Evoluo da administrao pblica no Brasil e tendncias de

novos modelos organizacionais

SILVA, Adival do Carmo ()

RESUMO

Na evoluo da gesto pblica no Brasil tivemos trs fases: a administrao

patrimonialista, a administrao burocrtica e a administrao gerencial. Esses
modelos de administrao evoluram ao longo do histrico poltico-social brasileiro sem
que nenhuma dessas tenha sido totalmente desconsiderada. O objetivo do presente
artigo apresentar a evoluo dos modelos de gesto pblica, considerando esses trs
modelos bsicos, mas tambm apresentando um breve relato da Reforma do Estado
1995. Para tanto, o artigo foi elaborado a partir de um levantamento das caractersticas
de cada perodo de gesto mencionado e tambm apresenta conceito e ideais sobre a
nova gesto pblica.
Palavras-chave: gesto pblica, administrao pblica, Plano de reforma do Governo.

ABSTRACT

In the evolution of public administration in Brazil had three phases: the patrimonial
administration, bureaucratic administration and management administration. These
management models have evolved over the Brazilian political history-social without
any of these have been completely disregarded. The aim of this paper is to present the
evolution of public management models, considering these three basic models, but also
presenting a brief account of the State Reform - 1995. To this end, the article was drawn
from a survey of the characteristics of each management period mentioned and also
introduces the concept and ideals of the new public management.
Keywords: public management, public administration, government reform plan.

_____________________________________________________________________
(1)

Adival do Carmo Silva

Ps-graduando em Gesto Pblica com nfase em Licitaes e Contratos ICE Cuiab - 2013
adivalcs@yahoo.com.br

1- INTRODUO
A Administrao Pblica pode ser entendida com um conjunto de rgos e de
servidores que, mantidos com recursos pblicos, so encarregados de decidir e
implementar as normas necessrias ao bem-estar social e das aes necessrias gesto
da coisa pblica. Dessa forma, a evoluo da administrao pblica um processo de
aperfeioamento dos servios prestados pelo Estado populao e essa pode ser
representada por trs modelos: administrao pblica patrimonial, administrao
pblica burocrtica e administrao pblica gerencial. Nesses modelos, o objetivo
suprir uma deficincia do modelo anterior, introduzindo novos conceitos ou mudando
conceitos ineficientes ou nocivos ao aparelhamento do Estado.
O presente artigo resultado de breve pesquisa bibliogrfica e tem por objetivo
mostrar o conceito de cada modelo de gesto pblica utilizado no Brasil assim como a
tendncia da Nova Gesto Pblica. Alm disso, o artigo tambm descreve o ambiente
no qual foi concebido o Plano Diretor de Reforma do Estado (1995).
Dessa forma, a primeira parte do artigo enfoca a evoluo histrica no que diz
respeito aos modelos de gesto pblica, na sequencia, relata-se tendncias da nova
gesto pblica. Na terceira etapa ser apresentada breve contextualizao sobre o plano
de reforma do Estado.

2 MODELOS DE GESTO PBLICA

Pode-se definir modelo de gesto pblica como sendo o conjunto de mtodos

administrativos executados pela direo de uma organizao para atingir seus objetivos
traados. Assim, esses mtodos administrativos tendem a se modificar de acordo com
cada organizao, amarrado s metas e objetivos traados. Conceitualmente, os modelos
de gesto pblica, j aplicados no Brasil, classificam-se em patrimonialista, burocrtico
e gerencialista. Esse ltimo pode ser entendido tambm como a nova administrao
pblica.
Dessa forma, os modelos apresentados buscaram ao longo da histria se
aperfeioar de acordo com as novas situaes e pelas deficincias e necessidades que os
modelos anteriores deixavam.

2.1. - ADMINISTRAO PATRIMONIALISTA

A administrao pblica patrimonialista tpica dos Estados absolutistas

europeus do sculo XVIII, onde o Estado a extenso do poder do administrador
pblico e os seus servidores eram vistos como nobres que recebiam este ttulo por
indicaes do governante. Essas indicaes eram feitas como prova de gratido e
tambm como estratgia para defesa de seus interesses. Na viso patrimonialista a viso
de que a gesto pblica deveria servir a populao para satisfazer ou dar condies para
que suas necessidades fossem atendidas era antagnica, ou seja, entendia-se que o
Estado era uma entidade que deveria ter suas necessidades satisfeitas por meio do
trabalho dos seus governados. Os governantes consideraram o Estado como seu
patrimnio, havendo uma total confuso entre o que pblico e o que privado. Como
consequncia desse pensamento, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse
tipo de administrao. Com o advento da Revoluo Francesa, os ideais democrticos
passaram a pressionar para que haja uma administrao pblica profissionalizada,
atendendo os princpios constitucionais como isonomia, moralidade, publicidade, entre
outros. Junto com o esse movimento e com o crescimento do pensamento capitalista a
sociedade e o mercado se distinguiram do Estado. a partir dessa juno que a
administrao patrimonialista torna-se um modelo ineficiente e inaceitvel.

2.2. - ADMINISTRAO PBLICA BUROCRTICA

Com o capitalismo industrial e as democracias, que surgem no sculo XIX a

administrao patrimonialista torna impraticvel, pois primordial para o capitalismo a
seco entre o Estado e o mercado e a democracia s pode existir quando a sociedade
distingue-se do Estado, controlando-o. Surge ento a necessidade de desenvolver um
tipo de administrao que separasse o pblico do privado. Dessa forma, a administrao
pblica burocrtica foi adotada para suprir a administrao patrimonialista, onde o
patrimnio pblico e o privado tinham sua utilizao distorcida e embaraada. Ela surge
tambm para repreender a corrupo e o nepotismo, caractersticas do modelo anterior.
A administrao burocrtica tem por princpios: a impessoalidade, a hierarquia
funcional, a ideia de carreira pblica e a profissionalizao do servidor. Pelo
histrico nepotista e corrupto do outro modelo, os controles so rgidos e prvios

em todos os processos, como na contratao de servidores, nas contrataes de produtos

e servios e em todo o atendimento da populao.
Entre as principais crticas administrao pblica burocrtica pode-se citar a
separao do Estado e sociedade, pelo fato de os funcionrios se concentrarem no
controle e na garantia do poder do Estado. O modelo burocrtico est presente na
Constituio de 1988 e em todo o sistema do direito administrativo brasileiro. Ele est
baseado no formalismo e na presena constante de normas e rigidez de procedimentos.
Um dos motivos da adoo desse modelo seria porque era uma alternativa muito
superior administrao patrimonialista do Estado. Entretanto a hiptese de eficincia
em que se baseava no se revelou autntico, pois se constatou que no garantia nem
rapidez, nem boa qualidade nem custo baixo para os servios prestados ao pblico. Na
verdade, a administrao burocrtica cara, lenta, autorreferida e pouco ou nada
orientada para o atendimento das demandas dos cidados.

2.3. - ADMINISTRAO GERENCIAL

Principalmente aps as duas guerras mundiais do Sculo XX, o Estado se viu na

obrigao de se reerguer poltica, econmica e socialmente. A partir de ento surge o
Estado Social, que tinha como deveres, o acesso da populao educao, moradia,
sade etc. Com esses novos deveres aumentou o nmero de pessoas que realizavam seu
trabalho. Nessa mesma poca pensamentos neoliberalistas propuseram que a economia
e o mercado tinham suas prprias regras. Com o passar do tempo esses pensamentos
ganharam fora, principalmente aps a queda do muro de Berlim e o Consenso de
Washington, no ano de 1991. A partir de ento o conceito de aparelho de estado foi
sendo evoluda para o modelo gerencial.
Pode-se dizer que a necessidade de uma administrao pblica gerencial
decorreu de problemas no s de crescimento e mudana nas necessidades e exigncias
da populao como tambm as duvidas a respeito da legitimidade da burocracia perante
as demandas da cidadania. Dessa forma, a administrao pblica gerencial se apresenta
como corretor para esses sintomas emblemticos da burocracia. O foco da
administrao gerencial o aumento da qualidade dos servios e a reduo dos custos.
Prope

tambm

desenvolvimento

de

uma cultura gerencial nas organizaes,

orientada para resultados e o aumento da governana do Estado, ou seja, da

sua capacidade de gerenciar com

efetividade

eficincia. O

cidado passa de

plateia/executores para atora/parte do Estado. No entanto, o gerencialismo no o

antnimo da burocracia, pois a primeira apoia-se na segunda conservando os seus
princpios bsicos (admisso de pessoal segundo critrios rgidos, a meritocracia na
carreira pblica).
Podem-se citar como principais diferenas entre a era burocrtica e a era
gerencial que a primeira concentra-se no processo e autorreferente enquanto que a
segunda orienta-se nos resultados e orientada para os cidados.

Alm dos acontecimentos polticos internacionais e nacionais ocorridos

deve se dedicar essas transformaes da mudana de conscincia dos cidados, onde a
sociedade j no reconhecia a administrao burocrtica como autossuficiente para
atender s demandas que a sociedade civil apresentava aos governos, bem como de que
suas exigncias, ao Estado, eram muito superiores ao ofertado.

Hoje em dia, o modelo gerencial vem cada vez mais se consolidando em

virtude

das

mudanas

ocorridas

da reduo da mquina estatal, da

reduo

nas
de

estruturas
custos,

da

organizacionais,
descentralizao

dos servios pblicos, da criao das agncias reguladoras para zelar pela adequada
prestao dos servios e pela busca pela padronizao dos processos para otimizao
de tempo e recursos, etc.

3 - A NOVA GESTO PBLICA

Como visto anteriormente, os trs modelos de gesto pblica

apresentados no foram totalmente descartados, havendo o aperfeioamento dos
mtodos eficazes e descarte dos mtodos ineficazes. As crticas mais conexas realizadas
ao modelo gerencial no dizem respeito volta ao modelo burocrtico, mas sim a
correo do managerialism (gerencialismo puro) no sentido de incorporar novos
significados. A busca somente pela eficcia pode, se levada s ltimas consequncias,
retardar e atrapalhar seriamente o gerente pblico.
Dessa forma surge uma tendncia que agrega um conjunto de importantes idias
sobre a temtica Nova Gesto pblica. No gerencialismo j havia o foco na busca de
instrumentos para melhorar os processos administrativos. A nova gesto pblica supe

uma significativa mudana de perspectiva sobre a maneira de alcanar resultados no

mbito pblico servindo como celeiro de orientaes, mtodos e diversas tcnicas. Uma
das formas de buscar esse aperfeioamento atravs da transio da lgica do
planejamento que prevalece o conceito de plano e da racionalidade para a lgica da
estratgia onde prevalece a montagem de cenrios que permitam flexibilidade
necessria para eventuais mudanas do planejamento pblico.
Este modelo visa contribuir de forma significativa para o aumento da igualdade
no acesso aos servios pblicos, requer o planejamento estratgico das aes a serem
desenvolvidas pelo poder pblico, maior autonomia gerencial, elaborao de
indicadores de desempenho e, sobretudo, a avaliao dos resultados obtidos. Alm
disso, a sociedade passa a atuar como observadora da utilizao dos recursos de forma
transparente introduzindo os cidados no debate pblico, com o objetivo de garantir que
os direitos da coletividade se faam valer.
4 O PLANO DE REFORMA DO ESTADO

A crise do Brasil, iniciada nos anos 1980 e agravada na dcada de 1990, levou
busca de novas solues, pois o ambiente estava marcado por crises fiscal, social e de
gesto das Polticas Pblicas desafios e contradies centradas num regime de altssima
inflao e incertezas quanto conduo poltica que seria tomada para uma nova
tentativa de descimento desse fenmeno econmico. Dessa forma torna-se
imprescindvel repensar o modelo de interveno do Estado na economia.
Nesse perodo, pensadores comeam a discutir um novo papel do Estado,
segundo o qual este deixaria de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento
econmico e social por meio da produo de servios e passaria a ser o regulador e
induzidor do desenvolvimento. Anlogo a esse processo, a nova Constituio Federal
brasileira de 1988 motivou um processo de padronizao dos procedimentos.
Em 1995 foi lanado o Plano Diretor da Reforma do Estado que com o envio
para o Congresso Nacional da emenda da administrao pblica se transformou em
1998 na Emenda 19. Nos primeiros quatro anos do governo Fernando Henrique Cardoso
a reforma foi executada ao nvel federal, no MARE - Ministrio da Administrao
Federal e Reforma do Estado. Aps esses quatro primeiros anos, a gesto passou para o
Ministrio do Planejamento e Gesto. Com a reforma de sua gesto pblica, o Brasil
tornou se o primeiro pas em desenvolvimento com essa iniciativa. importante

ressaltar que desde que a Reforma da Gesto Pblica foi implantada, a mesma vem
avanando no pas.
Um dos objetivos da Reforma da Gesto Pblica de 1995 contribuir para a
formao um Estado mais forte e eficiente. Ela compreende trs dimenses: uma
voltada descentralizao da estrutura organizacional do aparelho do Estado, uma
segunda, definida pela maior autonomia e a introduo de trs novas formas de
responsabilizao dos gestores a administrao por resultados, a competio
administrada por excelncia, e o controle e a terceira e ltima na dimenso cultural
visando maior cofiana dos governados em relao aos gestores pblicos.

5 - CONCLUSO

Mesmo no sendo concebido de forma organizada, o patrimonialismo, foi o

primeiro modelo de administrao do estado brasileiro.

Nesse modelo no havia

distino dos bens pblicos e dos privados. J o modelo burocrtico surgiu da

desorganizao do estado na prestao de servios pblicos aliados corrupo e ao
nepotismo. A era burocrtica tem extrema importncia na constituio da administrao
pblica brasileira, mas como a principal preocupao era no controle visando combater
sintomas da era patrimonialista, este tipo de administrao pode ter se voltado somente
para o Estado, preocupando-se somente em manter o controle perdendo dessa forma seu
verdadeiro significado perante a sociedade.
A partir da segunda metade do sculo o mundo passou por drsticas mudanas
que clamaram por mudanas tambm na forma de gesto onde surgiu a gesto publica
gerencial. O modelo gerencial no um modelo de gesto fechado, pois vem sofrendo
mudanas e adaptaes nos pais que originaram esse modelo. J no Brasil cuja estrutura
administrativa brasileira influenciada parcialmente pelo Direito Administrativo ibrico
e francs procede em uma rigidez organizacional maior. Por outro lado, a influncia
americana advinda do modelo presidencialista, resulta em um maior grau de
flexibilidade e politizao do nosso sistema administrativo. Por sua vez, a Constituio
de 1988, tornou a legislao muito mais rgida em relao burocracia. Somente com a
implantao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) em 1995
que houve uma reestruturao das bases do projeto governamental brasileiro buscando
inovar o modelo de Administrao Pblica.

Essa reforma no desprezou as

caractersticas patrimonialistas e clientelistas ainda existentes, porm avanou no que

diz respeito a ter uma administrao mais autnoma e mais responsabilizada perante a
sociedade.
Pode-se apontar que cada modelo de gesto teve a sua contribuio para o atual
modelo de gesto brasileiro. O PDRAE tambm teve importante papel nesse novo
advento. Vale lembrar que nenhum modelo foi totalmente desprezado e sim
aperfeioado, como o caso da Nova Gesto Pblica que visa assim como a gesto
gerencial a gesto orientada para resultados, porem na vertente da transparncia, do
fazer mais com menos e na adoo dos indicadores de desempenho.

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