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DIREITO ADMINISTRATIVO PONTO 01

Administrao Pblica como funo do Estado. Princpios regentes da Administrao Pblica.
A reforma do Estado brasileiro. Os quatro setores. Caractersticas de cada um. A publicizao do
terceiro setor (as organizaes sociais e as OSCIPS).
OBSERVAO: Texto original elaborado por RENATA PADILHA GERA.
Resumo atualizado em janeiro de 2007 por GUSTAVO MOULIN RIBEIRO.
ATUALIZAO JANEIRO/2008 ALTERAES EM VERDE
ATUALIZAO OUTUBRO/2010 ALTERAES EM VERMELHO
ATUALIZAO AGOSTO/2012 ALTERAES EM CINZA- LILIAN MARA DE SOUZA
FERREIRA

Administrao Pblica como funo do Estado.

Estado, Governo e Administrao so termos que andam juntos e muitas vezes confundidos, embora
expressem conceitos diversos nos vrios aspectos em que se apresentam.
1.
ESTADO ente personalidade como pessoa jurdica de direito pblico - a
nao politicamente organizada -, que detentora de SOBERANIA. O Estado NO tem
DUPLA PERSONALIDADE, mesmo que esteja praticando atos externos ou privados, trata-se de
pessoa jurdica de direito pblico, no perde a personalidade PBLICA. O ESTADO DE
DIREITO o estado politicamente organizado, que obedece s suas prprias leis.
1.1.
Elementos do Estado:
- POVO (elemento subjetivo);
- TERRITRIO (elemento objetivo); e
- GOVERNO SOBERANO - soberania como poder absoluto, indivisvel e incontrastvel;
independncia na ordem internacional e supremacia na ordem interna.
1.2. Poderes do Estado no so poderes da ADMINISTRAO, mas do Estado, destinados
execuo de funes, tal como por Montesquieu, decorrentes das principais atividades do Estado:
PODER EXECUTIVO, LEGISLATIVO e JUDICIRIO, so os elementos orgnicos ou estruturais
do Estado. A tripartio de Montesquieu adotada no texto constitucional, tendo por finalidade o
equilbrio entre os Poderes, de modo a evitar a supremacia de qualquer deles sobre o outro (Carvalho
F., Cap. 1). A nossa Constituio estabelece expressamente que so Poderes da Unio, independentes
e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio (CF, art. 2), bem assim veda que haja
deliberao sobre Emenda Constituio tendente a abolir a separao dos Poderes (CF, art. 60, 4,
III).
1.3. Funes do Estado (tpica e atpica) so decorrentes dos poderes. FUNO o
exerccio de uma atividade em nome e interesse de outrem. FUNO PBLICA o exerccio de
atividade em nome e interesse do POVO. Entretanto, no Brasil, no h exclusividade no exerccio
dessas funes, no h um rgida, absoluta, diviso dos Poderes, mas sim preponderncia na
realizao desta ou daquela funo. Assim, embora os Poderes tenham funes precpuas (funes
tpicas), a prpria Constituio autoriza que tambm desempenhem funes que normalmente

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pertenceriam a Poder diverso (funes atpicas). So as chamadas ressalvas (ou excees) ao
princpio da separao dos Poderes.

a. FUNO TPICA a funo principal (preponderante) do poder, o motivo

pelo qual o poder foi criado. EXEMPLO: legislativo fazer lei; PR administrar; judicirio
julgar.
b. FUNO ATPICA a funo secundria do poder. EXEMPLO: legislativo
fazendo licitao; PR edita medida provisria; judicirio fazer licitao.
Caractersticas das funes tpicas:
1.3.1. Funo Legislativa consiste na elaborao de leis. a funo legiferante. uma
funo abstrata. uma funo geral com repercusso erga omnis. a nica funo que inova o
ordenamento jurdico.
1.3.2. Funo Judiciria consiste na soluo de conflitos, aplicando coativamente as
leis. uma funo concreta (exceto o controle direto de constitucionalidade). uma funo
indireta, porque depende de provocao. No inova o ordenamento jurdico. Produz imutabilidade
jurdica, ou seja, a intangibilidade jurdica ou coisa julgada, isto , somente a deciso judiciria
definitiva.
1.3.3. Funo Executiva ou Administrativa O Poder executivo realiza a funo
administrativa aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados, subjacente ordem
constitucional e legal, sob regime de direito pblico, com vistas a alcanar os fins colimados pela
ordem jurdica (Carvalho F.). uma funo concreta. uma funo direta. No inova o
ordenamento jurdico, pois, no revoga o atual estabelecendo um novo (MEDIDA PROVISRIA
uma funo atpica). uma funo capaz de ser revista, no produz coisa julgada. COISA
JULGADA ADMINISTRATIVA no uma verdadeira coisa julgada, a imutabilidade dentro da
administrao, ou seja, dentro de um processo administrativo no h possibilidade de reviso
dentro da prpria administrao, mas nada impede que seja revista pelo Poder Judicirio. Segundo
Celso Antnio Bandeira de Mello, funo administrativa a funo que o Estado, ou quem lhes
faa as vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierrquicos e que no sistema
constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos
infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle da legalidade
pelo Poder Judicirio.
1.3.4. Funo de Governo (CESPE gosta de CELSO ANTONIO) uma funo
estabelecida por CELSO ANTONIO. Existem algumas funes que no podem ser enquadradas
em nenhuma das acima. EXEMPLO: quando o Estado declara guerra. a funo que regula a
atuao superior do Estado. A funo administrativa se preocupa com as questes rotineiras ou
costumeiras. A funo de governo fica alm das atividades meramente rotineiras. EXEMPLOS:
declarao de estado de defesa ou de estado de stio, iniciativa de lei, sano e veto do presidente,
declarao de guerra, celebrao de paz. Note-se que h divergncia sobre essa classificao.

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2.
GOVERNO o comando, a direo do Estado. EXEMPLO: atos de soberania
e autonomia.
No mbito do Direito Administrativo, a expresso Governo tem sido utilizada para designar o
conjunto de Poderes e rgos constitucionais responsveis pela funo poltica do Estado. O Governo tem
a incumbncia de zelar pela direo suprema e geral do Estado, determinar seus objetivos, estabelecer
suas diretrizes, visando unidade da soberania estatal.
3.
ADMINISTRAO est relacionada estrutura para exerccio da funo
pblica, trata-se do aspecto estrutural da administrao pblica. Pode ser dividida nas seguintes
(note-se a terminologia conflitante na doutrina)

ADMINISTRAO FORMAL ou ORGNICA ou SUBJETIVA est relacionada

mquina administrativa, ou seja, estrutura. Comea com letra maiscula. Quem realiza a
atividade. Conjunto de agentes, rgos e pessoas jurdicas destinadas execuo das
atividades administrativas - todo o aparelhamento de que dispe o Estado para a consecuo
das polticas traadas para o Governo. Designa os entes que exercem a atividade
administrativa; compreende pessoas jurdicas (entidades), rgos e agentes pblicos
incumbidos de exercer uma das funes em que se triparte a atividade estatal: a funo
administrativa (MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO).
ADMINISTRAO MATERIAL ou OBJETIVA a atividade administrativa
propriamente dita. Comea com letra minscula. Corresponde ao conjunto de funes ou
atividades administrativas, que so pblicas, consistentes em realizar concreta, direta e
imediatamente os fins constitucionalmente atribudos ao Estado, por isso mesmo
denominadas atividades finalsticas da Administrao Pblica (MARIA SYLVIA ZANELLA DI
PIETRO). Assim, a funo administrativa (administrao pblica em sentido objetivo,
material ou funcional) engloba:
a prestao de servios pblicos;
o exerccio do poder de polcia;
a interveno no domnio econmico: pode ocorrer indiretamente, por meio da
regulamentao e fiscalizao da atividade econmica de natureza privada, bem como
diretamente, atravs da atuao direta do Estado na atividade econmica, nos termos do art.
173 da CF, normalmente por meio de empresas pblicas e sociedades de economia mista.
a atividade de fomento: O fomento abrange a atividade administrativa de incentivo
iniciativa privada de utilidade pblica (como, p. ex., o incentivo que se d a entidades como o
SESC, SENAI, SEBRAE etc.). Exemplos de atividades de fomento desenvolvidas pelo
Estado:
I. auxlios financeiros ou subvenes, por conta dos oramentos pblicos;
II. financiamento, sob condies especiais, para a construo de hotis e outras obras
ligadas ao desenvolvimento do turismo, para a organizao e o funcionamento de indstrias
relacionadas com a construo civil, e que tenham por fim a produo em larga escala de
materiais aplicveis na edificao de residncias populares, concorrendo para seu
barateamento;
III. favores fiscais que estimulem atividades consideradas particularmente
benficas ao progresso material do pas;
IV. desapropriaes que favoream entidades privadas sem fins lucrativos, que realizem
atividades teis coletividade, como os clubes desportivos e as instituies beneficentes

GOVERNO X ADMINISTRAO
Vale registrar a lcida lio do Prof. HELY LOPES MEIRELLES sobre a diferena entre Governo e
Administrao:
Numa viso global, a Administrao , pois, todo o aparelhamento do Estado
preordenado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas. A
Administrao no pratica atos de governo; pratica, to-somente, atos de execuo, com maior ou menor
autonomia funcional, segundo a competncia do rgo e de seus agentes. So os chamados atos
administrativos (...).
Comparativamente, podemos dizer que governo atividade poltica e discricionria;
administrao atividade neutra, normalmente vinculada lei ou norma tcnica. Governo conduta
independente; administrao conduta hierarquizada. O Governo comanda com responsabilidade
constitucional e poltica, mas sem responsabilidade profissional pela execuo; a Administrao
executa sem responsabilidade constitucional ou poltica, mas com responsabilidade tcnica e legal
pela execuo. A Administrao o instrumental de que dispe o Estado para pr em prtica as
opes

polticas do Governo. Isto no quer dizer que a Administrao no tenha poder de deciso. Tem.
Mas o tem somente na rea de suas atribuies e nos limites legais de sua competncia executiva, s
podendo opinar e decidir sobre assuntos jurdicos, tcnicos, financeiros, ou de convenincia e
oportunidade administrativas, sem qualquer faculdade de opo poltica sobre a matria.
Importa salientar, contudo, que, a despeito de a teoria tripartite ser a mais difundida, h juristas de
peso que entendem diversamente. Com efeito, Kelsen sustenta que as funes estatais so apenas duas, a
de criar o direito (legislar) e a de executar o direito (o que tanto feito pela Administrao quanto pela
Jurisdio). A nvel nacional, Oswaldo Aranha Bandeira de Melo entende que existem apenas as funes
administrativa (legislar e executar: programao e realizao de objetivos pblicos) e jurisdicional.
A expresso "administrao pblica", em nosso direito, utilizada para designar o conjunto de
entidades e rgos a servio do Estado, incumbidos da funo administrativa (sentido subjetivo) e,
tambm, a funo do Estado agindo in concreto para a satisfao de seus fins de conservao, de bemestar individual dos cidados e de progresso social, ou seja, a prpria funo administrativa (sentido
objetivo).
Assim, em sentido objetivo ou material, administrao pblica (ou funo administrativa) pode ser
definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurdico de
direito pblico, para a consecuo dos interesses coletivos.
A administrao pblica, para alguns, utilizada em sentido amplo, compreendendo a funo
poltica (GOVERNO), que traa as diretrizes governamentais e a funo administrativa propriamente dita
(sentido estrito) (ADMINISTRAO), que as executa. interessante lembrar, por fim, que a
administrao pblica objeto de estudo do direito administrativo, enquanto o Governo objeto de
estudo do direito constitucional.
Princpios constitucionais explcitos e implcitos da Administrao Pblica.

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PRINCPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO: DIGENES GASPARINI entende que
princpios constituem um conjunto de regras que aliceram ou embasam um sistema e lhe garantem a
validade. So postulados fundamentais que inspiram todo o modo de agir da Administrao Pblica
(Carvalho F.) Por sua vez, os princpios podem ser classificados como:
a)
ONIVALENTES valem para qualquer cincia. EXEMPLO: princpio da nocontradio.
b)
PLURIVALENTES valem para cada grupo de cincias. EXEMPLO: princpio da
causalidade que aplicado nas cincias naturais.
c)
MONOVALENTES valem para uma s cincia. EXEMPLO: princpio da
legalidade (a lei submete a todos), que aplicvel somente ao Direito. Por sua vez, eles podem
ser:

GERAIS valem somente para um ramo da cincia. EXEMPLO: princpio da

supremacia do interesse pblico, que aplicado somente ao Direito Pblico.

ESPECFICOS valem somente para uma parte do ramo da cincia. EXEMPLO:

princpio da continuidade do servio pblico, que aplicado somente ao Direito
Administrativo, que sub-ramo do direito pblico.
a)
PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO o principal
princpio do DIREITO ADMINISTRATIVO, o seu alicerce juntamente com o princpio da
indisponibilidade do interesse pblico, dos quais decorrem os outros princpios. a sobreposio
do interesse pblico em face do interesse particular, o que pressuposto lgico para o convvio
social. No h previso expressa para o princpio da supremacia do interesse pblico.
SUPREMACIA no significa a sobreposio do APARELHO OU DA MQUINA ESTATAL OU
DO INTERESSE DO ADMINISTRADOR, o INTERESSE PBLICO que se sobrepe ao
interesse privado. [...] o interesse do todo, do conjunto social, nada mais do que a dimenso
pblica dos interesses individuais, ou seja, dos interesses de cada indivduo enquanto partcipe da
Sociedade (entificada juridicamente no Estado [...] (CABM, cap. 1, p.51). EXEMPLOS: poder de
polcia (que restringe e limita a liberdade e os direitos do particular em face do direito pblico);
elementos dos atos administrativos: auto-executoriedade e imperatividade; clusulas
exorbitantes dos contratos administrativos; interveno na propriedade privada, alem da
autotutela, com a reviso e anulao dos seus prprios atos (Smula STF 473). DIGENES
GASPARINI: a Administrao deve respeito ao ato jurdico perfeito, coisa julgada e ao direito
adquirido.
importante observar, contudo, que o PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE
PBLICO vem sendo CONTESTADO pela doutrina administrativista e constitucionalista mais moderna.
Este assunto est na ordem do dia em matria de atualidade no que se refere ao direito administrativo e
ao direito constitucional. Neste sentido: SARMENTO, Daniel (org.). Interesses pblicos versus
interesses privados. Rio: Lumen Juris, 2005. Abaixo segue um resumo do artigo de Daniel Sarmento,
publicado na obra citada e intitulado Interesses Pblicos vs. Interesses Privados na Perspectiva da Teoria
e da Filosofia Constitucional.
Principais trechos do artigo:
Os principais argumentos utilizados para o abrandamento ou mesmo para o afastamento do
princpio da supremacia do interesse pblico so:
1) a superao da dicotomia rgida entre Direito Pblico e Direito Privado (o Direito Pblico
se privatiza em razo da decadncia do chamado Estado Social (ou welfare state) e o Direito
Privado se publiciza: constitucionalizao do direito civil; eficcia horizontal dos direitos

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fundamentais; surgimento do terceiro setor, que pblico mas no privado). Assim, fica cada vez
mais difcil distinguir o interesse pblico do interesse privado.
2) A CF/88 (afastando o organicismo, o utilitarismo e o individualismo liberal clssico) pode
ser considerada uma Constituio personalista, pois afirma a primazia da pessoa humana sobre o
Estado e qualquer entidade intermediria. Para o personalismo, absurdo falar em supremacia do
interesse pblico sobre o particular, mas tambm no correto atribuir-se primazia incondicionada
aos direitos individuais em detrimento dos interesses da coletividade. (p. 79)
Na verdade, a admisso de clusulas muito gerais de restrio de direitos fundamentais como
a de supremacia do interesse pblico implica tambm em violao aos princpios democrticos e da
reserva de lei, em matria de limitao de direitos, j que transfere para a Administrao a fixao
concreta dos limites ao exerccio de cada direito fundamental. Ademais, dita indeterminao pode
comprometer a sindicabilidade judicial dos direitos fundamentais, por privar os juzes de parmetros
objetivos de controle (p. 96).
Diante deste quadro, parece-nos inadequado falar em supremacia do interesse pblico sobre o
particular, mesmo em casos em que o ltimo no se qualifique como direito fundamental. prefervel,
sob todos os aspectos, cogitar em um PRINCPIO DA TUTELA DO INTERESSE PBLICO, para
explicitar o fato de que a Administrao no deve perseguir os interesses privados dos governantes,
mas sim os pertencentes sociedade, nos termos em que definidos pela ordem jurdica (princpio da
juridicidade). Se a idia de supremacia envolve uma comparao entre o interesse pblico e o
particular, com atribuio de preeminncia ao primeiro, na noo de tutela este elemento est ausente,
o que se afigura mais compatvel com o princpio da proporcionalidade, fechando as portas para
possveis excessos (...) Dessa forma, a ao estatal conforme ao Direito no ser aquela que promover
de forma mais ampla o interesse pblico colimado, mas sim a que corresponder a uma ponderao
adequada entre os interesses pblicos e privados presentes em cada hiptese, realizada sob a gide do
princpio da proporcionalidade. Com a ressalva, contudo, de que quando os direitos fundamentais
estiverem ausentes da balana, o escrutnio judicial da conduta estatal deve ser mais cauteloso,
prevalecendo, na dvida, a deciso j adotada pelo Poder Pblico. (p. 114 e 115).
CONTRACRTICA DE ALICE GONZALEZ BORGES (Revista Dilogo Jurdico-n. 15
jan/fev/mar/2007):
Alice Gonzlez Borges, em importante artigo sobre o tema (Supremacia do Interesse Pblico:
Desconstruo ou Reconstruo?), ao invs da desconstruo propugnada pelos crticos, sugere
uma reconstruo:
Mas agora surge de outra parte uma nova espcie de ataque, at ento inimaginvel. De
repente, uma pliade de jovens e conceituados juristas , - animados, fora que se diga, pela mais
cristalina e louvvel das intenes, - ergue-se na defesa da eficcia e efetividade dos direitos
fundamentais, em salutar movimento em prol da constitucionalizao do direito. Para tanto, resolve
congregar foras para desconstruir (sic) o princpio da supremacia do interesse pblico, como
sendo a base de um autoritarismo retrgrado, ultrapassado e reacionrio do direito
administrativo.
preciso no confundir a supremacia do interesse pblico alicerce das estruturas
democrticas, pilar do regime jurdico-administrativo com as suas manipulaes e
desvirtuamentos em prol do autoritarismo retrgrado e reacionrio de certas autoridades
administrativas.

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1. PRINCPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO O interesse
do povo, ento o administrador no pode dispor dele, por ser INTERESSE ALHEIO. A funo
pblica impede a livre disposio porque o interesse pblico alheio. Trata-se de um mnus pblico,
um encargo ou uma obrigao. EXEMPLOS: dever de apurao de prtica de infrao disciplinar,
cuidar do patrimnio ou dos interesses, arrecadar corretamente, contratar com licitao, obedincia ao
procedimento de desapropriao. O STF j se pronunciou pela impossibilidade de transao ou
renncia pela Administrao, que no esteja configurada em lei.
2. PRINCPIO DA CONTINUIDADE ou OBRIGATORIEDADE DA ATIVIDADE
ADMINISTRATIVA (CELSO ANTONIO) a manuteno ou no interrupo do servio pblico.
O servio pblico no pode parar, porque no param os anseios da coletividade; os desejos dos
administrados so contnuos. O princpio nem sempre significa atividade ininterrupta, sem
intermitncia, mas to-s regular, isto de acordo com a sua prpria natureza ou forma de prestao.
Existem certas situaes especficas que excepcionam o princpio, permitindo a paralisao
temporria da atividade, como caso da necessidade de proceder a reparos tcnicos ou realizar obras
para a expanso e melhoria dos servios(CABM).
CELSO ANTONIO vai mais longe: CONTINUIDADE est na base da indisponibilidade; a
OBRIGATORIEDADE surge em decorrncia da indisponibilidade - a Administrao no tem
disponibilidade sobre os interesses pblicos, mas apenas o dever de cur-los nos termos das finalidades
predeterminadas legalmente, compreende-se que estejam submetidas ao seguinte princpio.
A continuidade pode ser dividida, nos seguintes tpicos, para facilitar a anlise:

CONTINUIDADE PARA OS SERVIDORES PBLICOS por esse aspecto

que se justifica que quase sempre, a Administrao Pblica para os seus atos nomeia suplentes.
EXEMPLO: suplentes de comisses permanentes de licitao.
**Assunto pertinente nesse ponto, a constatao de que os servidores pblicos tm direito de
greve previsto na CF (artigo 37, VII), na forma da LEI ESPECFICA (at 1998 era lei complementar,
agora lei ordinria). Essa lei ainda no existe, a Lei 7783/89 fala sobre o direito de greve para os
trabalhadores. Mesmo sem existir a lei, pode exercer o direito de greve? H duas correntes:
a)
CORRENTE MINORITRIA: A lei constitucional que trata desse
assunto de EFICCIA CONTIDA, podendo ser exercido de imediato, mas a lei restringir o
contedo no futuro;
b)
CORRENTE MAJORITRIA: essa lei constitucional de eficcia
limitada, ou seja, no pode ser exercido o direito de greve antes da promulgao da lei
especfica. Se a greve for tida por ilegal, pode ser descontado o dia no trabalhado, por
entendimento da maioria da doutrina e da jurisprudncia. Aqui, v-se um exemplo da
SNDROME DA INEFETIVIDADE (STF), a CF prev muitos direitos que no so efetivos.
ATENO: GREVE. MUDANA DE ENTENDIMENTO DO STF EM OUT/2007: Atente-se
para a mudana de posicionamento do STF, no julgamento dos processos MI 670, MI 708 e MI 712, a
respeito da eficcia do mandado de injuno e do exerccio do direito de greve pelos servidores pblicos
civis, no sentido de, reconhecendo a falta de norma regulamentadora do direito de greve no servio
pblico, remover o obstculo criado por essa omisso e, supletivamente, tornar vivel o exerccio do
direito consagrado no artigo 37, VII da Constituio do Brasil . O STF, no julgamento ocorrido em
outubro/2007, props a soluo para a omisso legislativa com a aplicao da Lei n 7.783, de 28/06/89
(lei que regula a greve no setor privado), no que couber.

CONTINUIDADE PARA OS CONTRATADOS - os contratos administrativos

possuem clusulas exorbitantes:
CLUSULAS EXORBITANTES
EXIGNCI
A DE
GARANTIA

uma faculdade e pode constituir-se em:

a) cauo em dinheiro ou ttulos da dvida pblica.
b) seguro-garantia
c) fiana bancria

ALTERA
O
UNILATERAL

a) modificao do projeto ou das especificaes

b) modificao do valor contratual, por acrscimo ou diminuio
quantitativa de seu objeto.

RESCISO
UNILATERAL

a) inadimplemento. b) desaparecimento do sujeito, insolvncia

ou comprometimento da execuo.
c) interesse pblico. d) caso fortuito ou fora maior.

FISCALIZA
O

Prerrogativa no Poder Pblico, dando ensejo resciso unilateral.

APLICA
O DE
PENALIDADE

a) advertncia b) multa c) suspenso temporria e impedimento de

contratados d) declarao de inidoneidade.

ANULA
O (autotutela)

Por obedincia ao princpio da legalidade, prerrogativa a

anulao de seus atos diante de ilegalidade.

RETOMAD
A DO OBJETO
RESTRI
ES AO USO
DA EXCEPTIO
NON
ADIMPLENTI
CONTRACTUS

Artigo 80 (Lei 8.666/93), princpio da continuidade do servio

pblico.
No h resciso unilateral pelo particular. Ele no pode
interromper a execuo do contrato, em decorrncia dos princpios da
continuidade do servio pblico e da supremacia do interesse pblico
sobre o interesse particular. (a jurisprudncia tem minorado a aplicao
desse preceito).

MUTABILIDADE
LEA
ORDINRIA
EMPRESARIAL

LEA
ADMINISTRATIVA

Risco que todo empresrio corre, como resultado da prpria

flutuao do mercado; sendo previsvel, por ele responde o particular.
ALTERAO
UNILATERAL

Atendimento ao interesse pblico.

Administrao Restabelecida.

FATO DO
PRNCIPE

Ato de autoridade no relacionado

diretamente.

FATO DA
ADMINISTRAO

Ato de autoridade que incide

diretamente sobre o contrato.

LEA
ECONMICA

Circunstncias externas ao contrato e vontade das partes,

imprevisveis, excepcionais, inevitveis, que causam desequilbrio
muito grande no contrato, dando lugar aplicao da teoria da
impreviso.

Restries ao uso da excepcio non adimpleti contratus exceo do contrato no cumprido

consiste no fato de que se uma parte no cumprir uma prestao, a parte contrria tambm no obrigada
a cumprir a sua prestao, isso se aplica aos contratos em que as partes esto em igualdade; entretanto, no
contrato administrativo diferente. Em regra, se a administrao inadimplir, o particular no pode
simplesmente suspender a prestao do servio.
Exceo o art. 78 da Lei n. 8.666-93, prev a possibilidade de resciso do contrato pelo XV o
atraso superior a 90 dias dos pagamentos devidos pela administrao decorrentes de obras, servios
ou fornecimento, ou parcelas destes, j recebidos ou executados, salvo em caso de calamidade
pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de
optar pela suspenso do cumprimento de suas obrigaes at que seja normalizada a situao. Se a
mora da administrao inferior a 90 dias o contratado no pode suspender a prestao do servio
pblico. Pode ocorrer de no suportar a espera por 90 dias, sob pena de falir, pelo que pode procurar o
Judicirio, pois a lei no pode exigir o absurdo, o insuportvel no mundo dos fatos.O particular no
pode pura e simplesmente parar a prestao, mesmo com o atraso superior a 90 dias, o contratado
dever manifestar administrativamente seu interesse na resciso ou opo pela suspenso at a
normalizao da situao. Se no obtiver resposta favorvel da Administrao, deve requerer
judicialmente a resciso contratual ou a garantia da suspenso da prestao dos servios. Note-se que o
contratado precisa da autorizao ou da administrao ou do Judicirio para rescindir ou para
suspender a prestao do servio (paralisao). Isso tudo se aplica mesmo aos servios pblicos
essenciais. Obs.: alguns autores defendem que pode sem autorizao do Judicirio, devendo requerer
somente Administrao.
REVERSO passagem ao poder concedente dos bens do concessionrio aplicados ao
servio, uma vez extinta a concesso (art. 35, 2.) [CABM] - permite que a Administrao utilize o
patrimnio da contratada para dar prosseguimento ao servio pblico. cabvel direito indenizao,
desde que descontados os valores de depreciao dos bens - o contrato especifica os bens que podem ser
revertidos, no seu silencio, so revertidos os INDISPENSVEIS AO PROCESSEGUIMENTO DO
SERVIO.
Lei 8.987/95 (artigo 6o.) fala sobre a concesso de servios pblicos essenciais afirma que NO
haver descontinuidade do servio no caso de interrupo (corte) por falta de pagamento, exceto
se precedida de prvia comunicao. Serve para evitar a falncia da prestadora do servio. STJ vem
dando algumas decises de que mesmo nesses casos no possvel cortar o servio pblico essencial
(EXEMPLO: prestao de energia eltrica) todavia, tratando-se de inadimplncia da prpria
Administrao com a concessionria do servio, o corte no pode atingir servios pblicos essenciais, tais
como escolas, hospitais, reparties etc.). [Carvalho F.]
3. PRINCPIO DA AUTOTUTELA (TJ/MG, TRF2) o princpio que autoriza a
administrao a rever suas prprias decises (ilegalidade = anulao; convenincia e
oportunidade = revogao). Sumulas 346 e 473, STF, e Lei 9784/99 anulao (05 anos) e revogao
(no h limite temporal, mas limites materiais: direitos adquiridos e outros) de atos administrativos.
MARIA SYLVIA afirma que tambm o dever de cuidado e zelo com os bens que integram o
patrimnio pblico.

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AUTOTUTELA x TUTELA
Autotutela corresponde ao controle que um rgo ou uma entidade realiza sobre os seus
prprios atos. um controle interno e que tem por fundamento a hierarquia e a subordinao.
A tutela, por sua vez, corresponde a um controle exercido por uma entidade sobre outra.
Seria, neste aspecto, um controle externo. o controle exercido pela entidades polticas sobre as
entidades que compem a adm. pub. indireta. um controle finalstico (superviso ministerial).
No h relao de hierarquia ou subordinao, mas sim uma relao de vinculao.
4. PRINCPIO DA ESPECIALIDADE CUIDADO: um princpio que surgiu com a
idia de descentralizao. A administrao direta (artigo 37, XIX, CF) para criar as pessoas da
Administrao indireta depende de lei, que tambm definir a finalidade da pessoa jurdica criada,
que no poder ter a finalidade modificada por ato administrativo. Esse o princpio da finalidade:
uma vez definida a finalidade da pessoa jurdica da administrao indireta, essa finalidade no poder
ser modificada por ato administrativo, j que definida por lei, somente poder ser modificada por lei.
MP/MG: atualmente essa idia vem sendo aplicada para os rgos da administrao DIRETA, ou
seja, qualquer rgo pblico est afeito a sua finalidade. SUPERVISO MINISTERIAL a
fiscalizao ou controle que a administrao direta faz sobre a administrao indireta.
5. PRINCPIO DA PRESUNO DE LEGITIMIDADE presuno de legalidade,
legitimidade e veracidade. O ato administrativo goza de presuno de todos os itens: legalidade
(obedincia lei), legitimidade (constitudos em conformidade com as normas legais) e veracidade
(presuno de que o ato verdadeiro). Trata-se de PRESUNO RELATIVA, na medida em que,
admite prova em contrrio, podendo ser discutida e afastada. EFEITOS: autoexecutoriedade dos atos e
a inverso do nus da prova (Carvalho F.). EXEMPLO: administrao determina que o padeiro
coloque azulejo em todo o estabelecimento.
O fundamento precpuo, no entanto, reside na circunstancia de que se cuida de atos emanados de
agentes detentores de parcela do Poder Pblico, imbudos, como natural, do objetivo de alcanar o
interesse pblico que lhes compete proteger. (Carvalho F.) A presuno de legitimidade no afasta o
CONTROLE PELO JUDICIRIO. Produo de efeitos: EX TUNC (anulao = ilegalidade) e EX NUNC
(revogao = convenincia e oportunidade). EXEMPLO: pessoa nomeada sem concurso pblico. At a
declarao de nulidade o ato produzir todos os seus efeitos.
6. PRINCPIO DA LEGALIDADE (artigo 37, caput)1 a CF repetiu vrias vezes esse
princpio (artigos 5o, 84, 150, e vrios outros), que indispensvel para a existncia de um Estado
Democrtico de Direito (politicamente organizado e obedece s suas prprias leis). HELY LOPES
MEIRELLES faz uma distino que cai em concurso, em 02 enfoques:

LEGALIDADE PARA O AGENTE PBLICO ou ADMINISTRADOR

PBLICO somente pode fazer o que a lei autoriza e determina; o chamado de CRITRIO
DE SUBORDINAO LEI.

LEGALIDADE PARA O PARTICULAR pode fazer tudo o que a lei NO

probe. o CRITRIO DE NO-CONTRADIO LEI.

CONCURSO: os 05 princpios previstos no caput do artigo 37, modificado pela EC/16 = LIMPE. CUIDADO: concurso adora trocar a IMPESSOALIDADE por ISONOMIA
(pegadinha). Mas DIGENES GASPARINI afirma que o contedo entre os dois princpios o mesmo ou seja, que a impessoalidade no fundo se confunde com a isonomia.

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CUIDADO: princpio da legalidade significa dizer que a conduta do administrador tem que estar
EXPRESSAMENTE prevista em lei? NO; o que est expresso em lei legalidade, mas nem sempre a
lei estabelece tudo, todos os detalhes, EXEMPLO: atos discricionrios, nos quais o administrador faz um
juzo de convenincia e oportunidade (MARIA SYLVIA fala em EQUIDADE e JUSTIA, tambm).
Exemplo: poderes implcitos.
A doutrina faz uma distino:

PRINCPIO DA LEGALIDADE est explicitado acima.

PRINCPIO DA RESERVA DE LEI determinada matria somente poder ser

estabelecida por meio de uma espcie normativa. EXEMPLO: a matria X depende de lei
ordinria, est-se reservando a lei ordinria.
CONCURSO: SEABRA FAGUNDES utilizou o seguinte conceito para o princpio da
legalidade: ADMINISTRAR APLICAR A LEI DE OFCIO.
ATENO: Como ensina Antonio Carlos Cintra do Amaral, Penso que quando o saudoso
jurista brasileiro formulou essa definio teve por objetivo distinguir a funo administrativa da
funo jurisdicional. O administrador age de ofcio. O juiz, por provocao das partes.
DIGENES GASPARINI: o princpio da legalidade no somente aplicvel atividade
administrativa, ele se estende s atividades legislativa e judiciria, dentro da sua atuao
administrativa.
7. PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE (artigo 37, caput) o administrador no poder
buscar interesses pessoais, o que deve buscar o interesse pblico, ou coletivo, devendo agir de forma
abstrata e impessoal, ou seja, com AUSNCIA DE SUBJETIVIDADE. Pode ser verificada a
impessoalidade em alguns enfoques:

o ato praticado pelo agente da pessoa jurdica de direito pblico e no do

agente, conseqncia expressa dessa regra a proibio de promoo pessoal com obras,
atos, programas, servios e campanhas pblicas;

A Administrao no pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar

pessoas determinadas, uma vez que sempre o interesse pblico que tem que nortear seu
comportamento. EXEMPLO: precatrios, artigo 100, CF.
Observaes:
1. Como ensina Pietro, a primeira vez que esse princpio aparece com esse nome
(impessoalidade) foi na CF/88.
2. Segundo Hely Lopes, a impessoalidade nada mais do que o clssico princpio da
finalidade.
DIGENES GASPARINI: o contedo da impessoalidade nada mais do que a isonomia.
8. PRINCPIO DA MORALIDADE (artigo 37, caput) Est relacionado idia de
HONESTIDADE, de BOA CONDUTA, de obedincia aos princpios ticos e normas morais,
correo de atitude, boa-f. No h conceito fechado de moralidade, uma clusula

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indeterminada, um conceito vago, indefinido, no se pode fechar. A CF/88 inovou ao prescrever a
obedincia expressa moralidade, trata-se de um princpio recente. Em razo da indeterminao do
conceito surge um problema: o Poder Judicirio quando analisa o ato praticado pelo administrador
quanto moralidade, conclui que se for IMORAL ser ILEGAL, porque fere a LEGALIDADE
AMPLA, ou seja, desrespeita a CF. Na jurisprudncia, no se reconhece a invalidade do ato por
exclusiva razo de moralidade, sempre o judicirio acaba retirando a sua validade em razo da
ilegalidade e no em decorrncia da moralidade somente. HAURIOU: foi o sistematizador do
princpio; o ato e a atividade da Administrao Pblica devem obedecer no s lei, mas prpria
moral, porque nem tudo que legal honesto.
**Os particulares que se relacionam com o ente estatal tambm devem obedecer obedincia s
regras de boa administrao, sob pena de praticarem ato de improbidade (art.11 da Lei 8.492-92).
CUIDADO: PROBIDADE e MORALIDADE so distintas. PROBIDADE no est
expressamente prevista no texto da CF. Ambas esto ligadas honestidade. Na CF, h a
IMPRODIDADE ADMINISTRATIVA (Lei 8429/92 LER) relacionando-a infrao. Assim, no
so sinnimos, a imoralidade uma das hipteses de improbidade, os atos de improbidade so muito
mais amplos do que os de moralidade.
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA significa o exerccio de funo, cargo, mandato ou
emprego pblico sem observncia dos princpios administrativos da legalidade, da impessoalidade, da
publicidade, da moralidade e da eficincia.
MORALIDADE COMUM a conduta adequada s regras da moral. Diz respeito conduta
externa do agente.
MORALIDADE ADMINISTRATIVA mais rigorosa, est relacionada com as condutas de boa
administrao, ou seja, h que ser um bom administrador, isto , devem ser buscadas as melhores polticas
administrativas. Diz respeito conduta interna do agente e corresponde ao conjunto de regras
tiradas da disciplina interna da Administrao.
SUMULA VINCULANTE N. 13 STF: A nomeao de cnjuge, companheiro, ou parente, em
linha reta, colateral ou por afinidade, at o 3 grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da
mesma pessoa jurdica, investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento, para o exerccio de
cargo em comisso ou de confiana, ou, ainda, de funo gratificada na administrao pblica direta e
indireta, em qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a CF.
Ato decisrio contrrio Smula vinculante 13 do STF. Nepotismo. Nomeao para o exerccio
do cargo de Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Paran. (...) A vedao do nepotismo no
exige a edio de lei formal para coibir a prtica, uma vez que decorre diretamente dos princpios
contidos no art. 37, caput, da CF. (Rcl 6.702-AgR-MC, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento
em 4-3-2009, Plenrio, DJE de 30-4-2009.)
Os condicionamentos impostos pela Resoluo 07/2005, do Conselho Nacional de Justia, no
atentam contra a liberdade de prover e desprover cargos em comisso e funes de confiana. As
restries constantes do ato resolutivo so, no rigor dos termos, as mesmas j impostas pela
Constituio de 1988, dedutveis dos republicanos princpios da impessoalidade, da eficincia, da
igualdade e da moralidade. Improcedncia das alegaes de desrespeito ao princpio da separao
dos poderes e ao princpio federativo. [...] (ADC 12, Rel. Min. Carlos Britto, julgamento em 20-82008, Plenrio, DJE de 18-12-2009.)

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9. PRINCPIO DA PUBLICIDADE (artigo 37, caput) exigncia de CONHECIMENTO
ou CINCIA. O titular do poder administrativo o POVO, pelo que o cidado deve tomar
conhecimento do que est sendo feito com este poder pelo seu representante.Consagra a transparncia
das condutas administrativas, para garantir a possibilidade de controlar e fiscalizar os atos
administrativos. Publicidade significa tambm o incio de produo de efeitos, ou seja, condio
para ser eficaz. A publicidade
EXEMPLO: artigo 61, pargrafo nico, Lei 8666/93 (os contratos administrativos devem ser
publicados no prazo de 05 dias para ter EFICCIA), os contratantes no devero praticar nenhum ato at
a publicao. EXEMPLO: contas municipais devem ficar disposio, para serem questionadas.
ATENO: De acordo com o art. 61, pargrafo nico, a Adm. tem at o 5 dia til do ms
seguinte ao da assinatura do contrato p/ providenciar a publicao, para que esta ocorra em at
20 dias daquela data. P/ Maral os 20d so contados a partir do 5d til, mas h entendimento
no sentido de que comeam a contar a partir da data em que for providenciada a publicao.
DIGENES GASPARINI: a publicidade garantida por meio de publicao no rgo oficial e pela
expedio de certides, quando no for possvel a publicao. A publicao de atos, contratos e outros
instrumentos jurdicos, salvo os normativos, pode ser resumida. Atos normativos no podem ser
publicados de forma resumida. O princpio da publicidade relativo (ponderao), h algumas
excees a esse princpio:

Artigo 5o., X: inviolabilidade da intimidade da honra (colocar o artigo), o objetivo

da norma no violar, sob pena de punio, nesses casos no tem que publicar.

Artigo 5o., XXXIII: informao x segurana. Esse o mais aceito pela doutrina, no
h divergncia exceo mesmo, CELSO ANTONIO reconhece s essa, as outras no so
exceo ao princpio da publicidade.

Artigo 5o.LX: atos processuais e administrativos x sigilo. EXEMPLO: processo

administrativo tico dos conselhos (CRM, CRO); Lei 8112/90 convenincia da instruo.
CUIDADO: particular pedindo informao do seu interesse, que negada, o remdio constitucional
cabvel o MANDADO DE SEGURANA, o HABEAS DATA cabvel somente quando for
PESSOAL, pode ser do seu interesse, mas se no for pessoal no o hbeas data o MS, que garante a
proteo ao direito lquido e certo de obter informao.
1. Ofensa ao direito de certido atacada por via de MS.
2. O Superior Tribunal de Justia, recentemente, decidiu que o mandado de segurana
o meio hbil para buscar extrair cpia integral de autos de processo administrativo.
3. Conforme Hely, a publicidade no elemento formativo do ato, mas sim requisito ou
condio para eficcia e moralidade do ato.
Artigo 37, 1o.= propaganda governamental X PROIBIO DE PROMOO PESSOAL. A
publicidade deve ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar
nomes, smbolos ou imagens que caracterizem a promoo pessoal da autoridade ou dos servidores
pblicos. Viola a impessoalidade. Acarreta a improbidade administrativa. JURISPRUDNCIA:
bastante ponderada, no s pq tem o nome e a data que signifique promoo pessoal (pacfica);
jornalzinho informativo pode. No pode se promover utilizando-se do mnus pblico, no pode fazer
propaganda sobre o que o seu dever, mesmo que pague a publicidade com o seu dinheiro. Deve ser
aplicado o bom senso, verificado caso a caso, deve ser analisado o caso concreto.

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10. PRINCPIO DA EFICINCIA (artigo 37, caput) foi introduzido pela EC/19,
ganhando roupagem de princpio constitucional. Entretanto, mesmo antes disso a administrao
deveria ser eficiente, o que no existia era o princpio expresso na CF, mas na Lei 8.987/95 (Lei de
delegao de servio pblico), artigo 6o j previa o princpio.
TRF/2; MP: dissertar sobre o princpio da eficincia.
conhecido como o DEVER DA BOA ADMINISTRAO. Eficincia significa presteza,
agilidade, ausncia de desperdcio, o administrador eficiente no poder desperdiar dinheiro pblico.
Significa que a Administrao deve recorrer moderna tecnologia e aos mtodos hoje adotados para
obter a qualidade total da execuo das atividades a seu cargo, criando, inclusive, novo organograma
em que se destaquem as funes gerenciais e a competncia dos agentes que devem exerc-las.
[CARVALHO FILHO] O professor ainda destaca que a incluso da durao razovel do processo,
pela EC 45, tem por contedo o princpio da eficincia dentro do processo judicial e administrativo.
CONSEQUNCIAS:
Eficincia quanto aos meios deve o administrador gastar o menor valor possvel;
Eficincia quanto aos resultados deve o administrador obter um bom resultado, com o menor
custo.
Para o servidor pblico, a EC/19 estabeleceu a queda da estabilidade, no artigo 41, h a
previso de avaliao de desempenho2 - a verificao de eficincia, que permitir a aquisio da
estabilidade, que pode ser perdida somente por meio de (ver hipteses no artigo). Assim, a eficincia
considerada tambm para a perda da estabilidade.
Racionalizao da mquina administrativa (artigo 169, CF) o limite da LC 101, artigo 19, cada
pessoa tem um teto especfico: UNIO 50% e ESTADOS E MUNICPIOS 60%, mais que isso o
administrador deve cortar: ordem prevista na prpria lei: 1 o. cargos em comisso e funes de confiana,
pelo menos 20%; 2o. servidores no estveis; 3o. servidores estveis, com direito indenizao. Os cargos
sero extintos de acordo com a desnecessidade, protegendo os servidores da vingana, somente podero
ser criados depois de 04 anos.
Em que pese todas as conseqncias tericas, a DOUTRINA afirma que no h como verificar na
prtica o conceito de eficincia que fluido demais, em decorrncias das dificuldades das administraes
pblicas.
ATENO:
1. A ESAF j entendeu que possvel a declarao de inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo que deixe de observar o princpio da eficincia3.
2. A eficincia deve ser buscada SEMPRE DENTRO DA LEI.
NO vale a mxima de Maquiavel: Os fins justificam os meios.
3. O princpio constitucional da eficincia vincula-se noo de administrao pblica
gerencial.

Possui regras especficas para cada tipo de servidor. H alguns casos de categorias que j esto regulamentadas na forma determinada pela CF.
AUDITOR FISCAL-SEFAZ-CE-2007-ESAF

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11. PRINCPIO DA FINALIDADE consiste na necessidade de o administrador buscar a
finalidade pblica (maior que o mero interesse pblico, est relacionado legalidade), obedecendo
a vontade maior da LEI, obedincia ao ESPRITO DA LEI. Corresponde aplicao da lei em
conformidade com a sua razo de ser, com o objetivo pelo qual foi editada, impondo ao administrador
que maneje as competncias postas ao seu encargo com a observncia da finalidade especfica de cada
qual (CABM).
Para HELY LOPES MEIRELLES, o princpio foi substitudo pelo princpio da
IMPESSOALIDADE, quando conceitua, fala que os dois so sinnimos, se o administrador no pode
buscar o interesse pessoal, ele estar perseguindo o interesse pblico, ento est buscando o princpio
maior da administrao que a finalidade pblica.
O ato que no atende a esse princpio INVLIDO, nos termos da Lei 9784/99 (Lei de Processo
Administrativo LER), artigo 3o., XIII. s se cumpre a legalidade quando se atende sua finalidade.
O fim legal sem dvida um limite ao poder discricionrio. H desvio de poder nos casos em que a
atuao administrativa estranha a qualquer finalidade pblica, quanto naqueles em que o fim perseguido
no o fim preciso que a lei assinala para o ato (CABM). Caracteriza o abuso de poder a ser corrigido na
via do mandamus, pois corresponde ao uso de um poder alm dos seus limites.
CONCURSO: dissertar sobre o fundamento do princpio da finalidade.
[CABM] Interesse pblico aquele resultante do conjunto de interesses conjunto social, na
qualidade de membros da Sociedade, como partcipes de uma coletividade maior, tal como nela estiveram
os que precederam e estaro as futuras geraes (CABM). Estes se caracterizam como interesses pblicos
primrios dimenso publica dos interesses individuais. Mas a PJDP tambm titulariza os seus interesses
particulares (secundrios), como pessoa jurdica, que apenas podem ser buscados quando no se
chocarem com os interesses primrios. CABM defende que os secundrios apenas devem ser realizados
quando coincidirem com os primrios.
Sobre a distino entre interesse pblico primrio e secundrio, vale conferir a lio de
BARCHET:
Por interesse pblico primrio entende-se os interesses da prpria coletividade, ou, para certa
doutrina, os interesses dos membros da coletividade, justamente pelo fato de a ela pertencerem. Sem
adentrarmos nos pormenores destes diferentes pontos de vista, vamos apenas enunci-los: num
primeiro entendimento, o interesse pblico primrio corresponde ao conjunto de interesses de que
titular a prpria coletividade, globalmente considerada; num segundo, tais interesses tm por
titulares os membros desta coletividade, justamente pelo fato de a integrarem. [...] Podemos citar,
como exemplos de interesses pblicos primrios, um meio-ambiente equilibrado, um eficiente servio
de gua, uma adequada estrutura de ensino fundamental etc.
O interesse pblico secundrio, por sua vez, corresponde ao conjunto de interesses que a
Administrao possui na sua condio de pessoa jurdica, a exemplo de uma empresa ou de uma
associao civil. So, sinteticamente, interesses relacionados formao e manuteno do seu
patrimnio e composio de seu quadro de pessoal. A aquisio de um imvel, a contratao de um
empregado pblico, a celebrao de um contrato de prestao de servios de vigilncia patrimonial,
so alguns exemplos de interesses pblicos secundrios.
Podemos trabalhar a matria da seguinte forma: todos os interesses que justificam a existncia da

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Administrao so interesses pblicos primrios. So os interesses da coletividade, cuja consecuo
a razo de existir da Administrao. Para que a Administrao possa atuar na satisfao de tais
interesses, ela precisa de um certo aparelhamento material e humano, e tal aparelhamento corresponde
justamente aos interesses pblicos secundrios.
Mais um exemplo: um eficiente atendimento na rea da sade um exemplo de interesse pblico
primrio; os imveis, mveis, equipamentos que a Administrao precisa adquirir para prestar o
servio constituem exemplo de interesse pblico secundrio.
12. PRINCPIO DA ISONOMIA quase uma poesia. Tratar igualmente os iguais e
desigualmente os desiguais, na medida de sua desigualdade (RUY BARBOSA). No pode
desenvolver qualquer espcie de favoritismo ou desvalia em proveito ou detrimento de algum o
tratamento deve ser impessoal e igualitrio com igualdade de oportunidades a todos. Ex.: concurso e
licitao. (CABM)
Qual a medida dessa desigualdade? preciso primeiro identificar o fator de discriminao,
depois, deve ser verificado se o fator est compatvel com o objetivo da norma, se estiver incompatvel
com o objetivo da norma, H VIOLAO AO PRINCPIO A ISONOMIA. EXEMPLO: LIMITE DE
IDADE EM CONCURSO PBLICO no ofende a isonomia, se for compatvel com o exerccio da
profisso, ou seja, com a compatibilidade do cargo (SMULA 683 DO STF), mas h posio contrria na
jurisprudncia. Critrios de desempate: maior idade, justificado pela menor possibilidade de vida do mais
velho (ver Estatuto do Idoso) e pela sua experincia.
ATENO:
1. Segundo o STF, na reserva de vagas para deficientes, NO POSSIVEL o
arrendondamento do coeficiente para o nmero inteiro subsequente, deve ater-se aos limites da lei
(AG. REG. No RE 440.988-DF info 660).
2. Ainda segundo o STF, legtimo o edital de um concurso com apenas 2 vagas que NO
reserva vagas p/ deficiente. Entendeu a Corte Suprema que reservar uma vaga, ou seja, cinqenta por
cento das vagas existentes, implicaria majorao indevida dos percentuais legalmente estabelecidos
(MS 26310/DF, rel. Min. Marco Aurlio, 20.09.2007.).
13. PRINCPIO DO CONTRADITORIO E DA AMPLA DEFESA a exigncia de um
processo formal regular para que sejam atingidas a liberdade e a propriedade de quem quer que seja e
a necessidade de que a Administrao Pblica, antes de tomar decises gravosas a um dado sujeito,
oferea-lhe a oportunidade de contraditrio e de defesa ampla, no que se inclui o direito a recorrer das
decises tomadas (CABM). ATENO: devem ser garantidos e sedimentados no processo
administrativo. a oportunidade para que a parte se defenda, no precisa ser efetivada a defesa. O
contraditrio se exerce mediante REAO aos atos desfavorveis, quer eles venham da parte
contrria ou do juiz: reage-se demanda inicial contestando e sentena adversa, recorrendo; est
identificado no binmio: INFORMAO-REAO.
LV aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral
so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, como os meios e recursos a ela inerentes.
STF-SMULA VINCULANTE N 03, APROVADA EM 30/05/2007:
NOS PROCESSOS PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO ASSEGURAM-SE
O CONTRADITRIO E A AMPLA DEFESA QUANDO DA DECISO PUDER RESULTAR

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ANULAO OU REVOGAO DE ATO ADMINISTRATIVO QUE BENEFICIE O
INTERESSADO, EXCETUADA A APRECIAO DA LEGALIDADE DO ATO DE
CONCESSO INICIAL DE APOSENTADORIA, REFORMA E PENSO. (destacamos)
Desdobramentos do princpio:
- Toda a defesa deve ser prvia em relao ao julgamento final;
- Direito informao - o CUSTO corre a cargo do interessado, como se posiciona a
jurisprudncia, mas a administrao no pode se negar a fornecer o acesso.
- Produo de provas.
- Direito a recurso; mesmo que no exista previso expressa para o caso especfico, a regra geral
o cabimento.
- Defesa tcnica; dispensvel a presena de advogado, mas se o advogado quiser participar, o
administrador deve viabilizar a defesa, porque o advogado garante maior justia e isonomia entre as
partes.
SMULA VINCULANTE N 5 DO STF: A FALTA DE DEFESA TCNICA POR ADVOGADO
NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NO OFENDE A CONSTITUIO.
STJ- Smula n 343: obrigatria a presena de advogado em todas as fases do processo
administrativo disciplinar. O STJ passou a aplicar o entendimento so STF, com a aplicao da Sumula
Vinculante: Diante disso, a Seo, ao prosseguir o julgamento, entendeu denegar a segurana ao
fundamento de que a Sm. Vinculante n. 5-STF, quanto ao fato de a ausncia de defesa tcnica por
advogado no implicar violao do princpio do contraditrio e da ampla defesa, prevalece sobre o
disposto na Sm. n. 343-STJ, que afirma ser obrigatria a presena do causdico. (MS 13.266-DF,
Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, julgado em 9/12/2009. INFO 419 STJ)
14. PRINCPIO DA RAZOABILIDADE Razoabilidade a qualidade do que razovel,
ou seja, aquilo que se situa dentro dos limites aceitveis (CARVALHO F.) obedecer a critrios
aceitveis do ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e
respeitosas das finalidades que presidiram a outorga da competncia exercida (CABM).
CARVALHO afirma que a razoabilidade trata da congruncia lgica entre as situaes postas e as
decises administrativas.Trata-se de um PRINCPIO IMPLCITO. Se o administrador pratica um
ato ofendendo a razoabilidade um ato ilegal, por no obedecer legalidade em sentido amplo.
Assim, o ato deve ser retirado do ordenamento jurdico. O Judicirio poder fazer a anlise da
razoabilidade do ato, inclusive por meio do controle constitucional. Todavia, ao Judicirio no cabe
invadir o mrito do ato administrativo a margem de liberdade concedida pela lei ao administrador
(discricionariedade) apenas legtima quando aplicada dentro da lei, do contrrio, ilegal e
desarrazoada.
EXEMPLO: administrador opta construir uma escola ao invs de hospital, sendo que havia
excesso de vagas nas escolas j existentes e no havia atendimento de sade para a populao. A
anlise da razoabilidade sempre atinge convenincia e a oportunidade. Assim, em uma prova
discursiva isso deve ser dito e deixado claro. O controle judicial de mrito do ato administrativo
no pode ser feito em todas e quaisquer hipteses, mas, quando houver violao razoabilidade
o controle poder ser feito, porque o ato ilegal (STF). Ainda, na ADPF 45, o STF definiu pela
possibilidade de controle judicial das polticas publicas, como forma de dar eficcia aos ditames
constitucionais, deixando clara a limitao dos poderes discricionrios, inclusive os polticos, no
tocante s normas constitucionais.

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Vale registrar a recente deciso do STF confirmando o entendimento do no-cabimento de anlise,

pelo Poder Judicirio, do mrito do ato administrativo, todavia reconhecendo-se a possibilidade de
apreciao de sua discricionariedade para verificao de sua regularidade em relao aos elementos
CAUSA, MOTIVO e FINALIDADE, nos termos do trecho da deciso abaixo transcrito:
EMBORA NO CAIBA AO PODER JUDICIRIO APRECIAR O MRITO DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS, O EXAME DE SUA DISCRICIONARIEDADE POSSVEL PARA A
VERIFICAO DE SUA REGULARIDADE EM RELAO S CAUSAS, AOS MOTIVOS E
FINALIDADE QUE OS ENSEJAM. (trecho do voto do Relator, Min. RICARDO LEWANDOWSKI,
no julgamento do RE-AgR 365368/SC, j. 22/05/2007, 1 T, DJ 29-06-2007 PP-00049)
Podem ser consideradas como sinnimas: RAZOABILIDADE e PROPORCIONALIDADE, mas,
para quem faz diferenciao:

PROPORCIONALIDADE: teste de ponderao - meio e fim justa

medida;

RAZOABILIDADE: teste de racionalidade, plausibilidade, em

contraposio a arbitrariedade.
15. PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE o mesmo raciocnio acima deve ser
aplicado a esse princpio. Tambm no est expresso no texto constitucional. A proporcionalidade
significa equilbrio entre o benefcio e os prejuzos causados. EXEMPLO: administrador desapropriou
uma rea para instalao de um lixo, pagando muito caro pela rea. Ora, o lixo poderia ter sido
instalado em outro local, mais, barato, o benefcio foi menor. A proporcionalidade pode ser verificada
tambm em relao EXTENSO e GRAVIDADE da medida praticada. EXEMPLO: punio muito
grave para uma infrao leve, no proporcional. Deve haver equilbrio entre a gravidade do ato e a
extenso da medida. Isso fundamental para o EXERCCIO DO PODER DE POLCIA (caiu na oral
de Tabelio SP/2004), a proporcionalidade fundamental e indispensvel para o poder de
polcia. Agir com equilbrio tambm agir razoavelmente, assim, para grande maioria da doutrina o
princpio da proporcionalidade est embutido no conceito de razoabilidade Lei 9784/99 (artigo 2o, par.
n. VI, VIII, IX), entre os autores est DIGENES GASPARINI. O STF no faz distino entre
razoabilidade e proporcionalidade.
16. PRINCPIO DA MOTIVAO (CF, artigo 93, IX) todas as decises administrativas
devem ser motivadas, ou seja, devem ser justificadas, fundamentadas. Motivao a explanao ou
exteriorizao do motivo. Implica para a Administrao o dever de justificar seus atos, afirmao
do direito poltico dos cidados ao esclarecimento do porqu das aes de quem gere negcios que
lhes dizem respeito por serem titulares ltimos do poder exigncia de uma administrao
democrtica (CABM). O administrador deve estabelecer uma correlao entre o fato e o
fundamento jurdico que levam ao fundamento do ato ligado ao resultado do ato praticado, tudo
estando compatvel com a lei.
A grande maioria afirma que a motivao obrigatria, em todos os casos (STF), apesar da
existncia de uma segunda corrente que afirma que em alguns casos no obrigatria a motivao.
necessria para que os administrados possam se insurgir contra os atos que lhes afetem (CABM).

19
A motivao deve ser prvia ou no mximo concomitante, no se admite a motivao
posterior, ou seja, depois de praticado ato. A motivao pode ser a declarao de concordncia com os
fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte
integrante do ato. Os atos constitudos sem a tempestiva e suficiente motivao so ilegtimos e
invalidveis (CABM).
MOTIVAO MOTIVO: No devemos esquecer que a motivao no se confunde com os
motivos do ato administrativo. Motivo a situao de fato ou de direito que autoriza ou determina a
edio do ato administrativo. Motivao a explanao ou exteriorizao do motivo. So os
considerandos do ato.

A reforma do Estado brasileiro. Os quatro setores. Caractersticas de cada um.

DESETATIZAO E PRIVATIZAO: o Estado, nos ltimos tempos, tem demonstrado evidente
preocupao em adaptar-se modernidade, ao gerenciamento eficiente de atividades e ao fenmeno da
globalizao econmica, que arrasta atrs de si uma srie interminvel de consequncias de ordem
poltica, social, econmica e administrativa. [...] O primeiro grande passo para mudar o desempenho do
Estado como prestador de servios foi o Programa Nacional de Desestatizao, institudo pela Lei n.
8.031, de 12-04-1990. [...] No que diz respeito aos objetivos fundamentais do Programa, e entre estes
merece relevo o de reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa
privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico (art. 1, I), mostrando que a busca desse
objetivo acarretar, por via de consequncia, a reduo da dvida pblica lquida (art. 1, II) e a
concentrao da Administrao Pblica em atividades nas quais seja fundamental a presena do Estado
em vista das prioridades nacionais (art. 1, V). (CARVALHO F.). Ainda, assim leciona o professor: O
Estado, depois de abraar, por vrio anos, a execuo de muitas atividades empresariais e servios
pblicos, com os quais sempre teve gastos infindveis e pouca eficincia quanto aos resultados, resolveu
imprimir nova estratgia governamental: seu afastamento e a transferncia das atividades e servios para
sociedades e grupos empresariais. [...] Corolrio do Programa de Desestatizao, e particularmente em
razo da transferncia de atividades a empresas da iniciativa privada, tm sido criadas as agencias
autrquicas (tambm denominadas agencias reguladoras ou agencias governamentais), sob a forma de
autarquias, cuja funo bsica reside especificamente em exercer o controle sobre tais empresas, visando
a mant-las ajustadas aos postulados fundamentais do Programa e aos ditames do interesse pblico e
prevenindo qualquer tipo de comportamento empresarial que reflita abuso de poder econmico.
PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO
Cmara da Reforma do Estado
DISPONVEL NO ENDEREO:
https://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PLANDI5.HTM
5- O APARELHO DO ESTADO E AS FORMAS DE PROPRIEDADE
Para enfrentar os principais problemas que representam obstculos implementao de
um aparelho do Estado moderno e eficiente, torna-se necessrio definir um modelo conceitual,
que distinga os segmentos fundamentais caractersticos da ao do Estado. A opo pela
construo desse modelo tem como principal vantagem permitir a identificao de estratgias
especficas para cada segmento de atuao do Estado, evitando a alternativa simplista de proposio
de solues genricas a problemas que so peculiares dependendo do setor. Entretanto, tem a
desvantagem da imperfeio intrnseca dos modelos, que sempre representam uma simplificao da
realidade. Essas imperfeies, caracterizadas por eventuais omisses e dificuldades de

20
estabelecimento de limites entre as fronteiras de cada segmento, sero aperfeioadas na medida do
aprofundamento do debate.
[...]
5.1 Os Setores do Estado
No aparelho do Estado possvel distinguir quatro setores:
NCLEO ESTRATGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. o setor que
define as leis e as polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. , portanto, o setor onde as
decises estratgicas so tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judicirio, ao Ministrio
Pblico e, no Poder Executivo, ao Presidente da Repblica, aos ministros e aos seus auxiliares e
assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formulao das polticas pblicas.
ATIVIDADES EXCLUSIVAS. o setor em que so prestados servios que s o Estado
pode realizar. So servios em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de
regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrana e fiscalizao dos impostos, a
polcia, a previdncia social bsica, o servio de desemprego, a fiscalizao do cumprimento de
normas sanitrias, o servio de trnsito, a compra de servios de sade pelo Estado, o controle do
meio ambiente, o subsdio educao bsica, o servio de emisso de passaportes etc.
SERVIOS NO-EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizaes pblicas no-estatais e privadas. As instituies
desse setor no possuem o poder de Estado. Este, entretanto, est presente porque os servios
envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educao e da sade, ou porque possuem
"economias externas" relevantes, na medida que produzem ganhos que no podem ser apropriados
por esses servios atravs do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o
resto da sociedade, no podendo ser transformadas em lucros. So exemplos desse setor: as
universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
PRODUO DE BENS E SERVIOS PARA O MERCADO. Corresponde rea de
atuao das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o lucro que
ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura.
Esto no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja
porque so atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado no
possvel, tornando-se necessria, no caso de privatizao, a regulamentao rgida.
5.2 Setores do Estado e Tipos de Gesto
[...]
Como j vimos, existem ainda hoje duas formas de administrao pblica relevantes: a
ADMINISTRAO PBLICA BUROCRTICA e a ADMINISTRAO PBLICA
GERENCIAL. A primeira, embora sofrendo do excesso de formalismo e da nfase no controle dos
processos, tem como vantagens a segurana e a efetividade das decises. J a administrao pblica
gerencial caracteriza-se fundamentalmente pela eficincia dos servios prestados a milhares seno
milhes de cidados. Nesses termos, no ncleo estratgico, em que o essencial a correo das
decises tomadas e o princpio administrativo fundamental o da efetividade, entendido como
a capacidade de ver obedecidas e implementadas com segurana as decises tomadas, mais
adequado que haja um misto de administrao pblica burocrtica e gerencial.
No setor das atividades exclusivas e de servios competitivos ou no-exclusivos, o importante
a qualidade e o custo dos servios prestados aos cidados. O princpio correspondente o da
eficincia, ou seja, a busca de uma relao tima entre qualidade e custo dos servios colocados
disposio do pblico. Logo, a administrao deve ser necessariamente gerencial. O mesmo se diga,
obviamente, do setor das empresas, que, enquanto estiverem com o Estado, devero obedecer aos
princpios gerenciais de administrao.

21

ARTIGO: lida Graziane Pinto

O discurso governamental, poca do lanamento do plano, era pensar a crise sob o foco do
desafio de sua superao, donde a noo de que havia que se "reformar", "reconstruir" o Estado,
"de forma a resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar polticas
pblicas". (1995:15)
[...]
Focando sobre a perspectiva mais ampla da reforma do Estado, o PDRAE determina que tal
reforma deve ser entendida e conformada a partir do contexto da "redefinio" do seu papel.
Redefinir o papel do Estado seria, segundo a lgica governamental, fazer com que ele
abandonasse a responsabilidade direta pelo "desenvolvimento econmico e social pela via da
produo de bens e servios para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse
desenvolvimento". Em termos mais claros, para o PDRAE, "reformar o Estado significa transferir
para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado". (1995:17)
Neste sentido, cabe questionar o limite e as bases que regulamentam tais
transferncias, sabendo que todo o processo de reforma delineado no plano est pautado e
intimamente marcado pela busca por eficincia, busca que vai ao encontro das duas dimenses da
reforma: a poltica e a administrativa.
Em termos de reforma poltica, a transferncia da atuao estatal para o setor
privado vai corresponder necessidade de gerar maior capacidade de governo ("governana"), a
partir da limitao dos custos e do dimensionamento a reas "exclusivamente" estatais, bem como
pretende corresponder a um aumento da legitimidade para governar ("governabilidade") medida
que h a valorizao da participao social em vrias instncias do processo de reforma e h
tambm o objetivo de melhorar a qualidade dos servios "tendo o cidado como beneficirio".
(1995:21)
J em se tratando de reforma administrativa (estrito senso), o principal marco de
renovao seria a proposta de implementar um novo "paradigma" de organizao administrativa,
a saber, a Administrao Pblica gerencial, que vem introduzir a perspectiva do desenvolvimento
de uma cultura gerencial nas organizaes estatais.
Ora, analisando os impactos e mesmo o grau de novidade/ ruptura com o modelo de
gesto burocrtico at ento e ainda hoje adotado pela Administrao Pblica, o "modelo"
gerencial visualizado pelo PDRAE como alternativa reformadora possui, em grande medida,
apenas dois pilares "revolucionrios": "em suma, afirma-se que a administrao pblica deve ser
permevel maior participao dos agentes privados e/ou das organizaes da sociedade civil e
deslocar a nfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins)". (1995:22, grifos nossos)
Diante da anlise, por outro lado, sobre a necessidade do plano de romper com a
Administrao Pblica burocrtica, descobre-se que tal tentativa de superao no recente. O
embate com o modelo de gesto burocrtico, no nvel de "reforma" do Estado brasileiro, tem sua
origem, segundo o prprio PDRAE, no Decreto-Lei 200, de 25.2.1967 que j determinava
princpios de racionalidade administrativa, os quais seriam, em outras palavras, a eficincia
mesma, que hoje toma ares de jargo tcnico-gerencial inusitado.
Igualmente criado para tentar promover a eficincia no setor pblico, h que se falar
de outro precedente que foi o Programa Nacional de Desburocratizao, lanado no incio dos
anos 80 tambm com vistas reformulao da estrutura estatal burocrtica.
O PDRAE fez questo de colocar em evidncia tal embasamento histrico justamente
para conformar a noo de processo de reforma, que, em grande medida, fora interrompido,
segundo ele, pela Constituio Federal de 88. [...]
O Estado passa, ento, a ser entendido, segundo o plano, como uma espcie de amlgama
das seguintes esferas de atuao: o primeiro setor que seria o ncleo estratgico; o segundo que

22
representaria o setor de atividades exclusivas do Estado; o terceiro, por sua vez, seria o setor de
atuao simultnea do Estado e da sociedade civil, setor este que engloba as entidades de utilidade
pblica, as associaes civis sem fins lucrativos, as organizaes no-governamentais e as
entidades da Administrao Indireta que esto envolvidas com as esferas em que o Estado no atua
privativamente, mas que tm um carter essencialmente pblico e, finalmente, o quarto e ltimo
setor seria o menos caracterstico em termos de interveno "exclusiva e/ou necessria" do Estado,
j que trata da produo de bens para o mercado. A reforma direcionada no PDRAE perpassa o
entendimento que se tem sobre justamente o quo necessria e mesmo eficiente a atuao estatal
em cada um desses setores.[...]
Por outro lado, "j no campo das atividades exclusivas do Estado, dos servios no
exclusivos e da produo de bens e servios o critrio eficincia torna-se fundamental. O que
importa atender milhes de cidados com boa qualidade a um custo baixo". (1995:53, grifos
nossos) Cabe, desta forma, aos trs setores em questo, seguir os rumos da Administrao Pblica
gerencial, o que se justifica, segundo o PDRAE, a partir do fato de no ser caracterstica basilar
deles a prevalncia estrita da dimenso poltica (enquanto mbito de demandas e decises
polticas), mas de implementao prtica do politicamente j delineado.[...]
Dimensionada sob tal espectro para esses trs setores, segundo o Plano Diretor, a
eficincia no s pertinente, mas imprescindvel, isto porque o setor de atividades exclusivas
representa o nvel de execuo das decises tomadas pelo ncleo estratgico no tocante a servios
ou agncias em que se exerce o poder extroverso do Estado, bem como porque os servios noexclusivos so o mbito de atuao simultnea do Estado e de instituies pblicas no-estatais e
privadas na prestao de servios sociais, e mesmo porque a prpria natureza do quarto setor de
produo para o mercado.
4. A lgica da transferncia sociedade organizada de setores e atividades significativas:
uma questo de eficincia?.
Atendendo premncia de se gerar cada vez mais eficincia na abordagem
introduzida pelo PDRAE sobre a organizao estatal brasileira, foram constitudos, no setor de
atividades no exclusivas (tambm chamado de terceiro setor) e no setor de produo para o
mercado (entendido como quarto setor), movimentos especficos de transferncia da
responsabilidade direta do Estado pela prestao de servios e pela produo de bens para a
iniciativa privada.
O movimento ocorrido, em relao esfera do pblico no-estatal, se deu no sentido
de institucionalizar como "Organizaes Sociais", no seio do Direito Administrativo, os entes da
sociedade organizada sem fins lucrativos, atuantes no "terceiro setor", o que foi proposto a partir
da possibilidade de tais entidades receberem esta qualificao jurdica, em conformidade com um
processo de "publicizao" previsto na Lei n. 9.637/98.
Noutro sentido, o movimento perpetuado junto ao chamado quarto setor se deu
atravs da privatizao de empresas estatais, que passaram para o domnio de entes do mercado.
Aprofundando a anlise sob uma perspectiva global, quando foi considerado, no
PDRAE, que a reforma do Estado tarefa para o conjunto da sociedade, tendo em vista que o
papel do Estado, a partir da reforma, seria to somente o de promover e regular o desenvolvimento
econmico e social, a lgica governamental abria a discusso, junto sociedade, de que os atores
no processo de reforma no se restringem aos setores exclusivos do Estado, ou seja, a
responsabilidade deve passar a ser compartilhada (e note-se que compartilhar diferente de
compartimentalizar) com a sociedade e com o mercado.
Na mesma medida em que o Estado restringe sua atuao direta ao seu aparelho
(ncleo estratgico + atividades exclusivas), cada vez mais a sociedade civil chamada a fazer
"parcerias" com o Estado, tomando para si os outros dois setores e tendo como apoio estatal o
nvel de promoo, regulao e fiscalizao desses. [...]

23
Faz-se necessrio esclarecer aqui que a Administrao Pblica Gerencial trata-se de
um "paradigma" de gesto que apregoa ser capaz de superar (algo bastante questionvel) o
modelo burocrtico segundo os moldes da administrao do setor privado, atravs da mudana
nos mecanismos de controle (dos processos aos resultados) e da focalizao estrita nos ndices de
eficincia e desempenho, entre outros.
Neste sentido, a Emenda Constitucional n. 19, de 04.06.98 eleva condio de
princpio constitucional a eficincia, que passa a fazer parte do caput do art. 37 como um dos
princpios que regem a Administrao Pblica brasileira. Isto ocorre fundamentalmente na medida
que tal Emenda conforma as diretrizes governamentais de implementao do modelo gerencial na
Administrao Pblica, assim como perfaz toda a "Reforma Administrativa" propriamente dita da
Constituio de 88.
Ilustra muito bem tal espectro de discusso a insero no corpo constitucional, em
nvel programtico ainda, da avaliao de desempenho dos servidores pblicos a relativizar o
instituto da estabilidade e a insero do contrato de gesto para o estabelecimento de um controle
de resultados (o cumprimento das metas ser aferido ao final do prazo estipulado e no tanto ao
longo dos processos).
[...]
A reforma do Estado, segundo a concepo neoliberal implcita no PDRAE, pode ser
relativizada de acordo com a abordagem de PRZEWORSKI, segundo a qual, "a complacncia
neoclssica no que diz respeito aos mercados indefensvel: os mercados simplesmente no
alocam eficientemente." J que "mesmo quando os governos s dispem da mesma informao de
que dispe a economia privada, certas intervenes do governo levariam, sem sombra de dvida, a
um aumento do bem-estar. Portanto, o Estado tem um papel positivo a desempenhar". (1998:44,
grifos nossos)
Assim, mais do que isso e sem, a priori, prescindir da atuao estatal direta no
mbito das atividades no-exclusivas, tem-se que "A reforma do Estado deve ser concebida em
termos de mecanismos institucionais pelos quais os governos possam controlar o comportamento
dos agentes econmicos privados, e os cidados possam controlar os governos. A questo quanto a
se um Estado neoliberal ou no superior a um Estado intervencionista no pode ser resolvida
em termos gerais, uma vez que a qualidade da interveno estatal depende de um desenho
institucional especfico. Porm, o Estado neoliberal , pelo menos, um parmetro pelo qual se pode
aferir a qualidade da interveno estatal: como as alocaes do mercado no so eficientes,
desaparelhar o Estado no um objetivo racional de reforma do Estado". (PRZEWORSKI, 1998:
68, grifos nossos)
O Poder Pblico quando presta a atividade administrativa pode faz-lo de 03 maneiras diferentes,
para a garantia do princpio da eficincia.:
a)
FORMA CENTRALIZADA OU ADMINISTRAO CENTRALIZADA: a
prestao feita pelo prprio Estado, ou seja, a ADMINISTRAO DIRETA; a atividade
prestada pelos entes polticos: Unio, Estados, DF e Municpios.
b)
FORMA
DESCENTRALIZADA
OU
ADMINISTRAO
DESCENTRALIZADA: delega a atividade, isto , a prestao que sai do ncleo e deslocada
para outras entidades, que podem receber a atividade: autarquias, fundaes pblicas, empresas
pblicas e sociedades de economia mista, ou seja, os ENTES DA ADMINISTRAO
INDIRETA. Os particulares tambm podem receber a descentralizao. Planos da
descentralizao - Decreto-lei 200/67 prev a possibilidade de descentralizao para outros entes
polticos (esse DL tem srios defeitos).

24
c)
FORMA
DESCONCENTRADA
OU
ADMINISTRAO
DESCONCENTRADA: prestao distribuda dentro do mesmo ncleo central da
Administrao, com o desmembramento em rgos. EXEMPLO: transferncia de uma Secretaria
para outra, ou de um Ministrio para outro. Na CONCENTRAO ( terica, na prtica, no
existe), no h diviso interna, cada uma das pessoas jurdicas resultantes da descentralizao
pode optar por trabalhar de forma concentrada (tudo concentrado na pessoa do presidente) ou
desconcentrada.
DESCENTRALIZAO
Distribuio para outras pessoas:
jurdicas da administrao, particulares ou
entes polticos
Nova pessoa jurdica
No h hierarquia, no relao de poder,
o que existe controle e fiscalizao.
relao de vinculao

DESCONCENTRAO
Distribuir dentro da prpria pessoa
jurdica, ou seja, desmembra em rgos,
com melhora na organizao interna.
Mesma pessoa jurdica
H hierarquia
relao de subordinao

DESCENTRALIZAO pode ser de 02 formas:

a)
DESCENTRALIZAO POR OUTORGA: h transferncia da titularidade e da
execuo do servio; somente pode ser feita por meio de LEI, normalmente, por prazo
indeterminado. A titularidade do servio pblico no pode sair das mos da administrao,
assim, a outorga somente pode ser feita para as pessoas jurdicas da ADMINISTRAO
INDIRETA DE DIREITO PBLICO: AUTARQUIAS e FUNDAES PBLICAS. Note-se
que no se pode fazer outorga para outro tipo de pessoa jurdica.
b)
DESCENTRALIZAO POR DELEGAO: h transferncia somente da
execuo do servio, a administrao mantm a titularidade do servio. Pode ser feita por meio de
LEI ou de CONTRATO. Recebem por lei: empresa pblica e sociedade de economia mista
(CONCESSIONRIAS DE SERVIOS PBLICOS). A delegao por contrato pode-se fazer
por: CONCESSO ou PERMISSO, que feita para os particulares (concessionrias e
permissionrias de servio pblico) (Lei 8987/95 = CONCESSIONRIAS COMUNS e Lei
11079/04 = CONCESSIONRIAS ESPECIAIS e as PPP) (PERMISSIONRIAS DA LEI
8987/95).
Organizao da Administrao a estruturao das entidades e rgos que iro desempenhar as
funes, atravs de agentes pblicos.O fundamento legal o Decreto-Lei 200/67 e a CF/88.
VISO ESTRUTURAL OU ORGNICA
ADMINISTR
AO DIRETA

ADMINISTRA
O INDIRETA
o.

1 SETOR

COLABORAD
ORES
o.

2 SETOR

OUTROS
3o. SETOREsto ao lado
da administrao

25
Autarquias
Agncias
reguladoras e
Conselhos
profissionais (exceto a
OAB que um rgo
sui generis)
ENTE
FEDERATIVO
rgos
Cargos
Funes
Agentes

MERCADO

Organizaes
Sociais

Fundaes
Consrcios
pblicos
(so de direito
pblico e podem ser de
direito privado)
Empresas
pblicas
(direito privado)

Servios
sociais autnomos

Delegatrios,
concessionrios,
permissionrios e
autorizatrios

Sociedades de
economia mista
(direito privado)

Organizaes
da Sociedade civil de
interesse pblico OSCIP
Parcerias
pblico privadas
PPP (tm fins
lucrativos)
Entidades de
apoio

**Art. 6., 1, da Lei 11.107/05: 1o O consrcio pblico com personalidade jurdica de

direito pblico integra a administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados.
constitudo de uma associao pblica.
Sendo assim, os consrcios pblicos com personalidade jurdica de direito privado NO
integram a Adm. Pub.

VISO GERENCIAL
1O. SETOR: entes federativos
2O. SETOR: iniciativa privada
com fins lucrativos
3o. SETOR: iniciativa privada
SEM fins lucrativos
1O. SETOR
FAZENDA PBLICA: seriam somente as pessoas jurdicas de direito pblico. Garantia de
prerrogativas:
a)
Federal;
b)
c)

JUZO PRIVATIVO: as empresas pblicas federais tm a prerrogativa da Justia

PRAZOS DILATADOS EM JUZO: (artigo 188, CPC) - h excees;
DUPLO GRAU DE JURISDIO: (artigo 475, CPC) - h excees;

26
d)
PROCESSO ESPECIAL DE EXECUO: (contra a Fazenda: precatrios ou RPV)
(da Fazenda: Execuo fiscal);
e)
PRESCRIO QUINQUENAL: (Decreto 20.910/32);
f)
DISPENSA DE CUSTAS EM ANTECIPAO (preparo e emolumentos) - na
sucumbncia deve pagar;
g)
RESTRIES ANTECIPAO DE TUTELA;
h)
BENS PBLICOS: so impenhorveis, imprescritveis, inorerveis;
i)
IMUNIDADE TRIBUTRIA RECPROCA**: (artigo 150, IV, CF);
**IMUNIDADE PARA AS EMPRESAS PBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA
MISTA: Em regra, no fazem jus imunidade tributria recproca, de acordo com o art. 150 e art. 173, II
e 2. Todavia, o STF j pacificou o entendimento de que a imunidade recproca dos entes polticos
extensiva empresa pblica prestadora de servio pblico (RE 354.897/RS, Rel. Min. Carlos
Velloso), no sentido de que as empresas pblicas e sociedades de economia mista prestadoras de
servio pblico de prestao obrigatria e exclusiva do Estado so abrangidas pela imunidade
tributria recproca prevista no art. 150, VI, a, da Constituio Federal (AC-QO 1851, ELLEN
GRACIE, STF). A jurisprudncia do STF extensa no tocante a portos, cartrios, servio postal (ECT),
servios de gua e esgoto etc.
ADMINISTRAO INDIRETA:
A ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA est permeada pela ideia de descentralizao
(quando o poder pblico destaca um servio pblico que lhe prprio para transferi-lo a outra entidade
com personalidade jurdica prpria). Entretanto, por vezes, o Estado sai do seu campo de atuao e invade
a esfera privada, atuando em atividade reservada essencialmente iniciativa privada, trata-se de atividade
de INTERVENO, compreendendo:
a) INTERVENO INDIRETA (regulamentao e fiscalizao da atividade econmica de
natureza privada) e
b)INTERVENO DIRETA (atuao direta no domnio econmico, por meio de empresas) pode exerc-la em regime de monoplio ou em regime de competio com a iniciativa privada, conforme
determine o interesse pblico ou as razes de segurana.
Sendo assim, as empresas que exercem atividade econmica (EMPRESA PBLICA e
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA) no poderiam ser consideradas como entidades da
ADMINISTRAO INDIRETA, uma vez que essa atividade NO pertence ao Estado. Entretanto, o
legislador (DL 200/67) as incluiu nesse rol, fazendo com que se conclua o sentido dado
ADMINISTRAO PBLICA foi como SUJEITO (sentido subjetivo) e no como ATIVIDADE (sentido
objetivo).
Desta forma, a ADMINISTRAO INDIRETA significa o conjunto de pessoas jurdicas, de
direito pblico ou privado, para o desempenho de atividades assumidas pelo Estado, como servios
pblicos ou a ttulo de interveno do domnio econmico.
Compem a ADMINISTRAO PBLICA INDIRETA:
1) FUNDAES PBLICAS: caracterizem-se por ser um patrimnio, total ou parcialmente
pblico, a que a lei atribui personalidade jurdica de direito pblico ou privado, para consecuo de fins
pblicos. So criadas e institudas pela Administrao Pblica destinadas, essencialmente, realizao
de atividades NO lucrativas e de interesse dos administrados, sujeitas ao controle positivo do
Estado e impossibilitadas de se extinguir pela sua prpria vontade. Visa a desenvolver atividades que

27
no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico. Adquirem personalidade jurdica com a
inscrio de escritura pblica de sua constituio no Registro Civil de Pessoas Jurdicas.
2) AUTARQUIAS so pessoas jurdicas de direito pblico, so CRIADAS por lei, est submetida
ao regime de direito pblico:
LICITAO
CONCURSO PBLICO
PRERROGATIVAS PROCESSUAIS
3) FUNDAES institudas pelo poder pblico so pessoas jurdicas de direito pblico (embora
existam fundaes de direito privado). As fundaes so AUTORIZADAS por lei, ou seja, a lei autoriza a
criao da fundao, tambm esto submetidas ao regime de direito pblico:
LICITAO
CONCURSO PBLICO
PRERROGATIVAS PROCESSUAIS
4) SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA: entidade dotada de personalidade jurdica de direito
privado. Criada por lei, sob a forma de SA, para a explorao de atividade econmica. Suas aes com
direito a voto pertenam, em sua maioria, ao Poder Pblico. Desempenham atividade de NATUREZA
ECONMICA, a ttulo de interveno no domnio econmico ou como servio pblico assumido em
regime de monoplio. As entidades de direito privado e prestadoras de servios pblicos tero seus bens
imprescindveis continuidade do servio pblico considerados com de USO ESPECIAL e nessa
condio NO podem ser onerados ou alienados livremente, enquanto afetados pela finalidade.
5) EMPRESAS PBLICAS so pessoas jurdicas de direito privado, com capital inteiramente
pblico e organizao sob qualquer das formas admitidas em direito. So denominadas de EMPRESAS
ESTATAIS juntamente com as SEM, so pessoas jurdicas administrativas submetidas ao regime de
direito privado, mas de forma hbrida:
LICITAO a CF diz que elas podem ter dois objetivos: a) prestam servios pblicos e
b) exploram atividade econmica. A doutrina no pacfica nesse assunto, mas, atualmente, tem
prevalecido o entendimento de que se for PRESTADORA DE SERVIOS PBLICOS
obrigatria a licitao. Se exploram atividade econmica, vai depender: se o objeto estiver
relacionado com a atividade fim, DISPENSA-SE a licitao; se o objeto estiver relacionado com a
atividade meio, IMPRESCINDVEL a licitao.
CONCURSO PBLICO
PRERROGATIVAS PROCESSUAIS
EMPRESAS PBLICAS
SOCIEDADES DE ECONOMIA
MISTA
Capital misto (parte da iniciativa
Capital pblico
privada e parte pblica)
Pode ser constituda sob qualquer
Somente pode ser constituda sob a
forma societria
forma de SA
Competncia da justia estadual ou
Competncia sempre da JUSTIA
federal de acordo com a natureza jurdica da
ESTADUAL
empresa pblica
REGIME COMUM entre as pessoas jurdicas pblicas e privadas INSTITUDAS PELO ESTADO:
1)
Personalidade jurdica prpria, com seu prprio patrimnio e receita, demonstrando
sua capacidade de auto-administrao;

28
2)
Sua criao sempre feita por lei (na verdade, a autarquia criada por lei. Por outro
lado, lei autoriza a criao de empresa pblica, sociedade de economia mista e fundao EC1998).
3)
Sua finalidade essencial NO o lucro e sim a consecuo do interesse pblico;
4)
No tem liberdade de fixao ou de modificao de seus prprios fins, o que s
pode ser determinado por lei;
5)
No pode se extinguir pela sua prpria vontade, somente por lei.
6)
A todas se aplica o controle positivo do Estado.
ATENO!!! Veja algumas afirmaes da ESAF: RESPOSTA SIM!!! possvel, na esfera
federal, uma empresa pblica ser organizada sob a forma de sociedade annima, sendo a Unio
Federal a sua nica acionista. (AFRF/2005/ESAF)
IMPORTANTE: EMPRESAS ESTATAIS NO ESTO SUJEITAS FALNCIA: a lio
de FBIO ULHOA COELHO ao interpretar o art. 2., da Nova Lei de Falncias (Lei 11.101/05): A
Lei prev, no art. 2., a excluso completa e absoluta dessas sociedades. Em relao s hipteses
albergadas no inciso I, isso verdade desde logo. A sociedade de economia mista e a empresa pblica
no esto em nenhuma hiptese sujeitas falncia, nem podem pleitear a recuperao judicial.
AGNCIAS REGULADORAS so autarquias em regime especial, que so criadas para
finalidade especial,com funo bsica de controle e fiscalizao, adequadas ao regime de desestatizao
(CARVALHO F.), possuindo algumas caractersticas que as diferenciam das autarquias acima:

Mandato fixo para o presidente da agncia reguladora;

O presidente ter que cumprir uma QUARENTENA, at por 12 meses, depois

que sair do cargo no poder trabalhar em nenhuma concessionria que tenha fiscalizado.
A essas autarquias reguladoras foi atribuda a funo principal de controlar, em toda a sua
extenso, a prestao de servios pblicos e o exerccio de atividades econmicas, bem como a prpria
atuao das pessoas privadas q eu passaram a execut-los, inclusive impondo sua adequao aos fins
colimados pelo Governo e s estratgias econmicas e administrativas que inspiram o processo de
desestatizao. (CARVALHO F.)
AGNCIA EXECUTIVA para a execuo efetiva de certas atividades tpicas de Estado
natureza de autarquias, que celebram um contrato de gesto com quem o tenha criado, no qual se
comprometem em atingir determinadas metas, sendo a base da sua atuao a operacionalidade
implementao da atividade descentralizada. Ex.: INMETRO e Agencia de Inteligencia. (CARVALHO
F.).
VANTAGENS DO MODELO
AG.EXEC.
Evidencia a adeso aos modernos
modelos de gesto.
Prioriza a aplicao das flexibilidades
das normas de gesto da APF4.

APF Administrao Pblica Federal.

JUSTIFICATIVA
O ttulo de AE indica que a entidade assumiu
nova configurao organizacional e gerencial,
caracterizada por transparncia, eficincia e
resultados.
As facilidades de gesto a serem concebidas
para a APF tero as AEs como piloto, uma vez que
demonstram maior aptido para os compromissos
que as flexibilidades requerero.

29
Organiza e focaliza os esforos de
melhoria empreendidos pelas equipes.

Habilita a reivindicar vantagens

adicionais na regulamentao de sua gesto.

Confere poder de negociao junto

aos rgos responsveis pelas reas de
oramento, finanas e de controle da APF

As equipes da entidade tero um roteiro claro

de aes para aperfeioar o desempenho da
entidade, uma vez que o modelo AE supe a
utilizao de prticas e instrumentais consagrados
por organizaes de vanguarda.
A condio de AE, vista das credenciais
trazidas por suas prticas (contrato de gesto,
resultados,
transparncia),
constitui-se
em
argumento perante os rgos normatizadores e
controladores.
As AEs, mediante a demonstrao de
resultados e desempenho, adquirem trunfos de
convencimento na partilha oramentria.

Parte da doutrina diz que as FUNDAES PBLICAS so AUTARQUIAS FUNDACIONAIS ou

AUTARQUIA CORPORATIVA, caiu em prova de juiz colocando as fundaes pblicas como uma
espcie de autarquia.
2 SETOR: MERCADOR: iniciativa privada com fins lucrativos
EMPRESAS CONCESSIONRIAS E PERMISSIONRIAS DE SERVIOS PBLICOS:
pessoas jurdicas de Direito Privado que prestam atividades econmicas (pblicas ou privadas), por meio
de contrato de permisso ou concesso, depois de previa licitao, tendo o direito de exerccio da
atividade, cujo titular continua sendo o Estado.
ATENO: P/ a maioria da doutrina as empresas concessionrias e permissionrias de
servio pblico (descentralizao por delegao ou colaborao) NO compem a adm. pub.
indireta. Contra: MSZP.
3 SETOR
ARTIGO: lida Graziane Pinto
[...]
, pois, no envolvimento da sociedade civil que se encontra justamente uma das propostas
mais audaciosas quanto reestruturao do Estado. Seno vejamos o exemplo dos processos de
publicizao e de criao de organizaes sociais. Tais processos, interdependentes entre si,
representam o direcionamento prtico da sada da interveno direta estatal do setor de servios
no exclusivos, tambm chamado de terceiro setor, de maneira a transferir para a sociedade
organizada (a saber, organizaes pblicas no-estatais e privadas sem fins lucrativos) a prestao
de servios como sade, educao, produo cientfica e tecnolgica, proteo ao meio ambiente e
produo cultural.
[...] no se trata nem dos entes federativos nem das pessoas que executam a administrao indireta
e descentralizada daqueles, mas simplesmente compem um tertium genus, ou seja, uma agrupamento de
entidades responsveis pelo desenvolvimento de novas formas de prestao dos servios pblicos
(CARVALHO F.).

30

A publicizao do terceiro setor (as organizaes sociais e as OSCIPS).

5.3. ORGANIZAES SOCIAIS
5.3.1 Conceito: So pessoas jurdicas de direito privado. Servem para prestao de servios
pblicos no-exclusivos do Estado atividades de carter social - que esto elencados na lei de sua
instituio (pesquisa, sade, ensino e outros), em parceria com o Poder Pblico. A Lei 9.637/98
FEDERAL, apenas para servios pblicos da Unio.
Seu fundamento Legal: Lei 9.637/98, que a sua lei de instituio. A absoro de tais atividades
pelas PJDPrivado implicar, naturalmente, na extino dos rgos e pessoas da Administrao, com a
descentralizao do servio para a execuo sob regime de parceria. o cumprimento de mais uma etapa
do processo de desestatizao, pelo qual o Estado se afasta do desempenho direto da atividade, ou, se se
preferir, da prestao direta de alguns servios pblicos, mesmo no econmicos, delegando-a a pessoas
de direito privado no integrantes da Administrao Pblica. (CARVALHO F.)
Segundo MSZP, prestam servio pblico de natureza social.
5.3.2 Vnculo jurdico: formalizado por meio de CONTRATO DE GESTO a incumbncia da
execuo de servios pblicos, em regime de parceria como Poder Pblico, para as OS. Possui natureza
de convenio, e no de contrato.
Recebem o dinheiro que vem do contrato celebrado com o poder pblico.
5.3.3 REQUISITOS:
1)
Devem ter personalidade jurdica de direito privado;
2)
No podem ter fins lucrativos;
3)
Proibio de distribuio de bens ou parcelas do seu patrimnio;
4)
Publicao anual no DOU do seu relatrio financeiro;
5)
Devem destinar-se ao ensino, cultura, sade, pesquisa cientifica, ao
desenvolvimento tecnolgico e preservao do meio ambiente (art. 1).
5.3.4 Caractersticas: OS uma qualificao, que resulta de critrio discricionrio do Ministrio
competente para supervisionar ou regular a rea de atividade correspondente ao objeto social so
declaradas de interesse social e utilidade pblica podem receber recursos oramentrios e usar bens
pblicos para a consecuo de seus objetos por permisso de uso admitida a cesso especial de
servidor pblico, com nus para o governo. (CARVALHO F.)
Algumas ONGs so OS, somente sero OS se celebrarem contrato de gesto.
A OS pode sofrer desqualificao, quando descumprir as disposies do contrato de gesto,
mediante prvio processo administrativo, com a reverso dos bens usados sob permisso e a devoluo
dos recursos alocados, sem prejuzo de outras sanes cabveis.

31
**CONSELHO DE ADMINISTRAO: a OS deve possuir um CA, em cuja composio haja
representantes do Poder Pblico e de entidades da Sociedade Civil e membros eleitos dentre associados
de associao civil e outros eleitos que tenham notria capacidade profissional e reconhecida idoneidade
moral, de acordo com a lei reguladora. (CARVALHO F.)
5.3.5. Licitao: Como recebe dinheiro pblico, est submetida ao controle do tribunal de contas.
Entretanto, no esto submetidas s regras de licitao (artigo 24, XXIV, Lei 8.666), por dispensa
expressa da lei. OBS: o art. 17, lei 9637/98 prev que nas contrataes de obras ou servios, com
terceiros, a OS dever obedecer regulamento que ela estabelecer, sempre que a contratao envolver
dinheiro pblico. evidente que a doutrina critica firmemente a lei. H divergncia.
Foi editado o Decreto 5.504/2005 que, no seu art. 1, e 1 e 5, passou a prever que, quando a
organizao social a entidade contratante, e o contrato, relativo a obras, compras, servios e alienaes,
envolver recursos ou bens repassados a ela pela Unio, previstos no contrato de gesto, dever ser
realizada, pela organizao social, licitao pblica prvia, de acordo com o estabelecido na legislao
federal pertinente (isto , com observncia da Lei 8.666/1993 e da Lei 10.520/2002, esta ltima a lei geral
do "prego").
O STF iniciou o julgamento da ADI 1923, contra a Lei n. 9.637-98, sendo que o Min. Ayres
Britto, relator, julgou parcialmente procedente o pedido [...]Assinalou que o contrato de gesto
firmado com tais entidades consistiria, em linhas gerais, em convnio, caracterizado por interesses
recprocos e convergentes. Portanto, em princpio, considerou desnecessria a realizao de processo
licitatrio para a sua celebrao e, em conseqncia, constitucional o inciso XXIV do art. 24 da Lei
8.666/93. Entretanto, o relator ressalvou que isso: a) no afastaria o dever de abertura de processo
administrativo que demonstrasse, objetivamente, em que o regime da parceria com a iniciativa
privada se revelaria como de superior qualidade frente atuao isolada ou solitria do prprio
Estado enquanto titular da atividade em questo; b) no liberaria a Administrao da rigorosa
observncia dos princpios constitucionais da publicidade, da moralidade, da impessoalidade, da
eficincia e da garantia de um processo objetivo e pblico para a qualificao das entidades como
organizaes sociais e sua especfica habilitao para determinado contrato de gesto; c) no
prescindiria de motivao administrativa quanto seleo de uma determinada pessoa privada, se
houver outra com idntica pretenso de emparceiramento com o Poder Pblico; d) no dispensaria
os mecanismos de controle interno e externo sobre o servio ou atividade em regime de parceria
com a iniciativa privada. Salientou, em suma, que se deveria proceder a um chamamento pblico,
com regras objetivas, a fim de se convocar, dentre as organizaes sociais com atuao na rea,
aquela com maior aptido para realizar a atividade pretendida. O julgamento est suspenso por
pedido de vista.
Texto Marcelo Alexandrino acerca do tema:
24/04/2006 - Terceiro Setor - As Organizaes Sociais
[...]
Utilizemos, portanto, um conceito restrito de terceiro setor. Por esse conceito restrito, consideraremos
terceiro setor unicamente as pessoas jurdicas privadas sem fins lucrativos que exeram atividades de
interesse coletivo, com fomento do Estado. Se for entidade formalmente integrante da Administrao
Pblica, no terceiro setor. Se a entidades tiver fim de lucro, no terceiro setor. Se no receber
fomento do Estado, no terceiro setor. Por fim, as atividades de interesse coletivo a que me referi na
definio equivalem quelas que, no estudo dos servios pblicos, a corrente essencialista denomina
servios de utilidade pblica, que, embora teis, no so imprescindveis existncia da sociedade,

32
diferenciando-os dos servios pblicos propriamente ditos, que seriam os indispensveis, de prestao
obrigatria
pelo
Estado.
importante perceber que as entidades integrantes do terceiro setor no exercem suas atividades sob
delegao do Poder Pblico, ou seja, no so concessionrias ou permissionrias de servios pblicos.
Assim, as atividades que elas desenvolvem no so exercidas sob regime de direito pblico (como
acontece com os servios prestados por delegao), mas sob regime de direito privado, com interferncia
do Direito Pblico basicamente no que respeita aos controles atinentes ao emprego de recursos pblicos
recebidos
a
ttulo
de
fomento.
Mesmo adotando esse conceito restrito de terceiro setor, observa-se divergncia entre os principais
administrativistas quanto a seus entes integrantes. Na minha modesta opinio, h um razovel consenso
pelo menos quanto a trs espcies de entidades: os servios sociais autnomos, as organizaes sociais
(OS)
e
as
organizaes
da
sociedade
civil
de
interesse
pblico
(OSCIP).
Dessas trs entidades, o que caracteriza as organizaes sociais, ou melhor, a principal diretriz ideolgica
seguida no desenho delas foi a de extino e substituio de entidades formalmente integrantes da
Administrao Pblica. Explicando melhor: as organizaes sociais foram especificamente delineadas
para substituir entidades da Administrao Pblica que desenvolvam atividades consideradas no
exclusivas de Estado, levando o exerccio dessas atividade para fora do mbito da Administrao, a
fim de implementar o projeto de reduo do tamanho do Estado, tambm conhecido, s vezes
pejorativamente, como doutrina do Estado mnimo, um dos pilares do denominado, tambm em geral
pejorativamente, neoliberalismo.
[...]
Entretanto, esses estudiosos, meio a contragosto, reconhecem que h atividades que obrigatoriamente tm
que ser realizadas pelo Estado (aquelas sem as quais a existncia do Estado nem mesmo se justificaria). A
Administrao Pblica deve dedicar-se unicamente a essas atividades, geralmente chamadas exclusivas
de Estado, como defesa nacional, prestao jurisdicional, regulao econmica, fiscalizao tributria,
sanitria, florestal etc.
Frisam, todavia, que, mesmo nesses casos em que se reconhece a inevitabilidade da existncia de uma
Administrao Pblica formal, a atuao desta deve ser o mais parecida possvel com a existente nas
empresas privadas. Da o conceito de administrao gerencial, em contraposio tradicional
administrao burocrtica. Na administrao gerencial, a nfase est no princpio da eficincia (na
"administrao burocrtica" est no princpio da legalidade), em razo do qual privilegiam-se os
resultados, vale dizer, deslocam-se os controles das atividades-meio (considerados controles burocrticos)
para o controle do atingimento de fins prestabelecidos (como acontece na celebrao dos chamados
contratos de gesto previstos no art. 37, 8, da Constituio).
[...]
Alguns administrativistas, como a prof. Maria Sylvia Di Pietro vislumbram nisso uma espcie de
tentativa de fraude Constituio. Isso porque as organizaes sociais representariam uma maneira
de exercer as mesmas atividades pblicas, com uso do mesmo patrimnio pblico (as OS podem receber
permisso gratuita do uso de bens pblicos, que, obviamente, sero os mesmos bens que antes
pertenciam entidade da Administrao extinta e substituda pela OS), dos mesmos recursos pblicos (as
OS tm recursos previstos em rubricas oramentrias prprias, da mesma forma que antes tinha a
entidade da Administrao extinta e substituda pela OS), dos mesmos agentes pblicos (s OS podem ser
cedidos servidores pblicos, com nus para a origem), enfim, seria a mesma atividade, desempenhada
com a mesma estrutura, com os mesmos recursos pblicos s que, agora, sem que a entidade que a
exerce integre a Administrao Pblica (estando, por isso, sujeita a controles muito menos rgidos).
[...]

33
Conceito e Pressupostos para Qualificao como OS
O art. 1 da Lei 9.637/1998 estatui que o Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino,
pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente,
cultura e sade.
Maria Sylvia Di Pietro conceitua organizaes sociais como pessoas jurdicas de direito privado, sem
fins lucrativos, institudas por iniciativa de particulares, para desempenhar servios sociais no exclusivos
do Estado, com incentivo e fiscalizao pelo Poder Pblico, mediante vnculo jurdico institudo por meio
de contrato de gesto.
Para uma entidade ser qualificada como organizao social ela no precisa ter existncia prvia, ou
seja, ela pode ter sido, desde o incio, criada para ser uma organizao social.
Em qualquer caso, existisse antes ou no, para uma entidade ser qualificada como organizao social ela
precisa celebrar com o Poder Pblico um contrato de gesto. Este o instrumento que viabiliza a
obteno do fomento. no contrato de gesto que estaro estabelecidos os fins a serem atingidos pelas
OS, as metas relativas aos resultados a serem atingidos e os prazos para tanto, os critrios de avaliao de
desempenho, os limites de remunerao do pessoal etc. nele, tambm, que estar especificado o que a
OS receber em contrapartida a ttulo de fomento.
So quatro, portanto, os pressupostos a serem cumpridos pelas pessoas qualificadas como organizaes
sociais:
1) devem ter personalidade jurdica de direito privado (mais do que isso, devem ser pessoas privadas,
no integrantes da Administrao Pblica em sentido formal);
2) no podem ter finalidade lucrativa;
3) devem atuar nas atividades de ensino, cultura, sade, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico
e preservao do meio ambiente;
4) devem celebrar contrato de gesto com o Poder Pblico.
A atribuio do ttulo de OS a uma entidade ato discricionrio, pois a Lei 9.637/1998,
expressamente, em seu art. 2, inciso II, exige que haja aprovao, quanto convenincia e oportunidade
de sua qualificao como organizao social, do Ministro ou titular de rgo supervisor ou regulador
da rea de atividade correspondente ao seu objeto social e do Ministro de Estado da Administrao
Federal e Reforma do Estado (a referncia ao MARE foi prejudicada, pois esse ministrio foi extinto
em 1999 e incorporadas as suas competncias ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
MPOG; eu no sei se necessria aprovao do MPOG quanto convenincia e oportunidade de
qualificar entidades como OS, ou se basta a do ministrio supervisor da rea em que atue a OS).
[...]
O contrato de gesto firmado pelas OS
A Lei 9.637/1998, no art. 5, define como contrato de gesto o instrumento firmado entre o Poder
Pblico e a entidade qualificada como organizao social, com vistas formao de parceria entre
as partes para fomento e execuo de atividades relativas s reas de ensino, pesquisa cientfica,
desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade.
O contrato de gesto, elaborado de comum acordo entre o rgo ou entidade supervisora e a organizao
social, discriminar as obrigaes do Poder Pblico e da organizao social.
[...] Na elaborao do

34
contrato de gesto, devem ser observados os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, economicidade e, tambm, os seguintes preceitos (art. 7) [...].
Os instrumentos de Fomento Previstos na Lei das OS
[...] s organizaes sociais podero ser destinados recursos oramentrios e bens pblicos necessrios
ao cumprimento do contrato de gesto. Tais bens sero destinados s organizaes sociais, dispensada
licitao, mediante permisso de uso, consoante clusula expressa do contrato de gesto.
facultada, tambm, ao Poder Executivo, a cesso especial de servidor para as organizaes sociais,
com nus para o rgo de origem do servidor cedido. Nessa hiptese, o governo ceder servidor seu para
trabalhar nas organizaes sociais, assumindo o nus do pagamento de sua remunerao.
Vale registrar que a Lei 9.648/1998 acrescentou o inciso XXIV ao art. 24 da Lei 8.666/1993, artigo este
que enumera as hipteses de licitao dispensvel, possibilitando a dispensa de licitao na celebrao
de contratos de prestao de servios com as organizaes sociais, qualificadas no mbito das
respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gesto.
[...]Vejam que, pelo modelo originalmente desenhado, a organizao social ficava no melhor dos
mundos: como no entidade integrante da Administrao Pblica, quando ela fosse contratar, isto ,
quando fosse a contratante de obras e servios, ou realizasse alienaes, no estaria sujeita Lei
8.666/1993. E quando fosse a contratada, isto , quando a Administrao Pblica fosse a tomadora dos
servios prestados pela OS tambm no haveria licitao, mas sim contratao direta, desde que o servio
contratado estivesse previsto como incumbncia da OS no contrato de gesto por ela celebrado com o
Poder Pblico.
[...] Esse quadro, todavia, mudou significativamente ( interessante que a mudana substancial operou-se
por meio de decreto, no de uma outra lei). Ocorreu que foi editado o Decreto 5.504/2005 que, no seu
art. 1, e 1 e 5, passou a prever que, quando a organizao social a entidade contratante, e o
contrato, relativo a obras, compras, servios e alienaes, envolver recursos ou bens repassados a ela
pela Unio, previstos no contrato de gesto, dever ser realizada, pela organizao social, licitao
pblica prvia, de acordo com o estabelecido na legislao federal pertinente (isto , com observncia da
Lei 8.666/1993 e da Lei 10.520/2002, esta ltima a lei geral do "prego"). Caso se trate de aquisio de
bens e servios comuns, ser obrigatrio o emprego da modalidade prego, preferencialmente o prego
eletrnico.
[...]
Fiscalizao da Execuo do Contrato de Gesto
A execuo do contrato de gesto celebrado por organizao social ser fiscalizada pelo rgo ou
entidade supervisora da rea de atuao correspondente atividade fomentada. A entidade
qualificada apresentar ao rgo ou entidade do Poder Pblico supervisora signatria do contrato, ao
trmino de cada exerccio ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse pblico, relatrio
pertinente execuo do contrato de gesto, contendo comparativo especfico das metas propostas com
os resultados alcanados, acompanhado da prestao de contas correspondente ao exerccio
financeiro.
[...]A comisso deve encaminhar autoridade supervisora relatrio conclusivo sobre a avaliao
procedida.

35
Os responsveis pela fiscalizao da execuo do contrato de gesto, ao tomarem conhecimento de
qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilizao de recursos ou bens de origem pblica por
organizao social, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de
responsabilidade solidria.
[...]

5.4 ORGANIZAES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PBLICO

5.4.1 Conceito: Qualificao jurdica concedida a algumas pessoas jurdicas de direito
privado, em virtude de aes que podem desenvolver em regim de parceria com o Poder Pblico
GESTAO POR COLABORAO (Carvalho F.).Fundamento Legal Lei Federal 9790/99, que
estabelece a lista dos servios que podem ser prestados.
**Assim como a OS, no nova categoria de PJ, mas apenas qualificao jurdica. O
requerimento formulado ao Ministrio da Justia.
Requisitos: (1) personalidade de direito privado;
(2) no pode ter fins lucrativos.
Objetivos:
Art. 3o A qualificao instituda por esta Lei, observado em qualquer caso, o princpio da
universalizao dos servios, no respectivo mbito de atuao das Organizaes, somente ser
conferida s pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham
pelo menos uma das seguintes finalidades:
I - promoo da assistncia social;
II - promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico;
III - promoo gratuita da educao, observando-se a forma complementar de
participao das organizaes de que trata esta Lei;
IV - promoo gratuita da sade, observando-se a forma complementar de participao
das organizaes de que trata esta Lei;
V - promoo da segurana alimentar e nutricional;
VI - defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do
desenvolvimento sustentvel;
VII - promoo do voluntariado;
VIII - promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza;
IX - experimentao, no lucrativa, de novos modelos scio-produtivos e de sistemas
alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito;
X - promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria
jurdica gratuita de interesse suplementar;
XI - promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e
de outros valores universais;
XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo e
divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos que digam respeito s
atividades mencionadas neste artigo.
Pargrafo nico. Para os fins deste artigo, a dedicao s atividades nele previstas
configura-se mediante a execuo direta de projetos, programas, planos de aes correlatas, por
meio da doao de recursos fsicos, humanos e financeiros, ou ainda pela prestao de servios

36
intermedirios de apoio a outras organizaes sem fins lucrativos e a rgos do setor pblico que
atuem em reas afins.
***No podem se qualificar como OSCIP:
I - as sociedades comerciais;
II - os sindicatos, as associaes de classe ou de representao de categoria profissional;
III - as instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos, cultos, prticas e
vises devocionais e confessionais;
IV - as organizaes partidrias e assemelhadas, inclusive suas fundaes;
V - as entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou servios a um crculo
restrito de associados ou scios;
VI - as entidades e empresas que comercializam planos de sade e assemelhados;
VII - as instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas mantenedoras;
VIII - as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas mantenedoras;
IX - as organizaes sociais;
X - as cooperativas;
XI - as fundaes pblicas;
XII - as fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado criadas por rgo
pblico ou por fundaes pblicas;
XIII - as organizaes creditcias que tenham quaisquer tipo de vinculao com o sistema
financeiro nacional a que se refere o art. 192 da Constituio Federal.
*MSZP: OSCIP NO PRESTA SERVIO PBLICO: A grande diferena est em que a OS
recebe ou pode receber delegao para a gesto de servio pblico, enquanto a OSCIP exerce
atividade de natureza privada, com a ajuda do Estado. No caso da OSCIP, o objetivo semelhante
ao que j inspirou anteriormente a outorga do ttulo de utilidade pblica.
5.4.2 Vnculo jurdico: TERMO DE PARCERIA que tem natureza contratual (MARAL
JUSTEN FILHO) [o professor CARVALHO F. entende que um convenio administrativo], por
meio do qual recebe recursos financeiros. A pessoa jurdica presta um servio e em troca recebe
dinheiro. O termo de parceria para cumprimento de um PLANO DE MODERNIZAO (necessidade
temporria).
No recebem dotao oramentria, bens ou servidores pblicos. O dinheiro que recebe feito por
depsito bancrio.
5.4.3 Crtica: O rgo pblico algumas vezes no est precisando de plano de modernizao, mas
somente de contratao de outros servidores. Mas fazer concurso d muito trabalho, ento a
administrao ao invs de fazer concurso, acaba elaborando um falso plano de modernizao com o
conseqente termo de parceria. Entretanto, na verdade, o intuito burlar ou fraudar a exigncia de
concurso pblico. E o poder pblico no se responsabiliza pelos trabalhadores, por enquanto a Justia do
Trabalho no est se preocupando com o assunto.
QUADRO COMPARATIVO
OSCIP
X
OS
1.
o objetivo muito
1.
o objetivo restrito s
amplo,
abrangendo
at
hipteses previstas taxativamente na
benemerncia social;
lei;

37
2.
no h traspasse de
servidores pblicos;
3.
a
atribuio
do
qualificativo de oscip ato
vinculado;
4.
vnculo com o Estado
por meio do termo de parceria;
5.
atua ao lado do
Estado, realmente cooperando com
este;
6.
exerce atividade de
natureza privada.

2.
o quadro diretivo
composto por agentes pblicos;
3.
a
atribuio
do
qualificativo
de
os

ato
discricionrio;
4.
vnculo com Estado por
meio do contrato de gesto;
5.
tende a absorver a
atividade pblica.
6.
presta servio pblico
de natureza social.

Texto Marcelo Alexandrino acerca do tema:

08/06/2006 - Terceiro Setor - As Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
[...]A figura das OSCIP foi instituda pela Lei 9.790/1999. Da mesma forma que acontece com as
organizaes sociais (OS), ser uma OSCIP significa, to-somente, ser uma pessoa jurdica privada que
recebeu uma qualificao especial do poder pblico. No se trata da criao de uma nova categoria de
pessoa jurdica, mas sim da possibilidade de que pessoas jurdicas de direito privado, no integrantes da
Administrao Pblica, venham a ser qualificadas como organizaes da sociedade civil de interesse
pblico, desde que atendidos certos requisitos legais.
Evidentemente, como estamos falando de terceiro setor, essa qualificao ser dada a entidades que se
dediquem a atividades de interesse coletivo, mas que no sejam exclusivas de Estado, e que pretendam
receber
alguma
espcie
de
fomento
do
poder
pblico.
A Prof. Maria Sylvia Di Pietro conceitua as organizaes da sociedade civil de interesse pblico como
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, institudas por iniciativa de particulares, para
desempenhar servios sociais no exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalizao pelo Poder Pblico,
mediante
vnculo
jurdico
institudo
por
meio
de
termo
de
parceria.
[...] A nica diferena que constatamos entre as definies que para as OS o instrumento que
possibilita o fomento o denominado contrato de gesto e para as OSCIP o vnculo que permite o
recebimento de incentivos pblicos formalizado mediante a celebrao de um termo de parceria
(essa , sem nenhuma dvida, a mais importante diferena entre as OS e as OSCIP, para concursos
pblicos).
A Lei 9.790/1999 preocupou-se em definir, para o fim de qualificao como organizao da sociedade
civil de interesse pblico, o que seria a entidade sem fins lucrativos (no existe essa definio para as
OS). Somente considerada entidade sem fins lucrativos, para efeito de qualificao como OSCIP, aquela
que no distribui, entre os seus scios ou associados, conselheiros, diretores, empregados ou
doadores, eventuais excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, bonificaes,
participaes ou parcelas do seu patrimnio, auferidos mediante o exerccio de suas atividades, e
que os aplica integralmente na consecuo do respectivo objeto social.
Outra caracterstica das OSCIP que no existe para as OS que a lei estabeleceu uma lista de entidades
que, em razo de sua forma jurdica ou de sua atividade, no podem ser OSCIP. [...]

38

Quando estudamos as OS, vimos que a lei que disciplinou a criao dessas entidades (Lei 9.637/1998)
limitou seu campo possvel de atuao a umas poucas atividades (ensino, cultura, sade, pesquisa
cientfica, desenvolvimento tecnolgico e preservao do meio ambiente). J no caso das OSCIP, a lista
de reas em que elas podem atuar muitssimo mais extensa [...]
Este um ponto interessante: a qualificao de uma entidade como OS tratada, pela Lei 9.637/1998,
como um ato discricionrio; j a qualificao de uma entidade como OSCIP descrita, pela Lei
9.790/1999,
como
um
ato
vinculado.
Outra diferena interessante, e at mesmo curiosa, que a qualificao como OS depende de ato do
ministrio relacionado rea de atuao da OS (por exemplo, se for uma OS que atue na rea de sade, a
qualificao deve ser dada pelo Ministrio da Sade), o que parece bastante lgico. J no caso das OSCIP,
est prevista, sempre, essa qualificao pelo Ministrio da Justia, fato cuja lgica (se houver), para
minha
modesta
percepo,

bastante
difcil
de
ser
encontrada!
Formalizao da parceria
O vnculo entre o Poder Pblico e as organizaes da sociedade civil de interesse pblico estabelecido
mediante a celebrao de TERMO DE PARCERIA, no qual devero estar previstos, de modo
detalhado, os direitos e as obrigaes dos pactuantes, tais como o objeto do ajuste, as metas a serem
alcanadas, os prazos de execuo, os critrios de avaliao de desempenho, a previso de receitas e
despesas, a obrigatoriedade de apresentao de relatrio anual, acompanhado da prestao de
contas etc.
Nos contratos - em que a OSCIP seja contratante - relativos a obras, compras, servios e alienaes, que
envolvam recursos ou bens repassados OSCIP pela Unio, previstos no termo de parceria, dever ser
realizada, pela OSCIP, licitao pblica prvia, de acordo com o estabelecido na legislao federal
pertinente. Caso se trate de aquisio de bens e servios comuns, ser obrigatrio o emprego da
modalidade prego, preferencialmente o prego eletrnico. Tais exigncias constam expressamente do
Decreto 5.504, de 05.08.2005, art. 1, e seus 1 e 5 (como vimos no texto passado, essas exigncia
existem, tambm, para as OS).
Controle
A execuo do termo de parceria ser supervisionada pelo rgo do poder pblico da rea de atuao
da atividade fomentada e pelos Conselhos de Polticas Pblicas das reas correspondentes de atuao
existentes, em cada nvel de governo.
Desqualificao da entidade como organizao da sociedade civil de interesse pblico
A entidade que deixar de preencher, posteriormente, os requisitos exigidos na lei sofrer a perda da
qualificao como organizao da sociedade civil de interesse pblico, exigindo a lei, para tanto,
processo administrativo, instaurado a pedido do Ministrio Pblico ou de qualquer cidado, em que se
lhe assegure contraditrio e ampla defesa.
Ocorrendo malversao de bens ou recursos de origem pblica, os responsveis pela fiscalizao
representaro ao Ministrio Pblico, Advocacia-Geral da Unio ou Procuradoria da entidade,
para que seja requerida ao juzo competente a decretao da indisponibilidade dos bens da entidade e o
seqestro dos bens de seus dirigentes, bem assim de agente pblico ou terceiro que possam ter
enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico. [...]

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QUARTO SETOR: Veja o comentrio do Prof. Dirley da Cunha Jnior (Juiz Federal e
Professor do JusPodivm) sobre o quarto setor, em resposta consulta via e-mail: Quanto ao quarto
setor, os Administrativistas ainda no vem dele tratando, pois tema mais ligado economia, ainda que
com reflexos no Direito. Segundo os economistas, o tal quarto setor compreende toda atividade
desempenhada no mbito da chamada economia informal, envolvendo atividades de agentes pblicos
com fins particulares (corrupo, por ex.) e de particulares com fins particulares, porm ilcitos (pirataria,
caixa dois, etc).
[...] Recentes estudos, enfocando a questo social premente no Brasil, fazem ainda referncia a
dois outros setores: o quarto setor, que seria constitudo pelo contingente, cada vez maior em nosso
pas, infelizmente, da economia informal; e o quinto setor, composto dos excludos da economia, em
decorrncia da misria absoluta.
http://www.fmb.edu.br/revista/edicoes/vol_1_num_2/reforma_do_estado_e_os_novos_modelos.pdf