Revista Intellectus / Ano 06 Vol I 2007

ISSN 1676 7640

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Estado e desenvolvimento no Brasil:

um estudo de caso sobre engenheiros e economistas (1956-1961)
Maria Letcia Corra
Estado e desenvolvimento no Brasil: um estudo de caso sobre engenheiros e
economistas (1956-1961)
Maria Letcia Corra

Resumo:
O trabalho discute a formao e a atuao das burocracias tcnicas no Estado brasileiro,
no sculo XX, tendo como ponto de partida o debate em torno do projeto do Conselho
do Desenvolvimento da presidncia da Repblica, no governo de Juscelino Kubitschek
(1956-1961). Focaliza-se especialmente a trajetria poltica e a produo intelectual do
engenheiro mineiro Lucas Lopes, secretrio-geral do mesmo Conselho e presidente do
Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico (1956-1958) e um dos principais
responsveis pelo Programa de Metas, a partir da anlise de um conjunto de estudos,
relatrios e projetos realizados sob sua coordenao, bem como de entrevistas de
Histria Oral.

Palavras-chave:
Intelectuais e Estado no Brasil; Estado e burocracias; Desenvolvimentismo.

A elite que o Brasil precisa para conduzir seus destinos

est nascendo dos aglomerados humanos onde esse
destino se molda. Deve ser, porm, capaz de compreender
o imenso Brasil que se estende pelo interior, porque os
nossos problemas no so apenas da organizao das
massas urbanas, so ainda problemas de dominao de
um grande mbito geogrfico.
A elite que o Brasil necessita deve ser capaz de
interpretar o mundo de fatos novos que o progresso
tcnico oferece humanidade, convencida de que toda a
vida social tende a refletir com nitidez o estgio de
progresso tcnico de sua poca. Deve ser capaz de
descobrir as relaes justas que devemos manter com o
meio tropical em que vivemos. Tem de ser ousada e
criativa, apta a forjar novos conceitos sociais que
permitam ajustar ao nosso meio ecolgico os ideais e
crenas que a humanidade cristaliza em seu movimento
ascensional de perfeies.

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Lucas Lopes1
Neste trabalho discuto algumas questes relacionadas histria poltica do
Brasil no sculo XX que no podem ser evitadas quando buscamos colocar em
evidncia tanto os aspectos relacionados ao processo de formao do Estado como a
constituio e atuao, no mesmo processo, dos diversos quadros tcnicos e intelectuais.
O ponto de partida dessa reflexo um estudo de caso sobre um ncleo de engenheiros
e economistas que tiveram um papel de destaque nos setores responsveis pela poltica
de desenvolvimento nos anos 50, a partir do Conselho do Desenvolvimento da
presidncia da Repblica, constitudo no governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961)
e chefiado pelo engenheiro Lucas Lopes e mais tarde pelo economista Roberto Campos
e pelo engenheiro civil e oficial da Marinha Lcio Meira.
O projeto elaborado pelos engenheiros e economistas do Conselho do
Desenvolvimento expressou-se no vasto conjunto de estudos, relatrios, exposies de
motivos e projetos legislativos elaborados desde a campanha presidencial de Kubitschek
at o final de seu governo, no mbito da implementao do Programa de Metas. Seu
objetivo principal era promover a industrializao do pas, enfatizando-se os setores
considerados estratgicos, como a ampliao da produo de energia e a extenso de
uma rede de transportes ligando as diferentes regies, sendo a face mais visvel do
projeto a mudana da capital da Repblica para o Planalto Central, com o que se
completavam o processo de formao do Estado e a integrao do territrio nacional2.
A preparao desse projeto implicava um diagnstico sobre as existentes
restries ao desenvolvimento brasileiro no qual, ao lado de uma clara percepo das
mudanas no quadro internacional como por exemplo as alteraes nas estratgias e
prioridades dos Estados Unidos com relao ao Brasil e Amrica Latina, no quadro da
Guerra Fria , foram ressaltadas, sobretudo, as dificuldades para o estabelecimento dos
acordos no Congresso Nacional, ou mesmo dentro dos prprios rgos do Poder
Executivo, com vistas implementao das diversas iniciativas.
Por esse motivo, a tnica do debate levado adiante pelo mesmo grupo de
engenheiros e economistas, cuja anlise considera as disputas em torno de temas como
desenvolvimento e nacionalismo, foi a defesa de uma progressiva autonomizao das
esferas de competncia responsveis pelas matrias relativas a questes como o
planejamento e a regulamentao econmica a que se vinculavam os atos de
produo de discursos justificativos da sua prpria autonomia na burocracia do Estado

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sem o que, no seu entendimento, no seria possvel exercer o conjunto de atribuies

que lhes era conferido pela legislao e, diretamente, pela presidncia da Repblica3.
Engenheiros e economistas afirmaram-se, nesse debate, como portadores de
uma viso de mundo segundo uma fala autorizada (o discurso tcnico), de que
lanavam mo nos atos de disputa para obteno e manuteno de posies ascendentes
no campo poltico e na conquista do Estado4. Bem sucedidos nessa disputa, alguns
dos tcnicos de maior destaque desde a dcada de 50 mantiveram-se em posies-chave
nos rgos de interveno econmica mesmo depois do Golpe de 1964, no regime
militar, em rgos como os ministrios da Fazenda, do Planejamento e das Minas e
Energia e nas empresas estatais.
Alm do quadro poltico, seus argumentos informaram o senso comum relativo
supremacia da competncia tcnico-burocrtica sobre a poltica em sentido estrito,
dando o tom, tambm, a algumas das interpretaes sobre o perodo, como as dos
autores que insistiram na noo de que os impasses da atividade parlamentar, antes do
Golpe,

representavam

um impedimento

continuidade

da

arrancada

do

desenvolvimento iniciada por Kubitschek5 e, particularmente, na tradio analtica

vinculada tese da modernizao autoritria6.

O Conselho do Desenvolvimento e a competncia tcnica: o depoimento de Lucas

Lopes
Como j conhecido, o governo de Juscelino Kubitschek foi caracterizado por
uma notvel ampliao da participao federal na atividade econmica, por intermdio
do aparato institucional da chamada administrao paralela7, materializada nas novas
agncias organizadas na esfera da presidncia da Repblica e no Ministrio da Fazenda,
como o Conselho do Desenvolvimento.
Criado em 1 de fevereiro de 1956, dia da posse de Kubitschek, o Conselho do
Desenvolvimento era composto por todos os ministros de Estado, pelos chefes dos
Gabinetes Civil e Militar da presidncia da Repblica e pelos presidentes do Banco do
Brasil e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) 8, exercendo esse
ltimo tambm o cargo de secretrio-geral do Conselho, o mais importante na
coordenao executiva do Programa de Metas.
Tendo como misso principal realizar o detalhamento das aes do
planejamento, o Conselho funcionou a partir de dispositivos como os grupos de trabalho

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e grupos executivos que se compunham por servidores civis e militares e tcnicos

requisitados das autarquias e empresas de economia mista e dos rgos responsveis
pela concesso dos diversos incentivos, como o prprio BNDE, a Carteira de Crdito
Exterior do Banco do Brasil (Cacex) e a Superintendncia da Moeda e do Crdito
(Sumoc). Contava tambm em sua composio com representantes dos setores
econmicos que eram o alvo das mesmas iniciativas e consultores especiais escolhidos
diretamente pelo presidente da Repblica, segundo uma modalidade de representao de
interesses que tinha sua origem nos conselhos tcnicos do Estado Novo9. Os grupos de
trabalho variavam de tamanho, tendo cada um deles um coordenador, por vezes ministro
de Estado10, e deixavam de existir to logo os programas da meta ou subsetor em estudo
fossem delineados. Quando era necessrio que exercessem funes normativas, os
grupos de trabalho seriam transformados em grupos executivos, sendo essa estrutura,
portanto, bastante informal11. Somente entre maro de 1956 e agosto de 1957 foi
constitudo no Conselho do Desenvolvimento um total de 32 grupos de trabalho e
executivos12.
A opo por esse formato institucional buscava evitar, ou ao menos diminuir, o
conflito potencial entre as diversas agncias envolvidas na elaborao das polticas
pblicas que eram o alvo do Programa de Metas, com vistas acomodao dos
interesses dentro dos respectivos grupos de trabalho e executivos, garantindo-se dessa
forma o alinhamento entre as decises empresariais e o governo13. Alm disso, sem
vnculos com a administrao direta ou com o Congresso Nacional, os membros dos
grupos tornavam-se diretamente responsveis pelas decises no seu campo de atuao,
com o que se impedia que sua atividade sofresse os constrangimentos a que estavam
submetidos, por exemplo, os projetos legislativos. Segundo a justificativa oferecida por
Roberto Campos para a adoo desse formato institucional, expressando o entendimento
comum entre engenheiros e economistas do perodo:
Havia duas vantagens no artifcio da administrao paralela. De um
lado servia para contornar vetos legislativos, mais fceis de aplicar
aos setores normais da administrao. De outro, permitia um
recrutamento em base estritamente meritocrtica, praticamente imune
a presses clientelsticas.14
Os principais responsveis pela elaborao e implementao do Programa de
Metas foram Lucas Lopes e Roberto Campos15, antigos membros da Comisso Mista
Brasil Estados Unidos para o Desenvolvimento Econmico (CMBEU), do segundo

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governo de Getlio Vargas (1951-1954), que ocuparam sucessivamente a presidncia do

BNDE e a secretaria-geral do Conselho do Desenvolvimento, o primeiro entre fevereiro
de 1956 e janeiro de 1958, data de sua nomeao para o Ministrio da Fazenda, e o
segundo at julho de 1959. Como colaborador mais prximo do presidente da
Repblica, foi sobretudo Lucas Lopes o responsvel pelo recrutamento do grupo de
tcnicos mais atuante na elaborao e na execuo do Programa de Metas,
correspondendo ao que, nos termos empregados na citao que serve como epgrafe
deste trabalho, buscava se projetar como a elite ousada e criativa de que necessitava o
pas na conduo do processo de modernizao almejado, afinado com o progresso
tcnico de sua poca.
A trajetria do prprio Lucas Lopes tomada aqui como emblemtica do
processo de formao e atuao da burocracia tcnica no governo Kubitschek.
Engenheiro com atuao de destaque nos setores de energia eltrica e ferrovias,
que tinha estabelecido slidos vnculos polticos em Minas Gerais, seu estado natal,
Lucas Lopes havia se formado pela Escola de Engenharia de Belo Horizonte em 1932 e
iniciara carreira na Rede Mineira de Viao, do governo estadual. Em 1940 passou a
atuar ao mesmo tempo na iniciativa privada, na Companhia Auxiliar de Empresas
Eltricas Brasileiras (Caeeb), ligada s concessionrias de servios de eletricidade e
bondes de propriedade do grupo norte-americano American and Foreign Power
Company (Amforp)16, e na Sociedade Tcnica de Materiais, que operava na importao
de equipamentos de construo para o setor ferrovirio. Datam dessa poca, segundo
seu depoimento, seus primeiros estudos, como autodidata, sobre Economia e
organizao do trabalho, que incluram a leitura de tericos de orientaes diversas
como Charles Gide (1847-1932), Lon Walras (1834-1910), Vilfredo Pareto (18481923), Jean Sismondi (1773-1842), Frederick Taylor (1856-1915) e Henry Ford (18631947), como tambm seu interesse pelo trabalho desenvolvido por rgos como o
Instituto de Pesquisas Tecnolgicas (IPT), ligado Escola Politcnica paulista, e o
Instituto de Organizao Racional do Trabalho (Idort), situado no mesmo estado17.
Lopes foi secretrio de Agricultura, Indstria e Comrcio durante a interventoria
de Benedito Valadares, entre 1943 e 1944, coordenando o estudo intitulado
Contribuio para o planejamento industrial de Minas Gerais, que teve alguns de seus
trechos publicados na Folha de Minas, e depois secretrio de Viao e Obras Pblicas
em 1945, no governo do interventor Joo Tavares Corra Beraldo, quando participou do

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projeto de instalao da cidade industrial de Contagem. No ano seguinte, paralelamente

s atividades relacionadas ao estabelecimento das bases mineiras do Partido Social
Democrtico (PSD), foi um dos criadores da Faculdade de Cincias Econmicas de
Belo Horizonte, hoje vinculada Universidade Federal de Minas Gerais, na qual
lecionou Geografia Econmica por dois anos. Somou ento a seus estudos de Economia
a leitura de clssicos de Geografia e Geopoltica, sobretudo as obras de Friedrich Ratzel
(1844-1904) e Vidal de la Blache (1845-1918), alm do gegrafo brasileiro Delgado de
Carvalho (1889-1984).
As concepes de Lucas Lopes sobre Geografia Econmica e Geopoltica,
particularmente no que se refere ao papel atribudo ao Estado, atravs de sua elite
tcnica, na promoo do desenvolvimento econmico e do progresso tcnico e na
concretizao da integrao do imenso Brasil que se estende pelo interior, embasariam
o trabalho intitulado Estudos de poltica do Brasil: margem do problema da
interiorizao da Capital Federal, elaborado no mbito da Comisso de Estudos para
Localizao da Nova Capital Federal, criada pela presidncia da Repblica em
novembro de 1946, por disposio constitucional, e chefiada pelo general Djalma Poli
Coelho, ento diretor do Observatrio Nacional.
A interiorizao da capital representando um esforo de alargamento
de nosso espao de ocupao efetiva um sintoma de impulsos
expansionistas e de fortalecimento dentro de nossas prprias
fronteiras polticas. Sua reteno em rea afastada de nossa frente
pioneira por comodismo e inrcia ser um claro indcio de conscincia
declinante do espao e, por conseguinte, de decadncia.
A mudana da capital, acarretando um novo alargamento do espao
econmico, ser, por si s, uma medida de defesa do espao poltico. 18
Lucas Lopes defenderia na Comisso a proposta de que a nova capital fosse
situada na regio do Tringulo Mineiro, tendo prevalecido, contudo, a posio de Poli
Coelho para que o local escolhido fosse o Planalto Central, antecipando-se a escolha
posterior da localizao para a construo de Braslia19.
Em 1949 e 1950, os estudos de Geopoltica de Lucas Lopes tiveram
continuidade no trabalho do Plano Geral do Aproveitamento Econmico do Vale do So
Francisco, de 1950, quando este ocupou a diretoria de Planos e Obras da Comisso do
Vale do So Francisco, tambm vinculada presidncia da Repblica, por indicao de
Benedito Valadares20. No caso especfico desse projeto, como mais tarde nas atividades
de planejamento desenvolvidas no mbito estadual, em Minas Gerais, a inspirao

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direta foi a experincia de planejamento regional do New Deal, sobretudo, a atuao da

Tennessee Valley Authority (TVA)21.
Sempre houve, na Comisso do Vale do So Francisco, uma viso
dupla e complementar. No se pretendia fazer apenas obras de
engenharia, construir barragens e abrir o rio navegao. Tnhamos
tambm de promover o desenvolvimento de uma das regies mais
pobres do Brasil, o que implicava fazer saneamento construir escolas
etc. havia uma justa solicitao de obras sociais que foi atendida.
Houve um bom esforo de expanso agrcola no vale, com a criao de
ncleos de pesquisa, de distribuio de sementes. A comisso elaborou
o primeiro plano mais ou menos coordenado de desenvolvimento de
uma bacia hidrogrfica no Brasil. Procuramos nos inspirar em ouras
experincias feitas mo mundo, no vale do Tennessee, na ndia, no
Mxico e em outros lugares.22
Em julho de 1951, juntamente com Ari Frederico Torres, Roberto Campos,
Glycon de Paiva Teixeira e Valentim Bouas23, Lucas Lopes foi designado para a seo
brasileira da CMBEU, na qual se responsabilizou pelo estudo das Questes Tcnicas.
A CMBEU representou uma etapa importante no estabelecimento de uma
metodologia para as atividades de planejamento no pas, com destaque para a
introduo das tcnicas de anlise custo/benefcio e de clculos de rentabilidade, ento
ausentes nas diversas iniciativas de interveno estatal. At dezembro de 1953, data do
encerramento de suas atividades, a CMBEU preparou anlises globais dos problemas de
transporte ferrovirio, navegao de cabotagem e dragagem, operaes porturias e
rodovirias, energia eltrica, metalurgia, indstrias de base, construo naval,
armazenamento de gros e outros problemas da agricultura, alm de 41 projetos
especficos, nas mesmas reas, a serem financiados com investimentos do Banco
Mundial e do Eximbank e aportes internos oriundos de recursos adicionais do imposto
de renda previstos no Plano Nacional de Reaparelhamento Econmico, do ministro da
Fazenda Horcio Lafer, aprovado em novembro de 1951, na iniciativa que teve como
conseqncia, em junho do ano seguinte, a criao do BNDE. Previa-se a destinao do
grosso dos recursos aos setores de transporte e energia definidos a partir desse
trabalho segundo o novo conceito de ponto de estrangulamento , contemplados com
cerca de 60% e 33%, respectivamente, do montante total dos investimentos. Dos
membros da seo brasileira da CMBEU, apenas Valentim Bouas no chegou a
integrar a administrao superior do BNDE, tendo ocupado a superintendncia da
instituio Ari Torres (1952-1953), Glycon de Paiva (1955-1956), Lucas Lopes (1956-

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1958) e Roberto Campos (1958-1959). Os projetos especficos desenvolvidos no mbito

da comisso foram em grande medida incorporados ao Programa de Metas de
Kubitschek.
Na mesma poca em que atuava na CMBEU, Lucas Lopes tambm coordenou,
pela empresa de projetos e consultoria Companhia Brasileira de Engenharia (CBE), os
trabalhos do Plano de Eletrificao de Minas Gerais, do governo de Milton Campos
(1947-1951). Essa colaborao teve continuidade no governo de Juscelino Kubitschek
em Minas Gerais (1951-1955), cuja plataforma incorporou os mesmos temas presentes
no trabalho da CMBEU, sobretudo a nfase nas atividades de interveno econmica
definidos pelo binmio energia e transportes, ento transformado em plataforma de
governo. Em maio de 1952, Lopes reuniu a equipe de colaboradores que mais tarde o
seguiu no Conselho do Desenvolvimento, incluindo os engenheiros John Cotrim, Mauro
Thibau, Flvio Lyra e Mrio Penna Bhering24 e o mdico e poltico mineiro Jlio
Soares, cunhado do governador, na primeira diretoria da Centrais Eltricas de Minas
Gerais (Cemig), tendo ocupado o cargo de presidente da empresa at 1956. Por
indicao de Kubitschek, ocupou a pasta da Viao e Obras Pblicas entre agosto de
1954 e janeiro de 1955 no governo de Caf Filho, e novamente entre novembro desse
ano e janeiro de 1956, na presidncia de Nereu Ramos.
O primeiro delineamento do Programa de Metas foi elaborado sob a
coordenao de Lucas Lopes ainda durante a campanha presidencial de Juscelino
Kubitschek, em 1955, no documento intitulado Diretrizes Gerais do Plano Nacional de
Desenvolvimento, que teve sua edio custeada pelo prprio Lopes, por Jlio Soares e
pelo empresrio Sebastio Dayrell de Lima25.
Esse livrinho no era um documento que pudesse ser levado praa
pblica, no tinha qualquer sabor demaggico ou educativo para o
povo. Era um programa de governo para governantes. Comeava com
um grfico muito interessante, que mostrava como havia sido
concebido o programa. Previa-se que no ano de 1955 se desenrolaria
a campanha e se procederia elaborao preliminar do Plano de
Metas, at se atingir o momento da eleio. A partir da eleio,
formar-se-iam equipes para a elaborao de projetos de leis. Em 1956,
j empossado, Juscelino deveria em primeiro lugar continuar o
combate inflao que vinha sendo desenvolvido pelo governo Caf
Filho, e dar incio a um perodo de planejamento de detalhe dos
projetos. A execuo real dos grandes projetos deveria se iniciar no
princpio de 1957, para terminar no ltimo ano de governo.26

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As Diretrizes retomavam, em grande medida, o relatrio final da CMBEU,

definindo, como havia ocorrido tambm no caso da gesto de Kubitschek em Minas
Gerais, como essenciais integrao econmica e geogrfica do pas, os objetivos
centrais relativos expanso dos servios de energia e transportes, alm daqueles
relativos industrializao de base, racionalizao da agricultura, valorizao do
trabalhador, educao para o desenvolvimento e planejamento urbano e regional. O
mesmo trabalho deu origem, em janeiro de 1958, ao Documento n. 3 do Conselho do
Desenvolvimento, no qual foi feita uma apresentao, com maior grau de detalhamento,
das diversas metas27. As Diretrizes foram definidas por Lopes como um trabalho de
engenheiros, dado o seu pragmatismo e a preocupao com a definio de projetos
especficos, sendo os aspectos macroeconmicos do Programa de Metas desenvolvidos
mais tarde, a partir dos estudos contidos no Esboo de um programa de
desenvolvimento para a economia brasileira perodo de 1955-1962, do Grupo Misto
de Estudos BNDE-CEPAL, dirigido por Celso Furtado28.
O projeto de desenvolvimento contido no Programa de Metas caracterizou-se por
aes bastante pragmticas em torno do novo pacto a ser estabelecido entre setores
empresarias e governo, com vistas continuidade da industrializao do pas, ao lado do
aspecto vinculado ao desenvolvimentismo no-nacionalista ou cosmopolita, por
oposio ao projeto nacionalista associado herana de Vargas, segundo os termos
pelos quais tem sido definido o desenvolvimento capitalista e associado no Brasil, desde
a dcada de 5029. A homogeneidade do projeto foi, em grande medida, garantida pelo
fato de que os autores e tcnicos responsveis por sua execuo haviam sido recrutados
dentro de um grupo de engenheiros e economistas cuja experincia profissional e
poltica comum havia permitido a elaborao de um diagnstico bastante preciso acerca
dos imperativos da ao estatal, na busca da maior eficincia da administrao pblica.
Assim, na interpretao de Lucas Lopes:
O problema das decises polticas no um problema de f. um
problema de anlise, de trabalho e de convico, em funo de estudos
e de tcnica. E tcnica em termos mais gerais. Tcnica significando
pensamento poltico, anlise poltica, dosagem de observaes.30
O mesmo pragmatismo marcou ao final da dcada de 1950 a emergncia de um
modo de definir e implementar as polticas pblicas cada vez mais deslocado para
instncias fechadas da burocracia estatal, protegidas das interferncias externas e das

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disputas parlamentares, conforme j havia sido indicado no trabalho pioneiro de Eli

Diniz31. Dessa forma, os estudos e projetos dos tcnicos ligados a Lucas Lopes no
Conselho do Desenvolvimento expressavam um discurso que, embora pautado pela
recusa ao projeto estatista, como aquele dos tcnicos nacionalistas, correspondeu
antes ao enunciado de uma ideologia autoritria. Fundada em valores que afirmavam o
papel integrador e regenerador da burocracia tcnica, definida como a elite ousada e
criativa nas palavras de Lucas Lopes, tal ideologia coadunava-se com uma noo
reificada de Estado, ressaltando-se a supremacia da competncia dos tcnicos em
relao poltica no sentido estrito que, como na tradio weberiana, passava a ser vista
como fonte de distoro e fator de irracionalidade na conduo dos negcios pblicos.
Lucas Lopes deixou o Conselho do Desenvolvimento em agosto de 1958 para
assumir o Ministrio da Fazenda, tendo permanecido nesse cargo at julho de 1959
quando, juntamente com Roberto Campos, se afastou do governo em razo da oposio
implementao do Plano de Estabilizao Monetria (PEM), da elaborado tambm por
ele e Campos, e rejeitado no Congresso Nacional por lideranas nacionalistas, ligadas
tanto Unio Democrtica Nacional (UDN), partido de oposio a Kubitschek, como
Confederao Nacional de Indstria, e de divergncias com relao orientao da
poltica econmica que levou ruptura com o Fundo Monetrio Internacional, tornada
pblica pelo presidente no ms anterior, medidas que expressavam a dificuldade de
tornar compatvel a poltica de desenvolvimento com a estabilizao.
Em setembro de 1959, ao lado do economista Otvio Gouveia de Bulhes32,
Lucas Lopes, Roberto Campos e outros engenheiros, economistas e advogados ligados
ao Conselho e ao BNDE, fundaram a empresa de consultoria Consultec Sociedade
Civil de Planejamento e Consultas Tcnicas Ltda.. Destinada a preparar projetos de
investimento e a prestar assessoria legal e econmica, exemplo do que se tornaria uma
nova modalidade de representao de interesses econmicos junto do Estado, a
Consultec atuou como um dos mais importantes escritrios tcnicos do pas ao menos
at dcada de 7033. Diferentemente de muitos dos tcnicos a que se vinculara no
governo de Kubitschek, Lucas Lopes dedicou-se, a partir de ento, somente esfera
privada.

Estado e desenvolvimento no Brasil: entre discursos e prticas

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A formao de uma burocracia tcnica no Brasil, com a participao dos

engenheiros civis e militares e, mais tarde, dos economistas, tinha suas razes no
conjunto de aes desenvolvidas nos setores de obras pblicas, como os portos e as
ferrovias, ampliando-se gradativamente ao longo do sculo XX, nos principais centros
urbanos do pas, como resultado da expanso do mercado interno e da indstria e da
instalao das diversas redes de servios34.
Na administrao pblica, engenheiros e economistas foram chamados a
participar, junto com lideranas industriais, do comrcio e do capital financeiro, desde o
Estado Novo, nos rgos e comisses de estudos voltados para a implementao das
diversas aes nos setores considerados como estratgicos ou de interesse para a
segurana nacional, como comrcio exterior, minerao, siderurgia, combustveis e
energia eltrica. Sobretudo no que se refere diretamente aos engenheiros, desde cedo se
estabeleceu uma associao entre o seu campo de atividades e as tarefas de defesa,
segurana, unificao e integrao do territrio, desenvolvidas junto a setores das
Foras Armadas, o que evidenciava o trao autoritrio inerente ao habitus dessa
categoria profissional35.
Nesse processo, medidas como a criao do Departamento Administrativo do
Servio Pblico (Dasp) em 1938 e da Fundao Getlio Vargas, em 1944, ambos
voltados para a formao de quadros burocrticos, a instituio dos concursos e a
fixao de critrios universalizados para o recrutamento do funcionalismo foram
tomadas como indicativas de uma ruptura na direo de uma racionalizao
burocrtica,

substituindo-se

os

mecanismos

predominantemente

polticos

ou

clientelsticos, antes predominantes nas indicaes36.

Entretanto, ao focalizar a atuao dos tcnicos na elaborao das diversas
polticas pblicas, os mesmos estudos privilegiaram quase sempre a aferio do
desempenho dos setores-chave beneficiados pelas mesmas iniciativas, como nos casos
em que se apresentavam especialmente os indicadores estatsticos37. Pode-se dizer,
nesse sentido, que seus autores pautaram-se por uma concepo de Estado entendido
como uma entidade em si mesma, isto , sem um questionamento acerca de seu
carter de relao social38, terminando por descrever as polticas pblicas
desenvolvidas por engenheiros e economistas ora como se revestindo de um carter
eminentemente pontual, ora como polticas econmicas estatizantes, no sentido do
envolvimento do Estado com o projeto de implantao de industrializao no pas, ou

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ainda segundo uma viso burocratizada do Estado, pela considerao de que o

conflito social teria assumido um carter basicamente administrativo, deixando de
lado o quadro de alianas e interesses nelas envolvidos.
Diferentemente dessa perspectiva, entendo ser necessrio qualificar algumas
noes nela presentes, como a de autonomia relativa do Estado nas aes de
planejamento econmico bem como a da independncia dos quadros tcnicos e
intelectuais, diante das ingerncias polticas , evitando-se dessa forma a incorporao,
na anlise, de determinadas representaes expressas sobretudo nas fontes, como nos
estudos e depoimentos citados nesse trabalho.
Da a nfase nas funes sociais cumpridas pelos sistemas simblicos, na anlise
de discurso, para o conhecimento dos princpios que sustentam sua eficcia, conferindolhe um poder externo aos mesmos, propriamente poltico. No discurso dos engenheiros
e economistas que integraram os rgos de planejamento dos anos 50, de que tomamos
a trajetria e o testemunho de Lucas Lopes como exemplo, retomava-se noes
presentes no pensamento poltico brasileiro, desde pelo menos o incio do sculo XX,
em uma tradio autoritria relacionada ao projeto de formao da nao e integrao
territorial, como nos temas propostos pelos estudos nas reas de Geografia e
Geopoltica.

Bolsista Fixao de Pesquisador da FAPERJ junto ao Programa de Ps-Graduao em

Histria da UERJ.
1
Lucas Lopes. Citado em Rodrigo Lopes. Sonho e razo: Lucas Lopes, o planejador de JK. So
Paulo: Arx, 2006. p. 77.
2
A atuao dos engenheiros e economistas analisada neste trabalho a partir da pesquisa de um
conjunto de arquivos privados e depoimentos de tcnicos e dirigentes do setor de energia
eltrica coletados pelo Programa de Histria Oral do Centro da Memria da Eletricidade em
1987 e 1988, disponveis para consulta sob a forma de transcries na sede desta instituio, no
Rio de Janeiro.
3
Lourdes Sola. Idias econmicas, decises polticas: desenvolvimento, estabilidade e
populismo. So Paulo: USP/Fapesp, 1998. p. 80. Ver tambm Ricardo Alberto Bielschowski.
Pensamento econmico brasileiro: o ciclo ideolgico do desenvolvimentismo. Rio de Janeiro:
Contraponto, 1995. p. 109-111.
4
Pierre Bourdieu. A gnese dos conceitos de habitus e de campo. In: O poder simblico.
Lisboa, Rio de Janeiro: Difel, Bertrand Brasil, 1989. p. 64. A expresso conquista do Estado
empregada no sentido que lhe atribudo em Ren Armand Dreifuss. 1964: A conquista do
Estado: ao poltica, poder e golpe de classe. Petrpolis: Vozes, 1981.
5
Ver Wanderley Guilherme dos Santos. O clculo do conflito: estabilidade e crise na poltica
brasileira. Belo Horizonte, Rio de Janeiro: Ed. UFMG, Iuperj, 2003; Argelina Cheibub
Figueiredo. Democracia ou reformas? Alternativas democrticas crise poltica: 1961-1964.
So Paulo: Paz e Terra, 1993; e Jorge Ferreira. A estratgia do confronto: a Frente de
Mobilizao Popular. In: Revista Brasileira de Histria. v. 24, n. 47, So Paulo: ANPUH, jul.
2004. p. 181-212.

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A hiptese da modernizao autoritria para o caso do desenvolvimento brasileiro foi

enunciada, por exemplo, na obra de Luciano Martins. Pouvoir et dveloppement conomique:
formation et volution des structures politiques au Brsil. Paris: Anthropos, 1976. Ver tambm
John Wirth. A poltica do desenvolvimento na era Vargas. Rio de Janeiro: Fundao Getlio
Vargas, 1973. Sobre a participao dos tcnicos na burocracia de governo, ver Sonia Draibe.
Rumos e metamorfoses: um estudo sobre a constituio do Estado e as alternativas da
industrializao no Brasil, 1930-1960. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985.
7
Celso Lafer. Programa de Metas. In: Alzira Alves de Abreu et al. (coord.). Dicionrio
Histrico-Biogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio de Janeiro: FGV, 2001. (Cd-Rom); Maria
Vitria Benevides. O governo Kubitschek. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1970. p. 224.
8
Decreto n. 38.744, de 1 de fevereiro de 1956.
9
Celso Lafer. Op. cit.; Eli Diniz. Engenharia institucional e polticas pblicas: dos conselhos
tcnicos s cmaras setoriais. In: Dulce Pandolfi (org.). Repensando o Estado Novo. Rio de
Janeiro: FGV, 1999.
10
O Grupo de Trabalho da Indstria Automobilstica, depois transformado no Grupo Executivo
da Indstria Automobilstica (Geia), por exemplo, foi presidido pelo ministro Lcio Meira, da
Viao e Obras Pblicas. Rodrigo Lopes. Op. cit. p. 130.
11
A expresso foi empregada por Lucas Lopes, ao descrever o Conselho do Desenvolvimento.
Lucas Lopes. Memrias do desenvolvimento. Rio de Janeiro: Memria da Eletricidade, 1991. p.
172.
12
Celso Lafer. Op. cit..; e Rodrigo Lopes. Op. cit.. p. 128-141.
13
Jos Luciano de Mattos Dias et al. O BNDES e o Plano de Metas. 1956-1961. Rio de Janeiro:
BNDES, 1996.
14
Roberto Campos. Roberto de Oliveira Campos. A lanterna na popa: memrias. Rio de
Janeiro: Topbooks, 1994. p. 318.
15
O economista Roberto de Oliveira Campos, formado em 1947 pela Universidade George
Washington, nos Estados Unidos, era diplomata de carreira e havia participado da delegao
brasileira Conferncia Monetrio-Financeira da Organizao das Naes Unidas (ONU) em
Bretton Woods (EUA), em 1944. Integrou a CMBEU em 1951 e, no governo de Castelo Branco
(1964-1967), assumiu o Ministrio Extraordinrio para o Planejamento e Coordenao
Econmica, quando, juntamente com o tambm economista Otvio Gouveia de Bulhes, tornouse responsvel pelas principais diretrizes econmicas do governo. Vilma Keller e Renato
Lemos. Roberto Campos. In: Alzira Alves de Abreu et al. (coord.). Dicionrio HistricoBiogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio de Janeiro: FGV, 2001. (Cd-Rom); e Roberto de Oliveira
Campos. Op. cit.. p. 159-164 e 196-197.
16
A Amforp era uma empresa do grupo norte-americano Electric Bond and Share Corporation
(Ebasco), ligado em sua origem ao Grupo Morgan e General Electric, e foi criada em 1923,
atuando em Cuba, Guatemala e Panam, alm do Brasil. Ao final da dcada de 50, controlava
cerca de trinta empresas operando em diversos centros importantes do pas, incluindo as capitais
dos estados do Nordeste e do Sul, do Esprito Santo e de Minas Gerais, alm do interior de So
Paulo, na regio de Campinas. Ver Amforp (verbete). Memria da Eletricidade. Usinas de
Energia Eltrica no Brasil 1883-1999. Rio de Janeiro: Memria da Eletricidade, 2000 (CdRom).
17
Lucas Lopes. Op. cit.. p. 63; Rodrigo Lopes. Op.cit., p. 55.
18
Lucas Lopes. Estudos de poltica do Brasil: margem do problema da interiorizao da
Capital Federal. Apud Rodrigo Lopes. Op. cit.. p. 64.
19
Rodrigo Lopes. Op.cit., p. 63.
20
A Comisso do Vale do So Francisco foi criada pela Lei n. 541, de 15 de dezembro de
1948.
21
Vera Calicchio. Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (Chesf). In: Alzira Alves de
Abreu et al. (coord.). Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio de Janeiro:
FGV, 2001. p. 1474. A Tennessee Valley Authority (TVA) foi criada pelo presidente Franklin
Rooselvelt em maio de 1933, com o objetivo de promover a navegao no rio Tennesse e o

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desenvolvimento das reas ribeirinhas, alm da gerao de energia eltrica. TENNESSEE

VALLEY AUTHORITY. A short history of TVA: from the New Deal to a new century, [200?]
. Disponvel em: <http://www.tva.gov/abouttva/history.htm>. Acesso em 10 jul. 2006; e NEW
DEAL NETWORK. The origins of the Tennessee Valley Authority, 2003. Disponvel em:
<http://newdeal.feri.org/tva/tva01.htm>. Acesso em 10 mar. 2006.
22
Lucas Lopes. Op. cit. p. 104.
23
O engenheiro gacho Ari Frederico Torres havia sido diretor do Instituto de Pesquisas
Tecnolgicas de So Paulo (IPT). Glycon de Paiva Teixeira era gelogo do Departamento
Nacional da Produo Mineral do Ministrio da Agricultura e tinha participado de comisses
ligadas poltica mineral, tornando-se, em 1955, diretor da Companhia Vale do Rio Doce. O
empresrio Valentim Bouas especializou-se, como autodidata, em assuntos econmicos, foi
secretrio-tcnico do Conselho Tcnico de Economia e Finanas, do Estado Novo, e fundador
da revista O Observador Econmico Financeiro. Como Roberto Campos e Otvio Gouveia de
Bulhes, participou da Conferncia de Bretton Woods. Vera Calicchio. Misso Abbink. In:
Alzira Alves de Abreu et al. (coord.). Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio
de Janeiro: FGV, 2001. (Cd-Rom).
24
John Cotrim, como Lucas Lopes, havia sido engenheiro da Amforp, tendo colaborado nos
projetos do Conselho Federal de Comrcio Exterior em 1946 e, em 1948, foi consultor, tambm
com Lopes, da Comisso do Vale do So Francisco. Foi diretor da Cemig desde a fundao da
empresa em 1952 at fevereiro de 1957, quando se tornou o primeiro presidente da Central
Eltrica de Furnas, cargo no qual permaneceu por dezessete anos. Mauro Thibau foi ministro
das Minas e Energia no governo de Castelo Branco (1964-1967) e Mrio Penna Bhering
presidiu a Eletrobrs de 1967 a 1975, tendo ocupado o mesmo cargo no governo de Jos Sarney
(1985-1990). Flvio Lyra trabalhou em Furnas Centrais Eltricas e na Itaipu Binacional. Mauro
Thibau. Mauro Thibau: a trajetria de um ministro. Rio de Janeiro: Memria da Eletricidade,
1997. p. 161-165; e Memria da Eletricidade. Dicionrio biogrfico do setor de energia
eltrica. v. 1. Presidentes das empresas do sistema Eletrobrs e diretores dos rgos reguladores
federais. Rio de Janeiro: Memria da Eletricidade, 2002. p. 54-56.
25
Juscelino Kubitschek. Diretrizes gerais do plano nacional de desenvolvimento. Belo
Horizonte: Livraria Oscar Nicolai, 1955; e Rodrigo Lopes. Op. cit., p. 115.
26
Lucas Lopes. Op. cit.. p. 166-167.
27
Lucas Lopes. Op. cit.. p. 167-169. O Programa de Metas abrangia os setores de energia
(Metas 1 a 5), transportes (6 a 12), alimentao (13 a 18), indstria de base (19 a 29) e educao
(30). Como "meta-sntese", figurava a construo de Braslia. Celso Lafer. Op. cit..
28
Lucas Lopes. Op. cit.. p. 169; Cristina Guido. Celso Furtado. In: Alzira Alves de Abreu et al.
(coord.). Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio de Janeiro: FGV, 2001.
(Cd-Rom). Outro documento importante relativo campanha presidencial de Juscelino
Kubitschek foi a Proposta do grupo do Iseb para a plataforma de Juscelino Kubitschek,
elaborada pelo Instituto Superior de Estudos Brasileiros (Iseb) em 1955, que continha entretanto
diretrizes de mbito poltico e filosfico, no relacionadas ao Programa de Metas. Lucas Lopes.
Op. cit.. p. 169 e 207.
29
A distino entre desenvolvimento nacionalista e no-nacionalista foi estabelecida por
Ricardo Alberto Bielschowski. Op. cit.. p. 8., e a oposio entre tcnicos nacionalistas e
cosmopolitas foi proposta por Lourdes Sola. Op. cit.. p. 72-82. Ver tambm Roberto Campos.
Op. cit. p. 203-206.
30
Lucas Lopes. Lucas Lopes: (depoimento, 1988). Rio de Janeiro: Memria da Eletricidade,
1988. p. 389.
31
Eli Diniz. Empresrio, Estado e capitalismo no Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978.
32
Otvio Gouveia de Bulhes chefiou a seo brasileira da Misso Abbink, ou Comisso
Brasileiro-Americana de Estudos Econmicos, organizada em setembro de 1948, no governo
Dutra (1946-1951), e foi Ministro da Fazenda do governo de Castelo Branco (1964-1967). Vera
Calicchio. Misso Abbink. In: Alzira Alves de Abreu et al. (coord.). Dicionrio HistricoBiogrfico Brasileiro Ps-1930. Rio de Janeiro: FGV, 2001. (Cd-Rom).

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33

Tambm participavam da Consultec Jorge Oscar de Melo Flores, Jos Lus Bulhes Pedreira,
Edmar de Souza, John Cotrim, Mrio Henrique Simonsen, Alexandre Kafka, Jose Garrido
Torres, Mauro Thibau e Glycon de Paiva, entre outros. Ren Armand Dreifuss. Op. cit.. p. 8693.
34
Jos Luciano de Mattos Dias. Os engenheiros do Brasil. In: ngela de Castro Gomes (coord.).
Engenheiros e economistas: novas elites burocrticas. Rio de Janeiro: Ed. da FGV, 1994. p. 17.
35
Pierre Bourdieu. Op. cit.. p. 61-62.
36
Luciano Martins. Op. cit. e John Wirth. Op. cit..
37
Ver, por exemplo, os estudos j citados de Celso Lafer. Op. cit. e Maria Vitria de Mesquita
Benevides. Op.cit., ou ainda Maria Antonieta P. Leopoldi. Crescendo em meio incerteza: a
poltica econmica do governo JK. (1956-1961). In: ngela de Castro Gomes (org.). O Brasil
de JK. Rio de Janeiro: Ed. da FGV, 2002.
38
Esse entendimento baseia-se no conceito de Estado desenvolvido por Nicos Poulantzas, o
qual no deve ser considerado como uma entidade intrnseca, mas como uma relao, mais
exatamente como a condensao material de uma relao de foras entre classes e fraes de
classe, tal como ela se expressa, de maneira sempre especfica, no seio do Estado. Nicos
Poulantzas. O Estado, o Poder, o Socialismo. Rio de Janeiro: Graal, 1985. p. 147.