fragmen-
tao. Suas decises so influenciadas pelas
decises dos outros e por suas expectativas
quanto ao que os outros possam fazer. H
crescente interdependncia (KOPPERJAN e
KLIJN, 2004). Com a fragmentao e a
interdependncia vem a incerteza.
Cada deciso e cada ao tm efeito
limitado, mas o poder de decises mltiplas
que se deslocam em um sentido comum
pode mudar o curso dos acontecimentos
ao redor do mundo velocidade da luz.
8
Ideias sobre a emergncia tm sido usadas
para descrever este processo. Elas observam
como novos padres emergem de um vasto
conjunto de interaes e aparentemente do
nada (HOLLAND, 1998; GOLDSTEIN, 1999).
Elas revelam os importantes papis da auto-
organizao, adaptao e evoluo em
sistemas complexos (MITLETON-KELLY,
2008) e destacam as limitaes dos grandes
projetos para lidar com problemas em
sistemas complexos, no importa o quanto
esses planos sejam bem informados e
concebidos (BOVAIRD, 2008; WESTLEY,
ZIMMERMAN & PATTON, 2006).
As dificuldades que surgem para os
governos enfrentarem a complexidade no
se devem em particular falta de conheci-
mento ou deficincia dos funcionrios
pblicos em comparao com seus
antecessores. Elas surgem porque as
abordagens convencionais em relao
governana e administrao pblica no
foram criadas ou concebidas para lidar
com a complexidade e incerteza.
Certamente, problemas de interesse
pblico em sua maioria so difceis. Muitas
vezes, a principal dificuldade reside na falta
de conhecimento, capacidades, recursos ou
tempo para resolv-los. Eles podem ser
superadas gradualmente, passo-a-passo, a
partir do estabelecimento de prioridades que
ajudem a resolver algumas dessas defi-
cincias. Os exemplos nesse caso podem
incluir reformas fiscais ou tributrias.
Alguns problemas so complicados. O
conhecimento necessrio para resolv-los
existe ou com certeza pode ser desenvol-
vido, mas o tamanho, escopo e escala so
assustadores e o processo para produzir
um resultado satisfatrio complexo e
arriscado. Problemas complicados podem
envolver uma rede elaborada de aes na
qual cada ao, juntamente com sua conti-
nuidade e inter-relaes, fundamental
para o sucesso e qualquer passo em falso
pode levar ao fracasso. Exemplos aqui
podem incluir a construo e execuo de
instalaes nucleares ou misses espaciais
(WESTLEY et al., 2006).
A prtica convencional que divide os
empreendimentos em tarefas mais simples
que podem ser executadas por intermdio
de polticas e programas especficos foi
desenvolvida para resolver problemas
difceis e complicados (WAGENAAR, 2007).
Em face da complexidade, uma abor-
dagem convencional pode deixar o governo
em posio reativa, incapaz de detectar
padres emergentes em um ambiente em
constante transformao e, portanto, incapaz
de intervir de maneira antecipada.
Problemas complexos so de uma
ordem diferente. Eles podem conter:
Complexidade dinmica, quando as
causas e os efeitos so interdependentes,
mas podem estar muito distantes no espao
e no tempo;
Complexidade social, quando os fatos
e a natureza do problema so contestados
e as posies so solidamente estabelecidas; e
RSP
Jocelyne Bourgon
19
Complexidade generativa, quando
questes nicas e imprevistas surgem com
elevado potencial de recombinao de
maneiras diferentes, em momentos dife-
rentes, em lugares diferentes e em diferentes
intensidades e escalas (KAHANE, 2004).
Problemas dinamicamente complexos
no podem ser resolvidos simplesmente por
serem divididos em pedaos menores e a
gerao de mais conhecimento sobre cada
parte. Eles s podem ser abordados ao se
olhar para todo o sistema e, portanto,
requerem uma abordagem sistmica
(SENGE, 1990) que engloba os cidados e
outros atores envolvidos e afetados
(WAGENAAR, 2007). O desmatamento na
Floresta Amaznica um exemplo de
problema dinamicamente complexo que
exige uma soluo sistmica. Mas o conheci-
mento sistmico sozinho pode no ser
suficiente para resolver problemas sociais
complexos, na medida em que as definies,
fatos e solues so, muitas vezes, altamen-
te contestados (HAVERI, 2006; KAHANE,
2004). Mas cada vez mais claro que as
definies e solues que mais importam
so aquelas criadas conjuntamente pelas
partes interessadas. Mesmo que tal conheci-
mento seja imperfeito, o processo de criao
conjunta detm maior valor, pois abre a
possibilidade de ao coletiva articulada
(SENGE, 2004). Os processos de reconci-
liao ps-segregao na frica do Sul ou
de reconstruo ps-conflito em algumas
sociedades so exemplos de problemas de
alta complexidade social (KAHANE, 2004;
WESTLEY et al., 2006).
Problemas generativos complexos no
podem ser resolvidos simplesmente com
a replicao de aes anteriores (KAHANE,
2004). Mesmo que a situao tenha algumas
semelhanas com acontecimentos
passados, requer solues emergentes que
resultam da interao contnua e prevista
dos atores e contextos, incluindo funcio-
nrios pblicos e cidados. O desafio para
os administradores pblicos nesse caso a
leitura do ambiente complexo, conectar
problemas, pessoas e solues nos
contextos corretos (LEVINTHAL e
WARGLIEN, 1999), e liberar o poder de
auto-organizao e coevoluo (DUIT e
GALAZ, 2008). O impacto potencial da
mudana climtica sobre pequenos
Estados insulares, como a Indonsia, um
exemplo desse problema.
Problemas perversos contm algumas
ou todas as caractersticas de problemas
complexos, juntamente com um nvel
particularmente elevado de incerteza e
imprevisibilidade. Incertezas decorrem da
fragmentao do processo decisrio e da
interdependncia de aes relacionadas ao
problema. A imprevisibilidade decorre de
relaes instveis entre os muitos atores e
variveis. O aquecimento global um
exemplo de problema perverso que exige
uma combinao adaptativa de solues
sistmicas, sociais e emergentes.
Uma srie de teorias, conceitos e ferra-
mentas tm sido desenvolvidas desde a
dcada de 1990 para ajudar os profissionais
a enfrentar a complexidade em um ambiente
de incerteza (por exemplo, GUNDERSON e
HOLLING, 2002; MITLETON-KELLY, 2008;
TEISMAN & KLIJN, 2008), mas no existe
frmula mgica (BOVAIRD, 2008).
Confrontar tal ambiente requer novas
capacidades. Isso comea com o governo
reconhecendo a complexidade e a incerteza
como parte de sua realidade e aceitando que
tem um papel a desempenhar que vai alm
do previsvel (HAYNES, 2003). necessrio
compreender as implicaes e consequncias
deste novo papel para as organizaes e
servidores pblicos. Deve-se buscar um
conjunto coerente de aes para apoiar esse
novo papel do governo.
RSP
20
Construo de capacidade de
antecipao, inovao e adaptao
Enfrentar com sucesso a complexidade
e a perversidade, como parte da realidade
da administrao pblica, requer esforos
conjuntos para construir a capacidade do
governo de antecipar, detectar e intervir
proativamente sempre que necessrio. Isso
tambm ir implicar a construo da
capacidade coletiva de antecipao,
inovao e adaptao (ver Figura 4).
Detectar precocemente atravs de pro-
cessos de varredura ou de outros meios, e
obter um melhor entendimento sobre as
perspectivas dos vrios atores e as relaes
entre eles podem reduzir incerteza e
imprevisibilidade. A ao proativa pode
aumentar a probabilidade de resultados mais
desejveis. Os pases com as melhores
capacidades de detectar tendncias e ante-
cipar mudanas significativas tero uma
importante vantagem comparativa.
A maioria dos governos tem desen-
volvido funes relativamente fortes de
poltica interna, que so necessrias para
prestao de boa assessoria em polticas,
levando em conta capacidades existentes e
lies aprendidas no passado. Em geral,
as unidades de polticas so baseadas em
departamentos e misses especficas;
tendem a valorizar a racionalidade causal e
o raciocnio linear; e dependem fortemente
de dados e evidncias e por boas razes.
Esse tipo de abordagem tem contribudo
para grandes realizaes em vrias reas
das polticas pblicas.
Mas, no caso de questes complexas e
possibilidades emergentes, o conhecimento
mais importante no reside nos dados, mas
se baseia em interpretao e inspirao, na
identificao de padres provveis onde
antes nada havia sido identificado, e no
sentido extrado de informaes difusas e
conhecimento imperfeito. Esse trabalho
requer uma diversidade de perspectivas
provenientes das interaes entre os
mltiplos atores, uma diversidade de habi-
lidades de bases de conhecimento de dife-
rentes disciplinas, e uma diversidade de
abordagens nas quais o pensamento linear,
sistemas de pensamento no linear e uma
compreenso emergente coexistam.
Muitos governos tm longa tradio de
coleta de informaes, de varredura
ambiental, planejamento de cenrios,
modelagem e avaliao de riscos. O desafio
estender essa capacidade para questes
complexas e ambientes imprevisveis, dando
prioridade ao desenvolvimento da capaci-
dade de antecipao de governo. Alguns
pases j esto adotando medidas ambiciosas
nesse sentido (HABEGGER, 2009). Por
exemplo, Cingapura est usando uma
abordagem transversal no governo que
conjuga planejamento de cenrios com
avaliao de risco e um sistema de
escaneamento de horizonte.
9
Vrios
ministrios no Reino Unido se uniram
para financiar e usar um programa de
previso para conduzir pesquisa de
futuros em setores especficos como
sade, energia e uso da terra.
10
O parla-
mento finlands estabeleceu entre os seus
membros um Comit para o Futuro,
com o mandato de submeter propostas
sobre temas relacionados ao futuro e
conduzir estudos sobre questes futuras.
11
Inferindo a partir de exemplos atuais,
a capacidade de antecipao nas polticas
baseia-se em uma abordagem ampla de
governo, com ferramentas que capturam
informaes de ampla variedade de fontes
e permitem acesso a uma variedade de
atores dentro e fora do governo. Apoia-
se na liderana do cerne do governo, mas
exige disponibilizao de dados, capaci-
dades analticas e interpretativas nas agncias
executoras, departamentos e organizaes
RSP
Jocelyne Bourgon
21
fora do governo, como universidades e
grupos de reflexo. Essa capacidade
poderia ser reforada por mais dilogo
dentro do governo e entre o governo e
uma gama mais ampla, mais diversificada
de atores externos.
Em muitos casos, o melhor conheci-
mento, a inteligncia e as descobertas mais
poderosas sobre os fenmenos emergentes
no se encontram no governo. Eles esto
nas mentes das pessoas comuns, na casa
ao lado ou a milhares de quilmetros de
distncia; so moldados e circulam em
redes sociais auto-organizadas e nos dife-
rentes relacionamentos que os cidados
tm em suas comunidades locais ou
comunidades de interesse dispersas global-
mente (SCHULER, 2008).
Para tratar de problemas complexos
e da incerteza, os governos precisam
melhorar sua capacidade de explorar a
inteligncia coletiva da sociedade para
extrair conhecimento e significado sobre
os padres e as tendncias emergentes no
sistema social. Os cidados e outros atores
tm informaes preciosas e diversas pers-
pectivas que podem fornecer anteviso,
moldar decises e encontrar solues
inovadoras (ATLEE, 2008; MALONE, 2008).
Os governos podem tambm tomar
medidas para incentivar a inovao social
(MULGAN, 2007). As redes sociais e as capa-
cidades dos cidados so poderosos ativos
na gerao de novas solues e na busca
de novos cursos de ao visando objetivos
sociais (WESTLEY, ZIMMERMAN e PATTON,
2006). O governo pode alavancar o poder
das redes para conectar atores, problemas
e solues como um meio de se alcanar
resultados pblicos (KLIJN, 2008).
Essas aes podem contribuir para
fazer o governo avanar de uma postura
reativa para uma situao mais adaptativa.
Em geral, elas resultam na construo de
capacidade de antecipao e inovao
dentro e fora do governo.
No obstante os esforos realizados
por governos e cidados para construir
sua capacidade de antecipao e inovao
para a resoluo de problemas pblicos,
eventos no previstos e choques inespe-
rados ocorrero. O governo ser sempre
o garantidor em ltima instncia, quando
o interesse coletivo estiver em jogo.
A histria recente mostra, por exemplo,
com a ecloso da Gripe Aviria em 2003
e o quase colapso do sistema financeiro
mundial em 2008, que as abordagens
passivas para lidar com surpresas e
questes emergentes de poltica pblica
podem trazer danos significativos e um
custo elevado para sociedade. Embora os
governos no possam planejar para o que
eles no conhecem, eles podem trabalhar
proativamente para limitar o impacto de
choques e aumentar a probabilidade de
resultados mais favorveis.
O papel do governo no sculo XXI
se estende para a construo da resilincia
de suas sociedades para absorver os
choques, aceitar mudanas e prosperar.
Desde a dcada de 1990, ideias sobre
como o governo pode estimular a
resilincia tm sido desenvolvidas, particu-
larmente no que diz respeito gesto de
crises, segurana e preparao para emer-
gncias (por exemplo, ALLENBY e FINK,
2005; HANSON e ROBERTS, 2005; MASTEN e
OBRADOVIC, 2008; MENON, 2005; NORRIS
et al., 2008). Os campos da ecologia e dos
estudos ambientais, que tm um registro
mais completo da pesquisa sobre resilincia,
so boas fontes de inspirao (por exemplo,
ANDERIES, WALKER e KINZIG, 2006;
GUNDERSON e HOLLING, 2002; HOLLING,
1973, 2001). Orientao promissora
para os administradores pblicos est
emergindo.
RSP
22
Alguns choques podem ser previstos,
ainda que apenas como probabilidades.
Construir resilincia implica planejar,
prevenir e antecipar esses choques, e iden-
tificar e reduzir as principais vulnerabi-
lidades a eles associadas (ADGER, 2006;
BERKES, 2007; MCMANUS et al., 2007).
Alguns choques no podem ser pre-
vistos, evitados ou mitigados. Alm disso,
mudanas so inevitveis e podem ser
saudveis (BERKES e FOLKE, 2002), embora
os benefcios e os custos possam ser
distribudos de forma desigual (NORRIS et
al., 2008; SCHEFFER et al., 2002). A tentativa
de impedir todos os choques pode acabar
por criar comunidades, instituies e socie-
dades frgeis, na medida em que preju-
dica a capacidade coletiva de aprender e
adaptar-se (COMFORT, 1994; GUNDERSON et
al., 1995). Atrasar a mudana pode
aumentar o risco de crises de grande escala
mais tarde (HOLLING e MEFFE, 1996).
A meta para o governo no tentar
prever ou controlar todos os potenciais
choques. Isso seria impossvel e contrapro-
ducente. Pelo contrrio, o objetivo principal
promover a resilincia da sociedade, o
que significa construir capacidade coletiva
para aprender e se adaptar e garantir uma
distribuio mais equitativa dos riscos, de
forma a atenuar o impacto negativo nos
mais vulnerveis da sociedade.
A resilincia no pode ser alcanada
por indivduos, organizaes ou governos
trabalhando sozinhos (MCMANUS et al.,
2007). Sociedades resilientes tm pelo
menos duas caractersticas importantes:
1) cidados ativos, compreendendo uma
massa crtica de pessoas com motivao,
habilidades e confiana para adotar medidas
que satisfaam s necessidades de suas
comunidades, e 2) redes slidas de grupos
comunitrios com a capacidade de reunir
ampla gama de pessoas para identificar as
necessidades da comunidade e mobilizar
recursos em prol de solues comuns
(DALE e ONYX, 2005).
Essas capacidades so desenvolvidas
por intermdio da experincia e da prtica.
A abordagem participativa para decises
de polticas pblicas e implementao de
polticas essencial na construo de
capacidades de adaptao coletiva. A parti-
cipao pblica, o envolvimento do
cidado e as abordagens de governana
compartilhada fornecem poderosos
reforos para a resilincia, particularmente
se tais abordagens encorajam aes e to-
madas de deciso pela comunidade (LEBEL
et al., 2006). Lidar com problemas em
nvel local tambm evita a escalada de
problemas no sistema social, assim impe-
dindo que se tornem crises de grande mag-
nitude (BERKES e FOLKE, 2002).
A resilincia e a capacidade de adap-
tao no podem ser compradas ou
obtidas nos momentos em que so mais
necessrias. Elas se desenvolvem a partir
da experi nci a e prti ca adqui ri das
(BERKES e FOLKE, 2002); advm de laos
e relaes construdas ao longo do tempo
entre pessoas, organizaes, comunidades
e governos que aprenderam que podem
trabalhar juntos e contar uns com os
outros quando precisam. A resilincia se
baseia em um estoque de confiana,
entendimento mtuo, conhecimento e
aprendizado que permitem s pessoas
agirem, aprenderem, adaptarem-se e
evoluirem coletivamente (LONGSTAFF
e YANG, 2008; MURPHY, 2007; NEWMAN e
DALE, 2005).
Os governos podem fazer muito para
construir a capacidade adaptativa dos
cidados, comunidades e deles prprios,
incluindo:
intervir na menor escala possvel antes
que problemas se tornem de grande escala;
RSP
Jocelyne Bourgon
23
experimentar e investir em projetos-
piloto em mbito local e em seguida
expandir quando apropriado;
simular eventos que ampliem a
aprendizagem coletiva; e
acelerar a transferncia de conheci-
mentos e aprendizado entre os atores.
Os gestores pblicos podem melhorar
a capacidade de antecipao, inovao e
adaptao de suas organizaes mantendo
um nvel de redundncia estratgica e
alimentando as fontes de renovao. Eles
podem proteger os recursos para explo-
rao e descoberta. Podem conservar e
construir novas capacidades, tais como
uma funo poltica adepta antecipao
estratgica, monitoramento e resposta
dinmica. Eles podem criar espaos se-
guros ou incubadoras que forneam
ambientes propcios experimentao e
inovao. Podem tambm aceitar a
diversidade em termos de pessoas e
funes para fornecer ampla gama de
opes diante da adversidade.
Implementar muitas das medidas para
melhorar as capacidades de antecipao e
inovao e, com elas, melhorar a capaci-
dade do governo para enfrentar a com-
plexidade e se recuperar de choques e
adversidades exigir alguns investimentos
direcionados para o longo prazo e
tolerncia quanto a uma pequena quanti-
dade de capacidade excedente que ser
necessria em organizaes pblicas. Em
ltima anlise, isso exigir o reconhecimento
de que menos governo e governo mais
eficaz, no significam, necessariamente,
melhor governo.
Consideraes finais
Foram necessrios sculos e muito
sacrifcio para construir nossos Estados-
Nao modernos e um grande empenho
para construir as sociedades civis que os
compem. A arte e a cincia da governana
e da administrao pblica tm desempe-
nhado papel importante na construo das
capacidades institucionais e organizacionais
para alcanar os resultados pblicos e servir
ao interesse coletivo. Profissionais e
estudiosos da rea tm muito a se orgulhar.
As transformaes ocorridas no
mundo desde a dcada de 1980, junta-
mente com as crises globais recentes,
indicam a necessidade de se procurar um
novo equilbrio entre o mercado e a
democracia; entre os interesses pblicos
e privados; entre a liberdade na esfera
privada e responsabilidade comum na
esfera coletiva.
Um novo equilbrio exige novas
capacidades, novas ideias e novos conhe-
cimentos que complementem os que
vieram anteriormente.
Como um esforo profissional e
acadmico, a arte e a cincia da governana
e da administrao pblica tm uma
coerncia interna singular, nascida do
direito constitucional e da cincia poltica.
Com o tempo, ela internalizou ideias e
prticas da economia e da gesto de
negcios, integrou conhecimentos das
cincias organizacionais e se enriqueceu com
ideias das cincias sociais.
Aqueles que praticam e estudam
governana e administrao pblica devem,
mais uma vez, explorar novas fronteiras, j
que comeam a integrar ideias de muitas
reas do conhecimento desde a comple-
xidade s teorias de sistemas adaptativos,
da inteligncia coletiva s teorias de rede, e
da biologia evolutiva e ecologia epide-
miologia e segurana nacional. Tudo isso ir
fornecer concepes importantes para o
futuro da governana e da administrao
pblica, alm de motivar o processo de
desenvolvimento de capacidades de
RSP
24
antecipao, inovao e adaptao. Tam-
bm ir fornecer ideias sobre a necessida-
de de reformulao da construo de
capacidades institucionais e organizacionais.
Acima de tudo, pode ser hora de
reencontrar alguns conceitos muito antigos
de bem pblico, interesses coletivos,
democracia, civismo e cidadania e explorar
o seu significado no panorama de cons-
tante mudana da realidade de hoje.
Utilizar uma estrutura de integrao
pode ser til para guiar a explorao e as
inter-relaes entre antigas e novas ideias.
Uma possibilidade aproveitar a estrutura
conceitual que foi desenvolvida como
parte de programa internacional de
pesquisa realizado atualmente pela autora
sobre uma nova sntese na administrao
pblica (ver Figura 5), que subsidiou a
este documento.
12
Em ltima anlise, toda a explorao
quanto ao futuro da admi ni strao
pblica pode ser feita de maneira mais
eficaz por profissionais, acadmicos e
especialistas trabalhando em conjunto,
porque a investigao e a prtica so
partes inseparveis de um empreendi-
mento comum.
(Artigo recebido em dezembro de 2009. Verso
final em maro de 2010)
Figura 5: Unificando uma estrutura de administrao pblica
RSP
Jocelyne Bourgon
25
Notas
1
Veja, por exemplo, o relatrio do Conselho de Progresso da Provncia de Colmbia Britni-
ca, no Canad na pgina http://www.bcprogressboard.com.
2
Por exemplo, Chile, Uruguai e Guatemala aprovaram legislao de acesso informao em
2008 (MICHENER, 2009). Essa evoluo foi reforada por uma resoluo unnime do Comit Jurdi-
co Interamericano da Organizao dos Estados Americanos que reconhece o acesso informao
como um direito humano fundamental (ACOSTA et al, 2008).
3
Por exemplo, o Mxico ampliou sua base de compras do setor pblico na internet em dois
novos programas: DeclaraNet e TransmitaNet. DeclaraNet um sistema eletrnico para preenchi-
mento e apresentao de declaraes de imposto de renda e TransmitaNet um catlogo de formu-
lrios do Estado. O Brasil tem tido sucesso com o voto eletrnico desde 2000. Argentina e Mxico
tm usado mquinas brasileiras de voto eletrnico em projetos-piloto e o Paraguai utilizou o
modelo brasileiro de votao em sua eleio de 2003 (PADGET, 2005).
4
O Sistema nico de Sade (SUS) do Brasil, por exemplo, incorpora a participao dos cidados
na deliberao sobre a poltica de sade como um mecanismo para garantir a responsabilizao, a
adequao do processo de deciso, e a eficcia da prestao dos servios. O SUS delegou papis a
parceiros do setor privado, depois que foram feitos acordos entre os municpios e o setor privado, de
modo que compras substanciais foram feitas de clnicas e hospitais privados, de forma a atender as
diversas necessidades descobertas no processo de consulta (CORNWALL e SHANKLAND, 2008).
5
Por exemplo, abordagens participativas para o oramento, a gesto e despesas pblicas em
Porto Alegre, Brasil, tm conseguido resultados observveis. Agora, mais de 80% das cidades
brasileiras j utilizaram o modelo de Porto Alegre (Wold Bank: Equipe de Participao e Engajamento
Cvico, 2003).
6
Em termos de papis e expectativas dentro do governo, aqueles que tm a autoridade para
governar se a autoridade decorre de processos eleitorais ou outros meios constitucionais - so, em
ltima instncia, responsveis pela definio da inteno das polticas. Essa inteno representa o
ponto de partida para o papel dos administradores pblicos que tm sua disposio vrias formas e
meios para atingir os resultados desejados, incluindo a utilizao de processos de participao pblica.
7
Por exemplo, o envolvimento do cidado em grande escala foi institudo para formular o
plano para a reconstruo de Nova Orleans depois do furaco Katrina. Milhares de cidados se envol-
veram com os planejadores e funcionrios para tratar uma questo poltica complexa. Esse compro-
misso foi visto como um fator-chave para revitalizar a esperana e o senso de plenitude na comunidade
aps a devastao (LUKENSMEYER, 2007). No Brasil, as melhorias nos indicadores de sade entre 1992
e 2004 mostram o xito da abordagem consultiva do SUS. Durante aquele perodo, os nmeros de
mortalidade abaixo de cinco anos de idade caram de 65 para 27 por mil, e a proporo de famlias
pobres com acesso aos servios aumentou em quase metade (CORNWALL e SHANKLAND, 2008).
8
Esta condio perfeitamente capturada no famoso efeito borboleta, segundo o qual o
bater de asas de uma borboleta em Pequim pode mudar os padres climticos no Golfo do Mxico
(MORGAN, 2006, p. 255).
9
Ver http://www.rahs.org.sg.
10
Ver http://www.foresight.gov.uk/index.asp.
11
Ver http://web.eduskunta.fi/Resource.phx/parliament/committees/future.htx.
12
Para informaes sobre o projeto nova sntese, ver http://www.ns6newsynthesis.com
RSP
26
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RSP
Jocelyne Bourgon
31
Resumo Resumen Abstract
Jocelyne Bourgon
Desde a dcada de 1980, as reformas tm dominado as agendas governamentais em todo o
mundo; os governos embarcaram em uma notvel jornada de inovao. O ritmo dessas reformas
provavelmente no ir diminuir.
O nmero crescente de desafios na poltica pblica demanda a participao ativa de inmeros
atores dentro e fora do governo e requer que o governo trabalhe para alm dos limites convencionais.
Esses desafios foram o governo a utilizar sua autoridade e recursos para habilitar e empoderar
outros. O aumento da complexidade e da incerteza nas questes de poltica e nos contextos de
governana levam os governos a aprimorar sua capacidade de antecipar, intervir, inovar, aprender e
adaptar-se. Futuras reformas iro requerer uma viso mais ampla dos papis do governo e dos
cidados. Embora o governo continue a ser o garantidor dos interesses coletivos com o poder de
intervir, ele precisa descobrir como pode trabalhar com os cidados e outros atores como o objetivo
de produzir resultados de elevado valor pblico. Enquanto governos avanam para produzir resul-
tados com os cidados, eles atingem um conjunto mais completo de relaes e ampliam o repertrio
de papis que cada um pode desempenhar para obterem resultados. Estas reformas permitiro uma
definio mais ampla de resultados pblicos que enfatizam a importncia das polticas pblicas e dos
resultados cvicos. Estes ltimos conferem credibilidade, enquanto os primeiros aumentam a legiti-
midade. Ambos aumentam a confiana dos cidados no governo. Os administradores pblicos
tm, at agora, trabalhado a partir de uma definio incompleta de resultados que no confere peso
suficiente aos resultados cvicos.
Finalmente, futuras reformas tambm exigiro uma compreenso mais dinmica da governana
e da administrao pblica que apoie o desenvolvimento de capacidades. necessrio o desenvolvi-
mento de competncias em novas reas para se buscar o bem pblico em um ambiente global cada vez
mais imprevisvel, mas esse trabalho deve comear pela valorizao e preservao das capacidades
existentes. O foco na conformidade primordial, a marca de um bom governo. Isso inclui: o respeito
ao Estado de Direito e s instituies pblicas, o devido processo legal, a responsabilizao (accountability)
e os valores do setor pblico. Esses fatores contribuem para proporcionar uma slida base institucional
para as organizaes pblicas. Os administradores pblicos devem tambm preservar o seu foco no
desempenho. Isso inclui: tornar o governo mais produtivo e eficiente; melhorar a prestao de servios
articulando silos organizacionais; responder s expectativas dos cidados; melhorar os processos de
governana; e otimizar o poder das tecnologias de informao e comunicao modernas.
Apesar dos esforos coordenados para construir no mbito do governo a capacidade de ante-
cipar, detectar e intervir, eventos imprevisveis e choques vo ocorrer. Por essa razo, o governo
tambm deve focar na resilincia, construindo capacidade de inovar, aprender e se adaptar, e assegu-
rando uma distribuio mais equitativa dos riscos. Implementar medidas para melhorar as capacida-
des de previso, inovao e adaptao exigir investimentos direcionados para o longo prazo e
tolerncia de algum excesso de capacidade. Finalmente, isso exigir o reconhecimento de que
menos governo ou governo mais eficiente no significa necessariamente melhor governo.
Palavras-Chave: Gesto pblica, autoridade governamental, poder pblico, resultados
pblicos, novos desafios, desenvolvimento de capacidades
RSP
32
Finalidad pblica, autoridad gubernamental y poder colectivo
Jocelyne Bourgon
Desde la dcada de 1980, las reformas han dominado las agendas gubernamentales en todo el
mundo; los gobiernos embarcaron en una notable jornada de innovacin. El ritmo de estas refor-
mas probablemente no se va a disminuir. El nmero creciente de retos en la poltica pblica deman-
da la participacin activa de varios actores dentro y fuera del gobierno y requiere que el gobierno
trabaje ms all de los lmites convencionales. Estos retos fuerzan al gobierno a la utilizacin de su
autoridad y recursos para habilitar y otorgar poderes (empower) a los otros. El aumento de la complejidad
y de la incertidumbre en las cuestiones polticas y en los contextos de gobernanza hace que los
gobiernos desarrollen su capacidad de anticipacin, intervencin, innovacin, aprendizaje y adaptacin.
Reformas futuras requerirn visin ms amplia de los papeles del gobierno y de los ciudadanos.
Aunque el gobierno siga siendo aquello que garantiza los intereses colectivos con el poder de
intervencin, l necesita descubrir cmo se puede trabajar con los ciudadanos y otros actores, con el
objetivo de producir resultados de elevado valor pblico. Mientras los gobiernos avancen para la
produccin de resultados con los ciudadanos, ellos alcanzan un conjunto ms complejo de relacio-
nes y amplan el repertorio de papeles que cada uno puede desarrollar para la obtencin de resulta-
dos. Estas reformas permitirn una definicin ms amplia de resultados pblicos que enfatizan la
importancia de las polticas pblicas y de los resultados cvicos. Estos dan credibilidad, mientras
aquellas aumentan la legitimidad. Ambos aumentan la confianza de los ciudadanos en el gobierno.
Los administradores pblicos han, hasta ahora, trabajado a partir de una definicin incompleta de
los resultados, que no confiere suficiente importancia a los resultados cvicos.
Finalmente, futuras reformas tamben exigirn comprensin ms dinmica de la gobernanza y
de la administracin pblica, que apoye el desarrollo de capacidades. Es necesario el desarrollo de
competencias en nuevas reas para que se busque el bien pblico en ambiente global cada vez ms
imprevisible, pero este trabajo debe empezar por la valoracin y conservacin de las capacidades
existentes. El foco en la conformidad es primordial, es la marca de un buen gobierno; lo que incluye:
el respeto al Estado de Derecho y a las instituciones pblicas, el debido proceso legal, la responsa-
bilizacin (accountability), y los valores del sector pblico. Estos factores contribuyen para propiciar
una slida base institucional para las organizaciones pblicas. Los administradores pblicos deben
incluso mantener su foco en el desempeo; lo que incluye: hacer que el gobierno sea ms productivo
y eficiente; mejorar la prestacin de los servicios articulando silos organizacionales; responder a las
expectativas de los ciudadanos; mejorar los procesos de gobernanza; y optimizar el poder de las
tecnologas de informacin y comunicacin modernas.
Pese a los esfuerzos coordinados para construir en el mbito del gobierno la capacidad de
anticipacin, deteccin e intervencin, eventos imprevisibles y choques van a ocurrir. Por esa razn,
el gobierno tambin debe enfocar la resiliencia, contruyendo capacidad de innovacin, aprendizaje y
adaptacin, y asegurando una distribucin de los riesgos con ms equidad. La implementacin de
medidas para mejorar las capacidades de previsin, innovacin y adaptacin exigir inversiones a
largo plazo y tolerancia hacia algn exceso de capacidad. Por fin, esto demandar el reconocimiento
de que menos gobierno o gobierno ms eficiente no significa necesariamente mejor gobierno.
Palabras clave: Gestin pblica, autoridad gubernamental, poder pblico, resultados pbli-
cos, nuevos retos, desarrollos de capacidades
RSP
Jocelyne Bourgon
33
Public purpose, government authority and collective power
Jocelyne Bourgon
Since the 1980s, reforms have dominated government agendas around the world; governments
embarked on a remarkable journey of innovation. The pace of reform is not likely to abate.
An increasing number of public policy issues call for the active contribution of many actors
across and beyond government and require government to work outside of conventional boundaries.
They compel government to use its authority and resources to enable and empower others. Increased
complexity and uncertainty within policy issues and governance contexts are prompting governments
to improve their ability to anticipate, intervene, innovate, learn, and adapt. Future reforms will
necessitate an expanded view of the roles of government and citizens. While government remains
the steward of collective interest with the power to intervene, government needs to explore how it
can work with citizens and other actors to produce results of high public value As governments
move towards producing results with citizens, they strike a more complete set of relationships and
expand the repertoire of roles each can play to achieve results. These reforms will allow a broader
definition of public results that emphasizes the importance of both public policy and civic results.
The latter build credibility, while the former increase legitimacy. Both enhance citizens trust in
government. Public administrators have thus far been working from an incomplete definition of
results that does not give sufficient weight to civic results.
Finally, future reforms will also require a more dynamic understanding of governance and
public administration that supports the building of capacity. Capacity building in new areas is
required to pursue the public good in an increasingly unpredictable global environment, but this
work must begin by valuing and preserving existing capacities. Central among these is the focus on
compliance, the hallmark of good government. It includes: a respect for the rule of law and public
institutions; due process; accountability; and public sector values. These factors contribute to providing
a solid institutional foundation for public organizations. Public administrators should also preser-
ve their focus on performance. This includes: making government more productive and efficient;
improving service delivery across organizational silos; being responsive to the expectations of citizens;
improving governance processes; and harnessing the power of modern information and
communication technologies.
Notwithstanding concerted efforts to build government capacity to anticipate, detect and
intervene, unpredictable events and shocks will occur. Given this, government must also focus on
resilience by building the capacity to innovate, learn and adapt, and by ensuring a more equitable
distribution of risks. Implementing measures to improve anticipative, innovative and adaptive
capacities will require targeted investments for the long term and tolerance of some excess capacity.
Ultimately, this will require recognition that less government, and more efficient government, does
not necessarily amount to better government.
Keywords: Public Administration, government authority, public power, public results, new
challenges, capacity development
Jocelyne Bourgon
A Honorvel Senhora Jocelyne Bourgon, PC, OC. Distinguished Fellow, do Centro de Inovao em Governana
Internacional. Presidente Emrita, Escola Canadense de Servio Pblico. Contato: jocelyne.bourgon@csps-efpc.gc.ca
RSP
35
Aldino Graef
Articulao federativa
na prestao de servios
sociais no Brasil
Aldino Graef
Introduo
O novo pacto federativo, estabelecido no pas aps os 20 anos de regime
militar, constitui um dos pilares do processo de redemocratizao nacional.
A excessiva centralizao administrativa e poltica no Poder Executivo Federal,
ocorrida no perodo da ditadura militar, havia ocasionado a perda de espao
poltico e de autonomia dos estados e municpios brasileiros a tal ponto que os
estados passaram a ter governadores designados diretamente pelo governo
federal. O enfraquecimento da capacidade executiva dos governos subnacionais
e a centralizao federal, aliados ao modelo desenvolvimentista adotado pelos
governos militares, produziram a expanso da estrutura administrativa do
Executivo Federal, especialmente da administrao indireta, com a proliferao
de autarquias, fundaes pblicas de direito privado e empresas estatais.
Segundo levantamento efetuado pela extinta Secretaria de Administrao
Pblica da Presidncia da Repblica (Sedap), no ano de 1987, a administrao
RSP
36
Articulao federativa na prestao de servios sociais no Brasil
federal direta contava com 570.991 servi-
dores pblicos civis que, somados aos
1.006.490 empregados das entidades da
administrao indireta, perfazia um total
de 1.577.481 servidores pblicos civis na
Unio. Esse quantitativo representava, na
poca, 25% do total nacional de servidores
pblicos. Os estados federados eram
responsveis por 50% do total de servi-
dores enquanto que nos municpios onde
efetivamente as pessoas moram e deman-
dam diretamente a atuao do Estado
havia apenas 25% do total de servidores
pblicos civis.
O novo pacto federativo envolveu
ampla descentralizao de ser vios
pblicos para estados e municpios, especial-
mente nas reas sociais, e uma nova estru-
tura de repartio dos recursos tributrios.
Os governos estaduais e municipais recupe-
raram a autonomia poltico-administrativa.
A partir de 1982, antes mesmo da insta-
lao do novo governo civil (em 1985) e
da Assembleia Nacional Constituinte
aprovar a nova Constituio, os governadores
estaduais voltaram a ser eleitos, pelo voto
universal, direto e secreto da populao.
Na verdade, a descentralizao admi-
nistrativa conformou-se como uma das
diretrizes fundamentais da Constituio
democrtica de 1988. O texto magno
contemplou a garantia dos direitos funda-
mentais, a ampliao dos direitos sociais
universais e a responsabilizao comparti-
lhada das trs esferas executivas do Estado,
por meio da ao intrafederativa articu-
lada e integrada na oferta de bens e servios
populao.
A seguridade social, composta pelas
polticas de sade, previdncia e assistncia
social, foi introduzida pela Constituio
como um direito social universal, o que
constituiu importante conquista dos traba-
lhadores e de toda a sociedade brasileira,
duramente reprimida durante o perodo
da ditadura. Interessante notar que o
mesmo captulo do texto constitucional que
institui novos direitos como o seguro-
desemprego; a previdncia social, sem
distino entre trabalhadores rurais e
urbanos; o acesso universal e gratuito
assistncia sade e, tambm, assistncia
social aos necessitados prev que esses
sero assegurados pela ao organizada e
integrada das trs esferas de governo e da
sociedade civil; determina ainda a consti-
tuio de um sistema nico de sade e aes
de assistncia social da Unio para os
estados, o Distrito Federal e os municpios.
A Constituio Cidad combinou a
redemocratizao do pas com a ampliao
dos direitos sociais; a universalizao do
acesso aos servios pblicos e a descentra-
lizao de sua prestao direta para os entes
subnacionais de governo, ainda que a
combinao perfeita desses elementos
tenha-se dado mais no plano ideolgico.
No entanto, a implantao de fato dos
novos direitos sociais e da descentralizao
no contexto do novo pacto federativo
revelou-se um processo complexo e
conflitivo, por essncia, agravado pela crise
financeira enfrentada pelo Estado Brasi-
leiro nos anos que se seguiram promul-
gao da Carta Magna.
Importante ressaltar que, especialmente
aps os anos 1980, o fenmeno da descen-
tralizao e da federalizao dos estados
constituiu uma das macrotendncias
observadas na organizao das estruturas
estatais em todo o mundo, reforada, em
grande parte, pela queda do socialismo;
pela ruptura da concepo desenvol-
vimentista do Terceiro Mundo e pela
falncia do Estado social hegemnico,
contraparte do fenmeno da globalizao.
Embora sintonizado com o quadro geral,
o processo de descentralizao brasileiro
RSP
37
Aldino Graef
A dimenso da
participao social no
processo de formulao
e avaliao de polticas
pblicas foi
devidamente
incorporada em leis
especficas como as dos
sistemas de sade e
assistncia social.
deu-se mais pelos fatores internos, de
superao do regime autoritrio e do
movimento de democratizao colocado
em curso, que culmina com a reconfi-
gurao institucional do federalismo na
Constituio de 1988 e com a explcita
valorizao do poder local (PIRES e
NOGUEIRA, 2009).
O princpio federativo constante do
caput do art. 1
o
da Constituio desdobra-
se ao longo de todo o texto, seja nos
dispositivos que tratam da organizao do
Estado (Ttulo III), seja como estratgia
implantao das polticas setoriais, e
demonstra uma opo inequvoca em favor
do fortalecimento do ente municipal. A
previso constitucional emblemtica,
sinaliza a inverso do movimento expan-
sionista do poder central, ocorrida durante
a ditadura, e anuncia a ampliao do papel
do municpio, contemplado com compe-
tncias oriundas diretamente da matriz
constitucional (PIRES e NOGUEIRA, 2009).
Feito o balano dos avanos e retro-
cessos da administrao pblica brasileira
ps-Constituio de 1988, em meio s
sucessivas tentativas de superao da crise
fiscal originada na crescente dvida pblica,
v-se que houve avanos significativos, ainda
que no sistematizados, impulsionados pela
absoro de novas tecnologias de infor-
mao e comunicao institucionais que
impactaram positivamente os mtodos de
gesto do setor pblico, notadamente na
rea de prestao de servios voltados para
o mercado e tambm pela vivncia
ininterrupta dos 20 anos de normalidade
democrtica, durante os quais registraram-
se lutas polticas internas, prprias de uma
sociedade que tenta construir as bases para
a democracia plena.
Embora de forma mitigada, em
processo tumultuado e, muitas vezes,
ameaado, implantou-se um novo modelo
de seguridade social assim como se
efetivou a descentralizao de servios
sociais para estados e municpios, sendo
geradas novas formas de articulao
federativa e novos instrumentos de gesto
da prestao de servios pblicos.
Em um quarto de sculo, operaram-
se profundas mudanas no pas e, conse-
quentemente, na administrao pblica
brasileira, em reflexo s mudanas polticas,
econmicas, sociais e culturais internas e
internacionais, que impulsionaram para o
redesenho das relaes federativas.
A reorganizao no mbito
federal e o incio da descentralizao
O perodo imediatamente posterior
promulgao da Constituio Federal de
1988 conhecido como a era do
RSP
38
desmonte, em funo do conjunto de
polticas liberais adotadas para privilegiar
o ajuste econmico, a desregulamentao, a
desestatizao e a abertura da economia ao
capital externo. Presidente eleito nas
primeiras eleies diretas, ps-ditadura,
Fernando Collor de Melo adotou medidas
de abertura do mercado nacional, incluindo
o fim da reserva de mercado na rea de
informtica; uma poltica de reduo de
gastos pblicos na perspectiva do controle
do processo inflacionrio; e a reduo do
tamanho do Estado, como parte da
concepo liberal-democrtica, tambm
presente no processo de redemocratizao.
Embora o tema da descentralizao
administrativa estivesse presente no
discurso do projeto Collor de Melo, desde
a campanha eleitoral, era perceptvel a con-
cepo ultraliberal de Estado mnimo que
embasava o discurso do ento candidato,
centrado no ataque a supostos privilgios
de servidores pblicos e na defesa da
reduo do tamanho do Estado.
O Governo Collor iniciou-se com
um choque de gesto, centrado na
extino de dezenas de empresas e rgos
pblicos e na disponibilidade de aproxi-
madamente 112 mil servidores pblicos
federais e aposentadoria de 45 mil, em
um processo tumultuado no qual predo-
minou a falta de critrios e uma postura
autoritria. Das medidas de enxugamento
da mquina adotadas poca, nenhuma
deixou resultados perenes, seja pelo
impacto na cultura, seja pelos mtodos,
tcnicos ou processos utilizados. De fato,
vrios dos rgos e entidades extintos
foram, posteriormente, reconstitudos e
a quase totalidade dos servidores demi-
tidos ou colocados em disponibilidade
conseguiram voltar ativa. O desmonte
gerou prejuzos significativos para a
administrao pblica federal, especial-
mente em funo da perda de memria,
conhecimento e competncia das insti-
tuies, seja pela desestruturao dos
arranjos institucionais burocrticos consti-
tudos at ento.
No entanto, como grande parte das
leis regulamentadoras do texto constitu-
cional recm-aprovado ainda estava em
elaborao ou tramitao e os estados e
municpios ainda no haviam concludo
o processo de adaptao de suas consti-
tuies estaduais e leis orgnicas muni-
cipais Carta Federal, o processo de
descentralizao no foi igualmente
afetado, vindo a ocorrer mais tarde.
Datam desse perodo a reorganizao do
sistema previdencirio, com a unificao
dos antigos institutos no Instituto Nacio-
nal do Seguro Social (INSS); a regulamen-
tao do seguro-desemprego e a organi-
zao da sua estrutura de suporte
tcnico-administrativa. Ressalte-se, contudo,
que a previdncia social e a concesso do
seguro-desemprego permaneceram como
competncias da Unio.
A implantao do Sistema nico de
Sade (SUS), com base na Lei n
o
8.080/90,
a partir da extino do Instituto Nacional
de Assistncia Mdica da Previdncia
Social (Inamps), passou por diversas fases
e dificuldades de absoro pelos muni-
cpios dos grandes hospitais, especialmente
no Rio de Janeiro. O que orientou a organi-
zao do SUS foi mais o financiamento, de
cunho federal, do que os ditames das leis
que o regulamentaram, os resultados
pretendidos ou as necessidades do sistema
(SANTOS e ANDRADE, 2007).
medida que a legislao regulamen-
tadora dos dispositivos constitucionais
comeou a ser aprovada, foram moldados
os sistemas descentralizados de prestao
de servios, com especificidades
nas formas de articulao federativas,
RSP
39
Aldino Graef
relacionadas s respectivas reas de atuao,
como se ver a seguir.
O modelo de articulao da
educao
A obrigatoriedade, a gratuidade e
a universalidade do acesso educao
bsica no Brasil esto asseguradas pela
Constituio desde a Carta de 1934. J
na Constituio Federal de 1967, havia a
previso de que os servios pblicos de
ensino deveriam se organizar de forma
sistmica, cabendo esfera federal, o
carter supletivo.
V-se, portanto, que desde sua origem
a educao bsica desenvolveu-se no pas
de forma descentralizada. Durante as
dcadas de 1960 e 70, a poltica de
massificao do ensino, resultou na expan-
so das redes dos estados e dos municpios,
havendo o governo federal concentrado
esforos na expanso do ensino universi-
trio e tcnico-profissional, tida como
essencial pela ditadura militar para o xito
do projeto nacional-desenvolvimentista.
Desde aquela poca, a Unio reservara
para si o papel de formuladora da poltica
nacional de educao bsica e uma atuao
suplementar, com a implementao de
programas de apoio pedaggico, na
formao e aperfeioamento de profes-
sores e no suprimento de materiais did-
ticos, a exemplo do Programa Nacional
do Livro Didtico; do Programa Nacional
de Alimentao Escolar e do programa
de manuteno e construo de escolas.
Para custeio dessa atividade suplementar
da Unio e, ainda, para conceder aporte
adicional de recursos para as redes estaduais
e municipais de ensino, na dcada de 1970,
foi criada uma contribuio, incidente na
folha salarial das empresas, denominada
salrio-educao, assim como o Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE), especfico para gerir esses recursos.
Dois teros do total arrecadado eram
distribudos aos estados e municpios,
enquanto que um tero era destinado s
atividades suplementares da Unio.
Essa diviso de competncias entre
Unio, estados e municpios foi consagrada
no texto constitucional de 1988 que, em seu
art. 211, estabeleceu que a Unio, os estados
o Distrito Federal e os municpios organi-
zaro em regime de colaborao seus
sistemas de ensino. O dispositivo atribuiu
Unio a responsabilidade de organizar e
financiar o sistema federal de ensino, alm
de exercer a funo redistributiva e suple-
tiva, no que se refere aos sistemas educa-
cionais dos estados e municpios, de forma
a garantir a equalizao de oportunidades
educacionais e um padro mnimo de
qualidade do ensino mediante assistncia
tcnica e financeira aos estados, ao Distrito
Federal e aos municpios.
1
A Constituio previu, ainda, que aos
municpios caberia atuar, prioritariamente,
no ensino fundamental e na educao
infantil enquanto que os estados deveriam
se ocupar do ensino fundamental e mdio,
mediante atuao em regime de colabo-
rao, para assegurar a universalizao do
ensino obrigatrio
2
.
Das inovaes introduzidas pela Cons-
tituio de 1988 na rea da educao,
destaca-se o fato de haver vinculado
parcelas das receitas fiscais auferidas pelas
trs esferas de governo para a manuteno
e desenvolvimento do ensino
3
. A esse
respeito, cumpre destacar que logo que
implantada, essa vinculao evidenciou a
existncia de graves distores no esquema
de distribuio linear de responsabilidades
entre estados e municpios, alm de
desnveis no desenvolvimento econmico
existente entre as regies.
RSP
40
Em situaes como a de So Paulo,
constatou-se a existncia de uma rede de
ensino quase que exclusivamente estadual,
financiada com recursos majoritariamente
do estado, superiores ao percentual consti-
tucional de investimento. No entanto, existia
em So Paulo uma srie de municpios,
com alto nvel de desenvolvimento, prati-
camente sem possuir rede prpria de
ensino e, consequentemente, sem ter como
aplicar os recursos vinculados.
Em outras situaes, notadamente
em regies com nveis mais baixos de
desenvolvimento, como o Nordeste, ve-
rificou-se que as redes eram basicamente
municipais e os estados no tinham redes
significativas.
Para superar esses problemas, criou-
se o Fundo de Desenvolvimento da
Educao Fundamental (Fundef)
4
, que
aglutinou 60% dos recursos vinculados dos
estados e respectivos municpios em
fundos estaduais para a manuteno e
desenvolvimento do ensino fundamental,
com redistribuio para as respectivas redes
de ensino. O critrio de redistribuio utili-
zado foi o do nmero de alunos de cada
rede, de forma que quanto mais alunos
houvesse na rede, mais recursos ela rece-
beria. Estabeleceu-se, ainda, um valor
mnimo de financiamento por aluno/ano
para que os fundos estaduais com menor
volume de arrecadao de impostos, cuja
mdia por aluno fosse inferior ao valor
mnimo nacional de financiamento,
passassem a receber uma complementao
de recursos da Unio. Desde ento, o
governo federal tem suplementado, com
recursos adicionais do oramento da
Unio, os fundos dos estados menos
desenvolvidos.
Em 2006, essa sistemtica foi estendida
educao infantil e ao ensino mdio, por
meio da criao do Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento da Educao Bsica
(Fundeb)
5
, que substituiu o Fundef. Uma
vez que o novo sistema de financiamento
fundamentava a distribuio de recursos no
nmero de alunos matriculados por escola
e por rede de ensino, o censo educacional,
realizado a cada cinco anos, tornou-se anual,
para gerar a informao necessria
operacionalizao do Fundef.
A medida disponibilizou ainda, s trs
esferas de governo, um importante
conjunto de indicadores educacionais,
obtidos junto aos alunos, professores e
escolas, que permitiu ao poder pblico
identificar problemas relativos matrcula
e evaso escolar em cada localidade, aos
processos de passagem entre as sries e
ciclos, bem como sua relao com a
formao dos professores e a infra-
estrutura escolar. Esse rol de indicadores
tem sido utilizado como valioso subsdio
pelo Ministrio da Educao (MEC),
assim como pelas secretarias estaduais e
municipais de educao, na definio de
polticas de melhoria do desempenho
institucional e da qualidade do ensino.
A preocupao com a avaliao do
desempenho da rede nacional de educao
no se esgotou nesse sistema de indica-
dores, sendo institudos e reformulados
diversos outros mecanismos de avaliao
da qualidade do ensino para subsdios ao
processo de formulao da poltica educa-
cional, tais como o Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Bsica (Saeb)
desenvolvido pelo MEC , que avalia o
aprendizado dos alunos em intervalos de
tempo de poucos anos, por meio de
provas especficas, e o Exame Nacional
do Ensino Mdio (Enem), que avalia os
egressos desse nvel de ensino. O cruza-
mento dos dados relativos ao censo
educacional com os do Saeb permite a
produo de indicadores qualitativos sobre
RSP
41
Aldino Graef
o desempenho da educao no pas, nos
estados, nos municpios e em cada escola
especificamente.
Recentemente, o Ministrio da Edu-
cao criou o ndice de Desempenho da
Educao Bsica (Ideb), que constitui um
indicador sntese de desenvolvimento
educacional para cada rede de ensino e
escola. A partir do Ideb, tornou-se possvel
estabelecer critrios para os repasses de
recursos do Fundeb, assim como dos
recursos complementares do FNDE
vinculados a este indicador.
Atualmente, o MEC tem condies de
identificar o nvel de desempenho na
execuo das polticas educacionais pelos
entes da federao e pelas instituies
pblicas federais, de forma a premiar o
bom desempenho educacional ou adotar
medidas corretivas, que visem superao
de deficincias ou melhoria na perfor-
mance do ensino pblico brasileiro.
Importante destacar que a participao
complementar da Unio no financiamento
da educao bsica nos estados menos
desenvolvidos permite a induo das redes
de ensino estaduais e municipais, a partir
da poltica alocativa, como reforo em
relao aos resultados observados no
censo educacional e no sistema de
avaliao, expressados nos indicadores
educacionais.
Tem-se, portanto, no sistema de finan-
ciamento concebido para o setor, por meio
do Fundef/Fundeb, um dos principais
responsveis pelo entrelaamento dos
entes federativos na manuteno e desen-
volvimento da rede nacional de educao
bsica e pela relativa superao da estrita
diviso de competncias entre os estados
e os municpios.
A diviso geral de responsabilidades
definida na Constituio permanece
intacta, assim como permanece intocado
o princpio da autonomia dos entes da
federao. Porm, na perspectiva de
maior equalizao das responsabilidades
financeiras no financiamento da educao
bsica, o Estado Brasileiro evoluiu para
uma forma de articulao federativa
peculiar, com arranjo especfico para o
campo da educao, distinto dos demais
arranjos setoriais, que tem produzido
resultados positivos e benefcios para
o pas.
O modelo de articulao do
Sistema nico de Sade (SUS)
A sade pblica gratuita e universal uma
conquista da sociedade brasileira alcanada
no processo constituinte que resultou na
Carta Magna de 1988. Anteriormente, a
maioria da populao do pas no tinha acesso
aos servios de sade gratuitos, restritos to
O reposicionamento
do municpio no
cerne da composio
federativa, como o
lcus primordial do
contato direto com o
cidado brasileiro,
torna imperativa a
revisitao das antigas
bases do regime
administrativo
aplicvel ao aparelho
do Estado.
RSP
42
somente aos filiados previdncia social.
Grande parte dos hospitais e centros de
atendimento era privada ou pertencente a enti-
dades beneficentes e filantrpicas. Quem
podia pagar recorria a hospitais privados.
A populao pobre, excluda do mercado
formal de trabalho, no tinha acesso assis-
tncia da sade pblica, tendo como
alternativa, recorrer beneficncia e s aes
de caridade ligadas Igreja.
A Nova Constituio reconheceu a
sade pblica como direito do cidado e
dever do Estado, a ser garantido por meio
de polticas que assegurassem o acesso
universal e igualitrio. O texto constitucional
inovou ao estabelecer, nos seus arts. 197 e
198, que os servios de sade, executados
diretamente ou por terceiros, so de rele-
vncia pblica e que as aes e servios de
sade nacionais devem ser organizados em
rede regionalizada e hierarquizada, em
sistema nico, cujas diretrizes fundamentais
so a descentralizao; o atendimento
integral e a participao da comunidade.
Determinou, portanto, a substituio do
modelo centralizado de prestao de
servios de sade por um fundamentado
na corresponsabilidade entre os entes
federativos, inclusive no que se refere ao
seu financiamento que, na forma do
disposto no 1
o
do art. 198, foi fixado
como um dever da Unio, dos estados,
do Distrito Federal e dos municpios
(SANTOS & ANDRADE, 2007).
Desde ento, materializar os arrojos
constitucionais e promover a reforma do
Estado no setor da sade pblica tem sido
um desafio, superado gradativamente, em
um processo longo e complexo. Em 1990,
a Lei n
o
8.080/90, complementada pela
Lei n
o
8.142/90, disciplinou o Sistema
nico de Sade (SUS) e estabeleceu a
diviso de competncias entre as trs
esferas de governo, atribuindo Unio o
exerccio das funes de direo nacional,
por intermdio do Ministrio da Sade
6
.
s esferas estaduais do SUS, coube acom-
panhar, avaliar e controlar as redes
hierarquizadas do Sistema na sua regio e
exercer, em carter suplementar, aes
e servios em reas especficas. As direes
municipais ficaram encarregadas do
planejamento, da organizao e da execuo
das aes e servios de sade no mbito
local.
Ao setor privado, a lei reservou a
participao no SUS mediante contratos
ou convnios com o poder pblico, priori-
zando as entidades privadas sem fins
lucrativos. A legislao disciplinou,
tambm, a participao da comunidade na
gesto do SUS; as transferncias intergo-
vernamentais de recursos financeiros na
rea da sade e instituiu os Conselhos de
Sade e as Conferncias de Sade em
todos os nveis de governo.
Interessante notar que, a despeito da
complexidade inerente implantao de um
sistema intrafederativo de prestao de
servios, a legislao bsica original do SUS
permaneceu intacta e vigente at a atuali-
dade, exceo de poucas alteraes legais
7
.
A organizao do Sistema realizou-se
com base em Normas Operacionais
Bsicas (NOBs) do Ministrio da Sade,
que ditavam procedimentos para os
estados e municpios interessados nas
transferncias financeiras federais.
A edio das NOBs marcou as diver-
sas fases de implantao e organizao do
SUS, sendo importante destacar o papel
da NOB-SUS 01/93, considerada como
uma vitria do movimento municipalista
que havia se organizado logo aps a
renncia do Presidente Collor, dentro de
um esprito nacional de expectativa de
avano democrtico e de reformulao do
aparelho do Estado. A edio dessa norma
RSP
43
Aldino Graef
fez-se acompanhar de documento deno-
minado A Ousadia de Cumprir e Fazer
Cumprir a Lei, elaborado em conjunto
com representaes dos conselhos de sade
estaduais e municipais e representantes da
sociedade civil, que continha um diagns-
tico do modelo assistencial brasileiro e
indicava as mudanas necessrias
8
.
A relevncia da NOB 01/93 foi a de
reconhecer que estados e municpios so
gestores do SUS e no prestadores dos
servios de sade e instituir o mecanismo
de transferncia de recursos pela modali-
dade fundo a fundo, alm dos fruns
de negociao entre os gestores federais,
estaduais e municipais, denominados
Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e
Comisso Intergestores Bipartite (CIB).
9
A NOB-SUS 01/96
10
aprofundou os
avanos da norma anterior. Sob o tema
Gesto Plena com Responsabilidade pela
Sade do Cidado, apresentou como
diretriz a responsabilizao do governo
municipal como gestor do sistema de
sade, assumindo as funes de coorde-
nao, articulao, negociao, planeja-
mento, acompanhamento, controle,
avaliao e auditoria
11
. Definiu a esfera
estadual como mediadora da relao entre
os sistemas municipais de sade e a esfera
federal como mediadora das relaes
entre os sistemas estaduais
12
.
Nas Comisses Bipartite e Tripartite, os
gestores dos entes federados passaram a
pactuar a programao das atividades de
assistncia ambulatorial e hospitalar, de vigi-
lncia sanitria e de epidemiologia e controle
de doenas (Programao Pactuada e Inte-
grada PPI), o que tornou possvel
caminhar na direo de uma integrao
efetiva dos sistemas locais de sade.
A PPI traduzia as responsabilidades de
cada municpio pela garantia de acesso da
populao aos servios de sade, quer pela
oferta dos servios do prprio municpio,
quer pelo encaminhamento a outros
municpios, por intermdio das relaes
entre os gestores municipais, mediadas pelo
gestor estadual (SANTOS e ANDRADE, 2007).
Outro aspecto relevante da NOB 01/96
foram os mecanismos e fluxos de financia-
mento por ela introduzidos, que reduziram,
progressivamente, a remunerao dos
municpios por servios prestados e
ampliaram as transferncias de carter
global fundo a fundo com base nas
programaes pactuadas e integradas dos
servios de sade.
Dadas as grandes diferenas regionais
e locais, tanto em termos de infraestrutura
de ateno sade como de capacidade
de gesto das unidades federadas e dos
municpios, criou-se uma classificao da
gesto estadual, com base no grau de
assuno das responsabilidades de cada
ente, utilizando-se os conceitos de gesto
avanada ou plena.
Apesar dos indiscutveis avanos
alcanados com a NOB-SUS 01/96 em
direo descentralizao, podem ser
constatados alguns problemas de natureza
conjuntural e estrutural. Em primeiro
lugar, a exigncia de o municpio se habi-
litar gesto avanada ou plena para fazer
jus s transferncias de recursos da Unio
alijou do Sistema os municpios de
pequeno porte sem condies de assu-
mirem a gesto plena de seu sistema
municipal do mecanismo de transfe-
rncia fundo a fundo. Houve dificuldades
de organizao dos sistemas de sade
municipais, pela baixa funcionalidade dos
pactos que se estabeleceram entre estados
e municpios no que se refere diviso
de responsabilidades entre eles e de gesto
das unidades de sade. Alm disso, a
bipolaridade imposta habilitao ao
sistema gesto plena ou avanada
RSP
44
levou muitos municpios a se habilitarem
como gesto plena, embora no tivessem
as condies para isso.
As Normas Operacionais de Assis-
tncia Sade (Noas)
13
, que sobrevieram
NOB 01/96, aprofundaram o processo
de descentralizao da gesto do SUS, ao
introduzirem o processo de regiona-
lizao como estratgia de hierarquizao
dos servios. Adotou-se a lgica do
planejamento integrado, com base no
conceito de territrio, na conformao
dos sistemas funcionais de sade no
necessariamente restritos aos municpios,
ainda que respeitados os seus limites
como unidade indivisvel , na pers-
pectiva de assegurar aos cidados acesso
a todas as aes e servios de sade, alm
de otimizar os recursos.
Foi institudo o Plano Diretor de
Regionalizao (PDR) dos servios de
assistncia sade em cada estado e no
Distrito Federal, que organizou o territrio
dos estados em regies ou microrregies
e mdulos assistenciais, alm da confor-
mao de redes hierarquizadas de servios
e o estabelecimento de mecanismos e de
fluxos de referncia intermunicipais
14
.
Os servios e aes de sade classifi-
cados como de mdia complexidade
ficaram ao encargo dos mbitos micror-
regionais, regionais ou estaduais do SUS,
enquanto que a garantia de acesso da
populao aos servios de alta complexi-
dade foi definida como responsabilidade
solidria da Unio e dos estados. Os gestores
estaduais foram responsabilizados pela
gesto da poltica de alta complexidade em
cada estado; e ao Ministrio da Sade cum-
priu definir o financiamento das aes de
alta complexidade e das aes estratgicas
para cada estado.
15
Destaca-se a inovao da Noas-SUS
2002, que adotou o modelo de contratao
de resultados no ambiente hospitalar, por
meio de instrumento do gnero do
contrato de gesto, para remunerar os
hospitais pblicos subordinados ou
vinculados a uma esfera de governo, sob a
gesto de outro ente federado. Esse foi o
caso dos hospitais federais nos estados, cujas
relaes com o gestor estadual passou a se
dar com base em metas estabelecidas de
comum acordo e no mais pelo sistema de
produo. No plano do financiamento,
registre-se o avano introduzido pela
Emenda Constitucional n
o
29, aprovada em
2002, que assegurou o financiamento
compartilhado da Unio, dos estados e dos
municpios, alm da destinao, para a sade
pblica, de um volume maior de recursos
16
.
Ainda que as sucessivas normas do
Executivo Federal tenham contribudo para
direcionar o Sistema a um modelo de arti-
culao federativa consensual e a uma pol-
tica de financiamento baseada quase que
exclusivamente no critrio de produo de
servios, projetos e programas, constatou-
se haver um esgotamento no modelo de
regulao exaustiva do Ministrio da Sade
(via NOBs), que transformava estados e
municpios em gestores de projetos e
programas federais.
Assim, em 2006, no mbito do Pacto
pela Sade
17
, foi iniciado um conjunto de
reformas institucionais do SUS, pactuado
entre as trs esferas de gesto, que substituiu
os processos de habilitao de estados e
municpios participao na rede e vinculou
o financiamento a metas e compromissos
para cada ente da federao, dando maio
foco no alcance de resultados (Portal do
Ministrio da Sade, 2009), como se
depreende do seu texto de introduo:
O Sistema nico de Sade (SUS)
uma poltica pblica que acaba
de completar uma dcada e meia de
RSP
45
Aldino Graef
existncia. Nesses poucos anos, foi
construdo no Brasil um slido sistema
de sade que presta bons servios
populao brasileira. O SUS tem uma
rede de mais de 63 mil unidades
ambulatoriais e de cerca de 6 mil
unidades hospitalares, com mais de 440
mil leitos. Sua produo anual
aproximadamente de 12 milhes de
internaes hospitalares; 1 bilho
de procedimentos de ateno primria
sade; 150 milhes de consultas
mdicas; 2 milhes de partos; 300
milhes de exames laboratoriais; 132
milhes de atendimentos de alta
complexidade e 14 mil transplantes de
rgos. Alm de ser o segundo pas do
mundo em nmero de transplantes,
o Brasil reconhecido internacio-
nalmente pelo seu progresso no
atendimento universal s Doenas
Sexualmente Transmissveis/Aids, na
implementao do Programa Nacional
de Imunizao e no atendimento rela-
tivo ateno bsica. O SUS avaliado
positivamente pelos que o utilizam
rotineiramente e est presente em todo
territrio nacional.
Ao longo de sua histria, houve muitos
avanos e tambm desafios permanentes
a superar. Isso tem exigido, dos gestores
do SUS, um movimento constante de
mudanas, pela via das reformas
incrementais. Contudo, esse modelo
parece ter se esgotado, de um lado, pela
dificuldade de imporem-se normas
gerais a um pas to grande e desigual;
de outro, pela sua fixao em contedos
normativos de carter tcnico-processual,
tratados, em geral, com detalhamento
excessivo e enorme complexidade.
Na perspectiva de superar as dificul-
dades apontadas, os gestores do SUS
assumem o compromisso pblico da
construo do Pacto pela Sade 2006,
que ser anualmente revisado, com base
nos princpios constitucionais do SUS,
nfase nas necessidades de sade da
populao, e que implicar o exerccio
simultneo de definio de prioridades
articuladas e integradas nos trs
componentes: Pacto pela Vida, Pacto
em Defesa do SUS e Pacto de Gesto
do SUS.
Estas prioridades so expressas
em objetivos e metas no Termo de
Compromisso de Gesto e esto
detalhadas no documento Diretrizes
Operacionais do Pacto pela Sade
2006.
18
A anlise da experincia nacional de
implantao do SUS evidencia alguns
pontos relevantes que merecem ser
A descentralizao
s ocorre de fato
quando o poder central
abre mo do seu papel
de controlador e
assume a coordenao,
descentralizando,
tambm, a autonomia
de gesto para os entes
subnacionais.
RSP
46
enfatizados. Em primeiro lugar, deve-se
reconhecer a importncia poltica das
estruturas de governana participativas do
Sistema, em especial da Conferncia
Nacional de Sade, que se rene a cada
quatro anos, com representao de vrios
segmentos sociais, com a finalidade de
avaliar a situao de sade e propor dire-
trizes para a formulao da poltica de
sade nos nveis correspondentes, com
possibilidade de convocao extraordinria
pelo Conselho de Sade.
A estrutura deliberativa do SUS
prevista na Lei n
o
8.080/90 supera o
modelo decisrio autocentrado, caracte-
rstico da burocracia brasileira, e inova ao
adotar, na implantao das polticas
pblicas de sade, um sistema de liderana
participativo e democrtico. Os conselhos
de sade, presentes nos entes federados,
na qualidade de rgos colegiados e
permanentes, viabilizaram a participao
dos representantes governamentais,
prestadores de servios, profissionais da
sade e usurios nos processos de formu-
lao de estratgias e controle da execuo
da poltica de sade, no qual as decises
tomadas em consenso eram posterior-
mente homologadas pelo chefe do Poder
Executivo, em cada esfera de governo.
19
Os conselhos de sade constituram-
se nos pilares centrais da organizao e
funcionamento do SUS, especialmente no
que se refere participao coordenada
dos atores sociais e mobilizao crescente
de novos atores que surgiram a partir
descentralizao, com papel decisivo no
processo de municipalizao das questes
de sade.
Importante registrar que, em um pas
com acentuado nvel de excluso e desigual-
dade social e uma passividade histrica do
grande conjunto da sociedade em relao
atividade estatal, as instncias participativas
do SUS constituem mecanismos educativos,
de induo participao cidad nos
processos de gesto de polticas pblicas.
Outro aspecto relevante o modelo
de planejamento adotado pelo Sistema
nico de Sade, que rompeu com a
tradio do planejamento de cima para
baixo e privilegiou a elaborao do plano,
a partir das demandas sociais do municpio
e da capacidade estatal de atendimento na
regio. O planejamento regionalizado, de
baixo para cima, ordenado por meio da
Programao Pactuada Integrada, arti-
culado pelo gestor municipal, transcendeu,
a um s tempo, as fronteiras do planeja-
mento burocrtico de gabinete e as fron-
teiras do municpio, promovendo a
cooperao intermunicipal.
Na rea do financiamento das aes de
sade, destacam-se importantes evolues,
tais como a adoo do sistema de transfe-
rncias intergovernamentais de recursos
financeiros fundo a fundo, em substituio
estrutura convenial, herdada do Programa
dos Sistemas Unificados e Descentralizados
de Sade (SUDS), que vigorou at 1991.
Com base em critrios de alocao definidos
na Lei n
o
8.080/90, os recursos do Fundo
Nacional de Sade passaram a ser trans-
feridos de forma regular e automtica
diretamente para os fundos estaduais e
municipais. Embora 60% dos servios de
sade atualmente prestados estejam sob o
encargo dos municpios, no mnimo 50%
dos recursos que financiam toda a sade
pblica nacional tem origem federal.
A substituio do modelo de financia-
mento convenial pelo negocial foi decisi-
va para a maturidade do SUS, ao viabilizar
a definio negociada, no mbito de uma
Comisso Intergestores Tripartite, dos
valores do financiamento a partir das
especificidades e magnitude de cada
demanda l ocal . A remunerao de
RSP
47
Aldino Graef
servios e atendimentos em regime de
contraprestao, de acordo com tabela de
valores de procedimentos estabelecidos
pela Direo Nacional do SUS, tem
contribudo para a internalizao dos
paradigmas da gesto por resultados na
rea da sade e para a transparncia das
aes do Sistema.
Santos & Andrade (2007) afirmam que
o SUS rene todos os elementos que
caracterizam a nova gesto pblica:
a) a descentralizao administrativa
para os entes subnacionais, com empode-
ramento dos municpios como os princi-
pais gestores da poltica pblica de sade;
b) a constituio das instncias deci-
srias que contemplam a participao do
usurio e do cidado;
c) a parceria com o setor privado e
social na implantao dos servios de
sade, com fortalecimento das funes
estatais de regulao, fiscalizao e controle;
d) a valorizao do cidado-usurio
como foco na concepo das polticas de
sade;
e) a transparncia da gesto;
f) o financiamento multilateral, com
compartilhamento de responsabilidades e
decises consensuais; e
g) o funcionamento em rede, que
congrega entes estatais das trs esferas,
sociedade civil, entidades empresariais e
o cidado.
Sem embargo dos avanos obtidos
com o modelo de articulao federativa na
prestao de servios pblicos de sade,
ainda existem obstculos e novos desafios
a serem vencidos. Um deles a falta de
sintonia entre a descentralizao das ativi-
dades de sade e a atual estrutura tributria,
que faz com que 60% dos servios de sade
estejam sob a responsabilidade dos muni-
cpios e que 50% dos recursos aplicados
nesses servios sejam oriundos da Unio.
Outro desafio refere-se necessidade
de investir em mecanismos de qualificao
da representao dos setores sociais nos
conselhos de sade, assim como de
capacitao dos conselheiros, mitigando o
papel da autoridade sanitria frente ao
papel da sociedade ali representada.
Aspecto fundamental moderna
concepo administrativa e tcnica do
SUS a gerao de novos arranjos
institucionais e administrativos sintoniza-
dos com o princpio da descentralizao,
da participao social e da gesto de
resultados. Os institutos pblicos atuais,
regulados pelo Decreto-lei n
o
200/67,
foram constitudos sob paradigmas que
o SUS visou superar o da centralidade
poltica administrativa e o da submisso
social ao poder da autoridade pblica,
caractersticas essenciais do perodo de
ditadura militar. Nesse aspecto, preciso
redesenhar as figuras jurdicas da adminis-
trao pblica, de forma a dot-las de
mecanismos de governana abertos
participao social; parceria pblico-
privada na consecuo de objetivos
pblicos; ao monitoramento e avaliao
social dos resultados obtidos pela ao
pblica, em especial no que se refere sua
efetividade; s novas relaes federativas de
compartilhamento de responsabilidades.
Embora seja um processo em curso,
indiscutvel que o SUS representa uma
experincia indita e exitosa de organizao
da prestao de servios de sade integral,
reunindo em um nico sistema de abran-
gncia nacional os servios prestados em
27 unidades da federao e mais de 5.500
municpios, no contexto de uma grande
diversidade de realidades em termos de
perfil socioeconmico da populao, de
caractersticas ambientais e de perfil
epidemiolgico, caracterstico de um pas
de dimenses continentais.
RSP
48
A articulao na assistncia
social um modelo em construo
O processo histrico de desenvolvi-
mento do assistencialismo no Brasil,
estreitamente vinculado ao de Portugal,
conformou-se pela influncia determinante
de prticas de caridade, de natureza
voluntria e eventual, com participao
determinante da Igreja e das instituies
de natureza filantrpica, em reflexo ao
conservadorismo da sociedade elitista no
acesso s riquezas sociais. Desde o sculo
XVII, a associao da filantropia com a
caridade na assistncia social fundamentou-
se no pensamento de que os desvalidos
da sorte no eram merecedores da
ateno do Estado, apenas da benevolente
ajuda ao prximo de pessoas caridosas das
elites dominantes e da Igreja.
A ausncia histrica do Estado na assis-
tncia social permitiu a constituio de
instituies de grande porte vinculadas, na
maioria absoluta dos casos, s igrejas.
Artigo publicado na Revista Veja (edio
especial de dezembro de 2001) de autoria
de Antonio Milena, mostra que h enti-
dades filantrpicas com estrutura maior que a de
algumas grandes empresas. Segundo o artigo,
a Pastoral da Criana tem um quadro de
voluntrios de 150 mil pessoas, o que,
conforme o autor, mais que o total de
metalrgicos em todo o pas, responsvel
pela prestao de servios a 1,5 milho de
pessoas. Outras entidades citadas so a
Associao de Assistncia Criana Defi-
ciente (AACD), que, embora com quadro
menor de voluntrios, arrecada mais de
R$ 40 milhes, e o Grupo de Apoio ao
Adolescente e s Crianas com Cncer
(Graacc), que movimenta, segundo o
artigo, R$ 12 milhes por ano, muito mais
que a seo brasileira da Mdicos Sem
Fronteiras. Ao final, o artigo apresenta
quadro das movimentaes financeiras anu-
ais das principais entidades civis que atuam
na rea social no pas, algumas delas h mais
de 40 anos, como as Apaes (46 anos); a
AACD (51 anos); a Viso Mundial (26 anos);
o Fundo Cristo para Crianas (35 anos);
as Aldeias Infantis SOS (34 anos); o Grupo
de Apoio ao Adolescente e Criana com
Cncer (34 anos), alm da Critas Brasileira
(45 anos) que, juntas, so responsveis por
uma movimentao superior a R$ 344,5
milhes por ano
20
.
Na Constituio Federal de 1988, a
assistncia social foi abordada como um
direito social, independente da previdncia
social, embora a implementao desse
direito tenha se revelado um processo com-
plexo, em funo da forte influncia
conservadora e da tradio do voluntariado,
especialmente de fundo religioso, no
desenvolvimento das atividades assistenciais.
Os primeiros anos ps-constituinte
refletiram a contradio entre os setores
conservadores, que pretendiam a manu-
teno do assistencialismo tradicional, e os
setores sociais, que haviam imposto a assis-
tncia social como um direito social.
Houve, no entanto, importantes conquistas,
como a da aprovao da Lei n
o
8.742, de
7 de dezembro de 1993, denominada Lei
Orgnica da Assistncia Social (Loas).
A lei reconhece que a assistncia social
um direito do cidado e um dever do
Estado e tem os objetivos de proteger a
famlia, a maternidade, a infncia, a adoles-
cncia e a velhice, com especial ateno ao
amparo de crianas e adolescentes carentes;
integrao do cidado ao mercado de
trabalho; habilitao e reabilitao de
pessoas portadoras de deficincia e ao
apoio financeiro
21
a essas e aos idosos sem
meios de prover sua manuteno.
O marco legal ressalta a univer-
salizao dos direitos sociais; a supremacia
RSP
49
Aldino Graef
do atendimento s necessidades sociais
sobre as exigncias de rentabilidade
econmica e o respeito dignidade do
cidado, sua autonomia e ao seu direito
a benefcios e servios de qualidade,
vedada qualquer comprovao vexatria
de necessidade.
Os servios assistenciais so constitudos
pelas atividades continuadas que visem
melhoria de vida da populao e cujas aes
so voltadas para as necessidades bsicas
22
.
Os programas so destinados priorita-
riamente s aes de insero profissional e
social. J os projetos envolvem o enfren-
tamento da pobreza.
A realizao da assistncia social no
Brasil, por previso legal, observa as
diretrizes da descentralizao poltico-
administrativa para os entes federados; do
comando nico das aes em cada esfera
de governo; da participao da popu-
lao nos processos de formulao das
polticas e no controle das aes, em
todos os nveis; e da primazia da responsa-
bilidade do Estado na conduo da pol-
tica de assistncia social, em cada nvel de
governo.
Reflete, portanto, as diretrizes gerais
impostas pela Constituio Federal
seguridade social, tal qual a legislao do
Sistema nico de Sade, sendo que, em
seu art. 6
o
, institui o sistema de assistncia
social, tambm semelhana da legislao
do SUS:
As aes na rea de assistncia social
so organizadas em sistema descen-
tralizado e participativo, constitudo
pelas entidades e organizaes de
assistncia social abrangidas por esta
lei, que articule meios, esforos e
recursos, e por um conjunto de ins-
tncias deliberativas compostas pelos
diversos setores envolvidos na rea.
Em seu art. 11, a LOAS estabelece as
competncias gerais das trs esferas de
governo:
Art. 11. As aes das trs esferas de
governo na rea de assistncia social
realizam-se de forma articulada,
cabendo a coordenao e as normas
gerais esfera federal e a coordenao
e execuo dos programas, em suas
respectivas esferas, aos estados, ao
Distrito Federal e aos municpios.
No rastro do modelo adotado pelo
SUS, a regulamentao da lei e a organi-
zao da estrutura sistmica de assistncia
social no pas adotaram o procedimento
de emisso de normas operacionais pelo
Poder Executivo Federal. A Norma
Operacional editada em 1997 versou sobre
a estrutura das aes de assistncia social,
composta por servios, programas e
projetos. A Norma Operacional do
Gestor Federal de 1998 definiu as atri-
buies dos conselhos de assistncia social
e criou os espaos de negociao e
pactuao Comisses Intergestora
Bipartite e Tripartite, com representaes
municipais, estaduais e federal de assistn-
cia social. O Sistema nico de Assistncia
Social (Suas) foi implantado em 2005, aps
evento do Conselho Nacional de Assis-
tncia Social, que congregou gestores e
assistentes sociais de todo o pas, embora
sem institucionalizao legal.
So muitos os pontos de semelhana
entre os marcos legais do Suas e do SUS, a
exemplo da estrutura de participao e
controle social organizada com base em
conselhos municipais, estaduais e nacional.
O Frum Nacional de Secretrios Esta-
duais de Assistncia Social (Fonseas) e o
Colegiado Nacional de Gestores Muni-
cipais de Assistncia Social (Congemas) so
RSP
50
entidades igualmente importantes na
articulao federativa no contexto do
sistema nacional e descentralizado de
assistncia social.
Um aspecto que distingue a assistncia
social das outras reas da seguridade a
previso constitucional de que as entidades
beneficentes e de assistncia social so
executoras das polticas pblicas de assis-
tncia social junto a estados e municpios,
reservada a coordenao e a edio de
normas esfera federal. A Loas estabelece
que as aes de assistncia realizadas no
mbito das entidades e organizaes de
assistncia social devem observar as normas
expedidas pelo Conselho Nacional de
Assistncia Social (CNAS) e que o funcio-
namento das organizaes depende de
prvia inscrio no respectivo conselho
municipal ou estadual, conforme o caso, a
quem cabe tambm a fiscalizao dessas
organizaes (arts. 7
o
e 9
o
, respectivamente).
Em favor dessas instituies, a Consti-
tuio Federal de 1988 dispe sobre a iseno
da contribuio previdenciria
23
e veda a
instituio de impostos sobre patrimnio,
renda e servios de partidos polticos, inclu-
sive suas fundaes, das entidades sindicais
dos trabalhadores, das instituies de edu-
cao e de assistncia social, sem fins
lucrativos, atendidos os requisitos da lei.
A inscrio nos conselhos de assistncia
social condio para a obteno do
certificado de entidade beneficente de
assistncia social junto ao Conselho
Nacional de Assistncia Social (CNAS). No
mbito do sistema, a relao entre o poder
pblico e as entidades beneficentes e
organizaes pactuada pelos estados e
municpios, por meio de convnios.
Diferentemente da educao e da
sade, a Constituio
24
e a lei no estabe-
leceram vinculaes de receitas tributrias
para o custeio da assistncia social, embora
tenham previsto a renuncia fiscal em favor
das entidades que atuam no setor, por meio
da imunidade previdenciria. Os recursos
pblicos para financiamento da assistncia
social so oriundos das mesmas fontes de
custeio da seguridade social em geral,
definidos nos oramentos da Unio, dos
estados e dos municpios. As transferncias
de recursos financeiros da Unio para os
demais nveis de governo so realizadas
pelo Fundo Nacional de Assistncia Social
para os fundos estaduais e municipais de
assistncia, cuja existncia requisito para
o recebimento de recursos da Unio.
A respeito dos programas sociais
desenvolvidos no mbito do Suas, de
maior impacto e relevncia no pas, deve-
se mencionar o programa de renda
mnima Bolsa Famlia. Esse programa tem
uma histria particular e uma estrutura
especial
25
que revelam a sua importncia
na promoo da cidadania no pas. Em
suas origens, a iniciativa governamental era
denominada Programa de Renda Mnima,
gerenciado pelo rgo federal responsvel
pela rea de assistncia social. Naquela
poca, seu objetivo principal era prestar
apoio ao desenvolvimento de programas
municipais de renda mnima, operacio-
nalizado por meio de convnios.
A Lei federal n
o
10.219, de 2001, trans-
formou a a iniciativa no Programa Nacional
de Renda Mnima Bolsa Escola e transferiu
sua gesto para o Ministrio da Educao.
O Bolsa Escola tinha como objetivo prestar
apoio s famlias carentes com filhos em
idade escolar, com vistas permanncia na
escola. Em seu novo formato, o programa
deixou de prestar apoio a iniciativas muni-
cipais de assistncia para se tornar um
programa de assistncia federal, diretamente
ao cidado, ainda que sua implementao
tenha se dado em articulao com os muni-
cpios, no que se refere ao cadastramento
RSP
51
Aldino Graef
das famlias e seu acompanhamento, alm
do controle da frequncia escolar das
crianas. O custeio e o pagamento dos bene-
fcios do programa, de responsabilidade
federal, eram realizados mediante o apoio
operacional da Caixa Econmica Federal.
A Lei n
o
10.836, de 2004, criou o
Bolsa Famlia, que aglutinou, em uma s
estratgia, os programas de transferncias
de renda do governo federal, especial-
mente o Bolsa Escola, o Programa
Naci onal de Acesso Al i mentao
(PNAA), o Bolsa Alimentao do Minis-
trio da Sade e o Auxlio-Gs, unificando
sua gesto e execuo. A operacio-
nalizao do novo programa observou
as mesmas aplicadas anteriormente ao
Bolsa Escola, ou seja, execuo financeira
no mbito federal, por meio da Caixa
Econmica e parceria com estados e
municpios, responsveis pelo cadastra-
mento e acompanhamento das famlias.
Interessante destacar que, em razo do
processo histrico de surgimento e evoluo
do programa no pas, as relaes federa-
tivas estabelecidas no Programa Bolsa
Famlia distinguem-se daquelas estabelecidas
no Sistema nico de Assistncia Social.
Nesse caso, no houve a descentralizao
de recursos para estados e municpios
exceo de pequeno percentual, aprovado
recentemente, destinado especificamente ao
custeio de atividades administrativas dos
municpios relacionadas com responsabi-
lidades legais no programa.
Os benefcios so pagos com recursos
diretos da Unio, por meio de agente
financeiro federal, como alternativa para
superar o atual modelo de transferncias
por meio de convnios, que constitui forte
entrave burocrtico. A parceria estabelecida
pelo governo federal diretamente com os
municpios brasileiros, sem envolver trans-
ferncia de recursos financeiros, viabilizou
a implantao do programa em curto
espao de tempo. Nada indica, entretanto,
que as relaes federativas desenvolvidas
no Bolsa Famlia no possam evoluir no
sentido de uma maior descentralizao, em
vista, inclusive, das recentes medidas do
governo federal no sentido de um maior
apoio e fortalecimento da gesto da parte
municipal do programa, o que pode ser
indicativo de tendncia nessa direo.
O processo de reformas da
administrao pblica para a gesto
descentralizada de polticas pblicas
A Constituio Federal de 1988 pode
ser considerada, sob o ponto e vista pol-
tico e jurdico, como marco nacional da
retomada do processo de democratizao
brasileira. Resultado dos movimentos e das
lutas sociais em resistncia ditadura militar,
o texto constitucional reconheceu os
direitos sociais difusos e restabeleceu, no
federalismo, o equilbrio dos ncleos de
poder, essenciais ao exerccio democrtico.
Constituiu, a um s tempo, novo pacto
social e novo pacto federativo.
Os arts. 1
o
e 18 da Constituio
traduzem uma opo inequvoca pelo
fortalecimento do ente municipal, com
categrica explicitao do municpio na
composio da Federao o que sinaliza,
de forma emblemtica, a opo nacional
do processo constituinte em inverter o
movimento expansionista do poder central
para a ampliao do campo autonmico
do municpio (PIRES E NOGUEIRA, 2009).
preciso ponderar, no entanto, que
s conquistas constitucionais auferidas no
houve o necessrio e adequado investi-
mento na construo de um novo modelo
de administrao pblica, sintonizado com
os paradigmas da participao social; da
atuao estatal em redes; da parceria
RSP
52
pblico-privada e da autonomia dos entes
federados. A mquina estatal, confrontada
s mudanas poltico-administrativas pro-
movidas pela Constituio seja em
relao recuperao da autonomia
administrativa dos estados e municpios e
do seu fortalecimento, seja no mbito
das polticas sociais aliada s conquistas
sociais , reagiu com a mesma lgica e
mecanismos desenvolvidos durante o
regime militar, para a implementao da
estratgia nacional desenvolvimentista. A
estrutura da administrao para o desen-
volvimento, concebida pelos governos
militares estava voltada eminentemente para
o plano econmico, conformada sob a
viso autoritria da ditadura, com foco no
Poder Executivo Federal, enquanto a rea
social encontrava-se carente e subdesen-
volvida, em situao inversa dos pases
desenvolvidos, onde a presena estatal nos
setores sociais era relevante
26
.
A fragilidade estrutural das reas de
polticas pblicas e gesto governamental
comprometeu o processo de descentra-
lizao federativa e tornou essencial a
promoo de uma ampla reforma do
Estado e da administrao, que investisse,
especialmente, na estruturao de uma
burocracia pblica de natureza estratgica,
capacitada para a gesto de polticas pblicas
e absoro de inovaes gerenciais orientadas
para uma administrao para resultados.
Nessa perspectiva, em dezembro de
1994, foi apresentado equipe de transio
do governo recm-eleito naquele ano, o
documento denominado Reforma do
Estado e Administrao Pblica: Diagns-
tico e Propostas para o Novo Governo,
elaborado por um grupo de servidores
da carreira de Especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental, criada
em 1989. O documento definia as caracte-
rsticas centrais do Estado democrtico,
determinantes para uma reforma da admi-
nistrao a) Estado articulador de estra-
tgias para o desenvolvimento; b) Estado
supridor de servios sociais bsicos;
c) Estado promotor de polticas pblicas
em articulao com os nveis estadual e
municipal; d) Estado negociador dos
processos de integrao econmica
regional e mundial , e recomendava a
adoo de uma srie de mudanas na
estrutura de organizao e funcionamento
da administrao pblica.
Relativamente ao setor de prestao de
servios sociais bsicos e promoo de
polticas pblicas em articulao com
as esferas estaduais e municipais, o docu-
mento enfatizava:
O Estado dever estar voltado
essencialmente para o suprimento das
necessidades sociais de grandes
parcelas marginalizadas da populao,
incluindo a gerao de emprego e
renda, bem como a prestao de
servios sociais bsicos de boa quali-
dade nas reas de sade, educao,
previdncia e assistncia social, habi-
tao, saneamento bsico, transportes
coletivos, segurana etc.
Novos formatos e estilos de organi-
zao e gerncia devero ser expe-
rimentados, com vistas busca da
qualidade e de padres confiveis de
gesto atravs do estmulo parti-
cipao da sociedade, particularmente,
atravs das clientelas beneficirias
desses servios, devendo se esperar
delas uma atuao fiscalizadora e,
sempre que possvel, a atribuio de
responsabilidades de cogesto desses
servios, mediante institucionalizao
de instncias de participao.[...]
[...] O novo Estado dever encontrar
uma adequada traduo administrativa
RSP
53
Aldino Graef
e institucional do sistema federativo
definido na Constituio de 1988.
Unio caber um papel predominan-
temente de formulao e implemen-
tao de polticas pblicas, prestao
de assistncia tcnica, normatizao e
regulao no mbito nacional, e finan-
ciamento com finalidades compen-
satrias. Aos estados e municpios sero
atribudas as responsabilidades de
execuo direta e custeio dessas
polticas. A nova configurao desse
pacto federativo exigir reformas
constitucionais que explicitem os
respectivos papis, bem como os meios
para tanto reservados.
A implementao do Sistema nico
de Sade e a promulgao da Lei Org-
nica da Assistncia Social determinavam
urgentes mudanas no campo administra-
tivo, com o desenho de novos institutos
pblicos que pudessem apoiar as novas
relaes entre os diversos agentes de
ambos os sistemas. O novo contexto
poltico-institucional exigia a presena de
quadros estratgicos, dotados de profis-
sionais qualificados, com sensibilidade
social e viso poltica, alm de capacidade
para lidar com novos e modernos instru-
mentos de gesto e com as novas tecno-
logias de informao e comunicao que
aceleradamente ganhavam espao no setor
pblico.
Sem a clara compreenso do novo
papel do Estado, em todos os seus nveis
de atuao, e da nova repartio de
competncias entre as esferas federal,
estadual e municipal, o processo de descen-
tralizao encontrou resistncias dentro da
burocracia e obstculos administrativos.
Urgia substituir o modelo de administrao
centrada no planejamento econmico e
com caractersticas tecnocrticas por uma
gesto governamental democrtica, capaci-
tada para os processos participativos de
formulao, implementao e avaliao de
polticas pblicas.
O diagnstico contido no documento
apresentado pelos gestores governamentais
postulava em direo necessidade de
um planejamento flexvel, gil, compro-
metido com a ao, que dever ser tambm
democrtico e transparente, institucional e
tecnicamente aberto participao demo-
crtica da cidadania. Mais que isso, o
planejamento poder ser poderosa ferra-
menta de induo da participao popular
nas decises de Estado. A Constituio
havia institucionalizado um modelo de
implantao de polticas pblicas de ampla
articulao, negociao e cooperao entre
atores polticos e sociais, ao qual a adminis-
trao pblica deveria se adaptar.
O movimento de Reforma do Apare-
lho do Estado Brasileiro empreendido
no perodo de 1995 a 1998, no Governo
do Presidente Fernando Henrique Cardoso
atendeu, em grande parte, s recomen-
daes do diagnstico apresentado pelos
gestores governamentais. A primeira e mais
importante medida adotada naquela poca
foi a definio de uma poltica de recursos
humanos direcionada composio de
quadros estratgicos para as atividades
de formulao, implementao e avaliao
de polticas pblicas e gesto governa-
mental democrtica, a partir da retomada
de concursos para carreiras de reas estra-
tgicas, que haviam sido interrompidos
durante o Governo Collor, a exemplo da
carreira de Especialista em Polticas Pblicas
e Gesto Governamental
27
.
Outra medida de relevo foi a edio da
Emenda Constitucional n
o
19, de 1998, que
objetivou corrigir excessos do texto constitu-
cional de 1988 que, escrito sob o clamor da
liberdade democrtica recm-conquistada,
RSP
54
promoveu um engessamento do regime
administrativo aplicvel administrao
pblica direta e indireta, como reao
excessiva discricionariedade do Poder
Executivo Federal durante o regime
militar. A autonomia gerencial da adminis-
trao havia sofrido, particularmente, com
esse engessamento, visto que a submisso
das entidades da administrao indireta
prestadoras de servios sociais direta-
mente populao ao regime adminis-
trativo prprio das entidades de direito
pblico, concebido para a mquina
burocrtica do Estado, enrijeceu a gesto
em todas as suas dimenses, notadamente
na rea de compras governamentais, da
administrao oramentria e financeira
e de recursos humanos. Tambm repre-
sentou perda de capacidade executiva e
de administrao em setores em que a
agilidade e a flexibilidade so determi-
nantes para a qualidade e a tempestividade
da oferta de servios aos cidados. A
Emenda Constitucional introduziu a
possibilidade do regime de emprego
plural dentro dos rgos e entidades de
direito pblico, o que foi, posteriormente,
contestado e julgado inconstitucional, pelo
Supremo Tribunal Federal, no pelo
mrito da matria, mas por ter havido
vcio no rito constitucional de aprovao
do dispositivo na emenda
28
.
A Emenda Constitucional n
o
19/98
aprovou ainda dois dispositivos relevantes
para o processo de descentralizao e a
participao democrtica dos usurios
na gesto dos servios pblicos. Foi dada
nova redao para o art. 241 da Consti-
tuio, que autoriza os consrcios pblicos
para a gesto associada de servios pblicos,
bem como a transferncia total ou parcial
de encargos, servios, pessoal e bens vincu-
lados a servios transferidos para rgos
de outros entes da federao.
A figura do consrcio j constava da
Lei n
o
8.080, de 1990, que regulamentou o
SUS, mas sua aplicao encontrava resis-
tncias, dada a falta de previso constitu-
cional desse instituto de articulao entre
os entes pblicos. O instrumento do
consrcio visa facilitar a articulao regional
da prestao de servios, mediante asso-
ciao de municpios e, eventualmente, dos
estados. A participao dos usurios
tambm ganhou espao no texto consti-
tucional. Embora esse dispositivo, em
particular, no tenha sido regulamentado,
a dimenso da participao social no
processo de formulao e avaliao de
polticas pblicas foi devidamente incor-
porada em leis especficas como as dos
sistemas de sade e assistncia social.
O movimento de Reforma de 1995-
1998 orientou-se no sentido de uma gesto
por resultados, dotada de instrumentos
flexveis para a relao intrafederativa; da
agilizao dos fluxos financeiros e de
informaes. Introduziu-se, nessa poca,
a previso constitucional da figura do
contrato interno administrao com vistas
ampliao da autonomia gerencial,
vinculada obteno de metas de desem-
penho
29
. Em 1999, a gesto por resultados
foi tambm impulsionada por reformu-
lao do sistema de planejamento gover-
namental fundamentado na lgica da
oramentao por programas que, lamen-
tavelmente, no se completou em razo
da sobrevivncia das estruturas departa-
mentais tradicionais.
Do balano obtido entre os avanos
das propostas da Reforma do Aparelho
do Estado e as reaes contrrias da
burocracia em relao aos novos institutos,
verifica-se saldo positivo. Propor medidas
que impliquem em mudanas culturais e
que alterem o status quo das foras polticas
e administrativas ser sempre um desafio.
RSP
55
Aldino Graef
poca, as propores desse desafio
ganhavam maiores contornos pelo fato de
o pas haver recm-sado de um governo
autoritrio e cuja populao ainda no havia
construdo um espao de segurana e capa-
cidade crtica para avaliar a qualidade e a
profundidade de algumas das principais
propostas apresentadas pelo governo
federal. Por sua vez, a mdia e a baixa
burocracia, submissas durante a ditadura,
assustaram-se com o discurso elitista da
Reforma do Estado, voltado essencial-
mente para a qualificao de altos cargos e
opuseram-se, com apoio das entidades de
classe, aos projetos modernizantes.
Nada obstante, grandes conquistas
foram alcanadas, especialmente no que
concerne descentralizao e cooperao
intrafederativa. So exemplos: a implantao
dos sistemas integrados que renem rgos
e entidades das trs esferas de governo, na
prestao de servios diretos aos cidados;
os mecanismos de gesto participativa
gerados com a experincia do SUS; os
modelos e instncias de negociao e
pactuao interfederativa; e as transferncias
fundo a fundo. A situao exigiu solues
criativas e inovadoras para a viabilizao da
execuo descentralizada de diversos
programas federais, embora algumas
tentativas de descentralizao tenham
fracassado ou demorado a se consolidar.
O convnio, na qualidade de mais
importante seno nico instrumento
de transferncia de recursos, de natureza
formalista e burocrtica, foi substitudo,
em alguns casos, por outros mais flexveis
e que permitiam um fluxo financeiro mais
gil e eficiente, como a alternativa adotada
pelo Programa Bolsa Famlia. A relao
federativa na prestao de ser vios
de educao substituiu o convnio pela
figura do repasse direto, nos casos dos
programas de Alimentao Escolar
PNAE (Merenda Escolar) e Dinheiro
Direto na Escola (apoio manuteno
escolar)
30
. Essas e outras experincias,
implementadas em diversos ministrios da
rea social, permitiram a agilizao das
transferncias intrafederativas; a regulari-
dade nos fluxos financeiros e de infor-
maes; assim como a gradativa substi-
tuio de controles burocrticos pelos
controles de resultados e pelo controle
social, apoiado na crescente participao
social na gesto das polticas.
A ttulo de concluso
reconquista do federalismo brasileiro
pela Constituio Federal de 1988, seguiu-
se lento, embora rico, processo de reorde-
namento poltico-adminstrativo das
relaes entre os entes da federao,
caracterizado por movimentos alternados
de avanos em direo descentralizao
e recuos recentralizao esses ltimos
determinados pelos traos do antigo
centralismo decisrio na Unio, consubs-
tanciado por um sistema tributrio que
ainda mantm estados e municpios depen-
dentes das transferncias federais na
implementao de grande parte das
polticas pblicas sociais.
Outra evidncia do movimento centra-
lizador a compulso normativa da esfera
federal observada nas experincias de
descentralizao que, no raras vezes,
extrapolou os seus espaos de regula-
mentao, especialmente em matrias de
competncia legislativa concorrente, como
no caso da legislao sobre consrcios ou
ainda na invaso da autonomia adminis-
trativa do estados e municpios, por meio
da edio de normas infralegais de carter
geral, como na experincia de edio
das Normas Operacionais Bsicas do
SUS. Embora as intenes sejam,
RSP
56
frequentemente, louvveis, na direo da
disposio exaustiva dos institutos legais e
da padronizao de entendimentos e so-
lues, essa compulso inibe e prejudica a
gerao de estratgias customizadas aos
contextos dspares, alm de estimular apa-
tia e submisso aos desgnios federais.
A esse respeito, Pires e Nogueira (2009)
alertam que na descentralizao, impe-
se a defesa de certa flexibilidade dos
arranjos institucionais, contratuais e dos
processos e procedimentos para que
possam responder s especificidades das
experincias e dos contextos de sua
aplicao, seja em razo da situao de cada
municpio no quadro geral e, ento,
amparado por sua autonomia , seja inte-
grado em microrregies, aglomeraes
urbanas ou regies metropolitanas, quando
o interesse local deve ser harmonizado
com o interesse regional, na delicada tenso
das autonomias municipal e do Estado-
membro.
Alm disso, as experincias de descen-
tralizao j implementadas no pas
demonstraram que nem sempre a viso
central dos problemas setoriais atende
realidade local. Nesse aspecto, importante
destacar que as estruturas lgicas sobre as
quais se fundamentou a criao dos prin-
cipais mecanismos e instrumentos da
administrao pblica foram constitudas
com base na percepo da realidade do
nvel central do Estado. Grande maioria
dos institutos jurdicos e administrativos
atualmente vigentes foi concebida em
processos de discusso e definio condu-
zidos no mbito federal, ainda que esses
institutos incidam, igualmente, sobre as
gestes pblicas estaduais e municipais.
O reposicionamento do municpio no
cerne da composio federativa, como o
lcus primordial do contato direto com o
cidado brasileiro, torna imperativa a
revisitao das antigas bases do regime
administrativo aplicvel ao aparelho do
Estado no que concerne s formas de
atuao, aos mecanismos e aos instru-
mentos gerenciais, para a redefinio de
conceitos e mecanismos luz da gesto
municipal.
Outra questo importante na anlise do
tema da descentralizao federativa a
reviso ou a regulamentao das atri-
buies concorrentes previstas na Consti-
tuio Federal, fonte de indefinies na
diviso de responsabilidades entre os entes,
especialmente no atual contexto de atuao
dos governos, de complexidade crescente
das demandas sociais e econmicas e de
incapacidade de atendimento do Estado.
Essas indefinies, aliadas estrutura
concorrente de destinao dos recursos
oramentrios para financiamento das
diversas polticas pblicas e estrutura
tributria centralizada, concorrem para que
se instale um jogo de empurra entre as
esferas de governo.
Frequentemente so invocadas a falta
de qualificao dos quadros dos governos
estaduais e municipais para a conduo de
polticas pblicas, assim como a maior
exposio dos governos subnacionais s
prticas patrimonialistas e coronelistas do
uso da mquina pblica. Em alguns setores,
registra-se, inclusive, certa reserva do
governo federal na adoo de mecanismos
mais flexveis de transferncia de recursos
para as instncias estaduais e municipais de
governo, sob a alegao de no haver
garantias da efetiva aplicao no objeto da
transferncia pelo poder pblico local.
Embora possa haver nesse temor, em
poucos casos, um fundo de verdade, o certo
que essas so argumentaes tpicas de
quem quer reter poder, ao invs de avanar
em direo ao entrelaamento cooperativo
na gesto de programas pblicos.
RSP
57
Aldino Graef
Quanto qualificao das gestes
estaduais e municipais, a experincia
federal de formao de quadros profis-
sionalizados demonstra que esse no um
desafio inalcanvel. Basta que haja real
interesse e investimento adequado em gesto
de pessoas. A esse respeito pode-se citar,
como um dos efeitos da descentralizao, a
importante reverso no tamanho dos
quadros de servidores dos governos
federais, estaduais e municipais, ao longo
dos ltimos 20 anos. Segundo dados
apresentados pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea), em 1987, do
total de servidores pblicos civis no Brasil,
25% eram federais, 50% eram estaduais
e 25% eram municipais. Em levantamento
realizado em 2006, constatou-se que o
governo federal responsvel por 15%
dos servidores, os estados por 35% e os
municpios por 50%, o que demonstra
o fortal eci mento da gesto pbl i ca
municipal.
Os dados sinalizam para a necessidade
de readequar o vetor de investimento
estatal na constituio e formao profis-
sional de seus quadros de pessoal, com
nfase na adoo de mecanismos que
privilegiem as necessidades locais. A antiga
prtica de importar modelos e prticas
gerenciais, ditadas pelo mbito federal,
precisa ser substituda por uma poltica de
pessoal que respeite as diferentes realidades
socioeconmicas desses entes.
Quando analisadas as experincias de
descentralizao exitosas no pas especial-
mente as trs abordadas neste trabalho
percebe-se que grande parte do sucesso
obtido decorreu da gerao de alternativas
metodolgicas para a gesto integrada da
poltica pblica, geradas de baixo para
cima, a partir da constatao da necessi-
dade da derrubada dos velhos institutos e
da construo de novas relaes.
Dentre as mais importantes inovaes
que foram introduzidas no campo institu-
cional e nos mtodos de gesto pblica,
pode-se citar a adoo dos mecanismos
de conferncias regionais e nacionais, com
ampla participao de especialistas e da
sociedade civil eventos de mobilizao e
participao fundamentais para a avaliao
dos servios prestados pelo Poder Pblico
em todos os nveis de governo , e a cons-
truo da agenda para a formulao das
polticas. As conferncias j fazem parte da
institucionalidade de vrias reas de
governo como educao, sade, assistncia
social, cincia e tecnologia e meio ambiente.
Tambm os conselhos, consultivos ou
deliberativos, ampliaram a participao da
sociedade civil na formulao e no controle
das polticas e aes governamentais, nos
trs nveis de governo, contribuindo decisi-
vamente para o aprofundamento da
democracia. As comisses intergestoras de
negociao e pactuao aplicadas no SUS
e no Suas constituem-se como outra
contribuio inovadora na articulao
federativa.
O planejamento regional adotado pela
rea da sade revelou a importncia do
territrio para o planejamento governa-
mental. O que antes era quase uma exclusi-
vidade das reas de infraestrutura, com a
evoluo e aprimoramento da gesto
cooperativa federativa de servios pblicos,
mostrou-se essencial nas reas sociais.
Houve tambm significativo avano
em direo gesto para resultados, ainda
que seja necessrio continuar o investimento
em competncia tcnica para a definio
de objetivos, metas e indicadores. Dentro
da experincia do SUS, constatou-se que
o controle formal, centrado nos procedi-
mentos e rotinas, no respondia s neces-
sidades de uma eficiente prestao de
servios e gil movimentao financeira
RSP
58
intrafederativa. Adotaram-se o modelo
negocial, com controle de resultados, e os
mecanismos de controle social, menos
burocrticos e mais efetivos.
H vrias lies aprendidas a partir das
experincias de descentralizao de pol-
ticas aqui analisadas de educao, de sade
e de assistncia social: a) o concerto fede-
rativo possvel e vivel, embora a sua
implementao seja lenta, com avanos e
retrocessos naturais a qualquer processo
que envolve alterao nos vetores de poder
e mudana cultural e comportamental;
b) a descentralizao s ocorre de fato
quando o poder central abre mo do seu
papel de controlador e assume a coorde-
nao, descentralizando, tambm, a auto-
nomia de gesto para os entes subnacionais.
A criao de fruns de articulao, como
os conselhos Nacional de Secretrios de
Administrao (Consad) e de Secretrios
Estaduais de Planejamento (Conseplan),
so passos importantes nesse sentido
31
;
c) o empoderamento dos estados e muni-
cpios viabiliza a substituio das relaes
conveniais tradicionais, que preservam a
posio dominante da esfera federal, pelas
relaes negociais, em que partcipes do
acordo concertam, junto a atores sociais,
as demandas locais e constroem um
planejamento ascendente para a implemen-
tao da poltica pblica, a partir das
necessidades efetivas dos cidados; d) os
modelos e ferramentas gerenciais aplicveis
a sistemas descentralizados de implantao
de polticas pblicas so radicalmente
diferentes dos gerados para modelos
hierrquicos e autoritrios. Por isso,
essencial conceber novos institutos admi-
nistrativos, adequados ao coordenada
de governo, em rede com os atores sociais;
e) os fluxos de recursos financeiros, assim
como os fluxos de informaes, em todos
os sentidos, constituem elemento
fundamental da nova gesto intrafederativa.
Os sistemas de informaes envolvem
necessariamente a cooperao federativa,
seja na alimentao de dados dos sistemas
estatsticos, como na produo de indica-
dores nacionais, regionais e locais. So
reverses radicais nos paradigmas da admi-
nistrao pblica brasileira sintonizadas
com os objetivos e princpios democr-
ticos da Constituio Cidad que precisam
ser expandidas por sobre os demais
institutos pblicos.
absolutamente necessrio integrar
a articulao federativa no conceito de
administrao pblica. Vale aqui o aforismo
de Nietzche
32
: A derrubada das opinies no
segue exatamente a derrubada das insti-
tuies. As novas opinies foram por
muito tempo casa de suas antecessoras,
agora desolada e sinistra at mesmo a
preservam por falta de moradia.
Apesar da moderna concepo admi-
nistrativa e tcnica do SUS, Suas e do
Sistema Educacional Brasileiro, so neces-
srios novos arranjos institucionais, admi-
nistrativos e culturais. Os modelos de
estruturao administrativa, de transfe-
rncias de recursos vigentes esto assen-
tados, ainda, na legislao da poca da
ditadura e precisam, o quanto antes, ser
revistos sob os paradigmas democrticos
da participao e controle social, da
gesto por resultados e da descentralizao
federativa. A viso concentrada no
Executivo Federal, herdada da cultura do
regime militar, precisa ser superada. No
h mais como isolar a administrao
pblica federal das demais esferas de
governo. Os sistemas integrados de
servios pblicos impem um sistema de
planejamento que nasce na base da socie-
dade, nos municpios, e sobe at a Unio,
por meio dos novos mecanismos de
planejamento setorial federativo, j im-
RSP
59
Aldino Graef
plantados ou em processo de implan-
tao, e que envolvem intensa participao
social.
O novo contexto da administrao
pblica exige a articulao efetiva dos
rgos responsveis pela gesto pblica
nas trs esferas de governo. Adquirem
importncia fundamental a assistncia
tcnica e os investimentos federais volta-
dos para a melhoria da capacidade de
gesto de estados e, principalmente, dos
municpios, os quais hoje j so respon-
sveis por grande parte da prestao de
servios nas reas sociais.
So necessrios mecanismos que
promovam a articulao dos governos
federal, estadual e municipal na formulao
das normas para a administrao pblica
das trs esferas de governo e tambm a
elaborao de propostas voltadas para a
melhoria do desempenho da administrao
pblica em todos os nveis, que respeite a
autonomia dos entes e suas especificidades.
A reforma do Estado e a implemen-
tao do novo pacto federativo revela no
s a necessidade de rever conceitos de
administrao pblica, no sentido de
compreend-la como uma totalidade que
envolve os trs poderes da Repblica e as
trs esferas de governo, mas tambm, no
sentido da inseparabilidade entre fins e meios,
entre as polticas pblicas e os processos e
instrumentos de gesto. A substituio da
estrutura sistmica atual, excessivamente es-
pecializada e segmentada, por um sistema
integrado de polticas pblicas e gesto
governamental, ou simplesmente de gesto
governamental, uma reforma que clama
por ser efetuada e constitui uma das tarefas
urgentes para a administrao pblica.
(Artigo recebido em novembro de 2009. Verso
Notas
1
Conforme 1
o
do art. 211 da Constituio, com a redao dada pela Emenda Constitucional
n
o
14, de 1996.
2
Registre-se que o ensino mdio no ainda obrigatrio no Brasil. A Constituio definiu a
obrigatoriedade e a gratuidade do ensino fundamental. No caso do ensino mdio, foi definido
apenas o objetivo de sua progressiva universalizao e gratuidade, embora tambm tenha sido
definida a gratuidade do ensino em qualquer estabelecimento oficial. A partir da EC n
o
14, de 1996,
a educao infantil, dos quatro aos seis anos de idade, foi incorporada estrutura da educao bsica,
deixando de ser considerada como pr-escolar.
3
Conforme art. 212 da Constituio Federal, cumpre Unio aplicar percentual mnimo de
18% de suas receitas na rea do ensino, enquanto que estados, o Distrito Federal e municpios ficam
obrigados a aplicar o mnimo de 25% das receitas fiscais, excludas dessa obrigatoriedade as receitas
de contribuies sociais.
4
A criao do Fundef foi aprovada pela Emenda Constitucional n
o
14, de 1996.
5
O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb) foi criado em
2006, por meio da Emenda Constitucional n
o
56, e substituiu o Fundef.
6
De acordo com o art. 16 da Lei n
o
8.080, de 1990, compete Unio formular as polticas
nacionais; exercer a macrocoordenao do Sistema; elaborar normas relativas s diversas reas de
sade; conceder apoio tcnico e financeiro aos entes subnacionais no aperfeioamento de sua atuao;
RSP
60
estabelecer normas e executar a vigilncia sanitria em portos, aeroportos e fronteiras; estabelecer normas
para regular as relaes com a prestao de servios privados ao SUS, alm de fiscalizar e controlar os
gastos com o apoio de uma auditoria criada por meio do Decreto n
o
1.651, de 1995.
7
Registre-se a edio do Decreto n
o
1.651/95, que regulamenta o Sistema Nacional de Audi-
toria no mbito do Sistema nico de Sade; a Lei n
o
9.836/1999, que altera o Captulo do Subsistema
de Ateno Sade Indgena; a Lei n
o
10.424/2002, que dispe sobre o Subsistema de Atendimento
e Internao Domiciliar; e a Emenda Constitucional n
o
29, de 13 de setembro de 2000, que assegura
os recursos mnimos para o financiamento das aes e servios pblicos de sade.
8
Em observncia s propostas da Conferncia Nacional de Sade, criou-se no Ministrio da
Sade um grupo com participao do Conselho Nacional dos Secretrios de Sade (Conass), Conselho
Nacional dos Secretrios Municipais de Sade (Conasems) e outras entidades da sociedade civil, que
foi responsvel pela elaborao desse documento.
9
Ao amparo das NOB-SUS 01/93 e NOB-SUS 01/96, foram institudas, ao lado dos conselhos
de sade, instncias de negociao entre gestores das trs esferas a Comisso Intergestores Tripartite
(CIT) e a Comisso Intergestores Bipartite (CIB), responsveis pela pactuao da programao de
servios bsicos, entre os gestores dos entes federados, assim como dos tetos financeiros aplicveis
a cada caso.
10
Aprovada pela Portaria n
o
2.203, de 2006, do Ministrio da Sade, a NOB 01/96 preocupava-
se em estabelecer a inverso do modelo de ateno sade centrado na responsabilidade do municpio
pelo atendimento s necessidades e demandas de sade e das exigncias de intervenes saneadoras em
seu territrio. A norma simplificou as modalidades de gesto e aprofundou o processo de descentralizao,
deixando explcitas as responsabilidades dos gestores estaduais e municipais (SANTOS & ANDRADE,
2007). Preocupou-se, portanto, em propiciar condies para a construo da integralidade das aes e
servios de sade, conciliando-os com polticas sociais e de infraestrutura, como moradia, renda, meio
ambiente, entre outros. Tratou, ainda, da estruturao dos sistemas municipais de sade; do papel
articulador dos estados e da necessidade de reforar o relacionamento intrafederativo; do papel da esfera
federal, como gestora nacional do sistema; e da diviso de responsabilidade de financiamento entre as
trs esferas. Foi a primeira norma operacional a fazer referncia ao reembolso das despesas por atendi-
mentos em unidades pblicas a beneficirios de planos de sade.
11
Item 4 da Portaria/MS n
o
2.203 de 1996.
12
A norma falhou, no entanto, ao considerar como gestores apenas os municpios que se
habilitaram no Sistema, dando aos demais o antigo tratamento de prestadores de servios (SANTOS
& ANDRADE, 2007, pag. 65).
13
Aps a NOB-SUS 01/96, foram editadas a Noas 01/2001 e a Noas 01/2002, respectivamen-
te, pelas portarias GM-MS n
o
95/2001 e n
o
373/2002 do Ministrio da Sade.
14
Passou-se, ento, a existir a chamada Regio de Sade, que se constitui na base territorial de
planejamento da ateno sade, definida pelas secretarias estaduais de sade, em consonncia com
as especificidades e estratgias de regionalizao em cada estado. O modelo de regionalizao pode
prever a diviso em macrorregies, regies e/ou microrregies. Cada regio pode compreender um
ou mais mdulos assistenciais. Dentro das regies foram criados os municpios-sede habilitados
em Gesto Plena do Sistema Municipal ou em Gesto Plena de Ateno Bsica Ampliada e
municpios-plo, que apresentam papel de referncia para outros municpios, em qualquer nvel de
ateno. A constituio das regies exige a qualificao dessas pela Comisso Intergestores Tripartite.
Um conjunto mnimo de procedimentos de mdia complexidade definido como primeiro nvel
de referncia intermunicipal, com acesso garantido a toda a populao no mbito microrregional
requisito para a qualificao de uma regio de sade. As microrregies no qualificadas continuaro
recebendo os recursos do SUS, na forma de pagamento por produo.
RSP
61
Aldino Graef
15
As aes de mdia complexidade, excetuadas aquelas mnimas garantidas nos mdulos
assistenciais, passaram a ser asseguradas no mbito microrregional, regional ou estadual de acordo
com o Plano Diretor de Regionalizao do Estado (PDR). O planejamento da oferta dos servios de
mdia complexidade a toda a populao tornou-se objeto da Programao Pactuada e Integrada
(PPI), coordenada pelo gestor estadual. J a garantia de acesso da populao aos servios de alta
complexidade ficou como responsabilidade solidria da Unio e dos estados.
16
A Emenda Constitucional n
o
29/2002 estabeleceu a vinculao de percentuais mnimos de
suas receitas tributrias para estados e municpios. O montante da Unio, segundo a referida emenda,
seria aprovado por meio de uma lei complementar. O art. 77 do Ato das Disposies Constitu-
cionais Transitrias (ADCT) estabeleceu o percentual mnimo de 12% para os estados e 15% para os
municpios. Dessa forma, ficou assegurado o financiamento compartilhado da Unio, dos estados
e dos municpios e um volume maior de recursos. A lei complementar prevista no 3
o
do art. 198,
que fixar os percentuais definitivos, com reviso a cada cinco anos, ainda no foi aprovada. Continuam
em vigor os percentuais constantes do ADCT.
17
O Pacto pela Sade 2006 Consolidao do SUS foi aprovado pela Comisso Intergestores
Tripartite. Seu objetivo foi o aprimoramento do processo de pactuao intergestores objetivando a
qualificao, o aperfeioamento e a definio das responsabilidades sanitrias e de gesto entre os
entes federados no mbito do SUS, bem como a definio de compromissos entre os gestores do
SUS em torno de prioridades que apresentam impacto sobre a situao da sade brasileira. O pacto
envolve trs componentes: Pactos Pela Vida, em Defesa do SUS e, de Gesto. Portaria do Ministrio
da Sade aprovou as Diretrizes Operacionais do Pacto que envolveram alteraes em termos de
prerrogativas e responsabilidades dos municpios e estados habilitados em Gesto Plena do Sistema,
a partir da assinatura dos chamados Termos de Compromisso e Gesto a serem aprovados pelas
respectivas instncias de gesto.
18
Anexo I, Portaria/MS n
o
399, de 2006.
19
O Conselho Nacional de Sade (CNS) tem representao do Conselho Nacional de Secre-
trios Estaduais de Sade (Conass) e do Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade
(Conasems).
20
O artigo da Revista Veja informa que as Apaes so responsveis por movimentao de
R$ 200 milhes/ano. A AACD tem movimentao anual de aproximadamente R$ 43 milhes. A
movimentao anual da Viso Mundial de R$ 26 milhes. O Fundo Cristo para Crianas tem
movimentao de R$ 26 milhes por ano. As Aldeias Infantis SOS tem um movimento de R$ 15,5
milhes /ano. O Grupo de Apoio ao Adolescente e Criana com Cncer tem movimento anual de
R$ 12 milhes. Segundo o documento Quem Somos disponvel no site da Critas Brasileira, a
entidade tem uma movimentao de R$ 7 milhes. A Critas Brasileira foi fundada em 1956, pela
CNBB, ento sob a direo de Dom Hlder Cmara e teve como um de seus objetivos originais a
coordenao da distribuio dos alimentos do Programa de Alimentos doados pelo Governo Norte-
americano. Somente em 1966, entretanto, a Critas desligou-se do Secretariado da CNBB constituindo-
se como entidade autnoma. Essa entidade teve seu papel reduzido ao longo do tempo, especial-
mente com o fim do Programa de Alimentos, e passou a redirecionar suas atividades para a construo
da cidadania em articulao com as demais pastorais e com os movimentos populares.
21
A Loas definiu dois tipos de benefcios: de prestao continuada e o eventual. O benefcio de
prestao continuada o da garantia de um salrio mnimo mensal pessoa portadora de deficincia
e ao idoso com 70 anos ou mais, que comprovem no possuir meios de prover a prpria manu-
teno e nem de t-la provida por sua famlia, e de responsabilidade da Unio. J os benefcios
eventuais que visam ao pagamento de auxlio por natalidade ou morte s famlias cuja renda
mensal per capita seja inferior a 1/4 do salrio mnimo foram atribudos aos estados e municpios,
RSP
62
que podero aprovar outros, da mesma natureza, para atender necessidades advindas de situaes
de vulnerabilidade temporria, com prioridade para a criana, a famlia, o idoso, a pessoa portadora
de deficincia, a gestante, a nutriz e nos casos de calamidade pblica.
22
A Lei n
o
11.258, de 2005, estabeleceu a incluso nos servios de assistncia social de programas
de amparo s crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social, em cumprimento ao
disposto no art. 227 da Constituio, bem como de amparo s pessoas que vivem situao de rua.
23
Conforme 7
o
do art. 195: So isentas de contribuio para a seguridade social as entidades
beneficentes de assistncia social que atendam s exigncias estabelecidas em lei.
24
Vide Art. 198, 2
o
e Art. 212 da Constituio Federal.
25
A sua estrutura inclui um Conselho Gestor Interministerial do Programa Bolsa Famlia,
vinculado Presidncia da Repblica.
26
Ressalta-se que o autor do presente artigo j em 1994, ao final do Governo Itamar Franco, j
havia manifestado preocupao com a necessidade de mudanas na administrao pblica para o
enfrentamento dos desafios democrticos e o novo pacto federativo, em documento publicado nos
Cadernos da Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) intitulado Mudana de Governo:
Propostas para uma Reforma Administrativa Democrtica, no qual assinalou:
O Estado no Brasil tem hoje uma estrutura distorcida para o econmico. Por seu turno, a
rea social extremamente carente e subdesenvolvida, o inverso do que ocorre nos pases desen-
volvidos onde o Estado tem uma grande presena na rea social, prpria das polticas pblicas. A
privatizao de empresas no estratgicas para o desenvolvimento nacional dever continuar na
pauta dos prximos governos, assim como o fortalecimento das reas sociais na estruturao do
Estado. (ENAP Cadernos, volume 2, nmero 4, Reforma do Estado. Braslia, dezembro de
2004. pgina 97) [...] Da mesma forma, a acelerao da descentralizao constitui elemento
fundamental para a democratizao do Estado e a participao direta da sociedade civil na orga-
nizao do poder pblico. Todos estes elementos permitiro, ao longo de um perodo de experi-
ncia democrtica, um efetivo controle social sobre o Estado. (Idem, pg. 99)
27
A carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG), criada no
primeiro governo da Nova Repblica e interrompida no Governo Collor, foi retomada com a
realizao de concursos regulares para a renovao dos quadros superiores da administrao e a
superao da carncia de quadros estratgicos de formao democrtica. Atualmente, a carreira j
conta com mais de 900 integrantes, formados pela Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP),
em exerccio em toda a administrao direta, com boa presena nos ministrios das reas sociais.
28
A adoo de um regime jurdico de trabalho especfico para a atuao estatal nos setores de
prestao de servios sociais, que no exijam o exerccio do poder de autoridade do Estado,
particularmente relevante, uma vez que as relaes de trabalho unilaterais que se estabelecem no
regime de trabalho estatutrio aplicam-se, particularmente e exclusivamente, aos rgos e entidades
que funcionam sob o regime da hierarquia e de cujas atividades decorrem a gerao ou a extino de
novos direitos e deveres para a sociedade como um todo.
29
8
o
do art. 37 da CF, atualmente em processo de regulamentao.
30
Nesses casos, dada a relevncia social e educacional desses programas, cuja execuo era
totalmente emperrada pela burocracia, adotou-se a figura do repasse direto, uma sistemtica que
substituiu o convnio por um Termo de Adeso dos Municpios aos respectivos programas, elimi-
nando a maioria das exigncias burocrticas, o que permitiu as transferncias regulares dos recursos
federais respectivos para contas das prefeituras municipais e, no caso do Programa Dinheiro Direto
na Escola, diretamente nas contas das associaes de pais e mestres ou dos caixas escolares. A partir
RSP
63
Aldino Graef
dessa nova sistemtica, a alimentao escolar foi viabilizada, sem as constantes interrupes e ausncias
de antes, da mesma forma que o repasse dos recursos da manuteno escolar.
31
Contudo, diferentemente das reas setoriais, os dirigentes municipais de administrao ainda
carecem de uma organizao aglutinadora que facilite sua interface com as estruturas estaduais e
federais. Apesar da sua importncia, esses organismos no bastam para uma articulao mais efetiva.
preciso instituir mecanismos institucionalizados de coordenao da gesto pblica que estruturem
e integrem as principais funes administrativas nas trs esferas de governo. , particularmente,
necessrio conceber mecanismos que assegurem sinergia e integrao aos processos de planejamento,
implementao e avaliao das polticas pblicas setoriais, em rede sistmica, sem ferir a autonomia,
a criatividade e a iniciativa de cada ente federado. A existncia de instncias institucionais de interlocuo
facilitaria a cooperao mtua e a superao de conflitos, o que sinaliza para a importncia de organi-
zao de um conselho consultivo nacional, com participao de representantes do Consad, do
Conseplan e dos dirigentes municipais de administrao pblica. O processo de descentralizao
administrativa no Brasil foi decisivo para a consolidao do regime democrtico, reconquistado pela
sociedade aps os 20 anos de regime autoritrio. Ele promoveu a cidadania, retirando o cidado do
ostracismo e da apatia que havia lhe sido imputado pela ditadura. Estimulou o compartilhamento
de autoridade e de responsabilidade dos gestores pblicos na implementao das polticas; envolveu
a sociedade e ps em xeque as instituies e institutos pblicos arcaicos. Ao estabelecer novo pacto
social e novo pacto federativo, a descentralizao exigiu inovaes na gesto pblica, que nasceram
das reas setoriais e no mais do ncleo central administrativo do governo federal. As inovaes
empreendidas despertaram a ateno para a necessidade da reviso da estrutura sistmica tradicional,
com bases no Decreto-Lei n
o
200, de 1967, o que resultou em uma separao esttica entre as
atividades administrativas auxiliares e as atividades finalsticas, uma separao esttica entre governo
e administrao.
32
Friedrich Nietzche. Humano, demasiado Humano. So Paulo: Nova cultural, 1999, Obras In-
completas.
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mento do Federalismo Cooperativo. Maria Coeli Simes Pires & Maria Elisa Braz Bar-
bosa (coordenadoras), Editora Frum.
RSP
65
Aldino Graef
Articulao Federativa na Prestao de Servios Sociais no Brasil
Aldino Graef
O artigo analisa as mudanas na prestao de servios pblicos a partir da Constituio de 1988,
quando um novo pacto federativo acompanhou a redemocratizao poltica, resultando em ampla
descentralizao para estados e municpios, acompanhada de nova estrutura de repartio dos recur-
sos tributrios. Com esse objetivo, resgata-se o processo de formao de sistemas de prestao de
servios baseados na cooperao entre as trs esferas de governo, focalizando as reas de educao,
sade e assistncia social. Discutem-se as inovaes adotadas com a criao de formas organizacionais
de negociao entre os entes federativos; a incorporao da participao social na formulao e contro-
le das polticas pblicas; a desburocratizao dos fluxos de recursos financeiros e de informaes; e a
adoo de novos instrumentos jurdicos de descentralizao de programas e aes. O texto aponta
ainda os impactos dessa descentralizao e das formas de articulao federativa, indicando a necessi-
dade de novas reformas nos sistemas administrativos e na poltica de recursos humanos.
Palavras-chave: Descentralizao, federalismo, servios pblicos, prestao de servios.
Articulacin Federativa en la Prestacin de Servicios Sociales en Brasil
Aldino Graef
El artculo analiza los cambios en la prestacin de servicios pblicos a partir de la Constitucin
de 1988, cuando un nuevo pacto federativo acompa la redemocratizacin poltica, resultando en
amplia descentralizacin para estados y municipios, en la que se ve una nueva estructura de reparto
de los recursos tributarios. Con ese objetivo, se rescata el proceso de formacin de sistemas de
prestacin de servicios basados en la cooperacin entre las tres esferas de gobierno, focalizando las
reas de educacin, salud y asistencia social. Se discuten las innovaciones adoptadas con la creacin de
formas organizacionales de negociacin entre los entes federativos; la incorporacin de la participacin
social en la formulacin y control de las polticas pblicas; la desburocratizacin de los flujos de
recursos financieros y de informaciones; y la adopcin de nuevos instrumentos jurdicos de
descentralizacin de programas y acciones. El texto apunta tambin los impactos de esa
descentralizacin y de las formas de articulacin federativa, indicando la necesidad de nuevas refor-
mas en los sistemas administrativos y en la poltica de recursos humanos.
Palabras Claves: Descentralizacin, federalismo, servicios pblicos, prestacin de servicios.
Federative Articulation in the Provision of Social Services in Brazil
Aldino Graef
The article analyzes changes in the provision of public services, from the Constitution of 1988,
when a new federative agreement followed the redemocratization policy, resulting in broad
decentralization for states and counties, along with a new structure to share tax resources. With this
objective, the text rescues the formation process of provision of services systems based on cooperation
between the three spheres of government, focusing the areas of education, health and social welfare.
The author discusses adopted innovations with the creation of organizational ways of negotiation
between federative entities; the incorporation of the social involvement in the formulation and
control of public policies; bureaucracy reduction of financial resources and information flows; and
the adoption of new legal tools for program and action decentralization. The text also points out
the impacts of that decentralization and of the federative ways of articulation, indicating the need
for new reforms in the administrative systems and in human resources policy.
Keywords: Decentralization, federalism, public services, provision of services.
RSP
66
Aldino Graef
Graduado em Histria e especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (ENAP). Possui mestrado
incompleto em economia (Universidade de Estocolmo). Atualmente, exerce a funo de Diretor do Departa-
mento de Articulao Institucional da Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
Contato: aldino.graef@planejamento.gov.br
RSP
67
Intersetorialidade e
transversalidade: a estratgia
dos programas complementares
do Bolsa Famlia
Introduo
Embora a distribuio de renda no Brasil tenha melhorado nos ltimos anos,
demonstrada pela queda de 8,5% no coeficiente de Gini
1
entre 1995 e 2005,
passando de 0,585 para 0,544, segundo o Instituto de Pesquisa Econmica e
Aplicada (Ipea), em 2007, 9,1% das famlias brasileiras viviam em situao de
indigncia e 25,6% em situao de pobreza. Contudo, a situao de
vulnerabilidade dessas famlias no se restringe insuficincia de renda para
suprirem suas necessidades bsicas, pois tambm faltam meios para a insero
no mercado de trabalho ou para o desenvolvimento de alternativas de gerao
de renda compatveis com uma existncia digna.
A superao da pobreza, da desigualdade e da excluso social no Brasil
umdesafio que extrapola a capacidade de um nico nvel de governo e reque-
rem a adoo de polticas que incorporem a intersetorialidade e a transversalidade,
e consigam atender as demandas dos segmentos excludos.
RSP
68
Intersetorialidade e transversalidade: a estratgia dos programas complementares do Bolsa Famlia
Desde que foi criado em 2003, o
Programa Bolsa Famlia (PBF) tem
contribudo para o enfrentamento da
pobreza, da excluso social e da desi-
gual dade, promovendo aes que
impactam em diferentes segmentos da
sociedade. A transferncia direta de
renda a 11,1 milhes de famlias pobres
e extremamente pobres promove um
i mpacto sobre a desi gual dade. O
monitoramento do cumprimento das
condicionalidades de educao e sade,
que mobiliza os ministrios do Desen-
volvimento Social e Combate Fome
(MDS), da Educao e da Sade,
governos estaduais e municipais, refora
o compromisso do setor pblico de
garantir melhores condies de acesso a
esses servios, assim como o dever das
famlias de matricular as crianas nas
escolas e realizar as visitas mdicas neces-
srias. A articulao de programas e
aes complementares contribui para o
desenvolvimento de capacidades das
famlias pobres e extremamente pobres,
para a sua incluso socioeconmica e sua
emancipao do programa, sob uma
perspectiva de longo prazo.
Este artigo descreve a estratgia
implementada em 2006 e 2007 pelo
Programa Bolsa Famlia para a articulao
de programas e aes complementares
s transferncias de renda, enfatizando sua
contribuio para o enfrentamento da
desigualdade e da excluso social no
Brasil. Tambm apresenta os resultados
preliminares alcanados por alguns desses
programas executados em nvel federal.
O artigo est organizado em cinco
partes: 1) discusso terica sobre desigual-
dade, excluso social e questo social;
2) principais programas de transferncia
de renda no Brasil; 3) Programa Bolsa
Famlia; 4) estratgia de articulao dos
programas complementares transferncia
de renda, implementada em 2006 e 2007;
e 5) concluses.
Desigualdade, excluso social e
a questo social
A desigualdade uma das caractersticas
mais marcantes da sociedade brasileira e se
manifesta em diversas dimenses: geogr-
fica, econmica, de trabalho, educacional,
de acesso sade, de gnero, de raa, entre
outras. Segundo a Sntese de Indicadores
Sociais do IBGE (IBGE, 2002), 1% dos
brasileiros mais ricos acumula o mesmo
montante de rendimentos dos 50% mais
pobres, e os 10% mais ricos ganham 18
vezes a renda dos 40% mais pobres. A
metade dos trabalhadores brasileiros ganha
at dois salrios mnimos e mais da metade
da populao ocupada no contribui para
a Previdncia. A desigualdade de rendi-
mentos no Brasil acarreta outros prejuzos
sociais, como por exemplo: 80% dos
domiclios dos 10% mais ricos tm sanea-
mento adequado contra um tero dos 40%
mais pobres (IBGE, 2002).
A atual configurao de desigualdades
mais ampla do que em outras pocas,
com mltiplos eixos, novos problemas e
desafios; um mosaico cada vez mais
diverso de situaes de pobreza, riqueza,
fracasso e xito (BRUGU, 2002) decorrente
de um processo de excluso social que
caracterstico da sociedade ps-industrial.
O debate terico sobre a desigualdade
possui duas vertentes principais. A primeira
refere-se a qual desigualdade est sendo
discutida. De acordo com Sen (1992), todas
as abordagens da tica dos arranjos sociais
defendem algum tipo de igualdade em
especfico, relacionando-a a alguma
necessidade relevante e, em algum nvel, a
todas as pessoas envolvidas. Segundo o
RSP
69
autor, no haveria uma nica igualdade ou
desigualdade, mas vrias. A segunda vertente
consiste na origem ou na responsabilidade
sobre a desigualdade. Kerstenetzky (2000)
aponta que as desigualdades entre as pessoas
podem ser explicadas segundo duas pers-
pectivas: 1) Rawlsiana, de que os indivduos
so responsveis por suas escolhas, em um
mundo onde esto plenamente disponveis
o conhecimento e a habilidade para
entender e optar inteligentemente a partir
das alternativas existentes; e 2) de Amartya
Sen, de que a incerteza factual e as formas
de condicionamento social fazem as
pessoas perderem a coragem de escolher
e de desejar. Nesse contexto, a relatividade
social e cultural das necessidades parece
explicar porque alguns indivduos se com-
portam no sentido de atingir seus objetivos,
enquanto outros no o fazem. Na segunda
perspectiva, o combate desigualdade
requer a reduo ou eliminao de senti-
mentos de vergonha e de baixa estima.
A desigualdade promove e ao mesmo
tempo decorre da excluso social que,
apesar de atualmente ser reconhecida como
intensa, no institucionalizada na maioria
das situaes e se processa por mecanismos
cada vez mais sutis. A institucionalizao
da excluso social a sua forma mais
extrema. Qualquer sociedade que a faa
injusta porque isso representa uma negao
da equidade participativa. Estar excludo
pior do que estar includo marginalmente
ou de maneira subordinada.
Brugu (2002) define excluso social
como a impossibilidade ou a dificuldade
de acessar os mecanismos de desenvolvi-
mento pessoal e insero scio-comuni-
tria, e os sistemas preestabelecidos de
proteo. A excluso no implica somente
reproduo ampliada das desigualdades,
mas fraturas no tecido social e ruptura de
certas coordenadas bsicas de integrao.
O autor entende a excluso como um
fenmeno estrutural, um processo din-
mico, ao invs de uma situao estvel; um
fenmeno multifatorial e multidimensional,
como uma estrutura polidrica; e um
fenmeno politizvel.
2
A excluso social tambm pode ser
definida a partir do conceito de cidadania.
Segundo Fleury (2004a, p.3), a excluso
a no incorporao de uma parte signifi-
cativa da populao comunidade social
e poltica, negando seus direitos de
cidadania destituindo-a de direitos ou
envolvendo a desigualdade de tratamento
ante a lei e as instituies pblicas e impe-
dindo seu acesso riqueza produzida.
Os mbitos e as circunstncias que favo-
recem a excluso social delimitam diferentes
conceitos para a cidadania e descrevem as
condies sob as quais se d a excluso.
Diante dessa diversidade de fatores e
A superao
da pobreza, da
desigualdade e
da excluso social
no Brasil um desafio
que extrapola a
capacidade de
um nico nvel
de governo [...]
RSP
70
conceitos, Fraser (2003) prope um novo
enfoque, o da excluso social como uma
injustia bidimensional, que exige uma
resposta que associe poltica de redistri-
buio com poltica de reconhecimento.
Segundo a autora (2003), o conceito de
excluso social pode situar-se no mesmo
campo dos conceitos de pobreza e
iniquidade, definida a partir do impedi-
mento do acesso riqueza material e
imaterial; ou pode significar a negao de
reconhecimento e a falta de respeito identi-
dade ou aos direitos de determinado grupo.
Assim, a autora defende que a frmula geral
para remediar a injustia social a eliminao
dos impedimentos para a equidade partici-
pativa, sejam obstculos institucionalizados
ou impedimentos econmicos e culturais.
A excluso social pode ser extrema e
radical, mas usualmente costuma ser focali-
zada em esferas especficas. Diante da
capacidade de um indivduo poder ser
excludo de uma ou mais esferas da socie-
dade da participao poltica, da vida
laboral, da vida familiar, das esferas pblicas,
da educao e de outras , Fraser (2003)
empregou o conceito de excluso diferen-
ciada e de cidadania diferenciada, desenvolvido
originalmente por Young (1989)
3
. Para uma
visualizao do conceito de cidadania diferen-
ciada, Brugu (2002) prope uma matriz de
condies altamente vulnerveis a processos
de excluso social (Quadro 1), em que
compara dois tipos de variveis: mbitos
onde podem ocorrer fatores de excluso e
circunstncias intensificadoras desses fatores.
Os mbitos onde se dariam os fatores de
excluso seriam: econmico, laboral,
educacional, scio-sanitrio, urbano-
territorial, familiar-relacional e de poltica ou
de cidadania. As circunstncias seriam o
sexo, a idade, a etnia e a classe social.
A poltica social, at o princpio dos
anos 1980, era organizada como uma
poltica de classe. A oferta de servios e
produtos era centralizada e padronizada e
se dava em torno dos sistemas nacionais
de sade e de seguro-social. As polticas
pblicas que incorporaram a filosofia do
Estado de Bem-estar Social tm sido
incapazes de enfrentar e solucionar os atuais
desafios, caracterizados por demandas
heterogneas, por formas particulares de
emprego e pelo aumento do desemprego
(BRUGU, 2002).
A atual situao de desigualdade,
pobreza e violncia faz emergir a excluso
como uma questo social (FLEURY, 2004a).
A excluso social, condio que sempre
existiu na sociedade latino-americana,
aparece como uma problemtica que exige
resposta por parte do governo e da
sociedade e, portanto, como questo
social, porque ameaa a organizao social,
Quadro 1: mbitos onde podem operar fatores de excluso
Fonte: Brugu (2002, p. 20), Tabela 5, mbitos, circunstncias e condies vulnerveis para a excluso
social.
RSP
71
a autoridade poltica e o modelo econ-
mico. Requer polticas e instituies espec-
ficas, o posicionamento de diferentes atores
da sociedade, novas formas de sociabi-
lidade, a definio de um campo estrat-
gico de luta, a construo de novos sujeitos
e novas subjetividades. Demanda novos
saberes e tecnologias organizacionais, novas
estratgias de reconstruo da ordem
poltica e de enquadramento das demandas
sociais e aponta para processos de trans-
formao das estruturas institucionais estatais
(FLEURY, 2004a). No obstante, a pobreza
novamente reconduz as polticas sociais a
uma funo de apaziguamento e no por
exigncias democrticas e de justia.
As polticas sociais implementadas
na ltima dcada no tm se esgotado
na interao Estado-mercado, pois o
mercado no o nico espao gerador de
desigualdades e no a nica esfera social
alm dos poderes pblicos. Assim, o
impacto das polticas no tem sido redu-
zido mera correo de desigualdades
materiais, o que as torna fenmenos
complexos e multidirecionais (BRUGU,
2002). As aes pblicas implementadas
contra a excluso emergem como inicia-
tivas dos ditos estados de bem-estar, em
pleno processo de reestruturao de seus
modelos assistenciais.
O Estado crucial em sociedades em
que a cidadania, como dimenso igualitria
e cvica, no foi generalizada e que
convivem com alto grau de excluso. Mas
a busca da coeso social requer bem mais
do que um aumento do papel do Estado.
A proposta de cidadanias diferenciadas,
com nfase nas necessidades dos grupos
excludos, pode promover tenses sobre
a capacidade de coeso social e de cons-
truo de uma comunidade poltica a partir
de demandas particulares. A reduo de
desigualdades especficas depende da arti-
culao de polticas sensveis ao atendi-
mento de demandas particulares, direcio-
nadas a realidades locais, e de uma mu-
dana nas polticas sociais, de polticas de
integrao para polticas de insero
4
dos
grupos excludos da sociedade, para que
no se construa cidadania sobre inutilidade
social (CASTEL, 1999).
Os programas de combate desigual-
dade e de incluso social, que tm sido
implementados na Amrica Latina na
ltima dcada, tm indicado novas formas
de superao de problemas sociais a par-
tir da articulao entre o Estado e a socie-
dade. O Programa Bolsa Famlia (PBF)
apresenta algumas dessas caractersticas tidas
como inovadoras e essenciais s polticas
sociais na atualidade, quais sejam: praticar a
intersetorialidade e a transversalidade;
possibilitar o reconhecimento de demandas
de grupos sociais marginalizados e dar
condies ao planejamento e oferta de
polticas e de servios direcionados a essas
populaes; e permitir que a sociedade civil
organizada, nos trs nveis de governo, por
meio de seus representantes, influencie a
agenda de polticas direcionadas aos
segmentos excludos e empobrecidos da
sociedade brasileira e monitore as aes
implementadas.
Programas focalizados de
transferncia de renda no Brasil
A Constituio de 1988 estabeleceu o
compromisso de erradicar a pobreza e a
marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais, sendo competncia
comum da Unio, estados, Distrito Federal
e municpios, o combate s suas causas
e aos fatores de marginalizao, e a
promoo da integrao social dos
desfavorecidos (CF/88, Art. 23, Inc X).
Antes disso, a pobreza era tratada de
RSP
72
forma isolada e setorial, muitas vezes sob
um carter filantrpico.
O caminho percorrido at a execuo
desses compromissos federais, por meio da
criao dos programas de transferncia de
renda, teve incio em 1995, com o lana-
mento de programas de renda mnima
vinculados educao em duas cidades do
estado de So Paulo (Campinas e Ribeiro
Preto) e no Distrito Federal. Em 1996, o
Programa Bolsa Escola, desenvolvido em
Braslia, foi premiado pelas Naes Unidas
e replicado para outras regies. Em 1998,
sete estados (Amap, Gois, Tocantins,
Alagoas, Minas Gerais, Mato Grosso do
Sul e Acre), 45 municpios de So Paulo e
nove municpios de outros estados j tinham
implantado programas inspirados na expe-
rincia brasiliense. Como consequncia da
expanso dos programas Bolsa Escola, em
2001 o governo decidiu criar o Programa
Bolsa Escola Federal, que em 2002 alcan-
ava 5.545 municpios, cinco milhes de
crianas e um oramento de R$ 2 bilhes.
Outra estratgia de transferncia de renda,
criada em 1997, foi o Programa de Erra-
dicao do Trabalho Infantil (Peti
5
), para
atender a crianas e adolescentes que exer-
cessem atividades laborais no campo, sendo
ampliado, em 1999, zona urbana. Alm
desses programas, em 2001, o governo
federal implementou outras experincias de
transferncia de renda, como o Bolsa-
Alimentao, o Auxlio-Gs e o Agente
Jovem
6
, cuja gesto estava sob a respon-
sabilidade da extinta Secretaria de Assistncia
Social (Seas).
Atualmente, os principais programas
sociais brasileiros que contribuem para a
reduo da desigualdade de renda so o
Benefcio de Prestao Continuada (BPC/
Loas) e o Programa Bolsa Famlia (PBF),
que cobrem, juntos, 14,4 milhes de
famlias 2,9 milhes do BPC e 11,5
milhes do PBF, em junho de 2009. Em
2009, foi previsto um gasto aproximado
de R$ 18,5 bilhes com o BPC e de
R$ 11,9 bilhes com o PBF.
O BPC um programa que mensal-
mente transfere renda a pessoas portadoras
de deficincias consideradas severas, em
qualquer idade, e a idosos maiores de 65
anos. necessrio que o beneficirio apre-
sente renda familiar per capita inferior a
1/4 de salrio mnimo. O direito a um
salrio mnimo mensal para essas pessoas,
estabelecido na Carta de 1988 e regulamen-
tado pela Lei Orgnica da Assistncia Social
(Loas) em 1993, teve sua implementao
iniciada em 1995. O Ministrio do Desen-
volvimento Social e Combate Fome
(MDS) coordena o programa, mas a soli-
citao do benefcio ocorre diretamente
nas agncias do Instituto Nacional do
Seguro Social (INSS), e a seleo de
beneficirios realizada por mdicos-
peritos da Previdncia.
Criado no final de 2003, a partir da
unificao dos programas preexistentes ins-
pirados no Bolsa Escola, o PBF um pro-
grama de transferncia mensal de renda com
condicionalidades. O PBF atende a famlias
cuja renda per capita seja inferior a R$ 69,00
mensais e a famlias de gestantes, nutrizes,
crianas e adolescentes de at 17 anos, cuja
renda per capita seja inferior R$ 137,00.
Foi criado por medida provisria, posteri-
ormente convertida em lei (BRASIL, 2004a).
A seleo dos beneficirios , em geral,
realizada pelos rgos municipais de assis-
tncia social, ficando a gerncia do programa
sob responsabilidade do MDS e as
operaes de pagamento a cargo da Caixa
Econmica Federal. O recebimento das
transferncias condicionado a contra-
partidas nas reas de educao e sade, de
acordo com a composio das famlias
beneficirias (Quadro 2).
RSP
73
Em termos de direitos e de garantias
sociais, h diferenas substanciais entre o
BPC e o Bolsa Famlia. O BPC um direito
social previsto na Constituio e regulamen-
tado por lei ordinria. Todos os indivduos
que preenchem seus critrios de seleo tm
direito a receb-lo, podendo exigi-lo judi-
cialmente. O PBF condiciona a ampliao
do nmero de beneficirios disponibi-
lidade oramentria, estimativa de popu-
lao pobre e extremamente pobre para
cada municpio e a convnios firmados
com os entes federados. Por esses motivos,
seria um quasi-direito social. O Ministrio do
Desenvolvimento Social detectou, no final
de 2008, 2,2 milhes de famlias que no
recebiam o benefcio do Bolsa Famlia,
apesar de reunirem todas as condies de
perfil e de renda (FOLHA DE SO PAULO,
2009). Para atender a essas famlias, foi
definida uma nova estimativa de cober-
tura do programa. Os clculos das novas
estimativas foram realizados considerando
a metodologia denominada Mapas de
Pobreza, do Instituto Brasileiro de Geo-
grafia e Estatstica (IBGE), que reflete de
maneira mais fiel alteraes socioecon-
micas ocorridas nos municpios e o cenrio
de pobreza em cada cidade.
Outra importante distino entre o BPC
e o PBF que esse ltimo exige o cumpri-
mento das condicionalidades nas reas de
sade e de educao. Como pode ser visto
no Quadro 3, at setembro de 2007,
Educao
Para famlias com crianas at 15 anos:
Efetivar a matrcula das crianas e adoles-
centes de 6 a 15 anos em estabelecimentos
de ensino.
Garantir a frequncia escolar de, no
mnimo, 85% da carga horria, informando
a escola quando da impossibilidade de
comparecimento eventual do aluno e apre-
sentando, se for o caso, a devida justificativa.
Informar os gestores locais de imediato
sobre eventuais mudanas de escola, para
no prejudicar o processo de acompanha-
mento da frequncia escolar.
Sade
Para gestantes e nutrizes:
Inscrever-se no pr-natal e comparecer s
consultas na unidade de sade mais prxima
de sua residncia, portando o carto da
gestante, de acordo com o calendrio mnimo
preconizado pelo Ministrio da Sade.
Participar de atividades educativas ofertadas
pelas equipes de sade sobre aleitamento ma-
terno e promoo da alimentao saudvel.
Para famlias com crianas at 7 anos:
Levar as crianas unidade de sade ou ao
local de campanhas de vacinao, mantendo
atualizado o calendrio de imunizao,
conforme preconizado pelo Ministrio
da Sade.
Levar as crianas unidade de sade,
portando o carto de sade da criana, para
acompanhamento do estado nutricional e de
desenvolvimento (medio de peso e altura),
conforme o calendrio mnimo preconizado
pelo Ministrio da Sade.
Fonte: Portaria MEC/MDS n
o
3.789, e MS/MDS n
o
2.509, de 2004.
Quadro 2: Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia
RSP
74
905.445 famlias haviam sido advertidas,
245.857 tiveram seus benefcios bloqueados
e 4.153, cancelados, ou seja, foram excludas
do programa por descumprirem condi-
cionalidades. As sanes aplicadas para esses
casos so gradativas e tornam-se mais
rigorosas medida que reincidncias nos
descumprimentos so apuradas, de modo
que cada famlia pode receber at cinco
comunicaes de alerta para a possibilidade
de cancelamento do benefcio. Esse desenho
criticado pela flexibilidade com que trata
as famlias reincidentes. Contudo, a ideia
reforar o apoio s famlias mais vulner-
veis, por meio de aes de incentivo, em
vez de instituir prticas punitivas, como a
retirada imediata do incentivo financeiro.
A ltima distino a ser destacada
entre os dois programas que o PBF arti-
cula, para as famlias beneficiadas, outras
aes governamentais que possam
complementar a transferncia de renda, cuja
estratgia ser detalhada mais adiante.
O Programa Bolsa Famlia
Lanado em outubro de 2003 pela
Secretaria Nacional de Renda para a Cida-
dania (Senarc), do Ministrio do Desenvol-
vimento Social e Combate Fome (MDS),
o Programa Bolsa Famlia (PBF) compe
uma das principais estratgias do governo
federal para o fortalecimento da agenda
de combate pobreza, por meio da trans-
ferncia condicionada de renda e da arti-
culao de polticas sociais para a emanci-
pao sustentada das famlias beneficirias.
O programa est presente nos 5.564
municpios brasileiros e no Distrito Federal.
O Bolsa Famlia unificou quatro
programas federais de transferncia de
renda que focalizavam o mesmo grupo
de famlias pobres: Bolsa Escola, Carto
Al i mentao, Bol sa-Al i mentao e
Auxlio-Gs. A partir de 2005, iniciou
processo de integrao com o Programa
de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti).
A unificao teve como objetivo elimi-
nar ineficincias e duplicidades nas
funes administrativas; acabar com
sobreposies de pblico alvo; promover
o atendimento de todos os membros da
famlia; melhorar a qualidade do gasto
pblico nas polticas sociais; e fortalecer a
agenda de combate pobreza. As reformas
que culminaram na unificao de programas
setorializados e na criao do Bolsa Famlia
buscaram, ainda, promover a integrao
Quadro 3: Critrios de elegibilidade e valor do benefcio do Programa
Bolsa Famlia
RSP
75
horizontal dos programas anteriores e
adicionar um complemento mais forte aos
programas locais, j que muitos estados e
municpios tambm possuam seus prprios
programas.
Da Lei n
o
10.836, de 9 de janeiro de
2004 (BRASIL, 2004a), e do Decreto n
o
5.209, de 17 de setembro de 2004 (BRASIL,
2004b), que, respectivamente, cria e
regulamenta o Bolsa Famlia, possvel
inferir que, o programa foi idealizado para
cumprir objetivos importantes de reduo
de desigualdades, tais como: contribuir
para a promoo do acesso rede de
servios pblicos e, em especial, de sade,
educao e assistncia social; combater a
pobreza, a fome e promover a segurana
alimentar e nutricional; estimular a eman-
cipao sustentada das famlias que vivem
em situao de pobreza e extrema
pobreza; e promover a intersetorialidade,
a complementaridade e a sinergia das aes
sociais do poder pblico.
O PBF foi organizado tendo como
base seis premissas, que esto formali-
zadas em sua lei de criao: 1) associao
de polticas de combate pobreza a
polticas de promoo da cidadania;
2) estabelecimento de uma nova relao
entre o governo federal e os demais entes
da Federao, em que a concepo de
parceria e de responsabilidade partilhada
se contrape a um modelo de relao
verticalizada; 3) foco na famlia como
unidade da ao do Estado, superando a
abordagem fragmentada e segmentada
em recortes como idade e sexo, por
exemplo; 4) criao de critrios que
orientem a universalizao da cobertura
do programa ao conjunto da populao
esti mada, vi vendo em si tuao de
pobreza; 5) participao da sociedade no
acompanhamento, fiscalizao e controle
do programa, por meio da criao de
instncias de controle social paritrias e
intersetoriais, e a disponibilizao de
dados e instrumentos que permitam o
acompanhamento de sua implementao;
e 6) aperfeioamento constante dos instru-
mentos de gesto e de controle dos
critrios de elegibilidade.
Para serem beneficirias do PBF, as
famlias so identificadas e inscritas no
Cadastro nico para Programas Sociais do
Governo Federal (Cadastro nico),
possibilitando sua seleo a partir de critrios
objetivos, claros e transparentes. A seleo
feita entre as famlias que vivem em situao
de pobreza e extrema pobreza, residentes
em cada municpio. As situaes de pobreza
e extrema pobreza, para fins de concesso
de benefcio, so caracterizadas pela renda
familiar mensal per capita de at R$ 140,00
e R$ 70,00, respectivamente. Contudo, a
incluso no Cadastro nico no gera direito
A reduo de
desigualdades
especficas depende
da articulao de
polticas sensveis
ao atendimento de
demandas particulares,
direcionadas a
realidades locais [...]
RSP
76
subjetivo de concesso imediata de bene-
fcio no Programa Bolsa Famlia.
O Cadastro nico trata-se de uma
base nacional que rene os dados socio-
econmicos das famlias com renda mensal
de at meio salrio mnimo per capita. O
objetivo registrar as famlias em situao
de pobreza de todos os municpios
brasileiros, que devem ser beneficiadas por
programas sociais. As informaes so
coletadas pelas prefeituras municipais e
permitem a identificao de potenciais
beneficirios dos programas sociais. Ele
constitudo dos seguintes grupos de infor-
mao: a) identificao do domiclio e de
suas caractersticas; b) identificao da
famlia; c) informaes sobre os membros
da famlia, relativas documentao civil,
escolaridade e qualificao profissional;
d) renda da famlia; e) despesas mensais
da famlia; f) informaes sobre partici-
pao em programas sociais; e g) dados
especficos para o agricultor familiar.
O PBF composto por trs dimen-
ses, permeadas pelas lgicas da transver-
salidade e da intersetorialidade. A primeira
refere-se ao alvio imediato da pobreza,
por meio da transferncia direta de renda
s famlias pobres e extremamente pobres
7
.
De acordo com a renda e o nmero de
crianas e adolescentes entre 0 e 18 anos, as
famlias conceituadas em situao de pobreza
passam a receber por ms at R$ 132,00 e as
famlias conceituadas em extrema pobreza,
at R$ 200,00 a estrutura dos benefcios
est detalhada no Quadro 4
8
.
A segunda dimenso diz respeito ao
reforo que o benefcio visa oferecer para
que direitos sociais bsicos de sade e
educao sejam ofertados e acessados,
contribuindo para que as famlias rompam
o ciclo da pobreza perpetuado entre as
geraes. Essa dimenso do programa
se materializa por meio das chamadas
condicionalidades compromissos que
as famlias devem cumprir para
Quadro 4: Repercusso do Descumprimento das Condicionalidades do Progra-
ma Bolsa Famlia 2006/2007
RSP
77
permanecerem no programa, conforme
explicado a seguir.
Uma vez includas no PBF, as famlias
so estimuladas a manter crianas e adoles-
centes em idade escolar em instituies de
ensino e a cumprir cuidados bsicos de sade
calendrio de vacinao para crianas de
0 a 6 anos e agenda pr e ps-natal para
gestantes e nutrizes. O descumprimento das
condies acarreta consequncias no
apenas para as famlias, que podem ter o
benefcio cancelado, mas para os gestores
municipais e instncias de controle social
que so, assim, alertados da existncia de
famlias em maior grau de vulnerabilidade
e risco social. A frequncia de crianas e
adolescentes, em risco de trabalho infantil,
a servios socioeducacionais tambm se
configura como condicionalidade do pro-
grama, em decorrncia da integrao do
PBF com o Peti; mas o sistema de acom-
panhamento ainda est em fase piloto e
por esse motivo o descumprimento do
compromisso ainda no acarreta a perda
do benefcio.
O programa sustenta-se na lgica de
que famlias com dificuldades de cumpri-
mento da agenda social devem ser
atendidas tambm por outras polticas
intersetoriais especficas. Uma vez assistidas
em outros aspectos da vida no contem-
plados pelas condicionalidades de sade e
educao, as famlias teriam condies de
retomar a agenda do programa, garantir
o recebimento do benefcio e romper o
ciclo da pobreza, em uma lgica circular
9
.
A terceira dimenso do PBF relaciona-
se articulao do governo federal com
estados, municpios e entidades da socie-
dade civil, para ampliar e potencializar a
oferta dos programas e aes comple-
mentares aos beneficirios. O objetivo
complementar e potencializar os impactos
proporcionados pelas transferncias
condicionadas de renda na reduo das
desigualdades, promovendo um salto
qualitativo que contribua no apenas para
a melhor distribuio da renda, mas que
conduza as famlias para uma situao de
superao sustentada da vulnerabilidade
econmica e social.
Na seo seguinte, apresentada a
estratgia de articulao de programas
complementares ao PBF e suas poten-
cialidades para contribuir no combate
desigualdade e promover a incluso social.
Articulao de programas
e aes complementares, em 2006
e 2007
O decreto que regulamenta o PBF
(BRASIL, 2004b) estabelece como objetivo
bsico do programa estimular a emanci-
pao sustentada das famlias que vivem em
situao de pobreza e extrema pobreza
(art. 4
o
, inciso III). Nesse sentido, os pro-
gramas complementares transferncia de
renda, articulados em 2006 e 2007, visaram
contribuir para o desenvolvimento das
capacidades dos membros dessas famlias e
para a oferta de oportunidades de trabalho
e de gerao de renda, a fim de possibilitar a
superao da situao de pobreza e de
vulnerabilidade social em que se encon-
travam. Esses programas se caracterizaram
como aes organizadas e regulares,
direcionadas s famlias pobres que recebem
o benefcio do Programa Bolsa Famlia ou
quelas inscritas no Cadastro nico.
Os programas complementares possi-
bilitam o reconhecimento das necessidades
de grupos populacionais em situao
de risco social e a articulao de aes
especficas para as suas necessidades.
O desenvolvimento dos programas e de
aes complementares est apoiado na
premissa de que a realidade complexa e
RSP
78
que os problemas e as desigualdades sociais
so fenmenos multidimensionais (YOUNG,
1989). Essa lgica conceitual, presente na
tese de Amartya Sen (1992) Desigualdade
Reexaminada, estabelece que no se deve
medir o bem-estar individual com base
apenas em dimenses de renda e acesso a
bens de consumo. Uma vida boa a que
permite ao indivduo fazer suas prprias
escolhas. Contudo, para que se possa
escolher, preciso que existam oportuni-
dades reais, isto , acesso a diferentes
possibilidades e alternativas. O desenvolvi-
mento das capacidades das famlias mais
pobres seria uma forma de tornar esses
indivduos mais exigentes em relao a suas
escolhas e torn-los mais capazes e qualifi-
cados para alcanar e manter seus objetivos.
Os programas complementares apre-
sentam uma estratgia de longo prazo e uma
de curto prazo. Na primeira, incluem-se as
aes que produzem resultados e impactos
de forma no imediata, por meio do
desenvolvimento de capacidades dos
membros das famlias, tanto as suas
capacidades relativas ao labor quanto as
de escolher os melhores rumos para a
prpria vida. O objetivo com esses
programas tornar os indivduos mais
aptos, mais qualificados e mais seguros
quando oportunidades lhes forem ofere-
cidas. Nessa estratgia, esto includos os
programas de aumento da escolaridade,
de melhoria das condies habitacionais,
por meio da oferta de infraestrutura bsica
de moradia e de qualificao profissional.
Para atender as necessidades de curto prazo
das famlias e para complementar as aes
no imediatas, tambm foram oferecidas
oportunidades de insero imediata no
mercado de trabalho e de melhoria das
condies de vida, a partir de aes como
de gerao de empregos e renda e de
programas de microcrdito para alavancar
pequenos empreendimentos j existentes.
Como exemplos, houve a implantao, em
vrios municpios, de programas de quali-
ficao de mo de obra para a incluso em
projetos de gerao de trabalho e renda nos
mais variados ramos, como corte e costura,
artesanato, hortas comunitrias, estmulo ao
empreendedorismo, construo de casas
para famlias pobres e outros.
O enfrentamento da pobreza em seu
carter multidimensional, que apresente
resultados que sejam significativos, requer
uma estratgia que consiga alcanar a
intersetorialidade e a transversalidade, com
esforos integrados dos diferentes setores
dos trs nveis de governo e da sociedade
civil, e que tenha a capacidade de incor-
porar temas, vises, pblicos, problemas
e objetivos s tarefas da organizao que
no se encaixam nas estruturas organizativas
tradicionais verticais (MENICUCCI, 2006).
Para efetivar a estratgia de enfrenta-
mento do quadro da desigualdade e da
excluso social, foi necessrio haver
articulao entre as diferentes esferas do
governo e da sociedade, observado o nvel
de responsabilidades de cada um. Buscou-
se ainda ampliar o enfrentamento da
excluso social nos diferentes mbitos em
que se podem operar seus fatores, para
diferentes coletivos de populao altamente
vulnervel, no sentido do conceito de
Young (1989) sobre cidadania diferenciada.
Do ponto de vista de seu desenho, os
programas complementares podem ser:
1) exclusivos, formulados especificamente
para atender as pessoas inscritas no Cadastro
nico e, em especial, as beneficirias do PBF;
ou 2) no exclusivos, compostos principal-
mente por programas j implementados
para populaes-alvo variadas, que passa-
ram a focalizar ou a priorizar as famlias
cadastradas no Cadnico ou as beneficirias
do PBF.
RSP
79
As informaes contidas no Cadastro
nico so poderosos elementos para a
formulao de programas complemen-
tares, com dados sobre a escolaridade dos
membros da famlia, seus rendimentos, as
atividades econmicas que desempenham,
participao em outros programas, ende-
reo completo, a situao do domiclio, o
tipo de domiclio e a infraestrutura. Os
dados sobre o domiclio, por exemplo,
contribuem para a formulao de polticas
habitacionais direcionadas a populaes
especficas. As informaes sobre a
escolaridade de cada membro da famlia
ajudam na formulao de polticas educa-
cionais e na identificao das pessoas que
demandam cursos de alfabetizao e de
capacitao de jovens e adultos.
A seguir, so apresentados os aspectos
da intersetorialidade e da transversalidade
da estratgia de articulao de programas
complementares ao Bolsa Famlia, utilizada
em 2006 e 2007, e de criao de um espao
propcio para o surgimento e o desenvol-
vimento de inovaes no campo das pol-
ticas sociais. Na primeira parte, apresen-
tada a caracterstica intersetorial de ao
adotada pelo governo federal, mais
especificamente pela Secretaria Nacional de
Renda para a Cidadania (Senarc/MDS),
para a articulao desses programas
complementares federais e a carteira de
programas articulados por essa secretaria
com outras pastas do governo durante o
binio. Na segunda parte, so apresenta-
dos o carter transversal da articulao dos
programas complementares, com a parti-
cipao dos governos estaduais e munici-
pais, e exemplos dessas aes.
Estratgia intersetorial de ao
A intersetorialidade definida como
a articulao de saberes e experincias no
planejamento, na realizao e na avaliao
de aes, com o objetivo de alcanar
resultados integrados em situaes com-
plexas, visando a um efeito sinrgico no
desenvolvimento social (JUNQUEIRA, 1997).
O decreto que regulamenta o Bolsa Famlia
(BRASIL, 2004b) estabelece que os estados,
os municpios e o Distrito Federal devem
promover aes que viabilizem a gesto
intersetorial (arts. 13 a 15). A estratgia
intersetorial para a oferta de programas
complementares para as famlias benefi-
cirias do PBF est materializada na reali-
zao de aes em diferentes mbitos da
desigualdade e da excluso social.
Visando oferecer uma carteira de
programas complementares mais coerente
e focalizada nas necessidades das famlias
inscritas no Cadastro nico, em 2006 e
2007, foi incentivada a realizao de
parcerias com outros ministrios que se
enquadrassem em quatro das categorias do
A oferta de
programas
complementares
transferncia de renda
tem constitudo espao
propcio para inovaes
no campo das polticas
sociais.
RSP
80
ndice do Desenvolvimento das Famlias
(IDF): acesso ao conhecimento; acesso ao
trabalho e renda; condies habitacionais
e cidadania. O que motivou a atuao em
torno desses quatro eixos foi a percepo
pela Senarc/MDS de que eram os que
apresentavam a maior capacidade de im-
pacto sobre as famlias assistidas pelo PBF
e sobre as inscritas no Cadastro nico.
O IDF surgiu da necessidade de se ter
um indicador que, alm de levar em consi-
derao diversas dimenses da pobreza,
como o ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH), pudesse ser construdo
para cada famlia e tivesse a capacidade de
sintetizar suas caractersticas. Assim, o
IDF permite calcular o nvel de desenvol-
vimento de uma famlia e agregar dados
sobre o grau de desenvolvimento de
bairros, territrios, municpios, estados e
pases. Pode ser usado tanto em compa-
raes individuais, entre famlias, quanto
em nvel agregado, entre regies ou gru-
pos demogrficos (BARROS, CARVALHO &
FRANCO, 2006). O IDF calculado pela
Secretaria Nacional de Renda para a Cida-
dania (Senarc/MDS) e se baseia em infor-
maes de uma nica fonte: o Cadastro
nico. Isso significa que as variveis do
cadastro que servem de referncia para a
construo do ndice e que as comparaes
entre IDF de famlias diferentes s so
viveis entre as cadastradas. Esse ndice
trabalha com seis dimenses: vulnerabilidade
decorrente da composio familiar
10
; acesso
ao conhecimento
11
; acesso ao trabalho
12
;
disponibilidade de recursos
13
; desenvolvi-
mento infantil
14
; e condies habitacionais
15
.
Os nove programas complementares
que foram articulados pela Senarc/MDS
ao PBF em 2006 e 2007, relacionados no
Quadro 5, eram programas que j estavam
sendo implementados pelos respectivos
ministrios executores antes da parceria
firmada com o MDS. Esses programas
complementares, aps a parceria com a
Senarc/MDS, passaram a ter como clien-
tela prioritria as famlias beneficirias do
PBF ou o pblico potencial das famlias
inscritas no Cadastro nico, conforme o
que se demonstrava como o mais adequado
para cada programa. Essas parcerias
proporcionaram, para as famlias pobres
e extremamente pobres, a oportunidade
de serem includas em um amplo conjunto
de servios e polticas federais, satisfazendo
as suas necessidades e considerando as suas
caractersticas.
O estabelecimento de cooperaes
com o MDS tambm trouxe benefcios
aos ministrios parceiros, como o acesso
a informaes e relatrios do Cadastro
nico, que permitiu realizar melhores
diagnsticos para suas prprias polticas e
programas, planej-las com maior nvel de
segurana e facilitar o seu monitoramento
e avaliao. Outro benefcio dessas parcerias
era a possibilidade de localizar e contatar as
pessoas pertencentes ao pblico-alvo dos
programas que estivessem no Cadnico.
A terceira vantagem foi a oportunidade de
contar, na implementao e no monito-
ramento do programa, com o apoio da
infraestrutura institucional do Bolsa Famlia,
em todos os municpios e estados brasi-
leiros, do Sistema nico de Assistncia
Social (Suas)

e de sua rede socioassistencial
16
,
composta pelos Centros de Referncia e
Assistncia Social (CRAS
17
).
Em todas as nove articulaes reali-
zadas pela Senarc/MDS em 2006 e 2007,
os gestores municipais, as instncias de
controle social (ICS) e os coordenadores
estaduais do Bolsa Famlia foram mobili-
zados para que pudessem apoiar a divul-
gao local de cada programa, caso esse
fosse oferecido em seu municpio ou
estado, e no incentivo s famlias para a
RSP
81
participao em cada programa, depen-
dendo do perfil por ele requerido. Para
isso, a Senarc/MDS contatava os gestores
dos municpios, muitas vezes por meio de
ofcio ou de mensagem eletrnica em
formato de mala direta, os informava a
respeito das caractersticas do programa
complementar e fornecia as orientaes
necessrias para a articulao local. Isso foi
realizado, por exemplo, na fase de matr-
cula do programa Brasil Alfabetizado em
2007, tendo sido mobilizados gestores de
cerca de 2.500 municpios; e para a inscrio
no Cadastro nico de trabalhadores
libertos de condies anlogas escravido,
pelas aes de fiscalizao do Ministrio
do Trabalho e Emprego (MTE).
A seguir, so apresentadas as categorias
que enquadram os programas complemen-
tares articulados na esfera federal, em 2006
e 2007.
8
Acesso ao conhecimento
Os programas que oferecem acesso
ao conhecimento para a populao
contribuem para a reduo da excluso
educacional. Segundo dados do IBGE,
16,3 milhes de pessoas no Brasil eram
analfabetas em dezembro de 2006, ou seja,
cerca de 12% da populao. Entre os
responsveis legais beneficiados pelo PBF,
segundo dados do Cadastro nico de
2007, 42,98% possuam at a 4
a
srie do
ensino fundamental. Nesse contexto,
Quadro 5: Programas complementares ao PBF articulados no mbito federal,
em 2006 e 2007
RSP
82
prioritria a articulao de programas que
contribuam para o aumento da escolaridade
e o acesso ao conhecimento por parte das
famlias de baixa renda.
O Brasil Alfabetizado (PBA) um
exemplo de programa articulado ao PBF,
visando empreender esforos a fim de
ofertar aos beneficirios do Bolsa Famlia
uma ao complementar transferncia de
renda para o aumento da escolaridade e a
reduo do analfabetismo, alm de pro-
mover a sinergia das aes do poder
pblico no combate pobreza e excluso
social. Esse programa teve a adeso de
3.894 municpios em 2006 e potencializou
suas aes nos 1.000 municpios brasileiros
com maiores ndices de analfabetismo no
ano de 2007. Nesses dois anos, mais de dois
milhes de pessoas foram atendidas pelas
turmas de alfabetizao.
A articulao entre o PBA e o PBF
tem como foco a localizao de pessoas
com perfil para alfabetizao, inscritas no
Cadnico e beneficirias do Programa
Bolsa Famlia; a mobilizao e sensibilizao
de gestores locais, instncias de controle
social, coordenadores estaduais do PBF e
gestores locais do PBA para promoverem
a inscrio desses cidados no programa;
e o monitoramento e a avaliao conjunta
das aes e dos resultados da cooperao.
Em 2006 e 2007, o MDS mobilizou
gestores do Programa Bolsa Famlia e as
instncias de controle social em quase 1.500
municpios (incluindo os 1.000 municpios
com mais alto ndice de alfabetizao), para
a matrcula de analfabetos beneficirios do
Bolsa Famlia e cadastrados no Cadnico
que totalizam, segundo relatrio do PBF,
mais de 11 milhes de indivduos. Essa ao
resultou na matrcula de 442 mil pessoas
inscritas no Cadnico em turmas de
alfabetizao, das quais 334 mil eram
beneficirias do PBF.
Acesso ao trabalho e renda
A oferta de aes de trabalho e renda
contribui tanto para a reduo da excluso
laboral como da excluso econmica. So
programas e aes que dialogam com
diferentes estratgias de polticas setoriais
(agricultura familiar, desenvolvimento
regional e local, economia solidria,
empregabilidade etc.) e consideram a
especificidade do pblico a ser atendido
e as experincias histrica e territorial
di ferenci adas do l ocal onde sero
implementados. As aes articuladas nessa
rea em 2006 e 2007 foram: Juventude
Cidad e Brasil Local, executadas pelo
Ministrio do Trabalho e Emprego
(MTE); o projeto piloto do Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricul-
tura Familiar (Pronaf), executado pelo
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA) e associado aos programas de
microcrdito do Banco do Nordeste do
Brasil; e o Programa Nacional Biodiesel,
executado tambm pelo MDA.
O Brasil Local (antigo Projeto de
Promoo do Desenvolvimento Local e
Economia Solidria), em articulao com
o PBF, tem o objetivo de fomentar o
desenvolvimento local sustentvel como
uma possibilidade de incluso produtiva
de famlias pobres no mercado de
trabalho, em complementaridade pol-
tica de transferncia de renda. Esse projeto
busca promover aes de apoio ao
desenvolvimento local, a partir da organi-
zao de empreendimentos coletivos soli-
drios. No ano de 2006, o projeto incor-
porou 636 empreendimentos, totalizando
42.649 associados, e resultou no aumento
de empresas legalizadas (com Cadastro
Nacional de Pessoa Jurdica CNPJ) e em
benefcios institucionais, sociais, administra-
tivos, produtivos e financeiros (FUNDAO
UNIVERSIDADE DE BRASLIA, 2007).
RSP
83
Condies habitacionais
Para a diminuio da excluso scio-
sanitria ou urbano-territorial, so neces-
srias aes que envolvam a possibilidade
de acesso propriedade de imvel, gua,
ao esgoto sanitrio, coleta de lixo,
eletricidade e pavimentao, entre outros.
As aes articuladas nesse campo foram o
Programa Luz Para Todos e o Programa
Tarifa Social, ambos em parceria com o
Ministrio de Minas e Energia (MME).
O Programa Tarifa Social de Energia
Eltrica concede descontos de at 65% na
conta de luz s famlias que apresentem
baixo consumo de energia eltrica estejam
inscritas no Cadastro nico e atendam s
condies que as habilitem a ser benefi-
cirias do Programa Bolsa Famlia, de
acordo com a resoluo normativa, n
o
253,
de 14 de fevereiro de 2007, da Agncia
Nacional de Energia Eltrica. H um
esforo, tanto para incluir os cidados com
esse perfil no Programa Tarifa Social
quanto para inscrever os beneficirios desse
programa no Cadastro nico.
Cidadania
Os programas associados ao exerccio
dos direitos civis e polticos dos cidados e
aos servios de proteo bsica de assis-
tncia social visam reduo da excluso
poltica e da cidadania. So aes que
promovem o fortalecimento da cidadania,
incentivam o protagonismo e a participao
poltica nos processos decisrios, o empo-
deramento das famlias, o fortalecimento de
vnculos familiares e comunitrios e a
conscincia dos direitos individuais e cole-
tivos. Nesse mbito, foram articulados os
programas Agente Jovem, em parceria com
a Secretaria Nacional de Assistncia Social
do MDS, e o de ao de combate ao
trabalho escravo, em parceria com o
Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE).
A ao de combate ao trabalho escravo,
em articulao com o PBF, visa desenvolver
aes de reinsero e promoo social dos
cidados libertados do trabalho escravo em
territrio brasileiro, por meio de sua
inscrio no Cadnico e no PBF, caso
apresentem o perfil para participao no
programa. Em 2007, 1.453 trabalhadores
resgatados, que j estavam no Cadnico,
foram inseridos no PBF. Com relao aos
registros dos trabalhadores no inscritos
no Cadnico, foram encaminhadas
instrues aos municpios de origem
quanto necessidade de cadastramento
desses cidados.
Estratgia transversal de ao
A gesto do PBF uma responsabi-
lidade compartilhada pelo governo federal,
estados, Distrito Federal e municpios,
cabendo a todos esses atores, entre outras
aes, a formulao e implementao de
programas complementares s famlias
beneficirias do PBF. De acordo com o
decreto que regulamenta o programa
(BRASIL, 2004b), cabe aos estados estimu-
lar os municpios para o estabelecimento
de parcerias com rgos e instituies mu-
nicipais, estaduais, federais, governamentais
e no governamentais, para a oferta dos
programas sociais complementares (art. 13,
inciso VII); e cabe aos municpios estabe-
lecer parcerias com rgos e instituies
municipais, estaduais e federais, governa-
mentais e no governamentais, para oferta
de programas sociais complementares (art.
14, inciso VII). A cooperao de todos os
nveis do governo na implementao de
polticas sociais para a superao da pobreza
fundamental, tendo em vista que no pla-
no de cada territrio, com suas limitaes e
potencialidades, que os programas comple-
mentares podem encontrar sua escala
adequada de formulao e implementao.
RSP
84
A articulao de programas comple-
mentares ao PBF apresenta, portanto, uma
lgica transversal, na medida em que os
programas complementares so consti-
tudos por atividades integradas, reunindo
as diferentes esferas de governo e inter-
relacionando iniciativas que desenvolvem
as capacidades das famlias pobres, com
vistas a apoi-las na busca de alternativas
prprias de sustentao. Trata-se de
programas criados por diferentes nveis de
governo, que se combinam para ampliar
os resultados de sua ao.
A oferta de programas complemen-
tares transferncia de renda uma reali-
dade nos nveis municipal e estadual e tem
consti tu do espao prop ci o para
inovaes no campo das polticas sociais,
tai s como: o reconheci mento de
demandas de subconjuntos populacionais
cada vez mais especficos; a forma como
essas subpopulaes so envolvidas na
formulao e na implementao desses
programas; a grande diversidade de temas
que tm sido abordados para o enfren-
tamento da desigualdade e da excluso
social em seus mais variados mbitos; e a
incluso de instrumentos para o moni-
toramento e avaliao de resultados no
desenho de alguns dos programas. O
Quadro 6 lista alguns dos cerca de 150
programas complementares municipais e
estaduais que estavam publicados, em abril
de 2009, no Observatrio de Boas Prti-
cas na Gesto do PBF
19
, e per mite
perceber a presena dessas caractersticas
supramencionadas.
As prefeituras tm financiado a
implantao de programas comple-
mentares com recursos prprios e com
recursos transferidos pelo governo federal.
Uma pesquisa do Ministrio do Desenvol-
vimento Social e Combate Fome, reali-
zada em 2007, sobre a utilizao dos
recursos federais transferidos aos muni-
cpios sob a forma do ndice de Gesto
Descentralizada (IGD)
20
, apontou que 61%
dos 2.633 municpios que responderam ao
instrumento enviado pelo MDS desen-
volvem aes complementares destinadas
aos beneficirios do PBF com esse recurso
repassado pelo governo federal para
aprimorar a gesto do Programa Bolsa
Famlia. Essas aes consistiram em ativi-
dades de acesso ao microcrdito produ-
tivo orientado, gerao de trabalho e renda,
cursos de capacitao, alfabetizao de
adultos, entre outras.
Uma anlise das experincias de gesto
do Bolsa Famlia enviadas pelos governos
municipais e estaduais e publicadas no
Observatrio de Boas Prticas nos permite
realizar algumas constataes interessantes,
como o elevado interesse por parte dos
municpios e estados na articulao de
programas complementares e o fato de
que isso est muito presente na gesto local
do programa. Das 692 prticas inscritas
de maro a setembro de 2008, 264
correspondem categoria de articulao
de programas complementares (38% do
total). Entre as oito categorias de inscrio
de prticas, essa foi a que teve mais expe-
rincias inscritas e publicadas. Entre as 26
experincias premiadas de todas as que
foram publicadas no observatrio de Boas
Prticas, sete so de programas comple-
mentares. Outra constatao que h um
largo predomnio de aes de programas
complementares implementadas pelos
governos municipais em comparao com
os governos estaduais. Foram 122 boas
prticas municipais de gesto do PBF (de
um total de 342 municipais), e seis prticas
estaduais (para 27 prticas estaduais
publicadas). Verifica-se ainda a existncia
de uma diversidade muito grande em
termos do escopo dos programas
RSP
85
Quadro 6: Amostra de programas complementares articulados pelos governos
estaduais e municipais, publicados no Observatrio de Boas Prticas, em
Abril de 2009
Ttulo
Acesso a microcrdito para famlias beneficirias do PBF
Aes socioeducativas do Programa Bolsa Famlia
Alfabetizao de jovens e adultos
Aprender a aprender e apreender para construo
da cidadania
Ateli da famlia
Bom de Bola: educando pelo esporte
Capacitar para incluir: construo civil gerando
emprego e renda
Comunidade e paz voc quem faz
Cozinhando com a energia solar
Cozinhas comunitrias Unidades I e II
CRAS itinerante
Cultivo de tilpias em tanques-redes
Educao financeira cidad para empreendimentos solidrios
Escola Mvel de Incluso Digital Caminho Digital
Fundo Carioca
Gerao de emprego e renda Arax (MG)
Gerando oportunidades de incluso social
Grupo de Salgadinhos Bsicos
Horta Familiar: cultive uma horta e colha qualidade de vida
Incluso social com hortas comunitrias
Iogurte de leite de cabra produzido por assoc. de
Mulheres do PBF
Kerubim Net programa de incluso digital
Monitoramento e acompanhamento social
Mulheres Chefes de Famlia Dona Lindu
Oficina scio-teraputica e comunitria de costura
Padaria Comunitria Xakriab
Participao e ao para nossa incluso
PENARUA Programa Empreendedorismo na Rua
Produo solidria Incentivo criao de cooperativas
Programa Bolsa Trabalho
Projeto Acordes da Vida
Projeto Cavalgar
Projeto de Segurana Alimentar e Nutricional
Projeto tcnicas de manejo em cana de acar e
preparo do lcool
Propen Programa Porta de Entrada
Qualificao profissional em tecnologia de
sistemas de segurana
Salo de beleza popular
Utilizao do Cadnico para famlias para poltica
habitacional
Ano de
publicao
2008
2008
2008
2009
2008
2009
2009
2009
2008
2008
2009
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2008
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2008
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2009
2008
2009
2009
2009
2009
2008
2008
2006
2008
2008
2009
2009
2008
2008
2008
2008
2009
Natureza
Estadual
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Estadual
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Estadual
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Estadual
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
Municipal
RSP
86
complementares, com temas de cidadania,
incentivo a energias alternativas, produo
local, incluso digital, vinculao de pol-
tica habitacional seleo de famlias no
Cadastro nico sem moradia adequada,
padarias comunitrias, construo de
jardins, hortas comunitrias e questes de
gnero. Programas que visam reduo
da excluso laboral e econmica aparecem
com maior frequncia, com aes na rea
da qualificao profissional e da gerao
de trabalho e renda que envolvem o acesso
ao crdito, o estmulo ao associativismo e
ao cooperativismo e parcerias com o setor
privado para absoro de mo de obra
qualificada.
Apesar de os governos estaduais
estarem menos mobi l i zados nesse
processo, h vrios casos de programas
complementares estaduais, e o envolvi-
mento desses muito importante para
o enfrentamento da desigualdade e da
excl uso soci al . O Programa Bol sa
Trabalho, por exemplo, um programa
estadual complementar ao PBF execu-
tado pel a Secretari a de Estado de
Trabalho, Emprego e Renda do Par, que
vi sa qual i fi cao profi ssi onal e
concesso de crdi to para mi cro e
pequenos negcios. Esse programa tem
o objetivo de proporcionar oportuni-
dades de emprego, trabalho e renda a
jovens residentes h mais de trs anos no
estado, com idade entre 18 e 29 anos,
pertencentes a famlias beneficirias do
PBF e que tenham mais de cinco anos
de estudo. Os participantes recebem
benefcio no valor de R$ 70,00 por ms,
condicionado participao nas ativi-
dades de qualificao profissional e em
reunies trimestrais.
Um importante ator na articulao
de programas compl ementares nos
municpios o Centro de Referncia de
Assistncia Social (CRAS), espao de refe-
rncia da proteo social bsica e porta
de entrada dos usurios rede socio-
assistencial. Na execuo das atividades
de acompanhamento das famlias, a
equipe do CRAS realiza um diagnstico
da realidade local, por meio de entrevistas
com as famlias, visitas domiciliares e
grupos de acompanhamento, e levanta as
situaes de vulnerabilidade social que
podem afetar os vnculos familiares e
comunitrios. Nas atividades desenvol-
vidas pelo CRAS, so colhidas infor-
maes sobre as vivncias de cada famlia,
seus valores, crenas e particularidades, e
dados sobre a cultura da comunidade, que
podem servir para a adequao da oferta
de servios sociais na localidade s suas
necessidades e para encaminh-las s aes
e programas complementares desenvol-
vidos pela prefeitura.
Consideraes finais
O combate desigualdade e pobreza
e o apoio s famlias marginalizadas tm
constado da agenda social de muitos pases
em todo o mundo na ltima dcada, desde
as naes do chamado Estado do bem-estar
social aos pases de renda baixa. As polticas
mais expandidas em todo o mundo, na
ltima dcada, para combater esses
problemas tm sido os programas de
transferncia direta de renda s famlias em
situao de pobreza, os quais apresentam
muitas diferenas entre si e contam com
recursos e cobertura populacional crescentes.
No Brasil, as polticas de transferncia
de renda tm-se mostrado bastante eficazes,
contribuindo para a reduo da desigual-
dade econmica. Entretanto, o fenmeno
da desigualdade social costuma ser analisado
e enfrentado predominantemente sob uma
perspectiva econmica, deixando de ser
RSP
87
abordadas outras de suas dimenses, como
as desigualdades educacionais, sanitrias, de
gnero, de raa, a ausncia de autoestima,
de reconhecimento social, de aprendizado
familiar de papis sociais bsicos, entre
outras (SOUZA, 2006).
O PBF constitui uma poltica que, ao
agir em trs dimenses transferncia
direta de renda; cumprimento de condicio-
nalidades de educao, sade e assistncia
social; e a articulao de aes e progra-
mas complementares e focalizar sua
interveno nas famlias pobres e extrema-
mente pobres e em subextratos dessas
populaes, tem a capacidade de impactar
em vrios aspectos da excluso social
desses cidados, de reduzir seus diferentes
nveis de desigualdade e de combater
muitos dos fatores determinantes da
pobreza. A expectativa que os programas
e as aes complementares, juntamente
com o cumprimento das condicionalidades
de sade e educao, produzam impactos
adicionais transferncia de renda, na
quebra do ciclo de transmisso da pobreza
entre geraes; que reconheam necessi-
dades de subgrupos populacionais; que
reduzam as desigualdades socioecon-
micas; e contribuam para a emancipao
dos beneficirios do Bolsa Famlia sob uma
perspectiva de longo prazo.
Entre os principais elementos que
diferenciam o PBF frente a outros
programas de transferncia direta de renda
do Brasil e do exterior, destacam-se: 1) o
carter descentralizado da execuo e da
gesto do programa, em que os governos
municipais so os responsveis, entre
outras atribuies, pela localizao,
cadastramento e acompanhamento das
famlias pobres que acessam os sistemas
de informao do programa, contando
com todos os dados relativos ao cadastro
das famlias, concesso dos benefcios
financeiros e ao cumprimento das condicio-
nalidades; 2) o fato de haver gestores em
todos os municpios brasileiros e no
Distrito Federal, e coordenadores em
todos os estados da federao, que usual-
mente esto relacionados s secretarias
municipais e estaduais de Assistncia Social
e ao Sistema nico de Assistncia Social
(Suas), o que constitui uma rede capila-
rizada e fortemente associada com os ato-
res-chave das polticas de assistncia social
no Brasil; 3) a oferta de aes e programas
complementares aos beneficirios das
transferncias de renda, com a expectativa
de contribuir para a reduo da desigual-
dade e da excluso social em mbitos
especficos da vida das famlias em situao
de pobreza; e 4) a existncia de uma ins-
tncia de controle social do programa em
cada municpio, com representao
paritria da sociedade civil, pleno acesso
s informaes do PBF no nvel municipal
e atribuies consultivas, que tm como
objetivo acompanhar a execuo e auxiliar
na fiscalizao da gesto do programa.
A articulao de programas e aes
complementares transferncia de renda
tem constado da agenda das polticas
sociais nos trs nveis de governo, de
maneira mais intensa no mbito federal e
municipal, provavelmente em funo das
caractersticas do Programa Bolsa Famlia,
que estabelece mais responsabilidades para
os gestores desses nveis de governo do
que para os estaduais. Os programas com-
plementares tm criado um ambiente
propcio ao surgimento de aes, pro-
gramas e polticas de combate pobreza,
alguns desses com caractersticas inova-
doras no campo das polticas sociais.
O aspecto da transversalidade na arti-
culao de programas complementares est
presente sob duas formas. A primeira, pela
concepo e oferta desses programas pelos
RSP
88
trs nveis de governo, obedecendo s
prioridades e s percepes de cada ente
federativo em sua rea de responsabilidade,
conforme os exemplos j citados. A segunda
pode ser percebida principalmente no caso
dos programas complementares federais, ao
contarem com os gestores municipais do
PBF e com seus coordenadores estaduais
para apoiarem o nvel federal em tarefas
como a divulgao dessas aes, a locali-
zao de potenciais beneficirios de
programas em especfico, a mobilizao do
pblico-alvo beneficirio e em outras aes.
A intersetorialidade tambm est muito
presente na articulao dos programas e
aes complementares. A promoo de
programas em diferentes mbitos da
excluso social, nas condies de vulnerabi-
lidade como as citadas por Brugu (2002)
para o conceito de cidadania diferenciada,
ampliou a capacidade do Estado de atender
s necessidades das famlias em situao
de pobreza. Alm disso, a gesto interse-
torial das aes complementares, incenti-
vada pelo decreto de criao do PBF
(BRASIL, 2004b), permitiu dar continuidade
ao processo de desenvolvimento das
famlias pobres e extremamente pobres
com, por exemplo, a associao de aes
de assistncia tcnica a pequenos empreen-
dimentos e a programas de microcrdito,
o que tornou mais provvel o sucesso do
empreendimento atendido.
Uma condio necessria para a
intersetorialidade e para a transversalidade
na articulao de programas complemen-
tares o carter descentralizado da gesto
do programa. O municpio responsvel
por aspectos fundamentais do PBF, tais
como o cadastramento das famlias, as
visitas domiciliares e o monitoramento do
cumprimento das condicionalidades, e tem
amplo acesso aos sistemas de informao
do PBF e ao Cadnico.
A disponibilidade de informaes e a
sensibilizao e qualificao desses atores
oferta de programas complementares
transferncia de renda, em seu nvel de
abrangncia e responsabilidade, foram
fatores que incentivaram os governos
municipais e estaduais a ofertarem suas
prprias aes e a participarem das arti-
culaes federais. Os governos municipais
e estaduais possuem o acesso aos sistemas
de informao do programa, contando
com todos os dados relativos ao cadastro
das famlias (Cadastro nico de Programas
Sociais), concesso dos benefcios finan-
ceiros (Sistema de Benefcio ao Cidado)
e ao cumprimento das condicionalidades
(Sistema de Condicionalidades).
Os governos locais, em funo de sua
proximidade e envolvimento com a
populao, possuem maior capacidade de
identificao das necessidades, de planeja-
mento e de execuo das polticas sociais.
A gesto local torna as aes relativas
articulao de programas complementares
mais efetivas, beneficiando contingentes
populacionais mais homogneos, identifi-
cados a partir de informaes das famlias
inscritas no Cadastro nico. Entre os
ganhos obtidos, foi possvel verificar a
valorizao do saber local e da identidade
dos atores envolvidos, para a flexibilidade
e adaptao das polticas pblicas s reali-
dades especficas e para o estabelecimento
de parcerias com entidades locais do setor
privado.
A institucionalizao da participao
popular, por meio das instncias de con-
trole social e por meio de canais de comu-
nicao e publicidade da ao pblica, fez
surgir espaos pblicos de representao
e negociao, contribuindo para que as
demandas por aes complementares sejam
transmitidas aos gestores do programa e
para que as aes em implementao sejam
RSP
89
divulgadas sociedade. Esses espaos
permitem que os gestores recebam essas
demandas, negociem-nas e trabalhem de
forma a atend-las, implantando aes de
interesse da populao.
importante ressaltar que no se tem
a pretenso de que a articulao de
programas e aes complementares seja a
nica e tampouco a principal estratgia de
combate desigualdade e excluso social
no Brasil. A desigualdade decorre de
relaes de dominao e explorao socio-
econmica que so estruturais e politi-
camente referendadas e que se alimentam
da excluso social, impossibilitam o acesso
a bens materiais e culturais produzidos pela
sociedade e inviabilizam a participao
de certos segmentos da sociedade no
comando do espao pblico.
Alm disso, ainda no foi possvel
medir o impacto dos programas e aes
complementares na reduo das desigual-
dades nos mbitos da excluso social,
identificados por Young (1989), tais como
a laboral, educativa, scio-sanitria, urbano-
territorial e outras. Embora o PBF contri-
bua para a reduo da pobreza no Brasil,
conforme demonstra recente estudo do
Ipea
21
, sua eficcia para a reduo de
desigualdades em outras esferas ainda precisa
ser mais bem dimensionada. H dificuldades
metodolgicas para a avaliao do impacto
desses programas em virtude da dificul-
dade de isolar os fatores intervenientes
sobre as famlias beneficirias do Programa
Bolsa Famlia, entre as que participaram dos
programas.
Apesar do carter recente dos pro-
gramas complementares e das dificuldades
de monitoramento em cada um, tanto por
questes metodolgicas quanto pelo defi-
ciente acompanhamento realizado pelos
ministrios responsveis, os resultados
obtidos tm sido bastante animadores e
sugerem avaliaes mais robustas no futuro.
Os resultados verificados com os
programas complementares federais; o
elevado comprometimento dos governos
municipais e estaduais na articulao de
programas prprios; as possibilidades que
os programas complementares oferecem
no enfrentamento dos mltiplos aspectos
em que operam os fatores de excluso social
e a disponibilidade de instrumentos
adequados para a articulao de programas,
como o Cadastro nico, so elementos que
permitem vislumbrar a articulao desses
programas como mais uma opo na
agenda das polticas sociais dos trs nveis
de governo no Brasil, sobretudo quando se
trabalha dentro de uma estratgia de
focalizao de poltica.
(Artigo recebido em julho de 2009. Verso final
em maro de 2010).
Notas
1
Coeficiente de Gini medida do grau de concentrao da distribuio de renda de uma
populao, cujo valor varia de zero (perfeita igualdade) at um (a desigualdade mxima).
2
O elemento estrutural significa que decorrente da industrializao e do processo de acumu-
lao de capital. A dinamicidade consiste em que as fronteiras da excluso so mveis e fluidas; os
ndices de risco apresentam extenses sociais e intensidades pessoais altamente mutveis. A
multifatorialidade desse problema requer abordagens integrais em sua definio e horizontais em
seus processos de gesto. A dimenso politizvel significa que o coletivo pode se auto-organizar e ser
RSP
90
o portador de um novo modelo alternativo com potencial de superao das relaes de desigualdade
vigentes (BRUGU, 2002).
3
Young (1989) in Fleury (2004a) considera que a igualdade requer a afirmao de diferenas
grupais, e sugere como formato para a cidadania diferenciada a criao de fundos pblicos para prover
formas de defesa e garantia de representao de grupos oprimidos e a existncia de polticas diferen-
ciadas para atender s demandas singulares desses grupos.
4
As polticas de integrao buscavam grandes equilbrios, pela homogeneizao da sociedade
a partir do centro, com vistas a promover o acesso de todos. As polticas de insero, que nasceram
oficialmente nos anos 1980, seguem a lgica de discriminao positiva: definem com preciso a
clientela e as zonas singulares do espao social e desenvolvem estratgias especficas para elas. So
entendidas como iniciativas de reequilbrio para recuperar distncia.
5
um programa de transferncia direta de renda do governo federal para famlias que possu-
em crianas e adolescentes, na faixa etria dos 7 aos 15 anos de idade, envolvidos no trabalho precoce,
considerado perigoso, penoso, insalubre ou degradante. Para isso, o Peti concede uma bolsa s
famlias desses jovens em substituio renda que traziam para casa. Em contrapartida, as famlias
tm que matricular seus filhos na escola e faz-los frequentar a jornada ampliada. Essas atividades
foram regulamentadas pela Portaria n
o
20, de 13/9/2001, da Secretaria de Inspeo do Trabalho, do
Ministrio do Trabalho e Emprego.
6
O Programa Agente Jovem tem como pblico-alvo jovens de 15 a 17 anos em situao de
vulnerabilidade e risco social, que fazem parte de famlias com renda per capita de at salrio
mnimo. Visa proporcionar experincias prticas mantendo a sua permanncia no sistema educacional
e com a finalidade de inseri-lo no mundo do trabalho. O programa prioriza o atendimento a jovens
egressos de programas sociais, como o Peti; que estejam fora da escola; oriundos de programas de
atendimento a situaes de explorao sexual; e o que estejam sob medida de proteo, aos quais se
atribui o cometimento de atos infracionais (egressos ou em liberdade assistida).
7
Em 2007, o PBF considerava extremamente pobres as famlias com renda mensal de at
R$ 60,00 per capita. J as famlias pobres eram aquelas com renda mensal entre R$ 60,01 e R$ 120,00
per capita.
8
O cadastramento das famlias realizado pelo municpio, mais especificamente pelo rgo
gestor do programa, indicado pelo prefeito no ato da adeso. Na maioria das vezes, trata-se da
Secretaria Municipal de Assistncia Social.
9
H um esforo para que as famlias incorporem a dimenso do cumprimento das
condicionalidades na perspectiva de um direito e no de um dever.
10
Volume adicional de recursos que a famlia necessita pelo fato de possuir, em sua compo-
sio, gestantes, crianas, portadores de deficincia e idosos.
11
Acesso alfabetizao, escolaridade ou qualificao profissional que, por sua vez, possibilita
o acesso a recursos financeiros (via mercado de trabalho) e no financeiros (bens e servios pblicos).
12
Condies de utilizao da capacidade produtiva como fonte de renda, considerando a disponi-
bilidade de trabalho (tempo na ocupao), a qualidade do posto de trabalho (formal ou informal) e
a remunerao obtida com o trabalho (em relao ao salrio mnimo).
13
Condies de obteno de renda para cada membro do grupo familiar e sua sustentabilidade
(mercado de trabalho ou transferncias).
14
Acesso a oportunidades para o pleno desenvolvimento das capacidades e potencialidades de
cada criana. Abrange aspectos como a proteo contra o trabalho precoce, o acesso escola, o
progresso escolar e a mortalidade infantil.
15
Condies de vida de uma famlia, incluindo propriedade de imvel, acesso gua, ao esgoto
sanitrio, coleta de lixo e eletricidade.
RSP
91
16
A rede socioassistencial constituda pela rede de assistncia social, juntamente com as redes
de sade, educao, cultura, habitao, e outras. O conceito de rede socioassistencial pressupe a
articulao das aes que se voltam ao destinatrio da poltica de assistncia social.
17
O CRAS, tambm conhecido como Casa das Famlias, uma unidade pblica estatal
localizada estrategicamente em reas de maior vulnerabilidade social do municpio, que presta servios
de proteo social queles que a procuram e buscam atendimento social. O objetivo das atividades do
CRAS prevenir o risco social, fortalecendo os vnculos familiares comunitrios e promovendo a
incluso das famlias nas polticas pblicas, no mercado de trabalho e na vida em comunidade.
18
Informaes sobre os programas complementares articulados em nvel federal pela Senarc/
MDS esto disponveis no stio do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, no
endereo http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/programas_complementares.
19
O Observatrio de Boas Prticas na Gesto do Programa Bolsa Famlia (PBF) um espao
virtual no stio do MDS que identifica, rene e divulga as boas prticas na gesto do PBF, desenvol-
vidas elos estados e municpios, e apoia a constituio de uma rede de gestores que atuam na
implementao e no acompanhamento do programa. Nesse ambiente virtual, podem ser conheci-
das as aes desenvolvidas pelos municpios e estados em oito aspectos do PBF: gesto integrada do
Bolsa Famlia, cadastramento de famlias, gesto de benefcios, gesto de condicionalidades, fiscali-
zao, controle social, articulao de programas complementares e acompanhamento familiar.
A publicao das prticas representa o reconhecimento do MDS de que aquela experincia local de
gesto do programa atingiu os objetivos de contribuir para a reduo da pobreza e para a promoo
e proteo social das famlias mais pobres. Para acessar o Observatrio, digite:
http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/observatorio.
20
O ndice de Gesto Descentralizada (IGD) foi criado em 2006 e um nmero indicador que
varia de 0 a 1 e mostra a qualidade da gesto do Programa Bolsa Famlia (PBF) no mbito municipal.
Quanto maior o valor do IGD, maior o recurso transferido ao municpio, que visa incentivar o
aprimoramento da qualidade da gesto do PBF em mbito local, e contribuir para que os municpios
executem as aes que esto sob sua responsabilidade. O IGD calculado pela mdia aritmtica das
seguintes variveis: qualidade e integridade das informaes constantes no Cadnico (taxa de cober-
tura de cadastros); taxa de atualizao de cadastros; taxa de crianas com informaes de frequncia
escolar; e taxa de famlias com acompanhamento das condicionalidades de sade.
21
Sobre a recente queda da desigualdade de renda no Brasil. Ipea, 2006 (Nota tcnica).
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RSP
95
Intersetorialidade e transversalidade: a estratgia dos programas complementares do
Bolsa Famlia
O artigo analisa a estratgia implementada em 2006 e 2007 pelo Programa Bolsa Famlia (PBF)
para a articulao de programas complementares s transferncias condicionadas de renda, enfatizando
sua contribuio para o enfrentamento da desigualdade e da excluso social no Brasil, e apresenta
resultados preliminares alcanados por alguns destes programas executados em nvel federal. A
articulao de programas complementares possibilita o reconhecimento de necessidades de grupos
populacionais em situao de risco social e promove a oferta de aes especficas para as suas neces-
sidades, para uma incluso cidad diferenciada. A estratgia implementada em 2006 e 2007 foi
caracterizada pela intersetorialidade e transversalidade e a criao de um espao propcio para o
desenvolvimento de inovaes no campo das polticas sociais. Apesar do carter recente dos progra-
mas complementares e das dificuldades de monitoramento, os resultados obtidos em programas
federais e o comprometimento dos governos municipais na articulao de programas municipais
demonstram que essa pode ser uma opo na agenda das polticas sociais dos trs nveis de governo
no Brasil.
Palavras-chave: Programa Bolsa Famlia, programas complementares, transversalidade e
interdisciplinaridade.
Intersectorialidad y transversalidad: la estrategia de los programas complementarios al
Bolsa Famlia
Trajano Augustus Quinhes y Virgnia Maria Dalfior Fava
Analiza la estrategia implantada en los aos 2006 y 2007 por el Programa Bolsa Famlia (PBF)
para la articulacin de programas complementarios a las transferencias condicionadas de rentas,
enfatizando su contribucin para el enfrentamiento de la desigualdad y de la exclusin social en
Brasil. Presenta resultados preliminares obtenidos por algunos de eses programas implantados al
nivel del gobierno federal. La articulacin de programas complementarios posibilita el reconocimiento
de las necesidades de grupos poblacionales en riesgo social, y promueve la oferta de acciones espec-
ficas para sus necesidades y para una inclusin social ciudadana diferenciada. La estrategia implantada
en los aos 2006 y 2007 fue caracterizada por la intersectorialidad y transversalidad, y la creacin de un
espacio oportuno/propicio para el desarrollo de innovaciones en el campo de las polticas pblicas
sociales. A pesar del carcter reciente de los programas complementarios y de las dificultades de
control, los resultados obtenidos en los programas de nivel federal y el comprometimiento de los
gobiernos municipales demuestran que esa opcin es posible estar inserida en la agenda de las
polticas sociales de los tres niveles de gobierno en Brasil.
Palabras clave: Programa Bolsa Famlia, programas complementarios, intersectorialidad y
transversalidad.
Intergovernmental and among sectors approach: the strategy of the complementary
programs to Bolsa Famlia
Trajano Augustus Quinhes and Virgnia Maria Dalfior Fava
The paper analyzes the strategy of Complementary Programs to the conditional cash transfers
implemented in 2006 and 2007 by the Bolsa Familia Program (Family Grant Program), with a focus
in the reduction of inequality and social exclusion in Brazil, and presents initial results of some of
RSP
96
the programs that were implemented by the central government. The complementary programs
require the identification and the governmental recognition of needs and vulnerabilities, and to give
voice to specific groups and populations, promoting a distinct citizenship inclusion. The strategy
had an approach among sectors and also an intergovernmental approach and created an innovative
social policies environment. In spite of the complementary programs recent implementation and its
difficulties in monitoring and evaluation, the results identified in some central government
complementary programs and the municipalities commitment suggest that this strategy should be
in the governmental agenda in the three levels of government in Brazil.
Keywords: Bolsa Famlia Program, complementary programs, intersectoral and intergovernmental
approach.
Trajano Augustus Tavares Quinhes
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental desde 1997. Em 2007 atuou como coordenador-
geral de Gesto do Programa Bolsa Famlia, no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
economista pela Universidade Federal do Rio de Janeiro e doutor em Administrao pela Escola Brasileira de
Administrao Pblica e de Empresas, da Fundao Getlio Vargas. Contato: trajano.quinhoes@mma.gov.br
Virgnia Maria Dalfior Fava
Atua na Coordenao-Geral do Programa Bolsa Famlia, no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome, desde 2007. psicloga e mestre em Cincias do Comportamento pela Universidade de Braslia. Contato:
virginiafava@gmail.com
RSP
97
A gesto da informao e a
modelagem de processos
Introduo
A definio e a racionalizao das informaes so de fundamental impor-
tncia para o alcance dos objetivos estratgicos de uma organizao, tanto no
setor privado quanto no setor pblico. No entanto, existe diferena de abordagem
do processo de gesto da informao (GI) entre as instituies do setor pblico
e as organizaes do setor privado, devido ao fato de que as organizaes pblicas
normalmente gerenciam informaes em nome do governo e devem cumprir
certas obrigaes perante a sociedade, com respeito ao trato da informao.
Entende-se que a compreenso e o estudo dos fluxos de informaes como
processos que agregam valor informao podem ser explorados para a promo-
o da governana do setor pblico. Um dos exemplos de clareza no tratamento
de processos informacionais pode ser visto na pgina do Governo do Canad,
que apresenta, no seu Portal para a Gesto da Informao, um modelo de matu-
ridade de gesto
1
em cinco nveis, sendo que os quatro primeiros esto relacio-
nados s condies dos processos e prticas de gesto da informao.
RSP
98
O presente estudo apresenta breve
reviso da literatura sobre a gesto da
informao e sobre a diferena entre
gerenciar informaes em organizaes
pblicas e privadas, conceitos de mode-
lagem de processos e estudo de caso.
A modelagem de processos tratada
como um dos itens de gerenciamento
necessrios para alcanar nvel maior de ra-
cionalizao. A proposta de metodologia
para mapeamento e descrio de
processos de GI incorpora as ideias
de racionalizao, controle e maturidade
crescente. Apresenta, tambm, os resul-
tados j obtidos em trabalho prtico de
modelagem realizado em uma organiza-
o pblica. A experincia ainda recente
e no atingiu maiores graus de maturidade,
mas j apresenta resultados promissores.
A gesto da informao (GI) e
as organizaes pblicas
O gerenciamento da informao,
segundo Davenport (1997), um conjunto
estruturado de atividades que espelha a
forma pela qual uma organizao captura,
distribui e usa informao e conhecimento.
Definir e pensar na GI como processo
enfatiza medio e busca de melhorias.
Processo pode ser qualquer atividade ou
conjunto de atividades que transforma
recursos em produtos (entradas em sadas),
e possui mecanismos de controle e verifi-
cao de qualidade. Ou, ainda, uma
sequncia de atividades que transforma
insumos em produtos, agregando valor
(MIRANDA E STREIT, 2007).
O processo de gesto de informaes
inclui vrias fases ou etapas, dependendo
da abordagem com a qual se est traba-
lhando. Na definio de Davenport (1997),
um processo genrico de gesto da infor-
mao (GI) composto de quatro fases:
determinao dos requisitos ou neces-
sidades de informao, captura, distri-
buio e uso das informaes. Uma
representao do processo genrico da GI
encontra-se na Figura 1.
Na fase de determinao de requisitos,
definem-se as necessidades de informao,
envolvendo a identificao de objetivos e a
combinao entre objetivos e usos da
informao. A fase de recepo pode
envolver atividades de: monitoramento do
ambiente, categorizao das informaes
em uma estrutura relevante, formatao e
representao da informao. Documentos
so, normalmente, uma forma de repre-
sentar a informao com determinada
estrutura e contexto. A fase de distribuio
da informao envolve a conexo de
gestores e usurios da informao. Nessa
etapa, define-se, por exemplo, qual a mdia
mais apropriada, quais os usurios para cada
tipo de informao e qual a estratgia mais
adequada para levar uma informao
especfica ao seu usurio. A fase final do
processo de gesto a referente ao uso da
informao, na qual podem ser estabelecidas
Figura 1: Processo genrico de gesto da informao (GI)
Fonte: Davenport (1997).
RSP
99
vrias formas de melhorias, como: medi-
es, contextualizao e incorporao de
medidas de uso na avaliao de resultado
(DAVENPORT, 1997).
Fazer gesto da informao significa
dirigir e dar suporte efetivo e eficiente ao ciclo
informacional de uma organizao, desde o
planejamento e desenvolvimento de sistemas
para receber as informaes sua distribuio
e uso, bem como sua preservao e segu-
rana. A informao um recurso estrat-
gico que deve estar alinhado aos requisitos
legais e polticos do negcio e, como qualquer
recurso, deve ter sua produo e uso
gerenciados adequadamente.
O planejamento organizacional deve
incluir aspectos ligados GI: o ciclo de
captao, recebimento, criao e distri-
buio de informaes precisa fazer parte
de um programa que objetiva assegurar a
eficincia e eficcia dos processos informa-
cionais. A infraestrutura de gesto, a de
tecnologia de informao e a de recursos
humanos devem ser bem planejadas. Isso
envolve: estratgia (viso, orientao,
planos, polticas e financiamento); arquite-
tura operacional (modelo operacional,
segurana, dados, aplicativos, tecnologias
e redes infraestrutura para gesto); e
capacidade organizacional (competncias,
metodologias, aprendizagem). A estratgia
direciona a construo da arquitetura
operacional e a integrao da cadeia de
valores dos processos informacionais
(relao com os parceiros, avaliao da
receptividade do pblico), com base nas
competncias existentes e desejveis para
atingir os objetivos traados.
A GI deve ser realizada com base em
polticas bem traadas, arquitetura bem
desenhada e gesto do ciclo de vida da
informao, de maneira que os servios e
produtos possam servir adequadamente
aos clientes. Isso significa encarar o processo
da gesto da informao do ponto de vista
do ambiente como um todo, incluindo
arquitetura e tecnologia da informao;
estratgias, polticas e comportamentos
ligados informao; processos de
trabalho; e pessoas. Portanto, a gesto da
informao deve considerar:
integrao de diversos tipos de
informao (estruturada, no estruturada,
automatizada, no automatizada, textos,
udio, vdeo etc.) e reconhecimento das
tendncias mudana;
Figura 2: Ciclo de Vida da Informao
Fonte: Ponjun Dante (1998)
RSP
100
nfase na observao e descrio;
foco nas pessoas e no comporta-
mento informacional.
A representao do ciclo de vida da
informao, disposta na Figura 2, uma
das mais utilizadas, mas mostra apenas as
fases e sua natureza circular. A informao
expressa interaes de pessoas e grupos
em um contexto histrico. Suas condies
de produo, intermediao e uso no so
iguais e essa desigualdade se reproduz em
termos de oportunidades de acesso e uso.
Nem todos os agentes socioeconmicos
tm o mesmo acesso informao, nem
podem transformar a informao em
conhecimento com a mesma eficincia, o
que provoca assimetrias. O Estado, por
intermdio de seus agentes, pode cumprir
um papel com relao assimetria
informacional: ele concorre para equi-
librar as condies de acesso e uso da
informao (MIRANDA E STREIT, 2007). O
artigo 170 da Constituio Federal do Brasil
estabelece que a ordem econmica deve
observar os princpios da funo social da
propriedade, da livre concorrncia, e da
defesa do consumidor. A ao regula-
mentar do Estado torna-se importante
para prover informaes que propor-
cionem maior poder de barganha da
sociedade civil no que se refere aos grupos
econmicos mais poderosos e organi-
zados, por exemplo.
Gestores governamentais podem
adotar diferentes definies para gesto da
informao: gesto de todos os formatos
de informao dentro de um planejamento
comum; planejamento, oramento, mani-
pulao e controle da informao durante
todo o seu ciclo de vida; gesto coorde-
nada dos recursos de uma organizao
fundamentada sobre a informao
(MIRANDA E STREIT, 2007). Uma organi-
zao pblica tem vrios objetivos ao gerir
informaes: cumprir uma misso;
assegurar o acesso (ou a privacidade) de
um cidado ou empresa a determinadas
informaes de interesse pblico; prestar
contas sociedade sobre os programas e
servios sob sua responsabilidade; tornar
mais transparentes as aes e decises do
governo; preservar os registros sociais,
econmicos e histricos do pas etc. Uma
organizao privada obedece s necessi-
dades do seu negcio. A gesto da infor-
mao em organizaes pblicas pode
guardar peculiaridades com a esfera pri-
vada, devido s diferenas e singularidades
em relao aos objetivos e anlise custo/
benefcio dos processos informacionais.
A gesto da informao em uma orga-
nizao pblica deve ter como guias a viso
de futuro, a misso e os objetivos institu-
cionais expressos por leis e regulamentos,
aos quais a instituio deve obedecer. Prover
informao de qualidade deve resultar em
servios que atendam s necessidades dos
cidados; conquistem a confiana pblica e
a credibilidade; aumentem a produtividade;
e reduzam os custos da administrao
pblica. Uma poltica de gesto de infor-
maes leva em conta a complexidade do
ambiente e oferece orientao sobre a
maneira pela qual a informao deve ser
criada, utilizada e conservada. Em organi-
zaes governamentais, ela objetiva o
cumprimento de mandados (leis e regula-
mentos); o apoio aos programas e servios
do governo; a realizao de suas prioridades
estratgicas; e a capacidade do governo para
satisfazer suas obrigaes em matria de
responsabilidades prescritas pela lei. A GI
deve-se preocupar em proteger a infor-
mao pessoal, apoiar a tomada de deciso
e formular polticas claras de prestao de
informaes e servios em programas de
qualidade.
RSP
101
A proposta desenvolvida no compo-
nente organizacional objeto de estudo
foi tratar a GI como processo e, em uma
perspectiva de nveis de maturidade, atingir
nveis crescentes de governana. Dentro de
um planejamento estratgico, significaria
melhorar a eficincia e a eficcia das prticas
de gesto existentes.
Modelos de maturidade so abor-
dagens que procuram prover melhorias em
processos, fornecendo organizao
elementos essenciais para torn-los mais
efetivos. O Modelo Integrado de Capaci-
dade de Maturidade (Capability Maturity
Model Integration CMMI), por exemplo,
embora seja uma abordagem que na sua
origem esteve voltada para o desenvol-
vimento de software, pode ser usado como
guia para melhorar a gesto de projetos de
uma organizao ou de partes dela. Apesar
de as descries dos nveis de maturidade
de gesto da informao serem bastante
abrangentes, observa-se a importncia da
abordagem baseada em processos para a
promoo de melhores prticas.
Proposta para modelagem e
descrio de processos de gesto
da informao
Segundo Baldam et al (2007), o
aumento das exigncias de transparncia
nas transaes executadas pelas organi-
zaes um dos fatores que explica o
interesse pela modelagem de processos.
Outros fatores so: a resposta s crescentes
exigncias de responsabilidade social; a
evoluo intensiva da tecnologia da infor-
mao; e a necessidade de dar papel mais
relevante aos usurios dos sistemas,
passando a reconhec-los como respon-
sveis pelos processos. A modelagem de
sistemas baseada em modelagem do
estado futuro de processos de trabalho
otimizados passou a ser considerada
opo para construir sistemas mais
aderentes s necessidades dos negcios e
dos usurios.
Pensando a GI dentro de um modelo
de maturidade, e na fase inicial em que os
processos e prticas ainda esto fragmen-
tados, a modelagem de processos de
informao passo inicial no sentido
de organizar o ambiente de gesto. A
modelagem dos processos de informao,
baseada no ciclo de vida, pode delinear
aes de melhoria mais eficientes. As etapas
do ciclo de vida da informao podem
ser consideradas processos, possibilitando
a otimizao da capacidade de gesto.
A modelagem busca verificar o alinha-
mento entre as atividades executadas e o
objetivo do negcio (eficcia), e a adequa-
o entre o consumo de recursos e os
produtos gerados (eficincia). A mode-
lagem de processos uma ferramenta
gerencial analtica e de comunicao
(VILLELA, 2000). Sua utilizao permite:
identificar os processos-chave, suas
demandas e produtos;
identificar eventuais atividades redun-
dantes e processos (subprocessos) que no
participem de objetivos traados para a
organizao;
identificar relacionamentos crticos
(sequncias e interaes) entre processos e
subprocessos;
identificar necessidades de informao,
de construo de sistemas, e de elaborao
de produtos e servios especficos;
avaliar complexidade, eficincia e
eficcia dos processos e subprocessos
(relao custo/benefcio);
averiguar o alinhamento dos pro-
cessos com as funes de uma unidade
organizacional e/ou de uma organizao;
aprofundar o entendimento dos
processos e subprocessos existentes,
RSP
102
registrando e disseminando o conheci-
mento gerado;
aprofundar o conhecimento relativo
capacitao necessria para atuar em
determinado processo ou subprocesso;
identificar crticas, contribuies e
oportunidades de inovao, e propor
melhorias e aperfeioamentos para a gesto
de processos.
Entende-se que a modelagem de
processos, dentro de uma abordagem de
nveis de maturidade, pode ser utilizada no
apenas para obter maior entendimento da
GI como tambm para traar horizontes
de desenvolvimento da governana
corporativa. A modelagem pode com-
preender quatro fases: o planejamento
(diagnstico ou definio dos processos a
serem mapeados e da metodologia a ser
utilizada); o mapeamento dos processos;
o monitoramento (criao dos mecanismos
de controle e verificao de qualidade); e
uma fase de intervenes para atingir mais
eficincia e efetividade na gesto dos
processos de informao, alcanando,
assim, maiores nveis de maturidade.
Diagnstico inicial para modelagem
de processos
Antes de iniciar a modelagem e a
descrio dos processos, interessante
realizar um diagnstico para subsidiar a
realizao do trabalho. Nesse contexto,
de fundamental relevncia conhecer a
estrutura organizacional onde os processos
operam, as estruturas formais de comuni-
cao existentes no ambiente, as tcnicas
de gesto e as tecnologias utilizadas na
organizao. necessrio, ainda, deter-
minar as fronteiras do processo de GI e
os subprocessos a serem mapeados; os
acionadores, os resultados e as conse-
quncias de cada processo; se o processo
de GI envolve mais de uma unidade ou
subunidade organizacional, e quais os
grupos envolvidos; o nvel de detalhamento
da modelagem; e o conjunto de tcnicas e
formas de representao a serem usadas
(o tipo de mapa).
O uso da informao na organizao
A estrutura organizacional a forma
pela qual se ordenam todos os elementos
de uma instituio em relao s suas
atribuies, responsabilidades e relaciona-
mentos. Essa estrutura influi no modelo dos
processos de comunicao e de gesto das
informaes. As organizaes processam e
geram informaes para diminuir a
ambiguidade e a incerteza provindas do
ambiente em que atuam, e para elaborar
produtos e servios informacionais.
Organizaes complexas padronizam
a comunicao, mantm a informao
relevante com o uso de mecanismos
formais de documentao e desenvolvem
nichos de estabilidade para a ao. O
nmero de unidades (departamentos) em
uma organizao reflete sua complexidade
e necessidade de processamento da infor-
mao para uma performance efetiva. As
organizaes burocrticas podem ser
consideradas similares a estruturas mec-
nicas, que tm uma hierarquia muito
delineada; e as organizaes pblicas so,
normalmente, burocrticas. Isso indica que
o processo de gesto da informao nas
organizaes pblicas obedece, normal-
mente, a uma cadeia de deciso vertical e
definida, dividida em funes. A reduo
da ambiguidade e da incerteza ocorre de
cima para baixo, provendo a base da
cadeia de decises com tarefas e respon-
sabilidades claramente especificadas. O
formato mais comum em organizaes
pblicas costuma ser o tradicional organo-
grama, que especifica uma estrutura mais
ou menos piramidal (MIRANDA, 2007).
RSP
103
As tecnologias de trabalho e as de
informao, usadas em um ambiente,
tambm influem no processo de organizar
a informao. Tecnologias para transfor-
mao de recursos podem ter dois
componentes: um intelectual polticas,
metodologias, critrios, regras e procedi-
mentos , e outro de mquina uso de
ferramentas e equipamentos para efetuar as
operaes (TAYLOR, 1986). No caso das
tecnologias da informao, a parte intelectual
fica, normalmente, por conta dos critrios
e procedimentos que estabelecem as rotinas
e regras de uso da informao, as quais
podem ser transformadas, com ajuda de
alguma tecnologia de mquina (hardware e
software), em sistemas de informao
automatizados ou no.
Normalmente as pessoas se reportam
de maneira formal aos seus superiores, de
acordo com a hierarquia funcional da
organizao. Mas tambm comum
existirem estruturas horizontais e trans-
versais de comunicao, geradas para
facilitar e agilizar a soluo de problemas
especficos que no necessitam passar pela
estrutura formal de deciso, ou mesmo
para driblar essa estrutura. A diferena
entre as estruturas formais e informais
tanto maior quanto mais rgida e vertical
a organizao. Entende-se que a identifi-
cao dos canais informais de comuni-
cao pode ajudar a realizar o mapeamento
dos processos de GI com maior rapidez
e fidedignidade.
Metodologia e tcnicas de representao
Entende-se que o trabalho de mode-
lagem de processos deve estar fundamen-
tado em uma proposta metodolgica.
Assim, aps concluir o diagnstico do
ambiente e identificar os processos de
gesto a serem modelados, deve-se esco-
lher a forma pela qual o mapeamento vai
ser realizado e a representao do mapa,
deixando-se registradas as tcnicas esco-
lhidas e os motivos da escolha. Para
modelar atividades, tarefas, documentos
etc. pertencentes a um determinado pro-
cesso, a literatura apresenta diversas tcnicas
que podem ser aplicadas na rea da GI. O
conjunto de tcnicas mencionado nesta
seo compe uma proposta de metodo-
logia, entendida como capaz de gerar
informaes suficientes para realizar a
modelagem com xito.
Inicialmente, a pesquisa documental
pode ser usada para fazer um inventrio
dos documentos, das informaes, das
tarefas etc. existentes no ambiente por
meio, por exemplo, da consulta aos regu-
lamentos e aos manuais de procedimentos
e rotinas existentes. Assim como os
documentos, as pessoas podem ser uma
A definio e a
racionalizao das
informaes so de
fundamental
importncia para o
alcance dos objetivos
estratgicos de uma
organizao.
RSP
104
fonte importantssima de informao
para o mapeamento de processos. Entre-
vistas com as pessoas que realizam tarefas-
chave nos processos escolhidos podem
trazer grande contribuio. Reunies de
trabalho com grupos de profissionais que
realizam atividades ou tarefas de um
mesmo processo tambm podem ser
utilizadas para triangular informaes
geradas com o uso de outras tcnicas.
Uma tcnica que pode ser usada nesse
caso o grupo focal ou discusso em
grupo. Alm disso, a prpria observao
dos processos de trabalho pode contri-
buir para gerar informaes para o
mapeamento (MIRANDA, 2007). Esse
grupo de tcnicas permite obter acesso
tanto ao conhecimento j registrado sobre
os processos quanto ao conhecimento
tcito ainda no registrado. As tcnicas
podem ser usadas em um contnuo ou
alternadamente; mas, no seu conjunto,
podem permitir que o entendimento seja
paulatinamente estendido e ao mesmo
tempo aprofundado. importante que
o processo como um todo fique devida-
mente registrado e documentado para
futuras consultas, revises e propostas de
melhoria.
O mapa dos processos uma forma
de representar o uso dos recursos existentes
em um dado ambiente, explicitando
interaes e relacionamentos (atividades,
recursos, controles, produtos etc.).
Segundo Marrelli (2005), a descrio
passo a passo das aes tomadas pelas
pessoas ao usarem um conjunto especfico
de recursos para produzir um conjunto
definido de produtos. O mapa mostra os
recursos, os usurios, a sequncia de aes
tomadas e os resultados do processo de
trabalho em forma de matriz ou de fluxo.
Tambm pode incluir tempo, condies
de trabalho, consequncias, feedback etc., e
pode abranger um grupo de trabalho, uma
unidade organizacional ou a organizao
como um todo.
Mapa de um processo uma foto-
grafia que representa como os recursos
(entradas) so transformados em produtos
(sadas). Existem vrias tcnicas que podem
ser usadas para representar o mapa de um
processo de trabalho (neste caso, o processo
de GI). Essas tcnicas geralmente mostram
o processo mediante a organizao do
conjunto de informaes coletadas sobre
ele de forma compreensvel, com o uso de
smbolos predefinidos. Cada uma delas pos-
sui vantagens e desvantagens, virtudes e li-
mites. A escolha da forma de representao
depende do objetivo pretendido com o
mapeamento, dos resultados que se quer
obter, do ambiente a ser representado, do
tempo para a realizao do trabalho etc.
Algumas das tcnicas de representao mais
conhecidas so: o Fluxograma ou diagrama
de fluxo; o IDEF (Integration Definition for
Function Modelling); o LOVEM-E (Enhanced
Line of Visibility Enterprise Modelling); o
E-TOM (Enhanced Telecommunications Operations
Map); o EPC/ARIS (Architecture of Integrated
Information Systems); e o BPM (Business Process
Modelling Notation).
Uma descrio de processo, segundo
Alvarenga Neto (2004), deveria incluir
entradas, recursos, controles e a interligao
dos processos. Brain et al (2005) ressaltam
que interessante eleger, primeiramente, os
elementos a serem representados no mapa,
para ento escolher a tcnica mais adequa-
da. Uma das formas de escolher a tcnica
adequada preparar um quadro com os
requisitos de modelagem que se quer
representar e verificar qual tcnica atende
melhor a esses requisitos. Esse tipo de
exerccio facilita a escolha da tcnica de
representao a ser usada. Entende-se que
a melhor tcnica , provavelmente, aquela
RSP
105
cujo formato seja mais facilmente
assimilvel dentro do ambiente a ser
mapeado.
A prtica da modelagem
Aps a realizao do diagnstico
(identificao dos processos e das tecno-
logias empregadas, estudo da estrutura e
fluxos de informao etc.) e a escolha das
tcnicas de mapeamento e de represen-
tao dos mapas, inicia-se o trabalho de
campo.
A proposio e a apresentao de um
projeto para a modelagem objetivam
explicitar os fundamentos do trabalho e
torn-lo conhecido para o pblico-alvo,
clarificando seus propsitos, sua meto-
dologia e os resultados pretendidos, com
apoio do diagnstico realizado. Isso facilita
o nivelamento conceitual da equipe de
modelagem e diminui as resistncias ao
fornecimento das informaes. Alm
disso, pode contribuir para motivar as
pessoas com relao ao trabalho, porque
podero compreender os objetivos e ter
uma viso prvia de como sero atingidos.
Vale lembrar a importncia da elaborao
de cronograma inicial de trabalho, levando
em conta todas as fases de modelagem.
Deve ficar claro que o desenvolvimento
dos trabalhos vai depender, em grande
medida, das pessoas e que, portanto, o
cronograma apenas indicativo.
Mapeamento dos procedimentos e rotinas
Os processos da rea de GI em orga-
nizaes pblicas so desenhados para
atender misso da organizao. Os fatos
geradores dos processos da GI so,
portanto, regulamentos emitidos que
fornecem a base legal para a exigncia das
informaes captadas, seus formatos,
periodicidade, formas de controle etc. Tais
processos visam, entre outros objetivos,
elaborar e fornecer produtos ou servios
de informao, tanto para consumo interno
(em processos de negcio) como para
distribuio sociedade, como indicativo
do cumprimento de funes institucionais.
Os usurios internos do processo informa-
cional so as unidades da organizao, que
se encarregam de cumprir partes da misso
institucional. Os usurios externos podem
ser pessoas jurdicas nacionais e estrangeiras,
pessoas fsicas nacionais e estrangeiras,
outros rgos governamentais nacionais e
estrangeiros.
Os processos essenciais de GI devem
ser explicitados, bem como seus sub-
processos. O objetivo de cada processo
deve ser caracterizado, e tambm suas
formas de controle e regras de negcio.
Os acionadores dos processos e as formas
de acionamento devem ser identificados.
importante identificar em cada processo:
os clientes, as informaes usadas, os
produtos e servios gerados, os sistemas
de informao envolvidos, as interfaces
com outros processos, a sequncia prin-
cipal das atividades e os fluxos de infor-
maes. O nvel de uso e os formatos das
tecnologias de informao utilizadas no
ambiente devem ser levados em conside-
rao para que se possa propor melhorias.
Os sistemas de informao, automatizados
ou no, devero ser identificados; e o seu
funcionamento e conexo com os
processos mapeados precisam ser
avaliados. possvel que a melhoria de
algum processo dependa, em algum grau,
da melhoria de um sistema de informao
que funcione em conexo com um
processo.
Entendendo que, no cumprimento de
sua misso, a organizao pblica deva agir
com responsabilidade social, deveria-se
tambm avaliar uma forma de dimensionar
os custos das tarefas e processos. Se a
RSP
106
organizao possuir um sistema de custos
implantado, este poder ser utilizado, mas
sua falta no impede o mapeamento dos
custos das tarefas e dos processos. Outro
ponto a ser considerado so as compe-
tncias para realizar cada tarefa em cada
processo. Se a organizao contar com a
descrio de suas competncias, esta
poder ser aproveitada. Caso contrrio,
tambm h possibilidade de inclu-la como
objetivo para o mapeamento.
Os mecanismos de controle e
verificao de qualidade
Com o mapeamento concludo, as res-
tries, os problemas, os desvios, e os ris-
cos existentes em cada processo devem ser
avaliados. A avaliao permitir que sejam
identificadas possveis melhorias no funci-
onamento, fluxo, resultados etc. dos pro-
cessos de GI. Os problemas existentes
devem ser listados para que formas de
racionalizao dos processos e do uso das
informaes possam ser avaliadas. Para isso,
interessante identificar os pontos fortes e
fracos de cada processo, os impactos e os
riscos envolvidos.
Para avaliar o custo total de cada pro-
cesso e verificar a relao custo/benefcio
do processo de gesto da informao,
necessrio listar as unidades e subunidades
envolvidas nos processos, as pessoas
alocadas e os recursos fsicos utilizados. De
posse dos dados sobre os custos, preciso
avaliar propriamente os valores criados nos
processos, dadas as especificidades das
organizaes pblicas. Uma tcnica que
ajuda nessa avaliao a do desenho da
cadeia de valor do processo, a qual tenta
discriminar o ordenamento sequencial da
criao de valor para o produto final do
processo analisado. Podem existir fases
que no agreguem valor e, nesse caso,
deveriam ser as primeiras a serem raciona-
lizadas ou mesmo automatizadas, visando
reduo de custos, para no onerar todo
o processo.
Com base nessas anlises, pode-se
iniciar a construo de indicadores de
produtividade e de resultado para avaliar
a efetividade dos processos e o uso da
informao no processo de gesto. Com
o uso dos indicadores, os progressos
podem ser avaliados de acordo com os
nveis de maturidade que se quer atingir.
Propostas de melhoria
Aps a anlise de risco e custo/bene-
fcio e com base nos indicadores, podem
ser preparadas as propostas de raciona-
lizao e as possibilidades de melhoria. A
deciso de adotar ou no melhorias vai
depender de quo bem aceito e condu-
zido foi o mapeamento, e do apoio
oferecido pela gerncia s sugestes feitas.
As propostas de melhoria podem permitir
o estabelecimento de cronograma de
implementao de acordo com nveis de
maturidade a serem alcanados e estima-
tivas do tempo para atingi-los. Na elabo-
rao do relatrio final, devem ser descritos
os impactos decorrentes dos riscos vislum-
brados nos processos, caso os problemas
detectados no sejam solucionados.
Mapeamento da rea de gesto de
informaes em uma organizao
pblica Estudo de Caso
O objetivo estabelecido para o trabalho
de modelagem dos processos de GI da
unidade organizacional, na instituio
pblica sob anlise, foi racionalizar e
uniformizar procedimentos e processos
nas vrias subunidades responsveis por
gerir as informaes corporativas. O nvel
de maturidade da rea de GI da unidade
organizacional era inicial. Portanto, a
RSP
107
modelagem foi um dos primeiros passos
para atingir maior nvel de conhecimento
dos processos para, ento, pensar em racio-
nalizao. O papel da unidade organi-
zacional, que responsvel pela gesto de
grande parte das informaes corporativas
da organizao pblica sob anlise, pode
ser descrito como identificar, selecionar,
adquirir, preservar e distribuir informaes
para o sistema financeiro, o governo e
os cidados (em todas as mdias, consi-
derando a durao), desenvolvendo
produtos e servios apropriados a todos
os clientes, de acordo com a misso da
organizao.
Na primeira fase da modelagem,
foram feitos a formulao conceitual e o
projeto de mapeamento. Realizou-se
pesquisa documental, foi escolhida a meto-
dologia e a forma de representao dos
mapas. Os regulamentos internos, manuais
de procedimentos e rotinas, e outros
documentos existentes na unidade organi-
zacional foram consultados. Definiram-se,
tambm, os processos a serem mapeados;
um processo piloto para teste de meto-
dologia e visualizao do diagrama de
representao foi escolhido.
A unidade estudada tem suas atividades
definidas a partir da sua parte na misso
organizacional, que estabelecida por lei.
Como componente de uma organizao
pblica, a unidade est inserida no planeja-
mento governamental, o qual est estru-
turado na forma do Plano Plurianual (PPA),
que se desdobra em diretrizes e metas para
a administrao federal (SILVEIRA, 2005). As
funes da unidade esto definidas nos
macroprocessos da organizao, conforme
o planejamento governamental. O Plano de
Ao da Unidade o instrumento de
planejamento utilizado. Representa um
sistema de planejamento que contm as
funes e atividades a serem acompanhadas,
incluindo software elaborado internamente.
O Plano de Ao se reflete tambm como
estrutura de gesto, nas descries dos ma-
nuais internos e nas opes de objetos do
sistema de custos. Dessa forma, todos os
instrumentos de gesto esto alinhados em
uma mesma lgica e em linguagem
correspondente: os manuais estabelecem as
responsabilidades, o que feito e como
feito; e o sistema de custos registra quanto
custa o que feito.
Nesse contexto, a modelagem de
processos pode funcionar como instru-
mento de controle, na medida em que
possibilita revisar constantemente a base da
estrutura e apontar problemas e falhas que
se refletiro em cadeia pelos outros instru-
mentos utilizados. A modelagem registra
tarefas, fluxos de informao, controles,
alocao de pessoas e custos, alm dos
problemas. Manter os processos e os riscos
O mapeamento
de processos um
primeiro passo para
que a gesto da
informao possa
adquirir um mnimo
de critrio e viso
de futuro.
RSP
108
mapeados e atualizados pode ser uma
forma eficiente de planejar de baixo para
cima, de acordo com problemas tcnicos,
operacionais e administrativos. Enquanto
isso, os problemas externos de adaptao
da unidade e da organizao s mudanas
ambientais so absorvidos de cima para
baixo, complementando a atuao
gerencial.
A forma de modelagem escolhida foi
a Business Process Management (BPM), usando,
para a diagramao, a notao Business
Process Management Notation (BPMN). O
BPM uma abordagem funcional que trata
do planejamento, modelagem, controle e
execuo de processos de trabalho, orien-
tando as atividades. A notao BPMN foi
desenvolvida pelo Business Process
Management Iniciative (BPMI.org) e permite
representar as atividades de um processo,
sem esquecer os fluxos informacionais
relacionados a essas atividades, as pessoas
que as executam e seus papis, a sequncia
lgica na qual so executadas as tarefas e
os eventos ligados a elas. Tal forma de
representao permite que as pessoas
ligadas rea de negcio e seus clientes
possam entender o diagrama (Business
Process Diagram BPD) e, tambm, que os
profissionais da rea de tecnologia possam
traduzir mais facilmente o diagrama em
comandos de sistemas (BALDAM, 2007;
OMG, 2006).
As informaes utilizadas na unidade
organizacional foram identificadas e
descritas em catlogos, contendo: o obje-
tivo e a base legal de cada informao
coletada; os fornecedores e clientes da
informao; os gestores responsveis; os
sistemas utilizados para captar, organizar,
tratar e divulgar as informaes; os produtos
e servios gerados a partir da informao
coletada; a existncia ou no de projetos
de melhoria envolvendo a informao e
os sistemas ligados a ela; as formas de
controle de qualidade; e o fluxo da infor-
mao. Dado que a unidade no se orga-
nizava por processo, cada tipo de infor-
mao foi tratado como se gerasse um
processo, embora se referisse, na verdade,
a um produto na forma de uma base de
dados gerada durante o desenrolar do
processo de gerenciar a informao. Foi,
ento, elaborado o projeto de mapea-
mento, explicitando o objetivo do trabalho,
a metodologia de coleta de informaes e
o mapa inicial do processo piloto. Estava
includo o mapeamento de todos os
processos, em seis das cidades onde a
unidade organizacional atuava. Um
cronograma organizou as viagens para
coleta de informaes, anlise do conjunto
de informaes colhidas, elaborao dos
documentos de processo, anlise e criao
de indicadores, e uma possvel fase de
implementao de melhorias.
Elaborados os documentos de pro-
cesso com as informaes colhidas, estes
foram enviados por e-mail aos fornece-
dores de informao para serem confir-
mados. Houve tambm contatos por
telefone para esclarecimentos adicionais. Os
documentos detalharam os objetivos de
cada processo, as definies bsicas refe-
rentes s informaes usadas, as referncias
legais e normativas que forneciam base legal
e regulamentar s tarefas realizadas, e o
detalhamento das rotinas dos processos.
Nas rotinas, foram explicitados resultados
esperados para as tarefas, entradas e sadas
de dados e informaes durante a reali-
zao dessas, desvios detectados com
relao ao objetivo, custos e competncias
para realiz-las; utilizou-se um item de
controle inicial baseado no tempo de reali-
zao. Foi construda uma base de dados
com as informaes sobre todos os
processos, com vistas a facilitar a anlise
RSP
109
dos problemas e desvios e a construo
de indicadores.
A unidade organizacional estudada
gerenciava seus processos e sistemas de
forma descentralizada. Os vrios sistemas
captadores de informaes eram geren-
ciados por local de captao e por tipo de
informao captada. A anlise dos
processos mostrou que isso gerava desvios
de procedimentos e dificuldades de acom-
panhamento. Os custos foram avaliados,
e realizou-se a anlise de custo/benefcio
dos sistemas mais problemticos e mais
caros como forma de complementar o
quadro de concluses. Foram detectados
desvios nas tarefas com relao interpre-
tao dos regulamentos a serem obede-
cidos; relativos a etapas dentro de uma
mesma tarefa para locais diferentes;
problemas com a automatizao dos
sistemas e com os fluxos de alguns
processos. Esses desvios foram reunidos
e organizados; seus impactos e riscos,
avaliados; e alguns indicadores gerenciais,
formulados.
Para mostrar os resultados da mode-
lagem, suas concluses e sugestes, foi
elaborada uma apresentao chefia da
unidade. Com base nos indicadores e nas
concluses apresentadas, foram tomadas
algumas decises: organizar o trabalho da
rea de GI por processos e gerenciar os
sistemas existentes por tipos de informao
similar grupos de sistemas relacionados
passariam a ser gerenciados em um mesmo
local. O objetivo foi concentrar o geren-
ciamento para direcionar a soluo dos
problemas detectados e atribuir responsa-
bilidades definidas para cada sistema e
local. Os subcomponentes da sede da
unidade ficaram responsveis pelo controle
de qualidade da informao gerenciada e
pelo controle interno do processo de gesto
da informao. Os subcomponentes
existentes em outras cidades ficaram
responsveis pela captao e divulgao
das informaes de grupos de sistemas.
O projeto de modelagem inclua,
ainda, um prximo passo que seria a
elaborao do mapa estratgico da unidade
organizacional e a implantao da metodo-
logia Balanced ScoreCard (BSC). Essa ltima fase
ainda no foi implantada.
Concluso
A gesto de informaes baseada no
ciclo de vida da informao pode ajudar
a minimizar as diferenas existentes entre
organizaes pblicas e privadas, se estiver
fundamentada em projetos de melhorias
por nveis de maturidade. A GI por
processos, com o objetivo de galgar nveis
crescentes de maturidade, deve ter uma
prtica baseada no aprofundamento do
conhecimento e da competncia necessria
para atingir esse objetivo.
O mapeamento de processos um
primeiro passo para que a GI possa adquirir
um mnimo de critrio e viso de futuro.
Com o avano da implementao de
melhorias e com a formao de uma cultura
de melhoria constante, nveis superiores de
maturidade podem ser atingidos. A partir
do uso de critrios e indicadores de desem-
penho, os processos informacionais dentro
de uma unidade ou organizao podem
funcionar com maior efetividade e eficcia,
de maneira que seja vislumbrado um hori-
zonte de desenvolvimento.
Em relao ao caso relatado neste tex-
to, as decises ainda no tiveram tempo
hbil para serem avaliadas em toda sua
extenso, pois as mudanas so recentes.
Espera-se que, ao final de um ano, seja
possvel avaliar, pelo menos do ponto de
vista dos custos, e ter um resultado mais
preciso, comparando-se com o histrico do
RSP
110
ano anterior. Do ponto de vista do funcio-
namento e da efetividade dos processos e
sistemas, ser necessrio, ao final de algum
tempo, realizar pesquisa com os usurios das
informaes e com os administradores dos
sistemas, para coletar dados que permitam
avaliao mais detalhada. Os indicadores
construdos somente podero mostrar
resultado aps decorrido prazo suficiente
para anlise de srie histrica. Espera-se que
a implantao da metodologia BSC contri-
bua para melhor acompanhamento das
atividades e mantenha a ligao entre a
estratgia da unidade e as atividades descritas
e avaliadas nos processos de trabalho. Com
as mudanas ocorridas, possvel considerar
que a unidade organizacional poderia ser
classificada em um nvel acima do que estava
antes, passando para o nvel 2, no qual,
conforme Canada (2003), h processos e
prticas definidos mas no sistemticos,
existindo apenas um nvel mnimo de
disciplina e controle.
Entende-se que uma proposta de
prtica com fases definidas e metodolo-
gicamente bem fundamentada, conforme
sugerido no presente estudo, pode ser
adotada tanto em organizaes pblicas
quanto privadas, guardadas as devidas
especificidades.
(Artigo recebido em dezembro de 2008. Verso
Nota
1
O modelo de maturidade de gesto da informao permite avaliar as prticas utilizadas pelas
organizaes nessa rea, indicando o nvel de maturidade mediante a comparao com padres
utilizados no mercado e, consequentemente, possibilitando o desenvolvimento de melhorias. Para
mais informaes do modelo de maturidade de gesto da informao do Governo do Canad,
verificar http://www.informationmanagement.gc.ca/.
Referncias bibliogrficas
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RSP
112
O estudo trata da gesto da informao, utilizando a abordagem de nveis de maturidade como
forma de obter melhorias na governana corporativa de uma organizao do setor pblico. A gesto
da informao entendida como processo, e o mapeamento de processos tratado como primeiro
passo para gerar oportunidades de melhoria. Uma proposta de formato para modelar e descrever os
processos de gesto da informao apresentada, e um caso prtico de mapeamento baseado na
proposta descrito. O mapeamento foi realizado em uma organizao pblica, em uma unidade
organizacional responsvel por gerir grande parte das informaes corporativas da organizao.
Algumas fases do trabalho j foram cumpridas, e as fases seguintes fazem parte de um cronograma
em andamento. Os resultados prticos observados indicam que a metodologia proposta pode ser
interessante para atingir, paulatinamente, maiores nveis de conhecimento sobre como gerenciar
adequadamente a informao.
Palavras-Chave: Gesto da informao, governana corporativa, modelagem de processos.
La gestin de la informacin y la creacin de modelo de procesos
El estudio trata de la gestin de la informacin y utiliza el abordaje de niveles de madurez a fin
de obtener mejoras en la governanza corporativa de una organizacin del sector pblico. La gestin
de la informacin se entiende como proceso , y el registro de procesos es tratado como primer paso
hacia las oportunidades de mejora. Una propuesta de formato para modelar y describir los procesos
de gestin de la informacin es presentada, y un caso prctico de registro basado en la propuesta es
descripto. El registro fue realizado en una organizacin pblica, en una unidad organizacional
reponsable de regir gran parte de las informaciones corporativas de la organizacin. Algunas fases del
trabajo ya estn hechas y las fases siguientes hacen parte de un cronograma en marcha. Los resultados
prcticos ya observados indican que la metodologa propuesta puede ser interesante para que se
alcance mayores niveles de conocimientos respecto a cmo regir la informacin adecuadamente.
Palabras clave: Gestin de la informacin, governanza corporativa, modelo de procesos.
Information management and process modeling
The text deals with information management, using a maturity level approach as a path to
obtain corporate governance at a public organization. Information management is understood as a
process, and process modeling is considered a first step to generate improvement opportunities to
managing processes. A methodological procedure is proposed. Mapping and describing the proces-
ses of information management includes four phases: diagnosis, practice, measure construction,
and improvement. A case study is presented as an example. Results describe the initial phases of the
mapping process, and practical results already observed. The methodology used is an interesting
path to achieve higher levels of knowledge about how to properly manage information processes
inside a public organization.
Keywords: Information management, corporate governance, process modeling.
Economista; mestre em Cincia Poltica; especialista em Inteligncia Organizacional e Competitiva; doutora em
Cincia da Informao; analista do Banco Central do Brasil.

Contato: silvania.miranda@bcb.gov.br
RSP
113
Amelia Duarte
RSP Revisitada
A funcionria pblica sob a
Constituio de 1937
Amelia Duarte
Texto publicado na RSP, n
o
4, Maro de 1938
Na primeira edio de 2010 da Revista do Servio Pblico, a RSP Revisitada relembra
as lutas, ao longo da histria do pas, pela garantia dos direitos civis das mulheres
brasileiras, com a publicao deste artigo.
A trajetria profissional de Amlia Duarte exemplo do processo de afirmao da cida-
dania das brasileiras. Em 1936, ela rompeu paradigmas ao ingressar no Ministrio Pblico
Federal, tornando-se a primeira mulher nos quadros da instituio. Seguida do direito ao
voto, obtido em 1932, a conquista de Amlia Duarte foi um smbolo de que as brasileiras
estavam, sim, preparadas para exercer cargos mais elevados na Repblica.
A Revoluo de 30 fixa, na histria da evoluo social brasileira, um momento
de grande significao. A poca que imediatamente a precedeu pode ser caracte-
rizada pela frase de um dos ltimos chefes de Estado do Brasil, ao definir como
caso de polcia a questo social, quando as legislaes da generalidade dos povos
cultos a ela j dedicavam cuidados especiais.
Sem nos determos sbre a lista habitual das liberdades individuais,
reproduzidas na maioria das Constituies novas diz o notvel professor Mirkine-
Guetzvitch, em estudo sbre as Cons-
tituies de aps guerra no assinala-
remos aqu sino as novas tendncias,
as novas concepes sociais que se ex-
pressam nessas Constituies. (As no-
vas tendncias do Direito Constitucional, trad.
de Candido Motta Filho, 1933, pag.79).
RSP
114
A funcionria pblica sob a Constituio de 1937
A reforma da Constituio brasileira
de 91, em 1926, nenhuma modificao a
propsito introduziu no pas, resultado sse
que no se deve atribuir to somente
ausncia de partidos de esquerda com
representao na Assemblia Legislativa,
pois, como assinala o referido Mirkine: a
apario dos direitos sociais em algumas
declaraes novas foi devida influncia
dos socialistas (Alemanha, por exemplo).
Mas, nas Assemblias constituintes em que
o papel dos socialistas era modesto ou
mesmo insignificante, os direitos sociais
entraram nos textos constitucionais
(ibidem, pag. 150).
Dessa situao, que registramos apenas,
resultou, indubitavelmente, expandirem-se
todos os anseios recalcados, ldimos ou no,
na segunda Constituinte Republicana, que
foi da Revoluo de 30 uma consequncia.
Por isso mesmo, o estatuto poltico
de 34, ao contrrio do de 91, mais preo-
cupado, na implantao da forma federa-
tiva no pas, em bem fixar as atribuies
da Unio e dos Estados, no modelou to
somente para o corpo poltico nacional um
figurino de linhas gerais e, sim, desceu por
vezes a minudncias at ento a cargo de
leis ordinrias.
Dessarte, alis a exemplo da Constituio
alem, dedicou ao funcionrio pblico
cuidados especiais de proteo aos seus
particulares intersses e, mui especialmente,
mulher garantiu, como norma geral, o
direito de acesso a todos os cargos pblicos,
qualquer que fsse o seu estado civil.
O substitutivo, apresentado Comisso
constitucional pelos relatores do captulo da
Constituio: Dos funcionrios pblicos, ao
dispositivo (art. 90); Os cargos pblicos so
acessveis a todos os brasileiros, observadas as condies
que a lei estatuir. Excepcionalmente, um extrangeiro
poder ser contratado para desempenho de funo
pblica, estava assim justificado:
sse artigo, em sua primeira parte,
reproduz o artigo 73 da Constituio de
1891. J a Constituio do Imprio
preceituava. no art. 179. n
o
14, que todo
cidado podia ser admitido aos cargos
pblicos. sem outra diferena que no fsse
a de seus talentos e virtudes. Ao dispositivo
do citado artigo 90 que consagra o
princpio salutar de que os cargos pblicos
no podem constituir privilgios de classes
ou de pessoas, julgamos necessrio acres-
centar a clusula sem distino de sexo ou de
estado civil. Quanto segunda parte do art.
90, preferimos a disposio contida na
emenda n
o
30-B. substituindo na mesma a
expresso nimiamente tcnica pela rigorosa-
mente tcnica (Anais da Assemblia Nacional
Constituinte, vol. X, pago 421, 1936).
As razes por que considerava neces-
srio acrescentar sem distino de sexo ou de
estado civil ao referido preceito constitu-
cional, no nas deu o legislador.
Teremos assim, para fundamentar as
concluses a que pretendemos chegar neste
estudo, de em rpido bosquejo
apreciar o ambiente brasileiro, com relao
condio da mulher.
No ser, assim, sem oportunidade,
lembrarmos que o individualismo da
Constituio de 91 permitira ao legislador
ordinrio usar e abusar das suas atribui-
es com respeito situao jurdica da
mulher. Pela lei eleitoral, negara-lhe le, com
excepo do Estado do Rio Grande do
Norte, o exerccio do voto, a despeito do
princpio constitucional de que eleitores
eram os cidados maiores de 21 anos,
alistados na forma da lei.
No nosso velho Cdigo Comercial e
em leis posteriores, se afirmou sempre o
princpio proibitivo de desempenho, pelas
mulheres, dos ofcios de corretor e leiloeiro.
Em Estados do Norte, imbudo por
certo o legislador de uma concepo
RSP
115
Amelia Duarte
errada da vida, impusera-se mulher a
perda do cargo pblico que exercesse, pelo
efeito de contrair matrimnio.
Para a modificao dsse estado de
cousas, pouco conseguira at ento, ora
isoladamente, ora com funo associativa,
o esfro feminino no Brasil, o qual ia
sempre de encontro barreira de tolos
preconceitos, que se resumiam, no caso,
no receio infundado de perigo de sub-
verso da moral social.
A Revoluo de 30 implantou a respeito
uma mentalidade inteiramente nova no
Brasil. Sentira ela de perto os anseios da
mulher brasileira, de renovao do nosso
ambiente poltico; tivera-a lado a lado na
cruzada das idias novas e, por isso mesmo,
lhe premiaram a cooperao os vencedores.
Ao ser, algum tempo depois, promulgado
o Cdigo Eleitoral, foi mulher atribudo
o direito de votar e ser votada. Iniciava-se
assim uma poca inteiramente nova no pas
e com tal fra de manifestao que a
despeito da ascendncia do marido sbre a
mulher na sociedade conjugal, considerada
pelo Cdigo Civil relativamente incapaz
para a prtica de certos atos da vida no
hesitaram os Tribunais Eleitorais, em vrias
decises, em julgar desnecessria a outorga
marital para que a mulher casada pudesse
cumprir o seu dever cvico.
Mas uma lei ordinria, como o
Cdigo Eleitoral, no oferecia as mesmas
garantias de estabilidade que um preceito
constitucional, e, da, ao se instalar a segunda
Assemblia Constituinte Republicana, o
cuidado da Federao Brasileira pelo
Progresso Feminino entidade que, com
filiais em todos os Estados, chefiara
destemerosamente, desde longos anos, a
campanha de defesa dos direitos da mulher
no pas em ver as suas aspiraes bsicas
incorporadas ao estatuto poltico que
aquela Assemblia elaboraria.
No contava a, porm, a Federao
com uma autntica representante das suas
hostes e, por isso mesmo, a sua ao no
se poderia fazer sentir diretamente no
plenrio da Assemblia e sim na arregi-
mentao de partidrios isolados.
Preparadas por ela as emendas que
consubstanciavam os pontos bsicos do
seu programa, encaminhou-as a amigos da
sua causa, que, por sua vez, as incorpo-
raram Constituio de 34.
A essa altura, cabe-nos, a bem da
verdade e da justia, salientar aqu o apio
que sempre prestou a essa associao o
presidente Getlio Vargas, a quem as
mulheres no Brasil devem, em grande parte,
a sua nova condio jurdica.
Mas, dentre as emendas a que nos
referimos, achava-se a que interditava lei
ordinria o afastamento da mulher de
qualquer cargo pblico em razo do sexo
ou do estado civil, que a Constituio de 34
consagrou. E a despeito do seu dispositivo
(art. 170), que conferia ao Poder Legislativo
Nacional a atribuio de elaborar o Esta-
tuto do Funcionrio Pblico, as Consti-
tuies dos Estados, talvez com excluso
apenas de Minas, Paran, Pernambuco e
Par, todas, expressamente, acolheram
aquele princpio, cuja vigncia entre ns foi,
alis, de salutar efeito. Basta dizer que nesse
decurso de tempo, para postos de acen-
tuado destaque e responsabilidade, foram
vrias mulheres nomeadas.
Assim, ao lado das oficiais de gabinete
de Ministros e da Presidncia da Repblica,
figuravam as promotoras pblicas, as
consulezas e as professoras de escolas
superiores.
Foi nesse ambiente, inteiramente favo-
rvel ao elemento feminino, que entrou a
vigorar a Constituio de 37.
L-se no seu artigo 122, n
o
3: os
cargos pblicos so igualmente acessveis
RSP
116
A funcionria pblica sob a Constituio de 1937
a todos os brasileiros, observadas as
condies de capacidade prescritas nas leis
e regulamentos.
Que ela admite a mulher funcionria,
dvida alguma pode subsistir. Bastar
atender letra h do seu artigo 156: os
funcionrios tero direito a frias anuais,
sem descontos, e a gestante a tres mses de
licena com vencimentos integrais.
Quais, porm, as condies de capaci-
dade, a que alude a Constituio e que o
legislador ordinrio poder prescrever?
Parece-nos que to somente as de
ordem intelectual, demonstradas em
concurso de provas ou de ttulos (art. 156,
letra b) e no de forma a especialmente
atingir mulher.
Muito se falou que, ao regulamentar o
dispositivo constitucional que veda a
acumulao de cargos pblicos, o atual
Govrno afastaria das reparties pblicas
o elemento feminino, com excepo apenas
das mulheres que provassem ser, na famlia,
o seu arrimo.
De passagem, focalizemos a dificul-
dade de ser essa situao apurada, pela
delicadeza de uma investigao em trno
da vida ntima das famlias, para registrar-
mos com prazer que o decreto-lei sbre
as acumulaes no consagrou tal injustia,
que seria mesmo porque no dizer?
uma anomalia ao liberalismo da nossa
legislao, no tocante ao exerccio, pelo
indivduo, de atividades lcitas.
Muito ao contrrio, instaurado o novo
regime, o elemento feminino continuou a
ser aproveitado para o preenchimento de
vagas nos quadros da administrao
pblica. A propsito, vale a pena citar uma
recentssima deciso do ilustre general
Eurico Dutra, consoante notcia dos jornais,
indeferindo o requerimento de um senhor
que desejava fsse tornada sem efeito a
nomeao de sua companheira para um
cargo do Ministrio da Guerra, depois de
um concurso de provas, no qual a
candidata se classificara em 1
o
lugar.
Por tais fundamentos, que preconizam
j o esprito que anima o Estado Novo a
respeito da mulher que trabalha, no
hesitamos em afirmar que, existindo as leis
em funo histrica como corolrio de
necessidades ambientes, o fato de expres-
samente no inserir a Constituio de 37
um dispositivo que especialmente salva-
guardasse a situao da mulher, quanto ao
acesso a todos os cargos pblicos, s pode
ser atribudo circunstncia de ser ela a
mais promissora, quando aquele estatuto
poltico foi promulgado.
A nosso ver, pois, a prpria mulher,
pela sua inteligncia, inteireza de carter e
tino administrativo, ter presentemente
muito mais a fazer em benefcio de sua
causa do que um preceito legal. E que a
respeito no se trata mais entre ns de uma
poca de reivindicaes e sim da consoli-
dao de uma situao conquistada.
RSP
Revista do Servio Pblico Braslia 61 (1): 117-124 Jan/Mar 2010 117
Christopher Pollitt analisa a nova estrutura da gesto pblica no sculo 21
Reportagem
Christopher Pollitt analisa
a nova estrutura da gesto
pblica no sculo 21
Em 16 de maro deste ano, a Escola
Nacional de Administrao Pblica
(ENAP) recebeu o professor-pesquisador
Christopher Pollitt, da Universidade
Catlica de Leuven, na Blgica. Pollitt
proferiu a palestra Rumo a uma nova
estrutura de Gesto Pblica no sculo
21, promovi da pel a Escol a e pel a
Secretaria de Gesto do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto
(Seges/MP), com apoio do Projeto
Dilogo Setoriais Brasil-Unio Europeia.
Essa foi a segunda vez que o
professor ingls participou de atividade
na ENAP. Em novembro de 2002, ele
havia proferido a palestra Reformas da
Gesto Pblica: a experincia internaci-
onal pode ser transferida?, como parte
do Ciclo de Seminrios Internacionais:
A Nova Gesto Pblica em Debate
evento organizado em parceria com a
Seges/MP e apoio do Conselho Brit-
ni co e do Tri bunal de Contas da
Unio (TCU).
Christopher Pollitt professor-
pesqui sador de Gesto Pbl i ca do
Instituto de Gesto Pblica da Univer-
sidade Catlica de Leuven e autor de
livros de referncia na rea de adminis-
trao pblica. editor da International
Review of Administrative Sciences. Foi professor
de Governo e reitor de Gesto Pblica de
Cincias Sociais na Brunel University
(1990-1998) e professor de Gesto
Pblica na Erasmus Universiteit, em
Rotterdam (1999-2006).
Esta reportagem busca sintetizar os
principais tpicos apresentados pelo
professor Pollitt em sua recente palestra na
ENAP.
RSP
118
A Gesto Pblica no sculo 21
O futuro da maioria dos cidados
est associado atuao das escolas
pblicas e escolas de administrao
pblica. Assim iniciou o professor
Christopher Pollitt sua palestra sobre a nova
estrutura da Gesto Pblica no sculo 21,
valorizando o papel das escolas de governo
e da educao como centros que atuam
antecipando os problemas enfrentados
diariamente pelo cidado e pelos servi-
dores pblicos.
Para ele, falar sobre os rumos da
Gesto Pblica um desafio cujo debate
se inicia pela cuidadosa escolha das palavras
do ttulo de sua palestra: (em ingls Towards
a New Public Administration in the 21st
Centur y): O ttulo um convite para
especular sobre o futuro. A palavra rumo
(towards, em ingls), no entanto, significa um
movimento ainda incompleto. O que
certamente verdade quando o tema so as
reformas na administrao pblica.
Um segundo aspecto a destacar em
decorrncia de ser algo em constante
mudana que se avalia uma estrutura
(framework, em ingls), e no exatamente
uma teoria ou modelo, quando se
discute a nova gesto da administrao
pblica.
Pollitt justificou tambm o uso da
preposio em (in, em ingls). Para ele no se
trata de discutir uma estrutura para o sculo
21, mas no sculo 21. Essa escolha marca a
diferena entre apontar o que vai acontecer
em 90 anos ou mesmo as transformaes
no futuro prximo, sem conhecer muitos
elementos novos que ainda no foram
previstos, e discutir sobre como evoluem
aspectos presentes em nossa atualidade e que
devem persistir como parte das questes
estruturais que continuaro a ser parte da vida
do cidado e dos tericos do tema.
Cerca de 270 pessoas assistiram a palestra de Christopher Pollitt na ENAP.
RSP
Nesse sentido, sua palestra foi voltada
para os desafios mais gerais que ocorrem
atualmente e temas de gerenciamento ou
ideias de administrao relacionadas a esses
desafios. Deve-se ter em mente que os
antigos desafios no desapareceram.
Muitos permanecem: corrupo, proce-
dimentos burocrticos rgidos. Por essa
razo, no trago uma lista exaustiva dos
novos desafios, advertiu Pollitt.
Novos desafios
Profundidade e durao da crise
econmica e fiscal
Para o setor pblico, de modo parti-
cular na Unio Europia, as piores conse-
quncias da atual crise econmica e fiscal
ainda esto por vir. E ainda sero sentidas
por muitos anos, o que resultar em
mudanas estruturais que constituiro uma
nova era, acredita o professor.
Pollitt se baseia em evidncias apontadas
pelo Tesouro Britnico, que projeta a
necessidade de cortes nos gastos pblicos
durante os prximos seis anos para que se
consiga contornar o dficit atual. Outra
previso subsequente a austeridade.
Citando exemplos de pases europeus, ele
refora a necessidade de diferenciar a gravi-
dade da situao de cada pas. O Reino
Unido enfrenta um quadro particularmente
ruim porque tinha um setor bancrio e imo-
bilirio de grande relevncia econmica.
Os pases mediterrneos enfrentam o
mesmo problema. Na Alemanha e na
Frana, h menos dificuldades. E a
Escandinvia se encontra em situao mais
estvel. Segundo Pollitt, mesmo pases que
estavam indo muito bem e com fortes
setores bancrio e imobilirio sofrero
problemas no setor pblico.
No caso do Brasil, explica Pollit, em
que a crise teve menos repercusso e as
consequncias aparentemente no so to
diretas, preciso que os brasileiros tenham
em mente o quadro de conteno de gastos
com que trabalham os Estados Unidos e
a Europa Ocidental. preciso perceber
que haver uma mudana na psicologia da
relao entre Estado e cidado nesses
lugares.
Pollitt elabora a questo mostrando
que o momento de dificuldades econ-
micas na Europa acontecer de forma to
severa que poder ameaar o modelo
social europeu, conhecido como Estado
de bem-estar, afetando servios sociais de
Reconhecer a complexidade dos
temas graves
H novidades na literatura, segundo
Pollitt, que destacam as maneiras de
tratar as questes graves, aqueles pro-
blemas complexos que desafiam os
governos. Entre esses problemas,
destacam-se a violncia, as drogas, a
pobreza.
Iniciou-se um debate sobre a necessi-
dade de novas iniciativas e de abor-
dagens originais por conta das exi-
gncias mais complexas do eleitorado
europeu, que se tornou mais sofisti-
cado. O cidado est menos interes-
sado em partidos polticos, ele espera
resultados do governo.
Como os efeitos esperados de pol-
ticas sobre tais questes acontecem no
longo prazo, h um paradoxo em
relao s medidas para combat-las,
pois estas so de carter mais
imediatista. Os eleitores, no entanto,
querem resultados. Assim, cresce o
debate sobre quais so as formas
adotadas pelos diferentes governos
para tratar cada um desses temas.
RSP
120
base, como sade, educao e as aposen-
tadorias, entre outros benefcios. Tais
medidas causaro grande impopularidade,
podendo provocar crises de legitimidade
para alguns governos.
Cidadania mais ativa e educada,
menos partidria
Os cidados esto diferentes de
geraes pregressas. So mais ricos, mais
educados, tm expectativas, so impa-
cientes. No se impressionam facilmente
com ordens nem sistemas hierrquicos. So
pessoas com cada vez maior capacidade
de organizao e mobilizao.
As tecnologias atuais auxiliam e
potencializam as novas habilidades. Como
exemplo, Pollitt destaca que possvel
organizar uma mobilizao de milhares de
pessoas em Londres em menos de 24
horas graas a recursos como a internet.
Cidados se renem em blogs que captam
em poucos dias centenas de milhares de
assinaturas, que podem ser apresentadas ao
governo. A nova realidade significa um
novo ambiente para polticos, que carrega
em si desafios imprevistos.
Mdia mais rpida e agressiva
(peixe no aqurio)
A partir do novo perfil do cidado,
estabelece-se uma nova identidade para a
mdia. A mudana ocorre em duas
dimenses. Uma pode ser explicada pela
relao indita entre a mdia, que se tornou
mais ousada, e a poltica. Isso produziu
uma atitude ctica por parte da imprensa,
em relao ao governo, em todos os pases.
A segunda transformao aconteceu no
tamanho e nos recursos tcnicos da mdia.
Ela se tornou uma indstria de grande por-
te. Pollitt ressaltou que, em estudo feito na
Dinamarca, um levantamento com servi-
dores de carreira de ministrios e agncias
governamentais em altos cargos sobre a
adequao do nvel de cada funo com a
capacitao recebida pelos funcionrios
apontou que eles se sentiam seguros em seus
papis. A nica ressalva mencionada com
frequncia foi o despreparo para respon-
der s demandas da mdia.
Nesse mesmo estudo, descobriu-se
que a mdia dinamarquesa empregava trs
vezes mais que h 20 anos. Existem mais
cursos universitrios de graduao e ps-
graduao em jornalismo. A mdia est
maior, mais gil, tem mais empregados,
mais canais de comunicao e mais ousadia
perante o governo. O fato de relevncia
dentro da estrutura da administrao
pblica porque se reflete diretamente nas
relaes entre polticos e funcionrios do
alto escalo do governo, alm de ter
impacto na relao de ambos os lados com
os cidados, explicou Pollitt. O professor
usou a expresso peixe no aqurio para
caracterizar a maneira como os integrantes
do governo so submetido a uma cons-
tante vigilncia.
Escala internacional de desafios
(mudanas climticas, crime organi-
zado, acordos comerciais)
Pollit destacou a natureza internacional
de certos problemas que a administrao
pblica enfrenta como outro amplo
desafio de destaque. H questes que no
se restringem fronteira, mesmo num pas
enorme como o Brasil ou em espao
poltico como a Unio Europeia. Entre os
assuntos, h os mais explcitos, como as
mudanas climticas e acordos de comr-
cio internacional, e outros menos patentes,
que o caso do crime organizado.
necessrio fortalecer as relaes entre as
polcias federais dos pases, por exemplo,
com intercmbio de dados e possibilidade
de uso comum de ferramentas para coibir
RSP
os crimes de carter transnacional. Assim,
a escala internacional tornou-se um novo
item na agenda da administrao pblica.
Maior reconhecimento da impor-
tncia da motivao para o servio
pblico
O ltimo novo desafio geral apon-
tado por Pollitt trata da importncia da
valorizao do servio pblico, questo
recorrente no meio acadmico. De encon-
tro teoria da escolha racional e do agente
principal, que teve auge nas dcadas de
80 e 90 do sculo XX, principalmente nos
Estados Unidos, h evidncias sugerindo
que a forma como a maioria dos servi-
dores pblicos pensa e se comporta
ainda mais complexa. Surge ento a ideia
de que servidores pblicos tm moti-
vao intrnseca gesto pblica, um dos
questionamentos mais disseminados em
vrios pases e no meio acadmico. Para
eles, a recompensa vai alm da remune-
rao. H satisfao em saber que de
alguma forma, em sua viso, ele serve ao
interesse pblico.
Destaca-se a valorizao, presente em
todo servio pblico, mas evidenciada
principalmente nas reas de sade e
educao. H pesquisas empricas com o
intuito de medir a extenso desse fen-
meno. Para Pollitt, no entanto, a ateno
deve ser voltada existncia de tal
dimenso devido importncia desse
recurso para a administrao pblica. A
motivao intrnseca ao servio pblico
deve ser preservada onde foi detectada e
incentivada nos espaos em que ainda no
foi percebida, afirmou.
preciso, segundo o professor,
enxergar os servidores pblicos como
pessoas que respondem mais do que
apenas aos incentivos da remunerao.
O sal ri o se torna i mportante at
determinado ponto, em especial para os
servidores que tem baixa remunerao,
mas a partir da quantia considerada
adequada, a motivao se torna crucial
para melhorar o desempenho. preciso
atender s aspiraes mais elevadas do
servidor pblico.
Alguns temas administrativos
atuais
Abordagens de governo unificado,
como um todo
Relacionados aos desafios mais amplos
encontram-se temas de gesto mais especfi-
cos. Dentro dessa linha est a abordagem do
governo como um todo, assunto vinculado
ideia dos temas graves. O governo unifica-
do envolve coordenao horizontal entre
diferentes setores do servio pblico em n-
veis de governo diversos. Abrange tambm
articulao estreita entre governo e outras par-
tes da sociedade como associaes, empresas,
organizaes voluntrias, sempre com
enfoque na horizontalidade.
Essa uma proposta difundida em
vrios pases que, segundo Christopher
Pollitt, provavelmente crescer nos pr-
ximos anos. O auxlio tcnico propor-
cionado por novas tecnologias, que resulta
em facilidades como o governo eletrnico,
ser capital dentro do processo de tornar
unificada a administrao pblica. Para
exemplificar, Pollitt lembrou a reunio de
servios de diversos setores do governo
ingls num site comum, que alimenta o
banco de dados de cada agncia envolvida.
Em situaes mais complexas, signi-
fica redirecionar investimentos de maneira
a aperfeioar os resultados. Com tal intuito,
articulam-se autoridades de diferentes reas
para implantar a poltica mais indicada.
Apreende-se que h casos em que a
complexidade da situao exige a viso do
RSP
122
todo para enxergar a origem do problema
e como melhor preveni-lo, explicou.
Segundo Pollitt, o programa de
melhora no servio de sade pblica no
subrbio de Glasgow, no Reino Unido,
exemplifica essa questo. Para mitigar o
quadro, o governo repassou a verba para
as autoridades de sade. Estudos poste-
riores comprovaram que se a mesma
quantia fosse aplicada em habitao, o
resultado seria mais significativo. Isso
devido ao fato de a dificuldade em sade
advir da precariedade da habitao e da
dieta alimentar na regio.
Assim, um dos grandes desafios da
administrao pblica, na opinio de
Pollitt, a necessidade de tornar o
governo horizontal, com a viso do todo.
Mudana que se mostra benfica em
projetos-piloto de unificao de resposta
no nvel nacional.
Fortalecendo administrao por
desempenho e tomada de decises
baseada em evidncias
Em segundo lugar entre os desafios
relacionados, est o fortalecimento da
gesto por desempenho e a tomada de
decises baseada em evidncia. Esse um
assunto conhecido, que tem sido discutido
h mais de uma dcada. A poltica baseada
em evidncia (EBP, sigla em ingls) foi
adotada na Inglaterra pelo ex-primeiro-
ministro Tony Blair.
Num primeiro momento, o meio
acadmico recebeu positivamente a
novidade, mesmo que a necessidade de
conceituar o ter mo evidncia tenha
causado debate entre pesquisadores. A
dificuldade maior se apresentou na tenta-
tiva de colocar em prtica a EBP quando
as evidncias vo em direo oposta ao
programa de governo do partido que
vence as eleies ou s declaraes
pregressas dos polticos eleitos para
cargos pblicos.
Pollitt usa a sentena de morte como
exemplo. Abolida na Inglaterra h dcadas,
foi apontada em pesquisas de opinio,
como recebendo o apoio de 75% da
populao. De acordo com a poltica
baseada em evidncia, o resultado signi-
fica que os polticos precisam restabelecer
a pena de morte no pas. Para o fazerem,
no entanto, teriam de ignorar os inmeros
estudos que apontam que a sentena de
morte ineficiente na diminuio de crimes.
Haveria, ainda, o embate com o esta-
tuto da Unio Europeia, que determina aos
Estados-membros no adotar a pena de
morte. Pollitt ressalta, dessa forma, que a
poltica baseada em evidncias um desafio
para os polticos, que podem se encontrar
em situaes desconfortveis.
Mais transparncia e responsabi-
lizao
Outro tema destacado foi a necessidade
de maior transparncia e responsabilizao.
Pollitt alerta para o risco de se apresentar a
transparncia como resposta definitiva para
todas as questes de atrito entre a adminis-
trao pblica e o cidado. A ideia de trans-
parncia tende a ser considerada como a
possibilidade de dar aos cidados acesso a
todo e qualquer detalhe dos processos que
levaram s decises que polticos e servidores
pblicos realizaram em seu nome.
Pollitt se disse ctico em relao a essa
viso ao observar que as leis de liberdade
de informao, disseminadas amplamente
nos ltimos 20 anos no Canad, Estados
Unidos e Reino Unido, no so usadas por
milhares de cidados interessados em
detalhes. As pesquisas mostram que cerca
de 70% das solicitaes so usados pela
mdia e para servir a interesses corpora-
tivos e no aos cidados.
RSP
O caso do Canad foi por ele utilizado
como emblemtico. Todo cidado cana-
dense pode exigir ter acesso ao contedo de
qualquer mensagem eletrnica enviada por
servidores pblicos. Em tese, possvel ver
todos os documentos encaminhados aos
ministros. O resultado de tamanha visibilidade
pode levar a que as pessoas parem de enviar
documentos e e-mails e passem a se reunir
em grupos de conversa nos corredores.
Para Pollitt, no se pode desconhecer
que a poltica exige algum tipo de
confidencialidade. H situaes em que os
polticos tm de aceitar o meio termo.
Momentos em que precisam abrir mo de
algo para obter um resultado mais amplo
em troca. As reunies de cpula na Europa
exemplificam esse conceito. O que
acontece na discusso entre os represen-
tantes de cada pas no disponibilizado
para a mdia. J o resultado acordado
amplamente publicado, seguido de decla-
raes dos atores envolvidos, mas detalhes
da negociao permanecem em sigilo.
O pesquisador alerta que existe, sim, a
transparncia benfica. Uma solicitao em
rgo administrativo, por exemplo, pode
conter um servio de acompanhamento.
Em alguns casos, com a mesma infor-
mao do servidor, um sumrio das legis-
laes relativas ao assunto, o andamento
da situao. A implantao de servios
dessa natureza faz parte do processo de
mudar a relao entre cidado e Estado,
em que o ltimo deixa de ser um espao
inatingvel com o intuito de punir para se
equiparar ao cidado e, assim, ajud-lo.
a ideia do Estado prestador de servio.
Mais treinamento para oficiais em
contextos internacionais
O prximo tema retoma o desafio das
questes de escala internacional. Com o
aumento da circulao devido quebra das
fronteiras, faz-se necessrio treinamento es-
pecfico para os funcionrios que trabalham
em contextos internacionais. Segundo Pollitt,
cada pas trata isso de maneira diferente, mas
h bons exemplos.
Ao trabalhar para o governo finlands
na dcada de 1990, Pollitt participou das
mudanas ocasionadas no governo ao
aderir Unio Europeia em 1999. Os trs
primeiros escales da administrao pblica
passaram por capacitao que inclua no
somente cursos sobre as novas regras do
governo, mas tambm aulas sobre as
questes culturais relacionadas aos outros
membros. Os gestores pblicos levaram
esse nvel da preparao a srio. Estudaram
idiomas, fizeram simulaes de debates.
No ensino da administrao pblica
nos nveis de mestrado ou doutorado, v-
se que os alunos tm interesse em traba-
lhar em instituies internacionais, como
as agncias da Unio Europeia, organi-
zaes de caridade internacionais, Banco
Mundial, Organizao Mundial do
Comrcio (OMC). O assunto desperta
interesse em jovens talentosos, que devem
ser preparados para agir na rea.
Gesto de novas tecnologias
Dentro da perspectiva da estrutura
para o sculo 21, Pollitt destaca a gesto
de novas tecnologias. O pesquisador fez
um projeto h trs anos sobre o impacto
das novidades tcnicas na administrao
pblica. A concluso foi que a tecnologia
tem efeito profundo na forma como a
administrao pblica funciona, com
possibilidade de simplificar muitos
processos. Pollitt exemplifica enumerando
as transformaes no trabalho policial
durante os ltimos 15 anos.
Hoje a cincia permite encontrar
criminosos de maneira mais simples e
eficiente. Nesse exemplo assim como em
RSP
124
outras reas, as novas tecnologias influen-
ciam a gesto governamental em nveis
que vo alm dos servios eletrnicos
do governo. Esse processo deve se
acentuar nos prximos 10 anos, mas j
realidade em muitos pases, em que a
maior parte das transaes pode ser feita
eletronicamente.
Mudana de cidados por meio de
direcionamentos brandos
Uma ideia emprestada da economia e
da psicologia a de direcionamentos
brandos para tratar dos temas graves e
mudar os maus hbitos da populao.
Evidncias mostram que um ataque frontal
a esses problemas funciona menos que um
direcionamento persistente. Um exemplo
so as polticas de combate ao consumo
de lcool por motoristas, problema que
causa milhares de mortes no mundo. Alm
das campanhas de alerta, faz-se necessria
a introduo de iniciativas de menor
repercusso, como aumentar o preo de
bebidas alcolicas e uso de bafmetro
para auxiliar as campanhas educativas.
a ttica de reduzir a rea de conforto
das pessoas que tm determinado com-
portamento. No exemplo do consumo de
lcool antes de dirigir, o Reino Unido
conseguiu diminuir substancialmente a
incidncia de acidentes automotivos relacio-
nados ao consumo de lcool no perodo
de uma gerao. Incutiu-se nos jovens o
comportamento de uso de txi e monito-
ramento de um cidado sobre o outro,
sempre com o auxlio dos direcionamentos
brandos. O que se apreende o uso de
iniciativas criativas em lugar da punio para
garantir o cumprimento da lei.
Resposta diversidade
Pollitt tambm tratou em sua palestra do tema da diversidade. Ele conceitua
diversidade como rtulo para tudo aquilo que diferencia um cidado do outro: etnia,
religio, sade fsica e mental, deficincias, idade. Christopher Pollitt disse considerar
lento o processo de avano pela valorizao da diversidade. Em seguida, enumerou
questes tidas como importantes. Em primeiro lugar, salientou que apenas uma parcela
da populao no faz parte de pelo menos grupo considerado minoria. A
probabilidade que todo cidado se encaixe em alguma categoria pelo menos por
um perodo da vida.
Assim, os sistemas pblicos tm que se adaptar. Ele destacou que uma nova lei no
Reino Unido introduz um princpio geral de que locais pblicos e estabelecimentos
comerciais tm de oferecer um ambiente propcio a qualquer tipo de deficincia.
E tambm que os sites do governo na internet, por exemplo, tm opes de infor-
maes em outras lnguas, alm do ingls. Dar acesso informao para cidados na
lngua deles um exemplo da ateno que deve ser dada pela administrao pblica
diversidade. uma demonstrao pblica de respeito s diferenas, enfatizou Pollitt.
A maior vantagem da tecnologia da informao, segundo o pesquisador, a facili-
dade da implantao de mudanas como essas.
RSP
Para saber mais
125
Revista do Servio Pblico Braslia 61 (1): 125 Jan/Mar 2010
Para saber mais
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revista, para o e-mail editora@enap.gov.br ou por carta, para o endereo
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Gesto da informao em organi-
zaes pblicas
CHOO, Chun Wei. Gesto de informao
para a organizao inteligente: a arte de explorar
o meio ambiente. 1 ed. Lisboa: Caminho,
2003. 366 p.
STAREC, Cludio. Gesto estratgica da
informao e inteligncia competitiva. 1 ed. Rio
de Janeiro: Saraiva, 2005. 368 p.
http://www.decigi.ufpr.br/
Intersetorialidade e transversa-
lidade: a estratgia dos programas
complementares do Bolsa Famlia
SILVA, Maria Ozanira da Silva; YAZBEK,
Maria Carmelita; GIOVANNI, Geraldo di.
A poltica social brasileira no sculo XXI: a
prevalncia dos programas de transferncia
de renda. So Paulo: Cortez, 2004. 223 p.
SUPLICY, Eduardo Matarazzo. Renda
bsica de cidadania: a resposta dada pelo ven-
to. Porto Alegre: L & PM, 2006. 119 p.
(Coleo L & PM Pocket ; v. 501).
http://www.mds.gov.br/bolsa
familia/programas_ complementares
Articulao federativa na prestao
de servios sociais no Brasil
COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando.
Avaliao de Projetos Sociais. 4 ed. Rio de
Janeiro: Vozes, 2001. 312 p.
http://www.mds.gov.br/progra-
mas/rede-suas/protecao-social-basica/paif
RSP
Acontece na ENAP
Acontece na ENAP
ENAP lana curso Liderana Dinmica no
Servio Pblico
No perodo de 2 a 4 de maro, a ENAP realizou
a primeira edio no Brasil do curso Liderana
Dinmica no Servio Pblico. A atividade, includa
este ano no calendrio da Escola, resultado da adap-
tao do curso Leading for Results, oferecido pela
Canada School of Public Service (CSPS). Participaram dessa capacitao piloto especialis-
tas em polticas pblicas e gesto governamental (EPPGG), servidores e colaboradores
da ENAP (que haviam participado de curso similar na CSPS em 2009) e representantes de
escolas de governo parceiras deste projeto.
O curso abordou as seguintes questes: autoconscincia do lder, o lder como
comunicador, valores e tica do lder no servio pblico, como liderar mudanas,
e desenvolvimento de parcerias e comunidades. A atividade contou com duas
facilitadoras canadenses, Adle Copti-Fahmi e Marie-France Desmarais, e um brasileiro,
Luiz Srgio Gomes da Silva.
14
o
Concurso Inovao premia iniciativas
em seis reas temticas
A classificao das dez iniciativas premiadas no
14 Concurso Inovao foi divulgada no dia 16 de
maro, em cerimnia que tambm marcou o lana-
mento da 15 edio do concurso. Participaram da
solenidade o secretrio-executivo do Ministrio do
Planejamento (MP), Joo Bernardo Bringel, os mi-
nistros da Educao, Fernando Haddad, e da Secretaria Especial de Polticas para as
Mulheres, Nilcea Freire, e a presidente da ENAP, Helena Kerr do Amaral.
O ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), do Instituto Nacional
de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep/Ministrio da Educao)
conquistou o primeiro lugar entre as vencedoras, que foram agrupadas em seis reas
temticas: Arranjos institucionais para coordenao e/ou implementao de polticas pblicas (2 ini-
ciativas); Avaliao e monitoramento de polticas pblicas (2); Gesto da Informao (2); Gesto e
Desenvolvimento de Pessoas (2); Melhoria dos processos de trabalho (1) e Planejamento, gesto e desem-
penho institucional (1).
O Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal promovido pela ENAP e pelo
MP, com apoio das embaixadas da Frana e da Espanha, da Cooperao Espanhola,
da Escola Canadense do Servio Pblico (CSPS), da Agncia Canadense para o
Desenvolvimento Internacional (Cida) e da Agncia de Cooperao Internacional do
Japo (Jica). Para conferir a lista das dez prticas inovadoras premiadas e o Banco de
Solues do Concurso Inovao, acesse: http://inovacao.enap.gov.br.
RSP
Acontece na ENAP
Ciclo de Cafs com Debate aborda uma nova sntese
para a administrao pblica
O primeiro encontro do Ciclo de Cafs com Debate para
discutir a pesquisa Em busca de uma nova sntese para a admi-
nistrao pblica foi realizado no dia 18 de maro. A presidente
da ENAP, Helena Kerr do Amaral, e o chefe da Assessoria de
Cooperao Internacional, Frederico Guanais, apresentaram o tema com mediao da
diretora de Comunicao e Pesquisa, Paula Montagner. O evento reuniu na Escola cerca
de 70 participantes de diversos rgos e instituies.
O objetivo da pesquisa que nomeia o ciclo de Cafs com Debate a produo
compartilhada de conhecimento a fim de promover o avano da teoria da adminis-
trao pblica e orientar as prticas dos gestores pblicos. Coordenado pela presidente
emrita da Canada School of Pulic Service (CSPS), Jocelyn Bourgon, esse projeto
colaborativo conta com uma rede de acadmicos e dirigentes pblicos de seis pases:
Austrlia, Brasil, Canad, Cingapura, Holanda e Reino Unido.
At o final de 2010, sero realizadas cinco mesas-redondas internacionais acompa-
nhadas de Cafs com Debate na ENAP, em Braslia abordando questes-chave da
pesquisa, tais como: inovao, antecipao, servir alm do previsvel e participao.
Aprendizado e Integrao marcam
Semana de Facilitadores
De 22 a 26 maro, a ENAP promoveu a
IV Semana de Formao de Facilitadores de
Aprendizagem. Com o tema Encontro de
Saberes, a iniciativa buscou reforar os
vnculos existentes entre a ENAP e as escolas
de governo parceiras por meio da troca de
experincias entre seus professores e facilitadores de aprendizagem. Para isso, o evento
disps de jogos, dinmicas de grupo, oficinas temticas e integrativas, assim como
programao de lazer.
A atividade reuniu cerca de 90 professores, sendo 20 de Braslia e 70 de instituies
parceiras de outros estados, alm de 15 orientadores e co-orientadores para as oito oficinas
do evento, o que fez dessa semana a edio com maior nmero de participantes.
RSP
Normas para os colaboradores
A Revista do Servio Pblico, editada pela Escola Nacional de Administrao Pblica h mais de 70
anos, publica artigos inditos sobre temas relacionados a Estado e Sociedade; Polticas Pblicas e
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posterior avaliao de dois a trs pareceristas por sistema de blind review.
Regras para submisso:
1. Artigos: 1. Artigos: devero ter aproximadamente seis mil palavras (em torno de 20 pginas) e ser acompanhados
de resumo analtico em portugus, espanhol e ingls, de cerca de 150 palavras, que permita uma viso global
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devem ser listadas ao final do trabalho, em ordem alfabtica, observadas as normas da ABNT.*
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4. Encaminhamento: os artigos devem ser encaminhados por e-mail, em formato word (.docx, .doc, .rtf ou .txt),
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ou no de seus trabalhos em aproximadamente quatro meses.
* Exemplos de citao e referncia
Citao no corpo do texto: (ABRUCIO, 2009)
Referncias no final do trabalho:
Livro
COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Gesto Social: como obter eficincia e impacto nas polticas sociais.
Braslia: ENAP, 2007.
Artigo em coletnea
SARAVIA, Enrique. Introduo teoria da poltica pblica. In: SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete
(Org.). Coletnea Polticas Pblicas. Braslia: ENAP, 2006. v. 1 p. 21-42.
Artigo em peridico
COSTA, Frederico Lustosa da. Histria das reformas administrativas no Brasil: narrativas, teorizaes e
representaes. Revista do Servio Pblico, Braslia, ENAP, v. 59, n. 3, p. 271-288, jul. a set. de 2008.
Monografia, dissertao ou tese acadmica
MONTEIRO, Ana Lcia de Oliveira. A Relao Estado e Sociedade Civil no Processo de Formulao e Implementao
de Polticas Pblicas. 2008. Dissertao (Mestrado em Administrao Pblica). Programa de Ps-Graduao
em Administrao PPGA, Universidade de Braslia, Braslia.
Stio da internet
Escola Nacional de Administrao Pblica. Catlogo de Cursos 2009. Disponvel em: ww.enap.gov.br.
Acesso em: 8 jan. 2009.
Para mais informaes acesse www.enap.gov.br
Escola Nacional de Administrao Pblica
Diretoria de Comunicao e Pesquisa
SAIS rea 2-A Braslia, DF CEP 70610-900
Tel: (61) 2020 3038 e 2020 3424 Fax: (61) 2020 3178 E-mail: editora@enap.gov.br
RSP
130
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A Experincia
da ENAP na
Formao Inicial
para a Carreira
de Especialista
em Polticas
Pblicas e
Gesto Governamental EPPGG:
1988 a 2006 Volumes I e II
A pesquisa apresentada nestes dois
cadernos analisa, interpreta e sistematiza o
material das 11 edies do curso de
formao desenvolvidas pela ENAP entre
1988 e 2006. A obra pretende mostrar as
influncias de valores e de diferentes pers-
pectivas que as atividades sofreram ao
longo desse perodo. O curso est direta-
mente associado criao da ENAP e, em
agosto de 2008, completou 20 anos.
Desafios da
regulao no
Brasil
O livro nasceu de
uma inquietao da
Subchefia de Anlise
e Acompanhamento
de Polticas Governamentais da Casa
Civil da Presidncia da Repblica e da
Secretaria de Gesto do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto
(Seges), que participam do Comit Gestor
do Programa de Fortalecimento da
Capacidade Institucional para Gesto em
Regulao, o PRO-REG.
Tanto os professores quanto as autoridades
que durante o curso discorreram sobre os
desafios da regulao no Brasil foram
convidados a escrever artigos para este
livro. E aceitaram em peso engajar-se
neste projeto. Os autores so unnimes ao
ressaltar a importncia do modelo institu-
cional da gesto da regulao no apenas
para funcionamento do sistema regulatrio
em si, mas tambm para o crescimento
econmico sustentvel do pas.
Escolas de
Governo e
Gesto por
Competncias
Mesa-redonda
de Pesquisa-
Ao
Dando sequncia aos debates iniciados em
2004 e 2005 e que tiveram como produto
o livro Gesto por competncias em
organizaes de governo, a Mesa-
redonda de Pesquisa-Ao prope-se a
suprir uma lacuna importante: discutir a
atuao do Sistema de Escolas de Governo
da Unio em face das diretrizes da Poltica
Nacional de Desenvolvimento de Pessoal
(PNDP) Decreto n
o
5.707 de 23 de
fevereiro de 2006.
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Ano 61 2010
Nmero avulso: R$ 12,00 Edio n
o
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Cadernos ENAP
8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
18 20 21 22 23 24 25 26 27 28
29 30 31 32 33*
Preo unitrio: R$ 10,00
(*)Caderno 33 (2 volumes): R$ 20,00
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Nacional, Agncia 1607-1 Conta 170.500-8, informe seu CPF ou o CNPJ de sua instituio e o
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Posteriormente, encaminhe o comprovante de depsito juntamente com o Carto de
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(para clientes do Banco do Brasil):
Acesse sua conta.
Na guia Transferncias, clique em para Conta nica do Tesouro.
Digite o valor total das publicaes solicitadas.
No campo UG Gesto finalidade, digite o cdigo identificador: 11470211401288187.
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Em seguida, prossiga com a transao normalmente, como se fosse uma transferncia
comum entre contas correntes.
Imprima o comprovante e encaminhe-o para a ENAP juntamente com o Carto de Aquisio.
3. Nos terminais de autoatendimento do Banco do Brasil (para clientes do Banco do Brasil):
Na tela principal, selecione a opo Transferncia.
Na prxima tela, selecione a opo Conta corrente para Conta nica do Tesouro.
Em seguida, digite o valor total das publicaes solicitadas e tecle Ok.
Na prxima tela, digite no campo Identificador 1 o cdigo 1147021140128818-7 e no campo
Identificador 2 o seu CPF ou o CNPJ de sua instituio.
Prossiga normalmente com a transao, como uma transferncia comum.
Encaminhe posteriormente o comprovante de transferncia juntamente com o Carto de
Aquisio para a ENAP.
4. Enviar nota de empenho (com original anexado) em nome de: ENAP Escola Nacional de
Administrao Pblica CNPJ: 00.627.612/0001-09, UG: 114702, Gesto: 11401
5. Enviar por fax ou pelos Correios, a Guia de Recolhimento da Unio (GRU Simples) paga no
Banco do Brasil com o valor das publicaes. Acesse o link Como adquirir na pgina da ENAP
para mais informaes.
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Tel: (61) 2020 3096 / 2020 3102 Fax: (61) 2020 3178
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