Caderno Mare - Administração Gerencial PDF

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Cadernos MARE
da Reforma do Estado
A Reforma do Estado
dos anos 90:
Lgica e Mecanismos
de Controle
Luiz Carlos Bresser Pereira
MARE
Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado
MARE
Ministro
Chefe de Gabinete
Jos Walter Vazquez Filho
Secretria-Executiva
Cludia Costin
Secretria da Reforma do Estado
Angela Santana
Secretrio de Recursos Logsticos
Rainer Weiprecht
Secretrio de Recursos Humanos
Luiz Carlos de Almeida Capella
Secretrio de Logstica e Projetos Especiais
Carlos Csar Pimenta
Presidente da ENAP
Escola Nacional de Administrao Pblica
Regina Silvia Viotto Monteiro Pacheco
Cadernos MARE
da Reforma do Estado
A Reforma do Estado dos anos 90:

Lgica e Mecanismos de Controle
Caderno 1
MARE
Braslia - DF / 1997
Conselho Editorial
Ciro Campos Christo Fernandes - presidente
Cludio Seiji Sato
Frederico Raphael C. Duro Brito
Sheila Maria Reis Ribeiro
Selene Marinho Machado
Maria Lcia Casasanta Brzzi
Letcia Schwarz
Marianne Nassuno
Projeto e Editorao Grfica

Joo Carlos Machado Ribeiro
Cludio Seiji Sato

Jos Murilo C. Carvalho Jnior
Selene Marinho Machado
Roberta Figueiredo Abreu Cruz
Joo Carlos Machado Ribeiro
Antnia da Silva Farago
Thaisis Barboza Souza (estagiria)
Copyright MARE, 1997.
MARE
Sala 740, Fones: (061) 313-1451

Esplanada dos Ministrios, bloco C
Braslia - DF
CEP 70046-900
Impresso no Brasil
Pereira, Luiz Carlos Bresser, 1934 A Reforma do estado dos anos 90: lgica e mecanismos de
controle / Luiz Carlos Bresser Pereira. Braslia: Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado, 1997.
58 p. (Cadernos MARE da reforma do estado; v. 1)
Inclui bibliografia
1. Reforma administrativa. 2. Brasil - Organizao
administrativa. I.Brasil. Ministrio da Administrao Federal e
Reforma do Estado. II. Ttulo. III. Srie.
CDD - 351.0073
Sumrio
Introduo ................................................................................. 7
Crise e Reforma ......................................................................... 9
Delimitao da rea de Atuao ........................................... 21
Desregulamentao ................................................................ 32
Leque dos Mecanismos de Controles .................................... 36
Governana: A Reforma Administrativa ................................ 40
Governabilidade: A Reforma Poltica .................................... 45
Concluso ................................................................................ 52
Bibliografia.............................................................................. 54
A Reforma do Estado dos anos 90: Lgica e Mecanismos de Controle
Introduo
Trabalho apresentado segunda reunio do Crculo de
Montevidu. Barcelona, 25-26 de abril de 1997.
grande tarefa poltica dos anos 90 a reforma ou a

reconstruo do Estado. Entre os anos 30 e os anos 60 deste
sculo, o Estado foi um fator de desenvolvimento econmico
e social. Nesse perodo, e particularmente depois da segunda
guerra mundial, assistimos a um perodo de prosperidade econmica
e de aumento dos padres de vida sem precedentes na histria da
humanidade. A partir dos anos 70, porm, face ao seu crescimento
distorcido e ao processo de globalizao, o Estado entrou em crise e
se transformou na principal causa da reduo das taxas de crescimento
econmico, da elevao das taxas de
desemprego e do aumento da taxa de
inflao que, desde ento, ocorreram em
... quando, nos anos 90, se verificou
todo o mundo. A onda neoconservadora e
as reformas econmicas orientadas para o
a inviabilidade da proposta
mercado foram a resposta a esta crise conservadora de Estado mnimo,
reformas que os neoliberais em um certo
estas reformas revelaram sua
momento imaginaram que teriam como
resultado o Estado mnimo. Entretanto,
verdadeira natureza: uma condio
quando, nos anos 90, se verificou a
necessria da reconstruo
inviabilidade da proposta conservadora de
do Estado ...
Estado mnimo, estas reformas revelaram
sua verdadeira natureza: uma condio
necessria da reconstruo do Estado - para
que este pudesse realizar no apenas suas tarefas clssicas de garantia
da propriedade e dos contratos, mas tambm seu papel de garantidor
dos direitos sociais e de promotor da competitividade do seu respectivo
pas.
A reforma do Estado envolve quatro problemas que, embora
interdependentes, podem ser distinguidos: (a) um problema
econmico-poltico - a delimitao do tamanho do Estado; (b) um
outro tambm econmico-poltico, mas que merece tratamento
especial - a redefinio do papel regulador do Estado; (c) um
econmico-administrativo - a recuperao da governana ou
capacidade financeira e administrativa de implementar as decises
polticas tomadas pelo governo; e (d) um poltico - o aumento da
governabilidade ou capacidade poltica do governo de intermediar
interesses, garantir legitimidade, e governar. Na delimitao do
tamanho do Estado esto envolvidas as idias de privatizao,
publicizao e terceirizao. A questo da desregulao diz respeito
ao maior ou menor grau de interveno do Estado no funcionamento
A Reforma do Estado dos anos 90: Lgica e Mecanismos de Controle
do mercado. No aumento da governana temos um aspecto financeiro:

a superao da crise fiscal; um estratgico: a redefinio das formas
de interveno no plano econmico-social; e um administrativo: a
superao da forma burocrtica de administrar o Estado. No aumento
da governabilidade esto includos dois aspectos: a legitimidade do
governo perante a sociedade, e a adequao das instituies polticas
para a intermediao dos interesses.
Neste trabalho vou tentar analisar os quatro aspectos bsicos
da reconstruo do Estado: a delimitao de sua abrangncia
institucional e os processos de reduo do tamanho do Estado, a
demarcao de seu papel regulador e os processos de
desregulamentao, o aumento de sua capacidade de governana, e
o aumento de sua governabilidade. Nos quatro casos, o objetivo no
enfraquecer o Estado, mas fortalec-lo. O pressuposto ser sempre
o do regime democrtico, no apenas porque a democracia um valor
final, mas tambm porque, no estgio de civilizao que a humanidade
alcanou, o nico regime que tem condies de garantir estabilidade
poltica e desenvolvimento econmico sustentado. Deixarei em
segundo plano a questo do porqu da crise do Estado, e farei apenas
uma breve referncia discusso terica sobre o problema das
limitaes da coordenao pelo mercado
que tornam imperativa a interveno
complementar do Estado. O tema central
O tema central deste artigo o
deste artigo o processo de reforma do
Estado em curso e a sua fundamentao
processo de reforma do Estado em
prtica e terica. a anlise dessa reforma
curso e a sua fundamentao prtica
e das instituies que dela derivam a partir
e terica. a anlise dessa reforma e
de uma lgica de controle econmico e
social. Partirei da premissa de que o Estado
das instituies que dela derivam a
fundamental para promover o
partir de uma lgica de controle
desenvolvimento, como afirmam os
econmico e social.
pragmticos de todas as orientaes
ideolgicas, bem como uma maior justia
social, como deseja a esquerda, e no
apenas necessrio para garantir o direito de
propriedade e os contratos - ou seja, a ordem -, como quer a nova
direita neoliberal. Como mais apropriado para a anlise dos
problemas econmicos e polticos, usarei essencialmente o mtodo
histrico. No examinarei a crise do Estado e as reformas decorrentes
em abstrato, mas a partir da realidade desta segunda metade dos anos
90. Utilizarei, entretanto, instrumentos lgico-dedutivos e gerais sempre
que forem teis para a anlise. Nesse sentido desenvolverei alguns
modelos: a distino das atividades exclusivas de Estado dos servios
sociais e cientficos; a definio de uma propriedade pblica no-estatal
entre a propriedade estatal e a privada; a conceituao das novas
instituies que definiro o novo Estado que est surgindo; as
principais formas de controle ou coordenao econmica e social
existentes no capitalismo contemporneo; e, finalmente, o que
chamarei de a lgica do leque de mecanismos de controle, que
fundamenta a escolha de instituies e formas de atuao do Estado.
Crise e Reforma
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Crise e Reforma
Grande Crise Econmica dos Anos 80 reduziu a taxa de

crescimento dos pases centrais metade do que foram nos
vinte anos que se seguiram Segunda Guerra Mundial, levou
os pases em desenvolvimento a terem sua renda por
habitante estagnada por 15 anos, e implicou no colapso dos regimes
estatistas do bloco sovitico. Quando dizemos que esta Grande Crise
teve como causa fundamental a crise do Estado - uma crise fiscal do
Estado, uma crise do modo de interveno do Estado no econmico e
no social, e uma crise da forma burocrtica de administrar o Estado est pressuposto que o Estado, alm de garantir a ordem interna, a
estabilidade da moeda e o funcionamento dos mercados, tem um papel
fundamental de coordenao econmica.1 Ou, em outras palavras,
est implcito que a coordenao do sistema econmico no capitalismo
contemporneo , de fato, realizada no apenas pelo mercado, como
quer o neoliberalismo conservador de alguns notveis economistas
neoclssicos, 2 mas tambm pelo Estado: o primeiro coordena a
economia atravs de trocas, o segundo, atravs de transferncias para
os setores que o mercado no logra remunerar adequadamente
segundo o julgamento poltico da sociedade. Assim, quando h uma
crise importante no sistema, sua origem dever ser encontrada ou no
mercado, ou no Estado. A Grande Depresso dos anos 30 decorreu
do mal funcionamento do mercado, a Grande Crise dos anos 80, do
colapso do Estado Social do sculo vinte.
O mercado o mecanismo de alocao eficiente de recursos
por excelncia, mas mesmo nesta tarefa sua ao deixa muitas vezes
a desejar, dada no apenas a formao de monoplios, mas
1 - Examinei inicialmente a crise do Estado em O Carter Cclico da Interveno Estatal (1988) e nos ensaios publicados em A
Crise do Estado (1991).
2 - Refiro-me a economistas como Friedrick Hayek, Milton Friedman, James Buchanan, Mancur Olson e Anne Krueger.
10
Crise e Reforma
principalmente a existncia de economias externas que escapam ao

mecanismo dos preos. O Estado moderno, por sua vez, anterior ao
mercado, na medida em que Hobbes e o contrato social precedem
Adam Smith e o princpio individualista de que, se cada um defender
seu prprio interesse, o interesse coletivo estar garantido atravs da
concorrncia no mercado. O Estado moderno anterior ao mercado
capitalista porque o Estado que garantir os direitos de propriedade
e a execuo dos contratos, sem o que o mercado no poder se
constituir. Mas tambm contemporneo e concorrente do mercado,
porque cabe a ele o papel permanente de orientar a distribuio da
renda, seja concentrando-a nas mos dos capitalistas nos perodos de
acumulao primitiva, seja distribuindo-a para os mais pobres, de
forma a viabilizar a emergncia de sociedades civilizadas e modernas,
que, alm de ricas, demonstraram ser
razoavelmente eqitativas.
O Estado moderno anterior ao

mercado capitalista porque o Estado
que garantir os direitos de
propriedade e a execuo dos
contratos, sem o que o mercado no
poder se constituir.
A grande crise dos anos 30 originouse no mal funcionamento do mercado.

Conforme Keynes to bem verificou, o
mercado livre levou as economias
capitalistas insuficincia crnica da
demanda agregada. Em conseqncia
entrou tambm em crise o Estado Liberal,
dando lugar emergncia do Estado SocialBurocrtico: social porque assume o papel
de garantir os direitos sociais e o pleno-emprego; burocrtico, porque
o faz atravs da contratao direta de burocratas. Reconhecia-se, assim,
o papel complementar do Estado no plano econmico e social. Foi
assim que surgiram o Estado do Bem-Estar nos pases desenvolvidos
e o Estado Desenvolvimentista e Protecionista nos pases em
desenvolvimento. Foi tambm a partir dessa crise que surgiu o Estado
Sovitico na Rssia transformada em Unio Sovitica e depois em
boa parte do mundo - um Estado que tentou ignorar a distino
essencial entre ele prprio e a sociedade civil, ao pretender substituir
o mercado ao invs de complement-lo.
Esta distoro, que alcanou sua forma limite na Unio Sovitica,
decorreu da superestimao do papel da classe mdia burocrtica na
gesto dos sistemas econmicos contemporneos. Com a emergncia
das grandes empresas e do grande Estado, ou mais amplamente, das
grandes organizaes pblicas e privadas, o capitalismo deixou, neste
sculo, de ser o produto da aliana da burguesia nascente com a
aristocracia - esse era o capitalismo do sculo dezenove - para se
transformar no resultado da aliana dos proprietrios do capital com
uma classe mdia burocrtica em expanso. Esta nova classe mdia
ou tecnoburocracia, que estudei extensamente nos anos 70, detm o
monoplio do conhecimento tcnico e organizacional, que se tornou
Crise e Reforma
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crescentemente estratgico medida que o desenvolvimento

tecnolgico se acelerava em todo o mundo.3 Entretanto, da no se
tornava lcito supor que seria possvel ou desejvel substituir os
empresrios pelos administradores na gesto da economia, nem o
capital pela organizao na definio das relaes bsicas de produo,
muito menos o mercado pelo planejamento burocrtico na
coordenao da economia. Ao invs disto, bastava admitir que a
combinao ou a complementaridade de mercado e Estado, de capital
e organizao, de empresrios e administradores pblicos e privados,
tornara-se essencial para o bom funcionamento dos sistemas
econmicos e a consolidao dos regimes democrticos.
Com a acelerao do desenvolvimento tecnolgico ocorrida
na segunda metade deste sculo, o sistema econmico mundial passou
por uma profunda transformao. Com a reduo brutal dos custos
de transporte e de comunicao, a economia mundial globalizou-se,
ou seja, tornou-se muito mais integrada e
competitiva. Em conseqncia, os estados
nacionais perderam autonomia, e as
Estado e mercado no mais podiam
polticas econmicas desenvolvimentistas,
ser vistos como alternativas polares
que pressupunham pases relativamente
fechados e autrquicos, no mais se
para se transformarem em fatores
revelaram efetivas. Aos poucos foi se
complementares de coordenao
tornando claro que o objetivo da
econmica.
interveno deixara de ser a proteo contra
a concorrncia, para se transformar na
poltica deliberada de estimular e preparar
as empresas e o pas para a competio generalizada. Estado e mercado
no mais podiam ser vistos como alternativas polares para se
transformarem em fatores complementares de coordenao
econmica.
Em parte em conseqncia da incapacidade de reconhecer os
fatos novos que ocorriam no plano tecnolgico, em parte devido
viso equivocada do papel do Estado como demiurgo social, e em
parte, finalmente, porque as distores de qualquer sistema de
administrao estatal so inevitveis medida que transcorre o tempo,
o fato que, a partir dos anos 70 e principalmente nos anos 80, a
economia mundial ir enfrentar uma nova grande crise. No primeiro
mundo as taxas de crescimento reduzem-se para a metade em relao
ao que foram nos primeiros 20 anos aps a Segunda Guerra Mundial,
enquanto as taxas de desemprego aumentam, principalmente na
3 - Meus trabalhos tericos a respeito so A Emergncia da Tecnoburocracia (1972) , Notas Introdutrias ao Modo
Tecnoburocrtico ou Estatal de Produo (1977), depois reunidos no livro A Sociedade Estatal e a Tecnoburocracia (1981), o
trabalho indito As Classes Sociais no Capitalismo Contemporneo (1980) e o captulo 10, Etapas do Desenvolvimento Capitalista,
de Lucro Acumulao e Crise (1986).
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Crise e Reforma
Europa, e o milagre japons que sobrevivera aos anos 80, afinal soobra
nos anos 90. Na Amrica Latina e no Leste Europeu, que se recusam a
realizar o ajustamento fiscal nos anos 70, a crise se desencadeia nos
anos 80 com muito mais violncia.
Esta crise, porm, no tem mais como causa a insuficincia
crnica de demanda de que falava Keynes. Esta a causa da crise do
mercado nos anos 20 e 30. Muito menos pode ser atribuda acelerao
do progresso tecnolgico, que pode causar desemprego transitrio,
mas na verdade a fonte de todo o processo de desenvolvimento.
Sua causa fundamental ser agora a crise do Estado - do Estado
Intervencionista, que, de fator do desenvolvimento, se transforma em
obstculo. S no Leste e no Sudeste Asitico a crise no ocorre,
exatamente porque ali foi possvel evitar a crise do Estado. Mas mesmo
a, no anos 80, economias como as do Japo e da Coria j comeam
a dar sinais do esgotamento do modelo estatista de desenvolvimento.
A crise do Estado a que estou me referindo no um conceito
vago. Pelo contrrio, tem um sentido muito especfico. O Estado entra
em crise fiscal, perde em graus variados o
crdito pblico, ao mesmo tempo que v
sua capacidade de gerar poupana forada
A crise do Estado est associada, de
a diminuir, seno a desaparecer, medida
um lado, ao carter cclico da
que a poupana pblica, que era positiva,
vai se tornando negativa. Em conseqncia,
interveno estatal, e de outro, ao
a capacidade de interveno do Estado
processo de globalizao, que
diminui dramaticamente. O Estado se
reduziu a autonomia das polticas
imobiliza.
econmicas e sociais dos estados

nacionais.
A crise do Estado est associada, de

um lado, ao carter cclico da interveno
estatal, e de outro, ao processo de
globalizao, que reduziu a autonomia das polticas econmicas e
sociais dos estados nacionais. A Grande Depresso, embora uma crise
do mercado, foi tambm uma crise do estado liberal. Esta crise
provocou o surgimento do estado social, que no sculo vinte procurou
proteger os direitos sociais e promover o desenvolvimento econmico,
assumindo, na realizao desse novo papel, trs formas: a do Estado
do Bem-Estar nos pases desenvolvidos, principalmente na Europa, a
do Estado Desenvolvimentista nos pases em desenvolvimento, e a
do Estado Comunista nos pases em que o modo de produo estatal
tornou-se dominante.
A crise dos anos 30 foi uma crise do mercado - de um mercado
que o Estado no lograva ento regular de forma satisfatria. Por isso,
quando as polticas macroeconmicas keynesianas e as idias de
planejamento apareceram nos anos 30, foram logo adotadas e
Crise e Reforma
13
implicaram em uma melhoria considervel do desempenho das

economias nacionais. Nos anos 50 tornou-se um lugar comum a idia
de que o Estado tinha um papel estratgico na promoo do progresso
tcnico e da acumulao de capital, alm de lhe caber a
responsabilidade principal pela garantia de uma razovel distribuio
de renda. Entretanto, estes xitos levaram a um crescimento explosivo
do Estado no apenas na rea da regulao, mas tambm no plano
social e no plano empresarial. Para isto cresceu a carga tributria, que
de 5 a 10 por cento no incio do sculo passou para 30 a 60 por cento
do Produto Interno Bruto dos pases, e aumentou o nmero de
burocratas pblicos, que agora no se limitavam a realizar as tarefas
clssicas do Estado. O Estado tornava-se um Estado Social-Burocrtico
na medida em que, para promover o bem-estar social e o
desenvolvimento econmico, contratava diretamente, como
funcionrios pblicos, professores, mdicos, enfermeiras, assistentes
sociais, artistas, etc.
Ora, como sempre acontece, com o crescimento, com o
aumento de sua capacidade de arrecadao
de impostos e de suas transferncias, aos
poucos as distores comearam a aparecer.
As transferncias do Estado foram
As transferncias do Estado foram sendo
sendo capturadas pelos interesses
capturadas pelos interesses especiais de
especiais de empresrios, da classe
empresrios, da classe mdia, e de
mdia, e de burocratas pblicos.
burocratas pblicos. As empresas estatais,
que inicialmente se revelaram um poderoso
mecanismo de realizao de poupana
forada, na medida em que realizavam lucros monopolistas e os
investiam, foram aos poucos vendo esse papel se esgotar, ao mesmo
tempo que sua operao se demonstrava ineficiente ao adotar os
padres burocrticos de administrao. Na realizao das atividades
exclusivas de Estado e principalmente no oferecimento dos servios
sociais de educao e sade, a administrao pblica burocrtica, que
se revelara efetiva em combater a corrupo e o nepotismo no pequeno
Estado Liberal, demonstrava agora ser ineficiente e incapaz de atender
com qualidade as demandas dos cidados-clientes no grande Estado
Social do sculo vinte, tornando necessria sua substituio por uma
administrao pblica gerencial.4 Em conseqncia seja da captura
do Estado por interesses privados, seja da ineficincia de sua
administrao, seja do desequilbrio entre as demandas da populao
e sua capacidade de atend-las, o Estado foi entrando em crise fiscal uma crise fiscal que, em um primeiro momento, no incio dos anos
80, apareceu sob a forma da crise da dvida externa. Na medida em
4 - Examinarei o conceito de administrao pblica gerencial mais adiante, na seo sobre governana e reforma administrativa.
Para um aprofundamento do tema ver Bresser Pereira (1996c).
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Crise e Reforma
que o Estado via sua poupana pblica tornar-se negativa, perdia

autonomia financeira e se imobilizava. Suas limitaes gerenciais
apareciam com mais nitidez. A crise de governana, que no limite se
expressava em episdios hiperinflacionrios, tornava-se total: o Estado,
de agente do desenvolvimento, se transformava em seu obstculo.
Por outro lado, o processo de globalizao - uma mudana
quantitativa gradual que afinal se transformou, neste final de sculo,
em uma mudana qualitativa da maior importncia -, imps uma
presso adicional para a reforma do Estado. Decorrente de uma grande
diminuio dos custos dos transportes e comunicaes internacionais,
a globalizao levou a um enorme aumento do comrcio mundial,
dos financiamentos internacionais e dos investimentos diretos das
empresas multinacionais. Significou, assim,
um aumento da competio internacional
em nveis jamais pensados e uma
reorganizao da produo a nvel mundial
A globalizao imps, assim, uma
patrocinada pelas empresas multinacionais.
dupla presso sobre o Estado: de um
O mercado ganhou muito mais espao a
lado representou um desafio novo - o
nvel mundial, rompeu ou enfraqueceu as
papel do Estado proteger seus
barreiras criadas pelos estados nacionais, e
cidados, e essa proteo estava
transformou a competitividade internacional
agora em cheque; de outro lado,
em condio de sobrevivncia para o
desenvolvimento econmico de cada pas .
exigiu que o Estado, que agora
As conseqncias foram, como acontece
precisava ser mais forte para
sempre quando o mercado prevalece, de
enfrentar o desafio, se tornasse
um lado, uma melhor alocao dos recursos
tambm mais barato, mais eficiente
e o aumento da eficincia da produo; de
na realizao de suas tarefas, para
outro, perda relativa da autonomia do
aliviar o seu custo sobre as empresas
Estado, que viu reduzida sua capacidade
de formular polticas macroeconmicas e de
nacionais que concorrem
isolar sua economia da competio
internacionalmente.
internacional. Com isso, dado o fato de que
os mercados sempre privilegiam os mais
fortes, os mais capazes, aprofundou-se a
concentrao de renda seja entre os pases, seja entre os cidados de
um mesmo pas. Entre os pases porque os mais eficientes tiveram
melhores condies de se impor sobre os menos eficientes. Entre os
cidados de cada pas pela mesma razo. Entre os trabalhadores de
pases pobres e ricos, entretanto, a vantagem foi para os primeiros:
dado o fato que seus salrios so consideravelmente mais baixos, os
pases em desenvolvimento passaram a ganhar espao nas importaes
dos pases desenvolvidos, deprimindo os salrios dos trabalhadores
menos qualificados nesses pases. A globalizao imps, assim, uma
dupla presso sobre o Estado: de um lado representou um desafio
novo - o papel do Estado proteger seus cidados, e essa proteo
estava agora em cheque; de outro lado, exigiu que o Estado, que agora
15
Crise e Reforma
precisava ser mais forte para enfrentar o desafio, se tornasse tambm

mais barato, mais eficiente na realizao de suas tarefas, para aliviar o
seu custo sobre as empresas nacionais que concorrem
internacionalmente.
Em conseqncia da captura por interesses privados, que
acompanhou o grande crescimento do Estado, e do processo de
globalizao, que reduziu sua autonomia, desencadeou-se a crise do
Estado, cujas manifestaes mais evidentes foram a crise fiscal, o
esgotamento das suas formas de interveno e a obsolescncia da
forma burocrtica de administr-lo. A crise fiscal definia-se pela perda
em maior grau de crdito pblico e pela incapacidade crescente do
Estado de realizar uma poupana pblica que lhe permitisse financiar
polticas pblicas. A crise do modo de interveno manifestou-se de
trs formas principais: a crise do welfare state no primeiro mundo, o
esgotamento da industrializao por substituio de importaes na
maioria dos pases em desenvolvimento, e o colapso do estatismo
nos pases comunistas. A superao da forma burocrtica de
administrar o Estado revelou-se nos custos
crescentes, na baixa qualidade e na
ineficincia dos servios sociais prestados
A esquerda tradicional, arcaica e
pelo Estado atravs do emprego direto de
burocratas estatais.
populista, entrou em crise e ficou
paralisada.
As respostas crise, que naturalmente

ganharam carter universal dada a difuso
muito rpida das idias e polticas pblicas
que ocorre hoje,5 variaram de acordo com a filiao ideolgica de
cada grupo. Para descrever estas respostas reduziremos os grupos a
quatro - a esquerda tradicional, a centro-esquerda pragmtica, a centrodireita pragmtica, e a direita neoliberal - e contaremos uma breve
histria estilizada.
A esquerda tradicional, arcaica e populista, entrou em crise e

ficou paralisada. No poderia ter ocorrido de outra forma, j que
diagnosticou erroneamente a crise como causada por interesses
externos: antes pelo imperialismo, agora pela globalizao. A centrodireita pragmtica - aqui definida como formada pelo establishment
capitalista e burocrtico nos pases centrais e na Amrica Latina determinou aos pases altamente endividados, primeiro (1982),
obedincia aos fundamentos macroeconmicos, principalmente
atravs do ajuste fiscal e da liberalizao dos preos para garantir o
equilbrio dos preos relativos; e, segundo (1985, com o Plano Baker),
as reformas orientadas para o mercado (liberalizao comercial,
5 - Ver a respeito Melo e Costa (1995). Os autores analisam a difuso das polticas neoliberais e mais amplamente o mecanismo de
policy bandwagoning, que consiste na emulao, pelos governos, de polticas pblicas exitosas em outros pases ou regies.
16
Crise e Reforma
privatizao, desregulao), que deveriam ser apoiadas politicamente

por polticas sociais compensatrias direcionadas.
A direita neoliberal, por sua vez, que criticara desde os anos 30
o crescimento do Estado mas no tinha audincia, agora ganhou
adeptos, e assumiu uma atitude triunfante. Entendeu que estas
reformas orientadas para o mercado, que apoiou e ajudou a formular,
trariam
automaticamente
o
desenvolvimento de volta, desde que
estivessem firmemente direcionadas para o
A direita neoliberal, por sua vez, que
objetivo do Estado mnimo e do pleno
criticara desde os anos 30 o
controle da economia pelo mercado. Em
crescimento do Estado mas no tinha
decorrncia era necessrio privatizar,
audincia, agora ganhou adeptos, e
liberalizar, desregular, flexibilizar os
mercados de trabalho, mas faz-lo de forma
assumiu uma atitude triunfante.
radical, j que para o neoliberal o Estado
deve limitar-se a garantir a propriedade e
os contratos, devendo, portanto,
desvencilhar-se de todas as suas funes de interveno no plano
econmico e social. Sua poltica macroeconmica deveria ser neutra,
tendo como nico objetivo o dficit pblico zero e controle do
aumento da quantidade de moeda para que esta cresa de forma
constante mesma taxa do crescimento natural do PIB; sua poltica
industrial, nenhuma, e sua poltica social, na verso mais pura do
neoliberalismo, tambm nenhuma, dados os efeitos inesperados e
perversos que as polticas sociais teriam.6
A centro-esquerda pragmtica, social-democrtica ou socialliberal, diagnosticou com clareza a Grande Crise como uma crise do
Estado, delineou a interpretao social-democrtica ou social-liberal
da crise do Estado em substituio a interpretao nacionaldesenvolvimentista, e adotou as propostas da centro-direita pragmtica
visando a obedincia aos fundamentos macroeconmicos - ou seja,
polticas econmicas que envolvem ajuste fiscal, polticas monetrias
apertadas, preos de mercado, taxas de juros positivas mas moderadas
e taxas de cmbio realistas - e a realizao de reformas orientadas
para o mercado. Mas alertou que estas polticas no bastavam, porque
o mercado apenas - o mercado auto-regulvel do equilbrio geral
neoclssico e da ideologia neoliberal - no garante nem o
desenvolvimento, nem o equilbrio e a paz social. Desta forma afirmava
que as reformas orientadas para o mercado eram de fato necessrias,
mas no com radicalismo neoliberal. Eram necessrias para corrigir
as distores provocadas pelo excessivo crescimento do Estado e pela
interferncia arbitrria na definio dos preos relativos. Mas voltar
ao Estado Liberal do sculo dezenove definitivamente invivel. Ao
6 - Sobre o carter reacionrio do pensamento neoliberal ver Hirschman (1991).
17
Crise e Reforma
invs do Estado mnimo, a centro-esquerda social-liberal props a

reconstruo do Estado, para que este possa - em um novo ciclo voltar a complementar e corrigir efetivamente as falhas do mercado,
ainda que mantendo um perfil de interveno mais modesto do que
aquele prevalecente no ciclo anterior. Reconstruo do Estado que
significa: recuperao da poupana pblica e superao da crise fiscal;
redefinio das formas de interveno no econmico e no social atravs
da contratao de organizaes pblicas
no-estatais para executar os servios de
educao, sade, e cultura; e reforma da
Ao invs do Estado mnimo, a centroadministrao pblica com a implantao de
esquerda social-liberal props a
uma administrao pblica gerencial.
reconstruo do Estado, para que este
Reforma que significa transitar de um Estado
que
promove
diretamente
o
possa - em um novo ciclo - voltar a
desenvolvimento econmico e social para
complementar e corrigir efetivamente
um Estado que atue como regulador e
as falhas do mercado, ainda que
facilitador ou financiador a fundo perdido
mantendo um perfil de interveno
desse desenvolvimento.7
mais modesto do que aquele

prevalecente no ciclo anterior.
A centro-direita pragmtica e mais

amplamente as elites internacionais, depois
de uma breve hesitao, perceberam, em
meados dos anos 90, que esta linha de ao
estava correta, e adotaram a tese da reforma ou da reconstruo do
Estado. O Banco Mundial e o Banco Interamericano de
Desenvolvimento tornaram os emprstimos para a reforma do Estado
prioritrios. As Naes Unidas promoveram uma assemblia geral
resumida sobre a administrao pblica. Muitos pases criaram
ministrios ou comisses de alto nvel encarregadas da reforma do
Estado. O World Development Report de 1997 tinha originalmente
como ttulo Rebuilding the State. 8 A reforma do Estado tornou-se o
lema do anos 90, substituindo a divisa dos anos 80: o ajuste estrutural.
Uma grande coalizo de centro-esquerda e de centro-direita
assim se formou. Uma coalizo que levou os governos, na Amrica
Latina, no Leste Europeu, em um grande nmero de pases em
desenvolvimento na sia, e mesmo nos pases desenvolvidos, a
promoverem a reforma do Estado para torn-lo menor, mais voltado
7 - Uma apresentao sistemtica dessa perspectiva encontra-se em Bresser Pereira, Maravall e Przeworski (1993). Em termos
prticos, a guinada em direo a polticas econmicas voltadas para o ajuste fiscal e a reforma do Estado em governos socialdemocrticos, como aconteceu na Frana (1981), na Espanha (1983), no Brasil (1995), so manifestaes dessa nova posio da
centro-esquerda social-liberal.
8 - Afinal o WDR recebeu o ttulo The State in a Changing World, mas conservou sua inspirao bsica: a reforma ou a reconstruo
do Estado. Em sua introduo o documento afirma: Desenvolvimento sustentado - econmico e social - exige um Estado efetivo...
Quando as pessoas diziam, cinqenta anos atrs, que o Estado era central para o desenvolvimento econmico, ela pensavam em
desenvolvimento garantido pelo Estado. Hoje ns estamos novamente verificando que o Estado central para o desenvolvimento
econmico e social, mas principalmente como um scio, um agente catalisador e facilitador.
18
Crise e Reforma
para as atividades que lhe so especficas, que envolvem poder de

Estado, mas mais forte, com maior governabilidade e maior
governana, com mais capacidade, portanto, de promover e financiar,
ou seja, de fomentar a educao e da sade, o desenvolvimento
tecnolgico e cientfico, e, assim, ao invs de simplesmente proteger
suas economias nacionais, estimul-las a serem competitivas
internacionalmente. Delineia-se, assim, o Estado do sculo vinte-eum. No ser, certamente, o Estado Social-Burocrtico, porque foi
esse modelo de Estado que entrou em crise. No ser tambm o Estado
Neoliberal sonhado pelos conservadores, porque no existe apoio
poltico nem racionalidade econmica para a volta a um tipo de Estado
que prevaleceu no sculo dezenove. Nossa previso a de que o
Estado do sculo vinte-e-um ser um Estado Social-Liberal: social
porque continuar a proteger os direitos sociais e a promover o
desenvolvimento econmico; liberal, porque o far usando mais os
controles de mercado e menos os controles administrativos, porque
realizar seus servios sociais e cientficos principalmente atravs de
organizaes pblicas no-estatais competitivas, porque tornar os
mercados de trabalhos mais flexveis, porque promover a capacitao
dos seus recursos humanos e de suas empresas para a inovao e a
competio internacional.9
Mas, afinal, quais so os componentes ou processos bsicos
da reforma do Estado dos anos 90, que levaro ao Estado Social-Liberal
do sculo vinte-e-um? So a meu ver quatro:
(a)
a delimitao das funes do Estado, reduzindo seu

tamanho em termos principalmente de pessoal atravs
de programas de privatizao, terceirizao e
publicizao (este ltimo processo implicando na
transferncia para o setor pblico no-estatal das servios
sociais e cientficos que hoje o Estado presta);
(b) a reduo do grau de interferncia do Estado ao
efetivamente necessrio atravs de programas de
desregulao que aumentem o recurso aos mecanismos
de controle via mercado, transformando o Estado em um
promotor da capacidade de competio do pas a nvel
internacional ao invs de protetor da economia nacional
contra a competio internacional;
(c) o aumento da governana do Estado, ou seja, da sua
capacidade de tornar efetivas as decises do governo,
atravs do ajuste fiscal, que devolve autonomia financeira
9 - Bob Jessop (1994: 103) afirma que o welfare state keynesiano ser substitudo no sculo vinte-e-um pelo workfare state
shumpeteriano, que promover a inovao em economias abertas e subordinar a poltica social s necessidades da flexibilizao
dos mercados e das exigncias de competio internacional. H uma clara relao entre o conceito de Estado Social-Liberal e o
workfare state shumpeteriano.
Crise e Reforma
ao Estado, da reforma administrativa rumo a uma

administrao pblica gerencial (ao invs de burocrtica),
e a separao, dentro do Estado, ao nvel das atividades
exclusivas de Estado, entre a formulao de polticas
pblicas e a sua execuo; e, finalmente,
(d) o aumento da governabilidade, ou seja, do poder do
governo, graas existncia de instituies polticas que
garantam uma melhor intermediao de interesses e
tornem mais legtimos e democrticos os governos,
aperfeioando a democracia representativa e abrindo
espao para o controle social ou democracia direta.
Uma outra forma de conceituar a reforma do Estado em curso,
entend-la como um processo de criao ou de transformao de
instituies, de forma a aumentar a
governana e a governabilidade.
Privatizao um processo de transformar
No plano das reformas, muitas delas
uma empresa estatal em privada.
implicam na criao de novas
Publicizao, de transformar uma
organizao estatal em uma organizao de
instituies, entendidas estas de
direito privado, mas pblica no-estatal.
forma restrita como instituies
Terceirizao o processo de transferir para
organizacionais, e todas elas
o setor privado servios auxiliares ou de
implicam em novas instituies
apoio. No seio do Estado estrito senso, onde
legais: o voto proporcional,...
se realizam as atividades exclusivas de
Estado, a clara distino entre secretarias
formuladoras de polticas pblicas, agncias
executivas e agncias reguladoras autnomas implica em criao ou
redefinio da instituies. No plano das reformas, muitas delas
implicam na criao de novas instituies, entendidas estas de forma
restrita como instituies organizacionais (isto especialmente verdade
para as instituies voltadas para o controle social), e todas elas
implicam em novas instituies legais: o voto proporcional, o voto
distrital misto, a limitao do nmero de partidos, a fidelidade
partidria, a propaganda poltica gratuita, a garantia de participao
nas decises polticas das instituies pblicas no-estatais.
Nessa linha de raciocnio, mas de uma forma muito mais
abstrata, possvel pensar na reforma do Estado a partir do modelo
do principal-agente, como uma forma de criar incentivos e punies
para que a vontade dos eleitores se realize no Estado. Segundo esse
modelo, em sua forma simplificada, os eleitores seriam os principais,
os polticos eleitos, seus agentes; estes, por sua vez, seriam os principais
dos burocratas ou servidores pblicos.10 A tarefa fundamental da
10 - Para a anlise da reforma do Estado sob esta tica ver Przeworski (1996) e Mello (1996).
19
20
Crise e Reforma
reforma seria a criao ou reforma de instituies de forma que os

incentivos e punies se tornassem realidade. Nesse nvel de abstrao,
no tenho objeo a esta abordagem. Afinal ela codifica o bvio.
Entretanto, quando muito dos seus autores, a partir de uma perspectiva
da escola da escolha racional, supem que os polticos s se motivam
por rent seeking e a vontade de ser reeleito, excluindo o interesse
pblico como uma terceira motivao, sua capacidade explicativa
torna-se muito menor. Por outro lado, quando limita a motivao dos
administradores pblicos ao rent seeking e vontade de ocupar cargos,
excluindo a vontade de realizao e o interesse pblico, o
comportamento de um grande nmero de administradores e o sentido
das reformas que inspiram a nova administrao pblica - a
administrao pblica gerencial - tornam-se incompreensveis.
Nas prximas sees vamos examinar estes quatro
componentes bsicos da reforma do Estado: (a) delimitao de seu
papel atravs dos processos de privatizao, publicizao e
terceirizao; (b) a desregulao; (c) o aumento da governana; e (d)
o aumento da governabilidade. Em outras palavras, analisaremos,
respectivamente, a lgica dos processos de reduo do tamanho do
Estado, da diminuio de sua interferncia nas atividades econmicas,
de aumento de sua capacidade fiscal e administrativa, e do aumento
do poder poltico democrtico de seus governantes. E ao faz-lo
estaremos, concomitantemente, examinando as principais instituies
que esto no centro da reforma do Estado dos anos 90.
Delimitao da rea de Atuao
21
2
Delimitao da rea
de Atuao
reforma do Estado vista freqentemente como um

processo de reduo do tamanho do Estado, envolvendo a
delimitao de sua abrangncia
institucional e a redefinio de seu
papel. Dado seu crescimento excessivo
O Estado cresceu em termos de
neste sculo, as esperanas demapessoal, e principalmente, em termos
siadamente grandes que foram nele
de receita e despesa.
depositadas pelos socialistas, e as distores
de que o estado afinal foi vtima, essa
perspectiva essencialmente correta. O
Estado cresceu em termos de pessoal, e principalmente, em termos
de receita e despesa. Em muitos pases, os servidores pblicos,
excludos os trabalhadores das empresas estatais, correspondem a
cerca de 10 a 20 por cento da fora de trabalho, quando no incio do
sculo esta cifra estava prxima dos 5 por cento. As despesas do Estado,
por sua vez, multiplicaram-se por trs ou quatro neste sculo: nos
ltimos 30 anos dobraram, variando hoje entre 30 e 50 por cento do
PIB. 11 Naturalmente esse processo de crescimento ocorria ao mesmo
tempo que se ampliavam as funes do Estado, principalmente na
rea social.12
11 - Medindo o tamanho do Estado pela sua despesa o Banco Mundial (1997: 1.6) verificou que em trs dcadas e meia, entre
1960 e 1995, o Estado dobrou o seu tamanho.
12 - Os Estados europeus, que desenvolveram um sistema de bem-estar sofisticado, garantindo um padro mnimo de vida a todos
os seus cidados, encontram-se prximos do limite superior, enquanto que os pases de desenvolvimento intermedirio e os
Estados Unidos, em que as desigualdades so profundas e certos direitos mnimos no esto assegurados, agrupam-se em torno do
limite inferior. Conforme escreveu Adam Przeworski (1995), para que um pas seja civilizado, ou seja, que tenha menos de 10 por
cento da sua populao abaixo da linha de pobreza, necessrio que sua carga tributria esteja em torno de 45 por cento do PIB.
Segundo esse critrio os Estados Unidos no so civilizados, j que cerca de 18 por cento da sua populao pobre.
22
O fato de que a relao entre o nmero de servidores e a fora

de trabalho economicamente ativa sempre consideravelmente
inferior relao entre a carga tributria e o PIB - deriva em parte do
fato de que os servidores pblicos tm uma qualificao e, em
conseqncia, uma remunerao em mdia superior remunerao
do setor privado. O motivo principal, entretanto, foi um processo
gradual de delimitao da rea de atuao do Estado. Aos poucos foise reconhecendo que o Estado no deve executar diretamente uma
srie de tarefas. Que reformar o Estado significa, antes de mais nada,
definir seu papel, deixando para o setor privado e para o setor pblico
no-estatal as atividades que no lhe so especficas.
privatizao
publicizao
Para delimitar com clareza as funes do Estado preciso, a

partir do conceito de Estado, distinguir trs reas de atuao: (a) as
atividades exclusivas do Estado; (b) os servios sociais e cientficos
do Estado; e (c) a produo de bens e servios para o mercado. Por
outro lado conveniente distinguir, em cada uma dessas reas, quais
so as atividades principais (core activities) e quais as auxiliares ou
de apoio. A Figura 1 resume, atravs de uma simples matriz, essas
distines. Nas suas colunas temos as Atividades Exclusivas de Estado,
os Servios Sociais e Cientficos e a Produo de Bens e Servios para
o Mercado. A definio de quais sejam as atividades exclusivas de
Estado deriva da prpria definio do
que
seja
esta
instituio.
Atividades
Produo de
Politicamente,
o
Estado
a
Servios Sociais e
Exclusivas de
Bens e Servios
organizao burocrtica que detm o
Cientficos
Estado
p/ Mercado
poder extroverso sobre a sociedade
civil existente em um territrio. As
Atividades
ESTADO
organizaes privadas e as pblicas
Principais (Core) Enquanto Pessoal
no-estatais tm poder apenas sobre
os seus funcionrios, enquanto que o
Atividades
Estado tem poder para fora dele,
tercerizao
Auxiliares
detm o poder de Estado: o poder
de legislar e punir, de tributar e
Figura 1: Delimitao da rea de Atuao do Estado
realizar transferncias a fundo
perdido de recursos. O Estado detm
esse poder para assegurar a ordem interna - ou seja, garantir a
propriedade e os contratos -, defender o pas contra o inimigo externo,
e promover o desenvolvimento econmico e social. Neste ltimo papel
podemos pensar o Estado em termos econmicos: a organizao
burocrtica que, atravs de transferncias, complementa o mercado
na coordenao da economia: enquanto o mercado opera atravs da
trocas de equivalentes, o Estado o faz atravs de transferncias
financiadas pelos impostos.
O Estado uma entidade monopolista por definio. No foi
por outra razo que Weber o definiu como a organizao que detm
o monoplio legtimo da violncia. Atividades exclusivas de Estado
23
so, assim, atividades monopolistas, em que o poder de Estado

exercido: poder de definir as leis do pas, poder de impor a justia,
poder de manter a ordem, de defender o pas, de represent-lo no
exterior, de policiar, de arrecadar impostos, de regulamentar as
atividades econmicas, fiscalizar o cumprimento das leis. So
monopolistas porque no permitem a concorrncia. Imagine-se, por
exemplo, um Estado que nomeasse dois
embaixadores para represent-lo em um
pas, para ver quem o faria melhor... Ou que
... , alm dessas atividades, que
permitisse que dois juizes julgassem
caracterizam o Estado clssico,
concomitantemente a mesma causa... Ou
liberal, temos uma srie de outras
que atribusse a dois fiscais a tarefa de
atividades que lhe so exclusivas
fiscalizar competitivamente o mesmo
correspondentes ao Estado Social.
contribuinte... Estas hipteses so
obviamente absurdas.
Entretanto, alm dessas atividades, que caracterizam o Estado
clssico, liberal, temos uma srie de outras atividades que lhe so
exclusivas correspondentes ao Estado Social. Em essncia so as
atividades de formular polticas na rea econmica e social e, em
seguida, de realizar transferncias para a educao, a sade, a
assistncia social, a previdncia social, a garantia de uma renda mnima,
o seguro desemprego, a defesa do meio ambiente, a proteo do
patrimnio cultural, o estmulo s artes. Estas atividades no so todas
intrinsecamente monopolistas ou exclusivas, mas na prtica, dado o
volume das transferncias de recursos oramentrios que envolvem,
so de fato atividades exclusivas de Estado. H toda uma srie de
razes para que o Estado subsidie estas atividades, que no cabe aqui
discutir. O principal argumento econmico
que as justifica o de que estas so
atividades que envolvem externalidades
O argumento tico o de que so
positivas importantes, no sendo, portanto,
atividades que envolvem direitos
devidamente remuneradas pelo mercado.13
humanos fundamentais que qualquer
O argumento tico o de que so atividades
sociedade deve garantir a seus
que envolvem direitos humanos
cidados.
fundamentais que qualquer sociedade deve
garantir a seus cidados.
E temos ainda as atividades econmicas do Estado que lhe so
exclusivas. A primeira e principal delas a de garantir a estabilidade
da moeda. Para isto a criao dos bancos centrais neste sculo foi
fundamental. A garantia da estabilidade do sistema financeiro, tambm
executada pelos bancos centrais, outra atividade exclusiva de Estado
13 - Sobre o argumento econmico, a respeito do qual a literatura imensa, ver em especial Stiglitz (1989, 1993, 1994) e Przeworski
(1990, 1995a, 1996a).
24
estratgica. Os investimentos na infra-estrutura e nos servios pblicos

no so, a rigor, uma atividade exclusiva de Estado, na medida em
que podem ser objeto de concesso. No h dvida, porm, de que a
responsabilidade desse setor do Estado, e de que muitas vezes ele
obrigado a investir diretamente.
Na reforma do Estado as atividades exclusivas de Estado devem,
naturalmente, permanecer dentro do Estado. Podemos distinguir
dentro dela, verticalmente, no seu topo, um ncleo estratgico, e,
horizontalmente, as secretarias formuladoras de polticas pblicas, as
agncias executivas e as agncias reguladoras. Discutiremos estas
instituies na seo relativa ao aumento da governana atravs de
uma administrao pblica gerencial.
No outro extremo, conforme mostra a Figura 1, temos a
produo de bens e servios para o mercado. Esta uma atividade
que, exceto no efmero modelo estatista de tipo sovitico, foi sempre
dominada por empresas privadas. No entanto, no sculo vinte, o
Estado interveio fortemente nesta rea, principalmente na rea
monopolista dos servios pblicos objetos de concesso, mas tambm
em setores de infra-estrutura e em setores industriais e de minerao
com elevadas economias de escala. O motivo fundamental pelo qual
o Estado interveio nesta rea no foi ideolgico, mas sim prtico. E
este motivo prtico teve um duplo carter: de um lado o Estado investiu
em setores em que os investimentos eram pesados demais para que o
setor privado pudesse faz-lo; de outro, investiu em setores
monopolistas que poderiam ser auto-financiados a partir dos elevados
lucros que poderiam ser realizados.14
A recproca do motivo principal que levou a estatizao de
certas atividades econmica - a falta de recursos no setor privado imps, a partir dos anos 80, a sua privatizao. Agora era o Estado
que estava em crise fiscal, sem condies de investir, e, pelo contrrio,
necessitando dos recursos da privatizao para reduzir suas dvidas,
que haviam aumentado muito. Por outro lado, ficou definitivamente
claro que a atividade empresarial no prpria do Estado, j que
pode ser muito melhor e mais eficientemente controlado pelo mercado
do que pela administrao. Alm do controle pelo Estado ser
ineficiente quando comparado com o mercado, o controle estatal tem
ainda o problema de submeter a operao das empresas a critrios
polticos muitas vezes inaceitveis, e a confundir a funo da empresa,
que a de ser competitiva e ter lucros, com a do Estado, que na rea
econmica pode ser a de distribuir renda. Durante muito tempo
14 - No Brasil os investimentos do Estado na siderurgia e na petroqumica incluem-se no primeiro caso; os nas telecomunicaes,
no segundo; e os no petrleo e na energia eltrica, nos dois casos. Ver a respeito Bresser Pereira (1977: Cap.10, O Estado
Produtor) e Alves dos Santos (1996).
estatizao e privatizao foram objeto de amplo debate ideolgico.

Hoje esse debate est superado. Existe um relativo consenso de que
necessrio privatizar - dada a crise fiscal - e conveniente privatizar,
dada a maior eficincia e a menor subordinao a fatores polticos
das empresas privatizadas. O nico setor da produo de bens e
servios para o mercado onde pode haver dvidas legtimas sobre a
convenincia de privatizar o dos monoplios naturais. Nestes, para
se poder privatizar, necessrio estabelecer agncias reguladoras
autnomas, que sejam capazes de impor os preos que prevaleceriam
se mercado houvesse.
No meio, entre as atividades exclusivas de Estado e a produo
de bens e servios para o mercado, temos hoje, dentro do Estado,
uma srie de atividades na rea social e cientfica que no lhe so
exclusivas, que no envolvem poder de Estado. Incluem-se nesta
categoria as escolas, as universidades, os centros de pesquisa cientfica
e tecnolgica, as creches, os ambulatrios, os hospitais, entidades de
assistncia aos carentes, principalmente aos menores e aos velhos,
os museus, as orquestras sinfnicas, as oficinas de arte, as emissoras
de rdio e televiso educativa ou cultural, etc.. Se o seu financiamento
em grandes propores uma atividade exclusiva do Estado - seria
difcil garantir educao fundamental gratuita ou sade gratuita de
forma universal contando com a caridade pblica - sua execuo
definitivamente no o . Pelo contrrio, estas so atividades
competitivas, que podem ser controladas no apenas atravs da
administrao pblica gerencial, mas tambm e principalmente atravs
do controle social e da constituio de quase-mercados.
Nestes termos no h razo para que estas atividades
permaneam dentro do Estado, sejam monoplio estatal. Mas tambm
no se justifica que sejam privadas - ou seja, voltadas para o lucro e o
consumo privado - j que so, freqentemente, atividades fortemente
subsidiadas pelo Estado, alm de contarem com doaes voluntrias
da sociedade. Por isso a reforma do Estado nesta rea no implica em
privatizao mas em publicizao - ou seja, em transferncia para o
setor pblico no-estatal. A palavra publicizao foi criada para
distinguir este processo de reforma do de privatizao. E para salientar
que, alm da propriedade privada e da propriedade estatal existe uma
terceira forma de propriedade relevante no capitalismo
contemporneo: a propriedade pblica no estatal. Na linguagem
vulgar comum a referncia a apenas duas formas de propriedade: a
propriedade pblica, vista como sinnima de estatal, e a propriedade
privada. Esta simplificao, que tem uma de suas origens no carter
dual do Direito - ou temos direito pblico ou privado - leva as pessoas
a se referirem a entidades de carter essencialmente pblico, sem fins
lucrativos, como privadas. Entretanto, se definirmos como pblico
aquilo que est voltado para o interesse geral, e como privado aquilo
25
26
que voltado para o interesse dos indivduos e suas famlias, est

claro que o pblico no pode ser limitado ao estatal, e que fundaes
e associaes sem fins lucrativos e no voltadas para a defesa de
interesses corporativos mas para o interesse geral no podem ser
consideradas privadas. A Universidade de Harvard ou a Santa Casa de
Misericrdia de So Paulo no so entidades privadas, mas pblicas.
Como, entretanto, no fazem parte do aparelho do Estado, no esto
subordinadas ao governo, no tm em seus quadros funcionrios
pblicos, no so estatais. Na verdade so pblicas no-estatais (ou
seja, usando-se os outros nomes com que so designadas, so
entidades do terceiro setor, so entidades sem fins lucrativos, so
organizaes
no-governamentais,
organizaes voluntrias).
O reconhecimento de um espao
pblico no-estatal tornou-se
particularmente importante em um
momento em que a crise do Estado
aprofundou a dicotomia Estado-setor
privado, levando muitos a imaginar
que a nica alternativa
propriedade estatal a privada.
O espao pblico mais amplo do

que o estatal, j que pode ser estatal ou noestatal. No plano do dever-ser o estatal
sempre pblico, mas na prtica, no : o
Estado pr-capitalista era, em ltima anlise,
privado, j que existia para atender s
necessidades do prncipe; no mundo
contemporneo
o
pblico
foi
conceitualmente separado do privado, mas
vemos todos os dias as tentativas de
apropriao privada do Estado. pblico o
espao que de todos e para todos. estatal
uma forma especfica de espao ou de propriedade pblica: aquela
que faz parte do Estado. privada a propriedade que se volta para o
lucro ou para o consumo dos indivduos ou dos grupos. Uma fundao,
embora regida pelo Direito Civil e no pelo direito administrativo,
uma instituio pblica, na medida que est voltada para o interesse
geral. Em princpio todas as organizaes sem fins lucrativos so ou
devem ser organizaes pblicas no-estatais.15 Poderamos dizer que,
afinal, continuamos apenas com as duas formas clssicas de
propriedade: a pblica e a privada, mas com duas importantes
ressalvas: primeiro, a propriedade pblica se subdivide em estatal e
no-estatal, ao invs de se confundir com a estatal; e segundo, as
instituies de Direito Privado voltadas para o interesse pblico e no
para o consumo privado no so privadas, mas sim pblicas noestatais.
O reconhecimento de um espao pblico no-estatal tornouse particularmente importante em um momento em que a crise do
Estado aprofundou a dicotomia Estado-setor privado, levando muitos
15 - So ou devem ser porque uma entidade formalmente pblica e sem fins lucrativos, pode na verdade, t-los. Nesse caso tratase de uma falsa entidade pblica. So comuns casos desse tipo.
27
a imaginar que a nica alternativa propriedade estatal a privada. A

privatizao uma alternativa adequada quando a instituio pode
gerar todas as suas receitas da venda de seus produtos e servios, e o
mercado tem condies de assumir a coordenao de suas atividades.
Quando isto no acontece, est aberto o espao para o pblico noestatal. Por outro lado, no momento em que a crise do Estado exige o
reexame das relaes Estado-sociedade, o espao pblico no-estatal
pode ter um papel de intermediao ou pode facilitar o aparecimento
de formas de controle social direto e de parceria, que abrem novas
perspectivas para a democracia. Conforme observa Cunill Grau (1995:
31-32):
A introduo do pblico como uma terceira dimenso, que
supera a viso dicotmica que enfrenta de maneira absoluta
o estatal com o privado, est indiscutivelmente vinculada
necessidade de redefinir as relaes entre Estado e
sociedade... O pblico, no Estado no um dado definitivo,
mas um processo de construo, que por sua vez supe a
ativao da esfera pblica social em sua tarefa de influir sobre
as decises estatais.
Manuel Castels declarou em um seminrio no Brasil (1994) que
as ONGs eram instituies quase-pblicas.16 De fato so, na medida
em que esto a meio caminho entre o Estado e a sociedade. As
organizaes pblicas no-estatais realizam atividades pblicas e so
diretamente controladas pela sociedade atravs de seus conselhos de
administrao. Existem, no entanto, outras formas de controle social
direto e de definio de espao pblico no-estatal. No Brasil, a partir
da experincia de Porto Alegre, uma instituio interessante a dos
oramentos participativos, atravs da qual os cidados participam
diretamente da elaborao do oramento municipal.17
Conforme observa Tarso Genro (1996), atravs das organizaes
pblicas no-estatais a sociedade encontra uma alternativa para a
privatizao. Esta pode ser a forma adequada de propriedade quando
a empresa tem condies de se auto-financiar no mercado. Todas as
vezes, entretanto, que o financiamento de uma determinada atividade
depender de doaes ou de transferncias do Estado, isto significar
que uma atividade pblica, que no precisando ser estatal, pode ser
pblica no-estatal, e assim ser mais diretamente controlada pela
sociedade que a financia e dirige. Ora, em uma situao em que o
mercado claramente incapaz de realizar uma srie de tarefas, mas
16 - Essas instituies so impropriamente chamadas de ONGs -organizaes no-governamentais - na medida que os cientistas
polticos nos Estados Unidos geralmente confundem governo com Estado. mais correto falar em organizaes pblicas noestatais - OPNEs.
17 - O oramento participativo foi introduzido pelo prefeito Olvio Dutra (1989-1992) e continuado pelo prefeito Tarso Genro
(1993-1996), ambos do Partido dos Trabalhadores - PT.
28
que o Estado tambm no se demonstra suficientemente flexvel e

eficiente para realiz-las, abre-se espao para as organizaes pblicas
no-estatais.18
Nesta segunda metade do sculo vinte o crescimento das
organizaes pblicas no-estatais tem sido explosivo. s vezes estas
organizaes se confundem com uma quarta forma de propriedade
relevante no capitalismo contemporneo - a propriedade corporativa,
que caracteriza os sindicatos, associaes de
classe e clubes.19 o caso das associaes
de bairro, por exemplo, que realizam ao
... em uma situao em que o
mesmo tempo servios comunitrios.20
mercado claramente incapaz de
Entretanto, se o crescimento das entidades
realizar uma srie de tarefas, mas
representativas de interesses tem sido muito
que o Estado tambm no se
grande neste sculo, e, como demonstrou
demonstra suficientemente flexvel e
Putnam (1993), esse crescimento um fator
eficiente para realiz-las, abre-se
fundamental para o fortalecimento da
sociedade civil e o desenvolvimento
espao para as organizaes pblicas
econmico da regio ou pas onde isto
no-estatais.
ocorre, o crescimento das organizaes
pblicas no-estatais tem sido tanto ou mais
significativo, embora menos estudado. Este crescimento decorre da
maior adequao - e portanto maior eficincia - desse tipo de
instituio para a realizao dos servios sociais. Servios que no
so naturalmente monopolistas, podendo se beneficiar da competio
pelo apoio da sociedade e do Estado. Servios que, como atendem
diretamente a populao, podem ser efetivamente controlados pelos
cidados atravs de mecanismos de controle social.
O processo de ampliao do setor pblico no-estatal ocorre a
partir de duas origens: de um lado, a partir da sociedade, que cria
continuamente entidades dessa natureza; de outro lado, a partir do
Estado, que nos processos de reforma deste ltimo quartel do sculo
vinte, se engaja em processos de publicizao de seus servios sociais
e cientficos. Isto ocorreu de forma dramtica na Nova Zelndia, na
Austrlia e no Reino Unido. Tambm est acontecendo em vrios
pases europeus e mais recentemente nos Estados Unidos no nvel do
18 - Examinei originalmente esse assunto em um trabalho sobre a transio para o capitalismo das sociedades ex-comunistas.
Propus que os grandes servios pblicos monopolistas no fossem, pelo menos inicialmente, privatizados, mas transformados em
organizaes pblicas no-estatais (Bresser Pereira, 1992).
19 - As organizaes corporativas defendem interesses dos seus associados, seja no plano poltico (sindicatos), seja na organizao
de seu consumo (clubes).
20 - Em geral, entretanto, possvel distinguir com clareza uma organizao pblica no-estatal de uma organizao corporativa.
Tambm fcil distingu-la de uma organizao privada, embora, nos pases em que o Estado no est devidamente organizado,
seja possvel encontrar muitas organizaes que, para se beneficiar de isenes fiscais, se apresentam como pblicas no-estatais
embora sejam, de fato, privadas.
29
ensino fundamental, em que surgem escolas gratuitas de carter

comunitrio, financiadas pelo Estado. 21 Neste ltimo pas, as
universidades e hospitais do National Health Service, que eram estatais,
foram transformadas em quangos (quasi non-governamental
organizations). No Brasil, o programa de publicizao em curso prev
a transformao desses servios em organizaes sociais - uma
entidade pblica de direito privado que celebra um contrato de gesto
com o Estado e assim financiada parcial ou mesmo totalmente pelo
oramento pblico.
Finalmente, passando da anlise das colunas para a das linhas
da Figura 1, temos as Atividades Principais (core functions) e as
Atividades Auxiliares ou de apoio. As atividades principais so as
atividades propriamente de governo, so as atividades em que o poder
de Estado exercido. So as aes de legislar, regular, julgar, policiar,
fiscalizar, definir polticas, fomentar. Mas para que estas funes do
Estado possam ser realizadas necessrio que os polticos e a alta
burocracia estatal, no ncleo estratgico, e tambm a mdia
administrao pblica do Estado,22 conte com o apoio de uma srie
de atividades ou servios auxiliares: limpeza, vigilncia, transporte,
coperagem, servios tcnicos de informtica e processamento de
dados, etc. Segundo a lgica da reforma do Estado dos anos 90, estes
servios devem em princpio ser terceirizados, ou seja, devem ser
submetidos a licitao pblica e contratados com terceiros. Dessa
forma, esses servios, que so servios de mercado, passam a ser
realizados competitivamente, com substancial economia para o
Tesouro.
Sempre poder haver excees nesse processo de terceirizao.
As reas cinzentas no faltaro. conveniente terceirizar os trabalhos
das secretrias? Embora seu papel tenha diminudo consideravelmente
na administrao moderna, provavelmente no . Haver outros
servios dessa natureza, em que a proximidade da atividade exclusiva
no recomenda a terceirizao. Por isso e porque tambm haver reas
cinzentas entre o que deve ser publicizado e o que no, adequado,
haver dois regimes jurdicos dentro do Estado: o dos funcionrios
estaturios e o dos empregados. Essa uma prtica, de fato, comum
nos pases desenvolvidos, dotados de burocracias desenvolvidas. A
condio de servidores estatutrios fica limitada s carreiras de Estado,
sendo considerados empregados - numa situao intermediria entre
o servidor estatutrio e o trabalhador privado - os demais servidores
21 - Na Espanha cerca de um quarto dos alunos estudam em escolas comunitrias gratuitas, que recebem do Estado o equivalente
ao que o Estado gasta para a manuteno das escolas estatais. Nos Estados Unidos est havendo recentemente um grande
desenvolvimento das chartered schools, que obedecem o mesmo princpio de financiamento.
22 - Estamos aqui usando administrao pblica, acompanhada de alta ou de mdia, e burocracia estatal como sinnimos.
30
que exeram atividades auxiliares que se decidiu no terceirizar ou

que no foi possvel publicizar.
Na verdade, o processo de terceirizao de servios, ora em
curso em todos os Estados modernos, apenas mais um captulo do
processo de contratao de terceiros que ganhou fora em meados
do sculo vinte, quando as obras
pblicas foram terceirizadas. No
Atividades
Produo de
incio desse sculo era ainda comum
Servios Sociais e
Exclusivas de
Bens e Servios
que o Estado realizasse diretamente
Cientficos
Estado
p/ Mercado
seus projetos e suas obras de
engenharia. Com o surgimento das
Entidades
Atividades
ESTADO
empreiteiras e das empresas e
Pblicas NoEmpresas
Principais (Core) Enquanto Pessoal
Estatatais
Privatizadas
projetos, essa prtica desapareceu.
De forma semelhante, o processo de
Atividades
Empresas
Empresas
Empresas
privatizao , em parte, um
Auxiliares
Terceirizadas
Terceirizadas
Terceirizadas
processo de volta ao princpio da
concesso de servios pblicos. No
Figura 2: Instituies Resultantes da Reforma do Estado
apenas isto porque, no auge do
Estado Empresrio, foram estatizadas
ou iniciadas pelo Estado empresas industriais e de servios que no
eram servios pblicos.
O resultado, na reforma do Estado,
desse trplice processo de privatizao,
publicizao e terceirizao que est
O Estado Social-Burocrtico do
ocorrendo nas reformas do Estado, o de
sculo vinte, como o Social-Liberal,
que o Estado Enquanto Pessoal fica limitado
do sculo vinte-e-um continuar a
a um nico quadrante na Figura 1. Nos
ser um forte promotor ou subsidiador
demais quadrantes, como vemos na Figura
das atividades sociais e cientficas,
2, ficam as Entidades Pblicas NoEstatais,23 as Empresas Privatizadas, e as
com a diferena que sua execuo no
Empresas Terceirizadas. Estado Enquanto
Estado que est surgindo caber
Pessoal porque preciso ter claro que o
principalmente a entidades pblicas
Estado maior do que o seu pessoal, na
no-estatais.
medida em que temos um Estado Social e
no um Estado Liberal, como o foi o do
sculo dezenove. Para medirmos o tamanho
do Estado em relao ao pas ou Estado-Nao do qual faz parte, a
melhor forma no saber qual a proporo de funcionrios em
relao ao total de mo de obra ativa, mas qual a participao da
despesa do Estado em relao ao Produto Interno Bruto. No Estado
Social a segunda taxa (Despesa/PIB ) dever ser maior do que a
primeira (Servidores Estaturios/Mo-de-Obra Ativa), mesmo que o
23 - Entidades pblicas no-estatais que, no Brasil, quando publicizadas, estamos chamando de organizaes sociais.
31
salrio mdio dos servidores pblicos seja maior do que a mdia

nacional de salrios. O Estado Social-Burocrtico do sculo vinte, como
o Social-Liberal, do sculo vinte-e-um continuar a ser um forte
promotor ou subsidiador das atividades sociais e cientficas, com a
diferena que sua execuo no Estado que est surgindo caber
principalmente a entidades pblicas no-estatais. Se quisssemos
representar este fato graficamente, o Estado Social (Estado enquanto
Despesa) ocuparia uma grande parte da coluna dos servios sociais e
cientficos, na medida que estes so financiados a fundo perdido com
recursos do Estado provenientes de impostos.24
24 - Observe-se que podemos tambm medir o Estado incluindo suas empresas estatais. Neste caso, entretanto, incorremos em
uma srie de dificuldades, na medida em que as empresas no so financiadas por impostos, mas por suas vendas, e impensvel
somar impostos a vendas. De qualquer forma este tema perdeu relevncia na medida em que os processos de privatizao se
generalizaram.
32
Desregulamentao
3
Desregulamentao
lm de delimitar a rea de atuao do Estado nos termos

propostos na seo anterior, a reforma do Estado envolve
um processo de delimitao de seu papel regulador e
portanto dos processos de desregulamentao. Uma coisa
definir a abrangncia institucional do Estado, saber se o Estado
deve se ocupar diretamente de uma srie de atividades, como ocorreu
no Estado Social-Burocrtico, ou se tender a se limitar a suas funes
especficas, como aponta a reforma do Estado em curso; outra coisa
determinar qual a extenso do seu papel de regulamentador das
atividades privadas. No h dvida de que
esta uma funo especfica do Estado, j
que lhe cabe definir as leis que regulam a
Na verdade, a regulao implica em
vida econmica e social. Mas at que ponto
um custo para a economia, em uma
deve ir essa regulao, especialmente das
espcie de imposto que no cobrado,
atividades econmicas? medida em que a
mas que o setor privado obrigado a
sociedade se torna mais complexa e o
Estado maior, mais extensa tambm tender
pagar.
a ser sua regulamentao. No h dvida,
porm, que esta regulao tendeu, em
muitos momentos, a ser excessiva. Para
proteger direitos sociais, para garantir padres de qualidade dos bens
e servios, para assegurar o bom funcionamento do mercado em reas
monopolistas, como aconteceu principalmente nos Estados Unidos,
ou, ao contrrio, para promover a cooperao entre empresas, como
ocorreu no Japo e na Alemanha (Audretsch: 1989), o Estado tende a
regular, e, facilmente, a se exceder na regulao. Nos Estados Unidos,
conforme observa Audretsch (1989, Cap.5), houve a partir do final do
sculo dezenove um movimento a favor de maior regulao, que teve
como principais defensores os consumidores e as pequenas empresas.
A partir dos anos 70, entretanto, esses mesmos grupos vo apoiar o
movimento inverso em direo a desregulao. Na verdade, a
regulao implica um custo para a economia, um imposto que no
Desregulamentao
33
cobrado, mas que o setor privado obrigado a pagar. 25 Um custo

que em muitos casos estritamente necessrio, mas em outros
responde simplesmente a interesses isolados.
A luta contra os excessos de regulao foi sempre a luta dos
economistas liberais, armados de sua teoria neoclssica sobre
mercados auto-reguladores. A rigor toda a teoria econmica dominante
foi desenvolvida a partir do pressuposto de que o mercado tem
capacidade de coordenar a economia de forma tima, de modo que
torna-se desnecessria a interveno. Nem por isso o Estado deixou
de regular intensamente a economia. Verificando este fato, um dos
fundadores neoliberais da Escola de Chicago, George Stigler (1975:
X-XI), adotou uma nova abordagem para o problema: desenvolver a
economia poltica da regulao, ou seja, verificar quem so os
beneficirios da regulao, a partir do pressuposto de que existe um
mercado poltico para a legislao reguladora. Quem so eles? Segundo
Stigler (1971: 114), como regra a regulao uma demanda do setor
econmico e tem como objetivo e conduzida principalmente em
seu benefcio. Com essa abordagem Stigler fundava a nova economia
poltica conservadora, que teria no conceito de rent-seeking (Krueger,
1974) e nos trabalhos da escola da escolha racional liderados por
Buchanan e Olson, um imenso desenvolvimento.
No o caso, aqui, de rever a imensa literatura sobre o tema.
Literatura que, nos anos 80, a partir do processo de privatizao no
Reino Unido, que depois se universalizaria, sofre uma inverso, na
medida em que os monoplios naturais privatizados exigiam agora
redobrada regulao. 26 Para a agenda liberal tornava-se, agora,
necessrio, ao mesmo tempo desregular e regular: desregular para
reduzir a interveno do Estado; regular, para viabilizar a privatizao.
Em qualquer das circunstncias, o problema continuava o dos limites
da interveno do Estado no mercado. A reforma do Estado que vem
ocorrendo nos anos 90 herdou toda essa discusso, em um momento
em que estavam ficando mais claros os limites da proposta
neoconservadora de reduzir o Estado ao mnimo.
Ao invs de resenhar todo esse debate - o que fugiria aos
objetivos deste trabalho - quero propor a lgica que est por trs da
reforma em curso que estamos descrevendo. A proposta dos
economistas neoclssicos, a partir principalmente das contribuies
de Coase (1937) e Williamson (1985), a de que a coordenao das
atividades econmicas mais eficientes em princpio a do mercado.
25 - Segundo The Economist (1996: 19), relatando pesquisa realizada por Thomas Hopkins do Rochester Institute of Technology,
o custo para as empresas de cumprir as leis regulamentadoras correspondia, em 1995, a 668 bilhes de dlares, enquanto a
despesa total do governo federal nesse ano foi de 1,5 trilhes de dlares.
26 - Ver, a respeito, Armstrong, Cowan e Vickers (1994), Cludio Frischtak, org. (1995).
34
Desregulamentao
Entretanto, devido aos custos de transao, pode se tornar mais

eficiente a coordenao administrativa de certas atividades. Por isso
surgem as empresas, ou, mais amplamente as organizaes, em cujo
interior no funciona o mercado. Elas s esto submetidas ao mercado
externamente, no internamente. Esta teoria , sem dvida, atraente.
Mais do que isto: uma das descobertas mais estimulantes do
pensamento econmico do sculo. Entretanto, uma teoria puramente
econmica, que s limitadamente pode ser aplicada ao campo da
poltica. Em ltima anlise, ela volta a repetir que o mercado a
melhor forma de coordenao ou controle de um sistema econmico,
s deixando de s-lo excepcionalmente, em funo dos custos de
transao. Nestes termos, no nos oferece uma explicao satisfatria,
nem nos d critrios claros para se saber quais as reas de atuao do
Estado e do mercado.
O processo de regulamentao ocorrido no sculo vinte
envolveu subsdios e renncias fiscais de todos os tipos. As polticas
industriais, agrcolas e de comrcio exterior so atividades exclusivas
de Estado de carter regulamentador, que, em certos casos podem ter
sido legtimas. No h dvida, porm, que nesse campo houve
regulamentao excessiva e atendimento de interesses especiais de
todos os tipos, mas da no decorre que o Estado possa se retirar
completamente dessa atividade. As regulamentaes envolvem,
geralmente, um pesado custo para as
empresas, reduzindo sua competitividade
internacional. Por isso a tendncia de
Em muitas reas o Estado continua a
reduzi-las o mais possvel. Por outro lado,
ter um papel regulamentador
os subsdios, protees e renncias fiscais
essencial. As polticas de comrcio
levam a profundas distores nos preos
relativos, estimulam o rent-seeking, e
exterior, por exemplo, continuam hoje
envolvem custos elevados para o Estado.
mais ativas do que nunca em todo o
Por isso a reforma do Estado aponta na
mundo.
direo de sua substancial reduo, embora,
em termos realistas, no se possa pensar na
sua eliminao. Em muitas reas o Estado
continua a ter um papel regulamentador essencial. As polticas de
comrcio exterior, por exemplo, continuam hoje mais ativas do que
nunca em todo o mundo. E as polticas de controle ambiental nunca
foram to importantes. Diante de um problema to complexo, Cardoso
(1995: 15-16) apresenta critrios que nos ajudam a pensar no problema,
a partir da combinao dos ideais de maior eficincia e melhor
distribuio de renda:
O problema que se coloca duplo, o da eficincia e o da
equidade... Nesse sentido, o dilema Estado-mercado falso. O
papel do Estado, como regulador, diante, p.ex., das questes
ecolgicas, s fez aumentar. Assim, a proposio correta, que
Desregulamentao
devemos estudar, o papel do Estado no mercado. O problema

como aumentar a competitividade (que levam ao
incremento da produtividade e racionalizao das
atividades econmicas) e como tornar mais pblicas as
decises de investimento e as que afetam o consumo. Isto ,
como torn-las transparentes e controlveis pela sociedade...
e no somente pelas burocracias (do Estado ou das
empresas).(Grifo do autor.)
35
36
Leque dos Mecanismos de Controles
4
Leque dos Mecanismos
de Controles
alvez uma teoria geral para delimitar as reas de atuao e o

grau de regulao do mercado pelo Estado no exista. Quero,
entretanto, sugerir que, na reforma do Estado dos anos 90,
possvel encontrar uma lgica para distinguir o espao pblico
do privado, e, dentro do espao pblico, o espao pblico estatal do
pblico no-estatal. Proponho cham-la de lgica do leque de
mecanismos de controles.
Toda sociedade, para se coordenar, usa um conjunto de
mecanismos de controle ou de coordenao, que podem ser
organizados e classificados de muitas maneiras. Uma simplificao, a
partir de uma perspectiva institucional, afirmar que temos trs
mecanismos de controle fundamentais: o Estado, o mercado e a
sociedade civil. No Estado est includo o sistema legal ou jurdico,
constitudo pelas normas jurdicas e instituies fundamentais da
sociedade; o sistema legal o mecanismo mais geral de controle,
praticamente se identificando com o Estado, na medida em que
estabelece os princpios bsicos para que os demais mecanismos
possam minimamente funcionar. O mercado, por sua vez, o sistema
econmico em que o controle se realiza atravs da competio.
Finalmente, a sociedade civil - ou seja a sociedade estruturada segundo
o peso relativo dos diversos grupos sociais - constitui-se em um terceiro
mecanismo bsico de controle; os grupos sociais que a compem
tendem a se organizar, seja para defender interesses particulares,
corporativos, seja para agir em nome do interesse pblico; em qualquer
das hipteses, so um mecanismo essencial de controle.27
27 - Neste trabalho no estou discutindo a importncia relativa desses trs mecanismos institucionais de controle. Est claro que
a perspectiva dos economistas neoclssicos, que atribui ao mercado um papel absolutamente predominante, reducionista. A
perspectiva crtica dos economistas evolucionrios, expressa muito bem por Delorme (1995), mais instigante. Enfatiza o papel
das instituies e organizaes, e o carter dinmico e marcado pela diversidade dos mecanismos de controle e do contexto sobre
o qual eles operam.
Ao invs do critrio institucional, entretanto, podemos utilizar

um critrio funcional, que se sobrepe ao anterior, mas no
inteiramente coincidente. Segundo esse critrio temos tambm trs
formas de controle: o controle hierrquico ou administrativo, que se
exerce dentro das organizaes pblicas ou privadas, o controle
democrtico ou social, que se exercer em termos polticos sobre as
organizaes e os indivduos, e o controle econmico via mercado.
Este segundo critrio talvez mais geral e nos permite compreender
melhor o espao que cabe aos mecanismos institucionais: ao Estado,
ao mercado e sociedade civil.
A partir do critrio funcional podemos dispor os mecanismos
de controle relevantes para nossa anlise em um leque que vai do
mecanismo de controle mais difuso, automtico ao mais concentrado
e fruto de deliberao; ou do mais democrtico ao mais autoritrio.
Segundo esse critrio, e dispostos nessa ordem, temos os seguintes
mecanismos de controle, alm do sistema jurdico que antecede a todos:
(1) mercado, (2) controle social (democracia direta), (3) controle
democrtico representativo, (4) controle hierrquico gerencial, (5)
controle hierrquico burocrtico e (6) controle hierrquico tradicional.
O princpio geral o de que ser
prefervel o mecanismo de controle que for
mais geral, mais difuso, mais automtico. Por
O princpio geral o de que ser
isso o mercado o melhor dos mecanismos
prefervel o mecanismo de controle
de controle, j que atravs da concorrncia
que for mais geral, mais difuso, mais
obtm-se, em princpio, os melhores
automtico.
resultados com os menores custos e sem a
necessidade do uso do poder, seja ele
exercido democrtica ou hierarquicamente.
Por isso a regra geral a de que, sempre que for possvel, o mercado
dever ser escolhido como mecanismo de controle. Entretanto, h muita
coisa que escapa ao controle do mercado, seja porque h outros valores
alm do econmico (e o mercado s controla a eficincia econmica),
seja porque, mesmo no plano econmico, o mercado muitas vezes
deixa de funcionar adequadamente em funo de suas imperfeies e
da existncia de externalidades positivas, que no so remuneradas
pelo mercado, ou negativas, que no so por ele punidas. Em
conseqncia, necessrio recorrer a outras formas de controle.
A democracia direta ou o controle social , em seguida, o
mecanismo de controle mais democrtico e difuso. Atravs do controle
social a sociedade se organiza formal e informalmente para controlar
no apenas os comportamentos individuais, mas - e isto que importa
neste contexto - para controlar as organizaes pblicas. Pode ocorrer
tambm no plano poltico, atravs do sistema de plebiscitos ou
referendos. O controle social das organizaes pblicas pode ocorrer
37
38
de duas maneiras: de baixo para cima, quando a sociedade se organiza

politicamente para controlar ou influenciar instituies sobre as quais
no tem poder formal; ou de cima para baixo, quando o controle social
exercido formalmente atravs de conselhos
diretores de instituies pblicas no-estatais.
A democracia direta a ideal, mas no plano
Atravs do controle social a
nacional s pode ser praticada de maneira
sociedade se organiza formal e
limitada, atravs de sistemas de consulta
informalmente para controlar as
popular sobre temas muito claramente
organizaes pblicas e privadas.
definidos. A consulta visa referendar ou
orientar as decises dos representante
democraticamente eleitos.
Em terceiro lugar temos a democracia representativa. Atravs
desse mecanismo a sociedade se faz representar atravs de polticos
eleitos dotados de mandato. O poder legislativo nas democracias
modernas organizado segundo esse princpio. Atravs do
parlamentarismo procura-se, em parte, transpor para o poder
executivo o mesmo princpio. As limitaes desse tipo de controle
so tambm evidentes, na medida em que s adequado para definir
leis gerais, no para execut-las.
Para a execuo das decises a sociedade depende do controle
hierrquico, que poder ser gerencial (racional), burocrtico (racionallegal) ou tradicional. Weber definiu com clareza os dois ltimos tipos
de poder hierrquico. O controle tradicional corresponde, na
administrao do Estado, ao patrimonialismo; o controle burocrtico,
administrao pblica burocrtica, em que os objetivos e os meios
mais adequadas para atingi-los so rigidamente definidos na lei; o
controle gerencial, administrao pblica gerencial que
examinaremos com mais detalhe na prxima seo.
Estes seis tipos de mecanismos vm geralmente combinados
entre si nas formaes sociais concretas. Em termos histricos, e a
partir de uma perspectiva otimista da histria, podemos pensar que
nas sociedades primitivas predominaram o controle hierrquico
tradicional e o social; nas sociedades pr-capitalistas complexas, o
poder hierrquico tradicional expresso no patrimonialismo; no
capitalismo liberal do sculo dezenove, o controle burocrtico
combinado com a democracia representativa e o mercado; no
capitalismo burocrtico do sculo vinte, o controle burocrtico
combinado com a democracia representativa e um mercado regulado;
finalmente, no capitalismo globalizado que est emergindo
conjuntamente com a reforma do Estado dos anos 90, predominaro,
combinados, o controle hierrquico gerencial, a democracia
representativa, a democracia direta ou controle social direto, e o
mercado.
Nas sociedades primitivas e no patrimonialismo, o espao

pblico e o privado eram confundidos; no capitalismo liberal o espao
privado se separa do pblico e ganha autonomia; no capitalismo
burocrtico, o espao pblico volta a crescer, mas de forma estatal;
no capitalismo do sculo vinte-e-um o espao pblico voltar a crescer,
mas agora no plano no-estatal do controle social.
Esta lgica do leque de controle, que orienta a reforma do
Estado, tem portanto, um carter histrico, ao mesmo tempo que
obedece a alguns princpios gerais: o princpio da maior democracia,
o princpio da maior difuso do poder, o princpio econmico da
eficincia, o princpio da maior automaticidade dos controles, o
princpio do aumento do espao pblico no-estatal.
39
40
Governana: A Reforma Administrativa
5
Governana: A Reforma
Administrativa
dentro dessa lgica do leque de controles que se insere,

como terceiro elemento fundamental da reforma do Estado
nos anos 90 o problema da governana.28 Um governo pode
ter governabilidade, na medida em que seus dirigentes contem
com os necessrios apoios polticos para governar, e no entanto pode
governar mal por lhe faltar a capacidade da governana. Existe
governana em um Estado quando seu governo tem as condies
financeiras e administrativas para
transformar em realidade as decises que
toma. Um Estado em crise fiscal, com
Existe governana em um Estado
poupana pblica negativa, sem recursos
quando seu governo tem as condies
para realizar investimentos e manter em bom
financeiras e administrativas para
funcionamento as polticas pblicas
transformar em realidade as decises
existentes, muito menos para introduzir
que toma.
novas polticas pblicas, um Estado
imobilizado. A crise do Estado dos anos 80
foi antes de mais nada uma crise de
governana porque manifestou-se, primeiramente, como uma crise
fiscal. Por isso as polticas de ajuste fiscal foram colocadas em primeiro
plano nessa dcada. Nos anos 90 o ajuste fiscal continua fundamental
- na verdade este um problema permanente de todos os pases mas foi necessrio combin-lo com uma viso mais ampla da reforma
do Estado.29
28 - Governana um termo relativamente novo, que o Banco Mundial vem usando. Para um livro abrangente sobre o tema ver
Frischtak e Atiyas, orgs. (1996).
29 - Sobre a natureza da crise atual como essencialmente uma crise fiscal do Estado, ver Bresser Pereira (1987, 1991, 1993, 1996a).
41
Nesta viso mais ampla, o problema da capacidade gerencial

do Estado, e, portanto, da reforma administrativa, passou a ser
fundamental. A reforma administrativa um problema recorrente.
Quase todos os governos, em todos os tempos, falam na necessidade
de tornar a administrao pblica mais moderna, mais eficiente.
Entretanto, reformas administrativas estruturais s houveram duas no
capitalismo. A primeira foi a da implantao da administrao pblica
burocrtica, em substituio a administrao patrimonialista, que
ocorreu no sculo passado nos pases europeus, na primeira dcada
deste sculo nos Estados Unidos, nos anos 30 no Brasil. A segunda
est sendo a da implantao da administrao pblica gerencial, que
tem seus precedentes ainda nos anos 60, mas que, de fato, s comea
a ser implantada nos anos 80, no Reino Unido, na Nova Zelndia e na
Austrlia, e nos anos 90, nos Estados Unidos, quando o tema ganha a
ateno do grande pblico com a publicao de Reinventing
Government e a adoo do National Performance Review pelo
governo Clinton, e no Brasil, a partir do governo Fernando Henrique
Cardoso, com a aprovao do Plano Diretor da Reforma do Estado
(1995). At hoje os dois pases em que a administrao pblica
gerencial foi mais amplamente implantada foram o Reino Unido e a
Nova Zelndia, no primeiro caso sob um governo conservador, no
segundo, sob um governo inicialmente trabalhista.
No cabe aqui repetir o que tenho escrito sobre a administrao
pblica gerencial nestes dois ltimos anos. 30 importante apenas
assinalar que a administrao pblica burocrtica, que Weber
descreveu como uma forma de dominao racional-legal, trazia
embutida uma contradio intrnseca. A administrao burocrtica
racional, nos termos da racionalidade instrumental, na medida em que
adota os meios mais adequados (eficientes) para atingir os fins visados.
, por outro lado, legal, na medida em que define rigidamente os
objetivos e os meios para atingi-los na lei. Ora, em um mundo em
plena transformao tecnolgica e social, impossvel para o
administrador ser racional sem poder adotar decises, sem usar de
seu julgamento discricionrio, seguindo cegamente os procedimentos
previstos em lei. No sculo dezenove, quando a administrao pblica
burocrtica substituiu a patrimonialista, isto representou um grande
avano no cerceamento da corrupo e do nepotismo. Entretanto, no
sculo vinte, quando o Estado cresceu e assumiu novos papis, ficou
patente a ineficincia inerente a esse tipo de administrao. Ao mesmo
tempo que a burocracia estatal, ou seja, o conjunto de administradores
pblicos profissionais, via sua posio estratgica na sociedade
aumentar, ficava claro que se tornava necessrio adotar novas formas
30 - Em janeiro de 1995 assumi o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, no governo Fernando Henrique
Cardoso. Alm de preparar o Plano Diretor da Reforma do Aparelho Estado (Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado, 1995), publiquei alguns artigos sobre o tema (Bresser Pereira, 1995, 1996b e 1996c).
42
de gesto da coisa pblica, mais compatveis com os avanos

tecnolgicos, mais geis, descentralizadas, mais voltadas para o
controle de resultados do que o controle de procedimentos. E tambm
mais compatveis com o avano da democracia em todo o mundo,
que cada vez mais exige uma participao mais direta da sociedade
na gesto pblica.
Nesta direo, creio ser suficiente, aqui, definir as principais
caractersticas da administrao pblica gerencial, que tambm vem
sendo chamada de nova administrao pblica:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
orientao da ao do Estado para o cidado-usurio ou

cidado-cliente;
nfase no controle dos resultados atravs dos contratos
de gesto (ao invs de controle dos procedimentos);
fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia
estatal, organizada em carreiras ou corpos de Estado, e
valorizao do seu trabalho tcnico e poltico de
participar, juntamente com os polticos e a sociedade, da
formulao e gesto das polticas pblicas;31
separao entre as secretarias formuladoras de polticas
pblicas, de carter centralizado, e as unidades
descentralizadas, executoras dessas mesmas polticas;
distino de dois tipos de unidades descentralizadas: as
agncias executivas, que realizam atividades exclusivas
de Estado, por definio monopolistas, e os servios
sociais e cientficos de carter competitivo, em que o
poder de Estado no est envolvido;
transferncia para o setor pblico no-estatal dos servios
sociais e cientficos competitivos;
adoo cumulativa, para controlar as unidades
descentralizadas, dos mecanismos (1) de controle social
direto, (2) do contrato de gesto em que os indicadores
de desempenho sejam claramente definidos e os
resultados medidos, e (3) da formao de quase-mercados
em que ocorre a competio administrada;
terceirizao das atividades auxiliares ou de apoio, que
passam a ser licitadas competitivamente no mercado.32
31 - Na reforma em curso a administrao pblica burocrtica est sendo substituda pela administrao pblica gerencial. Isto,
entretanto, no significa em diminuir o papel da burocracia estatal, que desempenha um papel cada vez mais estratgico na
administrao do Estado.
32 - Existe uma ampla literatura sobre a administrao pblica gerencial. Ver, entre outros, Barzelay (1992), Osborne e Gaebler
(1992), Fairbrother (1994), Ranson e Stewart (1994), Nunberg (1995), Gore (1995), Abrucio (1996), Ferlie et alli (1996).
43
O aumento da autonomia da burocracia estatal no deve ser

confundido com o insulamento burocrtico - ou seja, o isolamento
das agncias estatais das influncias polticas -, freqentemente
proposto como soluo para o populismo econmico e clientelismo.33
Em sociedades democrticas, a alta administrao pblica est inserida
no processo poltico e dele faz parte. O tipo ideal de um burocrata
estatal puramente tcnico no faz sentido, da mesma forma que no
faz sentido atribuir a ele o papel de garantir
a racionalidade da administrao pblica e
mais
amplamente
do
governo,
As agncias reguladoras devem ser
continuamente ameaada pelos polticos.
mais autnomas do que as
Esta uma viso autoritria, que ainda
executivas porque no existem para
acredita no monarca esclarecido ou no
realizar polticas do governo, mas
bom ditador - uma viso que o avano
da democracia neste sculo vai tornando
para executar uma funo mais
definitivamente superada. Peter Evans
permanente que essa de substituir-se
(1995) prope superar essa contradio
aos mercados competitivos.
entre a necessidade de burocracias estatais
autnomas e democracia atravs do seu
conceito de autonomia imersa (embedded
autonomy), ou seja, atravs de uma burocracia que seja ao mesmo
tempo autnoma e imersa na sociedade.34
Na execuo das atividades exclusivas de Estado na verdade
necessrio distinguir trs tipos de instituio: as secretarias
formuladoras de polticas pblicas, que, no ncleo estratgico do
Estado, em conjunto com os ministros e o chefe do governo, participam
das decises estratgicas do governo; as agncias executivas, que
executam as polticas definidas pelo governo; e as agncias
reguladoras, mais autnomas, que buscam definir os preos que seriam
de mercado em situaes de monoplio natural ou quase natural. As
agncias reguladoras devem ser mais autnomas do que as executivas
porque no existem para realizar polticas do governo, mas para
executar uma funo mais permanente que essa de substituir-se aos
mercados competitivos.
33 - Conforme observam Melo e Costa (1995), a governana est associada inter allia capacidade de insulamento das elites
burocrticas profissionalizadas vis--vis o sistema poltico-partidrio, e de elites governamentais vis--vis grupos de interesses
particularistas.
34 - Segundo Evans (1995: 248): Autonomia (da burocracia estatal) fundamental para a definio do Estado voltado para o
desenvolvimento (developmental state), mas no suficiente. A capacidade do Estado de realizar transformaes depende tambm
das relaes Estado-sociedade. Estados autnomos, completamente insulados da sociedade, podem facilmente ser Estados
predadores. O Estado orientado para o desenvolvimento precisa estar imerso em uma densa rede de relaes sociais que o liga a
seus aliados na sociedade a partir de objetivos de transformao. Autonomia imersa, no apenas autonomia, d ao Estado orientado
para o desenvolvimento sua eficcia. Esta posio aproxima-se da que estou apresentando, embora o Estado Social-Liberal que
estou pressupondo seja menos intervencionista na rea econmica do que o Estado developmental de Evans.
44
Em sntese, a governana ser alcanada e a reforma do Estado

ser bem sucedida quando o Estado se tornar mais forte embora menor:
(a) mais forte financeiramente, superando a crise fiscal que o abalou
nos anos 80; (b) mais forte estruturalmente, com uma clara delimitao
de sua rea de atuao e uma precisa distino entre seu ncleo
estratgico onde as decises so tomadas e suas unidades
descentralizadas; (c) mais forte estrategicamente, dotado de elites
polticas capazes de tomar as decises polticas e econmicas
necessrias; e (d) administrativamente forte, contando com uma alta
burocracia tecnicamente capaz e motivada.
Governabilidade: A Reforma Poltica
45
6
Governabilidade:
A Reforma Poltica
inalmente, a reforma do Estado envolve uma reforma poltica

que lhe garanta governabilidade. Falou-se muito em
governabilidade nos ltimos anos, principalmente quando a
Grande Crise dos anos 80 atingiu em
cheio a Amrica Latina e o Leste Europeu,
mas esta crise de governabilidade estava
evidentemente imbricada com a crise de
A capacidade poltica de governar ou
governana, na medida em que sua principal
governabilidade deriva da relao
causa era a crise fiscal do Estado. 35
de legitimidade do Estado e do seu
Governabilidade e governana so
governo com a sociedade, ...
conceitos mal definidos, freqentemente
confundidos. A capacidade poltica de
governar ou governabilidade deriva da
relao de legitimidade do Estado e do seu
governo com a sociedade, enquanto que governana a capacidade
financeira e administrativa em sentido amplo de uma organizao de
implementar suas polticas. Sem governabilidade impossvel
governana, mas esta pode ser muito deficiente em situaes
satisfatrias de governabilidade. No conceito de governana pode-se
incluir, como o faz Reis (1994), a capacidade de agregar os diversos
interesses, estabelecendo-se, assim, mais uma ponte entre governana
e governabilidade. Uma boa governana, conforme observou
Fritschtak (1994) aumenta a legitimidade do governo e, portanto, a
governabilidade do pas.
Se nas democracias avanadas existem muitas vezes problemas
de governabilidade, o que dizer das democracias recentes e
35 - Ver a respeito Eli Diniz (1995, 1997), para uma crtica das anlises tradicionais de governabilidade baseadas no desequilbrio
entre demandas e ofertas de servios pblicos. Sobre a crise de governabilidade na Amrica Latina ver Ducatenzeiler e Oxhorn
(1992).
46
imperfeitas, onde os governos so instveis, perdendo, com facilidade,

o apoio da populao. Para o problema da governabilidade, porm, o
mais grave - seno fatal - para os governos perder o apoio da
sociedade civil, visto que, em termos prticos, a governabilidade se
confunde com a legitimidade do governo, ou seja, com o apoio de
que dispe na sociedade civil.
A governabilidade nos regimes democrticos depende (a) da
adequao das instituies polticas capazes de intermediar interesses
dentro do Estado e na sociedade civil; (b)
da existncia de mecanismos de
responsabilizao (accountability) dos
A dimenso poltica da reforma do
polticos e burocratas perante a sociedade;
Estado ao mesmo tempo a mais
(c) da capacidade da sociedade de limitar
importante, dado que o Estado o
suas demandas e do governo de atender
ente poltico por excelncia, e a
aquelas demandas afinal mantidas; e,
principalmente, (d) da existncia de um
menos clara, porque no se pode
contrato social bsico. este acordo social
falar em uma crise poltica do Estado
bsico, o contrato social hobbesiano, que
nos anos 90.
garante s sociedades avanadas
legitimidade e governabilidade. Nos pases
em desenvolvimento, especialmente nos
pases da Amrica Latina, que se caracterizam por uma profunda
heterogeneidade, esse acordo est muitas vezes ausente ou
imperfeito. Da a importncia dos pactos polticos orientados para o
desenvolvimento. Estes pactos, e o projeto de desenvolvimento
envolvido, so sempre relativamente excludentes, mas do sociedade
e mais amplamente populao um sentido de futuro, viabilizando o
governo.36
A dimenso poltica da reforma do Estado ao mesmo tempo a
mais importante, dado que o Estado o ente poltico por excelncia,
e a menos clara, porque no se pode falar em uma crise poltica do
Estado nos anos 90. Crise poltica sinnimo de crise de
governabilidade. O governo se v privado de condies de
efetivamente governar, seja porque perde legitimidade perante a
sociedade, seja porque suas instituies se demonstram inadequadas
para o exerccio do poder poltico. No se pode falar que os governos
democrticos tanto nos pases desenvolvidos, quanto nos em
desenvolvimento, estejam em crise porque perderam legitimidade
social ou porque suas instituies polticas se deterioraram. Pelo
contrrio, nos primeiros tem havido um avano gradual, mas constante,
nessa matria, enquanto que houve nos ltimos anos 80 um enorme
avano, na medida em que uma onda de transies democrticas
36 - Este assunto foi extensamente analisado em Bresser Pereira e Nakano (1997).
47
ocorreu na Amrica Latina, depois no Leste Europeu, e mais

recentemente vem ocorrendo na sia.37
S possvel falar em crise poltica se compararmos a
realidade com uma situao ideal. Se pensarmos, por exemplo, que
os regimes democrticos no asseguram o bom governo: o governo
que dirige de forma tima a sociedade. Este, naturalmente, o centro
das preocupaes da escola da escolha racional, que dominou a cincia
poltica norte-americana nos ltimos 20 anos. a base fundamental
da crtica neoliberal interveno do Estado. Se, conforme essa viso
neoconservadora pretende, no h forma de assegurar que os
governantes governem no interesse dos governados. Se, ao invs, eles
tendem a governar no interesse prprio ou de grupos de interesse
especficos: o bom governo seria impossvel, e o melhor seria reduzir
o Estado ao mnimo, reduzir portanto a necessidade de governar ao
estritamente necessrio, e deixar que tudo o mais fosse coordenado
pelo mercado.
O equvoco desse tipo de abordagem comea, naturalmente,
pelo mtodo utilizado. Ao invs de se pensar na poltica como um
processo histrico, que evolui no tempo, passa por crises e por
transformaes, e jamais alcana um estado timo, essa perspectiva
v a poltica como algo esttico e abstrato. Apoiada na viso
microeconmica neoclssica, entende o processo poltico como um
processo de otimizao frustrado. Como uma relao principal-agente,
em que o principal so os cidados e o agente, o governo. Na medida
em que o governo constitudo por polticos egostas, voltados
exclusivamente para a satisfao de suas ambies polticas e para a
busca de rendas (rent seeking), dificilmente haver um bom governo.
A vantagem desse mtodo, porm, a de que nos permite
discutir certos problemas fundamentais, que nas anlises utilizando a
perspectiva histrico-indutiva, ficam muitas vezes implcitos, e, em
conseqncia, mal discutidos. Adam Przeworski (1995a), adotando
essa perspectiva, porm de forma crtica, escreveu um fascinante
ensaio a respeito da reforma do Estado. Depois de resumir crtica
interna o pressuposto neoclssico da eficincia do mercado, usando
para isto principalmente a anlise de Stiglitz (1992, 1993a, 1993b) e
dele prprio (1990), o trabalho procura responder a duas questes:
37 - Esta onda comeou com a transio democrtica da Espanha, ainda nos anos 70, passou depois pela dos demais pases do
sudoeste da Europa, transferiu-se para a Amrica Latina nos anos 80, e continuou com a democratizao do ex-pases comunistas
no final dessa dcada. Nos anos 90, estamos tendo as transies democrticas no Leste e no Sudeste da sia, e formas tentativas de
democracia na frica. A literatura sobre o tema imensa. Ver sobre as transies democrticas em geral Linz (1982),ODonnell e
Schmitter (1886), ODonnell, Schmitter e Whitehead, orgs. (1986a) Palma (1990), Przeworski (1991) e Huntington (1991); sobre a
transio no Brasil, Bresser Pereira (1978, 1985), Martins (1983), Stepan, org. (1989), Lamounier (1989), Cardoso (1986); sobre as
transies no Leste Europeu, Przeworski (1993); e para uma anlise das transies em curso na sia, Haggard e Kaufman (1995),
que nesse trabalho tambm apresentam sua viso geral do processo de transio a partir de uma perspectiva de economia poltica.
48
(1) quais so as condies polticas que permitem ao Estado intervir

eficientemente; e (2) como possvel reformar as instituies do
Estado, de tal forma que sejam corrigidas as falhas do mercado ao
invs de agravadas.
Para responder essas questes, Przeworski critica os modelos
neoliberais de Chicago e de Virgnia: os eleitores podem ser
relativamente ignorantes, mas so racionalmente ignorantes, de
forma que eles esto informados sobre aquilo que lhes interessa; por
outro lado, o papel da oposio poltica no deve ser subestimado: a
oposio torna os eleitores criticamente informados do desempenho
do governo.38 Por isso - e no porque os polticos possam estar
comprometidos com o interesse pblico independentemente das
vantagens eleitorais envolvidas - seria possvel o bom governo.
Esta uma crtica interna ao modelo neoliberal, que aceita os
pressupostos da escola da escolha racional: os governantes so
exclusivamente motivados pelo desejo de serem reeleitos e pela busca
de rendas. Ou, em outras palavras, todas as
aes dos polticos podem ser explicadas
ou pelo apoio que tero nos seus eleitores,
Os polticos so claramente
ou pelas vantagens extra-mercado (rendas)
motivados por uma terceira razo: o
que o poltico obter para si prprio atravs
comprometimento com seus
do uso do Estado para realizar transferncias
para determinados grupos de interesse.
princpios ideolgicos e morais, ou
Quando os dois objetivos no forem
seja, com sua prpria avaliao do
compatveis, o governante far permutas
que seja o interesse pblico.
(trade-offs) entre ambos.
Ora, apesar da tentao de ficar fiel
crtica interna, em certos momentos isto no possvel. Os polticos
so claramente motivados por uma terceira razo: o comprometimento
com seus princpios ideolgicos e morais, ou seja, com sua prpria
avaliao do que seja o interesse pblico. Esse tipo de poltico - que
costumo chamar de homem pblico - no limite se transforma no
estadista. Ele tambm realiza permutas, mas apenas entre o desejo de
ser reeleito e o compromisso com o interesse pblico.
Quando assumimos a existncia dessa terceira motivao, o
problema imediato que se coloca o do objetivo da reforma poltica
do Estado. Trata-se de garantir o mais possvel que a vontade dos
cidados seja obedecida pelos polticos, como afirma Przeworski, ou
38 - Przeworski identifica o modelo de Chicago como aquele em que os polticos buscam apenas serem reeleitos, enquanto que
no modelo de Virgnia os polticos buscam rendas. Em Chicago a contribuio original para esse tipo de modelo de Stigler
(1975), embora antes Olson (1965) j houvesse formalizado o ponto de vista ao procurar demonstrar a inviabilidade da ao
coletiva para os grandes grupos.
49
de assegurar que o interesse pblico seja atendido quando este entra

em conflito com a avaliao dos eleitores? Conforme observa
Przeworski (1995: 1):
Meu argumento o de que a qualidade da interveno na
economia depende em ampla medida da efetividade do
mecanismo atravs do qual os governos so obrigados a
responsabilizar-se perante (account to) o pblico pelos
resultados de suas aes.
Sem dvida um objetivo intermedirio fundamental em
qualquer regime democrtico aumentar a responsabilizao
(accountability) dos governantes. Os
polticos devem estar permanentemente
prestando contas aos cidados. Quanto mais
Sem dvida um objetivo
clara for responsabilidade do poltico
intermedirio fundamental em
perante os cidados, e a cobrana destes em
qualquer regime democrtico
relao ao governante, mais democrtico
aumentar a responsabilizao
ser o regime. Entretanto, isto no significa
(accountability) dos governantes.
que todas as vontades dos cidados devam
ser aceitas pelos polticos. Ou seja, que o
mandato imperativo seja um requisito da
democracia: o poltico seria eleito exclusivamente para cumprir os
desgnios dos seus eleitores, podendo, inclusive, perder seu mandato
no caso de conflito com eles. O mandato imperativo antes fruto do
democratismo corporativista do que da democracia. Conforme observa
Bobbio (1984: 10):
A democracia moderna, nascendo como democracia
representativa, em contraposio democracia dos antigos,
deveria ser caracterizada pela representao poltica, isto ,
por uma forma de representao na qual o representante sendo
chamado a buscar os interesses da nao no pode estar sujeito
a um mandato imperativo.39
No conceito de responsabilizao j est implcita a recusa ao
mandato imperativo.40 O governante no apenas responsvel perante
os eleitores; o tambm perante sua prpria conscincia. Foi por isso
- porque essa liberdade est implcita no conceito de responsabilizao
39 - Bobbio, entretanto, assinala que o princpio democrtico da recusa ao mandato imperativo tem sido sempre violado nas
democracias contemporneas, nas quais tende a predominar o princpio corporativo de que aos polticos caberia representar
interesses particulares. Nesse modelo a intermediao, ao invs de ser realizada pelos polticos, seria realizada pela burocracia
estatal.
40 - Przeworski (1995: 8) tem claro este fato quando recusa o mandato imperativo e tambm quando observa que os cidados
podem no saber qual o interesse pblico. As instituies devem premiar os governos e os cidados que atuem no interesse
pblico e punir os que no o fazem: Os agentes privados precisam se beneficiar por se comportar de acordo com o interesse
pblico e precisam sofrer quando no agem assim, e o mesmo deve acontecer com os governos.
50
- que Stokes (1995) props o conceito de responsividade

(responsiveness), como uma condio adicional da democracia. O
governante responsivo seria aquele que obedeceria fielmente os
desejos ou determinaes dos cidados. Ora, no h necessidade deste
conceito, a no ser que aceitemos o mandato imperativo como uma
instituio democrtica vlida. Se concordamos que o mandato
imperativo no desejvel, no h porque pensar em responsividade;
basta pensar na responsabilizao do
governante perante os cidados e si prprio.
Boas instituies polticas somadas a uma
Boas instituies polticas somadas a
cultura poltica crescente dos cidados
permitiro que os governos sejam
uma cultura poltica crescente dos
responsabilizados perante os eleitores, de
cidados permitiro que os governos
forma que estes possam incentivar os bons
sejam responsabilizados perante os
governos, para que ajam de acordo seus
eleitores, de forma que estes possam
interesses a mdio prazo, e punir os maus.
incentivar os bons governos, para
Em ltima anlise o homem pblico ser
que ajam de acordo seus interesses a
aquele que capaz de distinguir os
interesses de curto prazo de seus eleitores mdio prazo, e punir os maus.
que eles imediatamente percebem - dos seus
interesses de mdio e longo prazo, e de ser
fiel aos ltimos e no aos primeiros.41 Isto
no o impedir de realizar permutas com seu objetivo de ser reeleito,
mas lhe dar um sentido de prioridades.
O mandato imperativo est associado a um conceito radical de
democracia, que no faz sentido quando nos lembramos que a poltica
afinal no outra coisa seno a arte do compromisso, a estratgia das
concesses mtuas, o difcil caminho da intermediao de interesses
conflitantes. Por outro lado, no extremo oposto, o conceito do estadista
como aquele homem pblico que tem a coragem de enfrentar seus
eleitores e arriscar sua reeleio para ser fiel sua concepo do que
seja o interesse pblico em cada caso est associado ao conceito do
monarca esclarecido. Os gregos preferiam a monarquia democracia
porque sabiam da instabilidade da democracia naqueles tempos, mas
tinham clara a distino entre monarquia e tirania, e esperavam que o
monarca fosse esclarecido. Ora, no mundo contemporneo, em que
os regimes democrticos lograram se tornar estveis porque o
excedente econmico no mais principalmente apropriado por
meios polticos mas atravs do mercado, nem um extremo, nem
outro - nem o extremo do mandato imperativo, nem o da dependncia
do estadista (ou do monarca esclarecido) - fazem sentido.
41 - Para um fascinante conjunto de pequenas biografias de polticos americanos que tiveram essa coragem, ler o livro de John F.
Kennedy, Profiles in Courage (1956).
51
Do ponto de vista da reforma poltica do Estado, entretanto,

no h dvida de que necessrio concentrar a ateno nas instituies
que garantam, ou melhor, que aumentem - j que o problema de
grau -, a responsabilizao dos governantes. Reformar o Estado para
lhe dar maior governabilidade torn-lo mais democrtico, dot-lo
de instituies polticas que permitam uma
melhor intermediao dos interesses sempre
conflitantes dos diversos grupos sociais, das
Reformar o Estado para lhe dar maior
diversas etnias quando no naes, das
governabilidade torn-lo mais
diversas regies do pas. Enquanto o
mercado o campo das trocas de
democrtico, dot-lo de instituies
equivalentes, que por isso podem ser
polticas que permitam uma melhor
relativamente impessoais, a poltica, do
intermediao dos interesses sempre
ponto de vista econmico, o campo das
conflitantes dos diversos grupos
transferncias. Fazer poltica no
sociais, das diversas etnias quando
capitalismo contemporneo em grande
no naes, das diversas
parte lutar por essas transferncias, que
muitas vezes no passam de tentativas mais
regies do pas.
ou menos bem sucedidas de captura privada
do Estado, de rent-seeking, mas que em
princpios so disputas legtimas que so o
prprio objeto da poltica. O grande desafio da reforma do Estado
ter partidos polticos que correspondam a orientaes ideolgicas;
desenvolver um sistema eleitoral que permita a formao de governos
ao mesmo tempo representativos e com maiorias estveis; contar
com uma oposio vigorosa mas que lute dentro de um campo comum
de interesses; dispor de uma imprensa livre e responsvel que reflita
mais a opinio de seus leitores, ouvintes ou assistentes, do que de
seus proprietrios ou de seus patrocinadores publicitrios; contar
com um sistema judicirio que no apenas faa a justia entre os
cidados e os defenda do Estado, mas que tambm saiba defender a
res publica contra a cobia dos cidados poderosos que querem
privatiz-lo; contar com uma burocracia que abandone a prtica do
segredo e administre a coisa pblica com total transparncia; contar
com um poder legislativo nacional relativamente imune ao
clientelismo; desenvolver sistemas de participao dos cidados no
controle direto do Estado e das entidades pblicas no-estatais; contar
com um sistema mais transparente de financiamento das campanhas
eleitorais; desenvolver, enfim, sistemas de responsabilizao dos
polticos e da alta burocracia pblica.
52
Concluso
Concluso
reforma do Estado, que examinamos neste artigo, um

processo histrico cuja dimenso proporcional da sua
crise. Iniciou-se nos anos 70, explodiu nos anos 80, levou ao
ressurgimento do liberalismo, e a uma crtica profunda das
formas de interveno ou de regulao do Estado por parte de alguns
grandes intelectuais e de uns poucos polticos neoliberais. Poucos
porque os polticos so mais realistas do que os intelectuais. E foi
precisamente esse realismo dos polticos e mais amplamente das
classes dirigentes a nvel mundial que os levou, nos anos 90, a
abandonar a idia do Estado mnimo e a concentrar sua ateno na
reforma do Estado. J que a causa fundamental da Grande Crise
econmica dos anos 80 foi a crise do Estado, o mais acertado
reconstru-lo ao invs de destru-lo.
Neste artigo examinamos as linhas fundamentais dessa reforma
que j est em curso tanto nos pases desenvolvidos quanto nos em
desenvolvimento. Dividimos essa reforma em quatro captulos:
delimitao da rea de atuao do Estado, desregulao, aumento da
governana e conquista da governabilidade. Para apresentar esses
quatro temas desenvolvemos um modelo baseado na distino entre
a propriedade estatal, a pblica no-estatal e a privada; baseado no
ajuste fiscal e na reforma administrativa para assegurar a governana;
baseado no desenvolvimento de instituies polticas que garantam
uma melhor intermediao e representao de interesses. E para fundar
esse modelo, desenvolvemos uma explicao geral que chamamos
de lgica do leque de controles, segundo a qual os mecanismos de
controle das sociedades capitalistas contemporneas obedecem a uma
gradao que vai do controle pelo mercado ao controle hierrquico
tradicional.
O resultado dessa reforma ser um Estado mais eficiente, que
responda a quem de fato deve responder: o cidado. Logo, ser um
Estado que estar agindo em parceria com a sociedade e de acordo
com os seus anseios. Ser um Estado menos voltado para a proteo
e mais para a promoo da capacidade de competio. Ser um Estado
que no utilizar burocratas estatais para executar os servios sociais
e cientficos, mas contratar competitivamente organizaes pblicas
no-estatais. Ser o que propusemos chamar de um Estado Social-
Concluso
53
Liberal, em substituio ao Estado Social-Burocrtico do sculo vinte.

Um Estado certamente democrtico, porque o grande feito poltico
do sculo vinte foi ter consolidado a democracia. O regime democrtico
logrou estabelecer instituies razoavelmente estveis e uma cultura
democrtica suficientemente slida para que sua grande limitao do
passado - a instabilidade poltica - fosse superada ou contornada. Era
essa instabilidade que levava os filsofos polticos gregos a preferirem
a boa monarquia e boa aristocracia
democracia, embora sabendo que o risco da
monarquia era a tirania e o da aristocracia, a
Esta reforma em curso, da forma que
oligarquia. Hoje, dado o desenvolvimento
econmico e poltico ocorrido, os regimes
a vejo, no parte da premissa
democrticos so muito mais estveis do que
burocrtica de um Estado isolado da
os regimes autoritrios.42
sociedade, agindo somente de acordo

com a tcnica de seus quadros
burocrticos, nem da premissa
neoliberal de um Estado tambm sem
sociedade, em que indivduos
isolados tomam decises no mercado
econmico e no mercado poltico. Por
isso ela exige a participao ativa dos
cidados;
A Reforma do Estado nos anos 90

uma reforma que pressupe cidados e para
eles est voltada. Cidados menos
protegidos ou tutelados pelo Estado, porm
mais livres, na medida em que o Estado que
reduz sua face paternalista, torna-se ele
prprio competitivo, e, assim, requer
cidados mais maduros politicamente.
Cidados talvez mais individualistas porque
mais conscientes dos seus direitos
individuais, mas tambm mais solidrios,
embora isto possa parecer contraditrio,
porque mais aptos ao coletiva e portanto
mais dispostos a se organizar em instituies de interesse pblico ou
de proteo de interesses diretos do prprio grupo. Esta reforma em
curso, da forma que a vejo, no parte da premissa burocrtica de um
Estado isolado da sociedade, agindo somente de acordo com a tcnica
de seus quadros burocrticos, nem da premissa neoliberal de um
Estado tambm sem sociedade, em que indivduos isolados tomam
decises no mercado econmico e no mercado poltico. Por isso ela
exige a participao ativa dos cidados; por isso o novo Estado que
est surgindo no ser indiferente ou superior sociedade, pelo
contrrio, estar institucionalizando mecanismos que permitam uma
participao cada vez maior dos cidados, uma democracia cada vez
mais direta; por isso as reformulaes em curso so tambm uma
expresso de redefinies no campo da prpria cidadania, que vem
alargando o seu escopo, constituindo sujeitos sociais mais cientes de
seus direitos e deveres em uma sociedade democrtica em que
competio e solidariedade continuaro a se complementar e se
contradizer.
42 - Ver a respeito Przeworski e Limongi (1993, 1997). Estes autores contestam a teoria da modernizao, que relaciona linearmente
desenvolvimento e democracia, e afirmam que a emergncia de regimes democrticos no o simples resultado do desenvolvimento,
mas est relacionada com a ao de atores polticos perseguindo seus objetivos. No obstante, baseados em ampla evidncia
emprica, admitem, evitando uma total indeterminao, que uma vez (a democracia) estabelecida as restries econmicas
desempenham um papel: as chances de sobrevivncia das democracias so maiores quando o pas mais rico (1997: 177).
54
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Internet : http://www.mare.gov.br
Para conhecer melhor a Reforma do Estado e da Administrao Pblica
visite a homepage do MARE
Na homepage do MARE voc encontrar:
Publicaes (Cadernos MARE da Reforma do Estado, Jornal do
Servidor, Artigos, etc.)
Estatsticas
Acompanhamento dos Projetos Prioritrios do MARE
Sistemas de Informaes do Governo (compras, pessoal, organizaoes)
Informaes Gerais (legislao, concursos, lista de autoridades do
Governo Federal, etc.)
ENAP - Escola Nacional de Administrao Pblica e
muito mais
Os Cadernos MARE da Reforma do

Estado so uma linha de publicaes
temticas que tem por objetivo a
documentao e divulgao das
polticas, projetos e aes desenvolvidos
no mbito do Ministrio da
Administrao Federal e Reforma
do Estado.
MARE
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
Esplanada dos Ministrios, bloco C, sala 740
Fones: (061) 313-1009
Braslia - DF
CEP 70046-900
Internet: http://www.mare.gov.br
Email: ii@mare.gov.br

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1

A Reforma do Estado dos anos 90:

Projeto e Editorao Grfica

Cludio Seiji Sato

Copyright MARE, 1997.

Sala 740, Fones: (061) 313-1451

A Reforma do Estado dos anos 90: Lgica e Mecanismos de Controle

grande tarefa poltica dos anos 90 a reforma ou a

A Reforma do Estado dos anos 90: Lgica e Mecanismos de Controle

do mercado. No aumento da governana temos um aspecto financeiro:

Grande Crise Econmica dos Anos 80 reduziu a taxa de

principalmente a existncia de economias externas que escapam ao

O Estado moderno anterior ao

A grande crise dos anos 30 originouse no mal funcionamento do mercado.

crescentemente estratgico medida que o desenvolvimento

econmicas e sociais dos estados

A crise do Estado est associada, de

implicaram em uma melhoria considervel do desempenho das

que o Estado via sua poupana pblica tornar-se negativa, perdia

precisava ser mais forte para enfrentar o desafio, se tornasse tambm

As respostas crise, que naturalmente

A esquerda tradicional, arcaica e populista, entrou em crise e

privatizao, desregulao), que deveriam ser apoiadas politicamente

invs do Estado mnimo, a centro-esquerda social-liberal props a

mais modesto do que aquele

A centro-direita pragmtica e mais

para as atividades que lhe so especficas, que envolvem poder de

a delimitao das funes do Estado, reduzindo seu

ao Estado, da reforma administrativa rumo a uma

reforma seria a criao ou reforma de instituies de forma que os

Delimitao da rea de Atuao

reforma do Estado vista freqentemente como um

Delimitao da rea de Atuao

O fato de que a relao entre o nmero de servidores e a fora

Para delimitar com clareza as funes do Estado preciso, a

Delimitao da rea de Atuao

so, assim, atividades monopolistas, em que o poder de Estado

Delimitao da rea de Atuao

estratgica. Os investimentos na infra-estrutura e nos servios pblicos

Delimitao da rea de Atuao

estatizao e privatizao foram objeto de amplo debate ideolgico.

Delimitao da rea de Atuao

que voltado para o interesse dos indivduos e suas famlias, est

O espao pblico mais amplo do

Delimitao da rea de Atuao

a imaginar que a nica alternativa propriedade estatal a privada. A

Delimitao da rea de Atuao

que o Estado tambm no se demonstra suficientemente flexvel e

Delimitao da rea de Atuao

ensino fundamental, em que surgem escolas gratuitas de carter

Delimitao da rea de Atuao

que exeram atividades auxiliares que se decidiu no terceirizar ou

Delimitao da rea de Atuao

salrio mdio dos servidores pblicos seja maior do que a mdia

lm de delimitar a rea de atuao do Estado nos termos

cobrado, mas que o setor privado obrigado a pagar. 25 Um custo

Entretanto, devido aos custos de transao, pode se tornar mais

devemos estudar, o papel do Estado no mercado. O problema

Leque dos Mecanismos de Controles

alvez uma teoria geral para delimitar as reas de atuao e o

Leque dos Mecanismos de Controles

Ao invs do critrio institucional, entretanto, podemos utilizar

Leque dos Mecanismos de Controles