Da reforma mutao constitucional

UADI LAMGO BULOS

SUMRIO
1. Mutao constitucional: noo, existncia e
constatao. 2. Questo terminolgica. 3. Natureza
e categorias. 4. Rigidez e mutabilidade. 5. Limites da
mutao constitucional.

1. MUTAO CONSTITUCIONAL : NOO , EXISTNCIA E CONSTATAO

Uma observao percuciente da vida constitucional dos Estados, evidencia que as Constituies sofrem mudanas, alm daquelas previstas formalmente.
Isto quer dizer que no apenas atravs do
mecanismo institudo da reforma que os preceitos constitucionais vo se modificando,a fim
de aderirem s exigncias sociais, polticas, econmicas, jurdicas do Estado e da comunidade.
O carter dinmico e prospectivo da ordem
jurdica propicia o redimensionamento da realidade normativa, onde as Constituies, sem
revises ou emendas, assumem significados
novos, expressando uma temporalidade prpria,
caracterizada por um renovar-se, um refazer-se
de solues, que, muitas vezes, no promanam
de reformas constitucionais.
inegvel que ao lado desse dinamismo do
ordenamento alia-se a estabilidade das suas
normas, mormente as Constitucionais, por
consubstanciarem a estrutura basilar do Estado.
Uadi Lamgo Bulos Advogado. Mestre e doutorando em Direito Constitucional (PUC-SP).
Professor de Direito Constitucional da Escola de
Preparao e Aperfeioamento de Magistrados da
Bahia. Membro efetivo do Instituto dos Advogados
Brasileiros e do Instituto Brasileiro de Direito
Constitucional.
Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996

O liame entre dinamismo e estabilidade est

presente nas ordenaes constitucionais positivas, permitindo o equilbrio imperioso entre o
elemento dinmico e o elemento esttico.
O elemento dinmico consiste num componente necessrio para as mudanas informais nas
25

Constituies, que, diferentemente do processo

formal de alterao, no se revestem em moldes,
limites expressos ou requisitos especficos,
arrolados pelo legislador constituinte.
J o elemento esttico, por sua vez, tambm
no exclui mudanas, pois a sua anlise operase em consonncia com o dinamismo do ordenamento jurdico, exteriorizado pela sntese
dialtica das foras de transformao da
sociedade.
Nesse sentido, as leis constitucionais logram
uma inalterabilidade relativa, dado que podem
sofrer alteraes, independentemente das
formalidades especiais oriundas do princpio da
rigidez, consagrado a partir do Visconde James
Bryce.1
luz dessa constatao, os estudiosos
perceberam que as Constituies podem sofrer
mudanas atravs de processos informais, isto
, modificaes que no decorrem da atuao
formal do poder constituinte derivado.
Ao fenmeno, mediante o qual os textos
constitucionais so modificados sem revises
ou emendas,denominaram mutao constitucional.
Parece ter sido a doutrina alem que primeiro
detectou o problema, ao notar que a Constituio de 1871 sofria, freqentemente, mudanas
quanto ao funcionamento das instituies do
Reich mudanas estas que ocorriam sem
reformas constitucionais.
Foi a que Laband, examinando o aludido
texto constitucional alemo de 1871, notou
importantes modificaes neste Diploma Maior,
para acompanhar a situao constitucional do
imprio (verfassungszustand), distinguindo a
verfassungnderung (reforma constitucional)
da verfassungswandel (mutao constitucional).2
Mais tarde, no incio da dcada de 30, Hs
Dau-Lin, aps entender que a mutao consti-

tucional a separao entre o preceito da Lei

Suprema e a realidade, constatou que as normas
constitucionais so modificadas lentamente,
sem interferncias do poder de reforma.3
Georg Jellinek, colocando-se entre os primeiros que se preocuparam com o assunto, tambm aduziu:
Por reforma de la Constitucin
entiendo la modificacin de los textos
constitucionales producida por acciones
voluntarias e intencionadas. Y por mutacin de la Constitucin, entiendo la
modificacin que deja indemne su texto
sin cambiarlo formalmente que se produce
por hechos que no tienen que ir acompaados por la intencin, o conciencia,
de tal mutacin.4
Poderamos citar ainda Haug, F. Klein,
Hberle, Fiedler, Maunz-Drig-Herzog, H.
Krger, Heydte, Lerche, Tomuschat, Scheuner,
Rudolf Smend, Bilfinger, Hennis, F. Mler, que,
do mesmo modo de Hans Kelsen, compreendem a mutao constitucional como a aplicao de normas que se modificam lenta e imperceptivelmente, quando s palavras que permanecem imodificadas do Texto Maior, se lhes
outorga um sentido distinto do originrio ou
quando se produz uma prtica em contradio
com o texto, no sendo um acontecimento
peculiar e nico na rbita das normas constitucionais, seno um fenmeno constatado em
todos os mbitos do Direito.5
O alemo Konrad Hesse, a propsito, demonstrou com propriedade:
la revisin constitucional debe ser diferenciada de la mutacin constitucional
(verfassungswandel), que no afecta al texto
como tal el cual permanece inmodificado
sino a la concretizacin del contenido de
las normas constitucionales, las mismas
pueden conducir a resultados distintos
ante supuestos cambiantes operando en
este sentido una mutacin.6

BRYCE, James. Constituciones Flexibles y Constituciones Rgidas.Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988. p. 14: Las Constituciones del tipo
ms antiguo pueden llamarse flexibles, porque poseen elasticidad y se adaptan y se alteran sus formas
sin perder sus caractersticas principales. Las Constituciones del tipo ms moderno no poseen esta propiedad, porque su estructura es dura y fija. Por lo
tanto, no hay incoveniente en darles el nombre de
Constituciones rgidas. Por estos dos nombres las
designaremos para los fines de nuestra investigacin.
2
LABAND. Wandlugen der deutschen Reichverfassung. Dresden, 1895. p. 2.
26

3
DAU-LIN, Hs. Die Verfassungswandlung.
Berlin: 1932. p. 29.
4
JELLINEK, Georg . Reforma y mutacin de la
Constitucin. Traduo Christian Fster. Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1991. p. 7.
5
Cf.: KELSEN, Hans. Teora General del
Estado.Traduo Luis Legaz Lacambra. Barcelona:
Labor, 1934. p. 332.
6
HESSE, Konrad. Escritos de Derecho Constitucional. 2.ed.Traduo Pedro Cruz Villalon. Madrid:
Centro de Estudios Constitucionales, 1992. p .24. Vide
mais adiante a anlise do binmio rigidez e mutabilidade.

Revista de Informao Legislativa

A noo de reforma constitucional, observa

Karl Loewenstein, adquire um significado formal e outro material, ao passo que as mutaes
constitucionais, alm de no possurem tal significado, no afetam a letra do texto, que permanece intacta.
Este tipo de mutaciones constitucionales se da em todos los Estados
dotados de una constitucin escrita y son
mucho ms frecuentes que las reformas
constitucionales formales.7
Manuel Garcia-Pelayo, tambm acentuou:
Hemos visto las razones y las vas de
las transformaciones constitucionales
incluso en aquellos casos en que se trata
de constituciones rgidas. Es, pues, claro que la constitucin sufre cambios aunque permanezca inalterable su texto y
que, por consiguiente, no es el mtodo
de reforma previsto por la constitucin
el nico camino para la transformacin
de la misma, y hemos visto, en fin, que la
tranformacin est estrechamente vinculada a la esencia de la constitucin.8
No discrepa dessa argumentao Paolo
Biscaretti Di Ruffa, para quem
si se quiere realmente conocer el desarrollo de la vida constitucional de un
Estado, es necesario tambin tener
presentes las mltiples modificaciones
no formales de las normas constitucionales que siempre suelen tener lugar
en medida ms o menos acentuada,
segn los diversos ordenamientos.9
Mais recentemente, F. Mller doutrinou que
La mutacin constitucional vendr, as, impuesta por una modificacin
producida en el mbito normativo
(normbereich) de la norma constitucional, pero ser el programa normativo
(normprogamm), contenido bsicamente
en el texto de la norma, quin determinar qu hechos de la realidad quedan
comprendidos en el mbito normativo,
7
LOEWESTEIN, Karl. Teora de la Constitucin.Traduo Alfredo Gallego Anabitarte. Barcelona: Ariel, 1986. p. 165.
8
GARCIA-PELAYO, Manuel. Derecho Constitucional Comparado. 2. ed. Madrid: Revista de
Occidente, 1951. p.126.
9
DI RUFFA, Paolo Biscaretti. Introduccin al
Derecho Constitucional Comparado.Traduo
Hctor Fix Zamudio.Mxico: Fondo de Cultura
Ecnomica, 1975. p. 347.

Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996

siendo suscetibles con ello de ocasionar

una mutacin constitucional.10
Os estudiosos constatam, pois, o fenmeno
das mutaes constitucionais como uma constante na vida dos Estados, e as constituies,
como organismos vivos que so, acompanham a
evoluo das circunstncias sociais, polticas,
econmicas, que, se no alteram o texto na letra e
na forma, modificam-no a substncia, o significado, o alcance e o sentido de seus dispositivos.
Assim, denomina-se mutao constitucional,
o processo informal de mudana da Constituio, por meio do qual so atribudos novos sentidos, contedos at ento no ressaltados letra da Lex Legum, quer atravs da interpretao,
em suas diversas modalidades e mtodos,quer
por intermdio da construo (construction),bem
como dos usos e costumes constitucionais.

2. QUESTO

TERMINOLGICA

Inexiste terminologia uniforme para cognominar o fenmeno das mudanas informais nas
Constituies.
Jorge Miranda, por exemplo, prefere o termo
vicissitude constitucional tcita, que, no seu
entender, compreende as modificaes trazidas
pelo costume praeter e contra legem, assim
como as que resultam da interpretao evolutiva
da Constituio e da reviso indireta, no passando esta ltima de uma forma particular de
interpretao sistemtica.11
Gomes Canotilho utiliza a expresso transies constitucionais, ao referir-se reviso
informal do compromisso poltico formalmente
plasmado na Constituio sem alterao do texto
constitucional. Em termos incisivos: muda o
sentido sem mudar o texto.12
Pietro Merola Chierchia, ao tratar da interpretao sistemtica da Constituio, reala a
terminologia processos de fato.13
10

F. Mller, apud: Pedro Cruz Villalon, na introduo aos Escritos de Derecho Constitucional de
HESSE, Konrad. 2. ed. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1992, p. 28.
11
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional. 3. ed. Coimbra: Coimbra Editora,1991.
T. 2, p. 133.
12
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito
Constitucional. 6.ed. Coimbra: Livraria Almedina,
1993. p. 231.
13
CHIERCHIA, Pietro Merola. Linterpretazione
sistematica della costituzione. Padova: Cedam, 1978.
p.128.
27

Entre ns, Lus Pinto Ferreira, apoiado na

lio de Corwin, Cushman, Stier-Somlo, Jellinek
e Munro, adere expresso mudana material,
designando as alteraes constitucionais proporcionadas pelos costumes e pela interpretao judicial.14
Na dcada de 80, Anna Candida da Cunha
Ferraz utilizou as expresses processos indiretos, processos no formais ou processos informais para designar todo e qualquer meio de
mudana constitucional no produzida pelas
modalidades organizadas de exerccio do poder
constituinte derivado.15
Compreendemos que vicissitude constitucional tcita, mudana constitucional silenciosa
(stillen verfassungswandlungen), transies
constitucionais, processos de fato, mudana
material, processos indiretos, processos no
formais, processos informais, processos oblquos, so denominaes convenientes, que
expressam o contedo dos meios difusos de
modificao constitucional.O uso de uma ou
de outra expresso alcana o mesmo resultado,
pois revela a existncia de alteraes operadas
no texto da Constituio, diversas da atividade,
adrede demarcada, do poder reformador.

Todavia, alguns podem entender que o

vocbulo mutao no o mais apropriado para
se delimitar as mudanas silenciosas (stillen
verfassungswandlugen) dos preceptivos constitucionais.
Certamente, a palavra possui diversas
acepes. Da ser possvel demarcar, como o
faz Andr Lalande, trs sentidos para o signo
mutao:

Com base na lio de Georges Burdeau,

segundo a qual h um poder constituinte difuso
que, por no ser registrado pelos mecanismos
constitucionais, no menos real, seria vivel a
denominao meios difusos, para demarcar as
mutaes realizadas fora do exerccio do institudo poder reformador.
De fato, as mudanas informais so difusas, inorganizadas, porque nascem da necessidade de adaptao dos preceitos constitucionais aos fatos concretos, de um modo implcito,
espontneo, quase imperceptvel, sem seguir
formalidades legais.
Atuam modificando o significado das normalizaes depositadas na Constituio, mas
sem vulnerar-lhes o contedo expresso, e so
apenas perceptveis quando comparamos o
entendimento dado s clusulas constitucionais em momentos afastados no tempo.

Crtica: o sentido B mais antigo do

que o sentido C. Data de Waagen, Die
Formenreihe des Ammonites Subradiatus
(1869); divulgou-se entre os paleontlogos atravs da obra de Neumayr,
Diestme des Tirreiches (1889).
O sentido C: Este foi adotado por De
Vries, na sua obra Die Mutations Theorie
(1901). Rapidamente se tornou usual na
linguagem filosfica e biolgica. O fato
que ele representava j tinha sido designado por Cope, Saltation, e por Korchiski
sob o nome heterognese. Lamarck
empregava frequentemente mutao no
sentido geral, para designar as pequenas mudanas biolgicas.16
Robert Campbell, a sua vez, analisa o termo
associado gentica, como sendo aquele tipo
de variao, na constituio biolgica dos membros individuais de uma espcie, que o resultado de uma mudana permanente em seu equipamento idioplsmico.17

14
FERREIRA, Lus Pinto . Direito Constitucional Moderno. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 1962. T. 1,
p.108.
15
FERRAZ, Anna Candida da Cunha. Processos
informais de mudana da Constituio: mutaes
constitucionais e mutaes inconstitucionais. So
Paulo: Max limonad, 1986. p. 12.

28

Mutao D. mutation; E. mutation;

F. mutation; I. mutazione.
A. Mudana; e, em particular, mudana
na organizao social.
B. Quando lidamos com uma srie de
formas de uma mesma espcie fssil, chamam-se variaes s diferenas morfolgicas que os espcimes provenientes
da mesma camada apresentam, e mutaes quelas que os espcimes apresentam quando provm de camadas sucessivas.
C. Transformao brusca e hereditria de um tipo vivo, que se produz no
espao de um pequeno nmero de geraes, ou at de uma s.

16
LALANDE, Andr. Vocabulrio Tcnico e
Crtico da Filosofia. So Paulo: Martins Fontes, 1993.
p. 715.
17
CAMPBELL, Robert J.. Dicionrio de
Psiquiatria. So Paulo: Martins Fontes, 1986. p. 715.

Revista de Informao Legislativa

O dicionarista Silveira Bueno ensina que

mutao traduz ,tambm, a idia de mudana,
alterao, substituio, volubilidade, inconstncia, mudana de cenrio nos teatros.18
Evaldo Heckler leciona que mutao do
latim mutare, significa descolar, mudar, trocar,
permutar, abandonar.19
Fritjof Capra associa mutao a uma transformao do mundo e da conscincia humana.20
Mas no sentido em que estamos estudando,
o signo mutao fica bem delimitado dentro
daquela tica proposta por Laband.
Entendeu o grande publicista alemo que
uma Constituio, independentemente de reformas, poderia ser modificada, permanecendo
intacta a letra de suas normas. Utilizou, ento, a
terminologia verfassungswandlugen, que significa mutao constitucional, porque queria
aduzir s mudanas informais, que transcorriam
margem da tcnica da reforma, a qual j era conhecida pela expresso verfassungsanderung.21
O vcabulo mutao, utilizado dentro desse
raciocnio, no padece de equvocos, podendo
ser adotado com o propsito de cognominar
certas mudanas que imprimem novos sentidos
s normas constitucionais, sem desfigurar-lhes
a letra e o contedo.

natureza informal. So mudanas de fato, por vezes despercebidas, s notadas de vez em quando.
Processam-se lentamente, atravs da interpretao dos tribunais, dos usos e costumes,
da construo judicial, da influncia dos grupos de presso e de tantos outros meios que
provocam ou podem provocar alteraes na
realidade constitucional, embora a letra da Carta
Magna permanea imodificada.
Como quer Milton Campos, so modificaes que no geram deformaes maliciosas,
nem subverses traumatizantes; da serem
constitucionais.23
Sem embargo, as mudanas informais ocorrem, naturalmente, de modo espontneo, sem
qualquer previsibilidade de quando iro ser vislumbradas. Disso decorre a natureza ftica dos
meios difusos de alterao constitucional.
Como mudanas de fato que so, desenvolvem-se em momentos cronologicamente distintos, perante situaes diferentes.
Karl Wheare exemplificou o fenmeno com
primazia:
sin tocar una sola palabra de la constitucin el congreso de los Estados
Unidos, a travs de su poder para regular
el comercio entre los distintos estados,
3. NATUREZA E CATEGORIAS
tiene autoridad sobre una extensa gama
De acordo com Georges Vedel, a natureza
de actvidades de la mayor importancia
de um ato ou de uma atividade jurdica pode ser
para el pueblo de los Estados Unidos.
analisada sob dois pontos de vista: o material e
Esta autoridad no se ha tomado de los
o formal. No primeiro, considera-se o objeto em
estados, puesto que stos nunca la
sua substncia. No segundo, investiga-se o
tuvieron. Haba pertenecido desde el
22
processo de formao do ato ou da atividade.
principio al Congreso, se bien no tuvo
Trasladando o ensinamento do constituciomucho campo para su ejercicio. Con el
nalista francs para o objeto do nosso estudo,
desarollo del trfico entre los estados se
constataremos que os meios difusos, como o
produjo un aumento en el poder del
prprio nome j indica, no seguem formalidaCongreso de los Estados Unidos y el
des ou procedimentos expressos.
correspondiente cambio en el equilibrio
de poder entre la unin y los estados que
Por no aderirem a requisitos explcitos na
la componen. Un cambio parecido ocurri
Constituio, os meios difusos possuem a
en Canad y Australia.24
18
BUENO, Francisco Silveira . Dicionrio
Mas alguns autores rechaam a afirmativa
Escolar da Lngua Portuguesa. 8.ed. Rio de Janeiro: de que as mutaes constitucionais desenvolMEC, 1973. p. 896.
19
HECKLER, Evaldo et al. Dicionrio Morfo- vem-se em momentos cronologicamente distinlgico da Lngua Portuguesa . So Leopoldo: tos, ocorrendo naturalmente, sem qualquer previsibilidade, exigindo um certo perodo mais ou
Unisinos, 1984. p. 2.827.
20
CAPRA, Fritjof . Ponto de mutao. So Paulo: menos largo de tempo.
Cultrix, 1982.
21
LABAND. Wandlungen der Deutschen
Reichsverfassung. Dresden, 1895.
22
VEDEL, Georges. Manuel lmentaire de
Droit Constitutionnel. Paris: Librairie du Recueil
Sirey, 1949. p. 112.
Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996

23
CAMPOS, Milton. Constituio e realidade.
Revista Forense, v. 187, n. 679/680, p. 18-22, jan./fev.
1960.
24
WHEARE, Karl. Las Constituciones Modernas.
Barcelona: Labor, 1971, p.77.

29

Hesse, a includo, entende que os processos que do lugar mutao constitucional no

tm relao alguma com o carter mais ou menos remoto da entrada em vigor de uma Constituio, pois pode produzir-se ao cabo de muitos
anos, como tambm ao cabo de pouco tempo.
Logo, a exigncia de um certo perodo de
tempo mais ou menos largo no serviria como
elemento caracterizador do fenmeno, pois

quatro categorias:1) mutao constitucional

atravs de prtica que no vulnera a Constituio; 2) mutao constitucional por impossibilidade do exerccio de determinada atribuio
constitucional; 3) mutao constitucional em
decorrncia de prtica que viola preceitos da
Carta Maior; 4) mutao constitucional atravs da interpretao.29
Paolo Biscaretti Di Ruffa averbou que as
mudanas na realidade constitucional, que no
el supuesto ms importante de mutacin atingem a letra da Constituio, agrupam-se em
constitucional, el de la interpretacin dois ramos, bem delimitados. No primeiro
modificada , dicha modificacin no pasa- encontramos as modificaes operadas em
r despercebida a un atento intrprete(...) decorrncia de atos elaborados por rgos estaLo que pueda ser correcto como des- tais de carter normativo (leis, regulamentos etc.)
cripcin de numerosos casos de mutaci- e de natureza jurisdicional (decises judiciais,
n constitucional no puede convertirse principalmente em matria de controle de consen elemento definitorio de la misma(...) titucionalidade das leis). No segundo ramo,
Las notas relativas a la duracin y al
esto as mudanas ocorridas em virtude dos
carter inconsciente del proceso deben
fatos de carter jurdico (como os costumes),
25
quedar, pues, excluidas.
de natureza poltico-social (normas convencioSeguimos a orientao, segundo a qual as nais ou regras sociais de conduta correta frente
mudanas informais da Constituio se do,
Carta Suprema), ou simplesmente as prticas
normalmente, em perodos separados no tempo,
sendo esta uma das marcas caractersticas do constitucionais (tais como a inatividade do
fenmeno. Isto, entretanto, no precisa ser legislador ordinrio que, no elaborando norlevado ao p da letra, ou seja, no descartamos mas de execuo, logra, substancialmente,
efetiva de disposies consa hiptese de existirem mutaes constitucio- impedir a realizao
30
titucionais).
nais em momentos prximos, pois h algo de
Georg Jellinek, em conferncia pronunciada
exato naquela afirmao de Loewestein, quando
na
Academia
Jurdica de Viena, em 28 de maro
diz que uma Constituio no jamais idntica a
de
1906,
proclamou
que as mutaes constitusi prpria, estando constantemente submetida ao
cionais no ocorrem unicamente pela atividade
pantha rei heraclitiano de todo o ser vivo.26
legislativa, mas tambm atravs das prticas
bvio que a determinao do lapso tempojudiciais, parlamentares, administrativas-goverral no pode ser exatificada, haja vista a
possibilidade de uma norma constitucional namentais, bem como pelo desuso das faculdasofrer mutao enquanto perdurar o Texto des estatais.
Doutrinou Jellinek que
Supremo, sem qualquer previsibilidade de
Los preceptos constitucionales a
quando isso ir ocorrer.
menudo son oscuros o extensos y slo
As mudanas difusas, contudo, no posel legislador les da sentido preciso mesuem uma sistematizao doutrinria uniforme
diante leyes que los concretan de modo
e definitiva, mormente no que concerne s suas
muy parejo a como el juez, primero, tomo
categorias ou modalidades. Numa palavra, exisconciencia clara del contenido de las
tem diversos critrios salientados pelos autoleyes que ha de aplicar. As como por lo
res com o escopo de estudar o fenmeno.
general la aplicacin jurisprudencial de
Hs Dau-Lin,seguido por Pablo Lucas
los textos legales vigentes est sujeta a
las necesidades y opiniones variables de
Verd27 e por Manuel Garcia-Pelayo 28, esboou
los hombres, lo mismo ocurre con el
25
HESSE, Konrad. Escritos de Derecho Constilegislador, cuando interpreta mediante

tucional. 2.ed. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales,1992. p. 86 - 87.

26
LOEWESTEIN, Karl. Teoria.... p. 164.
27
LUCAS VERD, Pablo . Curso de Derecho
Poltico. Madrid: Technos, 1984. p. 179-180.
28
GARCIA-PELAYO, Manuel . Derecho Constitucional Comparado.... p. 126 - 127.
30

29
DAU-LIN, Hs. Die Verfassungswandlung.
Berlin: 1932, p. 21 e ss.
30
Cf.: DI RUFFA, Paolo Biscaretti . Introduccin
al Derecho Constitucional Comparado.... p. 347. .
Direito constitucional. Traduo Maria Helena Diniz.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994. p. 233-234.

Revista de Informao Legislativa

leyes ordinarias la Constitucin. Lo que

parece en un tiempo inconstitucional
emerge ms tarde conforme a la Constitucin y as la Constitucin sufre, mediante el cambio de su interpretacin, una
mutacin. No slo el legislador puede
provocar semejantes mutaciones, tambin
pueden producirse de modo efectivo
mediante la prctica parlamentaria, la
administrativa o gubernamental y la de
los tribunales.31
Noutro prisma, Milton Campos ressaltou as
seguintes hipteses em que seria possvel delinear-se a mutao constitucional: complementao legislativa, construo judiciria e consenso costumeiro.32
Jos Horcio Meirelles Teixeira, alm de
indicar a interpretao da Constituio e os costumes, aduziu, do mesmo modo que Milton Campos, complementao legislativa, admitindo
que
outra via, pela qual freqentemente se
modificam indiretamente as constituies rgidas, falseando-se mesmo o
sentido de seus dispositivos, restringindo-lhes ou ampliando-lhes o alcance, alterando-se o seu significado, a lei ordinria complementar. Como se sabe nem
todos os dispositivos da Constituio
so auto-executveis, isto , aplicveis
por si mesmos, desde logo, mas ao contrrio, grande nmero deles necessita da
complementao da lei ordinria para sua
aplicao. Da reportar-se Constituio,
freqentemente, a lei ordinria, que
dever integr-la, a fim de que tenha plena vigncia(...) Ora, fcil imaginar-se
como a lei ordinria poder modificar o
sentido original e autntico das clusulas constitucionais, alterando-o por
vezes substancialmente.33
O constitucionalista britnico Karl Wheare
pontificou que as mudanas constitucionais
podem atuar de duas formas:
En primer lugar pueden originar un
cambio en las circunstancias que, de por
s, no conduzca a ningn cambio efectivo
31
JELLINEK, Georg. Reforma y mutacion...
p.15-16.
32
CAMPOS, Milton . Constituio e realidade.
op. cit. p. 19.
33
TEIXEIRA, J. H. Meirelles. Curso de Direito
Constitucional.Org. e atual. Maria Garcia. Rio de
Janeiro: Forense Universitria, 1991. p. 146.

Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996

en el texto de la Constitucin pero que,

sin embargo, haga que esta signifique
algo diferente de lo acostumbrado o que
perturbe su equilibrio. La segunda y la
ms patente forma en que dichas fuerzas
actan se da cuando stas originan circunstancias que conducen a una modificacin en la Constitucin, ya sea por el
proceso de una enmienda formal o a
travs de una decisin judicial o del
desarrollo y establicimiento de algn uso
o convencin en la Constitucin.34
Para Wheare, tanto a interpretao judicial,
como usos e costumes, podem provocar mutaes constitucionais. Em sentido idntico Humberto Quiroga Lavi35 e Hctor Fix-Zamudio36.
J Anna Candida da Cunha Ferraz examinou a interpretao constitucional, em suas
vrias modalidades, e os usos e costumes constitucionais, enquanto processos informais de
mudana da Constituio, procurando seguir,
em essncia, a classificao proposta por
Biscaretti Di Ruffa.37
Como se v, no existe consenso a despeito
das modalidades pelas quais as Constituies
so modificadas atravs dos processos informais de mudana.
Na realidade, no podemos enumerar, com a
pretenso de esgotar a matria, o rol de todas
as hipteses em que os dispositivos de uma
Carta Suprema sofrem mutaes no seu sentido,
significado e alcance, sem mudar a forma prescrita pela manifestao constituinte originria.
Isto porque, ao serem editadas, as Constituies no tm a perfeio de refletir todas as
crenas e todos os interesses em pugna. Elas
derivam de um paralelogramo de foras polticas, econmicas, sociais, culturais etc., atuantes naquele determinado momento histrico.
Da englobarem compromissos antagnicos,vontades e suscetibilidades de variadssima gama, o que no permite ao legislador
34

WHEARE, Karl . Las Constituciones.... p. 77.

Cf.: QUIROGA LAVI, Humberto . Los
Cambios constitucionales. Mxico: Unam, 1977. p.
112: Los Cambios Constitucionales atravs de la
costumbre y la jurisprudencia.
36
Cf.:FIX-ZAMUDIO, Hctor .Instituto de
Investigaciones Jurdicas: La interpretacin constitucional. Mxico: Unam, 1975. p. 14: Algunas reflexiones sobre la interpretacin constitucional en el
ordinamiento mexicano.
37
Cf.: FERRAZ, Anna Candida da Cunha.
Processos Informais.... p.13.
35

31

prever todas as possveis combinaes de casos

concretos, que a experincia cotidiana possa
proporcionar.
Isto enseja a utilizao de determinados mtodos, muitos deles espontneos, naturais sem
qualquer previsibilidade de quando iro ser acionados com intuito de extrarem o sentido, o significado e o alcance das normas constitucionais.
Esses mtodos, que podem provocar
mudanas difusas no Texto Mximo, so ilimitados, porque variam de acordo com as transformaes sociais, as quais repercutem sobre
todo o ordenamento constitucional.
Realmente, no h como negar que a ordenao constitucional, mesmo no que atina aos
aspectos sociais, polticos e econmicos, funda-se em fatos, nem como ignorar a celeridade e
a concomitncia espcio-temporal das mudanas na realidade.38
Justamente por serem inumerveis, tais
mtodos alcanam vrias maneiras de se exteriorizarem. Alguns deles j foram evidenciados,
no apenas pela doutrina, mas tambm pela
observao atenta da experincia constitucional,vivida pelos Estados.
Desse modo, podem ocasionar mutaes
constitucionais: a interpretao, a construo
judicial, os usos e costumes, as complementaes legislativas, as prticas governamentais,
legislativas e judicirias, e at mesmo a influncia dos grupos de presso.
Os ltimos a apontados os grupos de presso , em certos momentos da vida constitucional dos Estados, influem no processo de
mudana informal das Constituies. Nas sociedades hodiernas, devido ao fato de refletirem a
estrutura econmica, social, poltica, religiosa,
cultural, so retratos fiis das grandes paixes,
provenientes de aspiraes cooporativas, que
se desdobram em ncleos de configurao e
finalidades inconfundveis: associaes, sindicatos, entidades de classe, partidos polticos,
grupos artsticos, religiosos, filosficos, organizaes civis, militares etc.
Lembra Paulo Bonavides que hoje a importncia desses grupos tomou tal dimenso que
no h nenhum exagero em afirmar
que so parte da Constituio viva ou
da Constituio material tanto quanto os
38
Cf.: FERRAZ JR., Trcio Sampaio. Decretolei: um instrumento discricionrio. Jornal do Advogado, Abr. 1985. p. 11.

32

partidos polticos e independente de toda

institucionalizao ou reconhecimento
formal nos textos jurdicos.39
Os grupos de presso, portanto, que tm
sido objeto de numerosos estudos e investigaes, em todas as suas modalidades e tcnicas
de ao,40 afirmam-se como uma realidade inegvel em nossos dias, independentemente de
convices pessoais e idiossincrasias. Basta
ver o exemplo dos Estados Unidos, onde os
lobbies funcionam como verdadeiras empresas
especializadas, dotadas de imponentes escritrios, com organizao e influncia marcantes,
cuja atividade regulamentada em lei.
Entre os americanos, contudo, tais grupos
no representam a unanimidade dos interesses,
nem ocupam tampouco todos os setores sociais
que demandam representao. Corwin e Koening,
dois politiclogos americanos, alertados para
esse fato, lembravam o bom humor do Presidente Truman que jocosamente se proclamava
lobbyist de todo o povo, porquanto este, marginalizado em seus mais caros interesses pelos
grupos de presso, estava sozinho e no dispunha de nenhum lobby.41
No Brasil, embora no estejam previstos na
legislao, manifesta a atividade dos grupos
39
BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 10.ed.
So Paulo: Malheiros Editores, 1994. p. 428.
40
A bibliografia sobre grupos de presso bastante extensa. Desde a obra bsica de BENTLEY,
Arthur. The Process of Government: A Study of Social
Pressupores, 1908, at os nossos dias, vrias foram
as formulaes a respeito do problema. Dado o
propsito objetivo desse trabalho, que o de estudar
o fenmeno da mutao constitucional, remetemos o
leitor aos seguintes escritos especficos sobre o tema:
BURDEAU, Georges. Trait de Science Politique.
Paris: LGDJ, 1957, T. 7. MEYNAUD, Jean. Os grupos de presso. Traduo por Pedro Lopes de Azevedo. Lisboa: Europa-Amrica, 1966. 146 p. PASQUINO, Gianfranco . Dicionrio de Poltica. Braslia: Universidade de Braslia, 1988, 1318 p. Grupos
de presso. MACIEL, Marco . Grupos de presso e
lobby: importncia de sua regulamentao. Braslia:
Senado Federal, 1984. 23 p. GRUPOS de presso: Braslia: Instituto Tancredo Neves, 1988.
OLIVENNES, Denis e BAVEREZ Nicolas.
LImpuissance Publique. Paris: Calmann-Lvy, 1989.
MATHIOT, Andr. Les pressure groups aux tatsUnis. Revue Franaise de Science Politique, set., 1952.
SANCHEZ AGESTA, Lus. Princpios de Teoria
Poltica . Madrid: Nacional, 1967. BERNSDORF,
Wilhelm . Staat un Politik. 1967: Pressure groups.
41
Fato narrado por BONAVIDES, Paulo. Cincia
Poltica.... p. 432.

Revista de Informao Legislativa

de presso, no raro sob o impulso direto dos

partidos polticos, das categorias profissionais,
de trabalhadores ou de servidores pblicos,das
organizaes econmicas, privadas e pblicas,
das instituies de classes liberais, militantes
da defesa do meio ambiente, enfim,dos patronos de diferentes interesses, que agem, fortemente, em favor de teses e reivindicaes.
Nesse nterim, assevera Josaphat Marinho,
que:
grupos diversos aliam-se em defesa de
determinadas posies, ainda que a um
deles apenas, ou a alguns, se vincule o
interesse discutido e objeto de deciso.
Esse procedimento conjugado se exercita, sobretudo, na medida da politizao
das corporaes profissionais, inspirado
no fundamento inteligente de que a unio
de foras fortalece a legitimidade da
pretenso e a possibilidade de xito do
movimento.42
Diferenciados em cada sociedade, mas sempre atuantes, os grupos de presso no so
fenmenos estranhos ordem constitucional.43
Quando aliam-se em defesa de determinadas posies, exercem forte influncia sobre os
poderes pblicos, dentre os quais vale destacar o rgo jurisdicional, a quem compete dizer
do direito, naqueles conflitos de interesses qualificados por uma pretenso resistida.44
Ao exercer a jurisdio constitucional, portanto, o Judicirio interpreta a Constituio,e,
nesse mister, no est descartada a possibilidade de atribuir letra da Lex Legum novos
sentidos, contedos ainda no ressaltados,
mudando a substncia dos comandos prescritos pelo legislador, mas sem afetar-lhes a forma.
A, tanto quanto em tantas outras esferas
da vida poltica e da ordem constitucional, as
normas supremas do Estado transformam-se
espontaneamente, fora dos processos formais
42

MARINHO, Josaphat. Grupos de presso na

sociedade. Revista Trimestral de Direito Pblico, n. 1,
p. 16-20, 1993.
43
Cf.: BURDEAU, Georges . Trait...,T. 8, p.
136 -148.
44
CARNELUTTI, Francesco, em Sistema del
Diritto Processuale Civile,vol.I, Pdua, Cedam, 1939,
n.2 e 14, quando disse que a jurisdio o conflito de
interesses qualificado por uma pretenso resistida,
ressaltou que o interesse a posio favorvel para a
satisfao de uma necessidadee a pretenso a exigncia de uma parte de subordinao de um interesse
alheio a um interesse prprio.
Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996

estatudos para tal fim, rompendo as estruturas

jurdicas que pretendam escraviz-las.
Embora o seu texto permanea inalterado,
as disposies constitucionais vo lenta e
insensivelmente se modificando, sem mudar
uma vrgula sequer, mas assumindo significados novos, sob o influxo das exigncias da evoluo social.
E os grupos de presso podem contribuir
para que esse fenmeno se intensifique.
Para exemplificar, veja-se o importantssimo
papel da Suprema Corte norte-americana, ao
interpretar a Constituio de seu pas, que no
olvidando o influxo de fatores promanados da
estrutura econmica e social, condicionados
queles grupos da esfera intermediria entre o
indivduo e o Estado, nos quais um interesse se
incorporou e se tornou politicamente relevante,
passou a dar novos sentidos e novos alcances
s clusulas constitucionais, sem qualquer atuao do poder constituinte institudo.
Lda Boechat Rodrigues demonstrou bem a
influncia dos lobbies no processo de interpretao das leis, ao estudar a Suprema Corte norteamericana,que, ao interpretar a Constituio,
mudava o seu contedo sem mudar a sua letra.45
Tudo isso comprova que
toda Constituio sempre uma estrutura
dinmica, como bem assinala Linares Quintana, e esse dinamismo constitucional
manifesta-se atravs de uma espcie de
poder constituinte difuso, na excelente
expresso de Burdeau, fora das modalidades organizadas de exerccio do poder
constituinte, cumprindo ainda observarse, como o faz Friedrich, que quanto mais
difceis se apresentam esses processos de
reforma, mais fortemente atuaro os
processos indiretos de modificao constitucional, como por exemplo pela interpretao dos juzes e tribunais. O ritmo,
mais ou menos acelerado dessas modificaes constitucionais indiretas, h de
variar, portanto, em cada poca e em cada
lugar, de acordo com os fatores histricos
atuantes, entre os quais, evidentemente,
em primeiro lugar, o prprio ritmo das transformaes sociais e polticas.46
45
Cf.: RODRIGUES, Lda Boechat. A Crte
Suprema e o Direito Constitucional Americano. Rio
de Janeiro: Forense, 1958, p. 31, 71,73,112, 176,
179, 221, 297.
46
TEIXEIRA, J.H. Meirelles . Curso.... p.142 143.

33

No que pese impreciso e vaguidade

criteriolgica para se estudar os diversos meios
que podem ocasionar mutaes constitucionais
sobretudo diante do dinamismo da ordem
jurdica possvel construirmos generalizaes, extradas da experincia constitucional e
de certos conhecimentos oriundos da classificao genrica do Direito.
Como sabido, o estudo do fenmeno jurdico pode ser desdobrado em trs partes: heurstica, morfologia e tcnica.
A heurstica tem como objeto o conhecimento dos elementos, fatores e condies, causas e funes do Direito na sociedade.
A tcnica objetiva estabelecer mtodos a
serem empregados na elaborao e na aplicao do Direito.
morfologia compete o estudo das formas
gerais, classificaes, categorias ou modalidades, sobre as quais so elaborados os raciocnios didticos.
Se aceitarmos as mutaes constitucionais
como uma realidade tranformadora do sentido,
significado e alcance das normas da Lei Mxima,
ento seria vivel estud-las do ponto de vista
morfolgico, procurando didatizar as suas
categorias. Para tanto nos valeramos de dados,
extrados da realidade concreta, todos provenientes da prtica constitucional.
Por intermdio desses dados concretos,
retirados da experincia vivida pelas Constituies, poderamos esboar a seguinte morfologia didtica, a qual abrangeria:
a) as mutaes constitucionais operadas em
virtude da interpretao constitucional, nas suas
diversas modalidades e mtodos;
b) as mutaes decorrentes das prticas
constitucionais;
c) as mutaes atravs da construo constitucional;
d) as mutaes constitucionais que contrariam a Constituio, dizer, as mutaes inconstitucionais.
As mutaes inconstitucionais, por no
serem alheias realidade vivida nos diversos
Estados, foram includas nessa classificao,
mas nada tm em comum com as mutaes constitucionais, haja vista que, alm de violarem a
letra da Lei das Leis, desbordam o prprio controle de constitucionalidade. Devido a motivos,
estritamente didticos, para facilitar o estudo
da matria, preferimos enquadr-las na tipologia proposta.
34

4. RIGIDEZ E

MUTABILIDADE

Existe uma correlao entre o corolrio da rigidez constitucional e o fenmeno da mutabilidade.

Mutabilidade a qualidade daquilo que
mutvel. O termo logra dois sentidos completamente distintos: um formal e outro informal. A
mutabilidade formal delineia-se atravs da
reforma constitucional, seja por reviso, seja
por emenda. J a mutabilidade informal
concerne ao processo difuso de modificao
da Constituio.
Interessa-nos perscrutar o princpio da rigidez em consonncia com a mutabilidade informal, retirando da possveis previses.
Para tanto, impende estudarmos a rigidez
da Constituio perante os elementos esttico
e dinmico, cuja anlise nos fornece uma viso
mais fecunda da ordem jurdica.
Atravs do elemento esttico, a Constituio
reveste-se de certa estabilidade, de certo equilbrio, pois a instabilidade do Texto Maior seria
responsvel pela instabilidade do prprio Estado.
Estabilidade, contudo, no significa inalterabilidade, porquanto o dinamismo da realidade
social, com situaes e exigncias sempre novas,
em constante evoluo, obriga a adaptao das
normas constitucionais aos ditames da vida.
Por achar-se interligada realidade social cambiante, aos avanos da cincia, da tecnologia, da
economia, da religio, da moral etc., a Constituio, conforme dissemos anteriormente, um organismo vivo, em consonncia com as foras
reais do poder (Lassalle) , que funcionam como
verdadeiras foras atuantes na comunidade.
Ora, se as Constituies, para serem socialmente eficazes, observadas e cumpridas na prtica, devem corresponder, ao menos em sua
essncia, a esses fatores reais do poder os
quais sempre variam, evoluem, modificam-se
atravs das transformaes e do progresso
evidente que os textos supremos devem seguir
o ritmo das mudanas sociais.
Devem, at mesmo, abrir caminho para as alteraes srias, oportunas e viveis, exigindo
respeito ao que existe de mais profundo, como
vaticinou Francis Delpere, ao examinar, em 1992,
na Associao Francesa dos Constitucionalistas,
o processo de modificao da Constituio belga.47
47
DELPERE, Francis . La Rvision de la Constitution. Paris: Association Franaise Des Constitutionnalistes, 1992. p. 67-77: Le processus de modification de la Constitution belge. (Economica Presses Universitaires Daix-marseille, collection Droit
Public Positif).

Revista de Informao Legislativa

Nesse nterim, a efetividade48 de uma norma

constitucional repousa na sua capacidade de
enquadrar e fixar, na ordem jurdica, as vontades e as instituies menores que a sustentam,
as quais devem corresponder s foras sociais,
polticas, econmicas, morais, religiosas, existentes no grupo social.
Se, ao invs, a base constitucional assentar-se em poderes fictcios, sem raiz histrica
precisa, procurando impor idias e interesses
minoritrios, a Constituio torna-se mero
arcabouo formal, sem qualquer utilidade
prtica.
Assim, a vida constitucional dos Estados
desenvolve-se perante dois elementos, aparentemente contraditrios: o esttico e o dinmico.
O elemento esttico consigna uma exigncia
indispensvel segurana jurdica, evitando,
ao menos em tese, a instabilidade institucional,
procurando salvaguardar os direitos e garantias
fundamentais da pessoa humana; o elemento
dinmico propicia a adaptao das Constituies s exigncias do progresso, da evoluo e
do bem-estar social.
O vetor da rigidez da Constituio encontra
guarida precisamente nesse contexto. Trata-se
de tcnica capaz de atender a ambas exigncias
de estabilidade e dinamismo constitucionais.
Tornam-se possveis alteraes formais
(revises e emendas), imprescindveis adaptao das Constituies a novas realidades
fticas.
S que ao estabelecerem o processo de
reviso ou emenda, os legisladores fazem-no
cautelosamente, de modo a tornar tais tcnicas
de mudana mais solenes, rduas, difceis,
demoradas, para que no sejam de inopino, despropositadas, sem previsibilidade de quando
iro ocorrer.
Da a exigncia da ponderao e equilbrio
nas instituies ao se pretender reformular a
letra do Texto Magno.
48
Compreenda-se o vocbulo efetividade, como
a capacidade de atuao prtica da norma
constitucional,fazendo prevalecer, no mundo dos
fatos, os valores por ela tutelados. Nessa tica,a efetividade simboliza a aproximao, to ntima quanto
possvel, entre o dever-ser normativo e o ser da realidade social. Ademais, efetiva a norma constitucional que enseja a concretizao do direito que nela
se substancia, propiciando o desfrute real do bem
jurdico assegurado.Cf.:BARROSO, Lus Roberto .O
Direito Constitucional e a Efetividade de Suas Normas. Rio de Janeiro: Renovar, 1990.

Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996

utilizando, para tanto, certo processo formal complexo e especfico, diverso dos meios
comuns de elaborao das leis ordinrias e
complementares.
Logo, possvel dizermos, como o fez James
Bryce, que rgida a Constituio somente suscetvel de mudana por intermdio de um processo solene e complicado, bem mais especfico
e rigoroso do que aquele utilizado para modificar as leis em geral. Para ele as Constituies
rgidas possuem uma autoridade superior das
outras leis do Estado e so modificadas por procedimentos diferentes daqueles pelos quais se
editam e revogam as demais leis.49
Foi Bryce, porm, quem cunhou as expresses rgida e flexvel, pela primeira vez; historicamente a rigidez muito mais antiga.
Certamente, o prtico da rigidez constitucional no foi detectado apenas por Bryce.
Aristteles j distinguia a politia (normas
fundamentais da organizao poltica) dos
nomi (normas ordinrias, fundadas na
politia). Em Roma , as normas fundamentais
somente podiam ser alteradas por juzes
especiais,e, em Frana as leis fundamentais do
reino s sofriam modificaes oriundas dos
Estados Gerais, sem falar no perodo antes da
Revoluo Francesa, quando Vatel, em importante obra50, Rousseau, Bodin e Huber insistiam
na diferena formal entre as leis fundamentais e
as outras leis comuns.
H muito tempo, pois, o princpio da rigidez
constitucional vem registrado como uma exigncia indispensvel para a mudana formal da
Constituio, consistindo em um processo
solene, dificultoso e demorado, sem a facilidade
e a rapidez de elaborao das leis comuns.
Podemos destacar os seguintes caracteres
do aludido primado da rigidez:
a) dificultar o processo reformador da Constituio;
b) assegurar a estabilidade constitucional;
c) resguardar os direitos e garantias fundamentais, mantendo estruturas e competncias,
com vistas proteo das instituies.
Das caractersticas apontadas, deflui a
assertiva de que qualquer mudana formal,
49
BRYCE, James . Constituciones flexibles y
Constituciones rgidas.... p.9.
50
VATEL. Le Droit des Gens ou Principes de la
Loi Naturelle Appliqus la Conduite et aux Affaires
des Nations et des Souverains .Nouvelle dition,
Paris, 3 v. Guillaumin, 1863.

35

operada na Lex Legum, s se faz possvel atravs de processos complexos e demorados, para
adquirir o Texto Maior muito mais estabilidade.
O problema da estabilidade constitucional
fica ento resolvido, sem prejuzo de modificarse a Constituio, independentemente de motivos imperiosos, que aconselhem ou exijam alteraes amplas ou restritas.
Contrape-se Carta rgida a denominada
flexvel, que a capaz de ser, a cada momento,
modificada, expandida, contrada, sem processo
formal complexo, solene, demorado, dificultoso.
Por isso notou Bryce, quando utilizou o termo,
que a Lei Magna da Inglaterra transformava-se
constantemente, pois o Legislativo aprovava,
com freqncia, leis que atingiam os mtodos
de governo e os direitos polticos dos cidados.
Sempre ao fim de uma sesso parlamentar,
no havia a certeza de que aquilo que era tido
como Constituio continuaria sendo a mesma
coisa de antes. Isto porque as Cartas flexveis
so as que esto no mesmo nvel das outras
leis do Pas, procedendo das mesmas autoridades que fazem as leis ordinrias e sendo promulgadas e abolidas segundo o mesmo procedimento daquelas.51
A distino operada entre as Cartas rgidas
e as flexveis, contudo, no encontra acolhida
unnime na doutrina. H, por exemplo, que fale
em constituies imutveis, granticas e intocveis52, que no estabelecem o seu prprio
processo de reforma, como a Constituio
espanhola de 1976 e a italiana de 1848. Seriam
constituies permanentes, para toda a vida,
no admitindo que nenhum poder possa legitimamente reformul-las, e, muito menos, revog-las. Numa palavra, no haveria rgo competente para rev-las.
Vimos, alhures, que se na histria dos tempos remotos o dogma das constituies eternas vem registrado, o mesmo no se pode dizer
em nossos dias, pois seria errneo e mesmo
ingnuo conceber-se uma Constituio
verdadeiro organismo vivo, inaltervel, frente
realidade social cambiante, em constante evoluo e transformao.
Todavia, ressalta Meirelles Teixeira que
algumas Constituies, a exemplo das histricocostumeiras (Carta inglesa), apresentam uma
estabilidade que lhes advm da sua prpria
natureza, de sua lenta formao, da sua
51

BRYCE, James . Constituciones.... p. 64.

Cf.:ARNOLD, Gabriel . De la Rvision des
Constitutions. Paris: Arthur Rousseau, 1896.
52

36

progressiva adaptao s necessidades polticas e sociais, da educao poltica do povo a

que se aplicam. Trata-se de estabilidade real,
autntica, ao passo que as Cartas escritas, dogmticas, por faltar-lhes aquelas condies, procuram criar, artificialmente, uma estabilidade
tcnica, ao consagrarem processos jurdicos
complicados, difceis, demorados e solenes de
reforma.
Por isso mesmo, autores como
McBain preferem falar em estabilidade
sociolgica (caso da Inglaterra) e estabilidade legal (Brasil, Estados Unidos,
Frana etc.). Da o paradoxo, apenas aparente, de um pas como a Inglaterra, cuja
Constituio flexvel, apresentar uma
estabilidade poltica muito maior que os
pases do continente europeu e da nossa
Amrica Latina, como suas enfticas
constituies rgidas. Evidentemente
vale muito mais a rigidez sociolgica, que
se assenta na mais ou menos perfeita adequao entre a Constituio e a conjuntura social e poltica, que a rigidez puramente jurdica, geralmente incapaz, como
sobejamente no-lo demonstra a Histria,
de resistir ao impacto das crises polticas
e sociais, do desajustamento entre o sistema poltico e jurdico e as exigncias da
realidade poltico-social. 53
Certos autores54 lembram ainda das Constituies transitoriamente flexveis, que podem
ser reformuladas, durante certo perodo, por
processos idnticos aos de elaborao de uma
lei ordinria, como, por exemplo, a Carta irlandesa de 1922 (art. 50) e as constituies de certos Estados da Alemanha, que permitiam a
desnazificao, sem qualquer observncia s
normas constitucionais. Da a Carta de Baden
(1947), que previa no seu art. 128:
A lei pode estabelecer normas jurdicas especiais at 31 de dezembro de 1948,
no mais tardar, para libertao do povo alemo do nacional socialismo e do militarismo,
e para remoo de suas conseqncias.
Ao lado dessas ltimas constituies,
enfatiza Nelson Sampaio as fixas. Elas seriam
assim denominadas pelo fato de s sofrerem
53

TEIXEIRA, J. H. Meirelles. Curso.... p. 112.

Cf.:SAMPAIO, Nelson de Sousa .O Poder de
Reforma Constitucional.3.ed.rev.e atual. por Uadi
Lamgo Bulos. Belo Horizonte: Nova Alvorada,
1995, p. 68. TEIXEIRA, J.H.Meirelles. Curso....
p.112.
54

Revista de Informao Legislativa

alteraes por meio de um poder de competncia igual ao que as criou, isto , por uma nova
manifestao do poder constituinte originrio.
So constituies silenciosas quanto ao processo de reforma, e.g., o Estatuto do Reino da
Sardenha de 1848, que depois se tornou a Constituio da Itlia, assim como a Constituio
espanhola de 1876.55
Houve tambm quem falasse em graus de
rigidez56, aparecendo a classificao das constituies em muito rgidas e pouco rgidas, que
variam de acordo com o processo reformador
mais ou menos rigoroso, solene e complexo.
Por este critrio, a Lei Maior dos Estados
Unidos seria muito rgida, porque o processo
de sua alterao difcil e complicado, enquanto
a Constituio sovitica qualificariar-se-ia como
pouco rgida, pois para a sua reforma seriam
necessrios apenas dois teros dos votos do
Soviet Supremo.
Em que pese diversidade de formulaes
doutrinrias a respeito do assunto, a rigidez e a
flexibilidade consignam critrios classificatrios
teis para a compreenso do mecanismo
constitucional de um Estado.
Atravs da maior ou menor complexidade
do processo de reforma, possvel sentirmos a
anatomia da organizao estatal.
Veja-se, a propsito, o Estado brasileiro,
consubstanciado na Carta Poltica de 5 de
outubro de 1988, cuja rigidez das normas que o
instituem fica constatada na simples leitura do
seu art. 60, em cujo regao encontramos os
requisitos exigidos para a emenda.
Dentre tais requisitos esto aquelas clusulas que no podem ser abolidas, levando-nos
a admitir que a forma federativa de Estado, o
voto direto, secreto, universal e peridico, a
separao dos poderes, os direitos e garantias
individuais fazem parte da estrutura, da configurao mesma do Estado brasileiro.
E esta rigidez fica mais clara ainda se observarmos o processo de propositura de emendas,
pois enquanto a Carta de 1988 poder ser emendada mediante proposta de um tero, no mnimo,
dos membros da Cmara dos Deputados ou do
Senado Federal, do Presidente da Repblica,
de mais de metade das Assemblias Legislativas
das unidades da Federao, manifestando-se,
cada uma delas, pela maioria relativa de seus
55
Cf.: SAMPAIO, Nelson de Sousa. O Poder de
Reforma.... p. 54 -61.
56
Cf. TEIXEIRA, J.H. Meirelles. Curso.... p. 112.

Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996

membros (art. 60, I, II, III), o mesmo no se exige

para a iniciativa de elaborao das leis ordinrias
e complementares (art. 61).
Logo, o constituinte de 1988 achou por bem
permitir alteraes na ordem constitucional
somente mediante processos, solenidades e exigncias formais,especiais, diversos e mais dificultosos daqueles processos comuns de elaborao legislativa.
Rigidez e flexibilidade, portanto, constituem
uma base perfeitamente til de classificao,
principalmente nos pases como o Brasil, de
escassa educao poltica e tradio constitucional, com acentuada instabilidade poltica.57
Nesses pases as cartas rgidas desempenham importante papel. Servem para demarcar o mbito de exerccio do Poder Legislativo,
evitam mudanas desnecessrias, previnem
alteraes facilitadas e reviravoltas inusitadas,
colocando em destaque matrias primordiais
para o imperioso equilbrio da sociedade.
As constituies do tipo rgido possuem um
fundamento lgico de existncia, pois servem de
freio para a deflagrao de mudanas bruscas,
que porventura tentem comprometer a pacificidade da vida constitucional dos Estados.
A experincia constitucional tem demonstrado que s admissvel tocar nas bases do
Texto Supremo em casos de urgncia e necessidade, e, mesmo assim, de modo limitado, atravs
do mecanismo da emenda (reforma de menor
extenso), antes at do mecanismo de reviso
(reforma de maior abrangncia).
Com isso no se quer dizer que o corolrio
da rigidez deva funcionar como bice s transformaes do progresso e da evoluo social.
A ratio essendi do princpio no consigna uma
barreira para impedir modificaes indispensveis, oportunas e benficas para o crescimento
material e espiritual da sociedade.
Como acentua Carl Friedrich, o excesso gera
a instabilidade, pois o uso exagerado do vetor
da rigidez pode causar movimentos revolucionrios, quando as disposies do Documento
Supremo no conseguirem se ajustar aos novos
reclamos sociais, algo admissvel em todo o
mundo.58
57
Nesse sentido: TEIXEIRA, Jos Horcio
Meirelles. Curso.... p. 106 e ss.
58
Cf.: FRIEDRICH, Carl. Teoria y realidad de
la organizacin constitucional democrtica. Traduo Vicente Herrero. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1946.

37

Acrescente-se a isso que em torno do primado da rigidez aliceram-se temas fundamentais para a vida constitucional dos Estados, tais
como:
a) a diferena entre poder constituinte e
poder originrio e poderes constitudos;
b) supremacia e hierarquia das normas constitucionais;
c) inconstitucionalidade das leis e dos atos
normativos;
d) controle de constitucionalidade das leis
e dos atos normativos;
e) indelegabilidade de competncias constitucionais.
Realmente, o princpio da rigidez constitucional coaduna-se com o poder criador da Constituio.
Trata-se do poder constituinte originrio
que, ao desempenhar uma atividade normativa
em primeiro grau, difere da funo exercida pelo
Poder Legislativo, que encontra na Constituio sua origem, limites e formas de atuao,
cumprindo-lhe criar leis ordinrias, resolues,
alguns atos polticos e administrativos, cuja
atividade encontra-se circunscrita s normas da
Lei Maior.
Estas ltimas as normas constitucionais
propriamente ditas, a fim de serem reformadas
deparam-se com o primado da rigidez, decorrendo da a maior dificuldade de alterao das
mesmas do que para a modificao dos preceitos jurdicos da ordem estatal.
Ademais, da essncia da rigidez a supremacia formal da Constituio. nesse sentido
que se diz que o Texto Constitucional a Lei
das Leis, a Lei Mxima, o Cdigo Supremo de
um povo, a base de todo o Direito estatal, o
limite de toda a atividade infraconstitucional, o
fundamento ltimo de todas as instituies.
Por isso, escreveu Jos Afonso da Silva
com pena de ouro:
Da rigidez emana, como primordial
conseqncia, o princpio da supremacia da Constituio que, no dizer de
Pinto Ferreira, reputado como uma
pedra angular, em que se assenta o edifcio do moderno direito poltico. Significa
que a Constituio se coloca no vrtice
do sistema jurdico do pas, a que confere
validade, e que todos os poderes estatais so legtimos na medida em que ela
os reconhea e na proporo por ela
38

distribudos. , enfim, a lei suprema do

Estado, pois nela que se encontram a
prpria estruturao deste e a organizao de seus rgos; nela que se acham
as normas fundamentais do Estado, e s
nisso se notar sua superioridade em
relao s demais normas jurdicas.59
No se confunda, todavia, a supremacia
formal com a supremacia material. A diferena
de notria importncia, pois as constituies
flexveis tambm so supremas, mas do ponto
de vista substancial, sociolgico.
que, como explicam Georges Burdeau 60 e
Franco Modugno 61, a supremacia material pode
ser constatada nas cartas flexveis, logrando
nesse caso a natureza scio-poltica, sociolgica, pois.
Nas palavras de Marcelo Neves,
Mesmo nos sistemas carentes de
Constituio em sentido formal, h um
ncleo normativo regulador do processo
de produo das normas jurdicas gerais,
caracterizado como uma Constituio em
sentido material estrito, cujo contedo
tem uma supremacia jurdica intrnseca,
por ser logicamente anterior s demais
normas gerais (legais e costumeiras) pertencentes ao ordenamento jurdico. Em
realidade, quando, nos sistemas de Constituio flexvel, a legislatura ordinria
reforma as normas de contedo intrinsecamente constitucional (Constituio em
sentido material estrito), deve atuar de
acordo com o procedimento por elas
mesmas prescrito, sob pena de sano
por invalidade formal.62
J a supremacia formal seria aquela responsvel pela distino operada entre leis comuns
e leis constitucionais. Ela encontra-se adstrita
reforma da Constituio, na medida em que
procura estruturar um processo mais dificultoso e solene para a sua mudana.
Dessa supremacia formal promana uma hierarquia normativa, que, partindo da norma
superior, tem por escopo regular o modo de criao da norma inferior. Esta, por sua vez, proceder da mesma maneira em relao norma que
59

SILVA, Jos Afonso da. Curso.... p. 49.

BURDEAU, Georges. Trait.... p. 90.
61
MODUGNO, Franco. Linvalidit della legge.
Milano, Giuffr, 1970, v. 1, p. 71-72.
62
NEVES, Marcelo . Teoria da inconstitucionalidade das leis. So Paulo: Saraiva, 1988. p. 65.
60

Revista de Informao Legislativa

lhe est imediatamente abaixo, e assim por

diante.
Como conseqncia da hierarquia normativa, que exige a conformidade da norma jurdica inferior norma superior, exsurge a idia
de que no deve haver poder arbitrrio, pois a
nenhum rgo estatal dado o poder de editar
normas incompatveis com a Constituio.
Ocorrendo contradio entre um ato normativo ou um ato administrativo com a Carta
Maior, ter-se- a hiptese de inconstitucionalidade o vcio mais grave que pode sofrer uma
norma ou ato do poder pblico, porque coloca
em choque uma manifestao derivada, secundria, do exerccio do poder pblico, com as
normas fundamentais do Estado, ameaandolhe, portanto, a prpria estrutura e funcionamento, tal como nelas previstos.63
Considerado vcio irremedivel, a inconstitucionalidade algo que pode violar o princpio da legalidade, em detrimento a algo que de
fundamental importncia nos Estados que possuem um Texto Maior rgido: a limitao da atividade legiferante ordinria pelos preceptivos
constitucionais.
Sem dvida, a Constituio, mesmo dotada
de supremacia, no est imune aos abusos e
violaes, tanto por parte do legislador ordinrio, como das autoridades pblicas em geral.
exatamente a que reside o fundamento
bsico do controle de constitucionalidade das
leis e dos atos do poder pblico, com vistas
defesa da Carta Magna.
No basta que as normas constitucionais
sejam hierrquica e formalmente superiores s
leis em geral, e que estas devam compatibilizarse quelas. Urge que seja acionado o mecanismo do controle de constitucionalidade das
leis, juridicamente verificado, com o fim especfico de fiscalizar a legalidade dos atos normativos.
Entre ns, Gilmar Ferreira Mendes demonstrou que:
controle jurisdicional de constitucionalidade desenvolve-se, por definio,
no mbito de um processo mais ou menos
complexo, atendendo s prprias caractersticas do ordenamento jurdico. E o
modo de provocar o exame da questo
constitucional assume importncia fundamental, uma vez que dele depende o
63

TEIXEIRA, J. H. Meirelles. Curso.... 126.

Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996

prprio exerccio da funo que garante

a Constituio.64
Por fim, o princpio da rigidez tambm mantm ntida ligao com a indelegabilidade das
competncias constitucionais.
sabido que a Constituio distribui competncia entre os entes pblicos, assim como
entre as funes legislativa, executiva e judiciria.65
Em matria de rigidez, a conseqncia mais
importante, no que diz respeito s competncias constitucionais, pauta-se na impossibilidade de transferir-se a uma entidade ou rgo
do poder pblico uma parcela das atribuies
especficas, enfeixadas na Lex Legum.
Assim acontece porque as competncias de
cada entidade constitucional ou rgo pblico
so organizadas de modo cuidadoso, de acordo
com a natureza das funes, no sendo possvel uma esfera extrapolar a rbita de outra.
Ora, se as cartas rgidas s podem ser alteradas por meio de processos difceis e complicados, estabelecidos nelas mesmas, logo no
possvel haver delegao de competncias,
exceto na hiptese de reforma constitucional,
que, modificando a forma dos preceitos relativos matria, atribua a uma certa entidade
funo que antes no era sua.
Excetuada a via da reforma, qualquer modificao atravs de lei ordinria, no sistema de
competncias constitucionais, ser inconstitucional. No pertine, em regra, a delegabilidade
de competncias nas constituies rgidas, o que
obriga o rgo a praticar atos dentro dos limites
estabelecidos pelo legislador constituinte.
Tecidas essas breves consideraes sobre
a importncia do princpio da rigidez, que
espraia a sua influncia sobre todo o ordenamento jurdico, vale examinar como ele se apresenta diante do fenmeno da mutao constitucional.
Para tanto, cumpre indagarmos: a mutao
constitucional s ocorre nas constituies rgidas? Estariam as constituies flexveis tambm
sujeitas a mudanas informais?
A experincia constitucional dilucida que o
fenmeno da mutao constitucional independe
da rigidez do Texto Magno. Tanto as cartas
64
MENDES, Gilmar Ferreira. Controle de Constitucionalidade.... p.117.
65
Cf.:ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de.
As Competncias na Constituio de 1988. So Paulo:
Atlas, 1989.

39

rgidas como as flexveis esto sujeitas ao

influxo de novos sentidos, novos significados,
que, embora no mudem a letra dos preceptivos supremos do Estado, conferem-lhes contedos ainda no contemplados, quer atravs da interpretao e da construo judicial, quer por meio
dos usos e dos costumes constitucionais.
Sendo o princpio da rigidez aquele corolrio, no qual estabelecido um processo especial,
mais solene e dificultoso, para a alterao das
normas constitucionais, seria normal, primeira
vista, que toda e qualquer mudana fosse apenas produzida, com base em requisitos formais
e especficos.
Na realidade, nem sempre assim, pois as
constituies, sem qualquer processo formal de
modificao, so alteradas no sentido, significado e alcance de seus preceitos, mesmo permanecendo intactas na estrutura, dentro dos
moldes estipulados pelo legislador constituinte
originrio.
Os Estados Unidos, por exemplo, tm Constituio rgida, mas tal rigidez no impediu que
certas disposies, mormente as referentes
distribuio de competncias entre o Estado
central e os Estados-membros, sofressem
modificaes informais por meio da interpretao judicial, a fim de adaptarem-se realidade
social cambiante.
bvio que nessa hiptese a interpretao
no feriu a letra plasmada pelo constituinte
americano, e a mutao gerada foi constitucional, modificando apenas o sentido, o significado e o alcance daqueles preceitos jurdicos,
mas sem promover qualquer inconstitucionalidade.
Em Frana, inobstante a rigidez proclamada
pelo seu Texto Supremo, so perceptveis as
mutaes ocorridas pelas prticas consuetudinrias. Neste Pas a atrofia do direito de dissoluo do Presidente frente ao Parlamento, anulando uma norma expressa na Constituio, provocou uma mudana difusa, atravs de um uso
constitucional.
Mas a dinmica constitucional dos Estados
demonstra que as constituies flexveis tambm so suscetveis de serem alteradas atravs
de mudanas informais.
Vale dizer: o fenmeno da mutao constitucional no exclusivo das constituies
rgidas.
Certamente, o princpio da rigidez predomina
no panorama do constitucionalismo moderno.
40

Isto no significa que alguns pases de Carta flexvel escapem da incidncia dos processos indiretos de modificao constitucional, v.g., Inglaterra, Nova Zelndia, Finlndia, frica do Sul etc.
Do mesmo modo que as constituies rgidas, as flexveis, por intermdio da interpretao em suas diversas modalidades, da construo dos tribunais, dos usos e costumes constitucionais, esto predispostas a mutaes, e,
com isto, transformam-se espontaneamente, fora
dos processos formais previstos para este fim.
As constituies flexveis, fora de dvida,
podem lograr novos sentidos e significados na
compreenso de seus artigos, incisos, alneas,
seja para acrescentar, suprimir ou alterar algo.
Tomemos como exemplo as mutaes constitucionais operadas na histrica e flexvel Lei
Magna da Inglaterra.
Para facilitar o estudo da Constituio
inglesa, os professores de Direito costumam
dividi-la, didaticamente, em duas partes: a escrita
e a no-escrita.
A parte escrita composta dos atos ou tratados de unio, das leis expressas do Parlamento
(Statutes Law) e das Cartas acordos solenes
ou pactos (Bill of Rights).
A parte no-escrita da Constituio inglesa
forma-se pela jurisprudncia (Case Law) e pelas
convenes constitucionais (Constitutions
Conventions).
So nas Conventions que encontramos a
parte mais importante da Lei Magna dos ingleses, nas quais repousam o fulcro da organizao poltica do Estado francs, como o Parlamento, o Gabinete, o Primeiro-Ministro, a irresponsabilidade da Coroa, a nulificao do direito
de veto, o apelo deciso do eleitorado em caso
de conflito entre o Gabinete e o Parlamento.
Cada conveno apresenta-se como disposies da prtica poltica, sendo tidas como
obrigatrias para aqueles a que elas se dirigem.
No podem ser invocadas em juzo e no existem sanes judiciais especficas, se isso lhes
fosse solicitado. Malgrado, contm os grandes
princpios polticos, coordenando a mecnica
do funcionamento dos poderes.
As Conventions apresentam-se como preceitos de natureza costumeira, promanando da
a concluso de que o Texto ingls um diploma
no totalmente escrito, no qual encontramos o
fenmeno da mutao constitucional, adaptando
ditas convenes realidade circundante.
Grande parte de certos acontecimentos fundamentais para a conformao do poder poltico,
Revista de Informao Legislativa

que em outros lugares esto revestidos por normas jurdicas numa Carta escrita (Loewenstein),
tem lugar na Inglaterra, principalmente na transformao da deciso monrquica pela deciso
parlamentar, sem que nenhuma lei tenha outorgado tal faculdade, e mesmo assim sempre h
uma absoluta obedincia entre as convenes
e a realidade constitucional modificada.
Associe-se a tudo isso as decises jurisprudenciais, interpretativas das clusulas ininteligveis, ou melhor, dos atos ou tratados da
Unio, das leis expressas do Parlamento, dos
acordos ou pactos solenes (parte escrita), que
aumentando e at modificando o sentido original dessas clusulas, atribuem novos sentidos
s prescries constitucionais.
Enfim, qualquer Constituio, rgida ou flexvel, pode sofrer mutao constitucional.
At porque seria equvoco admitir-se critrio absoluto no que concerne classificao
das Constituies, pois nem sempre os textos
maiores so totalmente escritos e, muito
menos,totalmente consuetudinrios (noescritos).
Se, por um lado, pases de documentos rgidos e escritos, como o Brasil, a Frana, os Estados Unidos, procuram enfeixar, de uma maneira
exaustiva e nica, os princpios fundamentais que
os regem, a estruturao, os limites do poder estatal, as competncias, os direitos e deveres dos
cidados, por outro prisma, surgem, inexoravelmente, outras necessidades e outras carncias.
Tais necessidades e carncias, manifestadas em momentos afastados no tempo, reclamam o lento trabalho dos costumes ou a atividade tcnica dos juzes e tribunais, que interpretando os ditames da Lei Maior, atribuemse-lhes novas significaes, outrora no
contempladas.
Demais disso, inadmissvel a hiptese dos
textos totalmente costumeiros, vale dizer, inteiramente no-escritos.
Conforme dissemos, at a Constituio da
Inglaterra - considerada exemplo tpico de Texto
consuetudinrio e no-escrito , compe-se de
atos, pactos, cartas, evidenciando uma parte
escrita, ao lado da sua parte mais importante,
formada pelas convenes constitucionais e
decises jurisprudenciais (parte no-escrita).
E diante das transformaes sociais, polticas,
econmicas, bem como do influxo de substanciais deslocaes nos esquemas de distribuio
do poder poltico, as constituies flexveis
Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996

do mesmo modo que as rgidas , evoluem no

sentido, significado e alcance de seus preceitos, atravs dos processos informais de
alterao constitucional.

5. LIMITES DA MUTAO CONSTITUCIONAL

Konrad Hesse chamou-nos a ateno para
o intrigante problema dos limites da mutao
constitucional.66
A maioria da doutrina no enfrentou o tema
especificadamente no sendo descipienda a
assertiva, segundo a qual inexiste estudo sistemtico no tocante s limitaes dos processos
indiretos de mudana da Constituio.
Contudo, a prtica constitucional evidencia a
impossibilidade de traarmos, com exatido, as
limitaes a que esto sujeitas o poder constituinte difuso, de que nos fala Burdeau, responsvel pela ocorrncia daquelas alteraes informais, que, se no alteram a letra dos preceitos
supremos do Estado, modificam-lhes a substncia, o sentido, o significado e o alcance.
Em verdade, no possvel determinar os
limites da mutao constitucional, porque o
fenmeno , em essncia, o resultado de uma
atuao de foras elementares, dificilmente
explicveis, que variam conforme acontecimentos derivados do fato social cambiante, com exigncias e situaes sempre novas, em constante transformao.
Logo, as mutaes constitucionais no se
produzem atravs de meios convencionais e em
razo de um Direito Constitucional esttico,
acomodatcio. Ao invs, podem ser produzidas
de diversas formas, tais como por intermdio
da interpretao, dos usos e costumes, da construo judicial, dentre outros modos de ocorrncia do fenmeno.
Uma teoria jurdica dos limites da mutao
constitucional s seria possvel, ressalta Hesse,
mediante el sacrificio de uno de los
presupuestos metdicos bsicos del
positivismo: la estritcta separacin entre
Derecho y realidad, as como los que
constituyen su consecuencia, la inadmisin de cualesquiera consideraciones
histricas, polticas y filosficas del processo de argumentacin jurdica.
Mas, o mesmo Hesse conclui que a separao metdica entre Direito e realidade, com o
intuito de se obter parmetros jurdicos para
66

HESSE, Konrad. Escritos.... p. 81 - 104.

41

determinar os limites da mutao constitucional, esbarra em um problema de magnitude

extrajurdica, pois
dicha realidad resulta inevitablemente
a pesar de la separacin metdica
jurdicamente relevante: incapaz por
definicin de operar en el interior de la
norma misma, modifica por as decir
desde fuera el Derecho constitucional de
una forma explicable slo polticamente,
no jurdicamente, al hacer ocupar su lugar
por una situacin constitucional divergente que, desplazando a las normas de
la Constitucin, deviene ella misma
Derecho.67
Outros autores alemes tambm no responderam de forma satifatria a questo dos limites
da mutao constitucional. Heller, a includo,
admitiu que o fenmeno encontra limitaes na
prpria normatividade da Constituio. Entende
que uma mudana de significado na norma constitucional se encontra adstrita normalidade dos fatos, a qual no pode renegar por
completo normatividade, pois ambos elementos esto coordenados entre si, formando a
tenso entre o sein e o soler.
Heller, para chegar a essa concluso, entendeu que no se podem considerar completamente separados o dinmico e o esttico, tampouco podem s-lo a normalidade e a normatividade, o ser e o dever ser no conceito da Constituio. Uma Constituio poltica s se pode
conceber como um ser a que do forma as normas. Como situao poltica existencial, como
forma e ordenao concretas, a Constituio
s possvel porque os partcipes consideram
essa ordenao e essa forma j realizadas ou
por realizar-se no futuro, como algo que deve
ser e o atualizam.68
A partir da compreende que os limites da
mutao constitucional s podem ser claramente compreendidos
cuando la modificacin del contenido
de la norma es comprendida como cambio
en el interior de la norma constitucional
misma, no como consecuencia de dasarrollos producidos fuera de la normatividad de la Constitucin, y cuya mutacin en normatividad estatal tampouco
67

HESSE, Konrad. Escritos.... p. 91.

HELLER, Herman. Teoria do Estado.Traduo
Lycurgo Gomes da Motta. So Paulo: Mestre Ju,
1968. p. 296.
68

42

se puede explicar satisfactoriamente

cuando se parte de una relacin de coordenacin correlativa entre normalidad e
normatividad.
Analisa Hesse69 no obstante, ao doutrinar
que a mutao constitucional encontra seu limite na prpria normatividade da Constituio,
Heller utilizou um raciocnio genrico e difcil
de precisar, sem pontos de apoio que permitam
uma concretizao do problema.
Estamos que impossvel se estipular critrios exatos para o delineamento dos limites da
mutao constitucional.
Isto porque uma Constituio um organismo vivo, em cujo esteio encontramos a autoconscincia de um povo, assentado em uma
base territorial definida, e submetido a um
governo soberano, numa determinada poca
histrica, sujeita a fatores sociais cambiantes.
Como a doutrina das mutaes constitucionais o reflexo, terico e prtico, desses fatores sociais cambiantes, ela se produz quando a
normatividade constitucional se modifica pelo
influxo de acontecimentos que no afetam a sua
forma, porm transmutam seu contedo.
Por conseguinte, o fenmeno involuntrio e intencional, como disseram Laband e
Jellinek, e por isso no podemos imprimir-lhes
uma exatido, a ponto de prevermos a unanimidade dos casos de mutao constitucional que
a experincia possa ensejar.
Diversamente da reforma constitucional, a
mudana difusa da Lei Maior no segue limites
previstos pelo legislador, nem tampouco formas expressas e sacramentadas. Surge espontaneamente, de modo subreptcio, sem previses de quando ir ocorrer.
Por essa razo, Georg Jellinek, nascido em
Leipzig (16.6.1851) e falecido em Heidelberg
(12.1.1911), um dos pioneiros no estudo das
mutaes constitucionais, observou, percucientemente:
Los preceptos constitucionales a
menudo son oscuros o extensos y slo
el legislador les da sentido preciso
mediante leyes que los concretan de
modo muy parejo a como el juez, primero,
toma conciencia clara del contenido de
las leyes que ha de aplicar. As como por
lo general la aplicacin jurisprudencial de
los textos legales vigentes est sujeta a
69

HESSE, Konrad. Escritos.... p.99.

Revista de Informao Legislativa

las necesidades y opiniones variables de

los hombres, lo mismo ocurre con el
legislador, cuando interpreta mediante
leyes ordinarias la Constitucin. Lo que
parece en un tiempo inconstitucional
emerge ms tarde conforme a la Constitucin y as la Constitucin sufre,
mediante el cambio de su interpretacin,
una mutacin. No slo el legislador
puede provocar semejantes mutaciones,
tambin pueden producirse de modo
efectivo mediante la prctica parlamentaria, la administrativa o gubernamental
y la de los tribunales. Han de interpretar
las leyes y tambin las normas constitucionales, pero de modo subrepticio una
ley constitucional puede adquirir, poco a
poco, un significado totalmente distinto
al que tena en el sistema originario.70
Diante de tudo isso, as mudanas informais
da Constituio no encontram limites em seu
exerccio. A nica limitao que poderia existir mas de natureza subjetiva, e, at mesmo psicolgica, seria a conscincia do intrprete de no
extrapolar a forma plasmada na letra dos preceptivos supremos do Estado, atravs de interpretaes deformadoras dos princpios fundamentais que embasam o Documento Maior.
Assim, estar-se-ia evitando as mutaes inconstitucionais, e o limite, nesse caso, estaria por
conta da ponderao, por parte do intrprete, ao

empreender o processo interpretativo, que sem

transbordar os mecanismos de controle de constitucionalidade, adequaria a Lei Mxima
realidade social cambiante.
inegvel que esse limite subjetivo, consubstanciado no elemento psicolgico da conscincia do intrprete em no desbordar os parmetros jurdicos, atravs de interpretaes maliciosas
e traumatizantes, no pode ser levado s ltimas
conseqncias, diante da realidade cotidiana dos
diversos ordenamentos constitucionais.
Referimo-nos existncia de mudanas
informais, resvaladoras dos cnones normativos, preceituados nas Constituies, que nem
sempre seguem os moldes estabelecidos pelo
poder constituinte originrio.
Ao invs, o que se constata, cada vez mais,
a proliferao dos processos inconstitucionais de mutao do Texto Magno, ou porque o
controle de constitucionalidade no se apresenta efetivo, ou porque esse controle no
logra atingir o universo de atos e prticas
desenvolvidas no mbito dos poderes constitudos, ou porque pela prpria natureza do processo ele se subtrai, sem possibilidade de sano, a qualquer controle de constitucionalidade,
exercido por rgo ou poder constitudo. O
nico tipo de controle que poder incidir sobre
tais mutaes o controle no organizado, isto
, acionado por grupos de presso, pela opinio pblica, pelos partidos polticos etc..71

70
JELLINEK, Georg . Reforma Y mutacion.... p.
15 - 16.

71
FERRAZ, Anna Candida da Cunha . Processos
informais.... p .213 -214.

Braslia a. 33 n. 129 jan./mar. 1996

43