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O princpio da participao social na gesto de

polticas pblicas locais: uma anlise de experincias
latino-americanas e europias*
Carlos R. S. Milani**

S u m r i o : 1. Introduo; 2. A construo do modelo de anlise: as duas ticas principais; 3. Experincias de participao cidad na Amrica Latina e na Europa ocidental:
renovao das polticas pblicas locais?; 4. Riscos e limites da participao social na
formulao de polticas pblicas locais; 5. Concluso: da manipulao poltica do
princpio participativo construo de aes pblicas locais.
S u m m a ry : 1. Introduction; 2. The construction of the analytical model: two main
views; 3. Experiences of citizen participation in Latin America and Western Europe:
renovation of local public policy?; 4. Risks and limits of social participation in the
formulation of local public policy; 5. Conclusion: from the political manipulation of
the participatory foundation to the construction of local public actions.
P a l av r a s - c h av e : polticas pblicas; participao; Amrica Latina; Europa; anlise
comparativa.
K e y w o r d s : public policies; social participation; local public actions; Latin America;
Western Europe.

* Artigo recebido em out. 2006 e aceito em dez. 2007.

** Doutor em socioeconomia do desenvolvimento pela Escola de Altos Estudos em Cincias Sociais
(Paris), professor no Programa de Ps-Graduao em Administrao da Universidade Federal da
Bahia (UFBA), coordenador do Laboratrio de Anlise Poltica Mundial (Labmundo). Implementa,
atualmente, o projeto Novas Expresses da Contestao Internacional: Organizaes, Redes e
Movimentos, com financiamento da Fundao de Apoio Pesquisa do Estado da Bahia (Fapesb).
Professor convidado em vrias universidades (Instituto de Estudos Polticos de Paris, Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, Universidade de Montreal, Universidade de Colima). Foi funcionrio da Unesco (Setor de Cincias Sociais e Humanas), entre 1995 e 2002. Endereo: Rua Raul
Drumond, 260, ap. 601, Barra CEP 40130-150, Salvador, BA. E-mail: cmilani@ufba.br.

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Este artigo parte de um pressuposto bsico: a participao social tornou-se, nos

anos 1990, um dos princpios organizativos, aclamado por agncias nacionais e
internacionais, dos processos de formulao de polticas pblicas e de deliberao
democrtica em escala local. Fomentar a participao dos diferentes atores polticos
e criar uma rede que informe, elabore, implemente e avalie as polticas pblicas so,
hoje, peas essenciais nos discursos de qualquer poltica pblica (auto) considerada
progressista. Os anos 1990 foram marcados pela institucionalizao da consulta da
sociedade civil organizada nos processos de formulao de polticas pblicas locais.
No entanto, os instrumentos participativos devem ser questionados sob, pelo menos,
duas ticas crticas principais: quem participa e que desigualdades subsistem na
participao? Como se d o processo de construo do interesse coletivo no mbito
dos dispositivos de participao? Este artigo analisa, a partir de pesquisas realizadas
sobre 10 experincias de participao na Amrica Latina (Argentina, Brasil, Costa
Rica e Repblica Dominicana) e na Europa (Alemanha, Espanha, Frana e Itlia),
em que medida elas representam inovaes nos modos de formular, implementar e
monitorar polticas pblicas locais.
The principle of social participation in the management of local public policies:
an analysis of Latin American and European experiments
This article is based on the key argument, praised by national and international agencies, that social participation has become, in the 1990s, one of the main organizational
tenets in policy-making and democratic deliberation at the local level. Stimulating the
participation of different political actors and creating a political network that informs,
elaborates, implements, and evaluates public policies currently constitute an essential
part in discourses of self-proclaimed progressive policy-makers. The nineties have
been characterized by the institutionalization of consulting organized civil society
in the processes of defining local public policy. Participation has become a criterium
of good local government. Nonetheless, participatory mechanisms must respond to at
least two main critical challenges: first, who participates and what inequalities remain
within participation? Second, how is collective interest built within participatory
mechanisms? This article analyzes, based on research undertaken in 10 experiments
in Latin America (Argentina, Brazil, Costa Rica, and the Dominican Republic) and
Europe (France, Germany, Italy, and Spain), how they represent innovations in the
formulation, implementation, and monitoring of local public policies.

1. Introduo
Logo aps o incio do processo de organizao da administrao pblica no sculo XIX, dando origem burocracia moderna, buscou-se resolver o seguinte
problema: se no for possvel confiar nos representantes polticos, como controlar a burocracia? A resposta passou por estratgias de superviso, controle
e auditoria, consideradas por estudiosos e administradores marcas centrais de
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uma boa administrao. Mais de um sculo se passou, e hoje, volta uma questo semelhante, porm mais complexa: se houver desconfiana em relao
aos atos dos representantes polticos e sendo a burocracia ineficiente e pouco
transparente aos cidados, o que fazer para no comprometer as instituies
polticas democrticas e assegurar a efetividade da gesto pblica? Desde mea
dos dos anos 1980, as respostas ao dilema necessidade de polticas pblicas
efetivas versus garantia de controles democrticos tm sido mltiplas, dependendo sempre de contextos histricos distintos, visto que a evoluo das
burocracias nacionais conheceu variaes importantes.
No entanto, os modelos construdos para enfrentar tal dilema tendem a
incluir, por exemplo, estratgias de descentralizao, a adoo de mecanismos
de responsabilizao dos gestores (responsiveness e accountability), a gesto
pblica por resultados, o incremento do controle social, alm de dispositivos
de participao social que visam chamar cidados e organizaes cvicas para
atuarem como atores polticos da gesto pblica. Como lembram Bresser-Pereira e Spink (1998), a crise do modelo burocrtico de administrao pblica
evidencia com maior centralidade a crise do Estado (como corolrio de uma
crise econmica) que no logra atender s demandas geradas pela populao de forma satisfatria; diante da crise, afirmam que o aparato do Estado
deveria primar pela eficincia, eficcia e efetividade das aes, avaliando os
processos e resultados de modo a possibilitar a reorientao estratgica da
administrao pblica de forma tempestiva.
Ora, a crise do Estado e a conseqente necessidade de reforma revelam
igualmente limites dos prprios modelos polirquicos conhecidos na Amrica
Latina e na Europa. As poliarquias das sociedades latino-americanas e europias apresentam profunda variao em termos de cultura poltica, confiana
nas instituies, respeito s normas sociais, construo da cidadania e o que
Robert Dahl (2001) chamou de entendimento esclarecido dos cidados. Portanto, pode-se afirmar que o processo de transformao por que passam tais
sociedades polticas remete-nos, de fato, a uma dupla crise de governana e
governabilidade: de um lado, a crise de governabilidade refere-se capacidade de formulao, gesto, implementao e articulao das polticas pblicas;
do outro, a passagem da lgica de governo a uma dinmica de governana
associa-se legitimidade do Estado enquanto ator e arena poltica do processo
decisrio.
Desde o incio dos anos 1990, no bojo desse processo de reforma da
administrao pblica na Amrica Latina e alhures, a participao social vem
sendo construda como um dos princpios organizativos centrais, declarado
e repetido em foros regionais e internacionais, dos processos de deliberao
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democrtica no mbito local. Fazer participar os cidados e as organizaes

da sociedade civil (OSC) no processo de formulao de polticas pblicas foi
transformado em modelo da gesto pblica local contempornea. A participao social, tambm conhecida como dos cidados, popular, democrtica,
comunitria, entre os muitos termos atualmente utilizados para referir-se
prtica de incluso dos cidados e das OSCs no processo decisrio de algumas
polticas pblicas, foi erigida em princpio poltico-administrativo. Fomentar a
participao dos diferentes atores sociais em sentido abrangente e criar uma
rede que informe, elabore, implemente e avalie as decises polticas tornou-se o
paradigma de inmeros projetos de desenvolvimento local (auto) qualificados
de inovadores e de polticas pblicas locais (auto) consideradas progressistas.
As origens do discurso sobre a participao social so mltiplas: encontram-se referncias (e elogios) necessidade do uso de ferramentas participativas nos manuais das agncias internacionais de cooperao para o desenvolvimento, no mbito dos programas de reforma do Estado e das polticas
de descentralizao, mas tambm na prtica de alguns governos locais que
afirmam promover, graas participao dos cidados, estratgias de inovao e, em alguns casos, de radicalizao da democracia local. A participao reivindicao histrica de alguns movimentos sociais, por exemplo os
relacionados pauta dos trabalhadores rurais sem terra, gesto de polticas urbanas ou educao popular. Alm disso, o tema encontra-se bastante
presente no mbito acadmico e intelectual: como lembram Ziccardi (2004)
e Paddison (1999), a participao social apresentada pelos intelectuais da
nova direita como resposta necessria aos impactos nocivos do Estado-providncia na construo de uma cidadania ativa; outros cientistas polticos e
socilogos vm trabalhando com a hiptese do (re)surgimento da democracia
participativa baseada em diferentes formas de delegao da representao poltica (Avritzer, 2003; Bevort 2002; Blondiaux e Sintomer, 2002; Manin, 2002;
Blatrix, 2002; Teixeira, 2003; Ziccardi, 2004). Com base em fontes diversas,
constri-se o princpio participativo, apoiado por atores to diversos quanto
o Banco Mundial, a OCDE, a Unio Europia, as Naes Unidas, muitas organizaes no-governamentais e integrantes do Frum Social Mundial (Rojo,
Milani e Arturi, 2004; Milani e Keraghel, 2005). evidente que da decorrem
questionamentos crticos acerca do significado e do fundamento da participao social nos diferentes contextos.
Empiricamente e no plano local, os anos 1990 corresponderam institucionalizao da consulta da populao em geral, de associaes, dos sindicatos, dos experts e de segmentos empresariais no processo de formulao
de projetos de desenvolvimento e de polticas pblicas. Como ressalta Draibe
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(2002) ao analisar o caso brasileiro, as polticas assistenciais e de combate

pobreza, por exemplo, conheceram, do ponto de vista de sua armao institucional, dois eixos importantes de mudanas: a descentralizao do poder
decisrio e de recursos, bem como a ampliao e a institucionalizao da participao. Na Europa e na Amrica Latina, esse movimento vem tendo como
conseqncias, inter alia, a legitimao da voz poltica e o desenvolvimento da
expertise de muitos atores no-governamentais.
No entanto, aps perodo de expanso (entre meados dos anos 1980 e
fim dos anos 1990), os processos locais de participao social encontram em
ambos os contextos geogrficos, pelo menos, dois limites crticos. Em primeiro
lugar, a participao de atores diversificados estimulada, mas nem sempre
vivida de forma eqitativa. O termo parceria corriqueiro nos discursos
polticos dos atores governamentais e no-governamentais, mas sua prtica
efetiva parece ter dificuldades em influenciar os processos de deliberao democrtica local. Em segundo lugar, os atores no-governamentais (e somente
alguns deles) so consultados e solicitados durante o processo de tomada de
decises, participando, assim e no melhor dos casos, somente antes e depois
da negociao. A participao praticada dessa forma pode aumentar a qualidade da transparncia dos dispositivos institucionais; contudo, ela no garante, de modo necessrio e automtico, a legitimidade do processo institucional
participativo na construo do interesse coletivo.
Da a necessidade de, sobretudo no mbito de pesquisas contextualizadas e de realidades especficas, se colocar em dilogo prticas que tentaram ou
vm tentando demonstrar a efetividade do princpio participativo na renovao poltica da democracia local. Com esse intuito, questionamos uma srie de
prticas de participao social no mbito local, na Amrica Latina e na Europa,
sob duas ticas de anlise: quem participa e que desigualdades subsistem na
participao; e como se d o processo de construo do interesse coletivo no
mbito dos dispositivos de participao social.
O olhar sobre duas realidades sociais e polticas to distintas (Europa
ocidental e Amrica Latina) proposital, e permite um enriquecimento analtico mtuo: em ambas as regies, por razes diferentes, vive-se uma crise da
democracia representativa, tanto em termos de confiana dos cidados nas
instituies polticas quanto capacidade das administraes pblicas tornarem-se pertinentes e efetivas de acordo com as necessidades dos cidados.
Alm disso, sabe-se que, na Amrica Latina, a democracia e a administrao
pblica sempre foram pensadas em referncia a processos histricos e cristalizaes institucionais da Europa (e dos Estados Unidos). Como lembram Lavalle, Houtzager e Castello (2006), no caso das prticas de participao social,
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talvez pela primeira vez na histria, a democracia e seu horizonte de reformas

possveis passaram a ser pensados, no hemisfrio Norte, a partir de experincias vivenciadas no hemisfrio Sul. O interesse em contemplar experincias
latino-americanas e europias de participao social justifica-se tambm luz
desse carter de inovao do hemisfrio Sul.
Este artigo est estruturado em trs partes: a primeira apresenta o modelo terico utilizado na anlise das experincias; em segundo lugar, busca-se
saber em que medida as prticas de participao social representam inovaes
nos modos de formular, implementar e monitorar polticas pblicas locais; e,
por fim, procura-se pensar o que revelam tais experincias acerca dos riscos e
dos limites da participao social na formulao de polticas pblicas locais,
salientando inclusive o papel das agncias da cooperao internacional na
construo de mitos associados participao.

2. A construo do modelo de anlise: as duas ticas principais

Os primeiros modelos de reforma do Estado, desenvolvidos no bojo da crise da
governabilidade do Estado-providncia a partir dos anos 1970, restringiramse ao prprio aparelho de Estado. Estiveram fundamentados na gesto pblica
mnima, nas polticas de downsizing, na reforma do setor pblico sob a gide de
uma good governance e em parmetros de uma democracia minimalista que do
nfase quase exclusiva s racionalidades estratgicas (Kooiman, 1993). Tiveram mais fundamento econmico que poltico, sua cartilha foi ditada mais por
fatores externos relacionados com os programas de ajuste estrutural e menos
por fatores internos prprios de cada uma das democracias nacionais. a crise
econmica que anima a reforma do Estado e de sua administrao pblica. No
caso dos pases europeus, os condicionantes externos foram reforados pela Comisso de Bruxelas (com as receitas de ajuste fiscal e os critrios de estabilidade

O caso do Brasil particularmente importante, no apenas por ser palco de um dos experimentos
participativos mais citados na literatura (o oramento participativo de Porto Alegre), mas por ter
integrado o princpio participativo em sua Constituio. No entanto, outros pases do sul tambm
promoveram prticas, cdigos e leis de participao social: por exemplo, as Filipinas com o Cdigo
do Governo Local; a Bolvia com a Lei de Participao Popular; a Cidade do Mxico com a Lei de
Participao Cidad; ou ainda o estado de Kerala, na ndia com a Peoples planning campaign.
Para mais detalhes sobre os processos de reforma participativa na Amrica Latina, ver Grindle,
1999; Gallicchio e Camejo, 2005.


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de Maastrich); na Amrica Latina, foram os programas de ajuste estrutural do

Fundo Monetrio Internacional que marcaram (e marcam ainda) a reforma das
polticas pblicas. No Brasil, este processo tem vigncia desde fins dos anos
1980 e incio dos anos 1990, coincidindo com a redemocratizao poltica.
No mbito desses primeiros modelos de reforma do Estado, banalizouse a afirmao de que a participao social seria um ingrediente fundamental
na prestao mais eficiente de bens pblicos, inclusive e sobretudo no mbito
local. A nfase necessidade de considerar-se a participao dos cidados
nos processos de formulao e gesto das polticas pblicas locais tornou-se
uma resposta possvel crise do bem-estar e necessidade de rever as relaes entre o governo e a sociedade na definio de estratgias de desenvolvimento local. Buscar solues no mbito local da gesto pblica tornou-se
a panacia das crises do desenvolvimento nacional, para a qual no haveria
limites ou constrangimentos no contexto da globalizao contempornea
(Oliveira, 2002).
No entanto, h outros modelos de reforma da administrao pblica
no exclusivamente ou majoritariamente orientados por fatores externos. Tais
modelos no pensam de modo desconexo as diferentes escalas de governo, do
local ao nacional; seus defensores concebem os objetivos da participao social
de forma radicalmente distinta: ela passa a ser considerada um dos elementos
do projeto de ressignificao do conceito depblico. Nesse segundo conjunto
de reformas da gesto pblica, o aspecto poltico deve primar sobre o econmico; o longo prazo sobrepor-se ao curto prazo; e a racionalidade substantiva
guiar as estratgias a serem definidas. A participao social implica colocar a
deciso em debate (Avritzer, 2003; Dagnino, 2002). Trata-se de uma reforma
democrtica do Estado e de sua administrao pblica, que estaria embasada
na necessidade de estimular a participao dos diferentes atores (governamentais e no-governamentais), dando igual nfase participao dos cidados na definio das condies de sua organizao e associao. Como salienta Dagnino (2002), a legitimidade da representao poltica dos interesses
da sociedade civil no pode ser compreendida como um cheque em branco,
autorizando os governos a atuarem sem constrangimentos e cuja cobrana seria efetivada apenas na eleio seguinte. Esse modelo de democracia, denominada representativa, seria para a autora insuficiente diante da dinamicidade
das necessidades da populao e das experincias acumuladas que constatam
as dificuldades de superar conseqncias de governos com pouco controle da
sociedade. claro que, retomando Souza (2001), cabe neste caso a pergunta
central: como promover a democratizao das polticas pblicas via participao da sociedade em espaos de escassa infra-estrutura cvica e cidad?
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Esse segundo conjunto de programas de reforma da gesto pblica local

est em curso, tanto na Europa quanto na Amrica Latina. No h cartilhas nicas para esse tipo de reforma, nem modelos que sejam universalmente aceitos
em um ou outro continente. No entanto, h pressupostos que embasam tais
programas, como a existncia de cidados e sujeitos coletivos capazes de utilizar
as regras e recursos existentes de modo reflexivo (ao reflexiva); a existncia
de processos polticos que contemplem oportunidades de desenvolvimento das
capacidades argumentativas dos cidados na definio da vontade coletiva e
na elaborao institucional de espaos abertos participao; os cidados so
considerados enquanto sujeitos capazes de produzir a normatividade em que
vivem; o Estado passa a ser a instncia de organizao e de legitimao dos
processos polticos (Cunill Grau, 2004; Blondiaux e Sintomer, 2002).
Trata-se, em ltima anlise, de um padro de reforma da gesto pblica que se inspira nos pressupostos da democracia deliberativa (Elster, 1998;
Fishkin, 1991; Habermas, 1990). Reconhece, por exemplo, que o Estado perde
o monoplio de produo e proteo do bem pblico, porquanto surge com
fora a idia do pblico no-estatal deslocando interesses e papis para a sociedade civil. Existe uma maior complexidade do sistema de deciso sobre o
fazer poltica: a deciso no mais exclusivamente governamental; o governo
central, mas menor que os chamados sistemas de governana. Existe distribuio de poder no processo de deciso entre diversos atores; h um intenso
processo de negociao e definio das regras para a tomada de decises; criase a necessidade de descentralizar as decises e os recursos; a participao
social central, mas a capacidade de participao dos atores diferenciada.
No mbito desse segundo conjunto de reformas da administrao pblica, como considerar a participao social em processos de tomada de deciso
para a formulao de polticas pblicas locais? Na deliberao democrtica,
o mundo das instituies polticas se abre aos atores da sociedade civil com
o objetivo ideal de compartilhar a responsabilidade da deciso poltica e de
construir consensos sobre os contedos da poltica pblica local. Para que o
governar localmente adquira relevncia poltica nesse segundo conjunto de
reformas do Estado e da administrao pblica, essencial conceber polticas

Salientamos que a participao pode igualmente ser considerada: na sua dimenso pedaggica
(por exemplo, segundo os princpios de uma educao para a emancipao poltica e por uma
cidadania ativa); como controle social da gesto das polticas pblicas (sem necessariamente
participar da sua implementao); na sua dimenso simblica (e aqui, participar contribui, por
exemplo, para construir uma identidade coletiva de um movimento social); e como conquista
poltica que, nesse caso, significa conquistar direitos, uma vez que as polticas sociais distribuem
no somente bens, mas igualmente poder (Teixeira, 2002).


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efetivas de descentralizao de meios e recursos, que fundamental na construo da institucionalidade participativa, visto que no haveria nada mais
desgastante para a participao do cidado e das organizaes da sociedade
civil do que uma srie de discusses sem a posterior implementao das decises (Paddison, 1999). Isso porque a participao social tem, nesse caso, o
sentido de apelo e convocao dos cidados e das organizaes da sociedade
civil para compartilhar a deciso em matria de polticas pblicas locais.
Portanto, do ponto de vista analtico, o apelo ao cidado e s organizaes da sociedade civil para que participem da formulao de polticas pblicas locais pode ser visto em trs nveis. Em primeiro lugar, a participao pode
significar controlar a qualidade dos servios prestados. Isso significa que a
participao cidad na prestao de servios sociais pode aumentar a qualidade dos resultados obtidos ao contrapor-se s formas monoplicas de produo
de servios sociais (Cunill Grau, 2004). Ela pode ajudar a incrementar a efetividade dos servios sociais, tornando os gastos mais eficientes. Em segundo
lugar, a participao pode significar a expresso de prioridades acerca de bens
pblicos futuros. No entanto, bem verdade que, tanto no primeiro quanto
no segundo casos, a participao no remete automaticamente a momentos
de deliberao. Em terceiro lugar, participar pode ser sinnimo de politizar as
relaes sociais no processo de constituio de espaos pblicos para a formulao de polticas pblicas locais.
No entanto, de que tipo de participao se trata? Participao em qu?
Para qu? Como? Alm disso, quem participa? Quem so os cidados e as organizaes autorizados a participar? E em que espaos de deciso ou canais
de participao podem participar? De fato, so inmeros os questionamentos
necessrios para se fazer uma anlise emprica das polticas pblicas locais
luz do princpio participativo. Neste artigo, nossa anlise est fundada em
duas ordens de questionamentos:

Se sobrepem vrios discursos que utilizam a participao, incluindo a demagogia populista e o

assistencialismo filantrpico. Da a necessidade analtica de pensar concomitantemente discursos
e prticas polticas efetivas, experimentadas e reconhecidas. Uma anlise dessa natureza no deve
ser confundida com os bancos de dados de best practices dos organismos internacionais, visto que
no recebem uma etiqueta de qualidade, mas so simplesmente descritas analiticamente (Burnell,
1997; Escobar, 1994; Guijt e Shah, 1998).

Desenvolvemos um roteiro analtico de questes que podem guiar futuros trabalhos de sistematizao crtica de experincias e prticas de participao no mbito local. No pretendemos,
com o roteiro desenvolvido, esgotar as interrogaes possveis, mas simplesmente propor uma
primeira aproximao metodolgica sempre passvel de debate e contextualizao, mas que pode
orientar futuras pesquisas no vasto campo da participao local. O roteiro est disponvel em:
<www.adm.ufba.br/capitalsocial>, que apresenta resultados de um projeto desenvolvido com o
apoio da Fapesb, Fundao de Apoio Pesquisa do Estado da Bahia.


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a primeira questo que norteou nossa anlise das 10 experincias foi a seguinte: quem participa? Uma vez que sabemos que a participao social
pode, ao mesmo tempo, levar constituio de interesses corporativos nos
processos de deciso e dar vazo s vozes especficas de sujeitos subalternos
na economia e na poltica, parece-nos essencial interrogar as diferentes experincias sobre o perfil da participao. Trata-se de indivduos, cidados,
atores sociais, atores institucionais, atores econmicos, atores da sociedade
civil? Participam enquanto indivduos ou grupo (ou representando um grupo)? H uma profissionalizao da participao? H diversidade na participao? Alm disso, que desigualdades subsistem na participao?

em segundo lugar, como se d o processo de construo do interesse coletivo no mbito das polticas pblicas locais analisadas? Trata-se de um
processo consultivo ou deliberativo? Quais so as relaes entre o interesse
particular, o corporativo e o geral?

A resposta a tais questes mais fcil na teoria e muito difcil na anlise

da prtica da gesto local que se diz participativa, j que diz respeito democratizao dos processos polticos. Sabemos que a participao social cidad
aquela que configura formas de interveno individual e coletiva, que supem
redes de interao variadas e complexas determinadas (proveniente da qualidade da cidadania) por relaes entre pessoas, grupos e instituies com
o Estado. A participao social deriva de uma concepo de cidadania ativa.
A cidadania define os que pertencem (incluso) e os que no se integram
comunidade poltica (excluso); logo, a participao se desenvolve em esferas
sempre marcadas tambm por relaes de conflito e pode comportar manipulao. Os atores polticos, ao decidirem pela participao, podem ter objetivos muito diversos, tais como a autopromoo, a realizao da cidadania,

Retomando a teoria marshalliana da cidadania, a participao parte de uma perspectiva fundada

nos direitos e nos deveres dos cidados na sua relao com as polticas sociais e da noo de
cidadania arraigada no compromisso social. Ou seja, o pressuposto de que, por meio da participao, possvel construir a cidadania e fortalecer os direitos sociais. No entanto, o conceito de
cidadania (que serve para determinar quem so os membros da polis ou da comunidade poltica
ou para indicar quem o demos) um conceito historicamente controvertido. Ou seja, no so
somente as noes de cidadania e participao que (exclusivamente) do sentido democracia.
Dizer que a democracia a forma de governo onde os cidados participam uma meia-verdade,
j que temos de esclarecer quem so os cidados, de que participao se trata e quais so as suas
modalidades. Uma das dimenses da cidadania diz respeito liberdade positiva, entendida como
a faculdade dos indivduos participarem na adoo das decises a que se vero submetidos na
vida pblica. Mas, para ser democrtica, a participao deve ser livre (isenta de condicionamentos e dada a partir de opes ou alternativas reais e no fictcias) e deve canalizar-se mediante
procedimentos preestabelecidos e conhecidos daqueles que participam.


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a implementao de regras democrticas, o controle do poder burocrtico, a

negociao ou inclusive a mudana progressiva de cultura poltica.

3. Experincias de participao cidad na Amrica Latina e na

Europa ocidental: renovao das polticas pblicas locais?
As mltiplas razes do crescente interesse pela introduo da participao dos
cidados na gesto pblica local, tanto na Amrica Latina quanto na Europa
ocidental, dizem respeito crise de credibilidade da democracia representativa marcada pela apatia poltica dos eleitores, considervel descaso popular
por assuntos pblicos, significativas taxas de absteno eleitoral (nos casos em
que o voto no obrigatrio), e nveis elevados de corrupo na administrao
pblica. H uma demanda claramente formulada por atores da sociedade civil
em prol da renovao das relaes governo-sociedade e de uma redefinio da
representao poltica, uma vez que a representao tradicional se encontra
cada vez mais distante da vontade dos representados.
So inmeras as experincias de participao social na Amrica Latina e
na Europa ocidental: oramentos participativos, conselhos de polticas pblicas,
fruns e redes de desenvolvimento local, crculos de estudos, conferncias de
construo de consenso, pesquisas deliberativas, jris de cidados, entre outras
(Font, 2001; Ziccardi, 2004). Algumas delas remetem-nos ao processo de construo da cidadania e promoo do protagonismo autnomo da sociedade
civil, ao passo que outras so iniciativas do poder pblico no mbito de polticas
de descentralizao e modernizao do Estado (na esfera subnacional). No entanto, no h como pensar as experincias de participao social sem relacionlas com as histrias polticas nacionais, a tradio cvica local, a cultura poltica
e as estruturas de desigualdade socioeconmica de cada contexto. Ou seja, no
h modelos nicos e universais, porquanto os projetos polticos e culturais so
muito distintos de acordo com os contextos que so muito variados.
No Brasil, por exemplo, a participao um elemento central nos processos de reforma democrtica do Estado desde a Constituio de 1988. Esta
estimula a participao popular na tomada de decises sobre polticas pblicas, como no caso do princpio de cooperao com associaes e movimentos sociais no planejamento municipal (art. 29) ou de participao direta da
populao na gesto administrativa da sade, previdncia, assistncia social,
educao e criana e adolescente (arts. 194, 198, 204, 206 e 227). Isso no significa, evidentemente, que os padres de cultura poltica local e regional (com
as marcantes distines entre o Sul e o Nordeste brasileiros, por exemplo) no
sejam fatores determinantes na conduo de polticas pblicas participativas:
rap Rio de Janeiro 42(3):551-79, maio/jun. 2008

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carlos r. s. milani

a tabela abaixo apresenta sinteticamente a distribuio de experincias de

oramento participativo municipal no Brasil e a importncia quantitativa das
prticas desenvolvidas nas regies Sul e Sudeste do pas, regies estas que
apresentam indicadores sociais, padres de comportamento poltico e capital social diferenciado em comparao ao restante do pas. Como assinalam
Fuks e Perissinotto (2006), ao analisar experincias de conselhos gestores de
polticas pblicas na cidade de Curitiba, fundamental levar em conta, alm
das interaes observveis no processo decisrio e os recursos possudos pelos
atores polticos, o contexto (interno e externo) como elemento que afeta a conduta poltica dos atores dentro dos conselhos. Esse contexto determinado por
uma srie de aspectos, tais como a existncia de arenas alternativas, o desenho
institucional dos conselhos, a interferncia do governo na eleio dos representantes no-governamentais, a existncia de valores e ethos especficos de cada
policy domain, bem como a natureza da relao entre governo e sociedade civil
(diretamente influenciada pelo grau de associativismo e a orientao ideolgica
do Poder Executivo). Isso significa, evidentemente, que os limites socioeconmicos, simblicos e polticos funcionam como obstculos relevantes participao,
podendo inclusive aprofundar a desigualdade poltica no mbito dos prprios
dispositivos participativos (Fuks e Perissinotto, 2006).
Distribuio do oramento participativo por regio
(1997-2000)
Regio

Nmero de municpios

47
39
14
3
103

45,6
37,8
13,6
3
100

Sudeste
Sul
Nordeste
Norte
Total
Fonte: Torres Ribeiro e Grazia, 2003.

Levando em considerao o aspecto relativo multiplicidade dos contextos e seus fatores, e buscando contribuir com as reflexes deste artigo,
nosso olhar dirigiu-se para cinco experincias latino-americanas de gesto
participativa e outras cinco europias. So experincias iniciadas pelo po-

As 10 experincias, selecionadas com base na histria acumulada de lies (acertos e erros) e

no reconhecimento por instncias governamentais e centros de pesquisa, foram apresentadas e
discutidas em um colquio internacional, sob a coordenao cientfica do autor deste artigo, na
cidade de Poitiers (Frana), em junho de 2005. Foi um evento organizado pelo Instituto de Estudos
Polticos de Paris, no mbito do Ano do Brasil na Frana. Algumas informaes esto disponveis


rap Rio de Janeiro 42(3):551-79, maio/jun. 2008

o princpio da participao social na gesto de polticas pblicas locais

563

der pblico (em matria de planejamento urbano-territorial e de oramentos

participativos) ou pela sociedade civil (mobilizao e organizaes de base
comunitria). O quadro 1 apresenta-as resumidamente.
Quadro 1

Experincias de participao social (Amrica Latina e Europa)

Identificao
da experincia
Amrica
Latina

Origem da
Pas

Municpio

iniciativa e data

Planejamento estratgico Argentina

Crdoba

Poder pblico (1990, com

interrupes)

Planejamento urbano

Belo Horizonte

Poder pblico (desde 1993)

Oramento participativo* Brasil

Porto Alegre

Poder pblico (desde 1989)

Planejamento local

Costa Rica

Asser

Poder pblico e cooperao

internacional (desde 2002)

Comit de defesa dos

direitos dos moradores
de bairros (Copadeba)

Repblica
Santo Domingo Sociedade civil (desde
Dominicana
1978)

Europa
Oramento participativo
ocidental Oramento participativo

Brasil

Alemanha

Hilden

Poder pblico (desde 2001)

Espanha

Crdoba

Poder pblico (desde 2001)

Oramento participativo
nas escolas

Frana

Poitiers**

Poder pblico (desde 2004)

Construo participativa
da regulao do verde
pblico urbano

Itlia

Veneza

Universidade (entre 2001 e

2003)***

Planejamento urbano

Itlia

Roma

Poder pblico (desde 1994)

* No que tange s experincias de Porto Alegre e Crdoba (Argentina), nossa anlise tambm partiu dos estudos
prvios de Echevarra (2005), Fedozzi (2000), Marquetti (2003) e Navarro (2003).
** No caso de Poitiers, a iniciativa de oramento participativo nas escolas de ensino mdio (lyces) engloba, alm
do municpio, toda a regio do Poitou-Charentes.
*** H inmeras outras experincias mediadas pelo Centro Ombrello, do Instituto Universitrio de Arquitetura de
Veneza (Iuav). A data indica somente o perodo de negociao e deliberao sobre a regulao do verde pblico
urbano, no o de fundao da organizao.

em: <www.iberoamerica.sciences-po.fr>. Nossos sinceros agradecimentos, pelos dados que nos

foram transmitidos e pelas entrevistas a Isabel Rauber, Carsten Herzeberg, David Recondo, Maria
Fernandes Caldas, Sophie Bouchet-Petersen, Yves Sintomer, Luciano Brunet, Giobanni Allegretti,
Germn Solins, Corina Echavarra, Valeria Giannella, Jean-Paul Vargas, Ernesto Ganuza, Leonardo Avritzer, Loc Blondiaux e Olivier Dabne. Metodologicamente, foram realizadas entrevistas
semi-estruturadas com alguns dos gestores diretamente envolvidos na implementao das experincias, entrevistas com pesquisadores nacionais e locais, alm da anlise de material informativo
e relatrios de avaliao produzidos no mbito de cada experincia.

rap Rio de Janeiro 42(3):551-79, maio/jun. 2008

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carlos r. s. milani

Ainda que no seja nosso objetivo apresentar cada uma das 10 experincias com a riqueza de seus detalhes histricos, seus procedimentos metodolgicos e processos polticos, pois ultrapassaramos o escopo deste artigo,
parece-nos fundamental buscar elementos analticos que as aproximam e as
distanciam. Ou seja, essencial compreender algumas de suas particularidades, sobretudo no que diz respeito s trs ticas anunciadas anteriormente no
artigo.

Qual seria o perfil do participante e que desigualdades subsistem

na participao social?
Como lembra Cunill Grau (2004), as desigualdades na representao poltica
e social dentro dos processos de formao da vontade poltica influenciam a
composio da agenda social e, portanto, dificilmente o reconhecimento pelo
Estado dos direitos sociais pode prescindir da democratizao dos processos
e instncias de definio de polticas pblicas e alocao de recursos. No entanto, como afirma Ziccardi (2004), uma caracterstica central dos processos
participativos a intensidade desigualmente distribuda; outra seria a falta
de representatividade social do universo de pessoas e organizaes que participam. Como em muitas outras experincias de participao social, nos 10
casos aqui descritos, h poucos dados qualitativos detalhados sobre o perfil
dos participantes, alm do que sintetiza o quadro 2.
Quadro 2

Breve descrio sobre o perfil da participao

Experincias

Quem chamado a participar? Quem participa?

Crdoba
(Argentina)

Cidados, associaes profissionais e tcnicas, sindicatos, federaes industriais,

grupos religiosos, universitrios, representantes de programas das Naes Unidas
(observadores do processo).

Belo Horizonte Cidados, representantes do setor privado e associaes locais, delegados das
conferncias municipais de polticas urbanas, membros do Conselho Municipal
de Poltica Urbana (Compur), constitudo de 16 membros, sendo oito do Poder
Executivo, um do Poder Legislativo e seis representantes da sociedade civil (setores
tcnico, empresarial e popular).
Porto Alegre

Cidados, delegados e conselheiros do OP, alm de representantes da Unio das

Associaes de Moradores de Porto Alegre (Uampa) e do Sindicato dos Servidores
do Municpio (Simpa).
Continua

rap Rio de Janeiro 42(3):551-79, maio/jun. 2008

o princpio da participao social na gesto de polticas pblicas locais

Experincias

Quem chamado a participar? Quem participa?

Asser

Associaes de moradores, grupos religiosos, associaes desportivas e setores

empresariais locais.

Santo
Domingo

Indivduos, movimentos sociais, associaes de moradores, clubes de bairro,

representantes de partidos polticos, ONGs locais e universitrios (mediadores
locais e externos ao municpio).

Hilden

Cidados nacionais e estrangeiros, gestores governamentais.

Crdoba
(Espanha)

Cidados individuais, cidados organizados em associaes e gestores

governamentais.

Poitiers

Diretores de escolas, estudantes, funcionrios administrativos, pais e mes,

gestores governamentais e consultores (mediadores externos ao municpio).

Veneza

Cidados, grupos de moradores, tcnicos em planejamento da prefeitura,

representantes do poder pblico local, alm dos mediadores locais do Instituto
Universitrio de Arquitetura de Veneza e da ONG Ombrello.

Roma

Cidados italianos e estrangeiros, com maior nfase para cidados jovens,

alm de tcnicos de planejamento urbano, associaes locais, universitrios e
consultores (mediadores locais e externos ao municpio).

565

No caso de Hilden, contabiliza-se que aproximadamente 22% do total

dos participantes tm entre 51 e 60 anos; 56,9% tm mais de 61 anos; os
estrangeiros so 2,6%; os desempregados no participam. No caso de Porto
Alegre, dados divulgados pela Organizao Guayi ressaltam que participaram
cerca de 33.625 pessoas (em 2002) e 27.608 pessoas (em 2003), consideradas
as duas rodadas do OP. Ainda acerca do OP em Porto Alegre, Fedozzi (2000)
aponta que o tpico participante, no ano de 1995, era o pblico constitudo
de forma paritria entre homens e mulheres, com at 41 anos de idade, cor
branca, renda familiar de at cinco salrios mnimos e escolaridade de at o
primeiro grau completo; em 1997, esse perfil j se modificara e seria o seguinte: mulher, casada, com mais de 34 anos de idade, com renda familiar de at
quatro salrios mnimos, escolaridade at o primeiro grau e atuante em associao de moradores. Em Poitiers, o OP das escolas de ensino mdio concerne
52 estabelecimentos, com um total de 32.903 estudantes; durante o primeiro
ano de experincia, em 2005, participaram 4.020 indivduos (entre diretores,
estudantes, funcionrios, pais e mes).
Ressalta-se que a totalidade das experincias enseja a participao de
cidados a ttulo individual. Os indivduos podem integrar os mecanismos de

Dados apresentados por Carsten Herzeberg em Poitiers, em junho de 2005 (vide nota 6).

rap Rio de Janeiro 42(3):551-79, maio/jun. 2008

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carlos r. s. milani

participao sem que estejam, necessariamente, organizados em grupos ou

representando associaes. No entanto, so muitas as desigualdades reveladas
na prtica das experincias analisadas, por exemplo, no que concerne participao de homens e mulheres: em Santo Domingo, as mulheres so bastante
dinmicas no processo de negociao nos bairros, mas tm pouca insero nos
rgos de deciso e de representao do Copadeba, assim como no dilogo
com o poder local (Rauber et al., 2000). Em Asser, os homens so a grande
maioria. Em Hilden, cerca de 65% dos participantes so homens. Em Poitiers,
a mais recente das experincias analisadas, as hierarquias entre os diretores
das escolas e os demais atores do processo (sobretudo os estudantes e os funcionrios) tendem a inibir uma participao de contestao. Ademais, alguns
gestores das 10 experincias que foram entrevistados pelo autor relembram
que existem desigualdades quanto qualidade da participao das associaes: algumas estruturas associativas so menos slidas e coordenadas, no
podendo assegurar, ao longo do processo, todos os custos relativos participao social (por exemplo, no que diz respeito ao monitoramento do processo
e sua conseqente sistematizao).
Um aspecto importante a ser salientado que, em todas as experincias,
os nmeros da participao so bastante modestos se pensados em relao
populao local. Aqui se desfaz um dos imaginrios que se criam em torno
dos processos participativos locais: como ressalta Navarro (2003), ao analisar o OP de Porto Alegre, importante afirmar que os municpios no vivem
em permanente estado de euforia associativa e participativa. A assimetria de
conhecimentos e informaes, mas tambm de implicao poltica, faz com
que poucos cidados se mobilizem e participem efetivamente das experincias
de gesto pblica participativa. evidente, porm, que no se pode julgar o
potencial de renovao democrtica dessas experincias exclusivamente pela
quantidade de participantes efetivamente mobilizados: no se trata somente de estimular as pessoas a participarem mais do processo de formulao
de polticas pblicas locais, mas de assegurar a qualidade dessa participao
sobretudo em sua perspectiva pedaggica e deliberativa, como lembra Joan
Subirats (2001).

A gesto participativa um processo de natureza consultiva ou

deliberativa?
Quanto deliberao e ao processo de construo da vontade coletiva, os contextos so muito diversos. Em Asser, a capacidade de controle pelos cidados
rap Rio de Janeiro 42(3):551-79, maio/jun. 2008

o princpio da participao social na gesto de polticas pblicas locais

567

sobre a implementao das decises bastante reduzida, visto que inexistem

espaos de monitoramento das polticas locais e a descentralizao , ainda,
um processo incipiente. Alm disso, a cultura poltica local profundamente
marcada pelo clientelismo.
No caso de Crdoba (Argentina), o planejamento estratgico no espao deliberativo. Quanto circulao de informao, por exemplo, os participantes no manifestam clareza acerca das diferentes etapas do planejamento
estratgico participativo, ou sequer de sua posio no processo, de seus direitos e seus deveres. Trata-se fundamentalmente de uma modernizao da
gesto pblica local promovida de cima para baixo: o Executivo local desconcentra o processo de tomada de decises a fim de interpretar as necessidades
sociais. Para tanto, a participao est associada a processos de consulta de
entidades acadmicas e profissionais; os cidados, em seus bairros, participam
da organizao, execuo e financiamento de obras pblicas. Como lembra
Echevarra (2005), segundo os prprios gestores de Crdoba, o municpio
considerado um espao para o debate e a negociao entre distintos atores e
idias. Inserida no paradigma da boa governana, a experincia busca, sobretudo, desverticalizar a gesto local (Echevarra, 2005).
Em Hilden, o oramento participativo tambm expresso do projeto de
modernizao da gesto pblica municipal na implementao de suas novas
polticas de bem-estar: ele visa melhorar a transparncia das finanas pblicas
municipais e facilitar o acesso dos cidados administrao pblica local. O
processo do OP em Hilden (que evita, ao mximo, o risco da politizao) de
consulta e no de deliberao; as regras so claras, mas do pouca margem
autonomia da sociedade civil. A metodologia adotada, por meio da qual os
participantes so sorteados, promove baixo nvel de dilogo horizontal.
Os casos de Porto Alegre e Crdoba (Espanha) aproximam-se bastante, salvo pela mais ampla experincia do primeiro em relao ao segundo.
Em Crdoba (Espanha), o oramento participativo foi lanado em 2003, no
tendo, ainda, repercusses no que tange aos critrios de justia social e distribuio de recursos, como em Porto Alegre (Marquetti, 2003). Em ambos, o
processo deliberativo marcado pela votao direta dos cidados, pela existncia de cdigos internos revisados regularmente e pela organizao cclica
de assemblias territoriais e temticas. Ambos foram lanados por governos
locais de esquerda (PT, em Porto Alegre e Psoe, seguido pela Izquierda Unida,
em Crdoba) e contam com conselhos de monitoramento do processo.
No caso do OP das escolas de ensino mdio em Poitiers, est em deliberao um montante de 10 milhes do oramento de investimentos da regio
do Poitou-Charentes para projetos de infra-estrutura e melhorias do meio amrap Rio de Janeiro 42(3):551-79, maio/jun. 2008

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biente escolar (ou seja, 10% do total do oramento). A deliberao tambm

cclica, incluindo duas reunies (a primeira para expor e discutir os projetos
existentes e a segunda para votar as prioridades). Durante a segunda reunio,
cada participante dispe de 10 boletins a fim de votar nos projetos de acordo
com seu livre-arbtrio. Os gestores da autoridade local analisam e explicam a
factibilidade tcnica e financeira dos projetos. As instncias representativas
das escolas (Conselho de Administrao e Conseil de la vie lycenne) so informadas e pronunciam-se sobre as escolhas, mas no tm a possibilidade de revogar as prioridades preestabelecidas. Ao final, organizada uma assemblia
regional para apresentar e votar os projetos escolhidos nas reunies de cada
escola. Em 2004, dos 40 projetos escolhidos e priorizados nas escolas, trs foram classificados como prioritrios. Ao final, cada escola recebe um relatrio
sobre as concluses do processo participativo.
Em Belo Horizonte, o processo deliberativo de planejamento urbano
tambm cclico, englobando reunies de informao, conferncias temticas
e regionais, oficina de capacitao dos delegados e a conferncia municipal
de poltica urbana. A incorporao da dimenso do dilogo e da deliberao
no seio do planejamento urbano de Belo Horizonte ajuda a romper com dois
traos distintivos tradicionais da gesto pblica local: a segmentao e a verticalidade. Belo Horizonte tambm conta com dois oramentos participativos,
mas eles no integraram a nossa anlise.
O caso de Roma bastante particular, j que h um uso de mltiplos
dispositivos participativos (laboratrios territoriais permanentes, contratos de
bairros e oramento participativo). Tais dispositivos no se desenvolvem sem
causar problemas na relao entre o Poder Executivo local e os conselhos municipais (cmaras de vereadores), sobretudo no que diz respeito concepo
dos oramentos e dos planos diretores urbanos. O carter deliberativo dos
dispositivos causa problemas com o legislativo local, sobretudo porque existe, alm da vontade poltica do Executivo local, autonomia financeira para a
implementao das decises. A descentralizao e a criao dos 20 distritos
municipais, que so espaos de mediao e de regulao de conflitos polticos
(por exemplo, entre as iniciativas institucionalizadas e as autnomas da sociedade civil), conduzem a uma politizao dos processos participativos.
Aspecto interessante do caso romano, o prefeito Walter Veltroni (em
2005) contava com ndices de aprovao acima dos 80%. A influncia da experincia faz com que se desenvolva a conscincia de que os cidados devem
participar da formulao de polticas pblicas locais e no apenas de projetos
pontuais. Em 2002, um grupo de universitrios escreveu a Carta do Novo Municpio, assinada por 300 prefeitos italianos e apresentada no Frum Social
rap Rio de Janeiro 42(3):551-79, maio/jun. 2008

o princpio da participao social na gesto de polticas pblicas locais

569

Mundial de Porto Alegre; como decorrncia, construiu-se uma rede de municpios, provncias, universidades, associaes e indivduos interessados em
experimentar instrumentos participativos a partir de novos contedos (economia solidria, sustentabilidade ambiental, luta contra a privatizao de bens
comuns etc.) e em intercambiar aprendizados e ferramentas de gesto. No
entanto, essa influncia da experincia romana na Itlia se d mais no plano
das plataformas polticas dos partidos e dos executivos. A participao social
vista como uma possibilidade de abertura de caixas fechadas e como espao
no qual se desenvolvem novos programas polticos (Allegretti, 2003).
Em Santo Domingo, so realizadas assemblias por comit de quadra,
por bairro, por zonas e, finalmente, organiza-se a assemblia geral do Copadeba. Todas as propostas so redigidas e difundidas, mesmo que no tenham
recebido um nico voto no mbito do bairro. A formao poltica dos cidados
integra a experincia de participao cidad: desde a confeco do diagnstico,
passando pela elaborao de propostas, at a definio dos termos da negociao com as autoridades locais, a deliberao um processo que se torna pedaggico-poltico, sobretudo a partir da ao das comunidades eclesiais de base e
das experincias de educao popular. A participao estimulada por critrios
temticos e territoriais; ela , segundo Rauber (1994), sinnimo de presena no
cotidiano, compromisso com o processo decisrio, a tomada de decises, mas
igualmente uma reflexo e uma ao com ritmos muito lentos.
Em Veneza, experincia que se insere em perspectiva bastante prxima
do que foi relatado para o caso de Santo Domingo, existe uma mediao local
na definio de sistemas de regulao pblicos urbanos. O trabalho realizado
pelo Centro Ombrello tem a particularidade de ser uma mediao, oferecida no
mbito da universidade (Departamento de Planejamento Urbano e Territorial),
que parte da premissa de que necessrio valorizar os diferentes tipos de competncia e de saberes na construo de sistemas de regulao sobre o uso de
bens pblicos (parques, rodovias, estradas e equipamentos urbanos). H, nesse
sentido, uma nfase importante dada a dimenso pedaggica da participao:
a pedagogia da participao veiculada como meio a fim de superar o conflito
entre atores e promover a noo de responsabilidade compartilhada.

4. Riscos e limites da participao social na formulao de polticas

pblicas locais
H uma srie de elementos presentes nas experincias analisadas que podem
contribuir para a renovao das polticas pblicas locais, trazendo respostas s
rap Rio de Janeiro 42(3):551-79, maio/jun. 2008

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carlos r. s. milani

contradies intensificadas pela globalizao econmica no campo social, produzindo novos mecanismos de co-gesto, diversificando as alianas sociais ou
tentando converter o espao local em novo lcus de solidariedade cvica. No
se trata, contudo, de uma tarefa fcil, como bem demonstram as experincias
brevemente descritas, visto que, sobretudo no caso da Amrica Latina, em
poucos pases se pde efetivamente construir um mnimo bsico de bem-estar
social. Alm disso, na Amrica Latina e na Europa, a viso social do Estado
goza atualmente de pouco crdito, tendo assumido carter populista ou sendo
investido pelo cnone neoliberal.
Entre os riscos mais freqentes, presentes nas experincias discutidas,
salientamos o carter dispersivo das iniciativas dos governos locais que pode
debilitar o conjunto da poltica social. A menos que sejam construdas redes
de coordenao efetiva entre os governos locais e os outros nveis de governo,
a ausncia de mecanismos institucionais que garantam as regras contnuas
do fazer polticas pblicas no mbito local pode levar fragmentao das experincias e diferenciao dos direitos e servios acessveis em um mesmo
territrio nacional. Na Amrica Latina, como lembra Cabrero (2004), muitos
programas de origem federal (implementados a partir do centro para as localidades) tendem a ser mais cuidadosos e fundados em critrios mais profissionais e rigorosos; eles tendem, porm, a conter fortes inrcias burocrticas
e alto grau de rigidez na implementao, aspectos que pouco entusiasmam os
cidados. No caso dos programas locais, a viso de curto prazo prima sobre
a de longo prazo; eles tendem a ter um desenho tcnico mais improvisado,
sendo implementados por funcionrios locais com baixos nveis de profissionalizao; alm disso, sofrem de imprevisibilidades oramentrias. J os programas locais, sobretudo ao dar nfase participao social, gozam de muita
legitimidade, credibilidade e confiana junto populao (Cabrero, 2004).
Um segundo limite associado formulao de polticas pblicas locais
participativas diz respeito forma como a institucionalidade participativa
vivenciada e conseqente falta de sustentabilidade dos programas. Ainda
que tenham forte componente pedaggico e cvico, as experincias participativas podem incorrer no risco da diluio das responsabilidades por ausncia
de instncias formais e institucionais. No caso das polticas pblicas locais,

O caso do OP de Porto Alegre analisado nesses termos por Echevarra, Corina. Espao pblico
e institucionalizao: resistncia organizao formal do Plan estratgico de la Ciudad de Crdoba (Argentina) e do Oramento Participativo de Porto Alegre (Brasil). 2005. Tese (Doutorado)
Salvador: UFBA (orientadora: Susana Moura).


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o princpio da participao social na gesto de polticas pblicas locais

571

um ambiente de relaes entre governo e sociedade marcado pela espontaneidade, pelo voluntarismo coletivo e por estratgias de curto prazo impostas
pelo sistema eleitoral, pode impedir a concretizao dos resultados na fase de
instalao de uma poltica social. Muitos programas sociais so interrompidos
causando graves problemas para os cidados-beneficirios. A participao,
como ao coletiva, pode esgotar-se no processo e no ser um fator de estmulo continuidade das polticas pblicas. Ela gera custos e, alm disso, a noobteno de benefcios observveis e o fato de no se inscrever em acordos
institucionais mais slidos podem contribuir para a interrupo de polticas
locais, sobretudo no campo social.
Paradoxalmente, a institucionalizao de experincias de participao
cidad pode cair na armadilha da burocratizao do processo de participao
em um esquema mais corporativo. A criao de instncias formais pode corresponder ao incio da cristalizao do processo social de participao. A experincia do Centro Ombrello, em Veneza, mostra o quanto essencial tentar evitar
essa armadilha e fazer com que a participao conduza a uma reinterpretao
do sentido das polticas pblicas locais, subvertendo as relaes tradicionais
entre os atores e abrindo espaos para que novos atores tenham voz. Eles so
considerados, no jargo do Centro Ombrello, novos sujeitos pblicos.

A ambigidade do papel das agncias da cooperao internacional

Em dois casos (Crdoba, na Argentina; e Asser), o apoio de agncias internacionais (Pnud e GTZ, respectivamente) foi essencial para o incio e o desenvolvimento das experincias. Em Santo Domingo, agncias governamentais e
no-governamentais internacionais financiam, ainda hoje, muitas atividades
do Copadeba (Misereor, Oxfam Reino Unido, Agncia Sueca de Desenvolvimento Internacional, Habitat Internacional, entre outras). Em Asser, a assistncia tcnica prestada na constituio e na formao dos conselhos distritais
de planejamento urbano. Em Crdoba (Argentina), houve o apoio financeiro
para a implementao do processo de planejamento estratgico pelo BID e
pelo Pnud. O oramento participativo de Porto Alegre venerado como best
practice pelo Pnud e pelo Banco Mundial. Tambm graas difuso assegurada pelas agncias de cooperao (governamentais e no-governamentais),
muitas experincias europias inspiram-se nesses xitos da democracia local
latino-americana sem necessariamente conhecer mais de perto suas contradies e lacunas. Ou seja, programas e projetos de agncias bilaterais e multilaterais podem contribuir para mistificar as experincias de participao social
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572

carlos r. s. milani

que existem na Amrica Latina e na Europa e dessa mistificao decorrem

riscos importantes para gesto participativa de polticas pblicas locais, que
passamos a analisar a seguir.
Vrios documentos nos anos 1990 colocam a participao no centro do
debate sobre prticas de desenvolvimento. o caso, por exemplo, do Human
Development Reportde 1993, publicado pelo Pnud, que tenta examinar como
e de que forma as pessoas participam de eventos e processos que tm implicaes sobre suas vidas, sob a perspectiva de trs grandes olhares: os mercados solidrios, a governana descentralizada e as organizaes comunitrias
(UNDP, 1993). A publicao, pelo Banco Mundial, em 1999, de Voices of the
Poor, teve significativa repercusso no mundo da cooperao internacional e
contribuiu muito para a disseminao de prticas participativas em projetos de
desenvolvimento. A disseminao de tais documentos veio, evidentemente, nutrir a reflexo sobre os programas de reformas da administrao pblica local.
Como j assinalaram inmeros autores (Escobar, 1994; Cooke e Kothari, 2001),
subsistem ainda hoje prticas relacionadas cooperao internacional que tm
grande impacto na definio de prioridades para a gesto pblica local.
Em que consiste, esquemtica e resumidamente, essa mistificao? Primeiramente, prticas participativas podem incorrer na armadilha do chamado
mito da comunidade (Guijt e Shah, 1998), ou seja, uma viso ingnua e
simplificada do que seria a comunidade (sempre homognea, esttica e harmnica) e das pessoas que nela convivem (sempre compartilhando valores, interesses e necessidades comuns). Nessa viso paradisaca da comunidade, no
haveria diferenas de idade, classe, gnero, casta, etnicidade ou religio; no
haveria tampouco o risco da construo do consenso comunitrio mascarar as
diferenas ou dar legitimidade a algumas diferenas e no a outras. Algumas
das desigualdades evidenciadas em termos de participao que discutimos
no contexto das 10 experincias latino-americanas e europias demonstram
como difcil dissimular tais diferenas.
Alm disso, a linguagem do empowerment, to comumente empregada
na retrica participativa, pode mascarar preocupaes mais estreitamente relacionadas com a eficincia administrativa que tendem a retirar a conotao
radical das reivindicaes participativas dos anos 1960. Ao invs de formular ou veicular demandas radicais de transformao social ou de combate s
desigualdades, alguns mtodos participativos podem pr em evidncia tcnicas pretensamente universais de desenvolvimento comunitrio participativo.
Como assinalam Cooke e Kothari (2001), o empoderamento seria para alguns
gestores de projetos frmula-chave para a soluo de problemas (problem-solving), mas nunca ou pouco freqentemente para a construo de problemas.
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o princpio da participao social na gesto de polticas pblicas locais

573

A participao social, nesse caso particular, reduziria os custos e aumentaria

a produtividade na prestao de servios pblicos descentralizados, porm
no deveria estender-se no tempo, j que um processo longo (como podem
ser os processos genuinamente participativos) seria considerado ineficiente
e contraproducente. claro que a ambigidade temporal de muitas prticas
participativas leva tambm a crer que, desde a simples difuso de informaes
sobre uma iniciativa de desenvolvimento local at a consulta ou a diviso de
tarefas na implementao de um projeto, todas as etapas situadas nesse processo integrariam a participao. Essa idia de um continuum temporal da
participao funcionaria como se no houvesse diferentes qualidades de participao nas distintas etapas de implementao de uma poltica pblica local.
Finalmente, muitas tcnicas participativas pregadas pela cooperao
internacional colocam pessoas para trabalhar com a ajuda de um monitor ou
mediador (um outsider, facilitador, consultor, animador ou agente da transformao) e pressupem que o mero participar de um exerccio participativo
levaria necessariamente, no curto prazo, transformao das conscincias e
criao de laos de sociabilidade. Inmeros cursos de treinamento promovidos
por agncias internacionais pressupem, assim, que dezenas de pessoas, ao
cabo de alguns dias de formao intensiva, teriam sido sensibilizadas e conscientizadas para a problemtica dos direitos humanos, da democracia local,
da educao preventiva, dos direitos sexuais e reprodutivos, da sade familiar
etc. Tais prticas ilustram perfeitamente o quo ingnuas podem ser as expectativas de alguns gestores de projetos no que diz respeito autenticidade das
motivaes e dos comportamentos dos indivduos no mbito das chamadas
oficinas participativas (participatory workshops). No caso de algumas das experincias aqui analisadas (Santo Domingo, Poitiers, Roma e Veneza), a funo desempenhada pelos mediadores, sobretudo os mediadores externos aos
municpios ou os consultores, tem o potencial de expressar esse tipo de risco.

5. Concluso: da manipulao poltica do princpio participativo

construo de aes pblicas locais
Pode-se reafirmar que a participao parte integrante da realidade social na
qual as relaes sociais ainda no esto cristalizadas em estruturas. Sua ao
relacional; ela construo da/na transformao social. As prticas participativas e suas bases sociais evoluem, variando de acordo com os contextos sociais,
histricos e geogrficos. No entanto, a anlise das experincias aqui apresentadas demonstra que h elementos de continuidade independentemente dos
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contextos. Os atores locais (do governo sociedade) tm funo estratgica

na renovao do processo de formulao de polticas pblicas locais. A aplicao do princpio participativo pode contribuir na construo da legitimidade
do governo local, promover uma cultura mais democrtica, tornar as decises
e a gesto em matria de polticas pblicas mais eficazes (Ziccardi, 2004). Os
governos locais, em particular, no so mais considerados simples agncias
prestadoras de servios; so chamados a garantir a articulao do que Duran
e Thoenig (1996) denominaram ao pblica local.
O desafio contemporneo dos governos locais est, assim, diante da necessidade de produzir marcos propcios para o intercmbio e a gerao de
acordos e denominadores comuns entre os atores do espao local. Isso implica
promover redes de atores sobre problemas pblicos, ou seja, redes de poltica
pblica local. Implica tambm ter instrumentos de mobilizao da cidadania;
criar regras e arranjos institucionais que garantam previsibilidade, aumentem
a confiana dos atores e diminuam as incertezas; implica ter uma capacidade
estratgica para tecer acordos e articular convergncias no momento oportuno; ou seja, ter a capacidade de gerar aes pblicas de alta intensidade
(Cabrero, 2004; Le Gals, 1998).
Ponto fundamental, a ao pblica local no se refere somente ao
governamental, mas a uma ao coletiva em que atores governamentais e
no-governamentais tomam parte de um processo poltico sobre um assunto
de natureza pblica. Uma rede de poltica pblica um exemplo claro de ao
pblica local; medida que a ao pblica tenha interfaces, ramificaes e
conexes mais densas, maior ser a sua intensidade. O nvel de intensidade
da ao pblica local depende do grau com que atores governamentais e nogovernamentais atuam em torno de uma poltica pblica especfica (Duran e
Thoenig, 1996; Cabrero, 2004).
Utilizando a categoria analtica de ao pblica local, apresentamos
uma representao grfica que tenta situar as experincias analisadas neste
artigo em funo de dois critrios: o seu carter deliberativo e o seu carter de
incluso de atores locais. Quanto maior a densidade democrtica da deliberao e a capacidade da experincia de incluir um leque diversificado de atores
locais, maior a intensidade da ao pblica local.

claro que a proposta de classificao das aes pblicas locais, aqui apresentada, remete-nos
necessidade de ir muito alm, no curso de nossas pesquisas, na anlise qualitativa do posicionamento dos atores, seus discursos e suas prticas efetivas no mbito dos dispositivos participativos.


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As experincias como ao pblica local

Alta intensidade
deliberativa
Quadrante B

Quadrante A

Ao pblica local

Ao pblica local
de alta intensidade

de intensidade mdia

Maior uniformidade
quanto aos tipos
de atores locais
envolvidos

Diversidade de
atores locais
envolvidos

Ao pblica local
de baixa intensidade

Ao pblica local
de intensidade mdia

Quadrante D

Quadrante C
Baixa intensidade
deliberativa

Fonte: Adaptado de Duran e Thoenig (1996) e Cabrero (2004).

No quadrante A, podem ser situadas as experincias de Belo Horizonte,

Porto Alegre, Crdoba (Espanha), Veneza e Roma, que so todas de cunho
deliberativo e incluem uma diversidade ampla de atores locais no processo decisrio.10 No quadrante B, situam-se os casos de Santo Domingo (ausncia, em
funo das caractersticas do contexto poltico, de autoridades representativas
do Executivo local) e Poitiers (por ainda no incluir associaes locais no processo decisrio). No quadrante C, incluem-se os casos de Crdoba (Argentina)
e Asser, onde o processo de participao cidad no de ordem deliberativa.
No quadrante D, finalmente, insere-se o caso de Hilden, que no um pro-

O OP de Porto Alegre, com a mudana de partido poltico no governo local (eleies de 2004),
foi integrado ao Frum da Governana Local e Solidria. Pelo menos at o momento, no houve
modificaes em sua estrutura de funcionamento.
10

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cesso deliberativo, no integra as associaes locais e no atrai a populao

jovem do municpio (mais de 78,9% dos participantes tm 50 anos ou mais).
Se um dos desafios maiores para a gesto pblica local diz respeito
necessidade de democratizar os processos decisrios na formulao de polticas pblicas e de torn-las mais efetivas, as aes pblicas locais podem ser
uma oportunidade sobretudo para as polticas sociais. Uma vez que estas se
encontram, no mbito nacional, sob a tutela de ajustes macroeconmicos, as
solues no encontradas no plano nacional podem ser pensadas criativamente, desenvolvidas e implementadas localmente. No entanto, as aes pblicas
locais no podem ser consideradas expresses efmeras de um localismo mgico e estar fundadas exclusivamente na espontaneidade. Deve-se, outrossim,
pensar a necessria complementaridade entre os diferentes nveis de ao poltica. Os governos locais podem desempenhar a funo nodal no processo de
articulao das redes de poltica pblica, desde que, para desempenhar tal
papel, tenham os recursos oramentrios e os meios polticos e institucionais
necessrios.

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