Parecer Ives Gandra Impeachment

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,
Professor Emrito das Universidades Mackenzie, UNIP, UNIFIEO, UNIFMU, do

CIEE/O ESTADO DE SO PAULO, das Escolas de Comando e Estado-Maior
do Exrcito - ECEME, Superior de Guerra - ESG e da Magistratura do
Tribunal Regional Federal 1 Regio; Professor Honorrio das Universidades
Austral (Argentina), San Martin de Porres (Peru) e Vasili Goldis (Romnia);
Doutor Honoris Causa das Universidades de Craiova (Romnia) e da PUCParan, e Catedrtico da Universidade do Minho (Portugal); Presidente do
Conselho Superior de Direito da FECOMERCIO - SP; Fundador e Presidente
Honorrio do Centro de Extenso Universitria - CEU/Instituto Internacional
de Cincias Sociais - IICS.
RESPONSABILIDADE
PBLICOS
POR
DOS
ATOS
AGENTES
DE
LESO
SOCIEDADE INTELIGNCIA DOS 5 E 6

DO ARTIGO 37 DA CF IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA POR CULPA OU DOLO
DISCIPLINA JURDICA DO IMPEACHMENT
PRESIDENCIAL (ARTIGO 85 INCISO V DA CF)
PARECER.
CONSULTA
Formula-me, o eminente advogado Jos de Oliveira
Costa,
consulta
objetivando
esclarecer
se
improbidade administrativa a que se refere o inciso V,

do
artigo
85,
da
CF,
capaz
de
justificar
impeachment presidencial, decorreria exclusivamente

1

de dolo, fraude ou m-f na gesto da coisa pblica ou

se tambm poderia ser caracterizada na hiptese de
culpa, ou seja, impercia, omisso ou negligncia
administrativa. Pretende tambm esclarecer se, no caso
de haver leso ao patrimnio pblico em mandatos
sucessivos, os atos lesivos continuados contaminariam
os mandatos futuros 1.
RESPOSTA
H necessidade de alguns esclarecimentos prvios

resposta que ofertarei questo formulada, para evitar
interpretaes
exclusivamente
que
jurdico
transcendam
do
parecer
o
que
campo
passo
Officers of the government are the trustees or servants of the

people, Stimson, The law of the Federal and State Constitution of
United States, 1908, p. 49.
1

elaborar
2.
Em face das crticas que, como cidado,
apresentei poltica econmica da Presidente em

exerccio, nos ltimos quatro anos, e que, infelizmente,
se
mostraram
procedentes,
tais
esclarecimentos
preambulares fazem-se necessrios.

O primeiro esclarecimento diz respeito a minha prpria
condio profissional e de cidado. Como advogado e
Paulo Brossard ensina: Desde que as autoridades polticas
desempenham funes, no por direito prprio, mas como agentes
e servidores da nao Officers of the government are the
trustees of servants of the people" da qual derivam seus ttulos
para o exerccio dos cargos polticos, seja por eleio, seja por
outra forma legal de provimento; desde que se no admita a
irresponsabilidade outrora consagrada nas antigas monarquias,
quando os grandes servidores eram antes ministros da coroa que
do pas, e apenas perante o rei respondiam," como este respondia
somente perante Deus, nico juiz a que prestava contas; desde
que o povo passou a ter existncia poltica, a disciplina da
responsabilidade do governo converteu-se num dos problemas
bsicos da organizao estatal, no tendo faltado mesmo quem
visse na possibilidade de aplicar-se aos governantes o princpio
da responsabilidade o trao distintivo do Estado moderno" (O
impeachment, Oficinas Grficas da Livraria do Globo S.A., Porto
Alegre, 1965, p. 10).
2

professor de direito, tenho buscado, no curso de meus

58 anos de atuao na rea jurdica e 55 de magistrio
universitrio, ater-me a duas linhas de atuao, ou
seja:
(1) propositiva e de lege ferenda, participando da
elaborao
de
inmeros
projetos
de
emenda
constitucional, leis complementares, resolues de

congresso, alm de ter sido ouvido inclusive em
audincias pblicas, seja na Constituinte, seja no
processo legislativo de muitas das leis em vigor no
Brasil;
(2) como intrprete do direito posto, sempre procurei

interpret-lo rigorosamente luz do instrumental
hermenutico, preocupado em afastar-me da crtica de
Ferrara, ao condenar os intrpretes ideolgicos, que,
muitas vezes, colocam na lei o que na lei no est para

atender s suas preferncias pessoais
3,
ou da lei
retiram o que nela est, por no concordarem com o

disposto no texto.
O intrprete do direito deve utilizar-se de todas as
formas e mtodos possveis para chegar ao contedo
ntico das normas, mas deve respeitar o direito
positivo, independentemente de suas preferncias ou
antipatias.
Nestes 58 anos de atuao como operador do direito,
tenho sempre distinguido as duas misses prprias do
advogado ou do jurista, ou seja, a propositiva, em que
Hamilton Dias de Souza, em estudo que publicou em livro

conjunto comigo, Henry Tilbery e Jos Carlos Graa Wagner,
sobre este risco assim se manifestou: deve-se lembrar a lio de
Francesco Ferrara, segundo a qual o excessivo apego letra da
lei pernicioso, mas, ainda mais grave o perigo de que o
intrprete force a exegese, encaixando no texto aquilo que gostaria
que l estivesse ou suprimindo o que contrariasse suas
preferncias (Direito Tributrio 2, Jos Bushatsky editor, So
Paulo, 1972, p. 32). Francesco Ferrara, Interpretao e aplicao
das leis, 2. edio, Ed. Coimbra, p. 129.
3

tudo deve fazer para melhorar o que lhe parece possvel

no sistema, e interpretar a ordem jurdica como foi
elaborada, ao aplicar o direito positivo.
Sempre assim agi dessa maneira, como advogado e
professor, e ser luz desta viso que elaborarei este
parecer 4.
Para que fique claro que o presente parecer apenas jurdico,

sem qualquer conotao poltica, transcrevo o Declogo do
Advogado, que escrevi para meus alunos da Universidade
Mackenzie, na dcada de 80:
1. O Direito a mais universal das aspiraes humanas, pois
sem ele no h organizao social. O advogado seu primeiro
intrprete. Se no considerares a tua como a mais nobre profisso
sobre a terra, abandona-a porque no s advogado.
2. O direito abstrato apenas ganha vida quando praticado. E os
momentos mais dramticos de sua realizao ocorrem no
aconselhamento s dvidas, que suscita, ou no litgio dos
problemas, que provoca. O advogado o deflagrador das
solues. S conciliador, sem transigncia de princpios, e
batalhador, sem trguas, nem leviandade. Qualquer questo
encerra-se apenas quando transitada em julgado e, at que isto
ocorra, o constituinte espera de seu procurador dedicao sem
limites e fronteiras.
3. Nenhum pas livre sem advogados livres. Considera tua
liberdade de opinio e a independncia de julgamento os maiores
valores do exerccio profissional, para que no te submetas
4

fora dos poderosos e do poder ou desprezes os fracos e

insuficientes. O advogado deve ter o esprito do legendrio El Cid,
capaz de humilhar reis e dar de beber a leprosos.
4. Sem o Poder Judicirio no h Justia. Respeita teus
julgadores como desejas que teus julgadores te respeitem. S
assim, em ambiente nobre a altaneiro, as disputas judiciais
revelam, em seu instante conflitual, a grandeza do Direito.
5. Considera sempre teu colega adversrio imbudo dos mesmos
ideais de que te reveste. E trata-o com a dignidade que a
profisso que exerces merece ser tratada.
6. O advogado no recebe salrios, mas honorrios, pois que os
primeiros causdicos, que viveram exclusivamente da profisso,
eram de tal forma considerados, que o pagamento de seus
servios representava honra admirvel. S justo na determinao
do valor de teus servios, justia que poder levar-te a nada
pedires, se legtima a causa e sem recursos o lesado. , todavia,
teu direito receberes a justa paga por teu trabalho.
7. Quando os governos violentam o Direito, no tenhas receio de
denunci-los, mesmo que perseguies decorram de tua postura e
os pusilnimes te critiquem pela acusao. A histria da
humanidade lembra-se apenas dos corajosos que no tiveram
medo de enfrentar os mais fortes, se justa a causa, esquecendo
ou estigmatizando os covardes e os carreiristas.
8. No percas a esperana quando o arbtrio prevalece. Sua
vitria temporria. Enquanto, fores advogado e lutares para
recompor o Direito e a Justia, cumprirs teu papel e a
posteridade ser grata legio de pequenos e grandes heris,
que no cederam s tentaes do desnimo.
9. O ideal da Justia a prpria razo de ser do Direito. No h
direito formal sem Justia, mas apenas corrupo do Direito. H
direitos fundamentais inatos ao ser humano que no podem ser
desrespeitados sem que sofra toda a sociedade. Que o ideal de
Justia seja a bssola permanente de tua ao, advogado. Por
7

Como cidado senti-me, no curso de minha vida, no

direito de criticar governos de qualquer ideologia,
quando entendi no estarem cumprindo o seu dever
para com a ptria e a sociedade. evidncia, tal crtica
decorreu sempre do meu repdio a desmandos,
desvios,
principalmente
concusso
estavam
quando
na
corrupo
essncia
de
ou
tais
comportamentos pblicos.
Como cidado, portanto, no me sinto prisioneiro do
direito positivo, do qual sou, como advogado. Embora
respeite o direito posto, como cidado, sou livre para
expor minhas opinies e crticas. o que tenho feito
isto estuda sempre, todos os dias, a fim de que possas distinguir
o que justo do que apenas aparenta ser justo.
10. Tua paixo pela advocacia deve ser tanta que nunca admitas
deixar de advogar. E se o fizeres, temporariamente, continua a
aspirar o retorno profisso. S assim poders, dizer, hora da
morte: "Cumpri minha tarefa na vida. Restei fiel minha
vocao. Fui advogado".

em livros, palestras e pela imprensa escrita, radiofnica

e televisiva 5.
Quero deixar claro, pois, neste primeiro esclarecimento,
que a anlise que farei, neste parecer, no a do
cidado, exercendo a cidadania no meu caso, com
modstia e limitaes--, mas a do jurista, mantendo-me
exclusivamente adstrito ao texto constitucional, de
resto,
por
ter
exercido
ctedra
de
direito
constitucional at 1992, na Faculdade de Direito da

Universidade
Mackenzie,
ter
comentado
lei
suprema, em mais de 12.000 pginas, 15 volumes, pela

Editora Saraiva, com o saudoso professor Celso Bastos.
O segundo esclarecimento diz respeito aos sistemas de
governo.
Nas minhas duas trilogias (O Poder, A nova classe ociosa e
O Direito do Estado e o Estado de Direito e Uma viso do
mundo contemporneo, A era das contradies e A queda dos
mitos econmicos escrevi como cidado, que se sente na
obrigao de trazer sua pessoal reflexo sobre o exerccio do
poder.
5

Sempre fui parlamentarista. Essa minha preferncia,

eu a manifestei nas diversas conversas com os
constituintes; no livro Roteiro para uma Constituio,
que redigi a pedido de 66 constituintes, editado pela
Forense em 1986; nos artigos publicados em obras
sobre o parlamentarismo (Mrio Henrique Simonsen e
eu defendemos, por ocasio do plebiscito, esta forma de
governo) 6; no livro que coordenei com Celso Bastos e
editado tambm pela Forense em 1987 e 1993
; no
livro escrito para o plebiscito de 1993 (embora no

O livro est intitulado Plebiscito: como votarei? (Jos Olympio
Editora, Rio de Janeiro, 1993) , tendo dele participado os
seguintes autores Antonio Ermrio de Moraes, Antonio Fernando
de Bulhes Carvalho, Benito Gama, Carlos Alberto Sardenberg,
Edmar Bacha, Ives Gandra Martins, Marco Maciel, Mrio Henrique
Simonsen, Ozires Silva e Paulo Rabello de Castro.
6
O livro intitulado Parlamentarismo ou Presidencialismo?, de

coordenao minha e de Celso Bastos, foi editado pela Academia
Internacional de Direito e Economia e Editora Forense, Rio de
Janeiro,. 1993, 2. edio, tendo como autores: Celso Bastos,
Eduardo Muylaert Antunes, Imaculada Milani, Ives Gandra
Martins, Maria Garcia, Marcelo de Oliveira Fausto Figueiredo
Santos.
7
10

sendo
monarquista),
intitulado
Parlamentarismo Monrquico?
no livro
que
e no artigo publicado
do Tribunal Regional Eleitoral de So Paulo,
por comemorao de seus 80 anos, sobre os trs anos

em
que
exerci
presidncia
do
nico
partido
parlamentarista do Brasil, antes do Ato Institucional n

2, em So Paulo. Sempre defendi esta forma de
governo, mais moderna e adotada por todos os pases
desenvolvidos, menos os Estados Unidos.
O que Parlamentarismo Monrquico?, Ed. Brasiliense, So

Paulo, 1993.
8
Minha presidncia do Diretrio Metropolitano do Partido

Libertador, texto publicado no livro Paulistnia Eleitoral
ensaios, memrias, imagens, 80 anos do TRE-SP, editado pela
Imprensa Oficial do Governo do Estado de So Paulo, 2011,
organizador Jos DAmico Bauab,
colaboradores: Antonio
Aguillar, Rodrigo Archangelo, Paulo Bomfim, Marlia Gabriela
Buonavita, Maria Celina DArajo, Clio Debes, Carlos Alberto
Ungaretti Dias, Rubem Azevedo Lima, Ives Gandra da Silva
Martins, Geraldina Marx, Jos lvaro Moiss, Bryan Pitts, Maria
Ligia Coelho Prado, Ubirajara de Farias Prestes Filho, Jade
Almeida Prometti, Renato Janine Ribeiro e Marcelo Tpia.
9
11

Lijphart, ao analisar as 20 democracias mais estveis

do mundo, aps a 2 guerra mundial, encontrou
apenas
um
pas
parlamentaristas
presidencialista
dezenove
10.
A prpria Constituio brasileira foi projetada, nas

diversas
Comisses
(8),
Subcomisses
(24) e
na
Comisso de Sistematizao, para hospedar o sistema

parlamentar, o que s veio a ser modificado no
plenrio, aps a formao do grupo denominado
Centro, sob a liderana do Deputado Roberto
Cardoso Alves.
Alguns dos institutos prprios do sistema parlamentar
medida provisria, por exemplo, copiado do texto
constitucional italiano no foram retirados do texto
constitucional, quando, na undcima hora, voltou-se
ao
sistema
presidencial,
com
diversas
verses
histricas sobre o motivo da mudana, que no so

10
Democracies, Ed. Yale, 1984.
12

objeto de reflexo neste parecer. de se lembrar que os

constituintes repudiavam o que denominavam de
instrumento da ditadura, ou seja, o Decreto-lei, que foi
retirado
do
texto.
Mas,
introduziram
Medida
Provisria, concebida para o sistema parlamentar,

como instrumento de governana, sujeita, sempre, a
sua aprovao final pelo Parlamento. Sua rejeio
poderia gerar at voto de desconfiana ao Gabinete.
11.
Leon Fredja Szklarowsky escreve: As Medidas Provisrias

foram feitas de encomenda, para o regime parlamentarista que
no vingou (a figurao do Estado Brasileiro est toda modelada
na estrutura parlamentarista. restando um sistema quasehbrido),
inspiradas
no
modelo
constitucional
italiano
(parlamentarista). Verbis: O governo no pode, sem delegao
das Cmaras, promulgar decretos que tenham valor de lei
ordinria.
Quando, em casos extraordinrios de necessidade e de urgncia,
o governo adota, sob a sua responsabilidade, medidas
provisrias, com fora de lei, deve apresent-las no mesmo dia
para a converso s Cmaras que, mesmo dissolvidas, so
especialmente convocadas a se reunirem no prazo de cinco dias.
Essa ordem constitucional dispe tambm sobre a perda de
eficcia, desde o incio, se no se converterem em lei, no prazo de
sessenta dias, a partir de sua publicao e faculta (a Lei
brasileira determina) ainda s Cmaras regulamentar por lei as
relaes jurdicas oriundas desses decretos no convertidos.
11
13

A caracterstica maior do parlamentarismo ser o

governo da responsabilidade a prazo incerto, pois,
uma vez escolhido pelo Parlamento - que a Casa de
toda a nao, onde esto representados situao e
oposio - um irresponsvel para chefe de governo,
atravs
de
votos
de
desconfiana,
ele
pode
ser
derrubado, sem traumas polticos para a nao.

Margareth Thatcher ficou no governo ingls por onze
anos mais do que pode ficar um presidente brasileiro
ou americano--, sendo derrubada, quando pretendeu
elevar a tributao sobre determinados bens. No
parlamentarismo,
mecanismos
naturais
de
Os textos brasileiro e italiano identificam-se, extraordinariamente.

Sara Ramos de Figueiredo, apoiada na doutrina italiana, fala na
existncia de estado de necessidade legislativa, ou estado de
necessidade para justificar a medida provisria, ou, na
expresso de Giuseppe Viesti, ao comentar o art. 77, a adoo
dos decretos-leis est condicionada existncia de circunstncias
intrinsecamente excepcionais, de tal forma que, se no fossem
devidamente enfrentadas, decorreria um prejuzo concreto e certo
para os interesses fundamentais cuja tutela cabe ao Estado
(Medidas provisrias, Revista dos Tribunais, 1991, p. 29-30).
14

alternncia do poder, sempre que o governo seja

incompetente, corrupto ou inexperiente
12.
Celso Bastos lembra a origem do sistema:

O sculo XVIII registrou conquistas muito importantes. Os dois
primeiros Reis Stuarts sofreram violenta reao do
Parlamento quando tentaram regredir para o absolutismo
monrquico. Logo em 1628, foi arrancada do rei a petio de
direitos, pela qual se confirmavam direitos e liberdades
anteriormente adquiridos.
Sucederam-se os conflitos entre o rei e o Parlamento que
conduziram dissoluo deste ltimo durante onze anos. Aps
esse perodo convocou-se novo Parlamento, sobreveio a Guerra
Civil, decapitou-se o rei e implantou-se a Repblica em 1649,
que no fundo encerrava uma ditadura parlamentar contra a
qual se insurgiu uma revoluo liderada por Cromwell, que
estabeleceu um governo autoritrio e pessoal. Com a sua
morte a monarquia foi restaurada. O que certo, contudo,
que nada obstante ter o Parlamento sofrido nesta poca
grandes dificuldades, fundamentalmente foram mantidas as
prerrogativas obtidas no seu perodo ureo (ditadura
parlamentar).
O Reinado dos Stuarts terminava com a Revoluo Gloriosa de
1688 que, sem derramamento de sangue, destronou o rei e
colocou um outro, de uma nova dinastia, no seu lugar
(Guilherme de Orange). Abriu-se, ento, um perodo de
grandes conquistas parlamentares. Os prprios fatos histricos
estavam a demonstrar que a nova monarquia era implantada
por deciso do Parlamento. Na ocasio, inclusive, extraiu-se
nova concesso rgia, denominada Bill of Rights, que encerrou
a trasladao, para o Parlamento, de uma srie de
12
15

No
presidencialismo,
no.
sistema
da
irresponsabilidade a prazo certo, pois, eleito um

irresponsvel, ou se o mantm at o final no poder ou
deve-se
recorrer
ao
traumtico
processo
do
impeachment.
Quando da preparao dos trabalhos constituintes do
Paraguai fui convidado, com constitucionalistas de toda
a Amrica, a expor minhas idias, em Congresso
organizado pelo Ministrio da Justia. Tive, ento,
oportunidade de mostrar no haver incompatibilidade
entre adotar mecanismos semelhantes ao voto de
confiana dos sistemas parlamentares, no regime
prerrogativas que at ento eram exercidas pelo rei. V-se,

assim, como foi-se processando, na Inglaterra, uma gradual
deslocao dos privilgios monrquicos em favor do
Parlamento (Parlamentarismo ou Presidencialismo?, Srie
Realidade Brasileira, volume II, Ed. Forense/Academia
Internacional de Direito e Economia, Rio de Janeiro, 1987, p.
4/5).
16

presidencialista
13.
Outros constitucionalistas devem
ter defendido ideias semelhantes no assisti a todas

as palestras, pois o artigo 225 da Constituio
paraguaia hospedou essa inteligncia:
Artculo 225 - DEL PROCEDIMIENTO
El Presidente de la Repblica, el Vicepresidente, los
ministros del Poder Ejecutivo, los ministros de la Corte
Suprema de Justicia, el Fiscal General del Estado, el
Defensor del Pueblo, el Contralor General de la
Repblica, el Subcontralor y los integrantes del Tribunal
Superior de Justicia Electoral, slo podrn ser sometidos
a juicio poltico por mal desempeo de sus funciones,
Quando presidia a Fundao Alexandre de Gusmo, o
Embaixador Jernimo Moscardo promoveu o 1 Encontro de
Juristas da Amrica e do Caribe, ocasio em que publicou todos
os textos constitucionais dos pases latinoamericanos e do Caribe
(5 volumes) e um volume de estudos a respeito do
constitucionalismo desta parte do continente. O livro I Encontro
de juristas da Amrica Latina e do Caribe volume IV
Reflexes, Ed. Fundao Alexandre de Gusmo, Braslia, 2010)
teve
a colaborao dos seguintes autores: Antonio Paulo
Cachapuz de Medeiros, Arturo Hoyos, Hernn Salgado Pesantes,
Hugo Esteban Estigarribia Gutirrez, Ivan Escobar Fornos, Ives
Gandra da Silva Martins, Jorge Antonio Giammattei Avils, Jos
Antonio Rivera S., Luiz Dilermando de Castello Cruz, Nestor Pedro
Sagus, Rubn Hernndez Valle, Suzie dAuvergne, Walter
Antillon e Joo Grandino Rodas.
13
17

por delitos cometidos en el ejercicio de sus cargos o por

delitos comunes.
La acusacin ser formulada por la Cmara de
Diputados, por mayora de dos tercios. Corresponder a
la Cmara de Senadores, por mayora absoluta de dos
tercios, juzgar en juicio pblico a los acusados por la
Cmara de Diputados y, en caso, declararlos culpables,
al slo efecto de separarlos de sus cargos, en los casos
de supuesta comisin de delitos, se pasarn los
antecedentes a la justicia ordinaria (grifos meus).
O artigo concilia, portanto, o impeachment com o voto

de confiana parlamentar, pois, por m performance
administrativa,
simplesmente
pode
afastado
um
do
presidente
governo,
eleito
algo
ser
que,
realmente, ocorreu com o Presidente Lugo, em processo

rigorosamente constitucional.
A ideia do voto de confiana permitir alterao de
rumos de um governo que, embora eleito pelos
representantes do povo, pode no estar cumprindo o
que o povo dele esperaria
14
14.
Maria Garcia esclarece:

18

Na Comisso de Reforma Poltica da OAB-SP, que

presido, aprovamos, nos anteprojetos que redigimos,
O parlamentarismo em sua conotao moderna, conforme coloca

Paulo Bonavides, apia-se sobre uma base de requisitos mnimos
e essenciais, cuja presena, compe a natureza do sistema.
Enumerados por Klaus Stern, so estes os requisitos: "a) a
presena, em exerccio, do governo, enquanto a maioria do
Parlamento no dispuser o contrrio, retirando-lhe o apoio; b) a
repartio, entre o governo e o Parlamento, da funo, de
estabelecer as decises polticas fundamentais; e c) a posse
recproca de meios de controle por parte do governo e do
Parlamento, de modo que o primeiro, sendo responsvel perante o
segundo, possa ser destitudo de suas funes mediante um
voto de desconfiana da maioria parlamentar.
No mais, ressalta, "o parlamentarismo oferece contextura flexvel,
admite variantes e configura distintos modelos, consoante os
mecanismos adotados com base, de preferncia, no principio da
mais alta racionalidade institucional possvel.
"Governo de partido, de opinio, de maioria e de representao,
ele se acha normalmente impregnado de alto teor de legitimidade
e basta isso para faz-lo idneo a enfrentar e absorver crises,
repartindo por todos, sem injustia, o nus poltico, econmico e
social dos sacrifcios exigidos nao" (Parlamentarismo ou
Presidencialismo?, ob. Cit. p. 127/8).
19

um
sistema
legislativos
de
recall,
inclusive
para
cargos
15.
Neste segundo esclarecimento, o que procuro mostrar

que, se o Brasil tivesse adotado o projeto inicialmente
discutido nas diversas Comisses na Constituinte,
teramos,
moderno
indiscutivelmente,
para
alternncia
do
instrumento
poder,
mais
desde
que
detectados fatos graves de gesto, dolosos ou culposos.

A
terceira
explicao
necessria
diz
respeito
ao
processo de impeachment.
A
Comisso
assim
constituda:
Presidente:
Ives Gandra da Silva Martins, Vice-presidente: Jos Afonso da
Silva, Membros Efetivos: Alberto Lopes Mendes Rollo, Alexandre
de Moraes, Almino Monteiro lvares Affonso, Andr Ramos
Tavares, Antonio Carlos Rodrigues do Amaral, Antnio Mrcio da
Cunha Guimares, Carmen Silvia Valio de Arajo, Claudio
Salvador Lembo, Dalmo de Abreu Dallari, Dirceo Torrecillas
Ramos, Evandro Herrera Bertone Gussi, Jos de vila Cruz, Jos
Gregori, Maria Garcia, Nelson Jobim , Ney Prado, Paulo de Barros
Carvalho, Robson Maia Lins e Samantha Ribeiro Meyer-Pflug.
15
20

Quando do processo contra o Presidente Collor,

elaborei dois pareceres sobre a matria, um, a pedido
do deputado Hlio Bicudo, mostrando que a matria
deveria ser examinada pelo Congresso, e outro, para o
Presidente Collor, entendendo - contra a opinio de
meu confrade na Academia Paulista de Letras e Letras
Jurdicas, Miguel Reale Jr. que, tanto para o Juzo de
admissibilidade na Cmara dos Deputados, como para
o julgamento do prprio mrito, haveria necessidade de
2/3 da Casa Legislativa a favor da medida. Miguel
Reale Jr. defendia a tese de que, s para o julgamento
no Senado, os 2/3, seriam necessrios, visto que para
o Juzo de admissibilidade bastaria maioria absoluta
16.
Tanto num caso, como no outro, minha tese prevaleceu

17.
Os dois pareceres e outros estudos foram publicados pela

Editora Cejup em 1992, sob o ttulo O impeachment na
Constituio de 1988.
16
21

No parecer ao Deputado do PT, Hlio Bicudo, lembrei que a

omisso geraria tambm crime de responsabilidade em face da
lei, transcrevendo parte do texto:
O exame da dico dos diversos dispositivos da lei 8429/92
demonstra que a abrangncia foi de tal ordem que nada restou
para os crimes comuns.
Reza, por exemplo, o artigo 11 inciso I que: Constitui ato de
improbidade administrativa que atenta contra os princpios da
administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os
deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdae s
instituies, e notadamente:
I. praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou
diverso daquele previsto, na regra de competncia (grifos meus).
17
Assim sendo, no h crime comum cujo fato delituoso no seja

proibido em lei, razo pela qual a lei n 8429/92, no que diz
respeito responsabilizao do Presidente da Repblica, teria
revogado as hipteses de crime comum mencionadas no artigo
86 da Constituio Federal.
De lembrar-se que a Constituio Federal no s cuida dos crimes
comuns praticados pelo Presidente, no caput do artigo 86, como
outorga ao STF a competncia para julg-los (art. 102 inciso I).
Esto os dispositivos assim redigidos:Art. 86. Admitida a
acusao contra o Presidente da Repblica, por 2/3 da Cmara
dos Deputados, ser ele submetido a julgamento perante o STF,
nas infraes penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos
crimes de responsabilidade;
Art. 102. Compete ao STF, precipuamente, a guarda da
Constituio, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
...............
22

Apesar de no ter conseguido 1/3, pelo menos, dos

parlamentares, nas duas Casas, e ter sofrido o
impeachment por deciso poltica, foi o Presidente
Collor absolvido pelo Supremo Tribunal Federal, que
no
encontrou
nexo
causal
para
justificar
sua
b) nas infraes penais comuns, o Presidente da Repblica, o vicepresidente, os membros do Congresso Nacional, seus prprios
ministros e o procurador-geral da Repblica.
Ora, se todos os crimes comuns elencados na lei 8429/92
exteriorizam a improbidade administrativa, todos esses crimes,
teoricamente, seriam crimes de responsabilidade e no crimes
comuns, com o que a lei n 8429/92 teria revogado o art. 86, o
art. 102 inciso I e inclusive o 4 do mesmo dispositivo. O 4 do
art. 86, em verdade, apenas se refere aos crimes de
responsabilidade, visto que no pode o Presidente ser acionado
por tal espcie de crime fora de suas funes, nem pode ser
responsabilizado, perante o Senado, por crimes comuns, de
possvel prtica somente fora de suas funes.
Ora, ao usar a expresso responsabilizao parece-me ter o
constituinte cuidado dos crimes de responsabilidade e no dos
crimes comuns, pois estes somente podem ocorrer em atos
estranhos ao exerccio de suas funes (O impeachment na
Constituio de 1988, Ed. Cejup, Belm do Par, 1992, p. 42 a
45).
23

condenao, entre os fatos alegados e eventuais

benefcios auferidos no exerccio do governo
18.
que o julgamento da Suprema Corte difere do

julgamento do Congresso Nacional, aquele apenas
voltado para os aspectos jurdicos do impeachment e
este para os aspectos exclusivamente polticos e de
governabilidade
19.
AP 307-DF, Relator Ilmar Galvo, Autor: Ministrio Pblico

Federal, 1 ru: Fernando Affonso Collor de Mello, Julgamento:
13/12/1994, 2. Turma.
18
Paulo Brossard lembra que:

No sistema parlamentar, porque no governa, o Presidente
politicamente irresponsvel. O governo cabe ao ministrio,
gabinete ou conselho de ministros, rgo colegiado, com unidade
poltica,
homogeneidade,
solidariedade
coletiva
e
coresponsabilidade na poltica do governo, guiado pelo Primeiro
Ministro, Chefe de Gabinete, Presidente do Conselho de Ministros,
Premier ou Chanceler, que o chefe do governo. Politicamente
responsvel o gabinete, porque o gabinete governa. O
Presidente, que preside e no governa, no tem responsabilidade
poltica; s responsvel em casos de alta traio.
28. Porm, ainda quando, nos pases que adotam o sistema
parlamentar, a locuo responsabilidade poltica tenha outro
sentido, que contrasta em geral com a apurada mediante o
impeachment, ou em processo a este semelhante, no Brasil,
19
24

Nesta terceira ordem de consideraes, o que pretendo

ressaltar, neste parecer, que, quaisquer que sejam os
argumentos jurdicos a justificar o impeachment, a
deciso parlamentar ser sempre, indiscutivelmente,
poltica,
lembrando-se
que,
mesmo
nos
Estados
Unidos, o instituto jamais foi aplicado.

Neste particular, como afirmou
o eminente mestre
Paulo Brossard, tambm parlamentarista --quando eu

presidia o Partido Libertador em So Paulo, ele era
secretrio geral do PL no Rio Grande do Sul , sendo
seu livro sobre o impeachment obra clssica e de
obrigatria leitura para quem se debruar sobre o
tema, o julgamento sempre poltico, como, de resto, o
, nos sistemas parlamentares, os votos de confiana
como nos Estados Unidos e na Argentina, por exemplo, onde
vigora o sistema presidencial, pelo referido processo, com fases e
formas que o assemelham ao processo judicial, no se apura
seno a responsabilidade poltica, atravs da destituio da
autoridade e sua eventual desqualificao para o exerccio de
outro cargo (O impeachment, obra cit. p. 36/37).
25

ou
desconfiana
um
gabinete,
por
parte
do
Parlamento, para manter ou afastar um governo. Por

isto, critica o instrumento poltico, de rara utilizao,
ao dizer:
A experincia revela que o "impeachment" inepto para
realizar os fins que lhe foram assinados pela
Constituio. Ele no assegura, de maneira efetiva, a
responsabilidade poltica do Presidente da Repblica.
Este registro de indisfarvel gravidade, pois a
Constituio apregoa, logo em seu prembulo, o
propsito de "organizar um regime democrtico". E
democracia supe a responsabilidade dos que dirigem a
coisa pblica.
Depois, tanto mais grave e chocante esta concluso
quando se tenha presente a advertncia que, j em
1826, fazia Bernardo Pereira de Vasconcellos, recm
abertas as portas do Parlamento Brasileiro: "sem
responsabilidade efetiva no h Constituio seno em
papel" 20.
Assim sendo, os argumentos, rigorosa e exclusivamente

jurdicos que apresentarei neste parecer, se, um dia,
vierem a ser examinados por um Tribunal Poltico
(Congresso
20
Nacional),
podero
merecer
Paulo Brossard, O impeachment, ob. Cit. p. 204.
26
outras

consideraes que transcendam a minha obrigao de

apenas
considerar
os
aspectos
exclusivamente
jurdicos, de acordo com minha exegese do texto

constitucional, que, como sempre coloco, em meus
pareceres, pode comportar melhor juzo.
Passo, agora, a examinar cinco dispositivos do texto
constitucional, que so essenciais para as concluses
do presente parecer.
O primeiro deles o artigo 85, inciso V, com a seguinte
dico:
Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do
Presidente da Repblica que atentem contra a
Constituio Federal e, especialmente, contra:
...................
V - a probidade na administrao;
..........
Crimes contra a probidade da administrao. No

havendo explicitao sobre se, para sua caracterizao,
27

os atos ho de ser dolosos ou culposos, impe-se

considerar tanto uns, quanto outros.
Probo o cidado ntegro, que, com competncia e zelo,
exerce suas atividades, sendo o vocbulo sinnimo de
honesto. O constituinte, lastreado no direito anterior,
considerou que o crime de responsabilidade contra a
probidade em administrao justifica a abertura de
um processo de impeachment, com eventual perda de
mandato
21.
O texto constitucional deve ser examinado luz da

prpria clareza do dispositivo, segundo o qual:
Manoel Gonalves Ferreira Filho ensina:

Probidade na Administrao. A probidade uma obrigao
elementar, a que todos, especialmente os que recebem,
administram e aplicam dinheiro pblico, esto jungidos.
O
Presidente da Repblica, evidentemente, no escapa a essa
obrigao. Desse modo, tem de zelar para que toda a
administrao pblica se atenha estritamente s normas de
probidade, sobretudo financeira (grifos meus) (Comentrios
Constituio Brasileira de 1988, volume I, Ed. Saraiva, So Paulo,
p. 455).
21
28

constitui crime de responsabilidade

atos
contra a probidade da administrao.
O primeiro aspecto a ser realado que o texto
constitucional no discute o aspecto subjetivo de quem
pratica os atos, isto , se o autor probo ou mprobo,
honesto ou desonesto na sua personalidade, na sua
maneira de ser, e sim se, na condio de presidente,
mesmo que seja um cidado honesto e digno, praticou,
por qualquer razo, atos contra a probidade. No
propriamente atos de improbidade, mas atos contra a
probidade de administrao. Isto vale dizer que, se
seus
atos
provocaram
problemas
administrativos
envolvendo administrao mproba, ou seja, se seu

procedimento concorreu para gerar efeitos contrrios
lisura da administrao proba, digna e honesta, est, o
29

presidente, sujeito ao processo, mesmo que seja um

cidado digno
22.
Creio que, por esta razo, o constituinte, ao falar em

crimes de responsabilidade, no distinguiu os crimes
dolosos dos culposos.
Alexandre de Moraes lembra que:
A Constituio de Filadlfia j previa o instituto do impeachment
(art. 1, Seo 3; art. 2, Seo 4.), que nos Estados Unidos da
Amrica foi tentado contra o Presidente
Andrew Johnson, em 1868, sem xito, e, mais recentemente, no
famoso caso Watergate, tendo o Presidente Nixon renunciado
antes de se iniciar o processo, e contra o Presidente Bill Clinton,
tambm sem sucesso.
No Brasil, as Leis ns 27 e 30, de 1892, regulamentadoras dos
crimes de responsabilidades cometidos pelo Presidente da
Repblica, previam a aplicao somente da pena de perda do
cargo, podendo esta ser agravada com a pena de inabilitao
para exercer qualquer outro cargo (art. 33, 3, da Constituio
Federal de 1891; art. 2 da Lei n 30, de 1892), dando pena de
inabilitao o carter de pena acessria (Lei n 27 de 1892, arts.
23 e 24).
Atualmente, a Lei n 1.079/50, em seus arts. 2, 31, 33 e 34, no
prev a possibilidade da aplicao s da pena de perda do cargo,
nem a pena de inabilitao assume carter de acessoriedade (art.
52, pargrafo nico, da Constituio de 1988), devendo, ambas,
serem aplicadas cumulativamente (Constituio do Brasil
interpretada e legislao constitucional, Ed. Atlas, So Paulo,
2013, p. 1271)
22
30

Alis, da tradio do direito brasileiro que quem est

no comando de qualquer empreendimento, responde
por atos culposos e dolosos, como ocorre, por exemplo,
na responsabilidade tributria, dos artigos 134 e 135
do CTN, ou naquela prevista na lei das sociedades por
aes, segundo a qual os conselhos de administrao,
so responsveis, em processos falimentares ou de
recuperao das empresas, tanto por atos dolosos,
quanto culposos
23:
Esto os artigos mencionados assim redigidos:

Art. 134. Nos casos de impossibilidade de exigncia do
cumprimento da obrigao principal pelo contribuinte, respondem
solidariamente com este nos atos em que intervierem ou pelas
omisses de que forem responsveis:
23
I - os pais, pelos tributos devidos por seus filhos menores;

II - os tutores e curadores, pelos tributos devidos por seus
tutelados ou curatelados;
III - os administradores de bens de terceiros, pelos tributos
devidos por estes;
IV - o inventariante, pelos tributos devidos pelo esplio;
31

V - o sndico e o comissrio, pelos tributos devidos pela

massa falida ou pelo concordatrio;
VI - os tabelies, escrives e demais serventurios de ofcio,
pelos tributos devidos sobre os atos praticados por eles, ou
perante eles, em razo do seu ofcio;
VII - os scios, no caso de liquidao de sociedade de
pessoas.
Pargrafo nico. O disposto neste artigo s se aplica, em matria
de penalidades, s de carter moratrio.
Art. 135. So pessoalmente responsveis pelos crditos
correspondentes a obrigaes tributrias resultantes de atos
praticados com excesso de poderes ou infrao de lei, contrato
social ou estatutos:
I - as pessoas referidas no artigo anterior;
II - os mandatrios, prepostos e empregados;
III - os diretores, gerentes ou representantes de pessoas
jurdicas de direito privado.;
Art. 158 da Lei das S/As: Art. 158. O administrador no
pessoalmente responsvel pelas obrigaes que contrair em nome
da sociedade e em virtude de ato regular de gesto; responde,
porm, civilmente, pelos prejuzos que causar, quando proceder:
I - dentro de suas atribuies ou poderes, com culpa ou dolo;
(grifos meus)
32

Cheguei a defender a tese, no que diz respeito

responsabilidade tributria, de que o artigo 135
contemplaria
hiptese
de
dolo,
por
falar
em
responsabilidade pessoal, e o artigo 134, de culpa, por

tornar solidria a responsabilidade, em relao aos
autores
da
infrao,
tese,
todavia,
que
no
foi
hospedada pelo Poder Judicirio. A responsabilidade

pessoal eximiria a empresa. Apesar de o artigo 135
fazer meno a responsabilidade pessoal nos atos
dolosos dos administradores, tornou, o Judicirio, tal
responsabilidade, apenas solidria.
O certo, todavia, que, mesmo que no sejam
mprobos, desonestos, imorais os administradores de
empresas, so eles responsabilizados por atos de
gesto que possam implicar desvios de qualquer
natureza. Tais atos, mais pelos seus resultados do que
II - com violao da lei ou do estatuto.
33

pela inteno, que podem tornar o agente passvel de

responsabilizao
24.
Assim sendo, culposos ou dolosos, atos que so contra

a probidade da administrao podem gerar o processo
poltico de impeachment.
O segundo dispositivo a ser examinado o do artigo 37,
6, da CF, assim redigido:
6 - As pessoas jurdicas de direito pblico e as de
direito
privado
prestadoras
de
servios
pblicos
respondero pelos danos que seus agentes, nessa

Modesto Carvalhosa, em seu artigo O crime consumado de
responsabilidade (jornal O Estado de So Paulo, 22/12/2014, p.
A2) , entende que a omisso da presidente em punir responsveis
j caracteriza crime consumado de responsabilidade:
Isso quer explicitamente dizer que a Senhora presidente no vai
abrir processos penais administrativos contra as empreiteiras
envolvidas nos crimes cometidos na empresa estatal, na
conformidade com a Lei Anticorrupo. Com isso incorre a
presidente da Repblica no crime de responsabilidade previsto no
artigo 85 da Constituio. Literalmente: "So crimes de
responsabilidade os atos do presidente da Repblica que atentem
contra a Constituio Federal e, especialmente, contra: (...) VII - o
cumprimento das leis".
24
34

qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito

de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou
culpa.
25.
H de se destacar, no referido dispositivo, trs tipos de

responsabilidade, ou seja:
objetiva,
Caio Mrio da Silva Pereira lembra que:

"E a Constituio Federal assenta que as pessoas jurdicas de
direito pblico respondero pelos danos que seus funcionrios,
nessa qualidade, causaram a terceiros, cabendo ao regressiva
contra o funcionrio responsvel, nos casos de culpa ou dolo
(Emenda Constitucional n 1, de 1969, art. 107 e seu pargrafo
nico; Constituio Federal de 5 de outubro de 1988, art. 37, n
XXI, 6), segundo o qual a teoria do risco integral compreende as
pessoas jurdicas de direito pblico, bem como as de direito
privado prestadoras de servios pblicos.
pacfico, e j requer maior explanao, que os vocbulos,
"representantes" e "funcionrios" no so usados em acepo
estrita, porm ampla, naquele sentido acima assentado, de quem
no momento exercia uma atribuio ligada sua atividade ou
sua funo.
de se entender, igualmente, que no vocbulo "estado"
compreende-se as pessoas jurdicas de direito pblico e as de
direito
privado
prestadoras
de
servios
pblicos"
(Responsabilidade Civil, 2 edio, ed. Forense, 1990, p. 139).
25
35

por culpa,
ou
por dolo.
A primeira de ser aplicada, exclusivamente
instituio pblica ou a entidades a ela vinculadas. As
duas ltimas, hipteses aplicveis ao agente, quanto
obrigao de ressarcir o Poder Pblico pelo ato lesivo
causado sociedade.
Na responsabilidade objetiva, basta a existncia do
nexo de causalidade entre o ato e a leso, para que o
Poder
Pblico
possa
ser
responsabilizado,
independente de culpa ou dolo. Neste ponto, afastou, o

constituinte, a responsabilidade do agente.
J no caso em que o agente pblico pratica o ato com
culpa ou dolo, ele quem, em ltima anlise, pode ser
responsabilizado ao final, mediante o exerccio, pelo
Estado, do direito de regresso.
36

A culpa caracteriza-se pela negligncia, impercia ou

omisso.
Quando, na administrao pblica, o agente pblico
permite que toda a espcie de falcatruas sejam
realizadas sob sua superviso ou falta de superviso,
caracteriza-se a atuao negligente e a improbidade
administrativa por culpa. Quem pago pelo cidado
para bem gerir a coisa pblica e permite seja
dilapidada por atos criminosos, claramente negligente
e deve responder por esses atos.
26.
Maria Helena Diniz lembra que:

CULPA. 1. Direito administrativo. No-cumprimento do dever pelo
agente pblico, gerando responsabilidade civil do Estado. 2.
Direito civil. Fundamento da responsabilidade civil, que, em
sentido amplo, constitui a violao de um dever jurdico imputvel
a algum, em decorrncia de fato intencional ou de omisso de
diligncia ou cautela, compreendendo o dolo e a culpa. 3. Direito
penal. aquela cometida pelo agente ao deixar de emprega a
ateno ordinria a que estava obrigado, prevendo o resultado
danoso, agindo com imprudncia, negligncia ou impercia.
Ocorre, portanto, quando o agente d causa ao resultado por
imprudncia, negligncia ou impercia, inobservando o dever de
26
37

O mesmo se diga da impercia. Se algum se habilita a

ser administrador pblico e no est preparado para o
cargo,
deixando
de
bem
gerir
coisa
pblica,
permitindo que subordinados e terceiros saqueem o

patrimnio
dos
cidados
com
atos
de
clara
improbidade, evidncia, comete o crime culposo da

improbidade.
Por fim, a omisso constitui uma terceira forma de
crime culposo de improbidade. Um administrador que
se omite em conhecer o que est ocorrendo com seus
subordinados, permitindo que haja desvios de recursos
da sociedade para fins ilcitos, comete crime de
responsabilidade administrativa culposa. Sua omisso
que permite ocorra a leso ao patrimnio pblico.
Alis, a lei n 8429 de 02/06/1992 claramente
caracteriza a omisso como ato de improbidade:
cuidado que se lhe impunha (Dicionrio Jurdico, volume 1, Ed.
Saraiva, So Paulo, 1998, p. 962).
38

Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa

que atenta contra os princpios da administrao
pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres
de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade
s instituies, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou
regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de
competncia; .... 27 (grifos meus).
E, evidncia, tal responsabilizao aplicvel a todo

administrador pblico provocador da leso, no s
dando azo a que o Poder Pblico exera contra ele o
direito de regresso pelos danos que o Estado tiver que
suportar, mas ao direito da prpria sociedade de v-lo
afastado da gesto da coisa pblica, pois quem
mantm
seus
governantes
com
tributos desviados para fins ilcitos
pagamento de
28.
Apesar da crtica de alguns juristas abrangncia do artigo,

continua vigendo, sem ter sua inconstitucionalidade declarada.
28 Jos Cretella Jr. esclarece:
Agente pblico (ou agente administrativo) expresso tcnica h
muito empregada na terminologia do direito pblico (Duguit, Jze,
Bonnard, Stanof) para designar todo indivduo que participa de
maneira permanente, temporria ou acidental, da atividade do
27
39

Tais consideraes levam-me, agora, ao terceiro artigo

a ser examinado, a saber o 5, do artigo 37, assim
redigido:
5 - A lei estabelecer os prazos de
prescrio para ilcitos praticados por qualquer
agente, servidor ou no, que causem prejuzos
ao Errio, ressalvadas as respectivas aes de
ressarcimento 29 (grifos meus).
Estado, quer editando atos jurdicos, quer executando atos de
natureza tcnica e material.
A expresso abrange no apenas os indivduos dos quadros do
Estado ou dos corpos locais, em virtude de ttulo de direito
pblico, isto , os que so designados para executar funes
pertinentes ao domnio do direito pblico, mas tambm, em geral,
todos os que, sem distino de funo, so chamados, de um
modo ou doutro, para colaborar no funcionamento dos servios
dos corpos pblicos (Stanof, Le fonctionnaire, 1933, p. 25; e
nosso Tratado, 1967, vol. 4, p. 71).
Assim, a expresso agente pblico muito mais extensa que a
expresso servidor pblico e que funcionrio pblico e
compreende, alm dos funcionrios pblicos propriamente ditos,
uma infinidade de outros indivduos que agem em nome do
Estado (cf. nosso Tratado de direito administrativo, 1967, vol. 4,
p. 72). (Comentrios Constituio 1988, volume IV, Forense
Universitria, Rio de Janeiro, 1991, p. 2351).
Pinto Ferreira preleciona:
Conforme informam os grandes tratadistas europeus, como Paul
29
40

Tal artigo traz uma novidade, no comum ao direito,

qual seja a imprescritibilidade das aes de regresso do
Poder Pblico contra o agente pblico que gera o
prejuzo ao Estado, POR CULPA OU DOLO.
A prescrio ao direito de ao forma de dar
segurana
ao
direito
estabilidade
relaes
jurdicas. Se um direito no for exercido por um

determinado perodo, perde o titular a faculdade de
Errera e Lon Duguit, os tribunais condenam os servidores
quando agem desonestamente, ou com negligncia e culpa. O
Estado ento indeniza o dano causado pelos seus servidores,
adotando-se hoje no Pas a doutrina da responsabilidade objetiva.
O Estado pode ser obrigado ao ressarcimento do dano causado
sempre que ocorre a culpa in eligendo, a culpa in vigilando e a
culpa in omittendo, sem prejuzo de sua responsabilidade
objetiva.
A propsito escreve Carlos Maximiliano: "O agente da
Administrao o rgo da pessoa jurdica de Direito Pblico.
Ora, toda pessoa moral responde pelos atos dos seus rgos, que
so os prprios atos.
Quando o funcionrio atua como tal, a pessoa jurdica de Direito
Pblico, ela prpria, que age. O princpio universal decorre da
concepo mesmo da personalidade moral; a pessoa coletiva age
por meio de seus rgos; os atos destes so os seus, da a sua
responsabilidade (Comentrios Constituio Brasileira, 2
volume, Ed. Saraiva, So Paulo, 1990, p. 404).
41

acionar aquele contra quem teria a possibilidade de

agir
30.
que a garantia das relaes jurdicas e a estabilidade

da ordem legal impem prazo para que se possa fazer
prevalecer direitos, findo o qual, tais direitos, de rigor,
perecem, pela impossibilidade de ser exigida em juzo
sua efetivao. Por isto, entendem autores renomados
que a prescrio instituto de direito material e no
processual, pois seu no uso no tempo legalmente
Manoel Gonalves Ferreira Filho critica a disposio:

Prescrio. Parecem deduzir-se duas regras deste texto mal
redigido. Uma, concernente sano pelo ilcito; outra,
reparao do prejuzo. Quanto ao primeiro aspecto, a norma
chove no molhado: prev que a lei fixe os respectivos prazos
prescricionais. Quanto ao segundo, estabelece-se de forma
tangente a imprescritibilidade das aes visando ao
ressarcimento dos prejuzos causados (grifos meus)
(Comentrios Constituio Brasileira de 1988, vol. 1, Ed.
Saraiva, 3a. ed., 2000, p. 259).
30
42

previsto, acarreta, de rigor, o perecimento do direito de

ao
31.
Ora, o dispositivo mencionado admite a prescrio

MENOS PARA AS LESES PRATICADAS POR CULPA
OU DOLO CONTRA O ESTADO, o que vale dizer, o
Coordenei dois Simpsios nacionais sobre decadncia e
prescrio, que embora versando matria tributria, todos os
autores cuidaram dos institutos. Coordenei a publicao de dois
livros: em 1976 (1 Simpsio) Decadncia e Prescrio Caderno
de Pesquisas Tributrias volume 1 (Ed. Resenha Tributria, 3.
tiragem, 1991) tendo como autores: Aires Fernandino Barreto,
Bernardo Ribeiro de Moraes, Carlos da Rocha Guimares,
Edvaldo Brito, Fbio Fanucchi, Francisco de Assis Praxedes, Ives
Gandra Martins, Jos Carlos Graa Wagner, Leonel de Andrade
Velloso, No Winkler, Paulo de Barros Carvalho, Rafael Moreno
Rodrigues, Roberto Oscar Freytes, Rubens Approbato Machado,
Sebastio de Oliveira Lima e Ylves Jos de Miranda Guimares e,
em 2007 (32 Simpsio) o livro Decadncia e Prescrio
Pesquisas Tributrias Nova Srie 13 (Ed. Revista dos Tribunais)
com os autores: Andr Costa-Corra, Carlos Henrique Abro,
Edison Carlos Fernandes, Eduardo Junqueira Coelho, Ftima
Fernandes Rodrigues de Souza, Fernanda Hernandez, Hugo de
Brito Machado, Hugo de Brito Machado Segundo, Humberto
Martins, Ives Gandra Martins, Jorge de Oliveira Vargas, Jos
Eduardo Soares de Melo, Kiyoshi Harada, Leonardo de Faria
Galiano, Marilene Talarico Martins Rodrigues, Octavio Campos
Fischer, Ricardo Lobo Torres, Sacha Calmon Navarro Coelho,
Schubert de Farias Machado e Vittorio Cassone.
31
43

agente
pblico
que
por
omisso,
impercia
ou
negligncia causar prejuzo permitindo desvios de

dinheiro pblico praticados por seus subordinados,
responde at o fim da vida pelos atos omissivos
(quando os atos propiciaram, por no detectados, a
consumao da leso) ou comissivos (propiciaram a
leso) praticados.
Considerou,
constituinte,
to
grave
administrao por impercia, negligncia ou omisso,

que seu agente poder sofrer a ao de regresso at o
fim da vida, pois, para tal inabilidade gestora, NO H
PRESCRIO
NO
DIREITO
DO
ESTADO
DE
DEMANDAR CONTRA O AGENTE. O direito do

Estado, enquanto representando a sociedade; no do
Governo, que pode estar envolvido na leso praticada.
No sem razo, a lei n 8249/92, que trata de
improbidade administrativa, colocou a ao ou omisso
como forma de responsabilidade. E, certamente, por
44

essa razo, pela gravidade da ao ou omisso, tornou,

o constituinte, imprescritvel sua responsabilidade
32.
Sobre o crime doloso, h pouco a falar. Se a prpria

autoridade
praticou,
conscientemente,
ato
de
improbidade com dolo, fraude, simulao, enfim, com

m-f, evidncia, comprovado o crime, a prova
inequvoca torna o ato claramente violentador do
Celso Bastos, como Manoel Gonalves, lamenta a

imprescritibilidade, mas cita Wolgran Junqueira, que leva a
responsabilidade herdeiros na herana recebida:
No que tange aos danos civis, o propsito do texto de tornar
imprescritveis as aes visando o ressarcimento do dano
causado. de lamentar-se a opo do constituinte por essa
exceo regra da prescritibilidade, que sempre encontrvel
relativamente ao exerccio de todos os direitos. Wolgran Junqueira
Ferreira levanta o problema consistente em saber se os herdeiros
do causador do ilcito respondem pelos prejuzos causados pelo
de cujus. Seu ponto de vista de que sim, na fora de sua
herana, pois esta , em tese, fruto daquele ilcito (Comentrios
Constituio de 1988, 1. Ed., Julex, 1989, v. 1, p. 479)
(Comentrios Constituio do Brasil, volume 3, tomo III, Ed.
Saraiva, 1992, p. 167).
32
45

princpio da moralidade, alicerce maior dos cinco

princpios fundamentais da administrao
33.
Poder-se-ia dizer, todavia, que esta responsabilidade

civil e no penal e que a Constituio cuida de crimes
contra a probidade na administrao.
Como mostrei anteriormente, o prprio constituinte
declarou
que
os
atos
contra
probidade
na
administrao que seriam tidos por criminosos, pois,

do resultado desses atos que se afere a improbidade
administrativa.
A prpria lei do impeachment, que vem da dcada de
50, tendo tido pequenas alteraes aps 88, e que foi
pela
lei
suprema
recepcionada,
estabelece
(Lei
Esto consagrados no caput do artigo 37 da Lei Suprema:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer
dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios
obedecer
aos
princpios
de
legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm,
ao seguinte:
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 19,
de 1998): ....
33
46

1079/50, acrescentada pela Lei 10.028/00) em seu

artigo 9, que:
Art. 9 So crimes de responsabilidade contra a
probidade na administrao:
...........
3 - no tornar efetiva a responsabilidade dos seus
subordinados, quando manifesta em delitos funcionais
ou na prtica de atos contrrios Constituio;
...........
Ora, o crime in eligendo ou in vigilando ,

claramente, caracterizado pela falha do administrador
pblico que, diante de indcios fortes, com prejuzos
detectados nos atos administrativos praticados sob sua
superviso, deixa de tornar efetiva a responsabilizao
de seus subordinados
34.
O TRF da 1. Regio publicou trs volumes sobre A

Constituio na viso dos Tribunais Interpretao e julgados
artigo por artigo (Ed. Saraiva, So Paulo, 1997). Em relao aos
5 e 6 do artigo 37 l-se:
- Silvio Rodrigues preleciona acerca da regra geral da
responsabilidade civil: "Princpio geral de direito, informador de
34
47

toda a teoria da responsabilidade, encontradio no ordenamento

jurdico de todos os povos civilizados e sem o qual a vida social
quase inconcebvel, aquele que impe, a quem causa dano a
outrem, o dever de o reparar. Tal princpio se encontra registrado,
entre ns, no art. 159 do Cdigo Civil." (Direito Civil Responsabilidade Civil, volume 4, 140 ed. atualizada, So Paulo:
Saraiva, 1995, p. 13.) O mesmo autor d a notcia de que o
legislador brasileiro, certamente, inspirou-se no art. 1.382 do
Cdigo Civil francs. O art. 1.382 do Cdigo Napolenico est
vazado nestes termos: "Tout fait quel conque de l'homme, qui
cause autrui un dommage, oblige celui par la faute duque! il est
arriv, la rparer".
- O presente dispositivo cuida da responsabilidade estatal em face
de ato de um de seus prepostos. J. Cretella Jnior bem sintetiza a
questo: "O problema da responsabilidade civil do Estado pode
ser equacionado nos seguintes termos: se um funcionrio, que
parte do Estado e que se acha na posio de seu preposto, causa
danos propriedade ou incolumidade de terceiros, mediante
ao ou omisso, como responde o Estado pelos prejuzos
advindos?" (Curso de Direito Administrativo, 11' ed., Rio de
Janeiro: Forense, 1992, p. 84.) (Grifos no original.) O ilustre
administrativista responde questo a partir da constatao de
que a soluo se inicia pelo afastamento dos "termos civilistas" e
pelo enfrentamento da questo sob a gide dos princpios
informativos do Direito Pblico. O grande marco dessa nova
postura, segundo o autor, foi o famoso caso Blanco, decidido em
1973 pelo Tribunal de Conflitos, na Frana. Vide, a respeito, op.
cit., pp. 84/85.
J. Cretella Junior, com base nos princpios publicsticos, traz
baila trs teorias explicativas da responsabilidade civil do Estado:
teoria da culpa administrativa, teoria do acidente administrativo e
teoria do risco integral.
48

Em outras palavras, a demonstrao da leso ao

cidado (no caso da Petrobrs, por exemplo, todos os
acionistas privados foram lesados) ou sociedade (a
sociedade como um todo, pagadora de tributos e
- A responsabilidade civil do Estado demonstrada pela teoria da
responsabilidade objetiva, que prescinde da avaliao dos
elementos subjetivos, ou seja, dolo ou culpa. Maria Sylvia Zanella
Di Pietro bem elucida o tema: " tambm chamada teoria do risco,
porque parte da idia de que a atuao estatal envolve um risco
de dano, que lhe inerente." (Direito Administrativo, 2' ed., So
Paulo: Atlas, 1991, p. 358.) (Grifo no original.) A mesma autora
adverte para o fato de haver uma classificao da teoria do risco:
risco administrativo e risco integral, conforme preconiza Hely
Lopes Meirelles. Entretanto, segundo Di Pietro, "a maior parte da
doutrina no faz distino". (Idem.)
- Em artigo publicado na Revista do TRF - 1 'Regio, v.8 n.1, Ives
Gandra da Silva Martins evidencia, em linhas gerais, a
divergncia existente. Em nota de rodap, ele afirma: "Caio Mrio
da Silva Pereira acentua: 'o direito positivo brasileiro consagra a
teoria do risco integral ou risco administrativo ...."' Mais adiante,
em outra nota, o autor noticia: "Toshio Mukai ensina sobre o 62
do artigo 37: 'A norma contempla o tema da responsabilidade civil
do Estado.... com assento na teoria do risco administrativo (que
admite excludentes: a culpa da vtima ou a fora maior), e no a
do risco integral (que inadmite excludentes)." ("A mora de
sociedade de economia mista acionada por prestadora de servios
com acordo a ser firmado em juzo, com garantia de adimplncia
ofertada por sua acionista controladora, a Prefeitura Municipal de
Paulnia parecer Revista, pp. 73/87) (p. 459/60).
49

acionista, atravs da Unio, da referida estatal),

suficiente para conformar a aplicao do dispositivo
infraconstitucional de crime contra a probidade da
administrao, estatudo no artigo 9 inciso 3 da Lei
1079/50 (Lei 10.028/00).
Mesmo
que
no
houvesse
dispositivo
infraconstitucional que diz menos que a prpria lei

suprema seria a Lei Maior auto-aplicvel e os crimes
contra a probidade de administrao, CULPOSOS OU
DOLOSOS, praticados por quem est no comando da
Nao, poderiam dar causa abertura de eventual
processo - que, reitero, mais poltico que jurdico - do
impeachment
35.
A Suprema Corte, todavia, no caso do impeachment do

Presidente Collor, em mandado de segurana, afastou a tese de
Paulo Brossard que a matria no deveria ser examinada pela
Suprema Corte por ser poltica:
Importante ressaltar que, no referido mandado de segurana,
restou superada tese, sustentada pelo Ministro Paulo Brossard,
no sentido da no-cognoscibilidade do mandado de segurana em
razo do carter eminentemente poltico da controvrsia (Curso
35
50

Passo, agora, a examinar fatos concretos.

Os fantsticos desvios de recursos da Petrobrs, em
atos fraudulentos, que atingem, no mnimo, 10 bilhes
de reais - um banco americano (Morgan) entendendo
estar em 21 bilhes -, reconhecidos pela Presidncia da
Repblica, confessados pela diretoria da Petrobrs e
por pessoas que atuaram como intermedirios nos
desvios e que levaram priso para investigao e
preventiva considervel nmero de pessoas vinculadas
ao Estado, estatal e ao segmento privado, formatam
realidade j provada. Apenas no se sabe o nvel de
comprometimento
de
cada
um
dos
acusados,
conhecendo-se, entretanto, o comprometimento de

alguns que se beneficiaram da delao premiada.
de Direito Constitucional, Gilmar Mendes e Paulo Gonet, Ed.

Saraiva e Instituto Brasiliense de Direito Pblico, So Paulo, p.
880).
51

Tudo ocorreu, nestes ciclpicos valores, na gesto do

Presidente Lula e da Presidente Dilma, por 8 anos (!!!),
sendo que, na gesto do Presidente Lula, a ora
Presidente da Repblica era a presidente do Conselho
de Administrao que, por fora da lei das sociedades
annimas, tem responsabilidade direta pelos prejuzos
gerados estatal durante sua gesto36.
Os artigos 138 , 139 e 142 da Leis das S/As esto assim

redigidos:
36
Art. 138. A administrao da companhia competir, conforme

dispuser o estatuto, ao conselho de administrao e diretoria,
ou somente diretoria.
1 O conselho de administrao rgo de deliberao
colegiada, sendo a representao da companhia privativa dos
diretores.
2 As companhias abertas e as de capital autorizado tero,
obrigatoriamente, conselho de administrao.
Art. 139. As atribuies e poderes conferidos por lei aos rgos de
administrao no podem ser outorgados a outro rgo, criado por
lei ou pelo estatuto.
....
52

Art. 142. Compete ao conselho de administrao:

I - fixar a orientao geral dos negcios da companhia;
II - eleger e destituir os diretores da companhia e fixar-lhes
as atribuies, observado o que a respeito dispuser o estatuto;
III - fiscalizar a gesto dos diretores, examinar, a qualquer
tempo, os livros e papis da companhia, solicitar informaes
sobre contratos celebrados ou em via de celebrao, e quaisquer
outros atos; (grifos meus)
IV - convocar a assemblia-geral quando julgar conveniente,
ou no caso do artigo 132;
V - manifestar-se sobre o relatrio da administrao e as
contas da diretoria;
VI - manifestar-se previamente sobre atos ou contratos,
quando o estatuto assim o exigir;
VII - deliberar, quando autorizado pelo estatuto, sobre a
emisso de aes ou de bnus de subscrio;
VIII autorizar, se o estatuto no dispuser em contrrio, a
alienao de bens do ativo no circulante, a constituio de
nus reais e a prestao de garantias a obrigaes de
terceiros;(Redao dada pela Lei n 11.941, de 2009)
IX - escolher e destituir os auditores independentes, se
houver,
53

Foi a prpria presidente quem reconheceu que, num

negcio que envolvia quase 2 bilhes de dlares (!!!), se
tivesse sido alertada sobre as clusulas que assinou,
no teria concordado com o negcio. Ora, esta grave
omisso,
condies
em que no procurou aprofundar-se nas

de
celebrao
de
negcio
bilionrio,
tendo Gil da Costa Carvalho sobre o artigo 142 escrito:

2- Cabe ao Conselho fixar a orientao geral dos negcios da
companhia. Com observncia do contido no estatuto, o Conselho
traar normas de ordem geral. Estabelecer quais as atividades
que devem ser incrementadas e aquelas que devem ser reduzidas
ou extintas. Estabelecer critrios a serem observados nas
diversas operaes. Traar uma poltica salarial para os
empregados. Decidir pela ampliao ou reduo de negcios,
aberturas de filiais ou sucursais, ou pela poltica da contratao
de representantes comerciais em diversas praas etc.
As normas traadas tm que ser obedecidas pela diretoria, pois
os diretores se encontram sob o comando e vigilncia do
Conselho (Comentrios Lei das Sociedades por Aes,
coordenadores Geraldo de Camargo Vidigal e Ives Gandra
Martins, Ed. Forense Universitria, Rio de Janeiro, 1999, p. 459)
(grifos meus).
54

demonstra, pelo menos, a ocorrncia de culpa gestora,

quando no negligncia administrativa e impercia, pois
no se tratava, repito, de um negcio sem expresso,
mas de um negcio relevante, de quase dois bilhes de
dlares!!!
Parece-me,
pois,
que,
em
tese,
crime
de
responsabilidade culposa contra a probidade est

caracterizado, pois quem tem a responsabilidade legal e
estatutria de administrar, deixou de faz-lo.
A questo que se coloca saber se os atos de gesto da
empresa praticados pela atual presidente durante o
Governo Lula, poderiam contaminar os atos de seu
novo mandato.
Parece-me que duas linhas de raciocnio devem ser
desenvolvidas.
A primeira delas que, a manuteno da presidente
Graa Foster - que fora alertada, segundo a imprensa,
55

dos potenciais desvios sem ter feito nada para impedilos no cargo de presidente da Petrobrs, embora a
notcia dos desvios tenha vindo a pblico antes de sua
posse, torna a presidente da Repblica a incursa no
inciso III, do artigo 9, da Lei 1079/50, pois no partiu
para a responsabilizao de quem conviveu com os
autores dos desvios, durante a gesto comum, no
ltimo mandato do presidente Lula e no seu 1
mandato
37.
Wallace Paiva Martins Junior elenca controvrsia sobre a

caracterizao de atos de improbidade, mas expe opinio,
lastreado na inteligncia do STJ, de que no consagrou o STF
imunizao de atos de improbidade administrativa para agentes
com foro privilegiado:
Merc de o Supremo Tribunal Federal ter assentado que "os atos
de improbidade administrativa so tipificados como crime de
responsabilidade na Lei n. 1.079/1950, delito de carter polticoadministrativo [...] o sistema constitucional brasileiro distingue o
regime de responsabilidade dos agentes polticos dos demais
agentes pblicos. A Constituio no admite a concorrncia entre
dois regimes de responsabilidade poltico-administrativa para os
agentes polticos: o previsto no art. 37, 4 (regulado pela Lei n.
8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, c (disciplinado pela
Lei n. 1.079/1950)", julgou que "a lei 8.429/1992 regulamenta o
art. 37, pargrafo 4 da Constituio, que traduz uma
37
56

Parece-me, pois, que no se trata, no que diz respeito

ao novo mandato, em que se mantm a mesma direo
continuada da instituio do 1 mandato, se no de um
mandato continuado, o que levaria a possibilidade de
considerar crime continuado contra a probidade da
administrao, por falta das medidas necessrias de
concretizao do principio da moralidade administrativa inscrito
no caput do mesmo dispositivo constitucional. As condutas
descritas na lei de improbidade administrativa, quando
imputadas a autoridades detentoras de prerrogativa de foro, no
se convertem em crimes de responsabilidade". E vem prestigiando
essa ltima orientao"' porque a tese contrria no tem efeito
vinculante e a condio de agentes polticos no os exonera do
dever de probidade nem os exclui da esfera da plena incidncia
normativa da Lei n. 8.429/92120, assinalando que o debate
sobre a inaplicabilidade dessa lei aos agentes polticos matria
infraconstitucional e constitui ofensa indireta Constituio. O
Superior Tribunal de Justia decidiu que "excetuada a hiptese de
atos de improbidade praticados pelo Presidente da Repblica (art.
85, V), cujo julgamento se d em regime especial pelo Senado
Federal (art. 86), no h norma constitucional alguma que imunize
os agentes polticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de
qualquer das sanes por ato de improbidade previstas no art. 37,
4. Seria incompatvel com a Constituio eventual preceito
normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa
natureza" (Tratado de Direito Administrativo, volume 2,
coordenao Adilson Dallari, Carlos Valder do Nascimento e Ives
Gandra Martins, Ed. Saraiva, So Paulo, 2013, p. 151/2).
57

afastamento imediato de quem dirigiu a estatal em

setores estratgicos e agora na presidncia da empresa,
durante o perodo de assalto a estatal (Presidente Lula
e Presidente Dilma).
Para mim, pelo menos, est caracterizado crime
culposo por atos
omissivos e comissivos contra a
administrao (negligncia, impercia e omisso), todos

previstos na lei de improbidade contra a administrao.
H, na verdade,
um crime continuado da mesma
gestora da coisa pblica, quer como presidente do

conselho
da
Petrobrs,
representando
Unio,
principal acionista da maior sociedade de economia

mista do Brasil, quer como presidente da Repblica, ao
quedar-se inerte e manter os mesmos administradores
da empresa. Na minha particular viso, o 4 do artigo
37, , no caso, plenamente aplicvel:
4 - Os atos de improbidade administrativa
importaro a suspenso dos direitos polticos, a
perda da funo pblica, a indisponibilidade
58

dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma

e gradao previstas em lei, sem prejuzo da
ao penal cabvel 38.
Ocorre que, se vier a ser comprovado o que eu s
formulo como hiptese, visto que no se tem ainda
conhecimento da totalidade dos fatos que o dinheiro
Jos Afonso da Silva escreve:
ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISIRATIVA.
A probidade
administrativa uma forma de moralidade administrativa que
mereceu considerao especial pela Constituio, que pune o
mprobo com a suspenso de direitos polticos (art. 37, 4). A
probidade administrativa consiste no dever do funcionrio de
"servir Administrao com honestidade, procedendo no exercido
das suas funes sem aproveitar os poderes ou facilidades delas
decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira
favorecer". Cuida-se de uma imoralidade administrativa
qualificada. A improbidade administrativa uma imoralidade
qualificada pelo dano ao Errio e correspondente vantagem ao
mprobo ou a outrem. O texto constitucional vincula,
notoriamente, os atos de improbidade administrativa ao dano ao
Errio Pblico, tanto que uma das sanes impostas consiste no
ressarcimento ao Errio, porque essa sano que reprime o
desrespeito ao dever de honestidade que da essncia do
conceito da probidade administrativa. O grave desvio de conduta
do agente pblico que d improbidade administrativa uma
qualificao especial, que ultrapassa a simples imoralidade por
desvio de finalidade (Comentrio contextual Constituio, 7.
Ed., Malheiros Editores, 2009, So Paulo, p. 353).
38
59

desviado foi para alimentar as candidaturas de seu

partido e aquelas de seus aliados, inclusive a prpria,
para a Presidncia da Repblica, dinheiro este que
teria, em tese, propiciado a sua eleio e a dos demais
parlamentares,
ento
prpria
eleio
estar
contaminada ab initio, justificando a concluso de

que atos contra a probidade de administrao (dolosos)
teriam permitido a vitria sobre seus adversrios,
tornando ilcito o pleito.
evidente que esta apenas uma hiptese de trabalho,
para resposta nica questo proposta para o presente
parecer, visto que esta parte est sujeita a prova
posterior
39.
Em livro que prefaciei de Mauro Roberto Gomes de Mattos

critica ele a excessiva abertura do artigo 11 da Lei 8429/92, ao
dizer:
Isto porque uma lei to severa como a de improbidade
administrativa, capaz de suspender direitos polticos, determinar
a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o
ressarcimento ao errio (art. 37, 4, da CF), traga em seu
contexto que o descumprimento,por qualquer ao ou omisso,
39
60

Em sntese, todavia, entendo que, se a existncia de

crime doloso contra a administrao depende de prova
a ser feita at o fim do processo de investigao e das
denncias
realizadas,
os
crimes
culposos
de
impercia, omisso e negligncia, esto perfeitamente

caracterizados nos anos em que atuou como presidente
do
Conselho
de
Administrao
Presidente
da
Repblica, permitindo o maior desvio de dinheiro

pblico da sociedade j ocorrido na histria do Brasil,
s descoberto POR FORA, EXCLUSIVAMENTE, DA
INDEPENDNCIA
AUTONOMIA
DA
POLCIA
FEDERAL E DO MINISTRIO PBLICO FEDERAL, em

suas investigaes.
dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e
lealdade s instituies, bem como as hipteses exemplificadas
nos incs. I ao VII do art. 11, caracterizam a improbidade.
H que se ter temperamentos ao interpretar a presente norma,
pois o seu carter muito aberto, devendo, por esta razo, sofrer
a devida dosagem de bom senso para que mera irregularidade
formal, que no se configura como devassido ou ato mprobo,
no seja enquadrado na presente lei, com severas punies (O
limite da improbidade administrativa O direito dos
administrados dentro da Lei n 8429/92, 2. Ed., Ed. Amrica
Jurdica, Rio de Janeiro, 2005, p. 382).
61

Respondo, pois, ao eminente colega, a nica questo

formulada, entendendo que, apesar de ser um processo
a ser analisado, mais poltica que juridicamente pelo
Congresso Nacional, h elementos jurdicos para que
seja proposto e admitido o impeachment da atual
presidente da Repblica, Dilma Rousseff perante a
Cmara dos Deputados e Senado Federal, pelos
fundamentos expostos no presente parecer.
E considero que o artigo 11 da Lei 8429/92, pela
monumentalidade dos desvios de dinheiro pblico por
anos, mais do que suficiente para fundament-lo,
independentemente
extenso excessiva
dos
que
entendam
que
sua
40.
Os que alegam excessiva abrangncia, no encontram

respaldo no STF que s examinou a lei, luz de sua
inconstitucionalidade formal, afastando-a:
EMENTA: AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 1.
QUESTO DE ORDEM: PEDIDO NICO DE DECLARAO DE
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DE LEI. IMPOSSIBILIDADE
DE EXAMINAR A CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. 2.
MRITO: ART. 65 DA CONSTITUIO DA REPBLICA.
40
62

Concluo, pois, considerando que o assalto aos recursos

da Petrobrs, perpetrado durante oito anos, de bilhes
de reais, sem que a Presidente do Conselho e depois
Presidente
da
Repblica
detectasse,
constitui
omisso, negligncia e impercia, conformando a figura
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA LEI 8.429/1992 (LEI DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA): INEXISTNCIA. 1. Questo de
ordem resolvida no sentido da impossibilidade de se examinar a
constitucionalidade material dos dispositivos da Lei 8.429/1992
dada
a circunstncia de o pedido da ao direta de
inconstitucionalidade se limitar nica e exclusivamente
declarao de inconstitucionalidade formal da lei, sem qualquer
argumentao relativa a eventuais vcios materiais de
constitucionalidade da norma.
2. Iniciado o projeto de lei na Cmara de Deputados, cabia a esta
o encaminhamento sano do Presidente da Repblica depois
de examinada a emenda apresentada pelo Senado da Repblica.
O substitutivo aprovado no Senado da Repblica, atuando como
Casa revisora, no caracterizou novo projeto de lei a exigir uma
segunda reviso. 3. Ao direta de inconstitucionalidade
improcedente.
(ADI 2182, Relator(a): Min. MARCO AURLIO, Relator(a) p/
Acrdo: Min. CRMEN LCIA, Tribunal Pleno, julgado em
12/05/2010, DJe-168 DIVULG 09-09-2010 PUBLIC 10709-2010
EMENT VOL-02414-01 PP-00129 RTJ VOL-00218-PP-00060) (site
do STF).
63

da improbidade administrativa, a ensejar a abertura de

um processo de impeachment.
S.M.J.
So Paulo, 26 de Janeiro de 2015.
IGSM/mos
P2015-001 impeachment presidencial JOSE DE OLIVEIRA COSTA
64

Parecer Ives Gandra Impeachment

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Parecer Ives Gandra Impeachment

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IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

Professor Emrito das Universidades Mackenzie, UNIP, UNIFIEO, UNIFMU, do

SOCIEDADE INTELIGNCIA DOS 5 E 6

improbidade administrativa a que se refere o inciso V,

impeachment presidencial, decorreria exclusivamente

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

de dolo, fraude ou m-f na gesto da coisa pblica ou

H necessidade de alguns esclarecimentos prvios

Officers of the government are the trustees or servants of the

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

Em face das crticas que, como cidado,

apresentei poltica econmica da Presidente em

preambulares fazem-se necessrios.

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

professor de direito, tenho buscado, no curso de meus

constitucional, leis complementares, resolues de

(2) como intrprete do direito posto, sempre procurei

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

atender s suas preferncias pessoais

retiram o que nela est, por no concordarem com o

Hamilton Dias de Souza, em estudo que publicou em livro

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

tudo deve fazer para melhorar o que lhe parece possvel

Para que fique claro que o presente parecer apenas jurdico,

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

fora dos poderosos e do poder ou desprezes os fracos e

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

Como cidado senti-me, no curso de minha vida, no

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

em livros, palestras e pela imprensa escrita, radiofnica

constitucional at 1992, na Faculdade de Direito da

suprema, em mais de 12.000 pginas, 15 volumes, pela

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

Sempre fui parlamentarista. Essa minha preferncia,

livro escrito para o plebiscito de 1993 (embora no

O livro intitulado Parlamentarismo ou Presidencialismo?, de

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

do Tribunal Regional Eleitoral de So Paulo,

por comemorao de seus 80 anos, sobre os trs anos

parlamentarista do Brasil, antes do Ato Institucional n

O que Parlamentarismo Monrquico?, Ed. Brasiliense, So

Minha presidncia do Diretrio Metropolitano do Partido

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

Lijphart, ao analisar as 20 democracias mais estveis

A prpria Constituio brasileira foi projetada, nas

Comisso de Sistematizao, para hospedar o sistema

histricas sobre o motivo da mudana, que no so

Democracies, Ed. Yale, 1984.

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

objeto de reflexo neste parecer. de se lembrar que os

Provisria, concebida para o sistema parlamentar,

Leon Fredja Szklarowsky escreve: As Medidas Provisrias

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

A caracterstica maior do parlamentarismo ser o

derrubado, sem traumas polticos para a nao.

Os textos brasileiro e italiano identificam-se, extraordinariamente.

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

alternncia do poder, sempre que o governo seja

Celso Bastos lembra a origem do sistema:

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

irresponsabilidade a prazo certo, pois, eleito um

prerrogativas que at ento eram exercidas pelo rei. V-se,

IVES GANDRA DA SILVA MARTINS,

Outros constitucionalistas devem