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ENAP
RSP
Revista do Servio Pblico
Ano 50
Nmero 1
Jan-Mar 1999
Conselho editorial
Regina Silvia Pacheco presidente
Carlos Antonio Morales
Evelyn Levy
Vera Lcia Petrucci
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Sumrio
Revista do
Servio
Pblico
Ano 50
Nmero 1
Jan-Mar 1999
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Do Estado positivo ao
Estado regulador: causas e
conseqncias de mudanas
no modo de governana1
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Revista do
Servio
Pblico
Ano 50
Nmero 1
Jan-Mar 1999
Giandomenico Majone
1. Estratgia e estrutura
H mais de trinta anos, Alfred Chandler (1962: 16) props a tese de
que a estrutura acompanha a estratgia, e de que o tipo mais complexo de
estrutura o resultado da concatenao de vrias estratgias bsicas. Depois, ele levou a discusso terica a um passo frente ao fazer duas perguntas correlatas: (1) Se a estrutura realmente acompanha a estratgia, por que
deveria haver atrasos no desenvolvimento da nova organizao, necessria
para atender s demandas administrativas da nova estratgia? (2) Por que a
nova estratgia, que exigia uma mudana da estrutura, chegou primeiro?
A tese de Chandler teve profundo impacto sobre o estudo da moderna empresa industrial e da organizao dos negcios de um modo geral. O
mesmo no se verifica com relao ao estudo da poltica pblica e da gesto pblica, embora as questes levantadas por este eminente historiador
econmico sejam to relevantes para o setor pblico quanto o so para o
setor privado. Tradicionalmente, as mudanas nas polticas pblicas e nas
estruturas da governana tm sido tratadas, na melhor das hipteses, como
processos tenuamente vinculados a serem analisados por subdisciplinas
separadas, utilizando-se diferentes quadros conceituais e ferramentas analticas. Essa separao empobreceu sobremaneira tanto a anlise das polticas pblicas quanto o estudo da administrao pblica. Progressos recentes
na teoria positiva das instituies e na economia poltica das polticas pblicas podero, com o passar do tempo, levar a modelos gerais capazes de
explicar tanto a inovao poltica quanto as correspondentes mudanas
Professor
visitante de
Cincias
Polticas no
Instituto
Universitrio
Europeu, em
Florena, Itlia
Traduzido por
Ren Loncan
estruturais. Enquanto isso, no entanto, a transformao das polticas pblicas e das estruturas da governana est ocorrendo num ritmo tal que o
estudante de polticas pblicas no pode aguardar o desenvolvimento de
tais modelos antes de tentar entender o que est acontecendo.
Este artigo trata de mudanas estruturais significativas induzidas
por uma concatenao de vrias estratgias bsicas: a privatizao, a
liberalizao e a desregulao (no sentido correto da reforma reguladora), a austeridade fiscal, a integrao econmica e monetria e vrias
inovaes em matria de polticas ligadas ao paradigma da nova gesto
pblica. A despeito de sua heterogeneidade, essas novas estratgias concorrem para limitar o papel do Estado intervencionista ou positivo, especialmente ao restringir seu poder de tributar e de despender, ao mesmo tempo
em que aumentam o poder normativo e, assim, o papel do Estado regulador. Embora a mudana do Estado positivo para o Estado regulador tenha
recentemente atrado a ateno de vrios estudiosos, especialmente nos
Estados Unidos (Seidman e Gilmour, 1986), ainda nos faltam anlises
sistemticas das conseqncias polticas, jurdicas e institucionais dessa
mudana na governana. O artigo tenta proporcionar, mais que um levantamento exaustivo de seus muitos aspectos, um mapa ainda impreciso de
um terreno em grande medida inexplorado.
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segundo os termos de Pareto (Stiglitz, 1988). As falhas de mercado ocorrem quando uma ou mais condies da validade do teorema no so satisfeitas. Da a regulao, se conseguir eliminar essas falhas a um custo
razovel, poder melhorar a eficincia do mercado, ou mesmo assegurar
a viabilidade dos mercados, tais como a daqueles de servios financeiros,
onde a confiana, a transparncia e a clareza de informaes so de
extrema importncia.
Todos os Estados modernos se dedicam redistribuio da renda,
gesto macroeconmica e regulao de mercados, mas a importncia
relativa dessas funes varia de pas para pas e de um perodo histrico
para outro. Assim, ao fim do perodo de reconstruo das economias
nacionais minadas pela Segunda Guerra Mundial, a redistribuio e a
gesto macroeconmica surgiram como prioridade poltica mxima da
maioria dos governos da Europa ocidental. O mercado foi relegado ao
papel de provisor de recursos para pagar pela generosidade governamental, e quaisquer provas de falhas de mercado eram consideradas
suficientes para justificar a interveno do Estado, muitas vezes sob a
forma intrusa da alocao central de capitais e da nacionalizao de
setores-chave da economia. Realmente, a centralizao e a poltica
discricionria ilimitada chegaram a ser consideradas pr-requisitos da
governana eficaz.
A importncia atribuda s polticas de redistribuio e gesto
discricionria da demanda agregada revela-se nos rtulos Estado do
bem-estar, Estado keynesiano ou Estado keynesiano do bem-estar,
que se tornaram populares naquele perodo. No entanto, o consenso
social-democrtico sobre o papel beneficente do Estado positivo como
planejador, produtor direto de bens e servios e como empregador de
ltimo recurso comeou a desmoronar-se nos anos 70. A combinao
de crescente desemprego e de crescentes taxas de inflao no podia
ser explicada dentro dos modelos da poca, enquanto a despesa pblica
discricionria e as generosas polticas de bem-estar eram cada vez mais
vistas como parte do problema do desempenho econmico insatisfatrio.
Foi nessa poca que a noo da falha governamental surgiu, com
tericos da escolha pblica identificando vrios tipos de falhas do setor
pblico, exatamente como geraes anteriores de economistas haviam
produzido uma lista sempre crescente de falhas de mercado. As polticas
de nacionalizao pareciam proporcionar uma evidncia inquestionvel
do fracasso do Estado positivo. De um pas a outro, empresas de propriedade estatal foram postas na berlinda por no conseguirem atingir
seus objetivos sociais, bem como os econmicos, por sua falta de responsabilizao e por sua tendncia a serem capturadas por polticos e por
sindicatos (Majone, 1996: 11-23).
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No importa se essas crticas no so sempre justas ou empiricamente embasadas; o fato que um nmero crescente de eleitores foi
convencido por elas e se disps a apoiar um novo modelo de governana
que inclusse a privatizao de muitas partes do setor pblico, mais concorrncia em toda a economia, maior nfase na economia no lado da
oferta e reformas de longo alcance no Estado do bem-estar.
O fracasso da experincia socialista do presidente Mitterand em 1981/
1982 reforou a viso de que o redistributivismo keynesiano j no era
possvel em pases que, como a Frana, esto estreitamente integrados
nas economias europia e mundial.
Fica ainda mais claro, hoje em dia, que a globalizao e, de forma
mais imediata, a integrao econmica e monetria dentro da Unio
Europia esto promovendo a eroso da prpria base do Estado positivo:
seu poder de tributar (ou de tomar emprestado) e de gastar. Assim, o
artigo 104c do Tratado de Maastricht conclama os Estados-membros a
evitarem dficits governamentais excessivos e exige que a comisso
monitore o desenvolvimento da situao oramentria e do estoque da
dvida governamental dos Estados-membros, com vistas a identificar
erros grosseiros. O pargrafo 11o do mesmo artigo d ao Conselho de
Ministros da Economia e de Finanas a autoridade para exigir que os
Estados-membros que tm dficit governamental excessivo faam um
depsito no gerador de juros, num montante apropriado ... at que o
dficit excessivo tenha sido corrigido, na opinio do Conselho, e/ou
impor multas.
Ademais, o fato de que somente variveis monetrias tenham sido
utilizadas para estabelecer os critrios de convergncia, que os membros
da unificao devem satisfazer, indica que no houve uma verdadeira
troca entre estabilidade de preos, de um lado, e crescimento e emprego,
de outro (Tsoukalis, 1993: 219). Em suma, o ativismo do Estado positivo
crescentemente limitado por uma variedade de fatores internacionais,
europeus e domsticos. A natureza e os aspectos temporais das primeiras
reaes em matria de polticas quelas limitaes variaram muito de
pas para pas, mas agora todos os governos europeus, inclusive aqueles
das antigas economias centralmente planificadas, parecem estar adotando, grosso modo, o mesmo modelo novo de governana.
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mais distintivas. Paradoxalmente, o mesmo perodo assistiu a um crescimento expressivo da formulao de polticas reguladoras tanto em nvel
nacional quanto europeu (ver abaixo). No entanto, o paradoxo mais
aparente do que real. A verdade que, neste perodo, mtodos tradicionais de regulao e de controle estavam ruindo sob a presso de potentes
foras tecnolgicas, econmicas e ideolgicas, e foram desmantelados
ou radicalmente transformados. Isto freqentemente chamado
desregulao, mas o termo enganador. O que se observa na prtica
no um desmantelamento de toda a regulao governamental uma
volta a uma situao de laissez-faire que na realidade nunca existiu na
Europa mas, em vez disso, uma combinao de desregulao e nova
regulao, possivelmente em um nvel diferente de governana.
Assim, a privatizao dos servios pblicos normalmente seguida
de regulao de preos, enquanto que empresas recentemente privatizadas
perdem sua imunidade preexistente em relao s leis de concorrncia
nacional e europia. Realmente, o poder dos operadores titulares (e antigos
monopolistas) para expulsar rivais em potencial do mercado to grande
em indstrias desse tipo, que os governos tm de intervir a fim de limit-lo.
Neste caso, como em outros, os concorrentes devem sua existncia s
limitaes reguladoras impostas sobre seus maiores rivais.
A desregulao tambm pode significar regulao menos rgida
ou restritiva. Por exemplo, a rationale para alguma forma de interveno governamental tem sido raramente questionada em reas crescentemente importantes da regulao social meio-ambiente, sade,
segurana, proteo ao consumidor. A questo aqui no , falando em
termos estritos, desregulao, mas, antes, como se atingir alguns objetivos reguladores atravs de mtodos menos pesados. Assim, a substituio de normas ambientais por cobranas pela poluio no elimina a
regulao ambiental, mas apenas introduz diferentes instrumentos de
poltica, presumivelmente mais eficazes.
Longe de constituir um desvio da tendncia geral no sentido de um
Estado mais enxuto e eficiente, a importncia crescente da regulao na
Europa melhor entendida como uma conseqncia direta dos mesmos
processos que contriburam para o declnio do Estado positivo. Isto pode
ser mostrado, considerando-se trs desses processos: a privatizao, a
europeizao da formulao de polticas e o crescimento do governo
indireto ou terceirizao, a serem discutidos na prxima seo.
Para entender a relao entre a privatizao e a regulao (mais
precisamente a regulao legal administrada por agncias ou comisses
independentes), deve-se ter em mente que a propriedade pblica tem sido,
historicamente, o modo principal de regulao econmica na Europa. Embora a existncia de empresas estatais remonte ao sculo XVII, seu uso se
tornou disseminado somente no sculo XIX, com o desenvolvimento dos
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A regulao europia cresceu no apenas do ponto de vista quantitativo, mas tambm qualitativo. Especialmente a partir da Lei Europia
nica, que introduziu a votao de maioria qualificada para uma srie de
importantes reas de poltica, as regras europias freqentemente tm
sido mais inovadoras que aquelas de todos ou da maioria dos pases da
UE (Majone, 1996: 74-78). Tambm importante notar que a expanso
das competncias da CE/UE permaneceu, em grande medida, limitada
regulao econmica e social. Por exemplo, embora a regulao ambiental
da CE hoje inclua mais de 200 peas de legislao (de modo que, em
muitos Estados-membros, o corpo do direito ambiental de origem comunitria maior do que o de origem puramente domstica), as competncias
europias na rea da poltica social permanecem bastante limitadas.
Voltaremos s razes para essa expanso seletiva das competncias numa
seo posterior.
claro, de qualquer maneira, que o crescimento notvel das
regulaes europias no poderia deixar de ter um impacto significativo
sobre o desenvolvimento de polticas e instituies reguladoras em nvel
nacional. A poltica de concorrncia fornece o melhor exemplo deste impacto. Quando o Tratado de Roma foi assinado, somente a Alemanha, entre os membros fundadores, tinha uma lei anti-truste moderna e um corpo
regulador forte, o Escritrio Federal de Cartis, para implement-la. Quarenta anos mais tarde, todos os membros da Unio Europia tm leis de
concorrncia, que se assemelham substancialmente lei europia, e autoridades de concorrncia que esto estreitamente vinculadas Direo de
Concorrncia (DG IV) da Comisso. Realmente, a DG IV recentemente
deu incio a um projeto de descentralizao com o objetivo de ter, a longo
prazo, um estatuto comunitrio da concorrncia, aplicado em toda a UE por
uma rede que inclua as autoridades nacionais de concorrncia, os tribunais
nacionais e a prpria DG IV.
Uma estratgia de parceria coordenada entre reguladores nacionais e europeus teria sido impensvel mesmo h dez anos. Atualmente
possvel, porque surgiu espontaneamente entre os Estados-membros um
alto nvel de harmonizao de leis nacionais de concorrncia, e porque os
reguladores nacionais da concorrncia esto tornando-se mais profissionais e crescentemente ciosos de sua independncia para com seus prprios governos (Laudati, 1996).
Embora a evoluo jurdica e institucional no esteja to avanada
em outras reas de formulao de polticas reguladoras, pode-se notar uma
tendncia geral no sentido da harmonizao dos enfoques reguladores e
uma estreita cooperao entre reguladores nacionais e seus contrapartes
no nvel europeu. O que ainda mais significativo para o crescimento do
Estado regulador a delegao de poderes importantes no nvel europeu no diminuiu, mas na verdade aumentou a importncia das polticas
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Estado positivo
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Estado regulador
Itens comparados
Funes principais
Redistribuio, estabilizao
macroeconmica.
Instrumentos
Formulao de regras.
Alocaes oramentrias.
Reviso e controle da
formulao de regras.
Instituies caractersticas
Parlamento, departamentos
ministeriais, empresas
nacionalizadas, servios de
bem-estar social.
Comisses parlamentares,
agncias e comisses
independentes, tribunais.
Atores-chave
Movimentos em prol de
questes singulares,
reguladoras, peritos, juzes.
Estilo de polticas
Discricionrio.
Cultura de polticas
Corporativista.
Pluralista.
Responsabilizao poltica
Direta
Indireta
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6. Da burocracia centralizada
ao modelo de agncias
Entre as conseqncias estruturais mais bvias da mudana para
um modo regulador de governana, figura a ascenso de uma nova
classe de agncias especializadas e de comisses que operam autonomamente em relao ao governo central. A redistribuio de renda e a
gesto macroeconmica exigem um alto nvel de centralizao na formulao de polticas e na administrao. Da um servio pblico unificado, grandes empresas nacionalizadas e burocracias do bem-estar social
expandidas serem instituies caractersticas do Estado positivo. As
demandas administrativas do exerccio da normatividade, todavia, so
bastante diferentes. Essas demandas so melhor atendidas por organizaes flexveis e altamente especializadas que gozem de autonomia
considervel no processo de tomada de decises: as agncias reguladoras independentes.
Os defensores do modelo de agncias, por vezes, argumentam como
se o modelo fosse incondicionalmente superior aos mtodos tradicionais de
elaborar e implementar polticas. Isto no verdade, evidentemente. Por
exemplo, as polticas redistributivas, ou polticas que tenham conseqncias
expressivas em termos de redistribuio, deveriam permanecer sob o controle
direto dos dirigentes polticos. O modelo de agncias s aplicvel em
reas limitadas, mas importantes, como as da regulao econmica e social
e outras atividades administrativas em que conhecimentos e experincia
especficos e reputao sejam a chave para maior eficcia.
Nessas reas, as agncias independentes gozam de duas vantagens significativas: conhecimentos e experincia especficos e a possibilidade de assumir comprometimentos dotados de credibilidade poltica. A
f na fora dos conhecimentos e experincia especficos como motor da
melhoria social a especificidade tcnica que nem legisladores nem
tribunais nem generalistas burocrticos presumivelmente possuem
sempre foi uma fonte importante de legitimidade para os reguladores,
especialmente nos Estados Unidos. Segundo escritores da era New Deal,
tais como Merle Fainsod quando jovem (1940: 313), as comisses reguladoras surgiram e se tornaram instrumentos importantes da governana
precisamente porque o Congresso e os tribunais se revelaram incapazes
de satisfazer ao grande imperativo funcional da especializao. As comisses independentes se auto-elogiavam porque ofereciam a possibilidade de atingir a especializao e a experincia especficas no tratamento
de problemas especiais, uma relativa liberdade com relao s exigncias
da poltica partidria em sua considerao dos assuntos e a sua celeridade
no trato dos mesmos. James Landis (1996 [1938]: 23), um dos mais
conhecidos estudiosos e especialista da regulao nos Estados Unidos,
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escreveu que as demandas por conhecimentos e experincia especficos, por uma continuidade de preocupaes, ..., levam naturalmente
criao de autoridades limitadas em sua esfera de ao para as novas
tarefas que o governo deve empreender.
Certamente, os defensores das comisses independentes da poca
do New Deal, conforme diz Fainsod, sabiam que os conhecimentos e
experincia especficos da burocracia reguladora no esto sempre livres
de suspeitas. Ainda assim, eles justificavam a criao das comisses pela
maior facilidade no recrutamento de peritos ou especialistas para uma
agncia independente do que para departamentos (ministrios) do Poder
Executivo. Isso pode ser menos verdadeiro atualmente, quando os
ministrios rotineiramente recrutam peritos de alto nvel e podem contar
com extensas redes de consultores. A verdadeira vantagem comparativa
das agncias independentes a combinao de conhecimentos e
experincia especficos com a continuidade de preocupaes
mencionada por Landis.
A continuidade de polticas notoriamente difcil de se conseguir
numa democracia, que uma forma de governo pro tempore. O limite de
tempo imposto pela necessidade de eleies com intervalos regulares
um constrangimento forte que se impe ao uso arbitrrio, por parte dos
vencedores das disputas eleitorais, dos poderes com que investem os eleitores. No entanto, a segmentao do processo democrtico, em perodos
de tempo relativamente curtos, tem srias conseqncias sempre que o
problema enfrentado pela sociedade exigir solues de longo prazo. Na
expectativa da alternncia, os polticos tm poucos incentivos para desenvolverem polticas cujo sucesso, se houver, vir depois da prxima
eleio. Assim, difcil para os dirigentes polticos se comprometerem
com credibilidade e com estratgias de longo prazo. O problema do comprometimento ainda mais agravado pelo fato de, no processo de tomada
coletiva de decises, haver muitas maiorias possveis cujas preferncias
respectivas no necessitam de ser consistentes. Novamente, uma vez
que os direitos de propriedade poltica so atenuados uma legislatura
no pode obrigar a sua subseqente, e um governo no pode comprometer
outro governo as polticas pblicas sempre so vulnerveis e renegadas,
e conseqentemente lhes falta credibilidade.
Uma soluo importante para o problema do comprometimento
consiste em delegar os poderes de elaborao de polticas a instituies,
como os bancos centrais independentes e as agncias reguladoras, ou
mesmo a autoridades supranacionais, como a Comisso Europia. Seja
em nvel nacional ou supranacional, a lgica da delegao sempre a
mesma. Nas palavras de Gatsios e Seabright (1989: 46), a delegao de
poderes reguladores a alguma agncia diferente do prprio governo ...
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melhor entendida como um meio atravs do qual os governos podem comprometer-se com estratgias de regulao que no teriam credibilidade
na ausncia dessa delegao. uma questo aberta, em qualquer caso
especfico, se o comprometimento mais eficazmente obtido por delegao
a agncias nacionais ou supranacionais.
O que distingue o modelo de agncias do modelo burocrtico
tradicional, ento, a combinao de conhecimentos e experincia
especficos e independncia juntamente com a especializao, numa
gama bastante estreita, de questes de poltica. Pois bem, o contraste
entre agncias especializadas e burocracias generalistas tem uma
analogia interessante com a maneira pela qual as legislaturas organizam seu trabalho atravs de comisses e subcomisses especializadas.
O sistema de comisses mais antigo e mais plenamente desenvolvido
o do Congresso dos Estados Unidos. As comisses parlamentares
tm jurisdio quase monopoltica sobre um pequeno conjunto de questes de poltica. Isto inclui o poder de fazer propostas, bem como poderes de veto sobre propostas feitas por legisladores que no faam
parte da comisso relevante. Assim, as comisses permitem que seus
membros tenham influncia extraordinria sobre um subconjunto de
polticas. As comisses parlamentares tendem a adotar um estilo de
tomada de decises no-partidrio e aberto soluo de problemas,
em vez do estilo tradicional da barganha que caracteriza as polticas
distributivas (Krehbiel, 1992).
O sistema de comisses no est to bem desenvolvido na maioria
dos Parlamentos europeus, mas a situao est se modificando rapidamente. Assim, embora as comisses seletas do Parlamento britnico
costumassem ser obscuras e bastante incuas (Craig, 1994), recentemente
a revista The Economist pde escrever sobre uma revoluo silenciosa
que est transformando o Parlamento: Seu verdadeiro trabalho j no se
realiza no plenrio da Cmara dos Comuns, onde o debate ... se limita ao
bate-boca partidrio ritual. A ao mudou-se para o andar de cima, para
as comisses seletas compostas de todos os partidos, onde os parlamentares agora centram seus esforos no sentido de fazer responsabilizar o
Poder Executivo (12 maro de 1994, p.47).
As similaridades estruturais entre o sistema de comisses e o
modelo de agncias explica realmente porque o controle poltico das
agncias reguladoras exercido em grande medida atravs de comisses
de superviso. Uma explicao terica poderia ser desenvolvida, como
segue. A teoria do agente-principal prev que, entre os responsveis
polticos das agncias estatutrias, os legisladores seriam os mais
influentes. Isto porque so os estatutos que criam as agncias e
proporcionam a estrutura de incentivos que deveria minimizar a
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Os especialistas e os reguladores constituem outro grupo importante de atores. A regulao depende largamente do conhecimento cientfico de engenharia e de economia, que, conforme j observamos, sempre
foi uma fonte de legitimidade das agncias reguladoras serem o repositrio
de conhecimentos e experincias especficos. Tanto os defensores quanto os oponentes de medidas reguladoras especficas normalmente
verbalizam seus argumentos na linguagem da cincia da regulao, mais
do que na linguagem mais tradicional do interesse ou da poltica classista.
Paradoxalmente, o prprio fato de que a base cientfica muitas vezes
incerta e contestvel tende a aumentar o papel dos especialistas em todos
os estgios do processo regulatrio.
Em parte, devido a essa dependncia com relao aos conhecimentos
e experincia especficos, os reguladores gozam de mais poder e discrio
que outros administradores. Eles tambm fazem frente a uma estrutura
diferente de incentivos profissionais e de carreira. Os chefes das agncias
reguladoras tm uma agenda bem definida, e seu sucesso medido pela
quantidade de itens da agenda que conseguem materializar. Centrar-se em
objetivos reguladores especficos seja fazendo aplicar-se leis sobre
concorrncia, melhorando a qualidade ambiental, seja protegendo os
interesses econmicos ou de sade dos consumidores no apenas
favorece um nvel mais alto de profissionalizao que possvel para
generalistas burocrticos, mas tambm facilita a responsabilizao pelos
resultados um ponto que retomaremos na seo seguinte.
Assim como as agncias reguladoras centram sua ateno numa
nica tarefa, os novos grupos pluralistas que agem intensamente no Estado regulador se concentram cada um numa nica questo o meioambiente, a defesa do consumidor, direitos civis, questes de gnero.
instrutivo comparar-se esses grupos no-econmicos e preocupados com
questes nicas com os grupos de interesse empresariais que at recentemente desempenhavam um papel to importante na formulao de polticas macroeconmicas na Europa. Em pases onde um nico grupo de
interesse podia falar em nome de seu setor na sociedade associaes
patronais setoriais, sindicatos, grupos de ruralistas monoplios foram
criados ou fortemente incentivados pelo Estado. Os governos reforaram o monoplio desses grupos empresariais porque necessitavam de
sua cooperao para apoiar determinados tipos de polticas. A ajuda desses grupos era especialmente necessria para fins de planejamento econmico e de crescimento econmico liderado pelo governo, assim como
para fins de formulao e implementao de polticas de renda e de bemestar social. Os pases neocorporativistas, como a Sucia e a ustria, por
exemplo, dependiam, em grande medida, de associaes patronais e de
sindicatos para refrear o potencial inflacionrio de seu comprometimento
para com o pleno emprego (Wilson, 1990: 90).
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Por outro lado, num pas como os Estados Unidos, onde o planejamento econmico, a poltica industrial e a poltica de renda nunca gozaram
de amplo apoio poltico, e onde o poder poltico fragmentado, nenhum
grupo de interesse empresarial, com o direito de falar em nome de um
setor econmico inteiro, poderia jamais existir: a cultura poltica dos Estados
Unidos, o mais antigo dos Estados reguladores, mais pluralista que
corporativista. No entanto, embora os grupos de interesse empresariais
tenham sido consideravelmente mais fracos nos Estados Unidos do que
na Europa, os grupos no-econmicos defensores de questes nicas tm
tido um impacto extraordinrio sobre as polticas de regulao norteamericanas. Os tribunais foram muito importantes no processo de tornar
possvel essa influncia outra indicao da posio central que ocupa
o Poder Judicirio no Estado regulador. Por exemplo, ao relaxar as exigncias para o incio de ao judicial nos anos 60 e 70, os tribunais norteamericanos tornaram mais fcil, para uma variedade de grupos de interesse
pblico, o questionamento judicial de polticas, uma evoluo especialmente importante na poltica de regulao (Ibidem: 89).
No entanto, o contraste entre a Amrica pluralista e pases europeus neocorporativistas no se aplica Comunidade Europia. Conforme
assinalam Streeck e Schmitter (1991), a negociao corporativista tripartite
nunca realmente funcionou em Bruxelas, e, quando foi tentada, sempre
foi to marginal que no pde chegar perto de um modelo neocorporativista
de governana. No mximo, as relaes entre o trabalho e o capital entram
na arena poltica no nvel da CE, sob a forma de um conjunto de discretas
questes de regulao social. Como tais, prestar-se-o a ser tratadas por
burocratas, peritos e especialistas e comisses intergovernamentais como
o so, por exemplo, regras sobre etiquetagem relativas ao contedo de
colesterol do leo de palma ou regulamentos para a reciclagem de embalagens de gua mineral. Mais que conduzir a negociao constitucional
que fica por debaixo do sistema poltico, as questes tradicionais de classe
da sociedade industrial tero de competir num plano igual com temas psindustriais como a proteo ambiental, os direitos dos consumidores, a
igualdade entre homens e mulheres, e assim por diante ... A alternativa
ao neoliberalismo como modelo para a economia poltica europia, dentro
desta evoluo, claramente no o neocorporativismo (alemo ou
escandinavo). Parece ser mais provvel que se adote um padro de estilo
norte-americano, de pluralismo desunido ou de federalismo competitivo
organizado sobre no menos de trs nveis: o das regies, o dos Estadosnao e o de Bruxelas (Ibidem: 158-59).
Citei extensamente o perspicaz estudo de Streeck e Schmitter sobre
a transio do corporativismo nacional para o pluralismo transnacional, a
fim de mostrar como, partindo de um programa de pesquisa bastante
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justificada somente na esfera das questes de eficincia, onde a dependncia para com os conhecimentos e experincia especficos e para com
um estilo de tomada de decises voltado para a soluo de problemas
mais importante que a dependncia para com a responsabilizao poltica
direta. Quando prevalecem preocupaes de natureza redistributiva, a
legitimidade pode ser assegurada somente atravs de meios majoritrios.
Em concluso, o problema normativo chave do Estado regulador
como a independncia e a responsabilizao democrtica das agncias
podem se tornar valores complementares que se reforam um ao outro e
no valores antitticos. Tentei mostrar que a independncia e a responsabilizao podem ser conciliadas por meio de uma combinao de mecanismos
de controle, mais que por meio de superviso exercida a partir de qualquer
ponto determinado do sistema poltico, quais sejam objetivos estatutrios
claros e limitados para proporcionar normas de desempenho que no sejam
ambguas; exigncias de fornecer razes para decises e exigncias em
termos de transparncia para facilitar o exame judicial e a participao
pblica; disposies relativas ao processo legal para assegurar a justia
entre os inevitveis ganhadores e perdedores de decises reguladoras;
profissionalismo para resistir interferncia externa e para reduzir o risco
de um uso arbitrrio da discrio de que dispem as agncias. Quando um
sistema desses, de controles mltiplos, funciona como deve, ningum controla uma agncia; no entanto, a agncia est sob controle (Moe, 1987).
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9. A comparao de estratgias
e de estruturas
Este artigo tentou proporcionar um esboo primrio das conseqncias
mais significativas, acarretadas por uma mudana de um modo de
governana baseado na interveno direta do Estado, apoiado pelo poder
de tributar e de dispender para um modo de governana caracterizado pela
elaborao de regras e por extensa delegao de poderes a instituies que
operem com bastante autonomia em relao ao governo. A evidncia e os
argumentos apresentados anteriormente apiam nossa hiptese inicial de
que a tese de Chandler procede tambm no setor pblico. Conforme vimos,
as mudanas estruturais induzidas pelas polticas estratgicas elaboradas
por governos desde o fim dos anos 70 so muitas e tm longo alcance:
novos atores e arranjos institucionais, novas reas de conflito poltico,
diferentes estilos de formulao de polticas, normas e padres de legitimidade
e mtodos de responsabilizao mais complexos.
Os limites de espao no me permitiram fazer seno referncias
passageiras pergunta de Chandler sobre as razes dos atrasos no
desenvolvimento das estruturas necessrias para implementar as novas
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que essas dificuldades possam ser vencidas num perodo curto de tempo como tambm esquecer que a concorrncia internacional ocorre no
apenas entre produtores de bens e servios, mas, crescentemente, tambm entre regimes reguladores. A concorrncia reguladora recompensar regimes nos quais as inovaes institucionais no fiquem muito
atrs das novas estratgias.
RSP
Nota
1 Texto publicado na Revista Journal of Public Policy, v. 17, Part 2 may-august 1997,
p.139-167.
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RSP
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Resumo
Resumem
Abstract
Do Estado positivo ao Estado regulador: causas e
conseqncias de mudanas no modo de governana
Giandomenico Majone
RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 50
Nmero 1
Jan-Mar 1999
Desde o fim dos anos 70, os governos europeus tm sido forados a mudar seus modos
tradicionais de governana como reao a tendncias, tais como a crescente concorrncia
internacional e a integrao econmica e monetria cada vez mais profunda no mbito da
Unio Europia. A adaptao estratgica s novas realidades resultou num papel reduzido
para o Estado positivo, intervencionista, e no crescimento correspondente do papel do
Estado regulador: a criao de regras est substituindo a tributao e a despesa por parte do
Estado. A primeira parte do artigo identifica trs conjuntos de estratgias conducentes ao
crescimento do Estado regulador, como regulador externo ou de mercado e como regulador
interno da administrao descentralizada. A segunda parte examina mudanas estruturais
importantes, induzidas por mudanas nas estratgias reguladoras.
Professor
visitante de
Cincias Polticas
no Instituto
Universitrio
Europeu, em
Florena, Itlia
From the positive State to the regulatory State: causes and consequences for
changes in the mode of governance
Giandomenico Majone
Since the late 1970s, European governments have been forced to change their
traditional modes of governance, as a reaction to trends such as the growing international
competition and the ever deepening economic and monetary integration within the
European Union. The strategic adaptation to the new realities brought about a reduced
role for the positive, interventionist State and in the corresponding growth of the role of
the regulatory State: the creation of rules is by way of replacing taxation and expenditure
by the State. The first part of the article identifies three sets of strategies leading to the
growth of the regulatory State, as an external or market regulator, and as an internal
regulator of a decentralised administration. The second part reviews important structural
changes produced by changes in the regulatory strategies.
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