EVOLUO DAS TIPOLOGIAS E CATEGORIAS DE

REAS PROTEGIDAS NO BRASIL*

RODRIGO MEDEIROS **

INTRODUO
As reas protegidas so espaos territorialmente demarcados cuja principal
funo a conservao e/ou a preservao de recursos, naturais e/ou culturais, a elas
associados (MEDEIROS, 2003). Segundo a Unio Mundial para a Conservao da
Natureza (UICN), elas podem ser definidas como uma rea terrestre e/ou marinha
especialmente dedicada proteo e manuteno da diversidade biolgica e dos
recursos naturais e culturais associados, manejados atravs de instrumentos legais ou
outros instrumentos efetivos (UICN, 1994:7).
Sua criao pode ser considerada importante estratgia de controle do
territrio j que estabelece limites e dinmicas de uso e ocupao especficos. Este
controle e os critrios de uso que normalmente a elas se aplicam so freqentemente
atribudos em razo da valorizao dos recursos naturais nelas existentes ou, ainda,
pela necessidade de resguardar biomas, ecossistemas e espcies raras ou ameaadas
de extino.
Equivocadamente reduzidas com freqncia terminologia unidades
de conservao, uma das tipologias previstas atualmente no modelo brasileiro, as
reas protegidas no Brasil encerram um grupo muito mais abrangente de tipologias e
categorias, cuja discusso e prxis de criao atravessaram todo o perodo republicano
brasileiro (MEDEIROS, 2004; MEDEIROS et al, 2004).
*

Este trabalho rene resultados de minha tese de doutorado no Depto. de Geografia da UFRJ (MEDEIROS, 2003)
e das pesquisas desenvolvidas durante o ps-doutoramento no Depto de Ecologia e Gesto da Biodiversidade do
Museu Nacional de Histria Natural de Paris. Agradeo a Irene Garay e Bertha Becker pelos momentos de
profcua discusso destes resultados e a Capes pelo auxlio financeiro. Agradeo tambm as valiosas contribuies
dadas pelos dois revisores annimos da revista.
**
Doutor em Geografia; Ps-Doutor em Gesto da Biodiversidade. Professor Adjunto do Dept de Cincias Ambientais/
Instituto de Florestas da UFRRJ. Pesquisador Associado do Laboratrio de Gesto da Biodiversidade do Instituto
de Biologia da UFRJ
E-mail: medeiros@biologia.ufrj.br
Recebido em 08/2005 - Aceito em 12/2005

Ambiente & Sociedade Vol. IX n. 1 jan./jun. 2006

A proliferao desses instrumentos fruto em certa medida da ampliao

da percepo social sobre a necessidade de criao de regimes especiais de proteo
dos recursos naturais teve como uma das conseqncias a criao de um sistema
pouco articulado e redundante. Este problema, de soluo complexa, foi parcialmente
equacionado, como discutiremos neste trabalho, com a instituio do Sistema Nacional
de Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) em 2000.
De maneira geral, a criao de um instrumento de proteo e, por
conseqncia, de novas tipologias de reas protegidas, reflete, precisamente, tanto as
expectativas sociais de grupos interessados, quanto os arranjos polticos e institucionais
que exercem presso ou influncia sobre o Estado. Uma anlise feita sobre a evoluo
destes instrumentos , portanto, importante indicador da lgica poltica e social de
criao de reas protegidas no pas e pode nos auxiliar, sobremaneira, a compreender
a organizao e os objetivos do sistema atual.
Este trabalho tem por objetivo apresentar e analisar criticamente a
evoluo dos instrumentos e tipologias de reas protegidas institudas no Brasil,
buscando revelar intenes e contradies deste processo, bem como suas conseqncias
e influncia sobre o modelo atual, fortemente centrado no Sistema Nacional de
Unidades de Conservao. Para tal, utilizou-se como fonte principal a pesquisa
bibliogrfica sobre o tema e a anlise documental dos diferentes instrumentos polticos
e legais institudos no Brasil. Os dados quantitativos sobre as reas protegidas por
tipologia foram obtidos a partir de diferentes fontes Ministrio do Meio Ambiente,
IBAMA, OEMAs, ONGs tendo em vista a inexistncia de um sistema nacional que
organize e disponibilize essas informaes. A anlise e discusso apresentadas a seguir
foram feitas a partir de um recorte temporal que buscou evidenciar as principais
caractersticas e conseqncias das aes de proteo empreendidas no pas.
pertinente, ainda, justificar aqui que a inteno perseguida ao propor uma periodizao
deste processo no a anlise histrica, mas sim as marcas por ele deixadas. Dessa
forma, o trabalho est organizado em trs sees. Na primeira, so apresentados os
antecedentes e debates que levaram criao das primeiras reas protegidas brasileiras,
indicando seus contextos sociopolticos. Na segunda, discute-se de que maneira
procedeu a evoluo das principais tipologias e categorias de reas protegidas institudas
no pas. Finalmente, na terceira seo, guisa de concluso, apresentada uma reflexo
geral sobre esse processo, assim como a excessiva centralizao do modelo brasileiro
na tipologia Unidade de Conservao.

1. A GNESE DAS PRIMEIRAS REAS PROTEGIDAS NO BRASIL

Tem sido consenso entre muitos autores apontar o Parque Nacional de
Itatiaia, criado em 1937 no Rio de Janeiro, como a primeira rea protegida do Brasil
(DIEGUES, 2001; FERREIRA, 2004; CABRAL; 2002). De fato, este Parque representou
a materializao de longos anos de debates e mobilizaes iniciados ainda durante o
perodo colonial e imperial, mas que efetivamente no se traduziram em aes concretas
pelo governo federal at este ano (MEDEIROS, 2003)

42

Evoluo das tipologias e categorias de reas protegidas no Brasil RODRIGO MEDEIROS

O Brasil foi um dos pases que mais tardiamente sucumbiu onda

internacional de criao de Parques, aps a iniciativa americana de 1872. No entanto,
os registros histricos indicam que tanto a coroa portuguesa quanto o governo Imperial
empreenderam algumas iniciativas destinadas proteo, gesto ou ao controle de
determinados recursos naturais.
Os primeiros dispositivos voltados proteo de reas ou recursos em
terras brasileiras tm seu registro ainda no perodo colonial. O principal objetivo era a
garantia do controle sobre o manejo de determinados recursos, como a madeira ou a
gua, tal e qual j se praticava em algumas partes da Europa. Desde o sculo XV,
vrios Estados europeus intervinham diretamente na proteo, no controle e no acesso
de recursos naturais como, por exemplo, a madeira, esta ltima representando um
importante recurso militar (construo de embarcaes) e econmico (construo de
residncias e combustvel para aquecer os palcios e castelos da nobreza). o caso das
ordenaes reais francesas de Jean Colbert, durante o reinado de Luis XIV, e das
ordenaes portuguesas de D. Manuel I, conhecidas como manuelinas, que incluam
vrios dispositivos de proteo das florestas e dos recursos hdricos que, mais tarde,
foram tambm aplicados no Brasil (CASTRO, 2002; LARRRE & LARRRE, 1999;
MEDEIROS, 2003; MIRANDA, 2004; ONF, 2003).
Dois exemplos emblemticos dessa prtica em terras brasileiras so o
Regimento do Pau-Brasil editado em 1605 e Carta Rgia de 13 de maro de 1797
(CARVALHO, 1967; MIRANDA, 2004). O primeiro, que pode ser considerado uma
das primeiras leis de proteo florestal brasileira, estabelecia rgidos limites prtica
de explorao do pau-brasil na colnia:
Primeiramente Hei por bem, e Mando, que nenhuma pessoa possa cortar,
nem mandar cortar o dito pau brasil, por si, ou seus escravos ou Feitores seus,
sem expressa licena, ou escrito do Provedor mr de Minha Fazenda, de cada
uma das Capitanias, em cujo distrito estiver a mata, em que se houver de
cortar; e o que o contrrio fizer encorrer em pena de morte e confiscao de
toda sua fazenda (MIRANDA, 2004:2)

J a Carta Rgia afirmava ser necessrio tomar as precaues para a

conservao das matas no Estado do Brasil, e evitar que elas se arruinassem ou fossem
destrudas (CARVALHO, 1967). Este decreto real, dentre outras providncias, visava
coibir o corte no autorizado pela coroa de determinadas espcies de rvores cuja
madeira, considerada nobre (cedro, mogno, entre outras), representava importante
recurso para a metrpole.
Boa parte dessas medidas advinha dos diversos inventrios realizados a
servio da coroa portuguesa visando determinar a existncia de recursos naturais
estratgicos que poderiam ser explorados e controlados. Entre os sculos XVII e XVIII,
por exemplo, a Coroa Portuguesa ao empreender o levantamento dos recursos naturais
na bacia do Amazonas e fechar sua navegao a embarcaes estrangeiras, buscava
reafirmar sua soberania sobre esta regio, impondo uma poltica de severo controle e
acesso a estes recursos (BECKER, 2000; 2001).

43

Ambiente & Sociedade Vol. IX n. 1 jan./jun. 2006

Entretanto, todos os instrumentos adotados tanto pela metrpole

portuguesa quanto, mais tarde, pelo Imprio, tinham seu foco de proteo
essencialmente centrado em determinados recursos naturais sem necessariamente haver
a demarcao de reas ou territrios especficos caracterstica essa que confere
sentido e significado ao termo rea protegida. Essa noo s comeou a ser modificada
e praticada, no apenas no Brasil, medida que os efeitos oriundos dos impactos
decorrentes da devastao de extensas reas, seja pela explorao e corte da madeira,
seja pelo empobrecimento dos solos, fizeram-se mais evidentes.
No Rio de Janeiro, a expanso dos plantios de caf no sculo XVIII, por
volta de 1760, em direo floresta da Tijuca, at ento bem preservada, levou
derrubada da mata primitiva de praticamente toda a serra da carioca (Morros do
Trapicheiro, Sumar, Corcovado e Paineiras). Esta ao predatria causou a decadncia
dos cafezais, pelo rpido declnio da produtividade e a presena de pragas, j na primeira
metade do sculo XIX. Ento, j no Imprio, D. Pedro II voltou-se para a Floresta com
o objetivo de captar gua para a cidade. Porm, o processo de desmatamento havia
comprometido seriamente os estoques hdricos da regio. Visando recuper-los e
resguard-los, o Imperador ordenou a sua imediata desapropriao (BARRETTO
FILHO, 2004).
A desocupao dessas reas pelo Governo Imperial comeou em 1844,
com a deciso indita e histrica de replantar toda a vegetao local segundo
recomendao de D. Pedro II. Em 1857, o Baro de Bom Retiro, Ministro dos Negcios
do Imprio, iniciou a desapropriao das fazendas devastadas pelas plantaes de caf
instituindo, em 1861, as Florestas da Tijuca e das Paineiras, com o objetivo de
resguardar os recursos hdricos da regio (DRUMMOND, 1997; BARRETO-FILHO,
2004). possvel que, pelos registros disponveis, elas efetivamente tenham sido as
primeiras reas protegidas do pas, um esboo do que viriam mais tarde a ser as florestas
protetoras institudas pelo Cdigo Florestal de 1934 (MEDEIROS, 2003).
fato que, ainda durante o perodo Imperial, muitas foram as
personalidades que se engajaram na criao de reas protegidas no pas. Os debates
sobre a proteo de espcies ameaadas de extino e o esgotamento dos recursos que
dominavam a cena no velho continente exerceram especial influncia na emergente
classe intelectual brasileira, em boa parte formada nas tradicionais escolas europias
(DEAN, 2002). Dentre esses, um dos expoentes da chamada crtica ambiental brasileira
foi, sem dvida, Jos Bonifcio que, no incio do sculo XIX, demonstrava forte
motivao na defesa pela proteo dos recursos florestais. Ele tinha grande preocupao
com a destruio das florestas, pois havia estudado os efeitos do desmatamento sobre
a fertilidade dos solos em Portugal (PDUA, 2003). Em 1821, Bonifcio sugeriu a
criao de um setor administrativo especialmente responsvel pela conservao das
florestas, uma vez que vastas pores da Mata Atlntica, sobretudo no Nordeste, tinham
sido destrudas para utilizao da madeira (CABRAL, 2002; DEAN, 2002).
Mas foi somente em 1876, por sugesto do engenheiro Andr Rebouas
j inspirado na criao do Parque de Yellowstone nos Estados Unidos em 1872 - que
houve a primeira iniciativa para a criao de um Parque Nacional no Brasil. A idia

44

Evoluo das tipologias e categorias de reas protegidas no Brasil RODRIGO MEDEIROS

original era a de criar dois Parques Nacionais: um em Sete Quedas e outro na Ilha do
Bananal. Esta proposta, que acabou no se concretizando, abriu espao para uma
ampla discusso e mobilizao nos anos seguintes, que contribuiu significativamente
para a criao dos primeiros parques nacionais brasileiros (MEDEIROS et al, 2004).
Embora fossem expressivas as manifestaes em prol da criao de parques
no Brasil durante o segundo reinado, tais pretenses se efetivaram apenas aps a
proclamao da Repblica. A pioneira criao do Parque Estadual de So Paulo, em
1896, foi um passo importante nesta direo (MEDEIROS et al, 2004).
Outro movimento importante, foi a concretizao no Brasil, em 1911, do
primeiro grande esforo em favor do j internacional movimento de criao de reas
naturais protegidas: a publicao do Mapa Florestal do Brasil. Esta obra, cujo
responsvel foi o cientista brasileiro Lus Felipe Gonzaga de Campos, o primeiro
estudo abrangente feito em nosso pas com uma descrio detalhada dos diferentes
biomas e seus estados de conservao. Ele tinha a expressa inteno de subsidiar as
autoridades brasileiras para a criao de um conjunto de Parques Nacionais. Tal como
vinha ocorrendo em outros pases, ele tinha como finalidade a conservao da beleza
natural e de bons exemplos da natureza ainda intacta, antes de sua destruio pelo
desenvolvimento humano, segundo os preceitos estabelecidos pela ideologia norteamericana de preservao da wilderness (COSTA, 2003).
Em decorrncia de sua publicao, decretos foram editados na mesma
poca pela Presidncia da Repblica, criando dois Parques Nacionais no ento territrio
do Acre. A iniciativa foi to avanada para o incio do sculo no pas, que os decretos
caram no total esquecimento e essas reas nunca foram implementadas. Apenas
recentemente, em meados dos anos 90, descobriram-se esses instrumentos legais e
constatou-se que os nossos primeiros parques nacionais j estavam quase
completamente destrudos, no havendo mais sentido procurar preserv-los. Somente
parte que se salvou de um deles est hoje inserida dentro da Estao Ecolgica do Rio
Acre (COSTA, 2003).
A fragilidade dos instrumentos e das instituies da recm-estabelecida
Repblica brasileira, ainda dominada pelas elites rurais, no eram suficientes para
garantir a manuteno de to ambicioso projeto de criao de reas com regimes
especiais de proteo em funo dos seus recursos naturais. Foram necessrios que
mais de 20 anos se passassem at que um instrumento robusto fosse enfim editado e,
finalmente, criasse plenas condies para garantir a existncia do primeiro Parque
Nacional brasileiro em 1937.

2. EVOLUO DOS INSTRUMENTOS POLTICOS E TIPOLOGIAS

DE REAS PROTEGIDAS NO BRASIL REPUBLICANO
No quadro 1, apresenta-se uma sntese dos principais instrumentos
institudos no Brasil durante a Repblica, voltados para a criao de reas protegidas.
Eles esto agrupados por perodo e com a indicao de suas principais caractersticas.
A periodizao adotada utilizou como critrio a criao de instrumentos legais que

45

Ambiente & Sociedade Vol. IX n. 1 jan./jun. 2006

modificaram ou contriburam significativamente para alterar a estrutura e a lgica de

criao de reas protegidas vigentes at ento. Dessa forma, o ano que marca o incio
de um novo perodo o mesmo em que este instrumento foi criado. Assim, a instituio
do Cdigo Florestal, em 1934, estabelece o marco inicial deste perodo, tal como o
Novo Cdigo Florestal de 1965 e o SNUC em 2000, estabelecem, respectivamente, o
incio dos perodos subseqentes. Cada um desses perodos ser analisado e discutido
a seguir.

A/ De 1934 a 1964
O incio da dcada de 30 marcado por importantes mudanas no cenrio
poltico e social brasileiro pois, com a Revoluo de 30, inicia-se o processo de transio
de um pas at ento dominado pelas elites rurais para outro que comea a se
industrializar e urbanizar, principalmente na regio sudeste (CUNHA & COELHO,
2003). No curto espao de tempo entre os anos de 1934 e 1937, grande parte dos
instrumentos legais que dariam o suporte necessrio para a efetiva criao de reas
protegidas no Brasil foi estabelecida, em contraposio ao imobilismo quase que total
com que esta questo vinha sendo tratada pelo governo central desde a instituio da
Repblica em 1889.
Diversos fatores convergiram para a criao de um ambiente poltico e
institucional favorvel a tais mudanas. Em parte, a influncia e presso de movimentos
organizados voltados proteo da natureza, que aqui comeavam a melhor se aparelhar,
aliadas necessidade de reorganizao da explorao florestal no Brasil, estabeleceram
importantes referenciais para a construo de uma nova poltica ambiental.
Somado a esses, um outro fator tambm preponderante foi a construo
de novo projeto poltico para o pas, que tinha na modernizao e na busca de maior
insero internacional seu principal norte. A partir dos anos 30, com a ascenso de
Getlio Vargas Presidncia da Repblica, mudanas polticas foram implementadas
visando colocar o Brasil no trilho rumo modernidade. Novas leis trabalhistas,
incentivos industrializao e expanso e ocupao do oeste brasileiro ditaram o
ritmo das mudanas. Neste cenrio de ambiciosas transformaes, o ambientalismo
brasileiro que pregava a criao de reas protegidas sob a forma de parques nacionais
a esta altura uma tendncia internacional - encontrou enfim espao (BECKER,
1999; MEDEIROS, 2005).
A consolidao das aspiraes conservacionistas ficou registrada na
segunda constituio republicana brasileira, de 1934. Nela, pela primeira vez, a proteo
da natureza figurava como um princpio fundamental para o qual deveriam concorrer
a Unio e os Estados. Em seu texto (Captulo I, artigo 10), ficou definida como
responsabilidade da Unio proteger belezas naturais e monumentos de valor histrico
e artstico.

46

QUADRO 1: Evoluo dos principais instrumentos de criao de reas Protegidas no Brasil

De 1934
at 1964

INSTRUMENTOS

TIPOLOGIAS

CATEGORIAS

Cdigo Florestal (Dec. 23793/1934)

Floresta Protetora; Floresta Remanescente; Floresta de Rendimento; Flo- Parque Nacional; Floresta Nacional; Reserva de
Proteo Biolgica ou Esttica
resta Modelo

Cdigo de Caa e Pesca (Dec. 23793/1934)

Parques de Criao e Refgio de Ani- Parque de Reserva, Refgio e Criao de Animais

mais
Silvestres

ParqueNacional; Floresta Nacional;

Cdigo Florestal (Dec. 23793/ rea de Preservao Permanente;
1934)
Reserva Legal

Lei de Proteo aos Animais (Lei Lei de Proteo aos Animais (Dec. Reserva Biolgica; Parque de Caa
5197/1967)
24645/1934)
Federal

Novo Cdigo Florestal (Lei 4771/1965)

47
De 1965
at 1999

INSTRUMENTOS
INCORPORADOS

Programa MaB, 1970 (Dec. 74685/74 e Dec.

Pres. 21/09/99)

reas de Reconhecimento InternaReserva da Biosfera

cional

Conveno sobre Zonas midas, 1971 (promulgada pelo Dec. 1905/96)

reas de Reconhecimento InternaStios Ramsar

cional

Conv. Patrimnio Mundial, 1972 (promulgada pelo Dec. 80978/1977)

reas de Reconhecimento InternaStios do Patrimnio Mundial Natural

cional

Estatuto do ndio (Lei n 6001 de

19/12/1973)

Terras Indgenas

Lei de Criao das Estaes Ecolgicas

(Lei 6902/1981)

Estao Ecolgica

Lei de Criao das reas de Proteo

Ambiental (Lei 6902/1981)

rea de Proteo Ambiental

Decreto de Criao das Reservas Ecolgicas (Dec. 89336/1984)

Reserva Indgena, Parque Indgena, Colnia Agrcola

Indgena e Territrio Federal Indgena

Reserva Ecolgica

Lei de Criao das ARIEs (Dec. 89336/

1984)

rea de Relevante Interesse Ecolgico

Lei de Criao das RPPNs (Lei 1922/1996)

Reserva Particular do Patrimnio Natural

Evoluo das tipologias e categorias de reas protegidas no Brasil RODRIGO MEDEIROS

PERODO

QUADRO 1: Evoluo dos principais instrumentos de criao de reas Protegidas no Brasil (continuao)

48

A partir
de 2000

INSTRUMENTOS

Novo Cdigo Florestal (Lei 4771/1965)

INSTRUMENTOS
INCORPORADOS

Cdigo Florestal (Dec. 23793/

1934)

TIPOLOGIAS

CATEGORIAS

rea de Preservao permanente

1) ao longo dos rios ou de qualquer curso dgua; 2) ao

redor das lagoas, lagos ou reservatrios dgua; 3) nas
nascentes e olhos dgua num raio de 50m de largura;
4) no topo de morros, montes, montanhas e serras; 5)
nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45o, equivalente a 100% na linha de maior declive; 6) nas restingas, como fixadoras de dunas ou
estabilizadoras de mangues; 7) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do
relevo, em faixa nunca inferior a 100m em projees
horizontais; 8) em altitude superior a 1800m, qualquer
que seja a vegetao.

Reserva Legal

1) 80% da PR3 na Amaznia Legal; 2) 35% na PR em

rea de cerrado localizada na Amaznia Legal; 3) 20%
na PR em rea de floresta ou vegetao nativa nas
demais regies; 4) 20% na PR em rea de campos
gerais em qualquer regio.

Ambiente & Sociedade Vol. IX n. 1 jan./jun. 2006

PERODO

PERODO

49

A partir
de 2000

INSTRUMENTOS

INSTRUMENTOS
INCORPORADOS

TIPOLOGIAS

Lei de Proteo aos Animais (Lei

5197/1967); Lei de Criao das
Estaes Ecolgicas e APAs (Lei
Sistema Nacional de Unidades de Conser- 6902/1981); Decreto de Criao Unidades de Proteo Integral (PI) e
das RESECs e ARIEs (Dec. 89336/ Unidades de Uso Sustentvel (US)
vao da Natureza (Lei 9985/2000)
1984); Lei de Criao das RPPNs
(Lei 1922/1996); parte do Novo
Cdigo Florestal (Lei 4771/1965)

CATEGORIAS
PI: Estao Ecolgica; Reserva Biolgica; Parque Nacional; Monumento Natural; Refgio de Vida Silvestre.
US: rea de Proteo Ambiental; rea de Relevante
Interesse Ecolgico; Floresta Nacional; Reserva
Extrativista; Reserva de Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentvel; Reserva Particular do Patrimnio
Natural.

Programa MaB, 1970 (Dec. 74685/74 e Dec.

Pres. 21/09/99)

reas de Reconhecimento Internacio- Reserva da Biosfera

nal

Conveno sobre Zonas midas, 1971 (promulgada pelo Dec. 1905/96)

reas de Reconhecimento Internacio- Stios Ramsar

nal

Conv. Patrimnio Mundial, 1972 (promulgada pelo Dec. 80978/1977)

reas de Reconhecimento Internacio- Stios do Patrimnio Mundial Natural

nal

Estatuto do ndio (Lei n 6001de 19/12/

1973)

Terras Indgenas

Reserva Indgena, Parque Indgena, Colnia Agrcola

Indgena e Territrio Federal Indgena

1 Para cada perodo mantiveram-se indicados todos os instrumentos criados em perodos anteriores mas que ainda encontram-se vigentes. Os novos instrumentos que substituram ou
incorporaram objetivos e/ou funes de seus antecessores tambm esto indicados no Quadro.

Evoluo das tipologias e categorias de reas protegidas no Brasil RODRIGO MEDEIROS

QUADRO 1: Evoluo dos principais instrumentos de criao de reas Protegidas no Brasil (continuao)

Ambiente & Sociedade Vol. IX n. 1 jan./jun. 2006

Ao tratar a questo da proteo da natureza como responsabilidade da

Unio e dos Estados, mesmo que de maneira resumida e pouco precisa, a Constituio
de 1934 outorgava natureza um novo valor, isto , ela passava a ser considerada
patrimnio nacional admirvel a ser preservado. Com isso, sua proteo adquire novo
sentido e status, consistindo em tarefa ou dever a ser cumprido e fiscalizado pelo
poder pblico. Proteger a natureza entra na agenda governamental republicana,
passando a configurar um objetivo em si da poltica desenvolvimentista nacional.
neste cenrio que os principais dispositivos legais de proteo da natureza, que levaram
criao e consolidao das primeiras reas protegidas, so criados
contemporaneamente no Brasil: o Cdigo Florestal (Decreto 23793/1934), o Cdigo
de guas (Decreto 24643/1934), o Cdigo de Caa e Pesca (Decreto 23672/1934) e o
decreto de proteo aos animais (Decreto 24645/1934).
De todos eles, o Cdigo Florestal foi o instrumento mais importante, pois
definiu objetivamente as bases para a proteo territorial dos principais ecossistemas
florestais e demais formas de vegetao naturais do pas. Ele tinha como principais
objetivos legitimar a ao dos servios florestais, em franca implementao em alguns
estados brasileiros desde o final do sculo XIX, alm de regularizar a explorao do
recurso madeireiro, estabelecendo as bases para sua proteo. Ele foi, tambm, o primeiro
instrumento de proteo brasileiro a definir claramente tipologias de reas a serem
especialmente protegidas. Ele declarava de interesse comum a todos os habitantes do
pas o conjunto das florestas existentes e demais formas de vegetao, classificandoas em quatro tipologias: protetoras, remanescentes, modelo e de rendimento.
Eram do tipo protetoras as florestas que tivessem finalidade de conservar os
regimes das guas, evitar a eroso, fixar dunas, assegurar a salubridade pblica, proteger
stios, asilar espcimes da fauna, ou proteger, do ponto de vista militar, as fronteiras.
Florestas remanescentes eram aquelas declaradas pelo Poder Pblico Federal,
Estadual ou Municipal, visando a criao de parques, inclusive pequenos bosques de
gozo pblico e reservas de proteo biolgica ou esttica.
As florestas modelo e de rendimento eram aquelas que poderiam ser
submetidas a manejo de recursos naturais, visando o extrativismo de madeira. Nelas
figuravam as Florestas Nacionais.
Com o Cdigo Florestal, foram criadas as condies necessrias para a
formalizao da criao do Parque Nacional de Itatiaia, antiga aspirao dos
ambientalistas e pesquisadores da poca. Fruto da emancipao de uma estao de
pesquisas sob responsabilidade do Jardim Botnico do Rio de Janeiro, conhecida como
Estao Biolgica de Itatiaia, o primognito dos Parques Nacionais, j nas primeiras
linhas do seu decreto de criao n1713, datado de 14 de junho de 1937, indicava
suas pretenses: manter a regio onde se localiza perpetuamente conservada no seu
aspecto primitivo e atender s necessidades de ordem cientfica, alm de atender
tambm s [finalidades] de ordem turstica, que se apresentem em condies de fazer
do Parque um centro de atrao para viajantes, assim nacionais como estrangeiros.
Dois anos mais tarde, em 1939, mais dois novos Parques Nacionais
somaram-se ao de Itatiaia: O Parque Nacional do Iguau, no Paran, e o Parque

50

Evoluo das tipologias e categorias de reas protegidas no Brasil RODRIGO MEDEIROS

Nacional da Serra dos rgos, no Rio de Janeiro. Entretanto, a criao de parques no

Brasil arrefeceu nos 20 anos seguintes, quando nenhum outro foi criado. Somente a
partir de 1959 que ela novamente foi retomada de maneira mais expressiva, desta
vez, atingindo as regies norte, nordeste e centro-oeste do pas (MEDEIROS, 2003).
Fenmeno semelhante sucedeu com as Florestas Nacionais federais que
s foram institudas pelo governo a partir da segunda metade dos anos 40. A Floresta
Nacional de Araripe-Apodi, no Cear, em 1946, foi a primognita, seguida, quinze
anos mais tarde, pela Floresta Nacional de Caxiuan, no Par (1961). Durante o perodo
em que esteve vigente o Cdigo de 34, nenhuma reserva de proteo biolgica ou
esttica foi criada (MEDEIROS, 2003).
A implementao, administrao e fiscalizao dessas reas foram
subordinadas ao Servio Florestal Federal, Seo de Parques e Florestas Nacionais,
rgo vinculado ao Ministrio da Agricultura. Tal fato reforava um carter
protecionista signatrio de uma tradio de proteo vinculada a uma escola
essencialmente de administrao florestal, onde a floresta era encarada como recurso
econmico cuja explorao deveria ser controlada ou supervisionada pelo Estado
(florestas modelo e de rendimento) ou resguardadas em funo dos servios ambientais
por ela prestados (florestas protetoras e remanescentes).
O Cdigo de Caa e Pesca de 1934, que anos mais tarde acabou
desmembrado em um especfico para a pesca e outro para a caa, tambm estabeleceu
medidas que previam a instituio de reas protegidas. Seu captulo III indicava a
destinao de terras pblicas do domnio da Unio, dos Estados e dos Municpios, a
juzo dos respectivos Governos, [para o estabelecimento de] parques de criao e de refgio.
Alguns refgios animais foram criados neste perodo, como no municpio de Linhares,
no Esprito Santo, em 1943 (AGUIRRE, 1951).
J o decreto que estabelecia medidas de proteo para a fauna e a flora
no previa em seu texto a criao ou delimitao de reas especficas para a proteo
de animais em seus hbitats de origem, seguindo ainda a tradio de proteo centrada
em espcies ou recursos e no em regimes especiais aplicados a espaos especficos.
A principal caracterstica desse perodo foi trazer para a legislao brasileira
os primeiros elementos capazes de garantir um regime diferenciado de proteo e
gesto de parcelas do territrio brasileiro, embora efetivamente isso no tenha se
refletido de forma expressiva no nmero de reas institudas.
inegvel, porm, que um importante aspecto do modelo de proteo
que se construiu no pas, nesse perodo, foi a sua capacidade de ter estabelecido,
desde o incio, distintas tipologias e categorias de reas protegidas voltadas para uma
gesto ambiental do territrio que garantisse, pelo menos conceitualmente, tanto a
preservao e intocabilidade de reas estratgicas quanto conservao atravs da
utilizao controlada dos recursos naturais em reas especficas.

51

Ambiente & Sociedade Vol. IX n. 1 jan./jun. 2006

B/ De 1965 a 2000
A ascenso do regime militar, aps a autoproclamada revoluo de 64,
estabeleceu mudanas profundas no sistema poltico brasileiro. Entretanto,
curiosamente, todos os instrumentos que possibilitaram a criao de reas protegidas
no Brasil foram mantidos em um primeiro momento e at mesmo aperfeioados
posteriormente.
Tal prtica, em princpio, no deve alimentar a equivocada noo de que
os anos da ditadura foram deliberadamente corretos no aspecto ambiental. Ela teve
suas razes tanto no prprio processo de maturao e consolidao da sensibilidade
poltica do pas, ainda que tardia, para a problemtica ambiental, como tambm foi
conseqncia da mudana na percepo da comunidade internacional para os
problemas ambientais. Neste caso especfico, as mobilizaes acabaram por gerar forte
mobilizao e uma agenda ambiental internacional positiva, da qual o Brasil tornouse signatrio.
No ano seguinte ao estabelecimento do novo regime, em 1965, um novo
Cdigo Florestal foi apreciado no legislativo, sancionado pela Presidncia da Repblica
e institudo atravs da Lei n 4771 de 15/09/1965. Basicamente, seus objetivos seguiam
a mesma linha do seu antecessor. No entanto, ele extinguiu as quatro tipologias de
reas protegidas antes previstas na verso de 34, substituindo-as por quatro outras
novas: Parque Nacional e Floresta Nacional (anteriormente categorias especficas),
as reas de Preservao Permanente (APP) e a Reserva Legal (RL). Estas duas ltimas,
uma tipificao de dispositivos existentes na verso de 34, eram uma clara tentativa
de conter os avanos sobre a floresta. A primeira declarando intocvel todos os espaos
cuja presena da vegetao garante sua integridade (servios ambientais) e, a segunda,
transferindo compulsoriamente para os proprietrios rurais a responsabilidade e o nus
da proteo (BRASIL, 1965).
Dois anos mais tarde, a nova Lei de Proteo aos Animais (Lei n5197/
1967) trouxe significativo avano em relao a sua antecessora. Ela passou a garantir
em seu texto o direito proteo de espcies animais em seus ambientes nativos e a
criao de espaos especficos os refgios e reservas destinados sua preservao,
alm de outros especficos ao exerccio da caa, j que a redao do Cdigo de Caa
em vigor nada previa neste sentido. Assim, em seu artigo 5, definiu-se como funo
do poder pblico criar as Reservas Biolgicas Nacionais, onde as atividades de utilizao,
perseguio, caa, apanha, ou introduo de espcimes da fauna e flora silvestres e
domsticas, bem como modificaes do meio ambiente a qualquer ttulo, so proibidas,
ressalvadas as atividades cientficas devidamente autorizadas pela autoridade
competente, e os Parques de Caa Federais, onde o exerccio da caa permitido
aberto total ou parcialmente ao pblico, em carter permanente ou temporrio, com
fins recreativos, educativos e tursticos (BRASIL, 1967a).
Foi tambm somente em 1967 que houve a iniciativa de criao de um
novo rgo no governo central com atribuies especficas para implementar, gerir e
fiscalizar as reas protegidas em franca expanso pelo territrio nacional. O Instituto

52

Evoluo das tipologias e categorias de reas protegidas no Brasil RODRIGO MEDEIROS

Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), autarquia federal vinculada ao

Ministrio da Agricultura e instituda pelo Decreto-Lei Federal n289 de 28/02/1967,
nascia com a misso de formular a poltica florestal bem como orientar, coordenar e
executar ou fazer executar as medidas necessrias utilizao racional, proteo e
conservao dos recursos naturais renovveis (BRASIL, 1967b). Era de sua
competncia prioritria fazer cumprir o Cdigo Florestal, a lei de proteo fauna,
toda a legislao pertinente aos recursos naturais renovveis, alm de administrar o
Jardim Botnico do Rio de Janeiro, os Parques Nacionais, as Florestas Nacionais, as
Reservas Biolgicas e os Parques de Caa Federais. Em outras palavras, criava-se uma
instituio fortalecida e prestigiosa, com ambiciosa atribuio: gerir todos as reas
protegidas existentes no pas.
Com a chegada dos anos 70, inaugura-se uma nova fase no ambientalismo
mundial, cujos reflexos sero sentidos no cenrio poltico brasileiro. A realizao de
diversos encontros internacionais, entre os quais destacam-se a Conferncia da Biosfera
(1968) e a Conferncia de Estocolmo (1972), refletem o forte sentimento e a mobilizao
global para a implementao de uma agenda ambiental internacional (MEDEIROS,
2003).
Se por um lado, na Conferncia de Estocolmo, em 1972, a delegao
brasileira defendeu posies polmicas, como a de que a poluio seria bem-vinda
desde que trouxesse crescimento e desenvolvimento para o pas, por outro, de forma
ambivalente, o governo acabou adotando internamente um comportamento preventivo
mais alinhado tendncia internacional de criar e/ou reforar instituies especficas
para tratar e conduzir a questo ambiental. E isto ocorreu em um momento poltico
decisivo para o pas, pois coincidiu com o incio da discusso e implementao dos
Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs) (RIBEIRO, 2001).
Logo ficou patente a necessidade de criao, no Brasil, de uma estrutura
central capaz de elaborar, organizar, integrar e conduzir um verdadeiro projeto poltico
nacional para o meio ambiente, com forte atuao no quadro interno, mas expressiva
representatividade no cenrio externo. Esta estrutura, instituda em 1973 sob a
denominao de Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), nasceu sob o impacto
dos debates decorrentes da Conferncia de Estocolmo e do Clube de Roma. A SEMA,
vinculada ao Ministrio do Interior, foi criada a partir do Decreto n73030 em 30/10/
1973, orientada para a conservao do meio ambiente, e o uso racional dos recursos
naturais, passando a dividir com o IBDF a responsabilidade pela gesto e fiscalizao
da poltica brasileira para as reas protegidas.
Essas influncias se confirmaram no texto do II PND (1975-79), que
relacionava entre os seus objetivos atingir o desenvolvimento sem deteriorao da
qualidade de vida e, em particular, sem devastar o patrimnio nacional de recursos
naturais. Para a Amaznia, demandava uma imediata designao de Parques
Nacionais e Florestas Nacionais, como parte da poltica de desenvolvimento (BRASIL,
1975).
Contudo, com a criao da SEMA, esperava-se que esta fosse acumular
todas as funes de gesto das reas protegidas, deixando ao IBDF somente a

53

Ambiente & Sociedade Vol. IX n. 1 jan./jun. 2006

responsabilidade de fomentar o desenvolvimento da economia florestal. Por razes de

cunho poltico isto no ocorreu, uma vez que todo o conjunto de reas criadas at
ento havia sido mantido sob gesto do IBDF. Com isso, a SEMA acabou estabelecendo
um programa prprio de reas protegidas que ficariam a ela subordinadas
(MERCADANTE, 2001).
Este processo teve como resultado, aps alguns anos de estudo, a proposio
inicial de quatro novas tipologias de reas protegidas pela SEMA: as Estaes Ecolgicas
(ESEC) e as reas de Proteo Ambiental (APA), em 1981, alm das Reservas
Ecolgicas (RESEC) e das reas de Relevante Interesse Ecolgico (ARIE), em 1984.
Mais tarde, em 1996 e j com a SEMA alada ao status de Ministrio, foram criadas as
Reservas Particulares do Patrimnio Natural (RPPNs), uma nova tipologia que permitia
o reconhecimento de uma rea protegida em domnio privado. A criao das RPPNs
representou um importante avano, pois permitiu e estimulou a criao voluntria de
reas protegidas pela sociedade.
A justificativa principal para a instituio dessas novas tipologias era o
preenchimento de lacunas evidentes no modelo brasileiro de criao de reas protegidas.
Assim, as instituio das APAs, tipologia inspirada no modelo de Parques Naturais
Regionais europeus, visava estabelecer um modelo de proteo que resguardasse reas
com certo nvel de ocupao, sobretudo em reas urbanas, sem a necessidade da
Unio adquirir essas terras. As RESECs, por sua vez, objetivavam criar santurios
ecolgicos e preservar espcies endmicas ameaadas de extino.
Contudo, a existncia de duas agncias governamentais com tarefas
similares duplicava o esforo do governo e era evidente que as novas tipologias criadas
pela SEMA apresentavam certo grau de sobreposio em relao quelas subordinadas
ao IBDF. Em termos prticos, para citar apenas um exemplo, as ESECs da SEMA e as
REBIOs do IBDF cumpriam objetivos muito prximos.
Alm disso, estudos desenvolvidos no mbito do IBDF j apontavam, desde
meados da dcada de 70, para a necessidade de promover uma maior ordenao no
processo de criao de reas protegidas, especialmente para a regio amaznica, atravs
de sua reorganizao sob a forma de um sistema nico e integrado (WETTERBERG,
2004). Estes estudos e debates foram a base para a construo de uma proposta que
contemplava a criao de um sistema de Unidades de Conservao no Brasil. Duas
propostas, uma de 1979 e outra de 1982, foram os embries para o que mais tarde seria,
como veremos mais adiante, o SNUC.
Antes, porm, necessrio registrar ainda que este perodo foi
extremamente importante por duas outras razes: o reconhecimento das Terras
Indgenas e de diversas reas especialmente protegidas em funo de acordos
internacionais dos quais o Brasil se tornou signatrio ou estava comprometido.
As Terras Indgenas constituem um avano significativo da poltica
brasileira no sentido de reconhecer os direitos dos primeiros povos que habitavam o
Brasil antes da chegada do colonizador. A idia do governo de demarcar terras para os
ndios surgiu no incio do sculo XX, com o Servio de Proteo aos ndios (SPI) em
1910. No entanto, como afirma BAINES (2001), a poltica de demarcao de terras

54

Evoluo das tipologias e categorias de reas protegidas no Brasil RODRIGO MEDEIROS

indgenas somente ganhou maior efetividade com a criao da FUNAI, em 1967, em

substituio ao SPI, e com a instituio do Estatuto do ndio, em 1973. Este ltimo
forneceu as bases legal e administrativa para que as demarcaes de Terras Indgenas
fossem realizadas em quatro diferentes categorias: Reserva Indgena, Parque Indgena,
Colnia Agrcola Indgena e Territrio Federal Indgena.
Durante anos as Terras Indgenas no foram consideradas como rea
protegida no sentido estrito do termo. Contudo, elas sempre representaram um
importante instrumento de conservao e manejo da biodiversidade pelas populaes
autctones. O artigo 28 do Estatuto do ndio j reforava esta idia, ao determinar
que, no caso especfico dos Parques Indgenas, fosse garantida a preservao das
reservas de flora e fauna e as belezas naturais da regio.
Alm disso, o prprio Cdigo Florestal ratificou a importncia das terras
indgenas no processo de conservao ao declarar, em seu artigo 3, que as florestas
que integram o Patrimnio Indgena ficam sujeitas ao regime de preservao
permanente.
Embora garantido nos instrumentos legais, o carter conservacionista das
Terras Indgenas brasileiras e sua integrao poltica nacional de gesto das reas
protegidas foi reforado somente a partir dos anos 90 com o Programa Piloto de Proteo
das Florestas Tropicais do Brasil (PPG7). O PPG7, um dos maiores programas ambientais
desenvolvidos no Brasil, contribuiu para a integrao da poltica indgena brasileira
poltica ambiental atravs do Projeto Integrado de Proteo s Populaes e Terras
Indgenas da Amaznia Legal (PPTAL). Seu objetivo apoiar projetos de educao
ambiental, manejo de unidades de conservao, fortalecimento de instituies de
pesquisa e proteo s terras indgenas (FUNAI, 2000), garantindo s terras indgenas
localizadas na Amaznia Legal financiamento para sua demarcao. Para BECKER
(2004), estas aes possibilitaram significativo avano no reconhecimento e na
demarcao de vrias Terras Indgenas.
Foi tambm a partir dos anos 70 que diversas iniciativas, no sentido de
criao ou reconhecimento internacional de reas de relevante interesse ecolgico
ou cultural, comearam a ser discutidas e implementadas. A lgica deste processo era
a de estimular e fomentar a conservao de reas representativas e singulares ao redor
do mundo e, ao mesmo tempo e em alguns casos, estabelecer reas demonstrativas
onde pesquisas cientficas pudessem ser realizadas.
No Brasil, trs foram estes instrumentos que se traduziram na efetiva
criao ou no reconhecimento de reas protegidas: o Programa O Homem e a Biosfera
- MaB, a Conveno sobre Zonas midas e a Conveno do Patrimnio Mundial.
O Programa O Homem e a Biosfera - MaB foi lanado oficialmente
pela UNESCO em 1970 e um de seus projetos consistia efetivamente em estabelecer
uma rede mundial coordenada de novas zonas protegidas que seriam designadas
com Reservas da Biosfera, em referncia ao prprio nome do Programa (UNESCO,
2001). No total, seis so as Reservas da Biosfera criadas no pas: RB da Mata Atlntica
(1993), RB do Cerrado (1993), RB do Pantanal (2000), RB da Caatinga (2001), RB
da Amaznia Central (2001) e RB da Serra do Espinhao (2005) (MEDEIROS, 2005).

55

Ambiente & Sociedade Vol. IX n. 1 jan./jun. 2006

A Conveno sobre Zonas midas, estabelecida em 1971, previa o

reconhecimento de Stios de Importncia Internacional, denominados Stios Ramsar
em referncia cidade iraniana onde a conferncia se realizou. O Brasil, quarto pas
do mundo em superfcie na Lista Ramsar, ratificou a conveno em setembro de 1993
e desde ento oito zonas foram reconhecidas como Stios Ramsar (MEDEIROS, 2005).
A Conveno do Patrimnio Mundial foi oficializada pela UNESCO em
1972. Seu objetivo era garantir a proteo das obras e reas de grande interesse para
a histria da Terra ou da cultura da humanidade. Dentre as categorias previstas pela
conveno esto os bens naturais, selecionados por sua beleza excepcional ou sua
importncia geolgica ou biolgica. Estas reas so chamadas de Stios do Patrimnio
Natural Mundial. Os primeiros stios brasileiros a serem inscritos na lista do Patrimnio
Mundial, na dcada de oitenta, foram stios culturais, graas ao do IPHAN.
Atualmente so sete os stios naturais inscritos na lista da UNESCO (MEDEIROS,
2005).

C/ A partir de 2000
O ano de 2000 marcou uma importante modificao na estrutura de grande
parte das reas protegidas brasileiras. Nele, finalmente foi concretizada a ambio
surgida no final dos anos 70 de estabelecer um sistema nico o Sistema Nacional de
Unidades de Conservao da Natureza (SNUC) que definiria critrios mais objetivos
para a criao e gesto de algumas tipologias e categorias de reas protegidas que
antes se encontravam dispersas em diferentes instrumentos legais.
Sua criao, como j mencionamos, remonta ao ano de 1979, quando o
IBDF, em conjunto com a FBCN, apresentou um estudo intitulado Plano do Sistema
de Unidades de Conservao do Brasil (IBDF/FBCN, 1979). Este documento, cuja
segunda verso revisada foi lanada em 1982, tinha por objetivo identificar as reas
mais importantes para a conservao da natureza no pas, propondo a criao de um
conjunto integrado de reas protegidas (IBDF/FBCN, 1979; IBDF/FBCN, 1982). Uma
das novidades deste documento era a utilizao da terminologia Unidades de
Conservao para designar o conjunto de reas protegidas que seriam contempladas
pelo sistema. Esta proposta, no entanto, por razes polticas, acabou no se mostrando
vivel (MERCADANTE, 2001; MEDEIROS, 2003).
Posteriormente, em 1988, o IBDF novamente encomendou, desta vez
Fundao Pr-Natureza (Funatura), um estudo sobre as categorias de proteo ento
existentes no pas e a elaborao de um anteprojeto de lei voltado para a criao de
um Sistema Nacional de Unidades de Conservao. Um ano mais tarde, aps debates
envolvendo tcnicos do governo e representantes de entidades civis, a Funatura
entregou ao j constitudo IBAMA a proposta de anteprojeto (MERCADANTE, 2001).
Nela, previa-se a criao das chamadas Unidades de Conservao (UCs) em nove
categorias distintas, organizadas em trs grupos (BRASIL, 1989):

56

Evoluo das tipologias e categorias de reas protegidas no Brasil RODRIGO MEDEIROS

UCs de Proteo Integral: Parque Nacional, Reserva Ecolgica (fuso

da Reserva Biolgica com a Estao Ecolgica), Monumento Natural e
Refgio da Vida Silvestre (absorvendo os objetivos da rea de Relevante
Interesse Ecolgico, que seria extinta).
UCs de Manejo Provisrio: Reserva de Recursos Naturais.
UCs de Manejo Sustentvel: Reserva de Fauna (em substituio aos
Parques de Caa), rea de Proteo Ambiental e Reserva Extrativista.

Em maio de 1992, este anteprojeto foi apresentado ao ento presidente

Fernando Collor de Mello pela Secretaria do Meio Ambiente, que o encaminhou ao
Congresso Nacional sob a forma agora do Projeto de Lei n2892/92.
A histria da longa tramitao at a aprovao deste projeto nas duas
casas legislativas e sua sano final pelo Presidente da Repblica recheada de
fatos que s serviram para revelar e demarcar mais claramente as diferentes posies
existentes entre os movimentos ambientalistas no Brasil, acentuando ainda mais as
suas divergncias. Ao longo de extensos oito anos de debates que incluram a
apresentao de dois substitutivos na Cmara, preservacionistas, conservacionistas,
socioambientalistas e ruralistas travaram uma verdadeira batalha que mobilizou a
imprensa, ONGs, alm de fortssimos lobbys no Congresso na defesa de suas posies
sobre a forma e os critrios de proteo da natureza. Entre os pontos mais polmicos
destacavam-se a questo das populaes tradicionais, a participao popular no
processo de criao e gesto de UCs e as indenizaes para desapropriaes. Para
MERCADANTE (2001), em maior extenso, uma viso mais preservacionista, muito
prxima do projeto original elaborado pela Funatura, acabou prevalecendo no texto
final que foi aprovado pelo Congresso, no ano de 2000, com significativo apoio da
Casa Civil da Presidncia da Repblica. Em seu texto final, dado pela Lei 9985/
2000, ficou definida a criao de 12 categorias de Unidades de Conservao, reunidas
em dois grupos: Unidades de Proteo Integral e Unidades de Uso Sustentvel (vide
QUADRO 1).
A organizao em dois grupos buscava contemplar estratgias distintas
de gesto dessas reas que, em certo grau, estava no centro das disputas entre os
diferentes grupos interessados na questo. Assim, as Unidades de Proteo Integral,
segundo o texto do SNUC, tm por objetivo preservar a natureza, sendo admitido
apenas o uso indireto dos seus recursos naturais (art. 7, 1). J as Unidades de Uso
Sustentvel visam compatibilizar a conservao da natureza com o uso sustentvel
de parcela dos seus recursos naturais (art. 7, 2). Por uso sustentvel, esta lei indicou
como entendimento a explorao do ambiente de maneira a garantir a perenidade
dos recursos ambientais renovveis e dos processos ecolgicos, mantendo a
biodiversidade e os demais atributos ecolgicos, de forma socialmente justa e
economicamente vivel (art. 2, inciso XI).
O SNUC foi um instrumento que no apenas incorporou de uma nica
vez parte das reas protegidas prevista pela legislao brasileira at ento, como abriu
espao para que novas categorias fossem criadas ou incorporadas a partir de experincias
originais desenvolvidas no pas.

57

Ambiente & Sociedade Vol. IX n. 1 jan./jun. 2006

Esse foi o caso das Reservas Extrativistas (RESEX), categoria, como indica
BECKER (2004:107), fruto da luta dos seringueiros por sua sobrevivncia na floresta,
contra a expanso dos fazendeiros de gado e os projetos de colonizao do INCRA.
Este um tpico projeto estruturado a partir da base, cuja organizao e presso fez
com que as primeiras Reservas Extrativistas criadas em 1989, no estado do Acre, fossem
legitimadas e reconhecidas oficialmente pelo governo federal atravs do SNUC.
Um outro exemplo so as Reservas de Desenvolvimento Sustentvel
(RDS), que ao contrrio das RESEX, no partiram da base mas foram originadas
diretamente de interesses cientficos e preservacionistas. A origem desta categoria
est intrinsecamente ligada ao Projeto Mamirau, localizado na Vrzea do Mdio
Vale do Solimes, no Estado do Amazonas, que durante um curto perodo de tempo
funcionou como uma Reserva Ecolgica estadual. Mas a evidente inadequao desta
categoria s expectativas demandadas para a rea, tanto pelos cientistas, como pela
prpria comunidade local, levou proposio de uma nova categoria, a RDS, que foi
prontamente implementada pelo governo estadual. Os desafios a serem enfrentados,
neste caso, foram a necessidade de compatibilizar a preservao de espcies endmicas
ameaadas de extino com os modos de vida de populaes ribeirinhas.
As RESEX e as RDS representam um importante avano na concepo
de reas protegidas no Brasil, pois incorporam concretamente aos objetivos da
conservao aes de incluso social e econmica das populaes diretamente afetadas.
um modelo que contribui efetivamente para a reduo de um dos principais obstculos
ao pleno funcionamento das reas protegidas: os conflitos fundirios.
No entanto, estas iniciativas, se originais e inovadoras, ainda parecem
no estar devidamente consolidadas na prxis poltica de criao de novas reas,
tendo em vista que, at 2004, nenhuma outra RDS havia sido instituda pelo governo
federal, estando elas circunscritas apenas s iniciativas de governos estaduais, sobretudo
na regio amaznica.
Ainda relativo ao SNUC, um outro aspecto importante foi a incluso, em
seu texto, de um captulo especfico dedicado s Reservas da Biosfera, que ganharam
o status de categoria especial. Este fato, que est diretamente relacionado forte
atuao de setores ligados a criao e gesto destas reas no pas, naquele momento j
bem organizados, bastante curioso, uma vez que o mesmo tratamento no foi dado s
outras reas com Reconhecimento Internacional tambm existentes no pas.
Contudo, inegvel o avano que se processou no Brasil em relao
temtica proteo da natureza com a instituio do SNUC. De um dos pases que
mais tardiamente desenvolveu instrumentos legais que criassem as condies necessrias
ao estabelecimento de reas protegidas territorialmente demarcadas, em perodo
relativamente curto ampliaram-se s possibilidades criando-se, de maneira
extremamente original em alguns casos, novas formas de proteo. Tal fato constatado
pelo expressivo nmero e a extenso destas reas implementadas no pas at o momento
(TABELA 1).

58

Evoluo das tipologias e categorias de reas protegidas no Brasil RODRIGO MEDEIROS

TABELA 1: Total de reas protegidas no pas por tipologia

Tipologia
Unidade de Conservao2
rea de Preservao Permanente
Reserva Legal
Terra Indgena
reas de Reconhecimento Internacional
Total

Extenso1

682

580
20
1282

61.875.888,683

98.954.645,004
135.248.422,77
296.078.956,45

rea Continental
do Brasil

854.546.635,67

854.546.635,67

%
7,2

11,6
15,8
34,65

Expressa em hectares. 2Apenas UCs federais. 3No inclui as RPPNs. 4No inclui 139 TIs em fase de identificao.
Em funo da sobreposio de tipologias e categorias, no pode ser considerado como extenso total de cobertura.
Fontes: Dados obtidos a partir do cruzamento de informaes disponveis no MMA/DAP (www.mma.gov.br/
index.cfm?id_estrutura=48) e no IBAMA (www.ibama.gov.br) para UCs e ARIs, e FUNAI (www.funai.gov.br) para
TIs.
5

3. CONSIDERAES SOBRE A ARTICULAO DO ATUAL

MODELO BRASILEIRO PARA REAS PROTEGIDAS E SEUS
REFLEXOS SOBRE SUA GESTO FUTURA
O SNUC, apesar do inegvel avano que proporcionou questo das
reas protegidas no Brasil, no conseguiu atingir plenamente sua pretenso inicial de
criao de um sistema que pudesse integrar, por meio de um nico instrumento, a
criao e gesto das distintas tipologias existentes no pas. Se, por um lado, ele tem o
mrito de racionalizar e otimizar em parte esta questo, ele tambm aprofundou a
diviso existente entre as diferentes tipologias de reas protegidas que ficaram excludas
do seu texto.
Ao consolidar, mesmo que no intencionalmente, as Unidades de Conservao
como tipologia dotada de maior visibilidade e expresso, e dot-las de instrumentos mais
concretos de gesto, as outras tipologias que ainda continuaram a existir mesmo aps a
criao do SNUC as APPs, as RLs, as TIs e as ARIs continuaram relegadas aos mesmos
problemas histricos de gesto e, mais grave, no dispondo de instrumentos de integrao
e articulao com as aes previstas para as Unidades de Conservao.
Um segundo aspecto, nesse caso extremamente positivo, no processo de
gestao e instituio do SNUC, foi sua capacidade de reconhecer que as aes s
teriam maior efetividade se estas fossem organizadas de forma integrada e sistemtica.
O tempo relativamente longo empreendido at sua efetiva concretizao, contudo,
no desmerece a originalidade e o avano da proposta. Pelo contrrio, s evidencia as
dificuldades existentes neste campo em virtude das disputas cada vez mais acirradas
entre os diferentes grupos que atuam ou tm interesse nesta rea no Brasil. Tal fato
pode tambm ser inegavelmente constatado no debate que se arrasta h anos no
Congresso Nacional com relao reviso do Cdigo Florestal.

59

Ambiente & Sociedade Vol. IX n. 1 jan./jun. 2006

No entanto, apenas a existncia dos instrumentos, do sistema e das

instituies responsveis no garante sua efetividade ou eficincia. Para tal, mecanismos
mais slidos e perenes de planejamento e financiamento se fazem necessrios. A falta
de planejamento de longo prazo e o aporte de recursos tm sido os principais gargalos
na consolidao das reas protegidas brasileiras. Boa parte deste problema advm da
fraca tradio brasileira de estabelecer polticas e/ou planos de ao que sejam capazes
de trabalhar com cenrios desejados, porm realistas, no planejamento desta questo.
Esforos no sentido de construir uma agenda que traga para o centro dos
debates e das aes as reas protegidas e no mais apenas as Unidades de Conservao,
uma distoro recente do modelo brasileiro, como j discutido, incluem a construo
de uma Poltica e de um Plano Nacional de reas Protegidas, num processo liderado
pela Diretoria de reas Protegidas do MMA a partir de 2003 (FERREIRA, 2004;
BARROS, 2004). Boas partes dessas aes tm sido estimuladas:
de maneira negativa: a) pela falncia da gesto de reas territorialmente
extensas, como as APPs, que no dispem de uma estratgia concreta
e para onde o desmatamento tem conquistado maior terreno nos ltimos
anos; b) pelos conflitos e tenses ainda existentes nas reas de contato
entre Unidades de Conservao, terras indgenas e terras devolutas
passveis de grilagem e especulao;
de maneira positiva: a) pela agenda discutida e estabelecida pele
Acordo de Durban, durante o V Congresso Mundial de Parques em
2003; b) pelo Plano de Trabalho sobre reas Protegidas da CDB,
aprovado durante a COP7 na Malsia, em 2004.
Da mesma forma, preciso ainda estabelecer com maior preciso a
integrao das reas protegidas com as diversas escalas de planejamento e gesto do
territrio, hoje formalmente identificadas atravs dos mosaicos e dos corredores
ecolgicos. O prprio SNUC reconhece e consagra em seu texto a importncia dessas
ferramentas para o processo de gesto das reas protegidas, porm, na prtica, as
experincias e os resultados so ainda muito pouco numerosos e bem avaliados.
Todas essas lacunas e questes discutidas neste estudo so em grande
parte decorrentes do prprio processo de construo das reas protegidas no pas que,
em diferentes momentos polticos, como pretendemos demonstrar, procurou atender
s demandas mais imediatas do conservacionismo nacional. A culminncia deste
processo - a instituio do SNUC - entretanto, no conseguiu contemplar em definitivo
uma soluo para todos os problemas de baixa integrao e gerenciamento dessas
reas, seja por falta de consenso poltico, seja mesmo por falta de percepo mais
ampla para estes problemas poca. Qui essa mesma tenha sido sua pretenso.
Desta forma, passados cinco anos desde a sua implementao, talvez seja
oportuna e apropriada a reviso e discusso dos objetivos e resultados obtidos at o
momento sob a gesto do SNUC, de forma a colher subsdios valiosos para o
aperfeioamento da estratgia nacional para as reas protegidas. O SNUC +5 seria

60

Evoluo das tipologias e categorias de reas protegidas no Brasil RODRIGO MEDEIROS

uma oportunidade interessante para toda a sociedade, representada pelos atores e

pelas instituies envolvidas com o tema, para discutir o modelo atual a partir das
experincias concretas desenvolvidas nos ltimos cinco anos, indicando caminhos e
solues de curto, mdio e longo prazos que poderiam ser incorporadas ao processo de
gesto de reas protegidas no Brasil. Parece oportuno, da mesma forma, a necessidade
de discusso de um novo sistema mais amplo e orientado ao ordenamento das reas
protegidas no Brasil o Sistema Nacional de reas Protegidas (SNAP) cuja
instituio poderia em definitivo contribuir para a integrao das distintas tipologias,
aes e estratgias hoje em curso no pas.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
AGUIRRE, A.. Soretama Estudo sobre o parque da reserva, refgio e criao de animais
silvestres, Soretama, no municpio de Linhares, Estado do Esprito Santo. Rio de
Janeiro: Min. Agricultura-Servio de Informao Agrcola. 1951, 49p.
BAINES, S.G. As terras indgenas no Brasil e a regularizao da implantao de grandes
usinas hidreltricas e projetos de minerao na Amaznia. Braslia: UnB.2001 Mimeo.
BARRETTO FILHO, H. T. Notas para uma histria social das reas de proteo
integral no Brasil. In: RICARDO, F. (org.) Terras Indgenas e Unidades de
Conservao. So Paulo: Instituto Scioambiental. 2004, pp.53-63.
BARROS, A. C. A Construo da poltica nacional de reas protegidas fortalecendo
as estratgias de conservao, uso e repartio de benefcios da biodiversidade no
Brasil. Anais do IV Congresso Brasileiro de Unidades de Conservao, vol 2. Curitiba:
Fundao O Boticrio de Proteo Natureza & Rede Pr Unidades de
Conservao. 2004, p.177-186.
BECKER, B. K. Brasil Tordesilhas, ano 2000. Revista Territrio, Rio de Janeiro, ano
IV, n 7, 1999, p. 7-23.
BECKER, B. K. Amaznia: Insero internacional e soberania nacional. Braslia: SUDAM/
PRODEAM-PDA. 2000, 82p. mimeo
BECKER, B. K. Sntese do processo de ocupao da Amaznia. In: MMA (ORG.)
Causas e dinmica do desmatamento na Amaznia. Braslia: MMA. 2001, pp. 5-28.
BECKER, B. K. Amaznia: geopoltica na virada do III milnio. Rio de Janeiro: Ed.
Garamond. 2004, 172p.
BRASIL, 1965. Lei 4771 de 15/09/1965 que institui o novo cdigo florestal. Disponvel em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm. Acessado em 13/06/2005.
BRASIL, 1967a. Lei n5197 de 03/01/1967 que dispe sobre a proteo fauna e d outras
providncias. Disponvel em https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5197.htm.
Acessado em 20/12/2005.
BRASIL, 1967b. Decreto-Lei n289 de 28/02/1967 que cria o Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal e d outras providncias. Disponvel em https://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/del/del289.htm. Acessado em 20/12/2005.

61

Ambiente & Sociedade Vol. IX n. 1 jan./jun. 2006

BRASIL. 1975. II PND Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-79). Braslia:SEPLAN

BRASIL, 1989. Anteprojeto de Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao.
Braslia:IBAMA. 8p.
BRASIL. 2000. Lei 9985/00 que Institui o Sistema Nacional de Unidade de Conservao
da Natureza.
CARVALHO, J. A conservao da natureza e dos recursos naturais na amaznia
brasileira. In: Simpsio sobre a biota amaznica 7, 1967:1-47.
CABRAL, N. R. A. J. & SOUZA, M. P. rea de Proteo Ambiental: planejamento e
gesto de paisagens protegidas. So Carlos: Rima Editora. 2002, 154p.
CASTRO, C. A gesto florestal no Brasil colonial. Braslia: Ed. UNB, 2002.
COSTA, J. P. O. reas Protegidas. Artigo disponvel em http://www.mre.gov.br/cdbrasil/
itamaraty/web/port/meioamb/arprot/apresent/apresent.htm. Acessado em 12/06/
2003.
CUNHA, L. H. & COELHO, M. C. N. Poltica e Questo Ambiental. In: CUNHA,
S. B. & GUERRA, A. J. T. (org.). A Questo Ambiental Diferentes Abordagens
Rio de Janeiro: Ed. Bertrand Brasil, 2003. 248p.
DEAN, W. A Ferro e Fogo: A Histria da Devastao da Mata Atlntica Brasileira. So
Paulo: Cia das Letras, 2002 484p.
DIEGUES, A. C. O mito moderno da natureza intocada. So Paulo: Ed. Hucitec.2001
161p.
DRUMMOND, J.A. Devastao e preservao ambiental: os Parques Nacionais do Estado
do Rio de Janeiro. Niteri:EdUFF, 1997.
FERREIRA, I. V. Uma poltica nacional para as reas protegidas brasileiras. Anais do
IV Congresso Brasileiro de Unidades de Conservao, vol 2. Curitiba: Fundao O
Boticrio de Proteo Natureza & Rede Pr Unidades de Conservao. 2004, p.
172-176.
FUNAI. Participando do PPTAL: Projeto Integrado de Proteo s Populaes e Terras
Indgenas na Amaznia Legal. Braslia: Funai, 2000.
IBDF/FBCN. Plano do sistema de unidades de conservao do Brasil. Braslia:Min. da
Agricultura. 1979, 107 p.
IBDF/FBCN. Plano do sistema de unidades de conservao do Brasil: II Etapa. Braslia:Min.
da Agricultura. 1982, 173p.
LANGLEY, S. The system of protected areas in the United States. In: BENJAMIN,
A.H. (org.) Direito Ambiental das reas Protegidas: o regime jurdico das unidades de
conservao. Rio de Janeiro: Ed. Forense, 2001. p. 116-161.
LARRRE, C. & LARRRE, R. 1999. Comment sortir de la modernit? In: YOUNES,
C. (ed.) Ville Contre-nature. Philosophie et Architecture. Paris: La Dcouverte, p. 4766.
MEDEIROS, R. A Proteo da Natureza: das Estratgias Internacionais e Nacionais s
demandas Locais. Rio de Janeiro: UFRJ/PPG. 2003, 391p. Tese (Doutorado em
Geografia).
MEDEIROS, R. A poltica de criao de reas protegidas no Brasil: evoluo,
contradies e conflitos. Anais do IV Congresso Brasileiro de Unidades de

62

Evoluo das tipologias e categorias de reas protegidas no Brasil RODRIGO MEDEIROS

Conservao, vol 1. Curitiba: Fundao O Boticrio de Proteo Natureza &

Rede Pr Unidades de Conservao, 2004.
MEDEIROS, R.; IRVING, M.; GARAY, I. A Proteo da Natureza no Brasil: evoluo
e conflitos de um modelo em construo. RDE. Revista de Desenvolvimento
Econmico, n V, ano VI, no. 9, 2004, p. 83-93.
MEDEIROS, R. Singularidades do sistema de reas protegidas para a conservao e
uso da biodiversidade brasileira. In: GARAY, I. & BECKER, B. (orgs.) Dimenses
Humanas da Biodiversidade. Petrpolis: Editora Vozes, 2005 (no prelo).
MERCADANTE, M. A batalha do cdigo florestal: algumas lies. Palestra proferida no
4 Congresso Internacional de Direito Ambiental, Instituto o Direito por um Planeta
Verde, So Paulo, 2000. mimeo.
MERCADANTE, M. Uma dcada de debate e negociao: a histria da elaborao
da Lei do SNUC. In: BENJAMIN, A.H. (org.) Direito Ambiental das reas Protegidas.
Rio de Janeiro: Ed. Forense Universitria, 2001, p. 190-231.
MILANO, M.S. 2001. Unidades de Conservao Tcnica, Lei e tica para a
Conservao da Biodiversidade. In: In: BENJAMIN, A.H. (org.) Direito Ambiental
das reas Protegidas. Rio de Janeiro: Ed. Forense Universitria, 2001, p. 03-41.
MIRANDA, E. E. gua na natureza, na vida e no corao dos homens. So Paulo:
Campinas, 2004. Disponvel em: <http://www.aguas.cnpm.embrapa.br>. Acesso
em: 13 julho 2005.
ONF, Colbert et les Bois de Marine. Office National de Forts, 2003. Disponvel em
http://www.onf.fr/foret/dossier/berce/1_1.htm. Acessado em 19/03/2003.
PADUA, J.A. Um sopro de destruio Pensamento poltico e crtica ambiental no Brasil
escravista (1786-1888). Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2003, 318p.
RIBEIRO, W. C. A Ordem Ambiental Internacional. So Paulo: Editora Contexto, 2001,
176p.
UICN. Guidelines protected Area Management Categories. Gland: UICN, 1994.
UNESCO. Biosphere reserves : special places for people and nature. Paris:UNESCO, 2001.
WETTERBERG, G. B. 2004. The concept of protected area system based on pleistocene
refuges. In:. MILANO, M. et al (Orgs). Unidades de Conservao: Atualidades e
tendncias. Curitiba: Editora Fundao O Boticrio de Proteo Natureza, 2004,
p.76-91.
WIEDMANN, S.M.P. As Reservas Particulares do Patrimnio Natural. In: Anais do I
Congresso Brasileiro de Unidades de Conservao. Curitiba:Universidade Livre do
Meio Ambiente, 1997, p.3-14.

63

Ambiente & Sociedade Vol. IX n. 1 jan./jun. 2006

NOTAS
1. O Estados Unidos pode ser considerado o bero onde nasceram os Parques Nacionais. O Parque Nacional de
Yellowstone, em 1872, foi o primeiro de uma srie a ser implementado em territrio norte-americano por meio de
uma poltica que ficou conhecida como proteo da wilderness, ou seja, de uma natureza selvagem e intocada
(DIEGUES, 2001, LANGLEY, 2001; MILANO, 2001)
2. Decreto Estadual n 335, de 10 de fevereiro de 1896. Atualmente denominado de Parque Estadual Alberto
Lefgren, sede do Instituto Florestal de So Paulo.
3. At 1910, no somente os Estados Unidos, mas tambm Canad (1885), Nova Zelndia (1894), Austrlia (1898),
frica do Sul (1898), Mxico (1898) e Argentina (1903) j haviam criados Parques Nacionais (MEDEIROS,
2003).
4. fundamental sublinhar neste momento que os termos tipologia e categoria tal como definidos e utilizados
ao longo deste trabalho indicam to somente uma organizao hierarquizada da criao de reas protegidas no
Brasil. Neste caso, uma tipologia expressa um tipo nico e exclusivo de rea protegida legalmente previstas ou
reconhecidas pelo poder pblico (por exemplo, unidade de conservao ou reserva legal), enquanto uma categoria
indica as subdivises ou nveis inferiores de classificao de uma dada tipologia (por exemplo, a tipologia
unidade de conservao composta por vrias categorias como APA, Reserva Biolgica etc). Como veremos,
este critrio no rgido, pois foi comum no sistema brasileiro que uma determinada tipologia se tornasse
categoria e vice-e-versa medida que os instrumentos se modificavam e se substituam.
5. O grifo indica as diferentes categorias que estavam previstas para cada tipologia estabelecida pelo Cdigo
Florestal.
6. Decreto-Lei n 794 de 19/10/1938.
7. Decreto-Lei n 1210 de 12/04/1939, substitudo definitivamente pelo decreto-lei n5894 de 20/10/1943.
8. Uma expresso concreta desse fato atestada pelo significativo nmero de tratados e convenes internacionais
das quais o Brasil se torna signatrio mais de 20 at a dcada de 70 (MEDEIROS, 2003).
9. Lei n6902 de 27/04/1981
10. Decreto n89336, de 31/01/1984
11. a criao das RPPNs de fato representou a consolidao de iniciativas anteriores que com pouco sucesso
tentaram estabelecer reas protegidas privadas - os chamados Refgios Particulares de Animais Nativos,
institudo em 1977 pelo IBDF, e, posteriormente, as Reservas Particulares de Fauna e Flora criadas pelo
IBAMA em 1988, em substituio a anterior. Mais detalhes podem ser obtidos em WIEDMANN, 1997.
12. Lei n5371 de 05/12/1967
13. Lei n6001 de 19/12/1973
14. incluindo a Reserva da Biosfera do Cinturo Verde de SP
15. e isto pode ser evidenciado por meio de uma srie de mecanismos e instrumentos positivos previstos em seu texto,
entre eles, o que garante a participao da sociedade nas fases de criao e gesto das Unidades de Conservao
e a possibilidade de, no futuro, outras novas categorias serem criadas em todas as esferas de governo.
16. Este assunto pode ser visto em mais detalhes em MERCADANTE (2000), GUILLAUMON (2000), e MEDEIROS
(2003).

64

Ambiente & Sociedade Vol. IX n. 1 jan./jun. 2006

RODRIGO MEDEIROS

EVOLUO DAS TIPOLOGIAS E CATEGORIAS DE REAS

PROTEGIDAS NO BRASIL
Resumo
As reas protegidas so importante instrumento de conservao dos
recursos naturais. Elas comearam a ser territorialmente demarcadas no Brasil nos
anos 30 e, desde ento, passaram por longo processo de amadurecimento que levou
criao de distintas tipologias e categorias. Este trabalho visa analisar a evoluo
dessas reas no Brasil, buscando compreender sua lgica de criao e a insero nos
principais contextos polticos nacionais e internacionais. Discutem-se ainda aspectos
relativos gesto do sistema atual.
Palavras-chave: reas protegidas - unidades de conservao - poltica
ambiental

EVOLUTION OF TYPOLOGIES AND CATEGORIES OF

PROTECTED AREAS IN BRAZIL
Abstract
Protected areas are an important instrument for the conservation of
natural resources. They were firstly demarcated in Brazil in the 1930s and, since then,
they went through a long process of evolution resulting in the creation of a series of
distinct typologies and categories of protected areas. The present study aims to analyze
the evolution of these categories of protected areas in Brazil, in order to evaluate the
logic behind their creation as well as their insertion in the main national and
international political contexts. Aspects related to the management of the actual
system are also herein discussed.
Keywords: Protected Areas - Conservation Unities - environmental policy