Cartilha de Orientaes sobre

Controle Interno

Expediente
Contedo Tcnico | Controle Interno
Aline Loreto de Assis
Ana Karina de Oliveira Milhomem
Ana Paula Fernandes da Silva de Carvalho
Carlos Alberto Nunes Borges
Deborah Ferreira Gonzaga
Rogria Ribeiro Luz

Apoio
Diretoria de Controle Externo dos Municpios

Cludia Arajo

Cartilha de Orientaes sobre

Controle Interno

Suely Bernardes

Junho de 2012

Realizao | Comisso de Publicaes

Brbara Couto
Bruna Pellegrino

Andr Oliveira
Andr Zocrato

Produo Editorial
Vivian de Paula

Fotos
Arquivo TCEMG

Tribunal de Contas
do Estado de Minas Gerais
4 Andar - Edifcio Anexo
Tel: (31) 3348-2379
Email: publica@tce.mg.gov.br
Belo Horizonte, agosto de 2012

Tribunal de Contas
do Estado de Minas Gerais

Sumrio

Presidente
Conselheiro Wanderley Geraldo de vila

Vice-Presidente
Conselheira Adriene Barbosa de Faria Andrade

Corregedor
Conselheiro Sebastio Helvecio Ramos de Castro

Conselheiros
Eduardo Carone Costa
Cludio Couto Terro (Ouvidor)
Mauri Jos Torres Duarte
Jos Alves Viana

Auditores
Gilberto Pinto Monteiro Diniz
Licurgo Joseph Mouro de Oliveira
Hamilton Antnio Coelho

Apresentao ....................................................................................................................................... 7
Histrico ............................................................................................................................................. 9
Normatizao ..................................................................................................................................... 13
Controlar ............................................................................................................................................ 17
O Controle na Administrao Pblica ................................................................................................ 19
Controle Interno ................................................................................................................................. 21
Sistema de Controle Interno ............................................................................................................... 23
Importncia e objetivos do Sistema de Controle Interno - SCI, 24
Responsabilidades dos gestores, 25
Responsveis pelo Controle Interno dentro do Sistema, 26

Ministrio Pblico
junto ao Tribunal de Contas
Procurador-Geral

Glaydson Santo Soprani Massaria

Sistema de Controle Interno Municipal , 27

Formalizao da criao do Sistema de Controle Interno Municipal, 27

Unidade Central do Sistema de Controle Interno ............................................................................... 29

Responsabilidades, 29
Responsveis pela Unidade Central do Sistema de Controle Interno, 30

Procuradores

Maria Ceclia Mendes Borges

Sara Meinberg Schmidt Andrade Duarte
Marclio Barenco Corra de Mello
Elke Andrade Soares de Moura Silva
Cristina Andrade Melo
Daniel de Carvalho Guimares

Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Pblico ...................................................... 33

Componentes do Controle Interno, 33

Consideraes Finais .......................................................................................................................... 39

Apndice ............................................................................................................................................. 40
Estrutura mnima recomendada para o Sistema de Controle Interno Municipal, 40

Apresentao
O Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais - TCEMG na qualidade de agente de Controle Externo
deve, na realizao de suas competncias, avaliar e verificar a efetividade dos controles internos
existentes nos rgos e entidades sob sua jurisdio, levando-se em conta os procedimentos desses
controles estabelecidos pela Administrao, a suficincia, a exatido e validade dos dados produzidos
pelo sistema contbil e o ambiente de controle interno do rgo ou entidade.
Com a efetiva implementao do controle interno, a Administrao Pblica garante sociedade
instrumentos de transparncia na gesto dos recursos pblicos, sintonizado com o princpio de maior
Accountability por parte dos gestores, cumprindo com os ditames de uma gesto fiscal responsvel em
atendimento s exigncias da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como garantindo o cumprimento
da atribuio constitucional determinada ao Controle Interno de apoiar o Controle Externo no exerccio
de sua misso institucional.
Nesse contexto, o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais TCEMG, no exerccio de sua funo
pedaggica, com a disseminao das informaes constantes desta cartilha, objetiva orientar e
contribuir tecnicamente para o aprimoramento e a efetividade dos sistemas municipais de controle
interno, visando uma atuao eficiente, dinmica, atual e parceira do controle externo.
Assim, estaro dispostos a seguir os conceitos fundamentais, os principais aspectos legais, as diretrizes,
normas e princpios aplicveis ao controle interno.

Foto: Fachada do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais/Arquivo TCEMG.

Histrico

Controle
Interno

Atualmente to evidenciada na mdia, a corrupo no um fenmeno recente e muito menos

caracterstico da Administrao Pblica brasileira. O que parece estar a cada dia mais presente o ritmo
e a velocidade que o noticirio nos traz infaustos e desagradveis casos, o que certamente fruto da
agilidade dos modernos meios de comunicao.
Nesse contexto, destaca-se a importncia da participao da sociedade no processo de acompanhamento
quanto correta aplicao de recursos pblicos, agindo na qualidade de fiscalizadora da execuo
oramentria e dos resultados das polticas pblicas, exigindo da Administrao a aplicao dos
recursos da forma estabelecida nos oramentos anuais, bem como a correta aplicao dos percentuais
mnimos constitucionais e legais previstos (sade, educao) e os limites para gastos com pessoal e
endividamento, por exemplo.
Torna-se necessria a transparncia nos atos e contas da Administrao Pblica, que adquiriram maior
divulgao em todas as camadas da sociedade com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar n. 101/2000) e posteriormente com a edio da Lei Complementar n. 131/2009.
Transparncia esta que deve se basear na ampla divulgao das aes emanadas pelo poder pblico (atos
pblicos), bem como dos valores despendidos para custear tais aes (contas pblicas), acompanhados
da devida documentao comprobatria.
Com a recente edio da Lei n. 12.527 de 18/11/2011, Lei de Acesso Informao, amplia-se a
participao cidad fortalecendo os instrumentos de controle da gesto pblica. Os procedimentos
previstos na lei visam assegurar o direito fundamental de acesso informao devendo ser executados
em conformidade com os princpios da Administrao Pblica e com as diretrizes dispostas na norma.

Ressalta-se que a participao popular tem sua disposio ouvidorias, disque-denncias, os Tribunais
de Contas, o Ministrio Pblico, a Polcia e tantos outros meios. Portanto, necessrio ir alm, como por
exemplo, exigir a reestruturao e fortalecimento do controle interno a partir dos municpios.
Embora existisse a controvrsia de que o controle interno no havia sido regulamentado antes da
vigncia da LRF, registra-se a seguir sua cronologia:
1964 Marco inicial do controle interno quando a Lei n. 4.320/64, Lei Federal contendo normas gerais
de Direito Financeiro, criou as expresses Controle Interno e Controle Externo. A norma instituiu o
controle interno no mbito da Administrao em seus arts. 76 a 80.

financeira, oramentria, operacional e patrimonial dos poderes/rgos e de todas as entidades da

administrao direta e indireta, quanto aos aspectos de legalidade, legitimidade e economicidade,
assim como a aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Poder Legislativo
Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno que, de forma integrada,
sero mantidos pelo prprio poder e a entidade envolvida (arts. 73, 1 inciso I, 74 e 81).
2000 A Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, Lei Complementar n. 101/2000, prev a obrigatoriedade
da participao do responsvel pelo controle interno nos relatrios de gesto fiscal (controles de limites
de despesas, empenhos e dvidas - art. 54, pargrafo nico e art. 59).

1967 O Decreto-Lei n. 200/67 prev a atuao do controle das atividades da Administrao Federal
em todos os nveis e em todos os rgos, para fiscalizar a utilizao de recursos e a execuo de
programas.
Com o advento da Constituio Federal de 1967, consolida-se a atividade de fiscalizao da gesto dos
recursos pblicos.
1988 A Constituio Federal de 1988 traz a grande novidade: a criao do Sistema de Controle
Interno que deve ser mantido, de forma integrada, por cada Poder da Federao (Legislativo, Executivo
e Judicirio). Preceitua-se que uma das funes atribudas aos responsveis pelo Controle Interno a
de apoiar o Controle Externo no exerccio de sua misso institucional, dando cincia ao Tribunal de
Contas de qualquer irregularidade ou ilegalidade observada na gesto dos recursos pblicos, sob pena
de responsabilidade solidria (art. 70 e art. 74, IV, 1 - CF/88).
Observa-se que as atribuies de fiscalizao e controle j no so mais exclusivas do Controle Externo
(exercido pelo Poder Legislativo, com o auxlio do Tribunal de Contas), mas tambm do Controle Interno
de cada Poder (Executivo, Legislativo e Judicirio).
1989 A exemplo da Constituio Federal, a Constituio Estadual prev que a fiscalizao contbil,

10

11

Normatizao
No mbito do Tribunal de Contas encontra-se a seguinte normatizao afeta ao controle interno:
Lei Complementar n 102 de 17/01/08 - Lei Orgnica do Tribunal de Contas do Estado de Minas
Gerais;
Controle Interno

- Observncia, art. 4, 1;
- Relatrio/parecer conclusivo, arts. 40, 3, 42, 3 e 46, 2.
RESOLUO N 12/2008 - Institui o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de
Minas Gerais;

- Alerta para ressarcimento ao errio, art. 313, III;

- Auditoria, art. 313, I;
- Relatrio/parecer conclusivo, arts. 230, 1, 236, 242, 1 e 248, 1;
- Emisso de parecer conclusivo, art. 313, II;
- Exerccio de atividades, art. 313, I-VI, pargrafo nico;

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- Monitoramento, art. 291, II e 313, V;

Consultas:

- Multa, art. 318, VIII;

- Consulta N 698185;

- Observncia no mbito do TCEMG, art. 4, 1;

- Remessa ao TCEMG de plano/relatrios de auditoria, art. 313, pargrafo nico;
- Representao, art. 310, pargrafo nico, V;
- Responsvel, art. 314, pargrafo nico, I-III.
INSTRUO NORMATIVA N 13/2008 (Ver tambm IN1/10; IN 9/11; IN 12/11) - Contm normas
a serem observadas pelo Estado e pelos Municpios para o cumprimento do art. 212 da Constituio
Federal, do art. 201 da Constituio Estadual, do art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias da Constituio Federal, da Emenda Constitucional n. 53 de 19 de dezembro de 2006 e
das Leis Federais ns. 9.394, de 20 de dezembro de 1996, 10.845, de 05 de maro de 2004 e 11.494,
de 20 de junho de 2007, regulamentada pelos Decretos Federais ns. 6.253, de 13 de novembro de
2007 e 6.278, de 29 de novembro de 2007.

- Consulta N 683720;
- Consulta N 653889;
- Consulta N 653861;
- Consulta N 640465;
- Consulta N 625798.
Link para acesso s consultas:
http://www.tce.mg.gov.br

INSTRUO NORMATIVA N 12/2011- Disciplina a organizao e a apresentao das contas de

governo anualmente prestadas pelo Chefe do Poder Executivo Municipal, para fins de emisso do
parecer prvio.

- Art. 1, IV e Art. 12.

INSTRUO NORMATIVA N 14/2011- Disciplina a organizao e a apresentao das contas anuais dos administradores e demais responsveis por unidades jurisdicionadas das administraes
direta e indireta estadual e municipal, para fins de julgamento.

- Art. 10.

14

15

Controlar
Para o melhor entendimento dos diferentes tipos de controle, faz-se necessrio destacar o significado
do vocbulo controle: fiscalizao exercida sobre as atividades de pessoas, rgos, departamentos, ou
sobre produtos, etc., para que no ocorram desvios das normas preestabelecidas.
Controle na administrao pblica uma forma de manter o equilbrio na relao existente entre
Estado e sociedade, fazendo surgir daquele as funes que lhe so prprias, exercidas por meio dos
seus rgos, sejam estes pertencentes ou vinculados aos poderes Executivo, Legislativo ou Judicirio.
A finalidade do controle assegurar que os rgos atuem em consonncia com os princpios
constitucionais, em especial, o princpio da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia.
O Estado se v cercado de mecanismos de controle das atividades estatais, gerados pela necessidade
de se resguardar a prpria administrao pblica, bem como garantir os direitos sociais e individuais
dos cidados.
Assim, coexistem na administrao pblica nacional o Controle Interno, presente no mbito da prpria
estrutura administrativa do Estado, em todas as esferas de governo e em todos os poderes, e o Controle
Externo, misso constitucional deferida ao Poder Legislativo, com o auxlio dos Tribunais de Contas.

17

O Controle na
Administrao Pblica
As atividades desempenhadas pelo Controle Externo e Controle
Interno apresentam alguma similaridade quanto aos objetivos e
tcnicas aplicveis, porm, se distinguindo quanto sua atuao.
O Controle Interno integra a estrutura organizacional da
Administrao, tendo por funo acompanhar a execuo dos atos
e apontar, em carter sugestivo, preventivo ou corretivamente,
as aes a serem desempenhadas. Alm disso, note-se o carter
opinativo do Controle Interno, haja vista que o gestor pode
ou no atender proposta que lhe seja indicada, sendo dele a
responsabilidade e risco dos atos praticados.

O Controle Interno no controla o

gestor, no engessa, nem impede
sua atuao.
Ao contrrio, controla para
o gestor, amplia sua viso,
seu conhecimento de todos os
meandros da Administrao.

Com relao ao Controle Externo, caracteriza-se por ser exercido

por rgo autnomo e independente da Administrao, cabendolhe as atribuies indicadas pela Constituio Federal de 1988.
Esse controle exercido pelo Poder Legislativo, auxiliado pelos
Tribunais de Contas, com o objetivo de verificar a probidade da
administrao, guarda e legal emprego dos dinheiros pblicos e
o cumprimento da lei.

Controle Externo, Tribunais de Contas e Controle

Interno: interao para o fortalecimento da sociedade.

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Controle Interno

A atuao dos Tribunais de Contas no exerccio de sua misso compreende a fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial e abrange os aspectos de legalidade, legitimidade,
economicidade e razoabilidade de atos que gerem receita ou despesa pblica.
Dentre suas competncias observa-se a avaliao do Sistema de Controle Interno, no sentido de
verificar se este est funcionando corretamente, com uma estrutura adequada, que revele em suas
aes resultados positivos, no sentido de subsidiar o gestor com informaes e elementos tcnicos para
a tomada de decises e tambm como elemento preventivo para evitar desperdcios, perdas, abusos,
fraudes e desfalques, ainda comuns no cotidiano da administrao.

Plano de
Organizao

Polticas
Administrativas

Mtodos
e Medidas

De acordo com a Organizao Internacional das

Entidades Fiscalizadoras Superiores INTOSAI,
controle interno um processo integrado efetuado
pela direo e corpo de funcionrios, e estruturado
para enfrentar os riscos e fornecer razovel segurana
de que na consecuo da misso da entidade os
seguintes objetivos gerais sero alcanados:

No exerccio da funo administrativa de controle, os

entes e demais rgos pblicos devem se assegurar
de que a existncia de erros e riscos potenciais
devem ser devidamente controlados e monitorados,
atuando de forma preventiva, concomitante ou
corretiva, alm de prevalecer como instrumentos
auxiliares de gesto.

execuo ordenada, tica, econmica,

eficiente e eficaz das operaes;

Os controles internos servem para auxiliar o gestor

no cumprimento de sua misso tendo em vista a
necessidade de conhecimento daquilo que ocorre
no municpio, voltado para tcnicas modernas de
administrao (planejamento e gesto). Antes de
ser meio de fiscalizao, os controles internos tm
cunho preventivo, pois oferecem ao gestor pblico
a tranquilidade de estar informado da legalidade
e legitimidade dos atos de administrao que
esto sendo praticados, da viabilidade ou no do
cumprimento das diretrizes e metas estabelecidas,
possibilitando a correo de eventuais desvios ou
rumos de sua administrao.

cumprimento
accountability;

das

obrigaes

de

cumprimento das leis e regulamentos

aplicveis;

Eficincia
Operacional

Proteo ao
Patrimnio
Exatido e
Fidedignidade

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salvaguarda dos recursos para evitar perdas,

mau uso e dano.

O controle interno municipal aquele exercido

pelos poderes Executivo e Legislativo, em razo dos
mandamentos contidos nos arts. 31, 70, 71 e 74 da
Constituio Federal/88.

21

Sistema de Controle Interno

Pode-se conceituar sistema como um conjunto composto por partes individuais, que tm uma
misso em comum, em que cada parte pea fundamental para o todo.
Portanto, Sistema de Controle Interno - SCI o somatrio das atividades de controle exercidas
por cada unidade no dia-a-dia em toda a organizao.
Em um conceito mais amplo, de acordo com a American Institute of Certified Public Accountants
AICPA, o SCI deve ser entendido como:
Plano da organizao, conjunto de mtodos e medidas coordenadas adotadas pela organizao para
salvaguardar seus ativos, verificar a adequao e confiabilidade de seus dados contbeis, promover
a eficincia operacional e estimular o respeito e obedincia s polticas administrativas fixadas
pela gesto.
Neste contexto, o Sistema de Controle Interno na Administrao Pblica um conjunto de
unidades tcnicas orientadas para promover a eficincia e a eficcia nas operaes e verificar
o cumprimento das polticas estabelecidas em lei, sendo dirigido e coordenado por uma
Unidade Central de Controle Interno criada na estrutura de cada rgo no mbito de cada um
dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, conforme previsto no art. 74 da Constituio da
Repblica.

23

assegurar que no ocorram erros potenciais, atravs do controle de suas causas, destacandose conhecer as receitas, despesas, resultados histricos, estrutura administrativa, pessoal,
patrimnio, observar as normas legais, instrues normativas, estatutos e regimentos;

acompanhar a programao estabelecida nos instrumentos de planejamento (Planos Plurianuais

- PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, Leis Oramentrias Anuais - LOA, Metas Bimestrais
de Arrecadao - MBA e Cronogramas Mensais de Desembolso - CMD );

promover a eficincia
operacional

buscar o equilbrio nas contas pblicas e a correta aplicao administrativa e financeira dos
recursos pblicos;

examinar os resultados quanto economicidade, eficincia e eficcia da gesto oramentria,

financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais;

encorajar adeso s
polticas internas

prevenir a ocorrncia de fraudes, desvios, desperdcios e erros cometidos por gestores e

servidores em geral;

buscar o atingimento de metas estabelecidas e prestar contas sociedade, de forma transparente,

condio imposta a todos aqueles que, de alguma forma, gerenciam ou so responsveis pela
guarda de dinheiro ou bens pblicos.

assegurar a legitimidade
dos passivos

salvaguardar os ativos contra

roubo, perdas ou desperdcios
CONTROLE INTERNO

Todas as unidades que integram o Sistema devem utilizar-se dos controles internos como ferramenta de
trabalho, os quais se daro de forma prvia, subsequente e, sempre que possvel, concomitantemente
aos atos controlados.

Importncia e objetivos do Sistema de Controle Interno - SCI

O Sistema de Controle Interno na rea pblica de extrema importncia para garantir a
padronizao dos procedimentos de controle e a memria do rgo ou entidade, independente da
manuteno ou troca dos servidores que o operacionalizam, bem como dos gestores aos quais as
informaes so prestadas.
Os objetivos do Sistema de Controle Interno devem estar sempre alinhados com os objetivos da
organizao, alm de:

24

A atuao do Sistema de Controle Interno realizada antes, durante e depois dos atos administrativos,
com a finalidade de acompanhar o planejamento realizado, garantir a legitimidade frente aos princpios
constitucionais, verificar a adequao s melhores prticas de gesto e garantir que os dados contbeis
sejam fidedignos.

Responsabilidades dos gestores

exercer os controles estabelecidos nos diversos sistemas administrativos afetos sua rea de
atuao;

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exercer o controle sobre o uso e guarda de bens;

Sistema de Controle Interno Municipal

manter registro de suas operaes e adotar manuais e fluxogramas para espelhar as rotinas de
procedimentos que consubstanciam suas atividades;

disponibilizar Unidade Central de Controle Interno, informaes, documentos, acesso a

sistemas e banco de dados informatizados, alm de outros elementos que forem solicitados,
para desempenho de suas atribuies;

O Sistema de Controle Interno Municipal compreende o conjunto de normas, regras, princpios, planos, mtodos e procedimentos que, coordenados entre si, tm por objetivo efetivar a avaliao da gesto pblica e o
acompanhamento dos programas e polticas pblicas.

comunicar Unidade Central de Controle Interno qualquer irregularidade ou ilegalidade.

Responsveis pelo Controle Interno dentro do Sistema

As atividades inerentes ao controle interno devero ser exercidas em todos os nveis hierrquicos dos
Poderes Executivo e Legislativo, bem como das entidades da administrao indireta, por servidores,
ocupantes de cargos pblicos do quadro permanente do rgo ou entidade.
Destaque-se que cada Sistema de Controle Interno institudo estar subordinado e restrito ao mbito
de cada um dos Poderes, resguardando a autonomia e independncia desses.
Compete s unidades executoras, responsveis por reas e/ou aes administrativas, em conjunto com
a secretaria ou rgo a que estejam vinculadas, mediante acompanhamento e orientao da Unidade
Central de Controle Interno Municipal, determinar os pontos de controle de cada atividade desenvolvida,
estabelecendo os seus responsveis, regras, procedimentos e prazos, com a finalidade de garantir a sua
efetividade, por meio de manuais de rotinas ou regulamentao das atividades de cada setor.
A existncia da Unidade Central do Sistema de Controle Interno no exime os gestores das
unidades executoras, no exerccio de suas funes, da responsabilidade individual pela gesto
dos controles internos, nos limites de sua competncia.

26

Integram o Sistema de Controle Interno a unidade central e todas as

unidades administrativas pertencentes estrutura organizacional
dos rgos e entidades dos Poderes Executivo e Legislativo, as quais
devem utilizar-se dos controles internos como ferramenta de trabalho.

Formalizao da criao do Sistema de Controle

Interno Municipal
Os jurisdicionados devero, obrigatoriamente, instituir e manter sistemas
de controle interno nos Poderes e rgos municipais.
Cada rgo ou entidade dever definir a forma de funcionamento do
Sistema de Controle Interno e a unidade administrativa responsvel pelas
atividades de controle interno.
Os Municpios devero definir a forma de funcionamento do Sistema de
Controle Interno, mediante lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo.
Respeitada a iniciativa do Poder Executivo, a lei de criao do Sistema de
Controle Interno no mbito municipal, poder, de comum acordo, abranger
normas de controle para os Poderes Executivo e Legislativo.

27

Unidade Central do
Sistema de Controle Interno
A Unidade Central do Sistema de Controle Interno a unidade administrativa legalmente criada como
responsvel pela direo, coordenao dos trabalhos, orientao e acompanhamento do Sistema de
Controle Interno.
O foco de atuao da Unidade Central de Controle Interno deve ter carter orientador e preventivo,
auxiliar a gesto e atender a todos os nveis hierrquicos da Administrao.

Responsabilidades

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coordenar as atividades do Sistema de Controle Interno;

apoiar o Controle Externo;

assessorar a Administrao;

comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto economicidade, eficcia e eficincia,

da gesto oramentria, financeira, operacional e patrimonial das unidades que compem a
estrutura do rgo;

realizar auditorias internas;

avaliar o cumprimento e a execuo das metas previstas no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes
Oramentrias e na Lei Oramentria Anual;

avaliar as providncias adotadas pelo gestor diante de danos causados ao errio, especificando,
quando for o caso, as sindicncias, inquritos, processos administrativos ou tomadas de contas

29

especiais, instaurados no perodo e os respectivos resultados, indicando nmeros, causas, datas

de instaurao e de comunicao ao Tribunal de Contas;

acompanhar os limites constitucionais e legais;

avaliar a observncia, pelas unidades componentes do Sistema, dos procedimentos, normas e

regras estabelecidas pela legislao pertinente;

elaborar parecer conclusivo sobre as contas anuais;

revisar e emitir parecer acerca de processos de Tomadas de Contas Especiais;

representar ao Tribunal de Contas sobre irregularidades e ilegalidades;

zelar pela qualidade e pela independncia do Sistema de Controle Interno.

Responsveis pela Unidade Central do Sistema

de Controle Interno
Os responsveis pela Unidade Central de Controle Interno em cada Poder ou rgo municipal devem
estar diretamente vinculados direo superior do rgo ou entidade, no sendo recomendada a sua
subordinao hierrquica a qualquer outro nvel da estrutura organizacional.
Ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de
Contas do Estado, sob pena de responsabilidade solidria, nos termos do art. 74 da Constituio Federal.

Um controle interno forte, atuante, com servidores bem preparados,

respalda e resguarda a atuao do administrador, dificulta a ocorrncia de
irregularidades e resulta em uma melhor aplicao dos recursos pblicos.

30

Os Membros integrantes da Unidade Central do Sistema de Controle Interno:

devem adotar comportamento tico, cautela e zelo profissional no exerccio de suas atividades;

devem manter uma atitude de independncia (em relao ao agente controlado) que assegure
a imparcialidade de seu julgamento, nas fases de planejamento, execuo e emisso de sua
opinio, bem como nos demais aspectos relacionados com sua atividade profissional;

devem ter capacidade profissional inerente s funes a serem desempenhadas e conhecimentos tcnicos atualizados, acompanhando a evoluo das normas, procedimentos e tcnicas aplicveis ao Sistema de Controle Interno - SCI;

devem ter cortesia (verbal e escrita) com pessoas e instituies, respeitando superiores, subordinados e pares e ainda aqueles com que se relacionam profissionalmente;

devem ser servidores titulares de cargo de provimento efetivo e estveis, designados pelo Prefeito,
pelo Presidente da Cmara, ou pelo dirigente mximo do rgo ou entidade correspondente,
conforme seja o caso, para exercerem exclusivamente as atividades de controlador interno. Esta
medida visa garantir a segurana, a continuidade dos controles e bom andamento dos processos
ao prprio chefe do Poder, ao Legislativo e ao Tribunal de Contas, pois a rotatividade de pessoas
nas funes, ainda que os procedimentos estejam disciplinados por escrito, prejudicial e causa
transtornos eficincia das operaes.

O servidor da Unidade Central de Controle Interno, no exerccio de suas funes, ter livre
acesso a todas as dependncias do rgo ou entidade, assim como a documentos, valores e
livros considerados indispensveis ao cumprimento de suas atribuies, no lhe devendo ser
sonegado, sob qualquer pretexto, nenhum processo, documento ou informao, devendo o
servidor guardar o sigilo das informaes caso elas estejam protegidas legalmente.

31

Diretrizes para as Normas de

Controle Interno do Setor Pblico
Monitoramento

Procedimentos de Controle

Avaliao de Risco

Ambiente de Controle

Em 2001, em reunio do Congresso Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores EFSs, assim
denominados os rgos e instituies responsveis pelo exerccio do controle externo em cada pas, foi
reconhecida a necessidade de se atualizar as diretrizes da INTOSAI de 1992 e estabelecido que, para essa
tarefa, deveria ser considerado o trabalho do Committee On Sponsoring Organizations of the Treadway
Commissions (COSO) como o marco referencial sobre controle interno levando em considerao todos
os avanos recentes e mais significativos.
Ao incorporar o modelo COSO s diretrizes, o Comit objetivou, no apenas atualizar o conceito de
controle interno, mas, tambm, contribuir para uma compreenso unificada de controle interno entre
as Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFSs), definindo um arcabouo recomendado para o controle
interno do setor pblico e oferecendo uma base para que este possa ser avaliado.

Componentes do Controle Interno

O controle interno deve ser estruturado para oferecer segurana razovel de que os objetivos gerais
do rgo ou da entidade esto sendo alcanados. Por essa razo, a existncia de objetivos claros um
pr-requisito para a eficcia do processo de controle interno.
O ambiente de controle a base de todo o sistema de controle interno. Ele fornece o conjunto de
regras e estrutura, alm de criar um clima que influi na qualidade do controle interno em seu conjunto.
O ambiente de controle exerce uma influncia geral na forma pela qual se estabelecem as estratgias e
os objetivos, e na maneira pela qual os procedimentos de controle so estruturados.

33

Tendo sido estabelecidos objetivos claros e um ambiente de controle eficaz, uma avaliao dos riscos
a serem enfrentados pela entidade no alcance de sua misso e de seus objetivos determina a base para
o desenvolvimento da resposta apropriada ao risco.

A melhor maneira de minimizar o risco atravs de procedimentos de controle. Os procedimentos de

controle podem ser preventivos e/ou detectivos. As aes corretivas so necessrias para complementar
os procedimentos de controle interno, com a inteno de alcanar os objetivos.

competncia;

Os procedimentos de controle e as aes corretivas devem promover a otimizao dos recursos. Seu
custo no deve exceder o benefcio que delas resulte (custo-eficcia).

a integridade pessoal e profissional e os valores ticos da direo e do quadro de pessoal dever

prevalecer incluindo uma atitude de apoio ao controle interno, durante todo o tempo e por
toda a organizao;

o perfil dos superiores (ou seja, a filosofia da direo e o estilo gerencial);

estrutura organizacional;

polticas e prticas de recursos humanos.

Informao e comunicao eficazes so vitais para que uma entidade conduza e controle suas
operaes. A gerncia de uma entidade necessita de comunicao relevante, confivel, correta e
oportuna, relacionada tanto aos eventos internos quanto aos eventos externos. Ademais, a informao
necessria a toda a entidade para que ela alcance seus objetivos.

b)

Finalmente, uma vez que o controle interno uma atividade dinmica que deve ser aperfeioada
continuamente, em funo das mudanas e dos riscos que a entidade enfrenta, o monitoramento do
sistema de controle interno necessrio, de modo a assegurar que o controle interno esteja em sintonia
com os objetivos, o ambiente, os recursos e os riscos.

Envolve:

Esses componentes definem um enfoque recomendvel para o controle interno no setor pblico e
fornecem as bases a partir das quais ele pode ser avaliado. Esses componentes se aplicam a todos os
aspectos operacionais de uma organizao.
A partir de tais consideraes, temos que o sistema de controle interno compreende cinco componentes
interrelacionados:

a)

Ambiente de controle

O perfil de uma organizao estabelecido pelo ambiente de controle influenciando na conscincia

das pessoas. Seus elementos so:

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Avaliao de risco

A avaliao de risco o processo de identificao e anlise dos riscos relevantes para o alcance dos objetivos do rgo ou entidade e para determinar uma resposta apropriada.

c)

identificao do risco;

mensurao do risco;

avaliao da tolerncia da organizao ao risco;

desenvolvimento de respostas.

Procedimentos de controle.

Os procedimentos de controle so polticas e aes estabelecidas para diminuir os riscos e alcanar os

objetivos do rgo ou entidade.
Para serem efetivos, os procedimentos de controle devem ser apropriados, funcionar consistentemente de acordo com um plano de longo prazo, e ter custo adequado, sendo abrangentes, razoveis e
diretamente relacionados aos objetivos de controle.

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Os procedimentos de controle devem existir em toda a instituio, em todos os nveis e em todas as funes. Eles incluem uma gama de procedimentos de controle de deteco e preveno diversos como:

esse motivo, o sistema de controle interno propriamente dito e todas as transaes e eventos
significativos devem ser completamente documentados.

(1) procedimentos de autorizao e aprovao;

A habilidade da Administrao em tomar decises apropriadas afetada

pela qualidade da informao, o que implica que essa deva ser apropriada,
tempestiva, atual, precisa e acessvel.

(2) segregao de funes (autorizao, execuo, registro, controle);

(3) controles de acesso a recursos e registros;
(4) verificaes;

Comunicao

(5) conciliaes;

A comunicao eficaz deve fluir para baixo, para cima e atravs da

organizao, por todos seus componentes e pela estrutura inteira.

(6) avaliao de desempenho operacional;

(7) avaliao das operaes, processos e atividades;
(8) superviso (alocao, reviso e aprovao, orientao e capacitao).
Os rgos ou entidades devem alcanar um equilbrio adequado entre a deteco e a preveno, na
adoo dos procedimentos de controle.
As aes corretivas so um complemento necessrio para os procedimentos de controle na busca do
alcance dos objetivos.

d)

Informao e comunicao

Todo corpo funcional deve receber uma mensagem clara da

alta administrao sobre a seriedade da responsabilidade do
controle. necessrio no apenas que eles entendam seu prprio papel no sistema de
controle interno, mas tambm a maneira atravs da qual suas atividades individuais se
relacionam com o trabalho dos demais.

e)

Monitoramento

Os sistemas de controle interno devem ser monitorados para avaliar a qualidade de sua atuao
ao longo do tempo. O monitoramento obtido atravs de atividades rotineiras (monitoramento
contnuo), avaliaes especficas ou a combinao de ambas.

A informao e a comunicao so essenciais para a concretizao de todos os objetivos do controle

interno.

Informao
Uma condio prvia para a informao confivel e relevante sobre as transaes e eventos o registro
imediato e sua classificao adequada. A informao relevante deve ser identificada, armazenada
e comunicada de uma forma e em determinado prazo, que permita que os funcionrios realizem o
controle interno e suas outras responsabilidades (comunicao tempestiva s pessoas adequadas). Por

36

37

Consideraes Finais
No contexto atual, o Tribunal de Contas objetivando a modernizao e racionalizao dos seus
procedimentos com foco em resultados, buscando a eficincia e eficcia do controle, integra a Rede
Governo, a qual conta com a participao dos rgos de controle em diversas esferas de Poder, como o
Tribunal de Contas da Unio, Controladoria Geral da Unio, Ministrio Pblico Estadual, Controladoria
Geral do Estado de Minas Gerais, entre outros.
Idntica postura pode ser esperada com a eficcia na atuao dos sistemas de controle interno
municipais em sintonia com o controle externo exercido pelo TCEMG, atingindo, assim, a expectativa da
sociedade em contar com maior transparncia das administraes, propiciando as melhores condies
possveis para o exerccio da cidadania e, ainda, estimulando a participao popular na conduo da
gesto pblica de maneira democrtica.
Na forma de Apndice recomendada a estrutura mnima para implementao e/ou aperfeioamento
de um sistema de controle interno municipal, elencando os subsistemas possveis da estrutura existente
e as respectivas aes com sugestes para os pontos de controle necessrios.
A fim de reforar o carter preventivo desta Casa, foi institudo o Termo de Ajustamento de Gesto-TAG
no Tribunal de Contas, com a edio da Lei Complementar n. 120/2011, objetivando tornar possvel o
alcance de solues pela via da negociao. O papel do controle interno fundamental para o resultado
previsto no instrumento de controle consensual TAG.

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Apndice

Estrutura mnima recomendada para o Sistema de Controle Interno Municipal

Subsistema

Sugestes para Aes / Pontos de Controle

Administrao

Definio / Atualizao da estrutura existente, detalhando atribuies das unidades

executoras.

Elaborao do PPA para o quadrinio seguinte e avaliao do PPA vigente, com

proposio, se necessrio, de revises nas diretrizes estabelecidas no plano;

Planejamento
e Oramento

Avaliao da estrutura administrativa e organizacional do rgo / entidade,

verificando sua compatibilizao com os diplomas legais: CR/88, CE/89 e Lei
Orgnica do municpio;

Manuteno de cadastro imobilirio atualizado - urbano e rural;

Manuteno de cadastro econmico do municpio atualizado - empresas,

profissionais autnomos e sociedades prestadoras de servios;

Reviso e atualizao do Cdigo Tributrio Municipal;

Definio de normas e regulamentos e acompanhamento das aes

de previso, lanamento, arrecadao e recolhimento de tributos da
competncia do municpio (ISS, ITBI, ITR, IPTU, taxas e contribuies);

Manuteno e aperfeioamento da estrutura de fiscalizao dos tributos

municipais;

Controle da dvida ativa tributria do municpio, com inscrio tempestiva

dos contribuintes devedores e a promoo da cobrana dos crditos
inscritos;

Arrecadao / Receita

Elaborao da proposta de LDO para o exerccio seguinte e controle da execuo do

oramento anual corrente, inclusive as modificaes realizadas atravs da abertura
de crditos adicionais;

Elaborao da proposta da LOA e acompanhamento / controle de sua execuo;

Elaborao e acompanhamento da programao financeira e do cronograma de

execuo mensal de desembolsos;

Controle e realizao de estudos para concesso das renncias de receitas

tributrias.

Organizao e acompanhamento de audincias pblicas durante a fase de

elaborao / proposio do PPA, LDO e LOA;

Estabelecimento da programao financeira em conformidade com a

previso/execuo oramentria;

Controle na limitao de empenhos e na movimentao financeira, quando

necessrio, nas situaes condicionadas pelas limitaes impostas pela LC 101/2000
(LRF);

Controle da receita e das disponibilidades financeiras vinculadas e no

vinculadas;

Definio de normas e regulamentos e os respectivos controles aplicveis

concesso de adiantamentos, como tambm aos pagamentos de dirias;

Contratao e controle de operaes de crdito, avais e garantias;

Controles de receitas e despesas relacionados com o FUNDEB.

Realizao de estudos para estimativa do impacto oramentrio e financeiro,

quando da concesso de renncia fiscal (art. 14 - LRF), gerao de novas despesas
(art. 16 - LRF), ou no caso de aumento das despesas de carter continuado
(art. 17 - LRF).

Financeiro

Registro, controle e inventrio de bens mveis e imveis;

Alienao e cesso de bens;

Patrimnio/

Desapropriao de imveis;

Almoxarifado

Definio de normas e regulamentos para os casos de extravio e furto de

bens;

Criao de regime de almoxarifado, com os controles de entrada e sada de

materiais pelo custo mdio ponderado.

Registro da execuo oramentria e extraoramentria;

Verificao da existncia, atualizao e adequao dos registros dos Livros

ou Fichas de controle oramentrio, do Dirio, do Razo, do Caixa, dos
Boletins de Tesouraria e dos livros da Dvida Ativa, em conformidade com as
normas legais;

Acompanhamento da execuo dos contratos celebrados pela

administrao, notadamente o cumprimento das obrigaes dos
contratados.

Gerenciamento e controle do uso da frota de veculos e de equipamentos;

Contabilidade

Compras, Licitaes
e Contratos

Gerao e consolidao dos demonstrativos contbeis, bem como a

finalizao da prestao de contas anual a ser encaminhada ao TCEMG,
observando os prazos estabelecidos;
Gerao e consolidao dos demonstrativos exigidos pela LRF - LC
n. 101/2000, assim como o controle dos prazos regulamentares estabelecidos
para a sua divulgao e remessa ao TCEMG.

Verificao da existncia, manuteno e adequao das normas e

procedimentos para aquisio de bens e servios, observados os requisitos
legais para realizao de licitao, inclusive os parmetros para os casos de
dispensa e inexigibilidade;

Manuteno de cadastro atualizado de fornecedores e controle de preos

sobre os principais produtos e servios consumidos e contratados;

Verificao da existncia dos processos devidamente formalizados,

notadamente os registros e atas pertinentes aos processos licitatrios;

Verificao e acompanhamento da necessidade e realizao de

manutenes preventivas e corretivas;

Verificao sobre a obrigatoriedade da guarda dos livros nos arquivos do

rgo e/ou entidade;

Verificao se os livros informatizados esto devidamente impressos,

encadernados e assinados pela autoridade competente;

Transportes

Manuteno e adequao de controles para peas, pneus e combustveis

empregados;

Verificao e acompanhamento da quilometragem percorrida e do

consumo efetivo de combustvel;
Manuteno de cadastro dos veculos e equipamentos contendo
informaes sobre caractersticas dos mesmos, alm do acompanhamento
dos requisitos legais para o trfego (licenciamento, seguro, registros no
Detran);

Manuteno de controles especficos, caso sejam empregados veculos sob

contrato de locao.

Manuteno de controle sobre concesso de vantagens pessoais, direitos,

adicionais remunerao e promoes;

Elaborao e manuteno do Plano de Cargos e Salrios com a realizao de

eventuais estudos para sua adequao / compatibilizao com a legislao
vigente;

Recursos Humanos

Manuteno de cadastro atualizado de pessoal - servidores efetivos,

disposio, cedidos, de recrutamento amplo / comissionados, contratados
temporariamente;

Verificao e acompanhamento dos processos de admisso, exonerao e

aposentadoria de servidores efetivos e comissionados;

Manuteno de programas para avaliao de desempenho dos servidores;

Capacitao e treinamento de servidores conforme a demanda das

unidades administrativas;

Consrcios

Obras
Pblicas

Gerao e encaminhamento dos demonstrativos legais dos atos de pessoal

ao Tribunal de Contas, em conformidade com os instrumentos normativos
vigentes;

Convnios e

Acompanhamento dos procedimentos e adequao de rotinas prprias para

realizao de concursos pblicos, para as correspondentes convocaes,
para nomeao e posse, bem como o monitoramento de estgio probatrio
dos admitidos;
Acompanhamento e controle dos registros que se relacionem com a folha
de pagamento de pessoal, bem como administrar as retenes legais
pertinentes.

Jurdico

Servios
Gerais

Estabelecimento de normas e procedimentos para a celebrao, controle e

prestao de contas de convnios e termos congneres concedidos;

Estabelecimento de normas e procedimentos para a celebrao, controle e

prestao de contas de convnios e termos congneres recebidos;

Manuteno de procedimentos e normas vinculadas ao controle e

acompanhamento dos atos e transaes que envolvam a participao em
consrcios.

Elaborao de projeto bsico e planilha de custos;

Acompanhamento da execuo fsica das obras (se for o caso), antes de se

efetuar a liberao de recursos financeiros;

Controle individualizado por obras devidamente formalizado, conforme as

normas estabelecidas pelo Tribunal de Contas.

Acompanhamento e controle da tramitao de processos administrativos e

judiciais;

Administrao e formalizao da cobrana da dvida ativa;

Assessoramento e acompanhamento dos procedimentos de sindicncias

internas.

Superviso e acompanhamento na contratao de servios terceirizados;

Gerenciamento da execuo dos contratos de prestao de servios

terceirizados (telefonistas, recepcionistas, copa, manuteno, vigilncia,
segurana patrimonial, motoristas);

Manuteno e atualizao permanente de normas e procedimentos para o

controle dos gastos com telefonia, energia eltrica, gua;

Prestao de servios gerais de apoio s unidades administrativas

(mensageiros, correios, entregas de correspondncias, etc.);

Manuteno de normas e procedimentos atualizados para segurana fsica

e lgica de equipamentos (hardware), sistemas informatizados (software),
dados e informaes;

Gerenciamento e formalizao de estudos tcnicos / pareceres para

aquisio, locao e utilizao de hardware, software, suprimentos e
prestao de servios de TI.

Tecnologia da
Informao

Planejamento e gerenciamento do ensino infantil e fundamental no

municpio mediante formulao de planos e diretrizes;

Educao

Sade

Gerenciamento e acompanhamento das aes voltadas para oferecimento

de merenda escolar;

Gerenciamento e acompanhamento das aes voltadas para oferecimento

de transporte escolar;

Monitoramento e controle dos gastos com ensino infantil e fundamental

para garantia da aplicao de 25% da receita de impostos e transferncias,
bem como da aplicao de 60% dos recursos do FUNDEB na remunerao
dos profissionais do magistrio.

Planejamento e gerenciamento das aes pblicas de sade na esfera do

municpio;

Definio e regulamentao de normas e procedimentos voltados para a

execuo das aes pblicas de sade para as unidades de atendimento
municipais;

Monitoramento e controle dos gastos com aes pblicas de sade, com

vistas a garantir aplicao mnima de 15% do montante dos recursos
oriundos de impostos e transferncias;

Distribuio e controle de medicamentos e de material mdico - clnico;

Estabelecimento de normas aplicveis destinao de resduos (lixo

hospitalar).

Planejamento e gerenciamento das aes voltadas para a execuo de

polticas pblicas na rea do bem-estar social;

Definio e regulamentao de normas e procedimentos voltados para a

execuo das aes de bem-estar social e prestao de atendimento na
esfera da assistncia social;

Monitoramento e controle dos gastos com assistncia social, bem como

administrao dos recursos vinculados recebidos pelo municpio;

Criao de cadastro e manuteno atualizada do mesmo para controle no

atendimento a beneficirios das aes de assistncia social.

Planejamento e execuo das aes voltadas para divulgao de campanhas

institucionais do municpio;

Estabelecimento de normas e rotinas para publicao de atos oficiais, com

o respectivo controle sobre a agenda e atendimento aos prazos legais.

Manuteno da base cadastral atualizada dos beneficirios segurados, com

a devida adequao s normas emanadas pelo Ministrio da Previdncia
Social - MPS;

Realizao de avaliao atuarial e respectivas reavaliaes em cada exerccio

financeiro;

Estabelecimento de mecanismos de controle da receita previdenciria e das

aplicaes financeiras;

Estabelecimento de normas aplicveis aos controles na realizao de

despesas administrativas para adequao aos limites estabelecidos na
legislao previdenciria dos RPPS;

Manuteno de mecanismos de controle para a concesso de benefcios

previdencirios;

Assistncia
Social

Comunicao
Social

Previdncia Social
(Regime Prprio)

Legislativo Municipal

Acompanhamento regular dos critrios adotados pelo MPS para emisso

de certides e do Certificado de Regularidade Previdenciria; promovendo
as aes necessrias no caso de saneamento de irregularidades impeditivas
de sua emisso;

Avaliao contnua das disponibilidades e das obrigaes do RPPS, com

acompanhamento gerencial pelos balancetes mensais e a consequente
prestao de contas anual encaminhada ao TCEMG.

Estabelecimento e manuteno de mecanismos de controle atuantes na

esfera do Poder Legislativo Municipal, tendo por objetivos primordiais:

Controle do repasse oramentrio pelo Executivo;

Limitaes realizao dos gastos pelo Legislativo;

Acompanhamento dos gastos com folha de pagamento;

Controle sobre a limitao do subsdio dos vereadores;

Controle das despesas de custeio da Cmara Municipal;

Controle para os processos de aquisio de bens ou para prestao de servios, com ateno
especial na realizao de licitaes e formalizao dos contratos de fornecimento;

Manuteno e adequao de normas e requisitos para concesso de adiantamentos e

pagamento de dirias;

Manuteno e adequao de normas e requisitos para utilizao de veculos prprios e/ou

para controle na locao de veculos;

Elaborao, reviso e divulgao dos Relatrios de Gesto Fiscal do Poder Legislativo, bem
como controle de sua remessa ao TCEMG, nos prazos legais.

ATENO
Srs. gestores pblicos:
A fim de manter resguardada a integridade
de suas aes, devero estar sempre
atentos permanente atualizao e
aprimoramento da evoluo das normas,
tcnicas e atividades inerentes atuao
do controle interno, no obstante o
contedo atualizado desta cartilha.

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