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Intervenção Do Estado Na Propriedade Privada
Intervenção Do Estado Na Propriedade Privada
INTRODUO:
O presente foi escrito com o intuito de prover ao leitor uma anlise apurada do
Graduado em Direito pelo Centro Universitrio Dr. Edmundo Ulson UNAR em 2012.
Advogado.tfnogueira@hotmail.com
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Especialista em Direito do Estado, especialista em Direito Ambiental e Urbanstico e Professor do
Curso de Direito do UNAR.franciscorafa@aasp.org.br
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Estado em si, no mundo moderno e suas vicissitudes ao longo do tempo. No sculo XIX,
dominava o chamado Estado Liberal, com sua doutrina do laissez faire3 garantia a no
ingerncia do Estado nas relaes particulares e permitia que enormes abismos sociais fossem
criados, desaguando em inevitveis conflitos. Logo aps surgiu o Estado do Bem-estar Social
(Welfare State4) onde o Estado passa a atuar mais ativamente, empregando seu poder para
eliminar as desigualdades sociais. (CARVALHO FILHO, 2009)
Ao chegarmos no Estado Contemporneo, verifica-se uma nova postura do Estado,
abarcando agora uma conduta social que tem por objetivos principais a prestao e servios
fundamentais e a proteo da sociedade como um todo, e para isso precisou imiscuir-se nas
relaes privadas. Tal o dilema moderno, visando garantir a supremacia do interesse pblico
sobre o privado, o Estado necessita restringir certos direitos fundamentais visando o
interesse pblico, da a necessidade de termos a interveno do Estado nos Estados-membros,
na Economia e na propriedade privada. (CARVALHO FILHO, 2009)
Portanto pode-se verificar que o conceito de interveno surgiu da necessidade de uma
interferncia estatal mais contundente nas relaes privadas, colocando o Estado no centro das
relaes entre os particulares, seno vejamos:
Segundo Meirelles (2009) a interveno na propriedade trata-se ato do Poder Pblico
que, visando garantir o interesse da coletividade retira a propriedade de um particular ou
restringe seu direito, tendo sempre por objetivo o interesse pblico.
J Arajo (2010) admite que as restries a propriedade privada pelo Poder Pblico
podem restringir, limitar e at mesmo extinguir a propriedade, porm, tal possibilidade
somente se verifica quando presentes os interesses da coletividade que se manifestam atravs
do Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Privado.
Pelo exposto v-se que ao longo dos anos o direito de propriedade est mitigado,
relativizado, perdendo seu carter absoluto de outrora, cedendo espao s necessidades
Laissez-faire: hoje expresso-smbolo do liberalismo econmico, na verso mais pura de capitalismo de que o
mercado deve funcionar livremente, sem interferncia. Esta filosofia tornou-se dominante nos Estados Unidos e
nos pases ricos da Europa durante o final do sculo XIX at o incio do sculo XX.
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Estado de bem-estar social (em ingls: Welfare State), tambm conhecido como Estado-providncia, um tipo
de organizao poltica e econmica que coloca o Estado como agente da promoo (protetor e defensor) social e
organizador da economia. Nesta orientao, o Estado o agente regulamentador de toda vida e sade social,
poltica e econmica do pas em parceria com sindicatos e empresas privadas, em nveis diferentes, de acordo
com o pas em questo. Cabe ao Estado do bem-estar social garantir servios pblicos e proteo populao.
Mater et Magistra (em portugus: Me e Mestra) uma Carta-Encclica do Papa Joo XXIII sobre a recente
evoluo da Questo Social luz da Doutrina Crist. Foi publicada em 15 de maio de 1961, no septuagsimo
aniversrio da Encclica Rerum Novarum e no terceiro ano do pontificado de Joo XXIII.
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nacional." (MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, p. 605,
2009.)
Com vistas a garantir o chamado bem-estar social o Poder Pblico pode intervir na
propriedade privada e no poder econmico, desde que tal interveno se atente as normas e
princpios do Direito Administrativo, dentre eles, principalmente o da legalidade e o da
supremacia do interesse pblico sobre o particular. (MEIRELLES, 2009)
MODALIDADES DE INTERVENO
Carvalho Filho (2009) em sua obra admite dois tipos bsicos de interveno do Estado
Por sua vez o mestre Hely Lopes Meirelles (2009) define como sendo limitao, nada
mais do que uma expresso da soberania do Estado sobre pessoas e coisas existentes em seu
territrio com objetivo de condicionar as atividades privadas adequando ao bem-estar social
da coletividade.
3.1.2 Caractersticas:
3.1.2.1 Generalidade da Limitao
Segundo Carvalho Filho (2009) as limitaes possuem carter geral e abstrato,
destinado a propriedades indeterminadas obrigaes positivas, negativas ou permissivas.
No mesmo sentido defende Di Pietro (2009, p. 131) que as limitaes decorrem de
normas gerais e abstratas, que se dirigem a pessoas indeterminadas com o fim de satisfazer
interesses coletivos abstratamente considerados.
E com fim de arremate, as limitaes devem ser gratuitas e destinadas a propriedades
indeterminadas, determinveis apenas no momento de sua aplicao. Se, porventura a
limitao for especfica para uma propriedade, esta no ser limitao e sim servido ou
desapropriao, conforme o grau de intensidade da restrio. (MEIRELLES, 2009).
Carvalho Filho (2009) indica que a obrigao positiva aquela que impe aos
proprietrios uma obrigao, como, por exemplo, a limpeza de terrenos e o parcelamento e
edificao compulsrios. J as obrigaes negativas, consiste na proibio de construir
edifcios acima de determinada altura, conhecido como gabarito de prdio.E por sua vez
temos as obrigaes permissivas, aquelas em que o proprietrio obrigado a tolerar a ao
administrativa, sendo o exemplo mais comuns as vistorias em elevadores e vigilncia
sanitria.
Alexandre Mazza (2011) afirma que a servido um direito real pblico sobre a
propriedade alheia que cria restries ao uso do particular, mas que, diferentemente da
desapropriao no altera a propriedade do bem.
J Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009) define servido como sendo um direito real
de uso e gozo institudo sobre determinado imvel tendo por objetivo uma funo social nesta
instituio, visando sempre o interesse da coletividade.
Para Hely Lopes Meirelles (2009) a servido um nus real imposto pela
Administrao Pblica e uma propriedade particular visando a preservao de obras, servios
pblicos, ou seja, baseada em uma finalidade pblica.
E nas exatas palavras de Carvalho Filho (2009, p. 740) "Servido administrativa o
direito real pblico que autoriza o Poder Pblico a usar a propriedade imvel para permitir a
execuo de obras e servios de interesse coletivo."
A doutrina unvoca acerca da definio de servido administrativa.
3.2.2 Caractersticas
3.2.2.1 Elementos das servides
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009), os elementos comuns das servides
(pblicas ou privadas) so:
I. Natureza de direito real sobre coisa alheia; II. A situao do sujeito em que se
encontra a coisa serviente em relao a coisa dominante ou uma pessoa; III. O contedo da
servido sempre uma utilidade inerente a coisa serviente, que d ao titular do direito real o
direito de usar, ou de gozar ou, ainda, o de extrair determinados produtos, como gua.
No mesmo sentido, Carvalho Filho (2009) dispe que as servides, tanto as pblicas
quanto as privadas tratam-se de direito real e as pblicas so institudas pelo Estado para
favorecer a coletividade, o ncleo do instituto porm o mesmo, isto Cdigo Civil (arts.
1378 a 1.389), sendo elementos bsicos:
I. A servido imposta sobre um prdio em favor de outro, pertencente a diverso dono
que dever arcar com a servido; II. Este dono sujeito a servido (prdio serviente) se obriga
a tolerar o uso imposto pelo prdio dominante; III. Porm na servido administrativa temos a
preponderncia do interesse pblico sobre o privado; IV. E a servido administrativa est
sujeita as regras do direito pblico.
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Discorda totalmente Hely Lopes Meirelles (2009), pois devido ao fato da servido ser
um nus real, este s se efetiva com o registro para ser imposto contra terceiros, conforme
expressamente elenca o artigo 167, I, item 6 da Lei de Registros Pblicos.6
J Maral Justen Filho (2009) defende a posio de Alexandre Mazza acerca da
desnecessidade de registro das servides, para o autor a simples edio do ato administrativo
j suficiente para produzir a servido e continua o ilustre autor Um caso de servido
administrativa consiste na passagem de fios de energia eltrica sobre uma propriedade
privada. A constituio dessa servido no depende de inscrio no registro imobilirio, mas
basta a edio do ato administrativo adequado." (JUSTEN FILHO, Maral, Curso de Direito
Administrativo, p. 517, 2009.)
Art. 167 - No Registro de Imveis, alm da matrcula, sero feitos. I - o registro: item 6) das servides em
geral;
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cf. acrdos in RT 404:212, 406:272, 389:127, 391:130; tambm jurisprudncia citada por Ronaldo de
Albuquerque, 1987:139
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Requisio a modalidade de interveno estatal atravs da qual o Estado utiliza
bens mveis, imveis e servios particulares em situao de perigo pblico
iminente. Anteriormente, a requisio era instituto que s tinha aplicao em
situao de guerra ou de movimentos graves de origem poltica. Hoje, ingressou no
Direito Administrativo, servindo para fins militares e civis. H, portanto, dois tipos
de requisio: a requisio civil e a requisio militar. (CARVALO FILHO, Jos
dos Santos, Manual de Direito Administrativo, p. 747, 2009.)
J Meirelles (2009) define requisio como a utilizao por parte do Estado de bens ou
servios particulares quando da iminncia de perigo. A indenizao se houver ser ulterior,
priorizando-se as necessidades coletivas emergenciais. Possui como fundamento jurdico o
art. 5, inciso XXV da CF, que autoriza o uso da propriedade particular, na iminncia de
perigo pblico, pelas autoridades competentes.
Para Justen Filho (2009) a requisio consiste numa espcie ocupao temporria de
bens consumveis, para o autor a requisio ser de bens mveis e consumveis necessrios
para conter uma situao de perigo.
3.3.2 Caractersticas
A requisio possui as seguintes caractersticas:
I. Utilizao transitria; II. Gratuita; III. Compulsria; IV Discricionria; V.
Autoexecutvel
E continua o autor elencando alguns exemplos de requisio: 1) de escada para
combater incndio, 2) veculo para a perseguio de criminoso, 3) barco para salvamento, 4)
terreno para socorrer vtimas de acidente. (MAZZA, Alexandre, Manual de Direito
Administrativo, 2011.)
A requisio caracteriza-se por ser um procedimento unilateral e autoexecutrio pois
independe de consentimento do Judicirio, visto que, na hiptese verificar-se a situao de
perigo presente, por tal motivo a indenizao, em caso de dano, ser posterior. (DI PIETRO,
2009).
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Somente a Unio pode legislar acerca de requisio, conforme disposto no art. 22, III
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da CF . Porm, tais normas so de cunho genrico, cabendo a cada ente federativo editar seus
atos conforme a situao de perigo concreta. o que podemos ao analisarmos a seguinte
jurisprudncia:
Municpio - Estado de calamidade pblica - Requisio de bens particulares.
No caso de estado de calamidade pblica reconhecido por decreto municipal, h
possibilidade de requisio de bens particulares assegurada pela CF - art. 5, XXV -,
j que o interesse pblico se sobrepe ao privado em situaes de iminente perigo
para a comunidade, ensejando a requisio de bens, sem pagamento pela utilizao
dos mesmo, salvo se houver dano. AI n 99.001.1197, 17 CCv, unn., Rel. Des.
FABRICIO PAULO BANDEIRA FILHO, julg. em 10/3/1999 (apud ADCOAS
8176190).
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre: III - requisies civis e militares, em caso de iminente
perigo e em tempo de guerra.
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3.4.2 Caractersticas
A ocupao temporria, de acordo com Alexandre Mazza (2009) possui as seguintes
caractersticas:
I. Utilizao discricionria por parte do Poder Pblico; II. Autoexecutabilidade da
ocupao, dispensando a aquiescncia do Poder Judicirio; III. Remunerada depende de
anlise do caso concreto para determinar se houve dano ao particular; IV. Gratuita se no se
verificar a ocorrncia de um dano especfico; V. Transitria a ocupao dura enquanto durar
a situao que a gerou, se a obra terminar e o Poder Pblico no retirar os maquinrios da
propriedade do particular, tal fato gera direito a uma indenizao.
Art. 36. permitida a ocupao temporria, que ser indenizada, afinal, por ao prpria, de terrenos no
edificados, vizinhos s obras e necessrios sua realizao.
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dano. Segundo Justen Filho(2009) tal disposio autoriza tanto a ocupao temporria de
bens, quanto sua requisio temporria.
J Carvalho Filho(2009) demonstra que o instituto da ocupao temporria possui um
fundamento especfico que o art. 36, do Decreto-lei 3.365/41 que dispe: permitida a
ocupao temporria, que ser indenizada, afinal, por ao prpria, de terrenos noedificados vizinhos s obras e necessrios sua realizao.
3.5 TOMBAMENTO
3.5.1 Definio
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No mesmo sentido, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009) sustenta que a origem do
vocbulo tombar proveniente do direito portugus, cujo significado significa registrar,
inventariar, inscrever nos arquivos do reino que sero guardados na Torre do Tombo.
Ainda complementa a autora, dizendo que todo bem tombado deve ser registrado o
Livro do Tombo e a partir desse momento o bem passa a ser considerado bem de interesse
pblico motivo pelo qual ao particular so impostas restries que visam a preservao de tal
patrimnio. (DI PIETRO, 2009)
3.5.2 Caractersticas
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3.5.2.1 Fundamentos
Segundo Alexandre Mazza (2011) o fundamento genrico do tombamento est
previsto no artigo 216, 1 da Constituio Federal: O Poder Pblico, com a colaborao da
comunidade, promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios,
registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e
preservao
Ainda parafraseando o autor, o fundamento infraconstitucional do tombamento est
previsto no Decreto-Lei n. 25/37, que prev duas espcies de tombamento, o compulsrio e o
voluntrio.(MAZZA, 2011)
No mesmo sentido prev Maria Sylvia Zanela Di Pietro ao dispor ainda que pelo 1
do artigo 216, o Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o
patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrio, registro, vigilncia, tombamento e
desapropriao e de outras formas de acautelamento e preservao. E o 5 determina que
ficam tombados todos os documentos e os stios detentores de reminiscncias histricas dos
antigos quilombos.
J Carvalho Filho (2009) prev como fundamento bsico do tombamento os artigos 5,
inciso XXIII10 e 170, III11 ambos da Constituio Federal e defende que, por ser o
tombamento uma espcie de Interveno do Estado na propriedade privada, que cabe ao
Estado ajustar suas necessidades de preservao do patrimnio histrico artstico e cultural
perante os particulares, ressaltando a prevalncia do princpio da Supremacia do Interesse
Pblico sobre o particular.
3.5.2.2 Objeto
De acordo com o artigo 1 do Decreto-lei 25/37, o tombamento pode recair sobre bens
mveis, imveis, pblicos ou privados cuja conservao e registro so obrigatrios, pois se
trata de interesse da comunidade. (MAZZA, 2011)
No mesmo sentido temos a opinio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro que defende a
possibilidade de impor tombamento em qualquer tipo de bem, dentre eles mveis ou imveis,
materiais ou imateriais, pblicos ou privados. o que se depreende ao analisar o carter de
ampla abrangncia, presente no 2 do artigo 1 do Decreto-lei n25/37 que prev: so sujeitos
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a tombamento "os monumentos naturais, bem como os stios e paisagens que importem
conservar e proteger pela feio notvel com que tenham sido dotados pela natureza ou
agenciados pela indstria humana." (DI PIETRO, 2009)
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Art. 18. Sem prvia autorizao do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, no se poder, na
vizinhana da coisa tombada, fazer construo que lhe impea ou reduza a visibilidade, nem nela colocar
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3.6 DESAPROPRIAO
3.6.1 Introduo
3.6.2 Conceito
Trata-se de transferncia compulsria de propriedade particular para o Poder Pblico
ou seus delegados, sob o fundamento da necessidade, utilidade pblica ou interesse social,
mediante o pagamento de indenizao prvia, justa e em dinheiro. A regra geral de a
indenizao prvia, justa e em dinheiro, contudo, em determinadas situaes o pagamento
ser feito em ttulos da dvida pblica, de emisso autorizada pelo Senado, resgatveis em at
dez anos, ou em ttulos da dvida agrria resgatveis no prazo de vinte anos. (MEIRELLES,
2009).
Desapropriao tem a seguinte definio:
anncios ou cartazes, sob pena de ser mandada destruir a obra ou retirar o objeto, impondo-se neste caso a multa
de cinqenta por cento do valor do mesmo objeto.
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[...] um procedimento, pelo qual o Poder Pblico (em sentido amplo, abrangendo
pessoas polticas e Administrao Indireta) ou seus delegados (envolvendo
concessionrias, permissionrias e outras pessoas delegadas), iniciando-se por
prvia declarao de utilidade pblica, necessidade pblica e interesse social,
impem ao proprietrio (no necessariamente, mas geralmente um particular,
podendo ser outro ente pblico ou sob seu controle) pessoa fsica ou jurdica, a
perda ou retirada de bem de seu patrimnio, substituindo-o pela justa indenizao
que, em regra, ser prvia, e em dinheiro, salvo as excees previstas na
Constituio Federal, bem esse que se incorporar, tambm em regra, ao
patrimnio do expropriante. (ARAJO, Edmir Netto de, Curso de Direito
Administrativo, p. 1072, 2010.)
3.6.3 Fundamentos
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Para Diogenes Gasparini (2007) todo e qualquer objeto que tenha valor econmico
pode ser objeto de expropriao pelo Estado, desde que no proibido por lei, como, por
exemplo, os bens pblicos da Unio, que so inexpropriveis por fora de lei. O ilustre autor
se fundamenta no disposto no artigo 2 do Decreto-Lei 3.365/41 que assim prev mediante
declarao de utilidade pblica, todos os bens podero ser desapropriados pela Unio,
Estados, Municpios e Distrito Federal.
No mesmo sentido, Carvalho Filho (2009) salienta que pode ser objeto de
desapropriao qualquer bem que possua valorao patrimonial conforme consignado no
art. 2 da Lei Geral de Desapropriaes. Defende, assim, que so expropriveis bens mveis,
bens imveis, bens corpreos e bens incorpreos, como por exemplo as coes de determinada
empresa.
J Alexandre Mazza (2011), tambm com base no art. 2 do Decreto-Lei 3.365/41, vai
alm tal autor prev que a fora expropriante do Estado pode recair sobre: a) bens imveis, b)
bens mveis, c) semoventes, d) posse, e) usufruto, f) domnio til, g) subsolo, h) espao
areo, i) guas, j) aes de determinada empresa, k) bens pblicos, l) cadveres.
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reforma agrria: pequena e mdia propriedade assim definida em lei, assim como a
propriedade produtiva.
CONCLUSO
O presente texto introduz o leitor no vasto tema da Interveno do Estado na
REFERNCIAS
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MEIRELLES, Hely Lopes - Direito Administrativo Brasileiro / Hely Lopes Meirelles. - 35.
ed. - So Paulo: Malheiros, 2009
PEREIRA, Caio Mrio da Silva - Instituies de Direito Civil / Caio Mario da Silva Pereira.
- 18. ed. - Rio de Janeiro: Forense, 2004.