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ESTADO E BUROCRACIAS NO BRASIL:

UM ESTUDO SOBRE PODER E POLTICA
NA REA DE PLANEJAMENTO DO
GOVERNO JK AO REGIME MILITAR
(1956-1968)*
Maria Letcia Corra* *
Resumo: O artigo prope uma contribuio para o conhecimento do
processo histrico de formao do Estado e da formulao das polticas
pblicas no Brasil, a partir da anlise de aspectos institucionais e da
composio de setores da burocracia tcnica, desde o governo de Juscelino
Kubitschek (1956-1961), at 1968. Focaliza-se um ncleo de agentes
reunidos no Conselho do Desenvolvimento, criado para elaborar o
Programa de Metas, com destaque para os tcnicos ligados ao setor
eltrico, analisando-se sua insero posterior nos rgos ligados ao
Ministrio das Minas e Energia (MME) e Eletrobrs, nos anos 60. A
anlise discute a noo presente na historiografia, de autonomia relativa
do Estado, proposta na tese da modernizao autoritria, pelo
questionamento do papel dos quadros tcnicos e/ou burocrticos nas
diversas agncias.
Palavras-chave: Estado e polticas pblicas; Conselho do
Desenvolvimento; Ministrio das Minas e Energia.
Abstract: This article proposes a contribution to the investigation on
the historical process of state building and public policies formulation
in Brazil, based on an analysis of institutional settings and the composition
of some branches of Brazilian technical bureaucracy, from Juscelino
Kubitschek government (1956-1961) to 1968. It is concentrated on analysis
of a group of agents that came together in the Development Council,
created to elaborate the Plan of Goals (Programa de Metas), mainly that
group directly linked to the electric sector, and their later participation
* O artigo apresenta resultados de pesquisa em desenvolvimento com recursos de bolsa de Fixao
de Pesquisador da FAPERJ.
** Doutora em Histria pela Universidade Federal Fluminense e professora recm-doutora no
Departamento de Histria da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
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in agencies related to the Ministry of Mines and Energy and Eletrobras.
This study aims to debate the interpretation of Brazilian historiography
proposed by the Authoritarian Modernization theory, in order to
investigate the role of the technical bureaucracy inside the public agencies.
Key words: State and public policies; Development Council; Ministry
of Mines and Energy.
O problema das decises polticas no um problema de f. um
problema de anlise, de trabalho e de convico, em funo de estudos
e de tcnica. E tcnica em termos mais gerais. Tcnica significando
pensamento poltico, anlise poltica, dosagem de observaes.
Lucas Lopes (LOPES, 1988: 389).
Neste trabalho proponho uma contribuio para o
conhecimento do processo histrico de formao do Estado e da
formulao das polticas pblicas no Brasil, a partir da anlise dos
aspectos institucionais e da composio de setores da burocracia
tcnica, com foco principal no perodo desde o governo de Juscelino
Kubitschek (1956-1961), at 1968. Para tanto, tomo como ponto de
partida um estudo de caso sobre um grupo de tcnicos e dirigentes
que integraram o Conselho do Desenvolvimento da presidncia da
Repblica, rgo responsvel pelo Programa de Metas, com destaque
para os engenheiros civis e militares e os economistas ligados ao setor
eltrico estatal que, j quela poca, haviam acumulado uma slida
experincia na rea de planejamento, nas diversas comisses tcnicas
constitudas desde o Estado Novo pelo governo federal e nos estados,
e que foram ento recrutados para a secretaria geral do Conselho,
presidida pelo engenheiro mineiro Lucas Lopes e mais tarde por
Roberto Campos. O mesmo grupo de tcnicos viria a atuar no
conjunto de medidas relacionadas implementao de agncias como
o Ministrio das Minas e Energia (MME), criado em julho de 1960,
ainda no governo Kubitschek, e depois no sistema de empresas
coordenado pela Eletrobrs, criada em abril de 1961, no governo de
Jnio Quadros, e oficialmente instalada em junho do ano seguinte,
na presidncia de Joo Goulart (1961-1964).
Sigo nessa anlise o pressuposto de que, na etapa de
consolidao da industrializao brasileira que teve lugar na segunda
metade do sculo XX, particularmente a partir do governo
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Kubitschek, a acomodao nas relaes de foras entre parcela do
empresariado nacional sobretudo os grupos industriais operando
nas regies metropolitanas dos grandes centros urbanos do Sudeste,
associados diretamente ou no ao capital estrangeiro , os
representantes dos grandes grupos estrangeiros atuantes no setor de
energia e os interesses representados pelas empresas pblicas estaduais
e federais organizadas na dcada de 50, cujo funcionamento tinha o
objetivo precpuo de garantir o prprio processo de modernizao, foi
seguida por uma necessria contrapartida institucional, materializada
na criao do pasta das Minas e Energia e na posterior organizao da
holding federal. Esse entendimento baseia-se no conceito de Estado
desenvolvido por Nicos Poulantzas, o qual no deve ser considerado
como entidade intrnseca, mas como uma relao, mais exatamente como
a condensao material de uma relao de foras entre classes e fraes de classe,
tal como ela se expressa, de maneira sempre especfica, no seio do Estado
(POULANTZAS, 1985: 147). Em especial a nfase noo de
materialidade institucional do Estado, proposta tambm por Poulantzas
para quem o prprio Estado expressa a condensao das relaes sociais
derivadas do processo mais amplo da diviso social do trabalho
(MENDONA, 1999: 27) , tem sido sugerida por Sonia Regina de
Mendona como alternativa a uma modalidade apriorstica e
naturalizada de definir o Estado, quase sempre apresentado (na
Historiografia) como um bloco monoltico de rgos, vazios de atores
sociais portadores de interesses especficos e do qual emanam, de forma
igualmente naturalizada, as polticas pblicas (MENDONA,
2005: 10).
Na etapa posterior focalizada nesta pesquisa, conhecida como
a do milagre brasileiro, de crescimento econmico acelerado,
mecanismos institucionais e financeiros distintos foram estabelecidos
para a gesto dos setores na rbita do MME, embora deva ser ressaltada
a manuteno da hegemonia por parte de alguns dos atores presentes
desde os anos 1950, na direo das grandes empresas estatais. Procuro
demonstrar, nesse sentido, que pode ser estabelecida uma continuidade
entre as polticas iniciadas no mbito do Programa de Metas, em
especial com relao ao setor de energia, e o modelo institucional e
poltico implantado na dcada seguinte, no se registrando uma
ruptura importante nesse quadro mesmo aps o incio do regime
militar. A investigao sobre as trajetrias dos tcnicos presentes no
2 1 0
Conselho do Desenvolvimento em especial, como se ver, o grupo
ligado a Lucas Lopes, oriundo da American and Foreign Power
Company (Amforp) e da empresa estadual Centrais Eltricas de Minas
Gerais (Cemig) , que ocuparam postos-chave no modelo centrado
no MME, busca proporcionar uma maior clareza quanto ao sentido
dessa evoluo.
Deve ser lembrado, contudo, que modelo de poltica pblica
definido nos anos 1960 constituiu apenas uma das alternativas possveis
no quadro de um debate bem mais dinmico do que a princpio se
poderia supor. Esse debate envolveu, alm dos tcnicos vinculados a
rgos do governo federal e dos governos estaduais o Conselho do
Desenvolvimento, o Conselho Nacional de Economia, o Conselho
Nacional de guas e Energia Eltrica (CNAEE) da presidncia da
Repblica e as diversas empresas de energia eltrica estatais ,
manifestaes e campanhas conduzidas por entidades profissionais e
de classe como o Clube de Engenharia, no Rio de Janeiro, o Instituto
de Engenharia de So Paulo, o Sindicato das Indstrias de Energia
Eltrica de So Paulo, a Federao das Indstrias do Estado de So
Paulo (Fiesp) e a Confederao Nacional da Indstria. Diante desse
quadro, minha anlise leva tambm em conta que a complexidade do
processo de formulao da poltica pblica no setor de energia eltrica
espelha uma dupla insero dos agentes responsveis pelas diversas
iniciativas os engenheiros e os economistas , na sociedade poltica
e na sociedade civil (GRAMSCI, 1987)
240
.
A partir do estudo de caso sobre a atuao e a composio de
setores da burocracia tcnica, na etapa inaugurada na dcada de 50,
pretendo sublinhar a especificidade do processo histrico de formao
do Estado nacional no capitalismo tardio, o qual apresenta
caractersticas prprias, quando comparado s experincias histricas
clssicas europias, por exemplo (MOORE JR., 1983: 427-446; TILLY,
1996: 207-236; FIORI, 1999: 29-35). Nesse sentido, busco sobretudo
240
Na referncia concepo de Estado ampliado de Antonio Gramsci sigo tambm a leitura
proposta por Sonia Regina de Mendona, para quem estudar polticas econmicas, isto , pblicas,
significa (...) estudar o embate entre projetos formulados por fraes da classe dominante
institucionalizadas no mbito da sociedade civil, uma vez que de sua dinmica decorreu o maior ou
menor poder de barganha em prol da inscrio de seus interesses junto s mais variadas agncias do
poder pblico estatizado, processo este altamente dinmico e em permanente redefinio. ((MEN-
DONA, 1999: 24).
2 1 1
qualificar uma noo presente em algumas das interpretaes mais
influentes sobre a histria do Brasil no sculo XX, qual seja, aquela
que se fundamenta na idia da autonomia relativa do Estado,
proposta nos estudos informados pela hiptese da modernizao
autoritria (WIRTH, 1973; MARTINS, 1976; MARTINS, 1985;
DRAIBE, 1985), e naqueles que apontam uma suposta independncia
dos quadros tcnicos e intelectuais no interior das diversas agncias e
frente ao quadro poltico (GOMES, 1994; FARO e SILVA, 1991).
Os diversos projetos na rea de desenvolvimento certamente
guardavam alguma homogeneidade, garantida pelo fato de que os
tcnicos responsveis por sua elaborao e implementao foram
recrutados dentro de um grupo de engenheiros e economistas cuja
experincia profissional e poltica comum, desde os conselhos tcnicos
do Estado Novo, havia levado elaborao de um diagnstico bastante
preciso acerca dos imperativos da ao estatal, na busca de uma desejada
eficincia na administrao pblica. Seguindo-se a mesma tendncia,
ao final da dcada de 50, na experincia do Programa de Metas,
consolidou-se um modo de definir e implementar polticas pblicas
cada vez mais deslocado para instncias fechadas da burocracia estatal,
protegidas das interferncias externas e das disputas parlamentares
(DINIZ, 1999: 25). Nesse contexto, os diversos estudos dos tcnicos
diretamente responsveis pelas aes dessa poltica pblica
expressavam um projeto que, embora pautado pela recusa alternativa
estatista, associada herana de Getlio Vargas, correspondeu antes
ao enunciado de uma ideologia autoritria, fundada em valores que
afirmavam o papel integrador e regenerador da burocracia tcnica,
definida por Lucas Lopes como uma elite ousada e criativa (LOPES,
2006: 77), empenhada, por sua vez, em resolver o problema das decises
polticas com anlise, trabalho, convico, estudos e tcnica, como expresso
no texto do mesmo engenheiro que serve de epgrafe a esse artigo.
Essa ideologia coadunava-se com uma noo reificada de Estado,
ressaltando-se a supremacia da competncia dos tcnicos em relao
poltica no sentido estrito que, como na clssica tradio weberiana,
passava a ser vista como fonte de distoro e fator de irracionalidade
na conduo dos negcios pblicos (WEBER, 1982).
Para uma anlise do quadro de experincias partilhadas pelos
engenheiros e economistas focalizados nessa pesquisa, torna-se
necessrio, primeiramente, ter em conta a etapa de formao da
2 1 2
burocracia tcnica que correspondeu, nas diversas agncias,
emergncia do prprio debate em torno das polticas para o setor de
setor de energia.
Polticas pblicas e formao da burocracia tcnica:
experincia partilhada na rea de planejamento
O processo de formulao de polticas pblicas no setor de
energia eltrica foi definido tanto pela consolidao das funes
reguladoras do governo federal, aps a promulgao do Cdigo de
guas de 1934, como tambm, na segunda metade da dcada de 50,
por uma gradativa ampliao da participao estatal garantindo um
forte impulso expanso da oferta de eletricidade, como condio
essencial consolidao da nova etapa da industrializao do pas.
Acentuou-se, em todo o perodo, uma tendncia nacionalizao dessa
poltica pblica, o que deve ser entendido nos diferentes sentidos de
esforo de supresso e substituio dos interesses e mecanismos
regionais e locais de soluo dos conflitos que haviam sido
predominantes nas modalidades de interveno econmica ao longo
da Repblica Velha , de elaborao de um projeto nacional de
desenvolvimento econmico, baseado na opo pela industrializao,
e do estabelecimento de novos mecanismos de vinculao com o
capitalismo internacional, nos quadros do imperialismo (DRAIBE,
1985: 80-81). Esse ltimo aspecto particularmente relevante nas
iniciativas de regulamentao e interveno estatal no setor eltrico
brasileiro, dada a forte concentrao econmica dessas atividades por
empresas estrangeiras em todo o perodo.
Em meados dos anos 50, as atividades do setor de energia
eltrica eram praticamente monopolizadas por duas grandes empresas
estrangeiras, a Brazilian Traction Light and Power, canadense, que
fornecia os servios de eletricidade, bondes, gs e telefones no Distrito
Federal, na capital paulista e em diversas cidades dos estados do Rio de
Janeiro e de So Paulo, ao longo do vale do rio Paraba, cujo parque
gerador representava mais de metade da capacidade instalada total do
pas em 1950 (52,1%), e a American and Foreign Power Company
(Amforp), que controlava cerca de trinta empresas operando em
diversos centros importantes, como as capitais dos estados do Nordeste
e do Sul do pas, do Esprito Santo e de Minas Gerais, alm do interior
2 1 3
de So Paulo, na regio de Campinas (CASTRO, 1985: 3)
241
. Havia
tambm em funcionamento diversas concessionrias de porte bastante
modesto, cerca de 1.800, segundo estatstica disponvel para o ano de
1947 (CASTRO, 1985: 77), que atendiam regies pouco dinmicas,
incluindo-se nesse conjunto tanto empresas de capital privado
nacional quanto prefeituras municipais que operavam diretamente
os servios de eletricidade. Diferentemente da Light e da Amforp, as
concessionrias nacionais operavam usinas muito pequenas, sendo
seus servios voltados quase que exclusivamente para o consumo
domiciliar e a iluminao pblica em mbito local.
Embora o crescimento do setor tenha mantido um ritmo
bastante acelerado desde a entrada em operao das principais usinas
da Light, no incio do sculo XX, a partir de 1940 registrou-se uma
tendncia de diminuio das taxas de crescimento, chegando quase
estagnao. Assim, at o final da dcada de 50, as regies atendidas
pela Light, no Rio de Janeiro e em So Paulo, e algumas das zonas da
Amforp, especialmente o interior paulista e o Rio Grande do Sul,
comearam a sofrer sucessivos racionamentos. Essa situao foi
agravada entre 1953 e 1955, quando os cortes no fornecimento de
eletricidade se tornaram constantes no Rio de Janeiro e em So Paulo
(DIAS et al., 1996: 22-27). A reduo dos investimentos por parte das
concessionrias estrangeiras, que havia causado a crise da oferta de
eletricidade, era justificada com o argumento de que o regime de
tarifas que fora definido em 1934, com a promulgao do Cdigo de
guas, era pouco remunerador, face inflao e ao regime cambial
vigente no pas
242
. Alegava-se tambm que as dificuldades surgidas
desde a Segunda Guerra Mundial para a importao de equipamentos
eltricos e a obteno de capitais no exterior, com vistas necessria
expanso das instalaes, tinham adiado a implementao de diversos
241 As empresas do grupo Light, sediadas em Toronto, no Canad, operavam em Cuba, no Mxico
e no Brasil desde o final do sculo XIX e haviam sido organizadas por investidores canadenses e
norte-americanos. A Amforp era uma empresa do grupo norte-americano Electric Bond and Share
Corporation (Ebasco), ligado, por sua vez, ao Grupo Morgan e General Electric, e foi constituda
em 1923 com o objetivo de realizar operaes em Cuba, Guatemala e Panam, alm do Brasil. Seriam
adquiridas pelo governo brasileiro em 1979.
242 O Cdigo de guas foi promulgado pelo Decreto n 24.643, de 10 de julho de 1934, e adotou
para a fixao das tarifas de eletricidade a forma do servio pelo custo, considerando as despesas
de explorao, as reservas de depreciao e a remunerao do capital, a ser avaliado pelo custo
histrico das instalaes, no se prevendo nesse clculo a inflao. A remunerao permitida s
empresas era de 10% anuais sobre o valor do investimento original.
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empreendimentos previstos nos planos de expanso das
concessionrias.
Foi a emergncia dessa crise que originou as primeiras aes
do poder pblico nas atividades de explorao de servios de energia
eltrica, ainda no final do Estado Novo, quando foram organizadas
autarquias como a Comisso da Central de Macabu, no Rio de Janeiro,
de 1942, e a Comisso Estadual de Energia Eltrica (CEEE) do Rio
Grande do Sul, de 1943, destinadas a atuar diretamente na construo
e operao de usinas geradoras. Em 1945 foi criada a primeira empresa
de eletricidade do governo federal, a Companhia Hidro Eltrica do
So Francisco (Chesf), incumbida de construir uma usina de grande
porte, numa iniciativa que se inspirava no exemplo da experincia de
planejamento regional desenvolvida no New Deal, a partir da atuao
da Tennessee Valley Authority (ABREU et al., 2001: 1474).
Tambm desde o final do Estado Novo, as questes relacionadas
poltica de energia eltrica e ao planejamento do setor foram discutidas
nos conselhos tcnicos do governo federal, na rbita da presidncia da
Repblica e do Ministrio da Fazenda, colocando-se na ordem do dia
a proposta da participao direta do Estado nessa atividade. Um dos
exemplos pioneiros desse tipo de iniciativa foi a organizao, ainda
em 1943, da comisso tcnica do Plano Nacional de Eletrificao, no
Conselho Federal do Comrcio Exterior (CFCE), chefiada pelo
engenheiro Antnio Jos Alves de Souza, ento diretor do
Departamento Nacional da Produo Mineral (DNPM) do
Ministrio da Agricultura e membro do CFCE, que teria uma atuao
de destaque nas aes relacionadas ao setor eltrico, pelo menos at a
dcada de 1960. Conforme detalhamento apresentado no Quadro I, a
comisso tcnica do CFCE reuniu tcnicos do DNPM e do Conselho
Nacional de guas e Energia Eltrica (CNAEE), rgos que
representavam o poder concedente relativo aos servios de eletricidade,
no governo federal, exercendo as funes de fiscalizao e fixao de
tarifas. O relatrio dos trabalhos, divulgado em 1946, contemplava
programaes de expanso para diversas concessionrias, tanto
estrangeiras como nacionais, seguindo uma orientao
predominantemente liberal, uma vez que nele se reservava ao Estado
um papel complementar ou meramente supletivo ao das empresas
privadas no desenvolvimento do setor (CNAEE, 1951: 23). A poltica
do setor eltrico foi discutida tambm no Conselho Tcnico de
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Economia e Finanas (CTEF), rgo que desenvolveu os projetos
finais para a implantao da Chesf. Os estudos visando ao
aproveitamento hidreltrico do rio So Francisco foram
incrementados entre 1942 e 1945, no Ministrio da Agricultura, sob
a responsabilidade direta do grupo de engenheiros ligados a Antnio
Jos Alves de Souza, no DNPM. A constituio da Chesf foi autorizada
em outubro de 1945, na forma de uma sociedade por aes com
participao majoritria do governo federal, sendo que a instalao
definitiva da empresa ocorreria somente em maro de 1948
(CARVALHO, 1989: 35; SALES, 1945: 40-43)
243
.
Paralelamente aos estudos e projetos desenvolvidos pelos
engenheiros do Ministrio da Agricultura e integrantes dos conselhos
tcnicos, a poltica de expanso do setor eltrico foi examinada nas
diversas misses de colaborao mistas formadas por tcnicos
brasileiros e norte-americanos, como a Misso Cooke, de 1942, a
Misso Abbink, em 1948, e a Comisso Mista Brasil Estados Unidos
para o Desenvolvimento Econmico (CMBEU), entre 1951 e 1953,
e tambm pelo Departamento Administrativo do Servio Pblico
(Dasp), no governo de Eurico Gaspar Dutra (1946-1951), no mbito
dos trabalhos de elaborao do Plano Salte.
A Misso Cooke foi criada por solicitao direta de Getlio
Vargas ao governo dos Estados Unidos, aps a deciso sobre a
participao brasileira na Segunda Guerra Mundial, ao lado dos
aliados. Integrada por tcnicos norte-americanos e tcnicos e
empresrios brasileiros, sob a chefia do engenheiro americano Morris
Llewellyn Cooke, seu trabalho, divulgado pelo governo dos Estados
Unidos em 1948, foi orientado pelos objetivos bsicos de desenvolver
estudos e propor medidas com vistas a aumentar a produo brasileira
de produtos essenciais, antes importados, adaptar as indstrias
brasileiras a tecnologias mais avanadas, aperfeioar os meios de
transporte e canalizar a poupana interna para atividades do setor
industrial. (ABREU et al., 2001: 3821).
A Misso Abbink, ou Comisso Brasileiro-Americana de
Estudos Econmicos, foi organizada em setembro de 1948, no
governo Dutra, e era composta, como a antecessora, por um grupo de
tcnicos norte-americanos, liderados pelo economista John Abbink,
243 Decreto n. 8.031, de 3 de outubro de 1945.
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sendo a seo brasileira chefiada pelo economista Otvio Gouveia de
Bulhes. A iniciativa contou com a colaborao de economistas e
engenheiros que confirmariam uma atuao de destaque na rea de
planejamento do governo federal por pelo menos duas dcadas, como
o prprio Bulhes, Valentim Bouas, Glycon de Paiva Teixeira,
Rmulo Barreto Almeida e Ari Frederico Torres
244
. Para o
desenvolvimento das anlises especficas sobre o setor eltrico foram
recrutados o ento Coronel de Engenharia Carlos Berenhauser Jnior,
tambm integrante da equipe de elaborao do Plano Salte e ento
diretor comercial da Chesf, e o jurista Adamastor de Oliveira Lima,
conselheiro do CNAEE que mais tarde chefiou o Departamento
Jurdico do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
(BNDE), alm de tcnicos do DNPM, como o engenheiro Waldemar
Jos de Carvalho, conforme especificado no Quadro II.
Os resultados desse trabalho, com escopo bastante abrangente,
foram publicados em fevereiro de 1949 no chamado Relatrio Abbink,
e incluam estudos sobre diversos setores econmicos, considerando-
se diretamente questes como a participao do Estado e do capital
estrangeiro nas aes voltadas para o desenvolvimento do pas. O
Relatrio mantinha a orientao liberal e privatista contida nas anlises
anteriores e, no que dizia respeito especificamente ao setor de energia
eltrica, propunha-se reservar ao Estado as funes de regulamentao
e fiscalizao, deixando-se a expanso do parque gerador por conta das
concessionrias privadas, com o concurso do capital estrangeiro. Nesse
sentido, foi sugerido um programa de expanso visando a um aumento
da capacidade instalada da ordem de 1.350 MW, a ser alcanado no
prazo de seis anos sendo a capacidade instalada total do pas de
apenas 1.882 MW em 1950 , atribuindo-se cerca de metade desse
244
O economista Otvio Gouveia de Bulhes integrou diversos grupos de trabalho no Conselho do
Desenvolvimento e foi Ministro da Fazenda do governo de Castelo Branco (1964-1967). Glycon de
Paiva Teixeira era gelogo do DNPM e tinha participado de comisses ligadas poltica mineral,
tornando-se, em 1955, diretor da Companhia Vale do Rio Doce. O empresrio Valentim Bouas
especializou-se, como autodidata, em assuntos econmicos, foi secretrio-tcnico do Conselho
Tcnico de Economia e Finanas, do Estado Novo, fundou a revista O Observador Econmico Financeiro
e, com Roberto Campos e Otvio Gouveia de Bulhes, participou da delegao brasileira Confe-
rncia Monetrio-Financeira da Organizao das Naes Unidas (ONU) em Bretton Woods (EUA),
em 1944. Rmulo Barreto de Almeida chefiou a assessoria econmica da presidncia da Repblica no
segundo governo de Getlio Vargas (1951-1954). O engenheiro gacho Ari Frederico Torres havia
sido diretor do Instituto de Pesquisas Tecnolgicas de So Paulo (ABREU et al., 2001: 3822-3823).
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acrscimo Light e a Amforp, e o restante Chesf, ao governo do
estado de Minas Gerais, CEEE, do Rio Grande do Sul, e a
concessionrias privadas de menor porte(CABRAL et al. 2006: 162).
As linhas gerais dessa proposta foram incorporadas ao Plano Salte,
apresentado ao Congresso Nacional em maio de 1948 e aprovado
pela Lei n. 1.102, de maio de 1950.
Os estudos para a elaborao do Plano Salte foram iniciados
no primeiro semestre de 1946, sob a coordenao do Dasp, tendo sido
orientados pelo objetivo de definir um elenco de investimentos nas
reas de Sade, Alimentao, Transportes e Energia, num prazo de
cinco anos. Na programao apresentada, a maior parcela dos recursos
seria destinada aos setores de transportes (57%) e energia (16%),
cabendo 14% ao de alimentao e 13% ao de sade. Dentro do setor
energtico, 60% dos investimentos seriam alocados no subsetor de
eletricidade porcentagem expressiva que indicava a importncia
que a mesma atividade ganhava j nesse perodo, pelo menos no que
se referia s aes visando ao equacionamento do problema do
desenvolvimento econmico , com aportes de capital Chesf, ao
lado de investimentos em empresas, rgos pblicos e departamentos
estaduais de servios de energia eltrica. Mais uma vez, entretanto,
enfatizava-se a orientao geral contida nas iniciativas anteriores, desde
o Plano Nacional de Eletrificao de 1946, prevendo-se o recurso ao
capital privado, inclusive estrangeiro, e reservando-se ao governo uma
posio de amparo e de estmulo s empresas concessionrias (LIMA, 1949:
9). Deve ser notada, entretanto, no Plano Salte, a continuidade da
tendncia crescente ao fortalecimento do papel das empresas e dos
governos estaduais, ao menos no que se refere formulao da poltica
pblica, o que se confirmaria na dcada seguinte (CASTRO, 1985:
37).
No contexto do Plano Salte foi proposta a criao de um
Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica (DNAEE), que
funcionaria como um rgo executivo por excelncia, exercendo as
funes de controle tcnico e financeiro das concessionrias,
fiscalizao dos servios e execuo das obras governamentais
iniciativa que se concretizaria j na rbita do MME, em 1965
recomendando-se, tambm, a instituio do Fundo Federal de
Eletrificao previsto nas disposies transitrias da Constituio de
1946 (LIMA, 1949: 9-10). Apesar da aprovao no Congresso, a
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implementao do Plano Salte esbarrou em inmeras dificuldades
polticas e financeiras, tendo sido praticamente abandonada ao longo
do segundo governo de Vargas (1951-1954) (CABRAL et al., 2006:
160-161).
Em julho de 1951 foi instalada a Comisso Mista Brasil-
Estados Unidos para o Desenvolvimento Econmico (CMBEU),
consolidando nova etapa da experincia de planejamento dos mesmos
setores da burocracia tcnica. Funcionando dessa vez sob a orientao
direta do ministro da Fazenda, Horcio Lafer, a seo brasileira da
CMBEU foi chefiada pelo j citado Ari Frederico Torres e era
composta por Roberto Campos
245
(Assuntos Econmicos), pelos
tambm citados Glycon de Paiva Teixeira (Assuntos de Geologia e
Minerao) e Valentim Bouas (Assuntos Financeiros) e por Lucas
Lopes (Questes Tcnicas). Na definio dos diversos projetos, a
CMBEU contou com a assessoria de tcnicos como John Reginald
Cotrim, engenheiro da Amforp e integrante da equipe responsvel
pela elaborao do Plano de Eletrificao de Minas Gerais, e o
engenheiro Francisco de Lima de Souza Dias Filho, do Departamento
de guas e Energia Eltrica do Estado de So Paulo, confirmando-se
nessa iniciativa a tendncia apontada anteriormente de incorporao
de tcnicos oriundos das concessionrias estrangeiras e das
administraes estaduais (LOPES, 1991: 124; ABREU et al., 2001:
1466-1468).
Na avaliao de Lucas Lopes, o trabalho da CMBEU
representou uma etapa importante no desenvolvimento de uma
metodologia para as atividades de planejamento no pas, com destaque
para a introduo das tcnicas de anlise de custo/benefcio e de clculos
de rentabilidade, at ento ausentes nas diversas iniciativas de
interveno estatal (LOPES, 1991: 118-121). At dezembro de 1953,
data do encerramento de suas atividades, a Comisso preparou anlises
globais no somente sobre energia eltrica, mas tambm sobre
transporte ferrovirio, navegao de cabotagem e dragagem, operaes
245
O economista Roberto de Oliveira Campos, formado em 1947 pela Universidade George
Washington, nos Estados Unidos, e era diplomata de carreira. Integrou a CMBEU em 1951 e, no
ano seguinte, no cargo de diretor econmico do BNDE, participou dos primeiros entendimentos
com vistas constituio do Grupo Misto de Estudos BNDE-Cepal. No governo de Castelo
Branco (1964-1967), assumiu o Ministrio Extraordinrio para o Planejamento e Coordenao
Econmica, quando, juntamente com Otvio Gouveia de Bulhes, tornou-se responsvel pelas
principais diretrizes econmicas do governo (CAMPOS, 1994, v. 1: 159-164 e 196-197).
2 1 9
porturias e rodovirias, metalurgia, indstrias de base, construo
naval, armazenamento de gros e outros problemas da agricultura,
alm de 41 projetos especficos nas mesmas reas, a serem
contemplados com recursos do Banco Mundial e do Eximbank e
com aportes internos oriundos de recursos adicionais do imposto de
renda previstos no Plano Nacional de Reaparelhamento Econmico,
de novembro de 1951. Como j conhecido, essa ltima iniciativa
havia tido como conseqncia, em junho do ano seguinte, a criao
do BNDE
246
. Atribua-se progressivamente maior importncia aos
setores de transporte e energia definidos a partir do trabalho da
CMBEU segundo o novo conceito de pontos de estrangulamento , aos
quais seriam destinados o grosso dos recursos, cerca de 60% e 33%,
respectivamente, do montante total dos investimentos, prevendo-se o
acrscimo total de 683.000 MW de potncia instalada de energia
eltrica, entre 1952 e 1957, correspondendo a um aumento percentual
de 34,3%. Grande parte dos projetos especficos do setor de eletricidade
desenvolvidos no mbito da Comisso seriam concretizados a partir
do Programa de Metas de Kubitschek, persistindo, como no caso do
Plano Salte, a tendncia ao fortalecimento da participao das empresas
e governos estaduais.
Uma segunda iniciativa do segundo governo de Vargas foram
os estudos do Conselho Nacional de Economia, realizados a partir de
solicitao do presidente, que deram origem ao anteprojeto de lei acerca
da organizao e do desenvolvimento da eletrificao e cujo texto de
apresentao, de setembro de 1952, intitulava-se Organizao dos servios
e diretrizes para o desenvolvimento da eletrificao do pas. A tnica do
documento era a crtica ao Cdigo de guas de 1934 e
regulamentao tarifria, no que os representantes do Conselho, dentre
os quais se destacava mais uma vez Otvio Gouveia de Bulhes,
encampavam antigos argumentos dos dirigentes das concessionrias
estrangeiras sobre a alegada baixa lucratividade do setor eltrico, sendo
sua principal recomendao a de que fossem elaborados planos de
mbito regional, segundo o modelo das iniciativas ento em
andamento nos estados de Minas Gerais e do Rio Grande do Sul, por
intermdio da Cemig e da CEEE. O Conselho Nacional de Economia
246 Dos membros da seo brasileira da CMBEU, apenas Valentim Bouas no chegou a integrar
a direo superior do BNDE, tendo ocupado a superintendncia da instituio Ari Torres (1952-
1953), Glycon de Paiva (1955-1956), Lucas Lopes (1956-1958) e Roberto Campos (1958-1959).
2 2 0
props tambm a criao de uma Comisso Nacional de Energia
Eltrica, encarregada da administrao dos recursos do Fundo Federal
de Eletrificao, que contaria em sua composio com representantes
do setor privado.
O projeto do Conselho Nacional de Economia foi defendido
por empresrios e representantes das concessionrias privadas, em
especial da Light, em abril de 1956, por ocasio da Semana de Debates
sobre Energia Eltrica, convocada pelo Instituto de Engenharia de So
Paulo para discutir a proposta de criao da Eletrobrs, tambm
apresentada por tcnicos do segundo governo de Vargas
(INSTITUTO DE ENGENHARIA DE SO PAULO, 1956: 290;
CORRA, 2005: 88-93). Em linhas gerais, como veremos no prximo
item, a proposta do Conselho Nacional de Economia foi incorporada
reforma legislativa do setor eltrico no governo Kubitschek, bem
como quando da organizao do MME.
O projeto de criao de uma holding federal destinada a atuar
na execuo de empreendimentos federais na rea de gerao de energia
eltrica e, originalmente, tambm na fabricao de material eltrico
247
,
fora preparado pelo j citado Rmulo Almeida, que participara da
Misso Abbink, e por Jesus Soares Pereira
248
, na Assessoria Econmica
de Vargas, tendo sido apresentado em fevereiro de 1954 na Memria
Justificativa do Plano Nacional de Eletrificao. A opo pelo modelo da
empresa de capital misto seguindo, de modo geral, o modelo previsto
na lei que criara a Petrobrs, de 1953 era justificada com o argumento
de que os rgos oficiais existentes haviam sido criados para funes
diversas daquelas que ento estavam sendo previstas, como as tarefas
247 A proposta de criao de uma indstria estatal de material eltrico foi examinada pela Comisso
da Indstria de Material Eltrico (CIME), que funcionou entre 1944 e 1946. Na ocasio, Edmundo
de Macedo Soares, um dos responsveis pela criao da Companhia Siderrgica Nacional, manteve
entendimentos com dirigentes da Westinghouse Electric Co. e com o Eximbank, com vistas
constituio da empresa. A matria voltou a ser examinada pela comisso responsvel pela elabora-
o do Plano Salte (BERENHAUSER JNIOR, 1950: 36), em abril de 1952 foi criada a Comisso
Executiva de Material Eltrico (CIME), cuja proposta foi incorporada ao projeto de criao da
Eletrobrs, e tambm pelo Grupo de Trabalho n. 16 do Conselho do Desenvolvimento, no mbito
do Programa de Metas.
248 Jesus Soares Pereira era funcionrio do Ministrio da Agricultura e havia tido desempenho de
destaque no Conselho Federal de Comrcio Exterior e tambm na assessoria Assemblia Cons-
tituinte, em 1946.(LOPES, 1991: 154-157).
2 2 1
relacionadas ao estudo das fontes de energia e o exame dos pedidos de
concesso e a fiscalizao, as quais no deveriam ser prejudicadas pela
superposio de novas atividades (PRESIDNCIA DA
REPBLICA, 1954: 124-125). Diferentemente, a Eletrobrs seria
encarregada da realizao de estudos e projetos, da construo e da
operao de usinas geradoras e de linhas de transmisso e da
distribuio de energia eltrica, prevendo-se a possibilidade de sua
associao com empresas estatais ou privadas.
Comparado a iniciativas e estudos anteriores relacionados ao
desenvolvimento do setor como o Plano Nacional de Eletrificao
de 1946 e o Plano Salte , o projeto de criao da Eletrobrs
representou a proposio de uma diretriz mais diretamente
intervencionista, uma vez que at ento se havia recomendado que a
ao do poder pblico fosse mantida como supletiva da iniciativa
privada, ou definida segundo os termos de agente de financiamento,
como havia sido o caso das aes previstas pela CMBEU, que seriam
em parte financiados por intermdio do BNDE. A tramitao foi
bastante dificultada no Congresso Nacional diante da forte oposio
e dos lobbies de representantes das concessionrias estrangeiras e de
segmentos do empresariado nacional, contrrios interveno estatal,
que temiam sobretudo o estabelecimento de um regime de subsdios
s tarifas nos servios de eletricidade diretamente realizados pelo
governo federal, dificultando, por conseqncia, a obteno de preos
remuneradores no setor privado.
Entretanto, o projeto de criao da Eletrobrs tambm foi
combatido por tcnicos e dirigentes das empresas estaduais existentes,
principalmente da Cemig e das estatais paulistas Usinas Eltricas do
Paranapanema (Uselpa) e a Companhia Hidreltrica do Rio Pardo
(Cherp), que temiam uma excessiva centralizao das decises da
poltica do setor de energia eltrica no mbito federal e s quais
interessava a possibilidade de intervir mais diretamente na aplicao
dos recursos do Fundo Federal de Eletrificao(RANGEL, 1991: 18-
20). Durante o governo de Juscelino Kubitschek, a principal oposio
ao projeto partiu do prprio Conselho do Desenvolvimento e do
BNDE, rgo que se manteria como responsvel pela administrao
dos mesmos recursos at que se concretizasse a criao da Eletrobrs
(RICHER, 1991: 91; LOPES, 1991: 237; LIMA,1984: 81-82).
2 2 2
A ao do Conselho do Desenvolvimento e os Grupos de
Trabalho de Energia Eltrica e Eletrificao
O governo de Juscelino Kubitschek foi caracterizado por uma
notvel ampliao da participao federal na atividade econmica,
por intermdio do aparato institucional da chamada administrao
paralela (BENEVIDES, 1981: 224), materializada nas novas agncias
organizadas na esfera da presidncia da Repblica e no Ministrio da
Fazenda, como o Conselho do Desenvolvimento.
Criado pelo Decreto n. 38.744, de 1 de fevereiro de 1956, data
da posse de Kubitschek, o Conselho do Desenvolvimento era
composto por todos os ministros de Estado, pelos chefes dos Gabinetes
Civil e Militar da presidncia da Repblica e pelos presidentes do
Banco do Brasil e do BNDE, exercendo esse ltimo tambm o cargo
de secretrio-geral do Conselho, o mais importante na coordenao
executiva do Programa de Metas.
O Conselho do Desenvolvimento funcionou a partir de
dispositivos como os grupos de trabalho e grupos executivos que se
compunham por servidores civis e militares e tcnicos requisitados
das autarquias e empresas de economia mista e dos rgos
responsveis pela concesso dos diversos incentivos, como o prprio
BNDE, a Carteira de Crdito Exterior do Banco do Brasil (Cacex) e a
Superintendncia da Moeda e do Crdito (Sumoc). Contava em sua
composio, tambm, com representantes dos setores econmicos que
eram o alvo das mesmas iniciativas e consultores especiais escolhidos
diretamente pelo presidente da Repblica, segundo uma modalidade
de representao de interesses que tinha sua origem nos conselhos
tcnicos do Estado Novo (DINIZ,1999: 25-30). Os grupos de trabalho
variavam de tamanho, tendo cada um deles um coordenador, sendo
esse cargo por vezes exercido por um ministro de Estado (LOPES,
2006: 130), e deixavam de existir to logo os programas da meta ou
subsetor em estudo fossem delineados. Quando era necessrio que
exercessem funes normativas, os grupos de trabalho seriam
transformados em grupos executivos, sendo essa estrutura, portanto,
bastante informal (LOPES, 1991: 172). Somente entre maro de 1956
e agosto de 1957 foi constitudo no Conselho do Desenvolvimento
um total de 32 grupos de trabalho e executivos (LOPES, 2006: 128-
141).
2 2 3
A opo por esse formato institucional buscava evitar, ou ao
menos diminuir, o conflito potencial entre as diversas agncias
envolvidas na elaborao das polticas pblicas que eram o alvo do
Programa de Metas, com vistas acomodao dos interesses dentro
dos respectivos grupos de trabalho e executivos, garantindo-se dessa
forma o alinhamento entre as decises empresariais e o governo (DIAS
et al., 1996: 77-80). Alm disso, sem vnculos com a administrao
direta ou com o Congresso Nacional, os membros dos grupos de
trabalho e executivos tornavam-se diretamente responsveis pelas
decises no seu campo de atuao, com o que se impedia que sua
atividade sofresse os constrangimentos a que estavam submetidos,
por exemplo, os projetos legislativos. Segundo a justificativa oferecida
por Roberto Campos para a adoo desse formato, que expressava o
entendimento partilhado entre engenheiros e economistas do perodo:
Havia duas vantagens no artifcio da administrao paralela. De um lado
servia para contornar vetos legislativos, mais fceis de aplicar aos setores normais
da administrao. De outro, permitia um recrutamento em base estritamente
meritocrtica, praticamente imune a presses clientelsticas (CAMPOS, 1994,
v. 1: 318).
A implementao do Programa de Metas foi atribuda a Lucas
Lopes e Roberto Campos, antigos membros da CMBEU, que
ocuparam sucessivamente a presidncia do BNDE e a secretaria-geral
do Conselho do Desenvolvimento, o primeiro entre fevereiro de 1956
e janeiro de 1958, data de sua nomeao para o Ministrio da Fazenda,
e o segundo at julho de 1959. Lucas Lopes
249
havia sido engenheiro
da Amforp e se tornara um dos colaboradores mais prximos de
Juscelino Kubitschek desde a gesto deste ltimo no governo do estado
de Minas Gerais (1951-1955), quando foi presidente da Cemig, tendo
sido encarregado do delineamento original da plataforma presidencial
em 1955, no documento intitulado Diretrizes Gerais do Plano Nacional
249
Lucas Lopes havia se formado pela Escola de Engenharia de Belo Horizonte em 1932 e iniciara
carreira na Rede Mineira de Viao, do governo estadual, atuando desde 1940 na iniciativa privada,
na Companhia Auxiliar de Empresas Eltricas Brasileiras (Caeeb), do grupo Amforp, e na Sociedade
Tcnica de Materiais. Foi secretrio de Agricultura, Indstria e Comrcio (1943-1944) e de Viao
e Obras Pblicas (1945) de Minas Gerais, e presidente da Cemig, de 1952 a 1956. Ocupou a pasta
da Viao e Obras Pblicas entre agosto de 1954 e janeiro de 1955 no governo de Caf Filho, e
novamente entre novembro desse ano e janeiro de 1956, na presidncia de Nereu Ramos (LOPES,
1991: 63; LOPES, 2006: 55).
2 2 4
de Desenvolvimento, redigido sob sua superviso. Lopes tambm j havia
quela poca participado de iniciativas importantes na rea federal,
como a Comisso de Localizao da Nova Capital, em 1946, cujos
estudos anteciparam a escolha posterior do local para a construo de
Braslia, e a Comisso do Vale do So Francisco, entre 1949 e 1950.
Foi sobretudo em torno de Lucas Lopes que se reuniu o grupo
de tcnicos mais atuante na implementao do Programa de Metas,
recrutado entre os antigos integrantes da CMBEU e da Comisso do
Vale do So Francisco, alguns dos quais haviam atuado tambm na
administrao de Kubitschek em Minas Gerais, na criao da Cemig,
em 1952.
O primeiro grupo de trabalho organizado no Conselho do
Desenvolvimento foi o exatamente o Grupo de Trabalho de Energia
Eltrica (Grupo de Trabalho n. 1 - GTENE), criado por despacho do
presidente da Repblica de 14 de maro de 1956, tendo Lucas Lopes
escolhido para chefi-lo o engenheiro John Cotrim
250
, seu
companheiro na diretoria da Cemig, que, como o prprio Lopes, tinha
sido engenheiro da Amforp e assessor da Comisso do Vale do So
Francisco e da CMBEU. Os demais integrantes do GTENE eram
Otvio Gouveia de Bulhes, como representante do Conselho
Nacional de Economia, o coronel Jos Varonil de Albuquerque Lima,
engenheiro formado pela Escola Tcnica do Exrcito e membro do
CNAEE, alm dos j citados engenheiros Waldemar Jos de Carvalho
e Antnio Jos Alves de Souza, do Ministrio da Agricultura, exercendo
esse ltimo na poca a presidncia da Chesf. O GTENE contou ainda
com a assessoria de Benedicto Dutra, engenheiro civil formado pela
Escola Politcnica do Rio de Janeiro que havia feito carreira em Minas
Gerais, onde foi diretor da Central Eltrica de Piau, e do advogado
Jos Lus Bulhes Pedreira, ento chefe do Departamento Jurdico do
BNDE, que teria um papel de destaque na elaborao dos diversos
250
John Reginald Cotrim era formado pela Escola Politcnica do Rio de Janeiro, da turma de 1936,
e foi, como Lucas Lopes, engenheiro da Caeeb, entre 1937 a 1951. Colaborou nos trabalhos da
comisso do Plano Nacional de Eletrificao do Conselho Federal de Comrcio Exterior em 1946
e, no ano seguinte, integrou a equipe responsvel pela elaborao do Plano de Eletrificao de Minas
Gerais, tornando-se, em 1948, consultor da Comisso do Vale do So Francisco. Foi diretor da
Cemig desde a fundao da empresa em 1952 at fevereiro de 1957, quando se tornou o primeiro
presidente da Central Eltrica de Furnas, cargo no qual permaneceu por dezessete anos, afastando-
se somente para dirigir os trabalhos de construo da usina de Itaipu, em 1974. (COTRIM, 2000:
265-275).
2 2 5
instrumentos jurdicos relacionados constituio da empresa federal
Central Eltrica de Furnas, no governo Kubitschek (COTRIM, 2000:
293-294). A composio do GTENE, detalhada no Quadro III no
que se refere ao mapeamento de seus integrantes quanto participao
em comisses e rgos da administrao pblica e no setor privado,
bem como filiao a entidades de classe, indica a dupla insero do
mesmo grupo de tcnicos na sociedade civil e na sociedade poltica, a
que me referi inicialmente nesse artigo, refletindo por esse motivo,
tambm, a complexidade dos interesses sociais inscritos na prpria
agncia (MENDONA, 2005: 12). Como desdobramento dessa
iniciativa, ainda em maro de 1956 foi constitudo o Grupo de Trabalho
de Eletrificao (Grupo de Trabalho n. 4 - GTEL), presidido
igualmente por John Cotrim e integrado por Carlos Berenhauser
Jnior, antigo membro da Misso Abbink, pelo engenheiro militar
Alcyr Paula Freitas Coelho, do CNAEE, e pelos engenheiros Jlio
Lohmann, do grupo Amforp, e Mrio Leal. Esse segundo grupo tinha
por finalidade realizar estudos visando atualizao do Plano
Nacional de Eletrificao que fora encaminhado por Vargas ao
Congresso Nacional em 1954, juntamente com o projeto de criao
da Eletrobrs, ento em anlise na Cmara dos Deputados (LOPES,
2006: 129).
Quanto aos estudos desenvolvidos pelo GTENE, foram
consolidados no relatrio intitulado Reviso da Legislao da Energia
Eltrica, de junho de 1956, dando origem ao projeto de lei n. 1.898,
enviado ao Congresso Nacional em setembro do mesmo ano, que
encampava uma antiga reivindicao das concessionrias estrangeiras
relativa recomendao de que fosse adotado um sistema de tarifas
mais flexvel do que o ento vigente, garantindo reajustes automticos
acompanhando a inflao (CONSELHO DO
DESENVOLVIMENTO, 1956). Consolidando a mobilizao da
sociedade civil em torno do projeto de lei do GTENE, a III Reunio
Plenria da Confederao Nacional da Indstria, em agosto de 1957,
votou por sua incluso em suas Recomendaes Finais (CABRAL et al.,
2006: 193).
Associado, como ao de poltica pblica, ao conjunto de aes
definido como desenvolvimentismo no-nacionalista
(BIELSCHOWSKI, 1995: 8) ou cosmopolita (SOLA, 1998: 72-82),
por oposio ao projeto nacionalista associado herana de Vargas
2 2 6
(DELGADO, 2003: 136-138; FERREIRA, 2004: 189-191), o projeto
de lei do GTENE suscitou forte reao no Congresso, face denncia
de que o mesmo favoreceria sobretudo os grupos econmicos
estrangeiros dominantes no setor, como a Light e a Amforp, em
detrimento do interesse pblico, no chegando a entrar em votao
(LIMA SOBRINHO, 1991: 27; TENDLER, 1968: 59). Assim, a
mudana legislativa proposta nos estudos do GTENE, relativa ao
regime tarifrio, foi implementada apenas parcialmente no governo
Kubitschek, por intermdio do Decreto n. 41.019, de fevereiro de
1957, mecanismo atravs do qual se contornava a oposio
parlamentar, sendo a aplicao da correo monetria s tarifas
regulamentada somente em 1964, j no regime militar, no conjunto
de reformas institucionais conduzido pelo prprio Otvio Gouveia
de Bulhes, no cargo de ministro da Fazenda do governo de Castelo
Branco (1964-1967), juntamente com Roberto Campos, como
ministro extraordinrio do Planejamento e Coordenao Econmica
(MINISTRIO DAS MINAS E ENERGIA, 1967: 53).
Pode-se sugerir, por outro lado, a associao do projeto
corrente no-nacionalista ou cosmopolita deve ser no mnimo qualificada,
uma vez que expressava antes um objetivo mais pragmtico, isto , o
de criar condies para a acomodao de interesses, por meio de um
novo pacto na demarcao das atividades a cargo das concessionrias
estrangeiras, do governo federal e dos interesses representados a partir
dos governos estaduais, atravs do qual as primeiras restringiriam
suas operaes principalmente ao segmento de distribuio de energia,
cuja modernizao demandava menores recursos do que o
investimento em gerao e construo de usinas, colocado ento sob
a responsabilidade direta do Estado. Esse novo arranjo era considerado
sobretudo necessrio para suportar a acelerao da atividade econmica
gerada pela prpria implementao do Programa de Metas, quando
de fato se tornou mais decisiva a participao direta das estatais na
expanso da capacidade geradora de eletricidade (CASTRO, 1985:
74-76), atendendo-se expanso industrial e urbana nos estados do
Sudeste, onde se concentraram os principais esforos relativos s metas
industriais, inclusive nos setores com forte participao estrangeira .
Ao lado da reforma legislativa, os estudos e projetos dos
engenheiros e economistas do GTENE e do GTEL definiram a
destinao dos investimentos na rea de produo de energia, que
recebeu efetivamente a maior parte na implementao dos recursos
2 2 7
do Programa de Metas, cerca de 43% do total, tendo o subsetor de
eletricidade cujos projetos, como j indicado, incorporavam em sua
maior parte os antigos estudos da CMBEU , recebido 23,7% do
total. Em 1960, a potncia instalada no pas chegou a 4.700 MW e, em
1965, a 7.500 MW, correspondendo a 89% da metas planejadas. Todas
os projetos de usinas realizados a partir do Programa de Metas
receberam aportes do Fundo Federal de Eletrificao, concedidos
diretamente pelo BNDE (RANGEL, 1991: 18-19).
No mbito federal, foram contempladas as obras de construo
a cargo da Chesf, no Nordeste, tendo sido iniciados os trabalhos de
construo das usinas de Trs Marias e Furnas, em Minas Gerais,
implementadas a partir de estudos desenvolvidos pelo mesmo grupo
de engenheiros da Comisso do Vale do So Francisco e da Cemig,
ligados diretamente a Lucas Lopes e John Cotrim (COTRIM, 2000:
251-265). A Central Eltrica de Furnas foi organizada em fevereiro
de 1957 como empresa de economia mista, a partir de projeto de
estatuto preparado tambm no Conselho do Desenvolvimento,
evitando-se, nesse caso, a opo pelo processo legislativo adotada nas
iniciativas de criao da Petrobrs e da Eletrobrs. Marcando a nova
estratgia de alinhamento aos interesses da poltica em mbito estadual
e dos grupos estrangeiros, os governos de So Paulo e Minas Gerais,
a So Paulo Light e a Companhia Paulista de Fora e Luz, de
propriedade da Amforp, foram convocadas a participar da composio
acionria de Furnas, juntamente com o governo federal, o que lhes
garantia a representao direta na administrao superior da empresa,
expressando a materializao do novo arranjo entre empresas e
governo, conforme apresentado no Quadro IV.
Quanto a Lucas Lopes, deixaria o governo de Kubitschek em
julho de 1959, juntamente com Roberto Campos, em razo da
oposio implementao do Plano de Estabilizao Monetria
(PEM) preparado em sua gesto no Ministrio da Fazenda, e de
divergncias com relao orientao da poltica econmica que havia
levado ruptura com o Fundo Monetrio Internacional, tornada
pblica pelo presidente no ms anterior, expressando-se a dificuldade
de tornar compatvel a poltica de desenvolvimento com a
estabilizao
251
. Em setembro de 1959, ao lado de Roberto Campos e
Otvio Gouveia de Bulhes, participou da criao da empresa de
consultoria Consultec Sociedade Civil de Planejamento e
251 A partir dessa data, diferentemente de muitos dos tcnicos a que se vinculara na colaborao
com Juscelino Kubitschek, Lucas Lopes dedicou-se somente iniciativa privada.
2 2 8
Consultas Tcnicas Ltda., destinada a atuar na preparao de projetos
de investimento e em assessoria legal e econmica, num exemplo do
que seria uma nova modalidade de representao de interesses
econmicos junto do Estado (DREIFUSS, 1981: 86-93).
Acomodao de interesses e contrapartida institucional: a
criao do MME e da Eletrobrs
A principal expresso institucional do novo arranjo entre os
diferentes interesses em jogo e da composio entre governo federal,
empresas estaduais e grupos estrangeiros do setor de energia
materializou-se, no governo de Juscelino Kubitschek, com a criao
do MME. A iniciativa fora proposta pela primeira vez em 1941, por
tcnicos do DNPM, quando o ento diretor do departamento, Antonio
Jos Alves de Souza, sugeriu a organizao de um Instituto de Minas,
Metalurgia e Energia, constitudo por um departamento de Petrleo e
um departamento de guas e Energia, ou de um Ministrio das Minas,
Metalurgia e Energia. Em 1943, o coronel Bernardino C. de Mattos
Netto, membro do Conselho Nacional de Minas e Metalurgia,
sugeriu a criao do Ministrio das Minas e Energia, abrangendo a
Universidade Tcnica, na qual seria transformada a Escola de Minas
de Ouro Preto, o Departamento Nacional de Industrializao, o
Departamento Nacional de Combustveis, o Departamento Nacional
de guas e Energia e o Instituto Nacional de Pedras Preciosas.
A proposta foi retomada no projeto de reforma administrativa
apresentado por Vargas ao Congresso Nacional em agosto de 1953,
prevendo a criao dos trs novos ministrios das Minas e Energia, da
Indstria e Comrcio e dos Servios Sociais. Em 1956, no governo de
Juscelino Kubitschek, a Comisso de Projetos e Estudos
Administrativos (CEPA) da presidncia da Repblica definiu o MME
como o rgo de estudo e execuo da poltica econmica e
administrativa do governo relacionada com a produo mineral,
metalrgica e de energia, tendo preparado os estudos finais para a
estruturao da nova pasta (MINISTRIO DAS MINAS E
ENERGIA, 1967: 17-18).
O Ministrio das Minas e Energia foi criado pela Lei n. 3.782,
de julho de 1960, como rgo encarregado de todos os assuntos
2 2 9
relativos produo mineral e energia, excluindo-se de sua alada os
setores metalrgico e de siderurgia, contemplados nos projetos
anteriores, que passaram ento a integrar a rea de atuao do
Ministrio da Indstria e Comrcio, institudo pelo mesmo ato
legislativo. Foi instalado em 1 de fevereiro de 1961, logo aps a posse
de Jnio Quadros, sendo o primeiro a ocupar a pasta o poltico
pernambucano Joo Agripino, que havia se destacado como um dos
articuladores da campanha de Jnio e antigo integrante da chamada
ala banda de msica da Unio Democrtica Nacional (UDN). A
estrutura bsica do MME foi definida pelo Decreto n. 50.390, de
maro de 1961, e incorporou rgos existentes da presidncia da
Repblica, como o CNAEE, o Conselho Nacional do Petrleo e o
Conselho Nacional de Minas e Metalurgia, o DNPM do Ministrio
da Agricultura e a Comisso de Exportao de Materiais Estratgicos,
antes vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores. Foram reunidas
sob a jurisdio do MME, tambm, a Comisso Nacional de Energia
Nuclear, a Comisso Executiva do Plano de Carvo Nacional, a Chesf,
a Companhia Vale do Rio Doce e a Petrobrs.
A instalao do MME ocorreu numa conjuntura de
revigoramento do debate nacionalista, sobretudo no Congresso
Nacional, face atuao de grupos como a Frente Parlamentar
Nacionalista e a Frente de Mobilizao Popular e campanha das
reformas de base (PASSOS, 1989: 7), o que influenciou diretamente
a definio de diretrizes da ao do ministrio, pelo menos at a
mudana do regime, em abril de 1964 (MINISTRIO DAS MINAS
E ENERGIA, 1967: 17-22). Entretanto, ao lado do que pode ser
sugerido em funo dos argumentos sobre o carter nacionalista ou
radical de algumas das medidas discutidas no perodo, como a proposta
de encampao das concessionrias estrangeiras de servios pblicos
e a defesa do monoplio estatal nos setores estratgicos, notvel,
mesmo no governo de Joo Goulart
252
, na definio da poltica na
rbita do MME, a obedincia ao imperativo de estabelecer ao mesmo
tempo uma composio favorvel junto aos partidos e frentes
252
Na fase parlamentarista do governo de Joo Goulart, a pasta das Minas e Energia foi ocupada por
Gabriel Passos, da UDN, entre setembro de 1961 e junho de 1962, por Joo Mangabeira, do Partido
Socialista Brasileiro (PSB), entre julho e setembro de 1962, pelo engenheiro e empresrio Eliezer
Batista, de setembro de 1962 a junho de 1963, e por Antonio Ferreira de Oliveira Brito, do Partido
Social Democrtico (PSD), entre junho de 1963 e abril de 1964.
2 3 0
organizados no Congresso Nacional, bem como prevalecendo a
tendncia apontada para a etapa anterior, do governo Kubitschek
acomodao de interesses entre as grandes empresas estrangeiras e os
governos estaduais, especialmente de So Paulo e Minas Gerais.
Esse aspecto pode ser confirmado, por exemplo, na anlise dos
resultados efetivos alcanados a partir do trabalho da Comisso de
Nacionalizao das Empresas Concessionrias de Servios Pblicos
(Conesp), constituda em maio de 1962, na qual teve destaque o exame
da situao das empresas do grupo norte-americano American and
Foreign Power Company (Amforp). A deciso pela criao da comisso
fora uma resposta direta do governo de Joo Goulart encampao da
Companhia Telefnica Rio-Grandense, subsidiria da International
Telephone & Telegraph (ITT), pelo governador Leonel Brizola em
fevereiro de 1962, que havia suscitado fortes protestos do governo
norte-americano (RICHER, 1991: 10-11). O trabalho da Conesp
seria concludo, entretanto, somente em outubro de 1964, no incio
do regime militar, quando se deu a aprovao, pelo Congresso
Nacional, da aquisio das concessionrias da Amforp pelo preo de
135 milhes de dlares, apesar das crticas encaminhadas por setores
nacionalistas, que apontavam o valor elevado da compra e a existncia
de clusulas que previam a reverso gratuita dos bens ao governo nos
contratos de concesso (LIMA SOBRINHO, 1991: 25). Deve
sobretudo ser notado que, na expanso posterior do sistema Eletrobrs,
a partir de meados da dcada de 60, parte importante do antigo acervo
da Amforp seria transferida s concessionrias pblicas estataduais, o
que consolidava a poltica do setor com relao aos governos dos
estados. O mesmo imperativo de garantir a acomodao de interesses
junto ao empresariado e aos governos estaduais se fez presente no
encaminhamento da poltica do setor de minerao, como quando se
enfrentou, por exemplo, ainda na gesto de Joo Agripino, a questo
bastante controversa relativa ao exame da situao jurdica das
concesses de explorao de jazidas minerais da Hanna Mining
Company, empresa norte-americana que operava desde 1958 na regio
do Quadriltero Ferrfero, em Minas Gerais
253
. A iniciativa resultaria,
253
No governo Kubitschek a poltica do minrio de ferro foi examinada no Conselho do Desenvol-
vimento e por comisso integrada pelo ministro da Fazenda Jos Maria Alkmin, Mrio da Silva
Pinto (DNPM), Francisco de S Lessa (Companhia Vale do Rio Doce), Roberto Campos e Lucas
Lopes, no trabalho que deu origem ao Documento n. 18 do mesmo Conselho, cuja divulgao
suscitou intensa polmica, dada a orientao liberal e o apelo ao capital estrangeiro, nele contido
(LOPES, 1988: 198). Assim, a chegada da Hanna Mining, cujas operaes estendiam-se pelos
Estados Unidos, Austrlia e Canad, ajustava-se poltica mineral preconizada no Programa de
2 3 1
em agosto de 1961, na anulao das autorizaes dadas em favor da
Hanna, quando as respectivas jazidas foram restitudas reserva
nacional, no que se respondia diretamente a interesses conflitantes
com os da companhia norte-americana, como os das empresas do
setor siderrgico instaladas em Minas Gerais, tambm, por sua vez,
associadas ao capital estrangeiro (COMPANHIA VALE DO RIO
DOCE, 1992: 269).
A mesma precauo com o alinhamento poltico se tornaria
especialmente notvel no processo de constituio da Eletrobrs,
malgrado a associao corrente dessa iniciativa ao projeto nacionalista
e herana de Vargas (ARAJO, 1992: 154-155). A criao da
Eletrobrs fora aprovada pelo Congresso Nacional em dezembro de
1960, no final do governo Kubitschek, dando origem Lei n. 3.890-
A, de 25 de abril de 1961, na presidncia de Jnio Quadros. O texto
originalmente proposto pela Assessoria Econmica de Vargas havia
sido ento bastante modificado, tendo vencido, por exemplo, o veto
participao da empresa na constituio da indstria de material
eltrico pesado, setor que havia sido objeto de estudos tambm no
mbito do Programa de Metas e cujas atividades no pas ficariam de
incio restritas aos grandes grupos privados estrangeiros.
As aes diretamente relacionadas ao processo de constituio
da empresa foram iniciadas a partir de um inqurito desenvolvido no
mbito do grupo de trabalho organizado pelo MME em outubro de
1961, no incio do governo de Joo Goulart, presidido pelo tcnico
Paulo Richer, antigo funcionrio do DNPM ligado por vnculos
polticos e de parentesco ao presidente da Repblica e ao ento
deputado federal Leonel Brizola, do Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB)
254
, e integrado pelo jurista Walter Tolentino lvares, consultor
jurdico da Cemig, pelo Coronel de Engenharia Orlando Costa
Canrio e pelo engenheiro Luiz Dias Ferreira. Em janeiro de 1962,
como desdobramento dessa iniciativa, formou-se um segundo grupo
com a finalidade de elaborar o estatuto da nova empresa, o qual foi
presidido novamente por Richer e composto por cinco comisses
tcnicas, coordenadas por Jos Ribeiro Lira, economista do BNDE
Metas, cujas diretrizes haviam previsto o incremento da participao de empresas estrangeiras para
o atendimento das metas fsicas e econmicas. As anulaes do governo Goulart seriam revogadas
em 1964, na gesto de Mauro Thibau no MME.
254 Paulo Richer era formado pela Escola Nacional de Qumica e casou-se com Teresa Goulart
Macedo, sobrinha de Joo Goulart e de Neuza Goulart Brizola, casada, por sua vez, com Leonel
Brizola. (RICHER, 1975: 41-42).
2 3 2
(Comisso Econmico-Financeira), Walter Tolentino lvares
(Comisso Jurdica), Orlando Costa Canrio (Comisso
Administrativa), Mario Lannes Cunha, ento diretor da empresa
federal Termeltrica de Charqueadas, sediada em Santa Catarina
(Comisso de Planejamento), e Luiz Dias Ferreira (Comisso de
Engenharia) (RICHER, 1975: 8-14). A Eletrobrs foi oficialmente
instalada em 11 de junho de 1962, contando inicialmente com quatro
subsidirias, a Chesf, Furnas, a Termeltrica de Charqueadas e a
Companhia Hidro Eltrica do Vale do Paraba. Na mesma ocasio, a
carteira de aplicaes e a administrao do Fundo Federal de
Eletrificao saram do BNDE, passando para o mbito das atribuies
da nova empresa, razo pela qual suas atividades se concentraram
nessa etapa na rea econmico-financeira, em torno das decises
relativas distribuio dos mesmos recursos para os empreendimentos
a cargo do governo federal e dos governos estaduais, razo pela qual
papel da empresa se tornou cada vez mais estratgico na nova
articulao do setor, entre empresas privadas e estatais, conformado
desde o governo de Kubitschek.
Nesse sentido, o objetivo de garantir o alinhamento com as
administraes estaduais manifestou-se tanto na composio da
diretoria, apresentada no Quadro V, quando dois cargos foram
entregues a elementos ligados administrao mineira (Walter
Tolentino lvares, da Cemig, e o engenheiro e poltico da UDN
Aureliano Chaves
255
, vinculado ao governador Magalhes Pinto, do
mesmo partido), como tambm nos entendimentos mantidos por
Richer junto ao governador Ademar de Barros, de So Paulo, que
levaram indicao do engenheiro Mrio Lopes Leo, ex-presidente
das empresas estaduais Uselpa e Cherp, para a chefia dos estudos para
o aproveitamento de Sete Quedas, no rio Paran, primeira medida de
maior impacto da Eletrobrs, no mbito do planejamento (RICHER,
1991: 182-184).
255
Aureliano Chaves foi ministro das Minas e Energia de 1985 a 1988, no governo de Jos Sarney
(1985-1990) (BALBI E CORRA, 2002: 73-75).
2 3 3
Na etapa inicial do regime militar, as nomeaes para os
principais cargos do MME e da Eletrobrs voltariam a se apresentar
como que revestidas de um carter mais tcnico, deixando-se para
trs a fase nacionalista, mas sendo mantida a tendncia ao
recrutamento entre os engenheiros ligados Cemig e antiga equipe
de Lucas Lopes que havia sido responsvel tambm pelo Programa de
Metas. Esse padro de indicaes apontava uma retomada das solues
propostas na dcada de 1950 na nova etapa, confirmando a fora
exercida pelo mesmo grupo de tcnicos nas decises relacionadas ao
setor de energia eltrica em todo o perodo. O engenheiro Mauro
Thibau, que havia trabalhado com Lucas Lopes e John Cotrim na
antiga Comisso do Vale do So Francisco, de 1947, no Plano de
Eletrificao de Minas Gerais, em 1948, e que integrara a primeira
diretoria da Cemig em 1952, tornou-se o primeiro ministro das Minas
e Energia do novo regime, ocupando a pasta entre abril de 1964 e
maro de 1967, no governo de Castelo Branco. Thibau havia
participado ativamente em Minas Gerais das articulaes que levaram
ao golpe de 1964 e nomeou para a chefia de seu gabinete o engenheiro
Benedicto Dutra, antigo colaborador dos grupos de trabalho do
Conselho do Desenvolvimento (THIBAU, 1997: 161-165). A
presidncia da Eletrobrs foi ocupada pelo general Jos Varonil de
Albuquerque Lima (abril de 1964), tambm assessor do Conselho do
Desenvolvimento, e por Octvio Marcondes Ferraz, que havia sido
diretor da Chesf e presidiu a holding federal, at maro de 1967
(CORRA, 2006: 158).
A mudana mais importante verificada no regime militar com
relao poltica desenvolvida pelo MME para o setor de energia
eltrica foi a acentuao do processo de fortalecimento do Executivo e
da funo de planejamento como nova expresso de acomodao de
interesses com os governos estaduais e o empresariado nacional
associado, cujos marcos foram, alm dos j mencionados estudos para
o aproveitamento de Sete Quedas que levaram construo da usina
de Itaipu, na dcada de 1970, a constituio do Comit Coordenador
de Estudos Energticos da Regio Centro-Sul, desenvolvidos entre
1963 e 1966 com recursos do Banco Mundial. Tais estudos embasaram
a deciso sobre a construo das grandes usinas dos vales dos rios
Grande e Paran pelas empresas federais, sob a liderana do grupo
ligado a Furnas, e tambm das empresas dos governos estaduais de
2 3 4
Minas Gerais e So Paulo e, por conseqncia, ao fortalecimento dos
grupos de empresas e fornecedores, nacionais e estrangeiros, ligados
s mesmas (PENNA, 1991: 106). Dessa forma, a evoluo do setor
eltrico no perodo condicionaria a expanso do milagre brasileiro,
com forte concentrao econmica nos mesmos estados do Sudeste.
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Artigo recebido em 02/05/2007 Artigo aceito em 03/07/2007.
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Nome Administrao
Carlos Berenhauser Jnior
(engenheiro)
Militar (Exrcito
Eltrica do So Fra
Nacional; Es
Adamastor de Oliveira Lima
(advogado)
Delegado de Polcia
(interino); Conselho
Banco Nacional de
Faculdade de Dire
Fe
Waldemar Jos de Carvalho
(engenheiro)
Servio Geolgico
Agricultura); Institu
Brasil; Diretoria de
de
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