Polticas Pblicas: Definio, Evoluo e o Caso Brasileiro

Antnio Srgio Arajo Fernandes1

Definio
Quando pensamos em polticas pblicas, logo nos vm cabea as vrias funes
sociais possveis de serem exercidas pelo Estado, tais como sade, educao, previdncia,
moradia, saneamento bsico, entre outras. Na prtica se trata disso, entretanto para que sejam
implementadas as diversas polticas em cada rea social necessrio definir e compreender a
estrutura institucional do Estado que contempla tais funes, ou seja, seu conjunto de rgos,
autarquias, ministrios competentes em cada setor, alm do processo de financiamento e
gesto.
Por conta disso, normalmente costuma-se pensar o campo das polticas pblicas
unicamente caracterizado como administrativo ou tcnico, e as
sim livre, portanto, do aspecto poltico propriamente dito, que mais evidenciado na
atividade partidria e eleitoral. Esta uma meia verdade, dado que apesar de se tratar de uma
rea tcnico-administrativa a esfera das polticas pblicas tambm possui uma dimenso
poltica uma vez que est relacionada ao processo decisrio. Isto , ao Estado imperativo
fazer escolhas sobre que rea social atuar, onde atuar, por que atuar e quando atuar. Estas
escolhas, por parte do Estado, que se transformam em decises so condicionadas por
interesses de diversos grupos sociais. Representam conquistas que se traduzem legalmente em
direitos ou garantias defendidos pela sociedade. O Estado ter que intermediar e negociar
estes interesses, na busca de estabelecer critrios de justia social visando um discernimento
poltico sobre suas funes sociais e qual o alcance delas.
De acordo com Bolvar Lamounier a compreenso do significado das polticas
pblicas corresponde a um duplo esforo: de um lado entender a dimenso tcnicoadministrativa que a compe buscando verificar a eficincia e o resultado prtico para a
sociedade das polticas pblicas; e de outro lado reconhecer que toda poltica pblica uma
forma de interveno nas relaes sociais em que o processo decisrio condiciona e
condicionado por interesses e expectativas sociais.
Para melhor entendimento observemos dois exemplos que vo procurar ilustrar a
convivncia das dimenses tcnico-administrativa e poltica na rea de polticas pblicas.
Tomemos como primeiro exemplo a rea de sade. Como sabemos a rea de sade no Brasil
1

Doutor em Cincia Poltica pela USP e professor de Polticas Pblicas da UNESP/Campus Ararquara.

uma funo social exercida de forma integral pelo Estado. Todos sabemos tambm que apesar
do Sistema nico de Sade (SUS) no Brasil, legalmente fornecer cobertura integral de sade
a todos os cidados do pas, mostra na maior parte das vezes um pssimo funcionamento
evidenciado, por exemplo, na demora de atendimento para consultas e exames mdicos. Quais
as razes que explicam este problema uma questo que requer um tratamento tanto ligado
compreenso das estruturas institucionais e de funcionamento administrativo do SUS quanto a
argumentos ligados intermediao de interesses polticos inerentes ao processo da poltica
de sade o Brasil.
Um outro exemplo pode ser notado no caso dos sistemas de previdncia de qualquer
pas do mundo. A previdncia uma funo social normalmente assumida por qualquer nao
democrtica. Evidencia-se no contexto atual que as expectativas de vida aumentam a cada
dcada e cada vez mais ser difcil manter do ponto de vista atuarial, um sistema de
previdncia em que mais pessoas se aposentam ficando muito tempo recebendo proventos, ao
mesmo tempo que, o nmero de contribuintes diminui por conta disso. Diante deste problema
o Estado deve criar mecanismos que visem sustentar o sistema previdencirio para as
geraes vindouras e se isso implicar em ruptura com direitos e garantias futuras que onerem
pesadamente o sistema, este um custo poltico que o Estado ter de arcar. O interesse dos
aposentados da gerao atual no pode inviabilizar o direito de todos os cidados receberem
aposentadoria no futuro. Este critrio de justia social deve ser negociado com a sociedade e
decidido pelo Estado e ele poltico, porm tendo como base dados tcnicos de
sustentabilidade financeira do sistema.
Podemos perceber at o momento que definir polticas pblicas enquanto algo
simultaneamente poltico e tcnico-administrativo tarefa complexa. Segundo Bolvar
Lamounier isso pode ser melhor elucidado se consideramos dois conceitos clssicos muito
importantes que definem o significado da formulao e implementao de polticas pblicas,
quais sejam: agenda e arenas decisrias. A agenda determina os objetos e agentes de conflito
no Poder Poltico2. O objeto da poltica que est em jogo em qualquer processo decisrio
determina a participao ou no de vrios indivduos e grupos e a entrada de ou no de novos
participantes, formando a composio dos grupos de interesses. Tomemos como exemplo as
polticas de sade, educao e assistncia social no Brasil. Constitucionalmente est
estabelecido e regulamentado por leis ordinrias respectivas em cada uma das reas que a
2

A noo clssica de agenda est contida em Shcattschneider. Sobre agenda o trabalho de Mario Fuks traz uma
importante sntese sobre esse conceito.

gesto destas polticas ser realizada por meio de conselhos estaduais e municipais paritrios,
ou seja, compostos pelo Governo, pelos profissionais de cada rea respectiva e por membros
da sociedade civil que representam os cidados. Ou seja, a definio da agenda da poltica de
sade, educao e assistncia social, pressupe a presena destes trs setores - governos,
profissionais e usurios ou cidados, que juntos vo discutir, fiscalizar o funcionamento da
poltica, estabelecer conflitos e chegar a consensos em torno da alocao de recursos e dos
mecanismos de gerncia administrativa.
Os objetos de deciso do poder poltico compem arenas decisrias que de acordo
com a noo clssica de Lowi, se dividem conceitualmente em trs tipos: regulatria,
distributiva e redistributiva. A arena regulatria trata da limitao ou concesso de atividades,
como a privatizao ou concesso direta de servios pblicos, por exemplo. A arena
distributiva trata de estimular ou desestimular setores e atividades j existentes e
regulamentadas, como o caso da concesso de subsdios. A arena redistributiva intervem na
estrutura econmica da sociedade criando mecanismos que diminuam as desigualdades
sociais. Polticas sociais como educao e sade so exemplos de arenas redistributivas
indiretas, pois influenciam no longo prazo a diminuio da desigualdade social. Programas
sociais como renda mnima ou bolsa escola so exemplos de arenas redistributivas diretas,
pois caracterizam transferncia monetria direta para as pessoas mais pobres da sociedade.
Submetida agenda e s arenas decisrias est a administrao pblica composta pelo
aparato tcnico-administrativo e sua conseqente estrutura burocrtica necessria para a
gesto e funcionamento da poltica pblica. O corpo tecno-burocrtico vai variar em natureza
e dimenso, de acordo com a esfera de poder (Unio, Estados ou Municpios), ou ao tipo de
poltica (saneamento, infra-estrutura, combate a pobreza etc) que est sendo executada, porm
ser sempre regido por critrios de legalidade, publicidade, impessoalidade, responsabilidade
e eficincia3.
A qualidade do processo poltico que vai determinar o desempenho da administrao
pblica e ser dependente do comportamento dos participantes das arenas de deciso poltica.
Se na gesto de um determinado bem ou servio pblico os grupos que compem a arena
decisria estabelecem relaes onde predominam a irresponsabilidade na alocao de recursos
e na prestao de contas, o clientelismo e o favor individual, ao invs da responsabilidade
fiscal e financeira dos recursos, da universalidade de procedimentos e da eficincia
3

O artigo 37 da Constituio brasileira estabelece em seu caput: A administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

administrativa, a qualidade de funcionamento do bem ou servio pblico oferecido estar

comprometida e vai trazer efeitos negativos no longo prazo para o conjunto da nao, e
sobretudo naquela rea especfica onde a poltica pblica atua.
Como se viu definir polticas entender o processo de produo por parte do Estado
de bens e servios que geram bem-estar populao de um pas. Estaro envolvidas nesta
tarefa vrios campos de saber, compondo um rea interdisciplinar, onde entretanto a dimenso
poltica onipresente, uma vez que so tomadas decises negociadas socialmente.
O consenso universal em torno do qual os estados nacionais deveriam ser
formuladores de uma srie de polticas pblicas capazes de produzir bem estar e promover
justia social aos seus cidados algo historicamente observado a partir do sculo XX. O
desenvolvimento do Estado formulador de polticas sociais pleno a partir do ps-guerra at
o final do sculo XX, quando entre as dcadas de 80 e 90, os Estados nacionais passam a
experimentar crises fiscais e financeiras que levam os governos a definir novos padres de
gesto e financiamento de polticas pblicas. Esta trajetria histrica o que vamos observar a
seguir.

Origem, Evoluo e Contexto Atual

O papel do estado enquanto provedor de uma srie de bens e servios pblicos visando
promover justia social um consenso universal do sculo XX. Para entender historicamente
isso torna-se necessrio observar dois movimentos da histria: A mudana do papel do estado
na economia e o avano da cidadania. Esses dois movimentos tm origem no perodo situado
entre as duas grandes guerras mundiais e se desenvolvem mais intensamente no ps-guerra, a
partir de 1945.
Pode-se considerar que entre a segunda metade do sculo XIX e a primeira metade do
sculo XX, o mundo experimentou um momento de avano da industrializao e urbanizao.
Junto com isso observa-se tambm que at a primeira guerra, nos pases da Europa ocidental e
Estados Unidos sobretudo, predominava em suas economias nacionais um regime econmico
caracterizado como liberalismo de Estado mnimo. Nada era planejado e apenas a livre
competio das foras de mercado determinava o processo econmico. frente de tudo
estavam as fbricas, que se localizavam nos melhores espaos, em geral prximas aos rios.
Em torno das fbricas construam-se os grandes cortios operrios, locais com precrias
instalaes hidrulicas e sanitrias onde se empilhavam os trabalhadores. Nos cortios a
mdia era de uma privada para mais de duzentas pessoas. Alm disso, a situao das grandes
4

cidades industriais poca mostrava uma carncia de equipamentos e servios urbanos. No

havia saneamento bsico ou iluminao pblica, nem coleta do lixo que era entulhado na rua.
Sem falar que havia muita fumaa escura e sulfurosa da combusto do carvo que cobria toda
a paisagem. O efeito disso era uma pssima condio de vida da populao nas grandes
cidades industriais que iam se formando pela intensa migrao do campo. Vtimas de
enfermidades e epidemias das mais diversas a populao possua baixa expetativa de vida e
alto ndice de mortalidade infantil. As cidades eram um verdadeiro inferno que era mais
sentido pelas classes trabalhadoras, embora as classes abastadas tambm sofressem, em menor
medida, os efeitos da poluio e das epidemias.
Neste contexto de opresso da vida das classes mais humildes as idias socialistas
revolucionrias ganham corpo e os sindicatos organizados a partir de ento fortalecem a luta
pela melhoria das condies de vida da classe trabalhadora. A sada para a alternativa de
revoluo socialista foi a ampliao da democratizao poltica, com a universalizao do
sufrgio, at ento restrito aos indivduos do sexo masculino com um mnimo de renda. A
partir disso, as classes trabalhadoras passam a ser representadas politicamente e comeam a
demandar do Estado moradia, saneamento, limpeza pblica, iluminao, luz eltrica etc. A
criao e ampliao dos servios pblicos e as obras de infra-estrutura urbana vo afetar
profundamente a dinmica de desenvolvimento econmico no mundo, pois provocaro um
maior aproveitamento das economias de transporte e aglomerao, necessrias ao avano da
industrializao. Alm disso, auxiliaram sobremaneira na ampliao do setor tercirio da
economia (comrcio e servios).
O processo de aumento dos servios pblicos e obras urbanas se torna um componente
importante na atuao dos Estados a partir da crise na economia mundial dos anos trinta. Na
crise econmica dos anos 30, que ficou mais conhecida pelo seu marco inicial que foi a
quebra da bolsa de Nova York em 1929, chegou-se gradativamente a um consenso dentro da
comunidade internacional, sobretudo por parte dos governos dos pases democrticos mais
ricos, tais como Estados Unidos, Inglaterra e Frana, que as foras livres do mercado no
eram suficientes para sustentar as economias das naes democrticas. Seria necessrio um
papel mais ativo do Estado no qual o investimento pblico era varivel chave. O investimento
pblico tornou-se um elemento fortemente responsvel pela gerao de emprego e renda nos
pases. Aliado ao investimento pblico planejado tonaram-se fundamentais outros
mecanismos especficos de regulao da economia por parte do Estado tais como controle de
cmbio, juros e oferta de moeda visando estabilizar os preos para impedir aumentos
5

inflacionrios. Um dos marcos deste momento foi a conferncia de Bretton Woods realizada
em 1944, que teve como resultado principal a criao das principais instituies multilaterais
de apoio ao investimento pblico e s finanas internacionais que foram o Banco Mundial e o
Fundo Monetrio Internacional (FMI). Teve papel destacado em todo este perodo do
entreguerras na formulao do novo sistema mundial de comrcio e finanas o proeminente
economista ingls John Maynard Keynes, que tornou-se o primeiro presidente do FMI.
O perodo entreguerras deixou como saldo para as dcadas seguintes do sculo XX, no
campo estrito da economia a necessidade de atuao intensa do estado. Isso no foi diferente
na rea social, uma vez que neste perodo houve um avano significativo da cidadania,
sobretudo na rea dos direitos sociais o que causou uma ampliao da esfera de atuao
estatal nesta rea.
Toma-se aqui a definio clssica de Marshall de cidadania a qual se refere a
conquista e exerccio de trs conjuntos de direitos interligados: direitos civis; direitos sociais;
e direitos polticos. Os direitos civis se referem basicamente s liberdades individuais, como o
direito de dispor do prprio corpo, de locomoo, de segurana, de unir-se a qualquer pessoa
por livre escolha etc. Os direitos polticos dizem respeito participao poltica: direito de
associar-se em organizaes de qualquer natureza (sindicatos, grupos religiosos, associaes
de bairro, clubes esportivos, artsticas etc), liberdade de expresso e pensamento ideolgico,
liberdade de manifestao e protesto, alm do direito de ser eleito ou de eleger representantes
(votar e ser votado). Os direitos sociais tratam das necessidades humanas bsicas e so todos
aqueles direitos ligados proviso de bens e servios essenciais vida que so oferecidos
pelo Estado de modo a promover justia social: alimentao, sade, educao, habitao,
saneamento, etc. De acordo com Marshall, estes direitos esto interligados e so
interdependentes, pois o exerccio pleno de um vai requerer a existncia de outro.
A consagrao universal destes trs direitos definindo a cidadania est contida na
Carta de Direitos Humanos das Naes Unidas de 1948, que afirma em seu texto que a todos
cabem o domnio do seu prprio corpo e sua vida. Alm disso, que direito de todos poder
expressar-se livremente, militar em partidos polticos e sindicatos, movimentos sociais e
polticos. E tambm que todo homem tem o direito de ter uma vida digna, ou seja, tem direito
a um emprego e a um salrio suficiente para o sustento das necessidades bsicas, tem direito a
sade, a educao habitao e ao lazer.
As primeiras constituies nacionais que concedem direitos ao homem foram: o Bill of
Rights de 1689 fruto da Revoluo Inglesa; a Constituio dos Estados Unidos de 1776
6

quando na declarao de Independncia; e a Declarao de Direitos do Homem oriunda da

Revoluo Francesa de 1789. Em todas estas Cartas Constitucionais asseguram-se trs
conjuntos de direitos ligados s esferas civil e poltica, quais sejam: liberdade individual,
igualdade de direitos e soberania popular. A Declarao de Direitos do Homem da
Organizao das Naes Unidas (ONU) possui uma diferena em relao a estas outras duas
anteriores que a entrada de um novo conjunto de direitos: os direitos sociais. A justia social
passa a fazer parte das constituies da quase unanimidade dos pases e esta dimenso de
cidadania que compete ao Estado fornecer via formulao de polticas sociais.
E como definir justia social, o que so necessidades bsicas? Um primeiro aspecto a
ser observado que justia social no significa igualdade social, mas eqidade social. Como
afirma Marshall a cidadania um status social de igualdade que consegue diminuir as
desigualdades de classe, mas nunca elimin-las. Para tanto o Estado garante um mnimo de
certos bens e servios pblicos essenciais para todos os cidados como assistncia mdica,
educao bsica, moradia, previdncia, seguro desemprego, entre outros, sendo que qualquer
pessoa capaz de ultrapassar este mnimo por sua prpria conta pode faz-lo. Da a
preocupao residir na qualidade de oferta destes bens e servios pblicos que o Estado vai
prover para todos os cidados. Por exemplo, um pas pode oferecer educao bsica pblica e
gratuita para todos os cidados, mas esta pode ser de to baixa qualidade que faz com que a
maioria das famlias termine por escolher ou migrar para a educao privada, como o caso
do Brasil. Por isso os direitos sociais do cidado so complexos de serem exercidos em sua
plenitude visto que estes tm que ser administrados no seio das diversas polticas pblicas
visando atingir uma qualidade que seja capaz de estabelecer justia social, ou seja, diminuir
grandes desigualdades existentes. A situao ideal aquela em que os bens e servios
pblicos ofertados pelo Estado se aproximem em qualidade o mximo possvel dos similares
privados que as classes mais ricas so capazes de pagar, tornado a aquisio particular destes
apenas um luxo.
Durante mais de trinta anos do sculo XX desde o ps-guerra em 1945, o Estado
sobretudo, na Europa Ocidental e pases baixos, foi capaz de diminuir grandes desigualdades
sociais e promover bem-estar quase totalidade de seus cidados por meio de polticas
sociais. Apesar disso, fortes desigualdades ainda persistem em vrios pases do mundo e
mesmo nos pases mais ricos ou considerados desenvolvidos, ainda existem desigualdades
sociais, mas so substancialmente menores em comparao aos pases latino-americanos e
africanos, por exemplo. E isso notado quando se observa o grau de desigualdade de renda
7

atual nestes pases, como pode ser visto no grfico 1 abaixo que mostra a razo entre a renda
mdia dos 10% mais ricos e dos 40 % mais pobres em alguns pases dos cinco continentes.
Observa-se que nos pases europeus, mais Japo, Estados Unidos e Canad, a razo entre a
renda mdia dos 10% mais ricos em torno de seis vezes maior em relao aos 40% mais
pobres, enquanto nos pases da Amrica Latina e frica a razo entre a renda mdia dos 10%
mais ricos 10, 20, 25, e at mais de 25 vezes maior em relao aos 40% mais pobres. Este
ltimo caso o do Brasil, um dos campees de desigualdade social no mundo. Durante o psguerra ao mesmo tempo em que as naes mais ricas e modernas economicamente da Europa,
sia e Amrica do Norte, experimentavam por meio de polticas sociais, uma reduo das
desigualdades econmicas, nos pases ainda em vias de modernizao econmica, ou de
modernizao econmica tardia, a ausncia ou a m gesto das polticas sociais, onde
privilgios, favorecimento e corrupo prevaleceram, terminaram por no reduzir as
desigualdades sociais. Pode-se incluir neste caso o Brasil, que apesar de possuir um estado
que provm uma srie de polticas sociais a abissal desigualdade econmica no consegue ser
diminuda.

Grfico 1
Grau de Desigualdade de Renda
Razo entre a renda mdia dos 10% mais ricos em relao aos 40% mais pobres
Finl ndia
B lgic a
Hola nda
Norue ga
Ale ma nha
S ui a
J a p o
Dina ma rc a
Re ino Unido
Espa nha
S u c ia
Est a dos Unidos
Ca na d
P or t uga l
Ta il ndia
Ar ge nt ina
Cost a Ric a
Ve ne z ue la
Ne pa l
Colmbia
Z mbia
M xic o
Qu nia
Cost a do Ma r fim
Bot swa na
P a na m
P e ru
Br a sil

10

15

20

25

30

Fo nt e: Paes d e Barro s et al. (2 0 0 0 , p . 1 3 4 ), co m b as e em d ad o s d o

Pro g rama d as Na es Unid as p ara o Des envo lviment o (PNUD) - 1 9 9 9

Ao tipo de Estado provedor de polticas sociais fortemente caracterstico da Europa

usou-se a denominao de Estado do bem-estar (Welfare State). Especificamente na Europa
escandinava a forma de organizao poltica que tomou o Estado tem a denominao de social
democracia. Nestes pases os sindicatos ocuparam a maior parte das cadeiras no parlamento, o
gasto social o mais alto entre os pases do mundo e a economia tem uma forte participao
de cooperativas.
A partir do incio da dcada de 70 do sculo XX os Estados nacionais vo
experimentar crises fiscais e de endividamento que passam a comprometer o financiamento
das polticas sociais. Neste perodo a economia americana entra em um processo de inflao e
endividamento pblico que vai provocar aumentos substanciais nos preos do petrleo. Os
dois choques do petrleo em 1973 e 1979, vo acabar desencadeando problemas de inflao e
endividamento crnico em vrios pases do mundo durante a dcada de 80, sobretudo nas
naes subdesenvolvidas. Alm disso, o aprofundamento da globalizao econmica, com a
desregulamentao dos mercados e a modernizao tecnolgica e gerencial da indstria e dos
servios so processos que aumentam o desemprego, diminuem a capacidade de arrecadao
tributria e tornam os governos vulnerveis no que se refere a manuteno de seus gastos e
investimentos sociais. Isso passa a exigir dos Estados Nacionais uma redefinio na forma de
administrar as polticas sociais que agora vo experimentar processos de privatizao. Em
vrios pases foram eleitos governos que terminaram por privatizar uma srie de servios
pblicos como sade, eletrificao, telefonia, saneamento, entre outros, passando o Estado
agora ao papel de regulador e, portanto de provedor indireto dos servios, uma vez que a
gesto e funcionamento fica a cargo de empresas.
Apesar da crise econmica os gastos sociais dos governos tendem a aumentar mesmo
assim. E a maior preocupao dos governantes no momento contemporneo a constatao
de que cada vez mais que os gastos com previdncia, transferncias, subsdios, servios e
obras aumentam os mecanismos de financiamento por meio de poltica fiscal tendem a
diminuir. Em todo caso os pases vo encontrando sadas por meio de novos modos de gesto
na prestao dos servios pblicos com privatizaes, alm de reformas em seus sistemas de
penso e aposentadoria, que tornem possvel conservar direitos sociais futuros.
Na seo seguinte vamos observar como foi a origem e a evoluo das polticas sociais
no Brasil, pas que possui uma das maiores desigualdades de renda do planeta, mas que
tambm possui uma estrutura de poltica social definida e que tem origem na dcada de trinta
do sculo XX.
9

Polticas Pblicas no Brasil

Um primeiro olhar sobre a estrutura social brasileira pode nos fazer pensar que o
Estado investe muito pouco na rea social, dado que o grau de desigualdade de renda do pas
um dos maiores do mundo. Isso pode ser notado se observamos o comportamento do
coeficiente de gini do Brasil em comparao a outros pases. O coeficiente de Gini um
ndice que mede a concentrao de renda. Os valores do coeficiente de Gini variam entre 0 e
1,0; quanto mais prximo de 1,0, maior ser a concentrao de renda, acontecendo o contrrio
medida que esse coeficiente se aproxima de 0. O grfico 2 abaixo mostra que numa pequena
amostra de pases o Brasil um dos com maior desigualdade de renda do mundo com um
coeficiente de Gini em torno de 0,6, s perdendo para alguns pases africanos.

Gr fic o 2 - Gra u de de s igua lda de de R e nda

C o e fic ie nte de Gini
Espa nha
Uc r nia
Ca na d
B lgic a
Hungr ia
Hola nda
Rom nia
India
S u c ia
Re ino Unido
J a p o
Dina ma r c a
P ort uga l
Cost a do Ma rf im
J a ma ic a
Tunisia
EUA
Aust r lia
Equa dor
Hong Kong
Filipina s
Ma l sia
M xic o
Nig r ia
P ort o Ric o
Ta il ndia
Ve ne z ue la
Qu nia
Hondura s
Guin Bissa u
P a na m
Chile
Gua t e ma la
Bra sil
Ma la wi
fr ic a do S ul

0,05

0,1

0,15

0,2

0,25

0,3

0,35

0,4

0,45

0,5

0,55

0,6

0,65

0,7

Fo nt e: Paes d e Barro s et al. (2 0 0 0 , p . 1 3 4 ), co m b as e em d ad o s d o

Pro g rama d as Na es Unid as p ara o Des envo lviment o (PNUD) - 1 9 9 9

Ao observarmos a questo da pobreza propriamente dita o quadro reflete exatamente a

forte desigualdade de renda do pas com um nmero de pessoas pobres ou indigentes, ou seja,
sem capacidade suficiente para sustentar-se, em torno de 50 milhes de pessoas na ltima
dcada ou 44% da populao, como mostra a tabela 1 abaixo. Pode-se observar nestes
nmeros que a pobreza e indigncia no Brasil tem um lamentvel quadro de estabilidade,
tanto em termos absolutos como relativos, pois entre 1977 e 1998 o numero de pobres e
10

indigentes variou de cerca de 40 a 60 milhes de pessoas no pas, ou de 40% a 60% da

populao com momentos de pouco aumento ou diminuio destes intervalos mdios, apesar
de em meados da ltima dcada, entre 1995 e 1998 o percentual ter diminudo para cerca de
30% e se estabilizado. Isto pode ser atribudo aos efeitos da queda da inflao e da conquista
de estabilizao econmica que o pas experimentou. A pobreza em grande quantidade no
Brasil observada, apesar do pas se constituir em uma das 15 maiores economias do mundo,
j tendo sido a oitava, e sua renda per capita se situar entre as 30% maiores do planeta, o que
prova que o Brasil no um pas pobre, mas um pas como muitos pobres. Aliada pobreza,
est o grave problema da educao no Brasil, onde o nvel de analfabetismo atinge cerca de
12% da populao, porm quando se estima o nvel de analfabetismo funcional este nmero
chega a quase 30%, o que muito alto para uma nao com um nvel de produo de riqueza
como o Brasil, mas tambm completamente coerente com o nvel agudo de m distribuio de
renda do pas.
Tabela 1 Evoluo Temporal da Indigncia e da Pobreza no Brasil
Ano
% de pobres e indigentes
N de pobres e indigentes (em milhes)
1977
39,6
40,7
1978
42,6
45,2
1979
38,8
42,
1981
43,1
50,6
1982
43,1
51,9
1983
51
62,7
1984
50,4
63,5
1985
43,5
56,9
1986
28,2
37,6
1987
40,8
55,4
1988
45,3
62,5
1989
42,9
60,6
1990
43,8
63,1
1992
40,8
57,3
1993
41,7
59,4
1995
33,9
50,2
1996
33,5
50,1
1997
33,9
51,5
1998
32,7
50,1
Fonte: Paes de Barros et al. (2000, p.125), com base em dados da Pesquisa Nacional por Amostragem
Domiciliar (PNAD) do IBGE.

Os nmeros acima induzem o leitor em um primeiro momento a tentar relacion-los

apenas com a ineficincia de governos sucessivos na ateno a rea social, entretanto antes
disso estes dados mostram o dficit histrico de cidadania em um pas que viveu sob regime
escravo por quatro sculos, onde direitos civis e polticos existiam apenas no papel. Um bom
exemplo so as eleies brasileiras tanto no perodo do imprio, quanto na repblica velha - a
chamada repblica dos coronis. As eleies eram escrutnios caracterizados pela fraude e
11

truculncia, onde os eleitores eram ameaados por capangas ou trocavam seu voto por
qualquer utenslio ou objeto. Evidentemente que este comportamento refletia o perfil de atraso
da sociedade brasileira neste perodo onde cerca de 80% era analfabeta e em torno de 90%
vivia no campo.
De acordo com Jos Murilo de Carvalho o perodo inicial de concesso de direitos
sociais no Brasil tem como marco principal, o primeiro perodo da chamada era Vargas,
entre 1930 e 1945, que se inicia aps a revoluo de trinta. Nesta poca no que se refere aos
direitos polticos e civis, estes foram concedidos entre 1930 e 1937, destacando-se a o
sufrgio universal com a concesso do direito de voto mulher, mas no perodo ditatorial,
entre 1937 e 1945 foram suspensos. Curiosamente no perodo de supresso de direitos
polticos e civis foi ao mesmo tempo o momento de avano dos direitos sociais.
O perodo entre 1930 e 1945 ficou caracterizado como uma fase de modernizao do
aparelho de Estado e tambm de incentivo modernizao econmica com o financiamento
indstria nacional. No que se refere aos direitos sociais, em 1930 criado o Ministrio do
Trabalho, que entre outras coisas elaborou toda a legislao social e trabalhista do pas, sendo
a mais importante a Consolidao das leis do Trabalho de 1943, vigente at os dias de hoje
com pequenas modificaes. Em 1932 ficou decretada a jornada de oito horas para os setores
da indstria e comrcio, foi regulamentado o trabalho dos menores, criou-se a carteira de
trabalho - documento de identidade do trabalhador, alm do salrio mnimo, adotado a partir
de 1940. Ainda em 1932 foram criadas as Comisses e Juntas de Conciliao e Julgamento
para arbitrar as disputas judiciais entre empregados e patres, algo que seria o embrio da
Justia do Trabalho que entra em funcionamento em 1941.
No que se refere organizao sindical, a legislao estabeleceu que os trabalhadores
e patres em suas respectivas categorias profissionais poderiam ser representados por um
nico sindicato de classe que seria reconhecido e tutelado pelo governo o qual indicava o
nome do presidente. Esta regra tambm se aplicava s federaes e confederaes de
trabalhadores e empresrios. Alm disso, em 1940 foi criado o imposto sindical vigente at
hoje, que cobrado de todos os trabalhadores, mesmo que no sindicalizados, e tambm dos
patres, o qual responsvel por manter os sindicatos, federaes, confederaes e a Justia
do Trabalho. A Justia do Trabalho foi aperfeioada. Alm das Comisses e Juntas de
Conciliao e Julgamento foram criados os Tribunais Regionais do Trabalho e o Superior
Tribunal do Trabalho. Em todas as instncias havia justia paritria, isto , ao lado dos juzes
concursados, havia os juzes classistas (representantes dos trabalhadores e dos patres). A
12

justia trabalhista foi endossada na Constituio de 1946 e permanece quase itnacta at hoje,
com exceo da extino da figura do juiz classista em 1999.
Na rea da previdncia a partir de 1933 foram criados os Institutos de Aposentadoria e
Penses (IAPs), em vrias categorias profissionais (bancrios, industririos, trabalhadores da
estiva, servidores do estado, comrcio, martimos, transportes e cargas). Os recursos dos IAPs
provinham do governo, dos patres e dos trabalhadores. O sistema no era estendido aos
trabalhadores rurais, domsticos e autnomos. Tratava-se, portanto de uma poltica social
como privilgio, pois se fosse um direito seria extensa a todos os trabalhadores o que
caracteriza nos termos de Wanderley Guilherme dos Santos uma cidadania regulada, ou seja,
limitada por restries polticas.
Para Jos Murilo de Carvalho duas questes surgem do perodo de 1930-1945 acerca
dos direito sociais. A primeira : por que a cidadania era regulada, ou seja, os benefcios dos
trabalhadores urbanos no eram estendidos aos trabalhadores do campo? e a segunda : por
que o modelo de sindicalismo corporativo estatal?
Os benefcios dos trabalhadores urbanos no eram extensivos aos trabalhadores do
campo, pois os proprietrios rurais ainda possuam muita fora poltica no pas e de algum
modo se comportavam como uma importante base de apoio para o governo. s para lembrar a
principal fonte de riqueza do pas at a dcada de 1960 foi o caf. Assim, o governo no
ousava interferir nos domnios dos produtores rurais levando at eles uma legislao
trabalhista protetora dos trabalhadores como era e ainda a nossa.
A legislao trabalhista era corporativa e estatal, com sindicalismo nico, imposto
sindical e justia do trabalho porque o objetivo estratgico era criar uma arena unicamente de
conciliao de interesses e no de conflito e por isso que a lei extremamente protetora a
classe mais fraca naquele momento que eram os trabalhadores. Se a intermediao de
interesses no campo do trabalhista ficasse a cargo da justia civil talvez ocorresse o inverso,
com uma desvantagem ntida para os trabalhadores. Com uma distino de classes pouco
definida no pas at aquele momento a legislao trabalhista teve dois efeitos. O primeiro
que ajudou de algum modo a formar uma classe trabalhadora e o outro que por um longo
tempo o fenmeno do peleguismo foi ntido, onde a cooptao dos sindicatos pelo governo
teve influncia na poltica parlamentar inclusive na formao de um partido, o PTB.
Estes direitos sero todos mantidos no perodo democrtico entre 1945 e 1964, e
aprofundados durante a ditadura militar. Destaca-se apenas na democracia de 1946-1964 a

13

criao ainda no perodo do estado da Justia Eleitoral, o que auxiliou muito no exerccio dos
direitos polticos, visto que contribuiu para a lisura do processo eleitoral.
No perodo da ditadura militar, mais uma vez se verifica a suspenso de direitos
polticos e civis ao mesmo tempo que se ampliam direitos sociais. Neste perodo, em 1966 foi
criado o Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), que acabava com os IAPs e
unificava o sistema com exceo do funcionalismo pblico civil e militar. Ainda em 1966
criado o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) que funcionava como seguro
desemprego alm de principal fonte de financiamento das polticas de desenvolvimento
urbano nos setores de habitao, saneamento bsico e infra-estrutura. Nesse mesmo ano
tambm foi criado o Banco Nacional da Habitao (BNH) cujo objetivo era o financiamento
de casa prpria para os trabalhadores. Em 1971, criado o Fundo de Assistncia Rural
(FUNRURAL), previdncia do trabalhador rural formada com recursos de impostos sobre
produtores rurais e das folhas de pagamento dos trabalhadores urbanos tendo os sindicatos
rurais como responsveis pela sua gesto. Em 1974 criado o Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social, englobando tambm a assistncia social e a sade.
No que se refere ao desempenho dos programas sociais, houve uma melhora em todas
as reas. Na rea de moradia o BNH foi extinto em 1986 e concedeu entre 1964 e 1984, 4,5
milhes financiamentos habitacionais beneficiando mais de 20 milhes de famlias. Apesar
disso, devido ao alto valor das prestaes os financiamentos que deveriam ter os mais pobres
como pblico alvo, terminaram por ser destinados classe mdia. O efeito deste dficit
habitacional foi a crescente favelizao nas capitais e grandes cidades do pas. O setor de
saneamento apresentou uma grande expanso no abastecimento de gua, aps a criao a
partir da dcada de 1960 das companhias estaduais de abastecimento e saneamento e tambm
da implementao pelo Governo Federal do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA).
Entre 1970 e 1984, a participao dos domiclios particulares com rede geral de
abastecimento de gua passou de 56% para 86% do total de domiclios particulares. Na rea
de distribuio de alimentos, setor onde mais se destacou o uso clientelista e corrupto de
poltica social, apesar disso, alguns programas como o Programa nacional da Merenda Escolar
(PNAE) atendia anualmente a 17 milhes de crianas em idade escolar. Houve uma evoluo
na taxa de escolarizao, saltando de 45% em 1960 para 85% em 1980. Na sade entre 1970 e
1980 houve aumento do nmero de internaes hospitalares, de consultas mdicas, alm do
aumento do nmero de exames laboratoriais, odontolgicos e radiolgicos. Ainda verifica-se

14

durante a dcada de 1970 e 1980 na rea da sade um crescimento significativo do nmero de

hospitais e de leitos.
Apesar de uma melhoria nos nmeros em duas dcadas, os programas sociais na poca
do regime militar eram marcados pelo clientelismo e favorecimento pessoal, ineficincia e
corrupo. Estas eram as razes pelas quais as polticas sociais no Brasil no conseguiam
atender maioria de sua populao, uma vez que os recursos existiam, mas eram desviados ou
roubados no caminho. Isto foi sendo sentido pela populao e trouxe como efeito principal a
criao de um sistema privado, sobretudo nas reas de sade e educao, que comeou a
competir com o pblico e fez com que a classe mdia brasileira em sua maioria migrasse para
ele. A principal explicao que se encontrou para este processo de clientelismo, corrupo e
ineficincia das polticas sociais tinha duas variveis chave de resposta: a primeira era uma
forte centralizao da gesto e dos recursos, e a segunda era a ausncia de participao e
controle da sociedade sobre os servios4.
Devido a isso a Constituio de 1988 terminou por descentralizar para Estados e
Municpios as polticas sociais e estabelecer a participao e controle social como critrio de
gesto. A Carta Constitucional de 1988 consagrou os princpios da descentralizao,
municipalizao e da participao, ganhando os municpios o status de unidades autnomas
da federao junto com os estados, algo indito no mundo no que se refere a repartio de
poderes em pases federados.
Os municpios a partir de 1988 ganharam uma srie de encargos, como a gesto das
polticas sociais de sade, educao bsica - incluindo merenda escolar, e assistncia social. A
participao social na gesto das polticas de sade, educao e assistncia social
contemplada na Constituio de 1988 e regulamentada por leis complementares que prevem
o estabelecimento de conselhos deliberativos, para a municipalizao dos servios de sade e
assistncia social, bem como na rea de educao5. O Governo Federal vinculou a
transferncia de recursos nas reas de sade e educao para Estados e Municpios e os
distribui diretamente para estes que vo desenvolver a gesto dos programas nestas reas por
4

O importante trabalho de Snia Draibe discute a centralizao de recursos e da gesto das polticas sociais no
regime militar.

No caso da sade, a Lei 8.142/90, artigo 1, 2 do inciso II. Na rea da assistncia social, a Lei 8.742/93 a
Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), cap. III. O Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei 8.069/90) em
seu artigo 132. Na rea da educao, a Lei 9.424/96, que regulamenta o FUNDEF (Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino e Valorizao do Magistrio), em seu art. 4 prev a obrigatoriedade de existncia
de Conselhos em cada esfera de competncia federativa (Unio, estados e municpios) para acompanhar e
controlar a repartio, transferncia e aplicao dos recursos.

15

meio por meio dos conselhos estaduais e municipais. Apesar disso o desempenho dos servios
pblicos aps mais de quinze anos de descentralizao esbarram numa varivel que a
capacidade financeira, administrativa e de recursos humanos instalada nos municpios para
assumir estes servios o que traz como efeito uma sobreposio de atribuies permanente
entre Estados e Municpios. Disso decorre que a descentralizao das polticas sociais no
Brasil que passa a existir a partir de 1988, ainda ser algo gradual e que requer uma complexa
engenharia institucional de funcionamento.
Alm dos servios sociais, o maior problema que o Brasil vive em termos de poltica
social a previdncia. A previdncia no Brasil possui dois sistemas: Um deles o chamado
Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) gerenciado pelas contribuies dos trabalhadores
da iniciativa privada ao Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS). A partir de 1995
como mostra a tabela 2 abaixo, observa-se um contnuo crescimento do dficit previdencirio
do INSS. Alm disso, a relao contribuinte/beneficirio caiu de 2,4 contribuintes para cada
beneficirio para 1,6.
Tabela 2 Evoluo do saldo Previdencirio INSS (em R$ bilhes)
Ano
Arrecadao Lquida Pagamento de benefcios previdencirios
Saldo previdencirio
1988
30,79
17,83
12,959
1989
30,49
19,04
11,450
1990
31,50
19,52
11,981
1991
28,32
20,47
7,850
1992
27,93
22,28
5,657
1993
31,74
29,97
1,772
1994
33,88
33,07
0,809
1995
40,69
41,02
-0,325
1996
44,36
44,48
-0,124
1997
45,89
49,06
-3,177
1998
46,74
53,49
-6,752
Fonte: Ornlas (1999, p. 11), com base em dados do Ministrio da Assistncia e Previdncia Social

O outro sistema o regime jurdico nico do qual fazem parte os funcionrios

pblicos. At 1993 os funcionrios pblicos no contribuam para a previdncia, saindo os
recursos para as aposentadorias e penses do tesouro nacional. A partir deste ano comearam
a contribuir com alquotas variveis entre 9% a 12% sobre a remunerao total com faixas de
iseno. Em 1998 as contribuies dos servidores pblicos federais financiaram apenas 12,6%
do dispndio total com inativos. A partir de 1999 o Governo limitou a 12% de sua receita
corrente lquida com inativos o que vai dar uma relao de 2/1 na contribuio do Estado
(patro) em relao ao servidor (funcionrio). Com isso o dficit da Previdncia do servio
pblico bem maior do que a do INSS, como pode ser observado na tabela 3 abaixo.

16

Tabela 3 Evoluo do saldo Previdencirio Servidor Pblico da Unio (em R$ bilhes)

Ano Contribuio dos servidores Despesa com benefcios
Dficit
var. % do dficit
1995
2,10
15,46
-15,59
1996
2,58
17,39
-15,87
2%
1997
2,58
19,68
-17,53
11%
1998
2,63
20,95
-18,32
5%
1999
5,4
24,9
-19,5
4%
Fonte: Ornlas (1999, p. 15), com base em dados do Ministrio da Assistncia e Previdncia Social

Alguns dos principais fatores que influenciam os crescentes dficits na previdncia

brasileira, sobretudo no setor pblico, foram: concesses de aposentadorias especiais para
vrios cargos (no caso do setor pblico) e vrias categorias profissionais (no caso do INSS); a
falta de um teto delimitado de aposentadoria para cada esfera de poder no setor pblico;
ausncia de idade mnima relacionada ao tempo de contribuio dos servidores e
trabalhadores; exigncia de um tempo mnimo de permanncia no cargo e na funo para
requerer aposentadoria no caso do setor pblico muito curto (era de 10 anos antes da
reforma); aposentadoria gozada pelos servidos se dava pela remunerao do ltimo cargo
exercido e no pela mdia de contribuio durante toda a vida ativa. Todas estas distores
foram abolidas na ltima reforma da previdncia que vem ocorrendo no pas desde 1998 e que
teve foi continuada at o momento.
E um ltimo dado importante sobre a distoro do sistema previdencirio que no
Brasil a maior parte das pessoas aposentadas no se encontram em faixas de idade adequadas
para usufruir benefcios previdencirios, ou seja, no so as mais idosas que esto em idade de
aposentar-se. Como pode ser observado no grfico 3 a seguir a maior parte dos aposentados
brasileiros encontram-se em idades que se situam entre 40 e 60 anos. Este aspecto
preocupante, pois com o decorrer do tempo as expectativas de vida aumentam e mesmo para
pessoas com faixa etria para se aposentar, ou seja 60 anos acima, estas ainda vivero
bastante, pelo mais 13 anos no caso dos homens e 14 anos no caso das mulheres segundo a
expectativa de vida do brasileiro. As distores tm que ser contidas para que as geraes
futuras possam desfrutar do direito de aposentadoria.

17

Grfico 3 - Aposentadoria por faixa de idade

distrbuio %
acima de 70 anos
66 a 70 anos
61 a 65 anos
56 a 60 anos
51 a 55 anos
46 a 50 anos
41 a 45 anos

at 40 anos
0

10

20

30

Fonte: Ornlas (1999, p.17), com base em dados do Boletim Estatstico de Pessoal
do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado (MARE)

Consideraes Finais
Tentou-se aqui dar uma viso geral sobre o significado conceitual do campo das
polticas pblicas, bem como a evoluo do Estado enquanto formulador de polticas pblicas
no Brasil e no mundo. Evidentemente que no foram abordados todos os aspectos conceituais
e histrico-analticos, tarefa esta que exigiria uma coletnea apenas relacionada a este tema.
Alia-se a isso o fato do campo de anlise de polticas pblicas ser complexo uma vez que
uma rea interdisciplinar.
Apesar disso, a rea de pesquisa em polticas pblicas no Brasil grande e cresceu
muito na ltima dcada onde se observa a criao de vrios centros e ncleos de estudo no
pas, que buscam analisar a questo poltico-institucional do estado brasileiro na formulao e
gesto de polticas sociais sob vrios aspectos. Tem-se como destaque alguns centros de
pesquisas tais como, entre outros, a Fundao Getlio Vargas (FGV), Fundao Osvaldo Cruz
(FIOCRUZ), Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ), Instituto Plis, Centro Josu de Casto e
o Ncleo de Estudos sobre Polticas Pblicas (NEPP) da Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP). Alm dos institutos de pesquisas, destacam-se tambm as Escolas de Governo
que capacitam pessoal para atuarem como gestores de polticas pblicas em diversos nveis de
gesto e carreiras, como por exemplo, entre outros a Escola Nacional de Administrao
Pblica (ENAP), a Fundao Joo Pinheiro em Minas Gerais e o Instituto Brasileiro de
Administrao Municipal (IBAM).
Dentro desse vasto campo, existem alguns trabalhos de destaque, entre outros que
procuram refletir e avaliar a questo da relao entre o federalismo brasileiro ps-constituio
18

de 1988 e o desempenho das polticas sociais, como o caso, entre outros de Rui Affonso e
Pedro Lus Barros e Silva (1996), Maria Hermnia Tavares Almeida (1995), Marta Arretche
(2000); e Marcus Andr Melo (1993). Grosso modo estes trabalhos e vrios outros
contribuem de modo relevante na tarefa de entender a complexidade das instituies e seus
processos de gesto bem como seus campos de intermediao de interesses, buscando
identificar os seus atores principais, suas estratgias polticas, alm de observar os pontos de
estrangulamento dos processos administrativos.
Em suma, trabalhar com polticas pblicas exige muita investigao para se chegar aos
motivos mais prximos da verdade que ajudem a explicar porque apesar do Brasil possuir
uma rede de polticas sociais ainda permanece com tanta desigualdade social, com tantas
pessoas passando necessidades diversas que podiam ser atendidas pelo Estado. A estas
pessoas que sofrem isso s restam o sentimento de no cidados, pois a elas nada parece que
nada oferecido. Por isso que a pergunta no quer calar e as questes continuam sem
resposta, too many questions...

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19

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20