DEPOIMENTO

Cultura organizacional do setor pblico brasileiro: desenvolvendo

uma metodologia de gerenciamento da cultura*
Pedro Paulo Carbone**

1. Introduo
Se fosse possvel estabelecer um comportamento de sucesso ou de sobrevivncia pessoal dentro do setor pblico
brasileiro, ele teria pouco a ver com atributos como empreendedorismo, capacidade de inovao, ousadia e competncia tcnica. O que se valoriza no homem pblico a sua capacidade de conciliar interesses, apaziguar conflitos e aparentar aquilo que no . Este artigo pretende analisar alguns elementos da construo histrica do perfil
do administrador pblico no Brasil e o significado disto no trabalho. Oferece, ainda, uma metodologia experimental de gerenciamento de culturas corporativas que pode facilitar a compreenso dos comportamentos da equipe e a
anlise do que denominamos gaps comportamentais. O estudo avana, tentando explicar por que certas empresas
desenvolvem comportamentos profissionais legtimos internamente, mas distanciados do negcio e dos interesses
do cliente.
2. Desafio
Voc acaba de assumir o comando de um importante rgo ou empresa pblica. Recebe por misso modificar
profunda e estruturalmente aquela organizao. As metas so:
t

demitir os funcionrios no-alinhados e incompetentes;

valorizar a competncia, a dedicao e o bom desempenho;

implantar programa de educao permanente, visando capacitao dos empregados;

reestruturar a arquitetura organizacional, para eliminar burocratismos e casusmos instalados, agilizando o

trnsito dos processos internos;

trabalhar com o paradigma o contribuinte o nosso rei;

estimular a participao e a criatividade;

adotar princpios de autonomia, abrindo espao para o funcionrio comprometido e empreendedor ;

ampliar a receita/arrecadao em 50%, atravs da cobrana dos devedores (inadimplentes e sonegadores

fiscais);

reduzir os custos administrativos e operacionais em 20%;

melhorar a imagem do rgo/empresa perante a opinio pblica;

garantir a qualidade dos servios prestados.

Um projeto ou discurso desta natureza, com pequenas adaptaes, serve a praticamente qualquer rgo ou
empresa pblica. Pergunta-se: possvel uma reforma desta magnitude, considerando-se as mazelas do modelo de
administrao pblica do pas ? Quais seriam os limites e os limitadores deste processo ?
t

3. A anlise do ambiente cultural

A histria da administrao pblica no Brasil tem menos de 500 anos. Se no muito comparado a outras culturas, suficiente para gerar um modus operandi prprio. De certa forma, evidente o que se espera da empresa
pblica no Brasil! Por conseguinte, tambm, o que se espera do administrador pblico e do funcionalismo de uma
forma geral. Para sobreviver no pas, em especial vivendo da mquina pblica, sempre foi necessrio muito jogo
de cintura, muita esperteza, amigos influentes, habilidades diplomticas para no ferir suscetibilidades, pacincia,
compreenso para com a incompetncia alheia e outras coisas do gnero. A referncia da boa gesto nunca foi a
produtividade ou o empreendedorismo. Na verdade, os grandes empreendedores sempre se deram muito mal no
Brasil (Caldeira, 1995; Carbone, 1996).
Historicamente, os governos no Brasil nunca se preocuparam em estabelecer bons indicadores de gesto. Isto
seria um risco a que os administradores de planto nunca se submeteriam. O que vale e, pelo menos por um bom
tempo deve continuar valendo, so as amizades e os jogos de influncia, estes sim os verdadeiros indicadores de
poder no Brasil. Engana-se, entretanto, quem imagina que o correto dar bye, bye ao Brasil! No esta a questo.
O que se est querendo entender o Brasil, particularmente a cultura do setor pblico brasileiro, e construir ou
desenvolver competncias que ajudem a capacitar o pas.
Veja, ento, os traos indesejveis na postura do administrador pblico brasileiro, identificados em pesquisas
organizacionais (Banco do Brasil, 1995b). Avalie o impacto desses comportamentos para o pas (quadro 1).
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*
**

Artigo recebido em jun. 1999 e aceito em jan. 2000.

Mestre em administrao pblica pela EBAP/FGV.

Quadro 1

Traos indesejveis do administrador pblico brasileiro

Aspecto
Ambiente externo

t
t
t

Comportamento
Desconhecimento
Desinteresse
Permeabilidade excessiva a presses externas

Ambiente negocial

t
t
t

Ausncia de competitividade e de viso de mercado

Paternalismo nas relaes
No-aproveitamento de oportunidades

Ambiente interno

t
t
t

Viso sectria
Ausncia de articulaes produtivas
No aproveitamento de oportunidades

Decises

t
t
t

Medo
Falta de ousadia
Falta de comprometimento

Burocracia

Apego s regras e rotinas

Hierarquia

Supervalorizao da hierarquia

Poder

t
t

Gerncia de RH

t
t
t
t

Apego ao poder
Luta autofgica por espaos
Despreparo
Autoritarismo
Paternalismo
Descompromisso com a formao profissional

Cultura

Apego ao passado, tradicionalismo como defesa frente a

mudanas

A administrao pblica reflete o Brasil, reflete o pas, reflete o nosso comportamento. O Estado no diferente da nao, de seu povo. No se pode imprimir uma lgica nova negando-se a lgica antiga. H que se aceitar
os nossos vieses culturais e planejar a mudana dentro de rituais legitimados pela prpria cultura. Por mais paradoxal que possa parecer, para que mudar, se o comportamento acima, do ponto de vista individual, vencedor?
4. Comportamento de sucesso no setor pblico
Se fosse possvel estabelecer um comportamento de sucesso ou de sobrevivncia pessoal dentro do setor pblico, ele
teria pouco a ver com atributos como empreendedorismo, capacidade de inovao, ousadia ou competncia tcnica. O que se valoriza no homem pblico a sua capacidade de conciliar interesses, apaziguar conflitos e aparentar
aquilo que no . No Brasil, ajeitar a regra; empreender, a exceo.
Existem virtudes no comportamento do administrador pblico brasileiro, claro. O trabalho est em identific-las para poder alavanc-las. Como mudar o comportamento alheio, se nem conhecemos com clareza o funcionamento das nossas prprias reaes? Para mudar, preciso conhecer. Intervir por intervir uma pssima sada.
Quando se trata de mudana cultural, ela precisa ser planejada com muita preciso e dentro de parmetros legitimados pela prpria cultura.
5. Funcionamento das culturas
Hofstede (1997) introduz o conceito de software mental ou programao mental para explicar o funcionamento das
culturas organizacionais. Cada cultura, a seu modo, desenvolve uma forma de funcionamento e interao muito
prpria. So verdadeiras teias de significados que se movimentam e interagem dentro de um contexto e lgica
particulares. Ingressar neste software coletivo atributo dos nativos, pois as senhas so de domnio cultural. A
operao destes softwares coletivos s possvel se houver domnio dos significados dos smbolos e cones presentes. Instalar autoritariamente outro software, alm de ilegtimo, ser ineficaz. muito difcil reprogramar
qualquer cultura. Mesmo porque elas esto em permanente movimento, ajustando-se em torno de um eixo que j
foi estabelecido pelo tempo e pela histria, uma espcie de cdigo gentico cultural, passvel de adaptao, at de
submisso, mas nunca de reprogramao total. Intervenes drsticas podem levar desagregao e desordem. O resultado quase sempre inesperado e imprevisvel. As pessoas fingem que respeitam, que trabalham, que
obedecem, mas, no fundo, querem apenas reencontrar e restabelecer sua prpria identidade, perdida no processo de interveno.
A globalizao exige a mudana permanente, o ajustamento constante, e j h o consenso de que este comportamento inevitvel para aquelas naes que querem participar do modelo econmico internacional. No se tem
dvida de que os limites de domnio da cultura mundial vo-se expandir. O problema est em como promover a
mudana.
6. O funcionamento da cultura brasileira
Os quadros 2 e 3 procuram identificar a origem de certos comportamentos sociais no Brasil e suas decorrncias na
gesto pblica. Atuam como insumo para discutir a administrao pblica brasileira a partir de um ponto de vista
diferenciado. O quadro 2 enfatiza os aspectos que podem dificultar a mudana dentro dos paradigmas da globalizao estabelecidos. J o quadro 3relaciona os fatores que alavancam a reforma.

Quadro 2

Fatores que dificultam a mudana

Fator

Origem

Burocratismo

Autoritarismo/
centralizao

Averso aos
empreendedore
s
Paternalismo

Objetivo

O processo de colonizao e
dominao, preocupado em
consolidar o poder de um
determinado grupo social:
utilizao do aparato de leis e
regras como instrumento de defesa
de status quo, antes que elemento
de justia e ordem social.
O processo de colonizao e
dominao, que estabeleceu dupla
funo para a gesto pblica: o
controle das relaes econmicas e
sociais e a definio do modelo de
produo vigente.

Controle impessoal das relaes

econmicas e sociais.

A sociedade dividida e
estratificada, onde o papel social
de cada cidado sempre
previamente definido.
Apaziguamento de conflitos sociais
e econmicos decorrentes do
processo de centralizao de
riquezas.

Restrio ao surgimento e
ascenso de novas lideranas no
meio produtivo.

Levar vantagem

Estado histrica e tradicionalmente

poderoso, opressor, normatizador,
autoritrio e determinante no
cotidiano do cidado.

Reformismo

Disputas histricas de poder no

interior da prpria oligarquia e de
outros sistemas de poder
dominantes.

Submisso estrutura social

vigente.

Decorrncia para a administrao pblica

Excessivo controle de procedimentos,
gerando uma administrao engessada,
complicada e desfocada das
necessidades do pas e do contribuinte.

Excessiva verticalizao da estrutura

hierrquica e centralizao do processo
decisrio. Como conseqncia, h o
fenmeno da socializao do
autoritarismo (Carbone, 1991)
organizacional no Brasil. Quem age
autoritariamente culpa a estrutura.
Ausncia de comportamento
empreendedor para modificar e se opor
ao modelo de produo vigente.

Amenizao de conflitos
econmicos, gerando ncleos
particulares de apoio poltico.

Alto controle da movimentao de

pessoal e da distribuio de empregos,
cargos e comisses, dentro da lgica dos
interesses polticos dominantes.
Surgimento dos administradores de
planto da mquina pblica.
Criao de mecanismos de
Permanente vingana em relao ao
inverso1 em relao ao poder
opressor, tirando vantagem da coisa
formal estabelecido .
pblica. Desconsiderao do bom senso
(tudo o que no est legalizado legal!).
tica dbia, nepotismo, fisiologismo,
apadrinhamento e intermediao
generalizada de favores e servios.
Criao de clima favorvel junto
Desconsiderao dos avanos
opinio pblica para a promoo
conquistados, descontinuidade
de mudanas que viabilizem o
administrativa, perda de tecnologia e
exerccio do poder. Redefinio e
desconfiana generalizada.
recomposio dos pactos de
Corporativismo como obstculo
lealdade. Desqualificao da gesto mudana e mecanismo de proteo
adversria passada. Reconstruo
tecnocracia.
a partir de valores e paradigmas
maquiados.

Quadro 3

Fatores que alavancam a mudana

Fator

Origem

Objetivo

Flexibilidade/mobilidade/
mutabilidade/alta
criatividade

Necessidade de adaptao a um
cenrio econmico, poltico e
social permanentemente adverso..

Sobrevivncia.

Boa convivncia
intercultural

Formao multirracial da
sociedade brasileira.

Harmonizao das
diferenas culturais e
raciais.

Alegria/simpatia/festividad
e

As dificuldades estruturais de uma

sociedade economicamente
polarizada, historicamente
enfrentadas a partir de uma
postura de vida positiva, alegre,
cheia de bom humor e de muitos
amigos.

Busca permanente de
descontrao,
harmonizao,
confraternizao e
compartilhamento.

Decorrncia para a administrao pblica

Facilidade de conviver num cenrio de
permanente mudana e ambigidade nas
relaes sociais. Jeitinho
extraordinrio para solucionar problemas
complexos e de difcil encaminhamento.
Facilidade para gerenciar grupos raciais
e tnicos. Boas perspectivas de
convivncia num cenrio globalizado.
Diversidade potencializadora de sadas
inusitadas.
Relacionamento e sistemas de apoio
informais, baseados na afinidade e
complementaridade. Desenvolvimento de
lideranas e grupos informais, tecendo
redes de influncia. Clima de trabalho
cooperativo, alegre, criativo e favorvel.

7. Gerenciando a cultura
Seria por demais prepotente acreditar que as reformas permanentes, do ponto de vista tanto da globalizao
(exigncia do modelo produtivo) quanto da prpria cultura brasileira (reformismo), ocorressem sem choques e
ajustes. No obstante, a cultura organizacional brasileira forte o bastante para desfocar a leitura dos processos e
subjugar a mudana. A ameaa no est na cultura, mas na falta de leitura de contexto. patente sua capacidade
de neutralizao de processos no-legitimados. Entendendo-se a cultura to-somente como obstculo e entrave
mudana, a tendncia natural a radicalizao. Relativizando-se conceitos e preconceitos, possvel a mtua
alavancagem.
Que metodologia, ento, adotar? Existe algum tipo de instrumental validado que oriente e/ou facilite o processo de gerenciamento das culturas organizacionais e que, em particular, oferea alguma luz na gesto do comportamento social dos funcionrios do setor pblico ?
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A inverso como categoria de comportamento social no Brasil explicada pelo antroplogo Roberto DaMatta (1990) como mecanismo de
contraposio subliminar ao autoritarismo subjacente das relaes sociais. DaMatta apresenta o que denominou de tringulo ritual brasileiro para explicar os modos fundamentais de relacionamento social no Brasil. Nas palavras do autor, a cada vrtice do tringulo corresponde uma leitura possvel do mundo social brasileiro de uma perspectiva diferente, mas sempre bsica, o ponto crucial sendo, em outras palavras, que na ideologia brasileira o universo social retraduzido e comentado sistematicamente em termos de trs pontos de vista. Sem um
deles, a sociedade provavelmente estaria desfalcada (Da Matta, 1990:215). Assim temos: carnavais = malandros = seres marginais e/ou
1

liminares movimento de inverso; paradas = caxias = autoridades = leis = quadrados

romeiros = peregrinos = renunciadores

movimento de renncia.

movimento de reforo; procisses = santos =

3

A utilizao dos referencias antropolgicos na gesto empresarial recente. Nos ltimos 10 anos, alguns trabalhos foram apresentados (Hofstede, 1997:207-36; Jaime, 1996; Ruben, 1995; Barbosa, 1996) e as suas possibilidades
parecem promissoras. Em um particular estudo sobre a matria,2 procura-se a validao de uma metodologia experimental para o gerenciamento de culturas corporativas. O trabalho composto de duas etapas que, ocorrendo
simultaneamente, facilitam a identificao dos problemas comportamentais e tecnolgicos que possam estar dificultando o salto de qualidade indispensvel para o sucesso da corporao. A metodologia considera as seguintes etapas:
t

estudo dos fenmenos da cultura nacional;

levantamento da cultura organizacional foco do estudo;

levantamento das caractersticas de outra cultura organizacional que servir de parmetro, reconhecidas como
best practices;

mapeamento de competncias corporativas;

anlise dos gaps de competncia tecnolgicos e comportamentais.

Um dos momentos mais importantes da pesquisa est na comparao dos comportamentos profissionais da
empresa objeto de estudo com os comportamentos profissionais de outra empresa, que possui prticas profissionais reconhecidamente excelentes. A idia avaliar as decorrncias e as correlaes entre comportamento profissional e sucesso nos negcios. Este estudo permite verificar a existncia de gaps comportamentais ou, no mnimo, levantar boas hipteses a respeito do tema. De posse desses gaps, a empresa pode procurar orientar o perfil dos
seus funcionrios. Dois trabalhos exploratrios foram conduzidos, sob acompanhamento, por alunos do Programa
de Ps-Graduao em Recursos Humanos da EBAP/FGV-DF, chegando a diagnsticos muito interessantes.3
t

A tese defendida que o comportamento de sucesso profissional ou o heri organizacional que a prpria
cultura organizacional desenvolve nem sempre garante o sucesso corporativo. Este paradoxo ocorre em empresas/rgos do setor pblico no Brasil e s vezes tambm em empresas privadas que, por motivos desconhecidos,
desenvolvem valores e comportamentos profissionais distanciados do negcio e dos interesses do cliente.
Particularmente no setor pblico brasileiro, alguns estudos (Banco do Brasil, 1993) tm evidenciado que, em
certos casos, a cultura interna pode orientar e promover um comportamento de sucesso profissional 4 paradoxalmente distinto daquele necessrio para o sucesso organizacional. Se, por exemplo, uma empresa atua num setor
muito competitivo, dinmico e altamente especializado, espera-se que no consciente (e no inconsciente) coletivo
desta empresa haja predisposio para aceitar comportamentos voltados para o empreendimento, a assuno de
riscos e a profissionalizao permanente. O contrrio seria condenar a empresa morte. Mas no caso em questo,
observavam-se, poca, atitudes voltadas para a conciliao de interesses (mesmo que em detrimento do neg cio), o apaziguamento de conflitos mesquinhos e outras questes de cunho relacional, quase sempre entendidas
como prioritrias, mesmo diante de situaes urgentes como a insatisfao do cliente. A mxima neste tipo de
empresa a seguinte: entre o chefe e o cliente, fico com o primeiro, pois ele garante o meu emprego! Mesmo sabendo que
o Brasil um pas relacional, ou seja, as relaes interpessoais so entendidas como algo at mais importante do
que a lei e a prpria ordem estabelecida, pouco provvel que uma empresa avance, num mercado altamente
competitivo, ancorando-se neste tipo de pressuposto. No caso, a empresa investiu pesado para mudar alguns de
seus incmodos valores culturais e vem obtendo surpreendentes resultados at o presente momento.
O quadro 4 resume os passos desta metodologia, ainda em validao.

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Um trabalho conclusivo dentro desta temtica foi o desenvolvimento do programa Cultura Organizacional do Banco do Brasil. Entre outras
aes, destaca-se o desenvolvimento do curso Cultura Organizacional do Banco do Brasil, com o objetivo de promover, junto ao segmento
gerencial, a anlise dos mitos, rituais e heris (comportamentos de sucesso) do Banco do Brasil. O curso procura orientar o gestor da
empresa na administrao dos valores corporativos e na introduo de novos rituais, alguns construdos sob medida, em substituio a
outros desnecessrios e ultrapassados. O exemplo mais marcante foi a introduo, na empresa, do que foi chamado ritual da profissionalizao, que modificou positivamente a base de conhecimento da empresa, gerando verdadeira obsesso por desenvolvimento profissional
dos funcionrios. O curso em questo est em linha desde de 1994, possui 15 instrutores especialmente preparados pelo Banco, alguns dos
quais lotados na rea de desenvolvimento profissional, e j treinou perto de 3 mil administradores da empresa. A base terica do curso
fundamenta-se no levantamento etnogrfico denominado Clientes e brasileiros: notas para um estudo da cultura do Banco do Brasil (Banco do
Brasil, 1995a), realizado pelo antroplogo Everardo Rocha, sob coordenao do funcionrio Pedro Paulo Carbone. O trabalho encontra-se
disposio para consulta na biblioteca do Centro Cultural do Banco do Brasil, na cidade do Rio de Janeiro.
3
A esse respeito foram desenvolvidos, na disciplina Dimenses antropolgicas da organizao, do Programa de Ps-Graduao em
Recursos Humanos da EBAP/FGV-DF, dois trabalhos exploratrios como parte do processo de validao da metodologia proposta. Na
turma de 1998, comparou-se a cultura corporativa de duas empresas do setor de fast food da cidade de Braslia. Entre outras questes, o
grupo chegou concluso de que a empresa A (bem-sucedida) tinha como comportamento de sucesso profissional ou heri organizacional a figura/perfil do treinador da empresa. A referncia de ascenso profissional est na atuao eficaz, entendida como o domnio de
todas as etapas do processo que culminam num excelente atendimento ao cliente. J na empresa B (em situao financeira difcil) o comportamento de sucesso profissional era o do vendedor bem-sucedido. A referncia de ascenso profissional desta empresa est na produtividade, ou seja, a promoo depende da quantidade de produtos vendidos. Por isso, os excelentes vendedores so idolatrados e servem de
exemplo para os funcionrios. Muito burocratizada e com uma gesto distanciada da base, a empresa B perdeu espao em Braslia. J a
empresa A, que tem no treinador o referencial de comportamento ideal, vem crescendo dia a dia. Esse treinador orienta os funcionrios na
operao das mquinas e no atendimento ao cliente. O ideal realizar a rotina sem erros e atender rpida e atenciosamente o cliente. A
gerncia aberta e participativa e o grupo compartilha tudo: responsabilidades, sucessos e insucessos, mesmo que individuais. J na turma
de 1999 comparou-se a cultura corporativa de dois hospitais de Braslia que se encontram em fase de crescimento e mostram sade financeira. Entre outros aspectos, verificou-se que o hospital X tem por comportamento de sucesso o comprometimento funcional. Isso vem gerando
muita unio do grupo em torno dos ideais corporativos e melhoria constante da qualidade dos servios. Nota-se grande respeito pelo cliente
(paciente) e uma procura insistente por encant-lo. J no hospital Y o comportamento de sucesso verificado o empreendedorismo. O
hospital vem crescendo e abrindo novas frentes, inclusive em negcios adjacentes, com resultados bastante satisfatrios. A ordem empreender para crescer. Os novos empreendimentos devem sempre melhorar a satisfao do cliente. O interessante, nas pesquisas, que so
comportamentos com orientaes diferentes, mas conduzindo os hospitais a resultados e conquistas semelhantes.
4
Entenda-se por comportamento de sucesso profissional o perfil ideal de comportamento desenhado pela cultura da empresa. todo
aquele comportamento legitimado, compartilhado, valorizado e, portanto, idealizado por aqueles que comungam dos mesmos valores daquela cultura corporativa.
2

Quadro 4

Metodologia de mudana
t
t
t
t
t

a)

b)

c)

Fase 1 anlise do gap comportamental

Referencial de apoio: antropologia.
Forma de pesquisa: levantamento etnogrfico.
Foco: anlise do comportamento de sucesso (heri), mitos e
ritos.
Objetivo: avaliao do gap comportamental.
Lgica do processo:
pesquisa etnogrfica para o levantamento da cultura organizacional objeto do estudo, com os objetivos de identificar o
comportamento de sucesso (heri) da empresa e as decorrncias para o negcio da companhia e levantar os principais ritos e mitos da empresa, particularmente aqueles que podem
interferir decisivamente na consecuo dos negcios;
pesquisa etnogrfica em outra cultura organizacional (grupo
de controle), detentora de prticas reconhecidas por sua excelncia e competncia, com os objetivos de identificar o
comportamento de sucesso (heri) da empresa e analisar as
possveis correlaes com o sucesso da companhia, bem
como levantar os principais ritos e mitos da empresa, avaliando o impacto destes atributos culturais no sucesso apresentado pela companhia no mercado.
identificao do gap comportamental.

t
t
t
t
t

a)
b)
c)
d)

Fase 2 anlise do gap de competncias

Referencial de apoio: literatura sobre gesto de competncia.
Forma de pesquisa: mapeamento de competncias.
Foco: anlise das competncias organizacionais e das
competncias entendidas indispensveis para o sucesso no
negcio.
Objetivo: avaliao do gap de competncias.
Lgica do processo:
identificao das competncias relevantes, emergentes e
declinantes (Sparrow & Bognanno, 1994) do negcio;
principal da companhia estudada;
mapeamento das competncias organizacionais (relevantes,
emergentes e declinantes) da companhia;
identificao do gap de competncia.

Estes dois diagnsticos conjugados permitem, alm de um entendimento melhor sobre a base de conhecimento,
competncias e comportamentos nos quais a empresa est assentada, a identificao de excelentes indicadores de
capital intelectual, que ajudam a empresa a orientar seus planos estratgicos e, principalmente, sua poltica de
gesto e desenvolvimento de recursos humanos. As descobertas relativas s questes comportamentais ajudam a
arquitetar o plano de gerenciamento da cultura corporativa, atravs da introduo de novos rituais, paradigmas e
comportamentos de sucesso dentro da empresa, reorientando as atitudes do corpo funcional. As descobertas relativas
aos gaps de competncia completam a anlise, pois oferecem uma percepo sobre quais tecnologias, conhecimentos e processos devem ser alterados, substitudos ou adquiridos, para que a empresa mantenha-se com xito no
mercado.
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