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Polticas pblicas
de educao
GUIOMAR NAMO DE MELLO

ste documento uma tentativa de sintetizar e organizar os debates que ocorreram no Grupo de Estudos de Polticas Pblicas
de Educao durante o ano de 1991.

O Grupo formou-se em funo de temas de interesse de alguns

estudiosos da educao, que responderam convocatria do Instituto de
Estudos Avanados da USP para colaborar no projeto mais amplo do
Programa Educao Para a Cidadania, sob coordenao geral do Prof.
Alfredo Bosi.
O entendimento da educao como poltica pblica e, portanto,
inserida embora no exclusivamente no conjunto das ordenaes
e intervenes do Estado demarcou desde o incio a perspectiva de trabalho do Grupo. A educao bsica, sobretudo o ensino fundamental
obrigatrio, constituiu o objeto privilegiado da anlise.
Entre maio e outubro, o Grupo reuniu-se pelo menos uma vez por
ms para a discusso de temas relativos gesto da educao, avaliao,
qualidade de ensino e o papel do Estado no setor, baseando-se em textos
ou contribuies produzidas pelos prprios participantes ou por eles encaminhadas. Algumas dessas reunies contaram com expositores convidados e foram ampliadas com a presena de pessoas interessadas no
tema especfico em pauta.
No foi fcil sintetizar todas essas contribuies e o produto final
certamente no reflete a riqueza e a acuidade das anlises, comentrios
e propostas discutidas. Alm disso, a forma de apresentao deste documento, com nfase em propostas e recomendaes, tal como foi a
expectativa da direo do IEA, provavelmente no deixa transparecer
algumas diferenas ou nuances de opinio que foram freqentes no
Grupo.
O documento est dividido em quatro partes. Na primeira apresentada uma sntese do atual debate sobre educao em nvel mundial,
onde se constata que ela volta a ocupar lugar central nas estratgias de
desenvolvimento, seja em funo do impacto tecnolgico sobre a organizao e gerenciamento do trabalho, seja em funo das novas formas

de exerccio da cidadania em sociedades plurais e saturadas de informao.

Na segunda parte feito um breve diagnstico do ensino fundamental no Brasil, destacando-se dois aspectos: o padro de gesto e
alguns indicadores de produtividade e desempenho, relacionando-os
com o problema da eqidade.
Na terceira parte procura-se fazer indicaes para um novo padro
de gesto da poltica educacional do ensino fundamental, partindo da
definio de objetivos e prioridades nacionais e da articulao desses
objetivos e prioridades com o fortalecimento da organizao escolar,
com a necessidade de coordenao e o regime de cooperao entre
Unio, estados e municpios.
Na quarta parte so apontadas algumas opes de polticas, sem
pretender esgot-las, mas tentando identificar dificuldades e necessidades de estudos e informaes que so necessrios para subsidiar essas opes.
Como todo grupo de trabalho voluntrio, o de Estudos de Polticas Pblicas de Educao contou com um ncleo mais presente e participante, a quem devido um agradecimento especial: Prof Hebe Guimares Leme, Prof. Jos Mario Pires Azanha, Prof. Luis Carlos Menezes, Prof Maria Isabel Leme Matos, Prof Maria Tereza Fleury, Prof.
Sergio Costa Ribeiro e Prof. Simon Schwartzman.
Sem a colaborao permanente dessas pessoas, e das demais que
estiveram presentes nas reunies, no teria sido possvel reunir os materiais que subsidiaram o trabalho do Grupo e muito menos elaborar
esta sntese, cujas lacunas e limitaes so de responsabilidade desta
coordenao.

Parte I Educao e cidadania: itens de uma agenda

l Educao: uma prioridade revisitada em nvel mundial
A necessidade de enfrentar novos padres de produtividade e competitividade, impostos pelo avano tecnolgico, est levando redescoberta da educao como componente essencial das estratgias de desenvolvimento.
Nos pases industrializados mais adiantados j se tornou evidente
que o conhecimento, a capacidade de processar e selecionar informaes, a criatividade e a iniciativa constituem matrias-primas vitais para
as economias modernas. Deslocam-se, assim, as prioridades de investimento em infra-estrutura e equipamentos para a formao de compe-

tncias cognitivas e sociais da populao. Esse deslocamento leva a que

a educao adquira centralidade nas pautas governamentais e na agenda
dos debates que buscam caminhos para uma reestruturao competitiva
da economia, com eqidade social.
Diferentes pases, de acordo com suas caractersticas histricas,
promovem reformas em seus sistemas educacionais com a finalidade de
torn-los mais eficientes e eqitativos para preparar uma nova cidadania,
capaz de enfrentar a revoluo que est ocorrendo no processo produtivo e seus desdobramentos polticos, sociais e ticos.
Nos pases do Terceiro Mundo, sobretudo da Amrica Latina, essa
agenda de debates possui os mesmos componentes, mas requer que estes
tenham pesos relativos diferentes e estratgias apropriadas s suas peculiaridades. Diferentemente da maioria dos pases desenvolvidos, os do
Terceiro Mundo precisam adequar as estratgias de desenvolvimento a
situaes conjunturais caracterizadas por:
polticas de ajuste econmico de curto prazo que dificultam consensos em torno de objetivos de longo alcance, como
so os da educao;
instabilidade e fragilidade da experincia democrtica, em
funo de longos perodos de governos autoritrios, que prejudicam a articulao entre as instituies polticas e os atores
sociais;
crescimento desigual, que faz conviver setores avanados
tecnicamente com outros de mo-de-obra intensiva e ainda
necessrios integrao de grandes contingentes marginalizados da produo e do consumo;
grandes desigualdades na distribuio de renda, e ineficincia e desigualdade na oferta de servios educacionais.
Nesses pases, ainda mais imperativo que as estratgias para a
transformao produtiva e para a insero competitiva nos mercados
mundiais no sejam dissociadas daquelas destinadas promoo da
eqidade.
A educao, neste caso, est convocada tambm, e talvez prioritariamente, para expressar uma nova relao entre desenvolvimento e
democracia, como um dos fatores que podem contribuir para associar o
crescimento econmico com a melhoria da qualidade de vida e a consolidao dos valores da democracia.

2 Os novos requerimentos do processo produtivo

A acelerao da automao e a disseminao dos instrumentos de

informao e comunicao afetam no apenas o processo produtivo

como as formas organizacionais a ele associadas, abrangendo a concepo ds bens e servios, as relaes e as formas de gerenciamento do
trabalho. Estas apontam na direo da substituio da diviso taylorista
de tarefas por atividades integradas, realizadas em equipe ou individualmente, as quais exigem viso do conjunto, autonomia, iniciativa,
capacidade de resolver problemas, flexibilidade. Amplia-se, assim, a
necessidade de formao bsica, tendendo a tornar mais tardia a especializao profissional.
Tecnologias que trazem embutidas no apenas as funes manuais
do ser humano, mas tambm as intelectuais, requerem contrariamente falsa idia da substituio simplista do homem pela mquina
maior presena e competncia das pessoas para exercerem funes de
auto-regulao de nvel superior. A interveno humana para organizar
o processo produtivo, prevenir falhas e garantir qualidade em cada etapa
requer o desenvolvimento do raciocnio analtico, da habilidade e rapidez para processar informao e tomar decises. Essa tendncia ocorre
tanto no setor de produo de bens manufaturados como no de servios.
Esses novos requerimentos do processo produtivo remetem para
a escola a responsabilidade de propiciar um slido domnio dos cdigos
instrumentais da linguagem e da matemtica, e de contedos cientficos.
Critica-se, nesse sentido, a concepo de currculos que incluem uma
grande diversidade de contedos pouco aprofundados e discute-se a
necessidade de uma volta s disciplinas bsicas (lngua ptria, matemtica, cincias, histria e geografia), cujo tratamento propicie, mais
que o domnio de informaes especficas, a formao de habilidades
cognitivas tais como: compreenso, pensamento analtico e abstrato,
flexibilidade de raciocnio para entender situaes novas e solucionar
problemas. Alm disso, a formao de competncias sociais, como liderana, iniciativa, capacidade de tomar decises, autonomia no trabalho, habilidade de comunicao, constituem novos desafios educacionais. Em contraposio ao acmulo de informaes segmentadas, tornase mais importante dominar as formas de acesso informao e desenvolver a capacidade de reunir e organizar aquelas que so relevantes.

3 As demandas da cidadania moderna

A crise das grandes estruturas verticalizadas e hierarquizadas, combinada com a diversidade trazida pelas tecnologias de comunicao e
informao, est criando condies para novas formas de organizao
dos movimentos sociais. Estes tendem a ser mais diversificados porque

delimitados quanto a seus objetivos preservao ambiental, direito do

consumidor, combate violncia, por exemplo.
As motivaes desses movimentos so mais freqentemente originadas em nvel local e mais diretamente associadas melhoria da qualidade de vida, do bairro, da regio ou da cidade, at mesmo de uma
instituio.
Os partidos mais modernos esto buscando formas de incorporar
movimentos desse tipo mas, mesmo assim, dada sua diversidade e mutaes rpidas, eles detm grande autonomia e, muitas vezes, dispensam
ou necessitam apenas como elemento auxiliar a intermediao
poltico-partidria para conquistarem seus objetivos.
No entanto, essas formas de exerccio da cidadania dependem,
para sua efetividade, de conhecimento sobre a natureza dos problemas
concretos que motivam a mobilizao das pessoas, acesso e seletividade
no uso da informao, domnio dos mecanismos legais e institucionais
que existem para encaminhar suas demandas.
Espera-se da escola, embora no apenas dela, que contribua para
a qualificao dessa cidadania, que vai alm da reivindicao da igualdade formal, para exercer de forma responsvel a defesa de seus interesses. Aquisio de conhecimentos, compreenso de idias e valores, formao de hbitos de convivncia num mundo cambiante e plural so
entendidas como condio para que essas formas de exerccio da cidadania no produzam novas segmentaes, mas contribuam para tornar
a sociedade mais justa, solidria e integrada.

4 A dimenso social e tica

A constatao de que o crescimento econmico no conduz mecanicamente superao das desigualdades sociais fato evidente no
Terceiro Mundo mas tambm nos pases desenvolvidos tambm tem
levado a se repensar o papel da educao, no no paradigma clssico da
teoria do capital humano, mas como elemento que pode dinamizar outros processos sociais importantes para alcanar maior eqidade. Discutem-se valores e atitudes que deveriam estar sendo formados pela escolarizao formal, bem como pela famlia, os meios de comunicao e
outros mbitos educativos informais.
Padres de vida e de consumo, sofisticados mas tambm predatrios, que esto na origem da agresso ao meio ambiente e dificultam
uma distribuio de renda mais justa, estariam reclamando da escola
uma revalorizao da tica da austeridade. A violncia, a discriminao
e a prpria indiferena face desigualdade social demandariam, por seu

lado, a formao de uma tica de convivncia mais solidria.

Questiona-se a modernidade limitada posse de bens e servios
tecnologicamente sofisticados, que no est associada modernidade
nas relaes sociais, e facilitadora da tolerncia e da aceitao da diversidade em sociedades cada vez mais complexas. Sobretudo, questiona-se
a modernidade e a sofisticao do consumo quando estas convivem
como no caso dos pases do Terceiro Mundo com uma enorme desigualdade na distribuio de renda, e ao mesmo tempo disseminam
para o conjunto da sociedade um padro de consumo ao qual apenas
uma minoria pode ter acesso.
A exposio e convivncia com a racionalidade imposta pelas novas tecnologias de informao e comunicao atingem, hoje, todas as
camadas sociais. Neste sentido, o padro educacional de uma elite altamente informada e educada, e de uma grande massa apenas escolarizada
para dar conta das tarefas elementares da industrializao e urbanizao,
foi abalado medida que se esgotou o modelo econmico a que estava
associado, modelo este que se sustentava na abundncia de matria-prima e de mo-de-obra pouco qualificada e barata.
Se hoje ningum escapa dos impactos dos avanos tecnolgicos,
preciso que a sociedade como um todo e no apenas um grupo privilegiado que tem acesso aos bens e servios que as novas tecnologias
tornaram disponveis seja preparada para incorporar de modo adequado os instrumentos tecnolgicos. Isso significa aprender a utiliz-los
para melhorar a qualidade de vida, ampliando a base do mercado de
consumo e os padres de exigncia quanto qualidade.
Por outro lado, a qualificao para o consumo, fundamentada
mais na austeridade que na ostentao e associada ao aumento da produtividade e da competitividade, seria uma contribuio da educao
para superar as desigualdades sociais que, isoladamente, os sistemas
educacionais podem at acentuar.

5 Alguns consensos
Dessa ampla agenda, que tem orientado o debate e a formulao
de polticas educacionais, alguns consensos em nvel internacional parecem estar firmados.
5.1. A educao passa definitivamente a ocupar, juntamente com a poltica de cincia e tecnologia, lugar central e articulado na pauta das
macropolticas do Estado, como fator importante para a qualificao
dos recursos humanos requeridos pelo novo padro de desenvolvimento, no qual a produtividade e a qualidade dos bens e produtos so de-

cisivos para a competitividade internacional.

5.2. Ainda que por si s a educao no assegure a justia social, nem se
possa esperar s dela a erradicao da violncia, o respeito ao meio
ambiente, o fim das discriminaes sociais, e outros objetivos humanistas que se colocam hoje para as sociedades, ela , sem dvida, parte
indispensvel do esforo para tornar essas sociedades mais igualitrias,
solidrias e integradas.
5.3. A aquisio de conhecimentos bsicos e a formao de habilidades
cognitivas, objetivos tradicionais do ensino, constituem hoje condio
indispensvel para que todas as pessoas consigam, de modo produtivo,
conviver em ambientes saturados de informaes, e tenham capacidade
para process-las, selecionar o que relevante, e continuar aprendendo.
5.4. O conhecimento, a informao e uma viso mais ampla dos valores
so a base para a cidadania organizada em sociedades plurais, cambiantes
e cada vez mais complexas, nas quais a hegemonia do Estado, dos partidos ou de um setor social especfico tende a ser substituda por equilbrios instveis, que envolvem permanente negociao dos conflitos
para estabelecer consensos.

Parte II A Educao fundamental brasileira: de costas

para o futuro
l Introduo
A anlise que se faz nesta parte detm-se basicamente na questo
da organizao institucional do ensino fundamental, do acesso a esse
ensino e de seu desempenho. Sem ignorar a importncia de outros aspectos, nem deixar de reconhecer os avanos inegveis que o sistema
educacional brasileiro logrou nos ltimos 40 anos, essa delimitao justifica-se em funo dos pressupostos discutidos na primeira parte.
Deve-se reconhecer, por exemplo, que o Pas conseguiu desenvolver centros de excelncia no ensino superior e alcanou um padro bastante avanado de investigao em reas cientficas e tecnolgicas. No
entanto, a convivncia mesma desses avanos com a situao de penria
da escola obrigatria de base mostra o descompasso do sistema com as
novas demandas econmicas e sociais, que supem um salto educacional
da sociedade como um todo.
Da mesma forma, e j no mbito do ensino fundamental, preciso
registrar o fantstico esforo desenvolvido pelo Pas para ampliar as
oportunidades de acesso. A taxa de participao na l srie (1) desse

ensino passou de cerca de 65% em fins da dcada de 30 a quase 95% no

incio dos anos 90, num perodo de acelerado crescimento demogrfico, intensos fluxos migratrios, acentuada urbanizao e industrializao. No entanto, o pssimo desempenho do sistema vem colocando
sistematicamente em questo o princpio da eqidade que inspirou esse
esforo, na medida em que se garantiu o acesso escola, mas no a
concluso do ensino obrigatrio, nem um atendimento escolar com um
padro socialmente justo de qualidade para todos.
Aceito o pressuposto de que preciso preparar todos para conviver e incorporar os avanos tecnolgicos, integrar a sociedade e diminuir
a excluso de amplos setores do mercado de trabalho e de consumo,
para a escola bsica que temos de voltar os olhos. Verificar a que distncia o ensino, nela oferecido, se encontra desses objetivos estratgicos
indispensvel para dimensionar o esforo para reverter o quadro e
coloc-lo em compasso com o novo padro de desenvolvimento.

2 Um padro catico de gesto

Os sistemas de ensino no Brasil padecem de um enorme centralismo
e verticalizao que debilitam as unidades prestadoras do servio educacional, isto , as escolas. Mais grave ainda o fato de que o aparato
burocrtico educacional no presta contas, seno para si mesmo, dos
resultados produzidos.
O inchamento, multiplicidade e segmentao das instncias burocrticas centrais e intermedirias consomem recursos que deveriam estar
sendo destinados melhoria da qualidade das escolas.
A expanso quantitativa no foi acompanhada de uma reorganizao
institucional que deveria ter, como foco principal de ateno, a organizao escolar e as condies mnimas para seu funcionamento. Assim,
medida que aumentou o nmero de escolas, aumentaram e se diversificaram os controles centrais para ordenar, do centro para a periferia do
sistema, o funcionamento dos milhares de unidades que executam as
atividades-fins.
Currculos, programas, estatutos e carreiras do magistrio, jornadas
de trabalho, materiais de ensino/aprendizagem, todos esses aspectos
foram decididos em nvel central, no em termos de diretrizes bsicas,
mas em detalhes que determinam a gesto cotidiana das escolas. Com
isto, muito pouco sobrou de margem de deciso a estas ltimas.
A fragmentao curricular e a implantao de um modelo de 8 sries,
congestionado nas iniciais e rarefeito nas terminais, devido repetncia
e evaso, ampliaram e diversificaram o nmero de docentes e especia-

listas. Isso dificultou uma distribuio mais racional dos recursos humanos pelo nmero de alunos, ampliando a diversidade de interesses
corporativos que transitam no aparato pblico, tanto no nvel central
como no espao escolar.
A concepo assistencialista da funo da escola e do processo pedaggico gerou uma demanda por especialistas de diversas naturezas, de
administradores de nvel superior a mdicos, dentistas, assistentes sociais e nutricionistas, ocasionando um nus a mais nas folhas de pessoal
que hoje comprometem de 80 a 95% dos oramentos destinados educao na maioria dos estados e municpios, esferas de governo que arcam
com a parte mais significativa dos gastos, com a manuteno do ensino
fundamental e mdio.
A expanso da rede fsica tambm se deu de modo catico, segundo
interesses de polticos ou empreiteiras, de maneira que, embora o Pas
disponha matematicamente de vagas para a populao de 7 a 14 anos,
h um enorme desencontro entre vagas e alunos. H escolas ociosas e
escolas congestionadas, e o turno intermedirio (3 turno diurno) passou a ser cada vez mais freqente nas periferias urbanas e outras regies
de grande concentrao populacional.
A expanso quantitativa, alm de aumentar os recursos gastos com a
mquina burocrtica, privilegiou o investimento na rede fsica e no
previu o aporte permanente para o custeio que indispensvel para
manter as escolas equipadas, em bom estado de conservao e, principalmente, para assegurar remunerao digna aos professores.
Os recursos humanos necessrios para dar sustentao tcnica expanso quantitativa sobretudo os professores no foram formados
a partir de diretrizes nacionais que garantissem a qualidade desses profissionais. Expandiu-se desordenadamente a oferta de ensino superior
com forte predomnio do setor privado sem nenhum controle dos
resultados desses cursos, apesar das exigncias prvias e cartoriais necessrias ao seu reconhecimento.
O agravamento da crise econmica e conseqente crise de governabilidade, a partir da segunda metade dos anos 70, debilitou a capacidade
do governo federal de formular objetivos e polticas estratgicas para a
educao e coordenar o j ento urgente esforo nacional para reverter
o quadro de baixa produtividade dos sistemas de ensino, expresso pelos
altos ndices de fracasso escolar e subescolarizao.
No se desenvolveram sistemas de avaliao de resultados e de informaes confiveis para subsidiar a atuao nacional e regional do poder
pblico como indutor de polticas e compensador de desigualdades. Isso

debilitou a ao de planejamento diante de um sistema agigantado que

incorporava em ritmo acelerado populaes extremamente heterogneas.
No vazio deixado pelo planejamento estratgico no nvel federal,
ocorreram processos que atuaram complementarmente para constituir o
padro catico de gesto hoje existente:
promoveu-se uma descentralizao decidida do centro nvel
federal , pela qual o ensino fundamental foi municipalizado sobretudo nos estados mais pobres do Pas, criando uma dualizao
de redes a estadual e a municipal sem prever mecanismos de
integrao regional; a alocao de recursos do governo federal
para os estados e municpios, que deveria ter papel compensador,
passou a ser feita em bases de curto prazo, sem definio de metas
e com forte influncia do clientelismo poltico. O mesmo padro
reproduziu-se no mbito estadual na relao Estado-municipios.
Estabeleceram-se mecanismos de financiamento direto do governo
federal s prefeituras, muitas vezes passando por fora das secretarias
estaduais de Educao, ignorando o papel dos estados-membros da federao, como instncias de governo e, portanto, tambm formuladoras
e coordenadoras de polticas.
A ausncia de continuidade e atualizao financeira dos convnios,
pela qual a sistemtica de financiamento vem se efetuando, provoca uma
enorme desigualdade, que hoje afeta sobretudo os alunos das redes
municipais de ensino, cujo custo chega a ser 1/4 do custo-aluno estadual.
De tudo isso resulta a inexistncia de um sistema coerente de colaborao entre Unio, estados e municpios.

3 Sem desempenho no h eqidade

Um exame rigoroso da situao do ensino fundamental no Brasil
revela, hoje, que o acesso a esse ensino est praticamente universalizado.
Nossas crianas chegam escola. O problema que, apesar de nela permanecerem por um perodo de tempo suficiente para terminar o l
Grau, devido a fatores internos quela e no como costuma afirmar
o senso comum por causa de suas condies materiais de vida, abandonam-na antes de terminar o curso.
Se tomarmos a populao jovem, chegamos espantosa concluso
de que cerca de 95% das crianas de cada gerao, em algum momento
de suas vidas, tiveram acesso 1 srie do ensino fundamental como

indicado pela taxa de participao. Quanto populao de 7 a 14 anos,

podemos constatar, pelo Grfico 1, que 81,2% esto freqentando a
escola de l Grau e 2,4%, a Pr-escola. Os 15,4%, que no esto, enquadram-se nas seguintes situaes:
3,6% esto aguardando ingresso, uma boa parte delas devido ao congestionamento que representa a existncia de 50%
de repetentes na matrcula da l srie. No entanto, essas crianas chegaro escola aps os 7 anos, com um pequeno atraso,
o que no representa um problema grave;
7,5% j tiveram acesso escola e a abandonaram antes de
completar 14 anos. Como vrios estudos indicam uma alta
correlao entre abandono e repetncia, a maioria dessas
crianas saiu da escola aps vrias repetncias que as desmotivaram, e s suas famlias, a permanecer na escola, tornando
esta ltima menos poderosa que o apelo do mercado informal
de trabalho. Conforme se ver mais adiante, as maiores taxas
de evaso ocorrem aps 5 ou 6 anos de permanncia no sistema, o que confirma essa hiptese;
dos 5,3% restantes, que efetivamente no tm acesso, 80%
esto localizadas no Nordeste rural pobre, onde a inexistncia
de escola faz parte de um cenrio de carncias no qual a impossibilidade de acesso ao ensino talvez no seja a mais grave.

A concluso mais importante que se pode retirar desses dados vai

contra o mito de que o Pas tem um dficit crnico e estrutural de vagas
no ensino fundamental. Essa idia no se sustenta, pelo menos de modo
simples. H com certeza grande desencontro entre vagas e crianas, que
tem levado muitos sistemas a introduzir o turno intermedirio, e a pr-

mover uma ampliao gigantesca das unidades escolares que as torna

quase inadministrveis. Mesmo assim, isso no tem impedido que a
grande maioria encontre uma vaga na escola.
Costuma-se proclamar de modo espetaculoso que temos mais de
4.000.000 de crianas de 7 a 14 anos fora da escola. No entanto, pesquisa recente feita com base domiciliar pela PNAD (2) revela que cerca
de 2.000.000 delas tiveram acesso escola, mas se evadiram, aps vrias
repetncias.
J no ano de 1985, no Nordeste onde se insiste no dficit absoluto de vagas 30,75% dos alunos matriculados no l Grau tinham
mais de 14 anos 1.577.458 em nmeros absolutos. Nesse mesmo
ano, havia na regio 1.832.295 crianas de 7 a 14 anos fora da escola.
Isso significa que, se no fossem as contnuas repetncias, a regio toda
precisaria, de fato, de apenas 254.837 novas vagas para universalizar o
acesso ao ensino fundamental. Mais ainda, esse dficit estava concentrado em trs estados: Maranho, Bahia e Alagoas. Em todos os outros
estados nordestinos, a chamada sobrematrcula, ou seja, alunos que esto
no ensino fundamental com mais de 14 anos, era maior que o nmero
de crianas fora da escola na faixa de 7 a 14 anos. interessante dizer
isso de outra forma, para evidenciar melhor o problema: na regio mais
pobre do Pais, 6 dos 9 estados j tinham, em 1985, mais vagas no ensino
fundamental do que o total da populao escolarizvel de 7 a 14 anos.
S que parte significativa dessas vagas estava ocupada por repetentes
(3).
Para se ter uma idia do que essa situao representa de desperdcio em recursos humanos e materiais, vale a pena examinar esses mesmos dados, no para um nico ano, mas para um determinado perodo
de tempo. Pode-se construir a partir das taxas de promoo por srie,
repetncia e evaso entre sries, uma simulao do fluxo a partir de
amostra aleatria de 1.000 alunos que estejam matriculados na l srie,
num ano dado, incluindo repetentes e alunos novos. Essa simulao
feita aplicando-se a cada ano as taxas de transio de srie calculadas pelo
modelo PROFLUXO (4), supondo-se que estas no variam significantemente com o tempo e a idade dos alunos, uma hiptese bastante
plausvel quando se examina essas taxas ao longo das ltimas cinco dcadas. A taxa de repetncia na 1 srie, por exemplo, tem se mantido
acima dos 50% desde 1931.
Usando esse modelo de fluxo possvel simular, como na Tabela
de Fluxo1,a situao em relao s sries desses 1.000 alunos aps um,
dois, trs, etc. anos do acesso ao sistema escolar, cobrindo um perodo
de 20 anos (o tempo necessrio para que o ltimo aluno deixe o sis-

tema). A Tabela de Fluxo 1 apresenta, na vertical, as sries e, na horizontal, a distribuio desses 1.000 alunos no 1 ano, no segundo ano, e
assim por diante.
A primeira observao dramtica da ineficincia do sistema a de
que so necessrios 20 anos at que o ltimo desses 1.000 alunos deixe
o sistema, evadido ou graduado.
A taxa de concluso do ensino fundamental maior do que a
divulgada oficialmente, ou seja, mais de 40%, j que ao longo desses 20
anos 444 alunos conseguem se graduar, a maioria deles entre o 9 e o
13 ano de permanncia. No entanto, se cruzarmos a coluna da 8 srie
com o 8 ano de permanncia na escola, verificamos que apenas 32 em
1.000 chegam ltima srie e, destes, 25 conseguem se graduar. Ou
seja, de cada gerao matriculada na l srie, considerando-se, inclusive,
os que j esto repetindo essa srie, 2,5% vo concluir o ensino fundamental sem nenhum acidente de percurso, isto , sem nenhuma nova
repetncia!
Ao final de 20 anos foram necessrias 8.724 matrculas para formar 444 alunos, o que significa que o Pas necessita aproximadamente
de 20 alunos-anos de instruo para formar cada aluno com escolaridade
completa de 8 sries (8.724/444).
Caso no houvesse repetncia, 1.000 ingressantes necessitariam de
8.000 matrculas para completar o ensino fundamental em 8 anos.
Como esse fluxo se repete a cada ano, h por conseqncia um excedente
de mais de 700 matrculas em cada 1.000 alunos ingressantes. Isto significa que h matrculas mais que suficientes para que todos os alunos
que ingressassem na l srie conclussem o l Grau no Brasil.
Talvez, a mais espantosa revelao desses dados seja a de que os
alunos permanecessem 8,6 anos, em mdia, na escola de l Grau. Os
evadidos permanecem na escola uma mdia de 6,7 anos e os graduados,
11,7 anos. Essas cifras se obtm pela mdia ponderada do total de evadidos em cada ano, multiplicada pelo nmero de anos de permanncia.
Note-se que, no caso dos graduados, o tempo de permanncia seria
suficiente para que boa parte deles conclusse no apenas o ensino fundamental como tambm o ensino mdio. Isso nos permite afirmar que
a baixa produtividade do ensino fundamental que ocasionou a queda
da proporo do ensino mdio no total de matrculas do Pas durante a
dcada de 1980, de 10 para 9,5% (5), quando o espervel seria um
aumento dessa proporo, tal como se observou em alguns pases latinoamericanos como o Chile e o Mxico.
O brasileiro faz, portanto, um esforo dramtico, no s para in-

gressar na escola, mas, sobretudo, para permanecer nela. No a evaso

precoce que impede a universalizao do ensino fundamental. Ela de
apenas 2,9% na passagem da l para a 2 srie e atinge seu ponto mais
alto entre o 5 e o 6 ano de permanncia no sistema. Temos matrculas
e, por conseqncia, vagas mais que suficientes para a universalizao do
l Grau. O que precisamos dar qualidade a essas vagas, uma vez que
o entrave universalizao do ensino obrigatrio est nas absurdas taxas
de repetncia. Essas taxas podem ser deduzidas a partir da Tabela de
Fluxo 1, examinando, por exemplo, o nmero daqueles que continuam
na 1 srie, no 2, 3, 4 ano de permanncia no sistema, e assim por
diante. Da mesma forma, tomando-se a 2, 3, 4, at 8 srie, verifica-se
quantos permanecem na mesma srie de um ano para outro.
Atrs desses nmeros, que do a dimenso quantitativa da ineficincia do ensino fundamental, desenvolve-se um drama cotidiano, de
centenas de milhares de crianas cujas famlias valorizam a escola, esforam-se para a mant-las, e que ano a ano defrontam-se com o fracasso
e acabam por incorpor-lo sua vida. O efeito dizimador que isto causa
na auto-imagem e na auto-estima sem dvida to perverso quanto o
puro e simples assassinato de crianas. No entanto, infelizmente, ele
muito menos visvel, no se torna notcia da mdia impressa ou eletrnica. Acaba sendo considerada normal, pela sociedade, a formao de
geraes e geraes de jovens e adultos, que se consideram fracassados
ou pelo menos incapazes de adquirir habilidades intelectuais bsicas.
A esta altura cabe indagar o que significa uma vaga na escola brasileira hoje, ou seja, preciso verificar a que qualidade de ensino essa
vaga d acesso, para constatar se o princpio da eqidade se mantm
quando o princpio da eficincia relegado a segundo plano.
Pode-se afirmar que uma vaga na escola representa, para a maioria
das crianas brasileiras, um atendimento programado para o fracasso,
que apresenta pelo menos os seguintes aspectos:
professores mal-pagos, fato para o qual no h necessidade
de apresentar estatsticas, basta consultar as notcias sobre as
contnuas greves do magistrio nos ltimos anos;
professores despreparados para trabalhar com o tipo de
aluno que predomina na escola pblica e que se sentem abandonados e sem assistncia para enfrentar to difcil tarefa, para
a qual no receberam formao adequada;
jornada escolar encurtada, que dificilmente atinge mais de
3 (trs) horas de trabalho escolar efetivo, salvo em situaes
excepcionais e, portanto, pouco freqentes;

 falta de condies mnimas para o ensino-aprendizagem:

livros, materiais didticos, bibliotecas, laboratrios e, em
muitos casos, falta mesmo de carteiras, lousas e giz;
falta ou rotatividade de professores, devido ao absentesmo
ou desistncia da carreira em funo de baixos salrios, ms
condies de trabalho e desmotivao;
ano letivo encurtado por paralisaes, recessos, comemoraes, e toda a sorte de incidentes;
currculo fragmentado supostamente enriquecido , levando a que, numa jornada de trabalho curta, a hora-aula torne-se cada vez menor (h casos de at 35 minutos, mas 50
minutos o mais freqente). Esse fato mais comum das 5s
s 8s sries, embora em alguns estados, como So Paulo, as
negociaes sindicais tenham transferido esse padro tambm
para a jornada de trabalho do professor polivalente de l a 4
srie, cujo tempo contado em unidades de 50 minutos, diminuindo para 13,5 horas relgio de 60 minutos a carga
horria semanal de 16 horas-aula mais 4 horas-atividade;
ausncia de integrao entre as sries e entre as disciplinas
do currculo, causada pela descontinuidade e instabilidade de
professores, que dificultam o trabalho de equipe e impedem a
formulao de um projeto
pedaggico;
prdios em pssimas condies de conservao devido
principalmente morosidade e ineficincia da mquina burocrtica para realizar manuteno preventiva.
Em suma, a vaga, embora exista, insere-se num contexto de desorganizao da unidade escolar, num padro de gesto segmentado e
descontnuo, agravado pelo fato de que a ausncia de avaliao de resultados, em termos do progresso de aprendizagem dos alunos, a centralizao e a hierarquizao produzem uma situao de impunidade.
Ningum responsvel e ningum presta contas do que substantivo,
ou seja, se os alunos esto ou no aprendendo.
Essa situao, no entanto, apresenta uma diferenciao interna,
que discrimina sempre a favor das regies ou setores sociais mais favorecidos e minoritrios. H uma porcentagem pequena de escolas publicas de melhor qualidade, em geral nas regies de classe mdia dos centros urbanos. H, ainda, para os que podem pagar, as escolas particulares que detm cerca de 14% das matrculas, oferecendo um ensino em
geral melhor que o pblico, embora o setor educacional privado seja
muito heterogneo, fazendo com que, na mdia, o ensino privado no

seja melhor que o ensino publico.

Ora, como a grande maioria de cada gerao est conseguindo ter
acesso escola, a desigualdade hoje j no se d mais entre os totalmente
excludos e os que ingressam no sistema. Ela se deslocou para dentro
deste ltimo, entre uma minoria que, por sua condio social e de moradia, tem acesso a um atendimento escolar pblico ou privado de melhor qualidade, e a grande maioria que tem simplesmente acesso a uma
vaga e nela permanece por vrios anos. Estes ltimos concluem ou
abandonam a escola com uma formao que, do ponto de vista cognitivo, de domnio de conhecimentos, de habilidades sociais, de compreenso de idias e valores, est a sculos de distncia das necessidades que
a revoluo tecnolgica e o exerccio da cidadania moderna esto apresentando sociedade.
Nenhum pas pode candidatar-se ao ingresso no Primeiro Mundo
com um sistema escolar fundamental to atrasado, segmentado e inquo
como o brasileiro, e a reverso desse quadro depende de um consenso
social fortemente estabelecido, estvel e duradouro, tanto quanto da
vontade dos polticos e da competncia tcnica dos profissionais da
educao.

Parte III Tentando olhar o futuro: indicaes para um

novo padro de gesto da poltica educacional no Brasil
l Introduo
Nesta terceira parte d-se maior nfase no a tpicos isolados, mas
a uma mudana mais ampla na organizao institucional do sistema de
ensino, com ateno especial ao fundamental.
O padro de gesto tem a ver com dois aspectos inter-relacionados. O primeiro deles refere-se existncia de matriz geradora de objetivos, prioridades e polticas que definem nveis diferentes de intervenes. O segundo diz respeito capacidade de executar as polticas, para
superar a costumeira defasagem entre a capacidade de formulao e a
debilidade de execuo e continuidade.
As prioridades e polticas sugeridas tm como referncia o ensino
fundamental, dada a delimitao temtica deste documento. No se poderia no entanto deixar de registrar que, entre outras prioridades no
relacionadas, talvez a mais importante referira-se qualidade e produtividade do ensino superior. Num pas em que os que chegam a esse grau
de ensino so to poucos e altamente selecionados, no se pode desperdiar esses recursos humanos e sociais com a banalidade e a desqualifi-

cao. A nao depende desse contingente minoritrio de juventude para

dar sustentao ao processo de absoro e produo cientfico-tecnolgica, para formar lideranas profissionais e polticas competentes
para atuarem visando um novo padro de desenvolvimento econmico
e solidariedade.

2 Eleger objetivos e prioridades nacionais

Diante do quadro de carncias da educao fundamental brasileira
tudo importante a pobreza dos alunos, a desnutrio, as drogas, a
distncia entre a escola e a comunidade, a falta de participao de professores e pais. No entanto, dado seu carter multideterminado e complexo e dada a sua dimenso quantitativa, nem tudo nesse quadro pode
ser prioritrio.
Existem aes e mudanas que devem ser priorizadas em funo
de:

terem menor reversibilidade;

induzirem outras mudanas;
incidirem sobre os problemas mais graves.
A eleio de prioridades no significa, portanto, diminuir a importncia de outros aspectos, mas decidir por onde comear, inclusive
para, a mdio e longo prazo, promover reformas com maior profundidade e abrangncia em outros aspectos importantes.
Para saber por onde comear, h um pr-requisito indispensvel.
E preciso que a sociedade e o poder pblico tenham um razovel consenso sobre a funo da escola fundamental, o que se pode esperar e o
que se deve cobrar dela.
A educao obrigatria no Brasil no pode continuar tendo sua
identidade diluda, ora como simples poltica de proteo social numa
perspectiva assistencialista, ora apenas como processo de formao de
conscincia numa perspectiva ideologizante, ora como uma vaga preparao para a vida, sem objetivar o que seria essa preparao. preciso
de uma vez por todas entender que a funo principal da escola ensinar
e que, portanto, o resultado que dela deve ser esperado, avaliado e cobrado a aprendizagem do aluno.
O eixo central da organizao da escola , assim, o processo de
ensino e aprendizagem. Funes de outra natureza podem ser assumidas
pela instituio escolar, por imposio de contingncias histricas e sociais, mas elas devem estar subordinadas sua tarefa fundamental que
a gesto da relao pedaggica pela qual o ensino e a aprendizagem se
efetuam.

Desse modo os objetivos estratgicos do ensino fundamental,

voltados para as necessidades deste final de sculo e os desafios do terceiro milnio, deveriam abranger:
a compreenso ampla de idias e valores, indispensvel
para exerccio da cidadania moderna;
a aquisio de conhecimentos e habilidades cognitivas e
sociais bsicas, por meio de uma educao geral de boa qualidade, que assegure preparo e treinabilidade para o desempenho profissional, de acordo com os novos padres tecnolgicos e as formas de organizao e gerenciamento do trabalho
a eles associadas;
o desenvolvimento de habilidades e valores que permitam
ao conjunto da sociedade incorporar de forma produtiva os
instrumentos da racionalidade tecnolgica;
a formao de hbitos de consumo orientados no apenas
para a posse de bens e servios, mas tambm para a austeridade necessria ao aumento da capacidade de poupana e investimento.
Para alcanar esses objetivos, levando em conta a realidade atual
da escola fundamental brasileira, parece mais eficaz eleger poucas prioridades mas defini-las de forma clara e inequvoca.

2.1 Satisfazer as necessidades bsicas de aprendizagem

A definio de objetivos estratgicos ambiciosos no deve ser confundida com a fragmentao curricular que tem predominado no ensino
fundamental do Pas. As necessidades bsicas de aprendizagem remetem
valorizao das disciplinas bsicas e instrumentais que, se receberem
tratamento adequado, podem contribuir para a consecuo daqueles
objetivos. Essas disciplinas dizem respeito aos cdigos instrumentais da
leitura, escrita e clculo matemtico e aos contedos bsicos de cincias
e humanidades.
Contedos mais diversificados e especficos, como educao ambiental, educao do consumidor, preveno no uso de drogas e vrios
outros, podem e devem ser tratados integrados aos contedos bsicos,
sem necessidade de fragmentar o tempo escolar em um grande nmero
de disciplinas estanques.
Da mesma forma, contedos voltados para a realidade sociocultural local seriam incorporados estrutura curricular, eventualmente
como disciplinas especficas, mas, preferencialmente, permeando os

contedos bsicos, numa forma inovadora e transdiscipiinar.

Realidades escolares e scio-regionais to diversificadas, como o
caso brasileiro, certamente no comportam modelos nicos de organizao e tratamento dos contedos curriculares, e grande margem de
deciso neste aspecto deve ser dada s escolas, uma vez capacitadas para
essa tarefa.
No entanto, preciso deixar claro que o Pas necessita no de

ambiciosas revises curriculares, mas de capacidade para promover a

organizao e o tratamento dos contedos bsicos universalmente consagrados, de forma adequada a alunados desiguais socialmente e heterogneos culturalmente. Sobre esse tipo de competncia, pouco se vem
investindo e investigando e abre-se, aqui, um amplo campo de estudos
para a pedagogia.
Ensinar um pouco de tudo, e mal, uma receita para o fracasso.
Uma proposta curricular pode ser sbria nas disciplinas que oferece e
ousada nos objetivos de conhecimento, cognio e formao, que persegue.

2.2 Vencer a barreira da repetncia

Essa a prioridade educacional mais desafiadora que se coloca
diante da sociedade e do poder pblico no Brasil de hoje.
A repetncia, nos nveis em que acontece na escola fundamental
brasileira, e inexplicvel do ponto de vista pedaggico, inaceitvel do
ponto de vista social e improdutiva do ponto de vista econmico.
Reverter o quadro da repetncia e conseqentemente diminuir
a evaso condio para regularizar o fluxo escolar e reorganizar o
sistema de ensino como um todo, do pr-escolar ao superior, da o
carter estratgico dessa prioridade.
O problema que temos mais segurana sobre o que no deve ser
feito para diminuir a repetncia do que sobre o que pode e deve ser feito.
A complexidade da questo e maior do que pode parecer primeira vista
e requer conhecimento pedaggico e capacidade de gesto poltico-institucional para:
entender a heterogeneidade do significado da repetncia
em contextos socioculturais distintos. Sendo um fenmeno
que ocorre com maior intensidade nos meios de baixa renda,
mas incide em graus ainda significativos no ensino do Pas
todo, certamente a interao entre os fatores escolares que a
produzem sero diferentes no nordeste rural e no sul urbano;
seu contedo tambm dever ser diferenciado, pois um aluno
repetente em Barra do Graa, no Maranho, dever ter caractersticas distintas do aluno repetente no Interior do Rio de
Janeiro;
apreender a homogeneidade que uma certa cultura da repetncia imprimiu ao escolar em meios sociais e culturais to
diferentes, o que constitui a face complementar da diversidade;

 articular estratgias de curto, mdio e longo prazo no enfrentamento da questo, que conduzam a uma regularizao a
mais imediata possvel da trajetria escolar dos alunos que
esto hoje no sistema e manuteno dessa regularizao para
os que vo ingressar;
dispor de instrumentos de diagnstico para estabelecer os
pontos de partida de alunados heterogneos e definir resultados possveis para a populao escolar hoje matriculada, de
modo a garantir um mnimo de qualidade;
promover os ajustes necessrios para elevar os padres de
qualidade, medida que as taxas de repetncia diminuam e que
o fluxo escolar comece a se regularizar;
utilizar com competncia diagnsticos e avaliaes peridicas do rendimento escolar, para definir polticas de assistncia tcnica e financeira, visando a compensar desigualdades e
polticas de capacitao da gesto escolar e dos docentes;
estimular a investigao educacional voltada para as condies de ensino e aprendizagem das crianas e jovens que
constituem a grande massa de repetentes. Que tipo de organizao das condies de ensino, de material didtico, de ateno especfica esses alunos requerem para serem bem-sucedidos na experincia escolar e, por conseqncia, que perfil de
desempenho profissional deve ter o professor, um campo de
estudos no qual ainda h muito por descobrir, inovar e avaliar;
apoiar de todas as formas possveis experincias de escolas
e regies que se disponham a reverter a situao de fracasso
escolar.
Por fim, cabe lembrar o que no deve ser feito no que diz respeito
repetncia:
diminu-la ou elimin-la por decreto;
incentivar a promoo indiscriminada; que no assegure o
mximo de progresso possvel para alunos cujos pontos de
partida so diferentes;
adotar estratgias homogneas para o Pas todo;
ignorar que a repetncia uma barreira a ser vencida em
cada escola e por todas elas se se quer uma reverso ampla do
quadro atual, e que, portanto, a escola que deve ser capaci-

tada e fortalecida para propor metas, adotar formas de trabalho para cumpri-las e prestar contas.

3 Mudar o padro de interveno do Estado

A educao fundamental brasileira no vai conseguir responder aos desafios do terceiro milnio se continuar de costas para o futuro.
Ela precisa dar uma volta de 180 e passar por uma profunda reformulao. Ao contrrio do que comumente se imagina quando se trata do
tema, essa reformulao no tem como foco central e prioritrio aspectos pontuais como a reviso curricular, a melhoria dos materiais de ensino ou a capacitao de professores. Todos esses insumos bsicos so
extremamente importantes, porm a investigao educacional j produziu conhecimentos que permitem afirmar que o aumento desses insumos, isoladamente, no apresenta correlao direta com a melhoria da
aprendizagem dos alunos, resultado que se busca em ltima instncia.
J se tornou evidente que a capacitao de professores, as
mudanas curriculares e metodolgicas, os equipamentos e materiais de
ensino, so melhor utilizados e produzem os resultados esperados quando ocorre entre eles uma interao que propiciada pela dinmica de
funcionamento da escola. Escolas organizadas, com certo grau de identidade institucional prpria, capacitadas para definir uma proposta pedaggica cujos objetivos sejam assumidos pela sua equipe, com responsabilidades compartilhadas, so as que conseguem usar eficientemente os
insumos financeiros, humanos e pedaggicos.
A estratgia, portanto, deve ser a da reorganizao institucional dos sistemas de ensino fundamental que leve ao fortalecimento da
organizao escolar. Para isso, ser preciso promover uma ampla descentralizao desses sistemas, devolvendo s escolas iniciativa e autonomia de deciso quanto ao seu projeto pedaggico, construo de sua
identidade institucional, e a uma integrao mais dinmica com seu
meio social imediato.
Por descentralizao no se entende a simples transferncia de
encargos sem os recursos necessrios, nem o desmonte de servios, nem
a delegao de funes de operao que mantm concentrado no nvel
central todo o poder de deciso.
A descentralizao aqui proposta, que ter como objetivo ltimo o fortalecimento da organizao escolar e sua maior autonomia, se
constituir num processo de redefinio do papel das instncias centralizadas do aparato estatal e de polticas pactuadas com instncias intermedirias.

3.1 A autonomia das unidades escolares

A verdadeira descentralizao dever criar condies para que
recursos financeiros e humanos, projeto e identidade, iniciativa, inovao e capacidade de gesto se desloquem para as escolas. A estas devero
caber as tarefas de definir o tratamento a ser dado aos contedos curriculares, mtodos de ensino, uso mais adequado do tempo e do espao
fsico, gerenciamento dos recursos humanos e materiais que receber para
realizar seu prprio projeto.
A autonomia tem como contrapartida a responsabilidade e o
compromisso. Tomar como critrio os resultados aferidos pelo progresso da aprendizagem dos alunos e criar condies para que as escolas
respondam por eles parte da autonomia.
Isso supe, por sua vez, a diminuio das burocracias centralizadas, dedicadas aos controles processuais e cartoriais, e a reduo a
um mnimo indispensvel dos ordenamentos homogneos para todo o
sistema, tanto legais como tcnicos.
Componente inseparvel da autonomia escolar a integrao
da instituio no seu meio social e a participao da comunidade. Isso
ser uma das condies para que as propostas pedaggicas no se prendam a modismos ou teorias abstratas, mas partam das reais caractersticas e necessidades dos alunos, integrando suas experincias com os
contedos escolares e as prticas dos professores.
Os nveis e contedos da participao da comunidade na escola constituem desafios que ainda no receberam respostas conclusivas.
Pode-se, no entanto, afirmar que a participao de pais e outros setores
do meio social imediato no deve ser banalizada por intermdio da
simples presena em colegiados, eleio de diretores ou assemblias, sem
que as escolas disponham de instrumentos efetivos para implementar
decises.
Por outro lado, preciso lembrar que a participao no deve
ser instrumentalizada para desobrigar a escola de dar respostas e adotar
solues tcnicas e pedaggicas que so de sua competncia e responsabilidade. No se espera da participao que ela substitua a escola nem
dilua esta ltima com a famlia. Papis diferenciados garantem uma
participao qualificada.
Aos pais no compete decidir, por exemplo, qual o melhor
mtodo de ensino de portugus ou se ou no necessrio ensinar fraes. Mas eles tm o direito de saber o que seus filhos devem aprender
em cada srie, se eles de fato aprenderam e por qu, quantos recursos a

escola recebe, no que e como os gasta.

3.2 A coordenao nacional

A coordenao nacional, articulada coordenao regional,
deve ser de competncia do Estado e suas instancias centralizadas, no
nvel federal e estadual.
A essas instncias cumpre conduzir a poltica educacional em
sentido amplo, garantindo que no se perca de vista os objetivos estratgicos, assegurando a gratuidade e a eqidade. Nesse sentido, a descentralizao no implica debilitar o Estado mas, ao contrario fortalecer sua
governabilidade. Aparatos burocrticos hierarquizados e agigantados,
mas de pouca capacidade indutora e coordenadora de polticas, deveriam ser substitudos por organismos centrais menores, alimentados por
um sistema de informaes nacionais e estaduais que permita tomar
decises e promover ajustes com agilidade.
Nesse novo padro de interveno, o Estado est chamado a
atuar em torno do eixo da coordenao, exercendo pelo menos as seguintes funes:
desenvolver um sistema de avaliao que permita realizar
diagnsticos e aferir resultados em termos do progresso da
aprendizagem dos contedos bsicos; identificar necessidades
de compensao financeira e tcnica; adotar incentivos salariais para os que cumprem as metas; e informar a populao
sobre o desempenho das escolas que ela custeia;
adotar uma sistemtica de financiamento e transferncia de
recursos que vise a aumentar os montantes destinados s escolas e equalizao das condies, compensando desigualdades sociais e regionais;
estabelecer os contedos curriculares bsicos por srie e
grau de ensino e, por conseqncia, as normas gerais para formao de professores, avaliando esta ltima tambm por resultados;
disponibilizar conhecimentos e assistncia tcnica s escolas, por meio de alternativas diferenciadas e flexveis para a
capacitao da gesto escolar e dos seus profissionais.

3.3 O sistema de cooperao nos marcos do federalismo

Uma vez consensuados objetivos e prioridades nacionais, ser essencial que o processo de descentralizao estabelea um sistema racio-

nal de cooperao entre a Unio, estados e municpios. Essa cooperao

provavelmente tomar formatos diferentes nas diversas regies, mas seu
trao comum ser permitir a distribuio justa e o uso mais racional dos
recursos, evitando a duplicidade ou sobreposio de aes.
Para isso indispensvel que instncias intermedirias governadores, secretrios estaduais e municipais de Educao, prefeitos
estabeleam pactos quanto aos critrios para a sistemtica de financiamento e para a diviso dos encargos e funes de cada esfera de governo,
e sejam responsveis por aqueles que lhes couberem, devendo existir
mecanismos eficazes de cobrana e prestao de contas das responsabilidades de cada esfera governamental. Neste sentido, sistemticas de financiamento, que combinem a compensao de desigualdades com um
componente de incentivo a estados e municpios que melhor cumpram
as prioridades nacionais, seriam bastante desejveis.
Assegurada a coordenao nacional, estados e municpios devem
ter autonomia para decidir sobre suas prprias estratgias e polticas
para promover a descentralizao e fortalecer as escolas. Todavia, essa
autonomia ter de ser exercida de modo integrado, para no reforar a
segmentao e dualizao das redes de ensino estaduais e municipais.

4 Adotar princpios compatveis com objetivos e prioridades estratgicas para ordenar a formulao de polticas
Entre esses princpios merecem destaque especial:
4.1 Eqidade com qualidade, ou a qualificao das vagas
No Brasil de hoje, a simples ampliao do acesso escola no
garante a igualdade de oportunidades. Ou se assegura um padro de
qualidade bsico para todos, ou vai se manter a desigualdade entre os
que adquirem, na escola, uma efetiva experincia de aprendizagem e os
que apenas passam por ela sem ter atendidas suas necessidades bsicas
de aprendizagem.
No adianta continuar construindo escolas para que elas sigam
sendo depsitos de repetentes e fracassados. Se no se resolver o problema da qualidade, os famosos dficits de matrculas continuaro e
tendero a aumentar e a sociedade continuar custeando um investimento de baixssimo retorno. A poltica de expanso da rede fsica deve,
portanto, estar prioritariamente voltada para dar mais qualidade s vagas j existentes.
Alm disso, nada justifica a segmentao do sistema de ensino em

centros de excelncia, de um lado, e escolas sem as mnimas condies

de funcionamento, de outro. E perfeitamente aceitvel que alguns tenham acesso a uma escola diferenciada particular e paga em alguns
casos, ou oferecida pelo poder pblico para populaes especficas em
outros , mas isso no pode em hiptese alguma desobrigar a sociedade e o Estado de uma ampla e profunda interveno visando a reverter
a situao de penria e abandono de todas as escolas dos sistemas de
ensino, que a mdio prazo equalize de fato as oportunidades de aprendizagem. Experincias com novos modelos arquitetnicos e pedaggicos sero teis, se ao mesmo tempo houver uma atuao sria nas escolas j existentes. Caso contrrio, mesmo quando destinadas s populaes de baixa renda, essas experincias s faro dividir os alunos em
pobres de l e de 2 categoria. Os primeiros, freqentando uma escola
de tempo integral, os demais, uma escola de qualquer tempo. Pobres
que saem na televiso e pobres cujo massacre educacional continuar
invisvel para a sociedade.

4.2 Diversidade e flexibilidade

Na formulao de polticas, ser indispensvel considerar que um
pas de dimenses continentais, grande diversidade regional e profundas
desigualdades sociais no comporta alternativas nicas e modelos idnticos.
A autonomia da escola, bem como do nvel local e estadual,
condio importante para que surjam solues diversificadas, flexveis
para incorporar ajustes e reformulaes e adaptadas s necessidades de
meios sociais e alunados muito heterogneos.

4.3 Equacionamento de metas de curto e longo prazo

A conduo da poltica educacional um processo permeado de
conflitos e envolve sempre administrar carncias. Metas viveis de mais
curto prazo devem estar inseridas num plano gradativo para atingir
metas mais ambiciosas.
Um caso exemplar , por exemplo, a urgente necessidade de ampliar o tempo dirio de permanncia na escola. Se tomarmos a eqidade
como princpio, preciso que esse aumento seja oferecido a todos os
alunos. No entanto, certo que o Pas no dispe de recursos para, de
imediato, universalizar uma escola de turno nico. preciso, assim,
definir mnimos possveis de 5 ou 6 horas para as sries iniciais, por
exemplo, e continuar equacionando recursos e a expanso da rede fsica
para metas mais ousadas, de 6 ou 7 horas dirias, para todas as crianas.

Isso requer que o planejamento e a execuo das polticas em educao tenham continuidade e sofram o menos possvel de rupturas
bruscas, como acontece com a alternncia de poder em pases politicamente instveis e de tradio democrtica frgil.

4.4 Construo de consensos

Em funo dessa dinmica das polticas educacionais, que requerem perodos longos para produzir resultados, indispensvel, como se
afirmou, garantir sua estabilidade e continuidade. Isso demanda que
essas polticas reflitam nveis possveis de consenso entre os diversos
atores dirigentes, sindicatos de professores, setores sociais diretamente interessados como os pais, empresrios, trabalhadores, parlamentares, meios formadores de opinio. Encontrar frmulas de chegar a esse
consenso num regime democrtico , talvez, o maior desafio, mas tambm a principal condio de sustentao poltica para as polticas educacionais.

Parte IV Atuando nas contradies do presente:

opes de polticas
" No real da, vida, as coisas acabam com menos formato, nem acabam.
Melhor assim. Pelejar por exato, d erro contra agente. No st
queira"
Joo Guimares Rosa

l Qualificar a gesto escolar

A capacidade de gesto pr-requisito para fortalecimento da escola e o exerccio de sua autonomia. Essa capacidade, no entanto, no
algo que se pode criar de imediato, implica um processo de aprendizagem de equipe e em condies institucionais mnimas. Entre essas
condies, a existncia de pessoal de apoio administrativo e principalmente de um ncleo relativamente estvel de professores indispensvel. A escola precisa de tempo para consolidar sua proposta de trabalho, identificar falhas e aprender com elas, promover ajustes. Estudos
sugerem que um dos aspectos que parecem influenciar a aprendizagem
do aluno o tempo de experincia que a escola tem com uma equipe
razoavelmente estvel.
Tornar disponveis s escolas alternativas de capacitao, para
elaborar sua proposta pedaggica, gerenciar recursos humanos e financeiros, assumir tarefas administrativas, pode contribuir para ir desenvolvendo sua capacidade de gesto. A existncia de colegiados que dis-

ponham de poder para deliberar pode, tambm, ajudar a consolidar a

prtica da co-responsabilidade. No entanto, considerando as condies
atuais de organizao e funcionamento das escolas de ensino fundamental do Pas, a figura do diretor provavelmente ser o ponto de apoio
mais importante para dar incio ao processo de qualificao da gesto.
Nesse sentido, a forma de escolha do diretor ou diretora escolar torna-se
fator decisivo para fortalecer a organizao da instituio.
O controverso tema da escolha do diretor merece por isso ateno
especial, bem como o das competncias sociais e tcnico-profissionais
que ele deve ter para dirigir unidades escolares com maior autonomia.
Avaliar as recentes experincias com processos eletivos, conhecer a
experincia de outros pases, rever os ordenamentos legais e cartoriais
para provimento dos cargos, bem como os contedos e formatos institucionais dos cursos de formao de diretores constituem tarefas importantes para subsidiar opes de polticas visando a qualificar a gesto
escolar.
Estimular formas inovadoras e criativas de escolha de diretores,
que combinem competncia profissional com liderana e evitem a partidarizao do processo, seja por eleio ou indicao poltica, uma
forma estratgica promissora. O debate das vantagens e desvantagens da
efetivao no cargo pode abrir espao para retirar a questo do mbito
estritamente corporativo. Diretores de unidades de prestao de servios, como a escola, no deveriam ser vitalcios nos cargos.
Finalmente, importante dizer que a qualificao da gesto ser
fortemente induzida e estimulada se o projeto da escola for assumido
como um contrato que ela estabelece com alunos e pais e com as instncias centrais de avaliao. Os cumprimentos das metas e compromissos
estabelecidos nesse contrato devem ser objetivo de contnua prestao
de contas por parte da escola, baseada tanto na auto-avaliao institucional como na avaliao de resultados aferidos pela aprendizagem dos
alunos.

2 Capacitar os docentes
Os resultados de estudos sobre a efetividade dos programas de
capacitao docente para melhorar a aprendizagem dos alunos no so
alentadores.
Se sustentvel o pressuposto de que a capacitao pode ser melhor potencializada numa efetiva interao com a organizao escolar, as
estratgias e formatos desses programas deveriam ser repensados. O
novo enfoque teria em vista capacitar o professor, no apenas em con-

tedos e metodologias, mas naqueles contedos e metodologias requeridos para participar efetivamente da formulao e execuo do projeto
pedaggico da escola, mantida a especificidade da rea ou disciplina de
ensino. Uma estratgia desse tipo sinaliza na direo de formas de capacitao diversificadas, flexveis e regionalizadas, empregando meios noconvencionais como ensino a distncia e televiso.
Treinamento e assistncia tcnica em servio, oficinas pedaggicas
que permitam o intercmbio de escolas de uma mesma regio, aproveitamento de especialistas ou professores aposentados que detm conhecimento e competncia, enfim, inmeras estratgias podem ser adotadas, se houver criatividade e iniciativa no nvel local.
Por outro lado, considerando os objetivos e prioridades nacionais,
a capacitao nos contedos curriculares bsicos e em formas de trabalho para diminuir a repetncia deve receber ateno prioritria por meio
de programas concebidos no nvel central ou regional, mas executados
descentralizadamente. Essa capacitao bsica seria complementada com
programas propostos pelas regies ou pelas prprias escolas, para consecuo dos mesmos objetivos nacionais estratgicos, mas incorporando formas de tratamento adequadas s suas peculiaridades.
Todas essas opes de polticas necessitam de informaes confiveis, produzidas por estudos e pesquisas especificamente delineados para
esse fim. Uma avaliao cuidadosa do impacto de programas de capacitao docente sobre a aprendizagem dos alunos, bem como de experincias em curso ou de programas que vierem a ser implementados em
diferentes formatos, fundamental para subsidiar decises com menor
margem de erro.

3 Formular uma poltica do livro didtico

O livro didtico e continuar sendo por um bom tempo o principal e, na maioria das vezes, o nico material de ensino-aprendizagem
disponvel para o professor e o aluno. A distribuio gratuita do livro
didtico faz do ensino fundamental um mercado cativo de quase
30.000.000 de alunos consumidores, intermediados por cerca de
1.000.000 de professores distribudos por 200.000 escolas. Esses nmeros do uma ordem de grandeza do problema e da indiscutvel relevncia de uma poltica do livro didtico como indutora de melhoria do
ensino.
A formulao dessa poltica, portanto, no pode ficar reduzida ao
dilema da centralizao x descentralizao, pois este apenas um aspecto
de um problema muito maior, mais complexo e no qual muitos interes-

ses esto em jogo. Parece evidente e de bom senso que a compra e

distribuio descentralizada no mbito estadual ou municipal, conforme
o caso, tornariam todo o processo mais econmico e gil. A questo da
lisura dos procedimentos de aquisio dos livros e dos servios de
transporte no educacional, mas insere-se no mbito da moralizao
de todo o aparato pblico. H, no entanto, opes de polticas a serem
feitas que antecedem os problemas da aquisio e distribuio.
Em primeiro lugar, a poltica do livro didtico deve ser desvinculada das demais aes assistenciais, e atribuda s esferas que cuidam de
currculos, programas, assistncia tcnica e outros aspectos pedaggicos.
O aluno no come o livro nem precisa dele para sobreviver biologicamente. O livro indispensvel como facilitador para o acesso ao conhecimento, informao e ao imaginrio.
Nesse sentido, convm registrar que em muitos pases nos quais a
populao escolar no apresenta carncias materiais, como no caso brasileiro, o livro continua sendo distribudo gratuitamente, porque um
instrumento de adequao entre contedos considerados nacionalmente
indispensveis e o trabalho da sala de aula. Manter o livro didtico no
mesmo mbito da merenda e da assistncia sade aceitar uma distoro que a experincia de outros pases desaconselha.
Todo o processo de criao, editorao e produo do livro didtico deveria ser objeto de ateno do Estado, para verificar a relevncia,
atualidade, correo, adequao no tratamento e na forma de apresentao dos contedos. A banalizao, os exerccios repetitivos, a ausncia
de material estimulante e criativo deveriam, tambm, ser levados em
conta.
As editoras podem ter liberdade para produzir qualquer livro,
mas, sendo o Estado um grande consumidor ou indutor do consumo, a
aquisio deveria ser baseada em critrios para garantir padres de qualidade. No se trata de ampliar o intervencionismo estatal numa rea na
qual a liberdade de criao e expresso vital. Trata-se de preparar o
consumidor do livro centrais de compra, escolas, professores, alunos
para selecionar criteriosamente esse que o principal instrumento de
ensino.
No entanto, o problema no simples, pois a definio de padres
de qualidade pode estar sujeita a controvrsias ticas, estticas, tericas,
ideolgicas e tcnicas. Estudos para subsidiar decises so extremamente necessrios e a definio de critrios ter que combinar qualidade com
flexibilidade e diversidade, preservando a representatividade das diferentes tendncias e a mais ampla margem possvel de liberdade s escolas e

professores. Equilibrar adequadamente todos esses fatores significa capacidade tcnica e institucional ainda no desenvolvida. Acumular conhecimento, informao e avaliao peridicas da produo editorial nas
reas bsicas de currculo, desenvolver sistemtica de seleo que inclua
alternativas as mais diversificadas possveis e estabelecer acordos com o
mercado editorial, no sentido de elevar a qualidade do livro didtico
produzido no Pas, estariam entre os componentes de uma poltica inteligente neste setor.
A polmica sobre o livro descartvel talvez exemplifique bem
como a questo vem sendo tratada entre ns, pois a descartabilidade
acabou merecendo mais ateno que a qualidade. Um livro ruim, com
imprecises de contedo ou exerccios banalizados, deve ser descartado
na seleo. Tratando-se de um bom livro, talvez o aluno, sobretudo o de
meios socioculturais desfavorecidos, merea guard-lo. Ser provavelmente uma das poucas oportunidades que essa criana ter de possuir
Um livro e introduzi-lo no seu universo familiar.
Considerando o formato adotado pelo Pas para a poltica do livro
didtico, na qual a prestao de servios do setor privado componente
inevitvel, seria de eficcia duvidosa condenar as editoras pela produo
do livro descartvel, por exemplo. Mas no se deveria ter nenhuma complacncia face produo de um livro que, submetido a uma avaliao
criteriosa, orientada pelos objetivos nacionais do ensino fundamental,
no se revelasse um material de ensino eficaz para a aquisio de conhecimentos, estimulao de habilidades cognitivas e compreenso de idias
e valores.

4 Rever o planejamento para expanso e ocupao da

rede fsica
A ampliao e construo de escolas, bem como a ocupao das j
existentes, deveriam estar voltadas prioritariamente para racionalizar e
melhorar a capacidade fsica j instalada, tendo em vista:
eliminar o turno intermedirio (3 turno diurno);
ampliar a jornada escolar de todos os alunos dos sistemas
pblicos de ensino. A meta inicial seria de pelo menos 5 horas
de trabalho escolar efetivo, para as sries iniciais e, nas sries
terminais, nunca menos de 4 horas. Essa ampliao de jornada
perfeitamente compatvel com o funcionamento em dois
turnos diurnos, e um modelo de turno nico poderia ser colocado como meta mais ambiciosa, medida que se regularizasse o fluxo escolar;

 racionalizar a ocupao do espao fsico pela integrao das

redes estaduais e municipais e/ou de escolas de uma mesma
micro-regio, de modo a ter o conjunto das salas de aula dessas escolas ocupadas, nas sries de 5 a 8, com um mnimo de
30 a 35 alunos. Essa racionalizao visaria complementarmente a diminuir o nmero de alunos por sala nas sries iniciais,
em geral congestionadas, tendo como meta no mximo 30, se
possvel, 25 alunos.
Esta uma rea na qual os sistemas de ensino necessitam desenvolver competncia de micro planejamento, bem como mecanismos
para estimular um nvel de integrao regional entre escolas e entre
redes.
Aqui, as opes de polticas encontram obstculos de ordem cultural e corporativa, na medida em que a racionalizao do uso do espao
fsico pode levar necessidade de redistribuio de pessoal e exige que
as escolas sejam entendidas como propriedade da populao e no dos
diretores ou de suas equipes.
Informar s comunidades envolvidas, discutir com elas os benefcios comuns e estimular a participao para controlar o uso pblico do
espao escolar constitui requisito importante para sustentar decises
sobre essa questo.

5 Estabelecer diretrizes para articular a escola aos

equipamentos de sade, lazer e cultura
A autonomia e flexibilidade no mbito da escola em nvel local
deve visar, tambm, ao atendimento integrado das necessidades do alunado. Incentivos financeiros e assistncia tcnica devem ser alocados
para experincias inovadoras, que envolvam prefeituras e outras organizaes governamentais, bem como as no-governamentais ou comunitrias, no sentido de oferecer alternativas para o uso do tempo em que
a criana no est na escola, em atendimentos ou atividades de diversa
natureza, adaptadas s realidades locais.
Aquilo que parece muito difcil quando se pensa no Pas como um
todo, com suas diversidades e desigualdades, pode ser simples no mbito de um municpio, distrito ou micro regio. Essas iniciativas j tm
surgido espontaneamente, mas cabe ao poder pblico, em todos os nveis, usar seu poder indutor para estimul-las e apoi-las, bem como
para fixar diretrizes mnimas de qualidade e avali-las.

6 Buscar alternativas para a formao docente

Os contedos e modelos institucionais mais adequados para a for-

mao de professores do ensino fundamental so, ainda, objeto de grande controvrsia e esta constitui uma rea fundamental para investir em
estudos, estimulo a experincias diferenciadas sobretudo levando em
conta as desigualdades regionais do Pas e principalmente avaliao
daquilo que vem sendo feito.
Contraditoriamente, uma questo que requer interveno urgente, uma vez que os professores do terceiro milnio so os que esto hoje
freqentando os cursos de formao ou neles vo ingressar daqui em
diante. Opes de polticas devem ser feitas desde j, e ajustes podero
ser realizados na medida em que estudos e avaliaes puderem fornecer
respostas mais seguras para as muitas dvidas hoje existentes.
Entre as opes de polticas de mais curto prazo, seria importante
destacar:
o estabelecimento de nveis bsicos de domnio de contedos e metodologias de ensino fundamental, a ser aferido por
avaliao de resultados dos cursos hoje em funcionamento, em
exames de habilitao profissional realizados sob responsabilidade do poder pblico, sem os quais o professor no seria
considerado apto a lecionar, e as escolas pblicas ou privadas
que mantm os cursos responsabilizadas por completar
ou corrigir a formao desses futuros professores. Essa exigncia seria geral para qualquer tipo de curso e formato institucional;
o apoio tcnico a experincias de formao que adotam
estratgias inovadoras e adequadas s condies da regio,
como por exemplo campi avanados das universidades, ensino
por mdulos com espaamento temporal diferenciado, entre
outras;
as alternativas de organizao institucional no modelo de
centros especificamente dedicados formao do magistrio,
tanto no nvel mdio como superior. A diluio da preparao
do professor no ensino mdio profissionalizante, ou na organizao departamental do ensino superior, no caso das licenciaturas, tem sido apontada como uma das causas da perda da
especificidade e conseqente esvaziamento da formao docente. Embora polmica, a existncia de alternativas de centros
de formao estimularia o desempenho e permitiria a comparao de resultados. A reunio de toda a formao docente em
instituies especificamente dedicadas a essa atividade teria,
ainda, a vantagem adicional de possibilitar a criao de meca-

nismos de estmulo para recrutamento dos estudantes. Mantida a situao atual, em que a carreira de professor pouco
atraente para estudantes de melhor nvel socio-econmico ou
intelectual, permitiria investir de forma concentrada naqueles
que escolhem o magistrio, recuperando contedos e
habilidades bsicas no-adquiridos por falhas na formao
anterior, oferecendo bolsas de manuteno para permanncia
em tempo integral na escola e ateno individualizada, sobretudo no que diz respeito a estgios e disciplinas prticas. Para
alunos de origem mais modesta, o magistrio talvez ainda represente uma opo de ascenso social no curto prazo, e o
retorno do investimento seria garantido pela obrigatoriedade
de permanecer lecionando por determinado perodo de tempo, quem sabe o necessrio para que o magistrio volte a ser
uma atividade profissional mais competitiva.

7 Rever o padro de financiamento e alocao de recursos

E urgente dimensionar o montante global que o Pas dispe, em
tese, para financiar a educao, a partir da reforma tributria e do aumento dos percentuais da receita vinculada que deve ser destinada s
despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino, conforme determinado pela Constituio de 88. Estados, municpios, Unio e Parlamento devem, com uma base mais segura de informao, estabelecer um
consenso sobre o que efetivamente constituem essas despesas, para dar
efetividade a um sistema de colaborao pactuado entre as trs esferas
governamentais.
O papel dos rgos de controle do sistema e do Legislativo deve
ser reforado, para fiscalizar o uso dos recursos. Diretrizes para um
padro de financiamento e dispendios devem induzir previso adequada do custeio das escolas e diminuio dos gastos com a mquina
burocrtica.
Transferncias de encargos e repasses de recursos de um mbito
governamental ao outro, ou mesmo para as escolas, devem ser feitos
com previso de metas de longo prazo, continuidade e atualizao financeira, obedecendo a objetivos e prioridades estratgicas.
Finalmente, preciso reverter o atual padro de financiamento
que leva o Estado a gastar milhares de dlares anuais com um aluno do
ensino superior, enquanto que o do ensino fundamental custa, nos estados mais ricos, umas poucas centenas de dlares por ano.

Este, com certeza, no um problema que comporta solues

simplistas e adotadas sem negociao e consenso social. Racionalizar o
padro de custeio das universidades pblicas para aumentar a produtividade, diminuir o peso da folha de pagamento no custo do aluno e
ampliar as oportunidades de acesso ao ensino superior, parecem ser
metas passveis de negociao.
A introduo de formas de retribuio dos alunos das universidades pblicas j constitui um tema altamente sujeito a conotaes ideolgicas, que dependeria de debate mais aprofundado e uma efetiva anlise de custos e benefcios, tanto econmicos quanto polticos.
O importante seria estabelecer estratgias de mais longo prazo,
nas quais as mudanas nos mecanismos de captao e alocao promoveriam ajustes gradativos, visando a uma distribuio mais justa dos
recursos. A efetividade dessas estratgias vai depender em larga medida
da sustentao poltica que os setores mais qualificados da sociedade
empresrios, partidos polticos, trabalhadores organizados, meios formadores de opinio estiverem dispostos a dar s opes que visem a
estabelecer maior eqidade.

8 Levantar as dificuldades e alternativas de soluo para

a questo salarial
A melhoria salarial do professor constitui o desafio maior em termos de opes de polticas, porque em grande medida determinante
da efetividade de quase todas as demais opes. Contraditoriamente,
depende de vrias delas e tambm porque no ser fcil nem rpido
promover um efetivo aumento da remunerao docente no ensino fundamental.
Talvez um bom comeo seja adotar uma posio responsvel e
realista diante do problema. Opes de polticas neste delicado tema no
podero se orientar pela nostalgia do tempo em que a professora primria ganhava tanto quanto o juiz da cidade. Esse tempo, em que a
escola primria pblica era um privilgio das elites, no volta mais, o
que no significa que se considera aceitvel a atual deteriorao salarial
do magistrio, nem se deva empreender todos os esforos possveis para
que o professor receba remunerao digna.
Outra questo a considerar a de que a melhoria salarial do professor do ensino fundamental depender no apenas de alocar mais recursos, como de racionalizar o uso dos j disponveis. Neste sentido, a
mudana no padro de gesto, a racionalizao da ocupao da rede
fsica, a reviso das reformas de financiamento, todas essas estratgias e

polticas visariam a canalizar mais recursos para as escolas, a maior parte

deles a ser gasta no custeio de melhores salrios.
Por outro lado, enquanto a folha de pagamentos e encargos continuar consumindo quase todos os oramentos de custeio do ensino, ser
difcil reverter a atual situao em que um nmero cada vez maior recebe
salrios cada vez menores. Deve-se, assim, atuar de ambos os lados do
problema aumentando os recursos oramentrios e racionalizando o
uso dos recursos humanos, para uma distribuio mais justa da massa
salarial. No Brasil, no h estatisticamente falta de professores, j que o
Pas apresenta uma mdia de 25 a 30 alunos para cada professor que
consta das folhas de pagamento. No entanto, faltam professores de vrias disciplinas. Jornadas de trabalho fragmentadas, falta de informao
sobre o nmero e o efetivo tempo de trabalho do professor na escola
tornam essa estatstica muito pouco confivel. Por outro lado, o Pas
paga mais de um professor por posto de trabalho e h estados onde
existem 30% de professores mais que o necessrio!
Estatutos e carreiras que prevem a melhoria de salrio com base
apenas em critrios formais e cartoriais tempo e titulao ; acmulo de pequenas vantagens, pecunirias ou no, mas que oneram os
oramentos; aposentadoria especial; acmulos de ordenamentos legais
muitas vezes casusticos e negociados por critrios clientelistas; inmeros e freqentes afastamentos da escola e da sala de aula, todas essas
questes acumularam um nus financeiro que vem dificultando o pagamento de um salrio melhor aos que exercem efetivamente a docncia.
Uma profunda reviso nesse padro de gesto dos recursos humanos, negociada com os sindicatos de professores e informando sociedade, condio para uma poltica salarial adequada.
A mais longo prazo , tambm, necessrio comear a discutir o
uso de avaliaes de resultados, aferidos pela aprendizagem dos alunos,
que permitam a diferenciao do desempenho de escolas e professores
e, por conseqncia, um padro de remunerao pelo mrito. Escolas e
professores que, em condies equivalentes, sejam responsveis pelo
fracasso e pelo xito da aprendizagem, deveriam ser assistidos tcnica e
financeiramente, no primeiro caso, e premiados salarialmente, no segundo. No entanto, este um tema explosivo, sujeito desinformao,
dado o teor de ameaa que adquire se no for cautelosamente tratado.
Na realidade, antes que o Pas disponha de um sistema de avaliao de
resultados confivel e consolidado o que demanda tempo e trabalho
,no adianta adotar intempestivamente a utilizao desses resultados
para diferenciao salarial. Prazos coordenados para criar uma cultura

avaliativa enquanto se adquire competncia na rea devem ser estabelecidos.

9 Qualificar a demanda
No se muda a educao apenas pelo lado da oferta. preciso,
tambm, que a sociedade seja instrumentalizada para demandar ensino
de qualidade.
Um sistema de informao ao pblico, que faa transparecer os
resultados obtidos pelas" escolas, de forma simples, possvel de ser verificada e cobrada, fundamental nesse sentido.
Estender a preocupao educativa comunidade local, s famlias
, tambm, importante no s para co-responsabilizar a sociedade mas,
tambm, para garantir a valorizao da escolaridade nas estratgias familiares de melhoria de vida.
O papel dos meios de comunicao e outros formadores de opinio insubstituvel na formulao de uma poltica de qualificao de
demanda. Sem eles, a educao continuar invisvel para a sociedade ou
entendida como tema restrito aos educadores e polticos.
Notas
1 Taxa de participao de acesso a proporo de uma gerao jovem que eventualmente
tem acesso, em algum momento de sua vida, quela srie ou curso, e calculada pelo
mximo da distribuio, por idade, das propores de uma gerao que ingressa numa
srie ou num curso.
Obs.: importante distinguir taxa de participao de taxa de escolaridade. Esta ltima
calculada dividindo-se o total de matrculas em determinado curso, por exemplo o l
Grau, pelo nmero de indivduos com idades prprias ou normais (7 a 14 anos no caso
do l Grau). Devido entrada precoce e, principalmente, repetncia, o nmero de
matriculados com idade fora desses limites muito grande, o que produz um indicador
falso da real situao do acesso da populao a um determinado curso. Em alguns casos,
esta taxa maior que 100%, um bvio absurdo.
, por conseguinte, de todo recomendvel que se utilize a taxa de participao que no
depende dos ndices de repetncia e, portanto, permite comparaes ao longo do
tempo e entre regies ou pases com um significado correto e comparvel do acesso da
populao a uma determinada srie ou curso. claro que se um pas associa diretamente srie e idade, caso da Sucia e Holanda, por exemplo, os dois indicadores so equivalentes.
2 Ver grfico 1.
3 Ministrio da Educao Secretaria do Ensino Bsico. O Nordeste no horizonte de 15
anos. Braslia, 1987.
4 Ribeiro, S. C. "A pedagogia da repetncia", in: Estudos Avanados, v.5, n 12,
maio/agosto 1991, USP.

5 MEC. A educao brasileira, na dcada de 80.

Bibliografia
a) Textos publicados na edio n 12 da revista " Estudos Avanados" (maio-agosto
de 1991):
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FLEURY, Maria Tereza L. e MATTOS, Maria Isabel L. Sistemas educacionais comparados.
MELLO, Guiomar N. de e SILVA, Rose N. A gesto e a autonomia da escola nas novas
propostas de polticas educativas para a America Latina.
RIBEIRO, Sergio Costa. A pedagogia da repetncia.
TEDESCO, Juan Carlos. Alguns aspectos da privatizao educativa na Amrica Latina.
b) Outras publicaes:
BARRETO, Elba Siqueira de S. O planejamento educacional e as novas demandas sociais
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CEPAL. Transformacin productiva con equidad. La tarea prioritria del desarrollo de Amrica
Launa y el Caribe en los aos noventa. Santiago, Naciones Unidas, 1990.
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PAIVA, Vanilda. Produo e qualificao para o trabalho. In: Maria Laura P. B. Franco e
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SCHIEFELBEIN, E. Repeticin: La ltima barrera para universalizar la educacin primaria de Amrica Latina. Boletin Proyeto Principal de Educacin en Amrica Latina y el
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TEDESCO, Juan Carlos. Estratgias de desarrollo y educacin: el desafio de la gestin
publica. Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos (no prelo)
TEDESCO, Juan Carlos. El rol del Estado en la educacin. In: Maria Laura B. Franco e
Dagmar M. L. Zibas (org.). Final do Sculo. So Paulo, Cortez Editora, 1989.
XAVIER, Antonio C. da R., PLANK, David N. e AMARAL SOBRINHO Jos. Os padres
mnimos de qualidade dos servios educacionais: uma estratgia para alocao de recursos para o
ensino fundamental Braslia, Ipea, 1991.

c) Outros textos:
CASTRO, Cludio de Moura e OLIVEIRA, Joo Batista A.Educao:por onde comear?
CASTRO, Claudio de Moura e outros. Dealing with poor students.
MEC/SENEB Diretrizes para a formulao de projetos pedaggicos dos Ciacs (mimeo.,sad.).
MELLO, Guiomar Namo de. Autonomia da escola: possibilidades, limites e condies. Braslia,
Ipea, 1991.
MENEZES, Luis Carlos de. A universidade, a escola pblica e o destino da nao.
SILVA, Rose Neubauer e outros. Eqidade, qualidade e avaliao do ensino: o difcil caminho
entre a realidade e a utopia (mimeo., sad.).

Resumo
O documento discute as mudanas na demanda por educao provocadas pelo
desenvolvimento tecnolgico, tanto do ponto de vista econmico como poltico-social.
Apresenta dados que mostram que a repetncia no ensino fundamental bem maior do que
indicam as estatsticas oficiais e discute as conseqncias perversas que a ineficincia da
escola causa sobre os alunos individualmente e para a sociedade. Atribuindo essa ineficincia
a um padro catico altamente centralizado da gesto, faz recomendaes para mudar esse
padro no sentido de reforar a autonomia da escola, estabelecer novas funes para os
rgos centrais da administrao do ensino e implementar mecanismos de avalizao e
prestao de contas.

Abstract
This report is a synthesis of the discussions held by the Group of Studies on Educational
Policy of the I.E.A. from June to October 1991, as a part of the activities of the Education
and Citizenship Project. It considers the role that education is to be playng in a new
development model for developing countries in order to balance equity and
competitiveness Arguing that the poor quality of primary education in Brazil has been
brought about by high centralized and unaccountable management, the author makes
recommandations in favour of improving primary education management. School
autonomy and accountability are stregthened.

Guiomar Namo de Mello professora da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo e

consultora do Instituto de Economia do Setor Pblico da FUNDAP. Foi professora-visitante do IEA em l991.
Documento apresentado no seminrio " Polticas Publicas de Educao ", realizado no dia
19 de dezembro de 1991, no IEA. Reviso de Srgio Costa Ribeiro.