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A Terceirização Na Adninistração Pública - Vantagens e Desvantagens - Ana Cláudia Adriano Machado PDF
A Terceirização Na Adninistração Pública - Vantagens e Desvantagens - Ana Cláudia Adriano Machado PDF
Por
Rio de Janeiro
2008
por
Rio de Janeiro
2008
AGRADECIMENTOS
Agradeo a todos pela confiana depositada em mim, por acreditarem no meu esforo, na
minha determinao.
Quero aqui expressar meu sentimento de gratido e apreo para com todos os mestres, que
tanto fizeram para que pudssemos chegar at aqui. Agradeo tambm pela amizade, pela
orientao, pela capacidade de transmitir seus conhecimentos de forma leal e esperanosa,
sem deixar de acreditar em cada um de ns.
RESUMO
SUMRIO
1. INTRODUO.....................................................................................................................1
2. O PROBLEMA.....................................................................................................................2
3. OBJETIVOS..........................................................................................................................3
3.1 Objetivo final..................................................................................................................3
3.2 Objetivos intermedirios................................................................................................3
4. DELIMITAO DO ESTUDO...........................................................................................4
5. RELEVNCIA DO ESTUDO.............................................................................................5
6. METODOLOGIA.................................................................................................................6
6.1 Tipo de Pesquisa...............................................................................................................6
6.2 Universo e Amostra.........................................................................................................7
6.3 Seleo dos Sujeitos.........................................................................................................8
6.4 Coleta de Dados...............................................................................................................8
6.5 Tratamento de Dados.....................................................................................................10
6.6 Limitaes do Mtodo...................................................................................................10
7. REFERENCIAL TERICO..............................................................................................11
6.1 Conceito de Terceirizao...............................................................................................11
6.2 Terceirizao na Administrao Pblica.........................................................................11
6.3 A Terceirizao no Municpio de Rio Claro RJ..............................................................12
6.3 Vantagens da Terceirizao............................................................................................13
6.5 Desvantagens da Terceirizao.......................................................................................13
8. ANLISE DOS RESULTADOS........................................................................................14
8.1 O Processo Administrativo.............................................................................................14
8.2 Dados coletados junto empresa contratada (Ambien)..................................................15
8.3 A prestao dos servios aos olhos da populao...........................................................21
8.4 Os funcionrios contratados responsveis pela limpeza urbana.....................................27
9.CONSIDERAES FINAIS..............................................................................................31
10. CONCLUSO...................................................................................................................35
11. REFERNCIAS BILIOGRFICAS...............................................................................37
1 INTRODUO
Um dos problemas que aflige o mundo o lixo, que de forma geral, de alta
complexidade ambiental, social e econmica, o que faz surgir a necessidade de um novo
posicionamento do Poder Pblico, com o fim de garantir para toda populao um ambiente
que assegure boas condies de vida.
2 O PROBLEMA
O Municpio em estudo possui uma rea total de 868 Km2 e um total de 17.216
(dezessete mil, duzentos e dezesseis) habitantes, de acordo com o Censo do IBGE (2007),
tendo como atividades econmicas principais a agricultura, a pecuria e a avicultura (presente
com a atuao da Empresa Rica). A arrecadao municipal est basicamente no FPM (Fundo
de participao dos Municpios), nos royalties, que possuem valores irrisrios e demais
verbas especficas.
3 OBJETIVOS
4 DELIMITAO DO ESTUDO
5 RELEVNCIA DO ESTUDO
Espera-se que este trabalho seja uma ferramenta para subsidiar os gestores a
realizarem as mudanas necessrias com base nos valores e comportamentos preconizados
pela Administrao Pblica, viabilizando a reviso dos processos internos com vistas maior
eficincia e eficcia.
6 METODOLOGIA
Este captulo trata dos seguintes itens que caracterizam a metodologia empregada
no estudo realizado: tipos de pesquisa, quanto aos fins e aos meios; universo e amostra;
seleo dos sujeitos; coleta e tratamento dos dados e limitaes do mtodo.
Com base nos objetivos intermedirios e final e nas observaes feitas atravs de
visitas nos (5) cinco Distritos que compem o Municpio, foi feito um levantamento
fotogrfico sobre a usina de reciclagem e compostagem, sobre as atividades prestadas pela
contratada junto ao Municpio de Rio Claro, e ainda fotografias de algumas ruas para fins de
verificao visual do aspecto esttico encontrado (limpeza).
Estudo de Caso: porque o estudo teve como objetivo final identificar as vantagens
e desvantagens na contratao de empresa terceirizada de um Municpio especfico.
Os demais objetivos foram atingidos por meio de questionrios junto aos atores
envolvidos no processo, conforme enumerados na Seleo dos Sujeitos, com auxlio da
literatura, fotografia, visitas nos Distritos e no site do TRT 1 Regio (Rio de janeiro).
10
Os dados coletados foram tratados segundo uma abordagem dialtica, uma vez que
seu enfoque a mudana, segundo um processo contraditrio, que no se encontra isolado,
pois forma uma totalidade geral, em que cada parte fornece a sua contribuio e tem, em seu
movimento, um lugar no todo.
11
7 REFERENCIAL TERICO
Este captulo tem como objetivo apresentar alguns estudos j realizados sobre a
terceirizao.
Polonio (2000) enfatiza que a terceirizao pode ser definida como um processo de
gesto empresarial consistente na transferncia para terceiros (pessoas fsicas ou jurdicas) de
servios que originalmente seriam executados dentro da prpria empresa, e ainda, que o
processo de terceirizao resultou da busca incessante da reduo dos custos e melhoria de
qualidade, uma vez que a empresa terceirizadora, ao concentrar energia em suas atividades
principais, deixa para empresas especializadas a realizao de atividades (administrativas ou
operacionais) que exigem certo investimento para buscar sempre qualidade e segurana, com
otimizao de custos, necessrios num mercado cada vez mais competitivo.
12
fornecimento, com fundamento no ar. 37, XXI da CF/88, observadas as normas da Lei n
8.666/93, que regulamenta os contratos administrativos.
13
Para Di Pietro (2005) a terceirizao acaba, muitas vezes, por implicar burla aos
direitos sociais do trabalhador da empresa tomadora do servio, o que coloca a Administrao
Pblica sob a gide do direito do trabalho.
14
15
Nota-se nos autos que a firma PARGO ENGENHARIA LTDA foi desclassificada
por no apresentar o Certificado de inscrio no cadastro de fornecedores da Prefeitura, nem
de outro rgo pblico. Saiu vencedora a empresa AMBIEN INDSTRIA COMRCIO E
CONSTRUES LTDA, uma vez que apresentou o menor valor global, atendendo s
exigncias que constavam no edital.
16
DESCRIO
Reciclado
Inerte
Orgnico
PORCENT.
20%
30%
50%
QUANT./DIA
1,2 ton/dia
1,8 ton/dia
3,0 ton/dia
QUANT./MS
36 ton/ms
54 ton/ms
90 ton/ms
Fig.1- Baias
17
MATERIAL RECICLADO
PVC
PET
PET
PP
PET (LEO)
PP (GUA MINERAL)
PLSTICO DURO
PAPELO
PAPELO
PLTICO FILME
SUCATA
VIDRO
ALUMNIO
TETRA-PARK
QUANTIDADE
100 kg/ ms
1.000 kg/ms
500 kg/ms
350 kg/ms
400 kg/ms
100 kg/ms
600 kg/ms
2.000 kg/ms
5.000 kg/ms
5.000 kg/ms
2.000 kg/ms
2.000 kg/ms
80 kg/ms
800 kg/ms
18
Fig.2-material prensado
19
20
21
22
Questo n 1
Nota-se que o servio prestado pela empresa contratada est na maior parte focada
na coleta de lixo domiciliar destinado usina de compostagem de reciclagem de resduos
slidos. Esse servio seguido da capina, em que 60% (sessenta por cento) da populao
atendida. A varrio de ruas atende pouco mais da metade da populao, o que precisa ser
melhorado, mesmo porque no pode haver diferenciao na prestao de servio, ou seja,
todas as ruas, localizadas no centro ou no, precisam ser igualmente varridas. Os servios de
coleta de entulho, pintura de guias e pintura de rvores e postes so prestados, mas atendem
menos da metade da populao, o que tambm foi verificado atravs das visitas.
Questo n 2
23
41% - Regular
12% - Ruim
Consta-se que a maior parte da populao est satisfeita com a prestao dos
servios, apenas 12% (doze) da populao considera ruim. um item que precisa ser
observado pelo Municpio, pois pode e deve haver melhoria na prestao dos servios
contratados, pois o somatrio de 82% (oitenta e dois por cento) est dividido igualmente entre
bom e regular, apenas 6% (seis por cento) da populao considera tima a qualidade dos
servios prestados.
Questo n 3
Neste item, observa-se que apenas 1%(um por cento) da populao no possui o
servio de coleta de lixo. Nos distritos mais distante a coleta varia entre 3 (trs), 2 (dois) e 1
(um) dia, o que pode ser melhorado, principalmente nos Distritos de So Joo Marcos, Passa
Trs e Getulndia, que ficam mais distantes do Distrito Sede.
24
Questo n 4
A quantidade de dias por semana em que o caminho passa para coletar o lixo
suficiente para sua localidade?
58% - Sim
42% - No
Neste item, constata-se que mais da metade da populao est satisfeita com a
quantidade de dias em que a coleta de lixo prestada. Mesmo assim, este tambm precisa ser
muito bem observado, tanto pelo Poder Pblico quanto pela empresa contratada, pois o
percentual de insatisfao demonstrada alto, ou seja 42% (quarenta e dois por cento) das
pessoas que responderam ao questionrio expressam a insuficincia na quantidade de dias em
que o caminho passa na localidade onde reside para coletar o lixo.
Questo n 5
Quando no fica satisfeito com a coleta de lixo e com a limpeza de sua rua e/ou
cidade, qual a sua atitude?
41% - No reclama
40% - Reclama, mas no adianta
19% - Reclama e prontamente atendido
Aqui se observa que a maior parte da populao informa que reclama quando
no fica satisfeita com a limpeza de sua rua e com a coleta de lixo, sendo que 40% (quarenta
por cento) diz que reclama, mas que no adianta e, 19 % (dezenove por cento) reclama e
prontamente atendido. O percentual de pessoas que mesmo insatisfeitas no reclamam, alto,
ou seja, 41% (quarenta e um por cento), quase a metade da populao.
Vale aqui ressaltar, que foi feito levantamento junto ao setor competente para
verificar possveis reclamaes, e formalmente nada foi encontrado, apenas algumas
25
Questo n 6
Voc ficou satisfeito com a retirada dos lates de lixo na localidade onde voc
mora? Se na sua localidade ainda no foram retirados os lates, favor desconsiderar essa
questo.
64% - Sim
36% - No
Esta questo levou em considerao apenas o Distrito sede (Rio Claro) e Ldice
(2 Distrito), pois os lates esto sendo retirados gradativamente. O que pode ser observado
que a populao, apesar de uma resistncia inicial, passou a respeitar e a apoiar a atitude,
sendo responsvel pela entrega do seu lixo em sacolas plsticas e em horrio determinado. Os
que no concordam com a retirada dos lates, se justificam informando que no h onde
colocar o lixo, que o caminho da coleta passa cedo ou fora do horrio. Os que apiam,
informam que com a retirada dos lates, houve diminuio de lixo nas ruas, uma vez que os
mesmos eram quase sempre remexidos e derrubados por cachorros, o que atraia ratos, e ainda
26
que atualmente a cidade est esteticamente mais limpa e bonita, e que cada morador se tornou
responsvel pelo seu lixo.
Questo n 7
Voc est satisfeito com o horrio de passagem do caminho que transporta o
lixo?
64% - Sim
36% - No
Questo n 8
Voc considera a sua cidade limpa em comparao h 5(cinco) anos atrs?
59% - Sim
41% - No
Neste item verifica-se que a maior parte da populao considera sua cidade
mais limpa que h cinco anos atrs, sendo esta uma das vantagens com a terceirizao, o que
tambm demonstram as fotografias em anexo. Mesmo assim, os Distritos que compem o
Municpio de Rio Claro podem ficar mais limpos, tendo em vista que 41% (quarenta e um por
cento) das pessoas questionadas no consideram sua cidade mais limpa.
Questo n 9
As pessoas que residem em sua comunidade procuram meios de manter a cidade
limpa?
47% - Sim
53% - No
27
Outro fato questionado, que tem por base a educao, foi quanto manuteno
da limpeza urbana por parte da populao, pois no adianta o Municpio investir na
contratao de uma empresa, se a populao no faz a sua parte. Assim, verifica-se atravs do
resultado obtido que mais da metade da populao informa que em sua comunidade as
pessoas no procuram meios de manter a cidade limpa. Vale ressaltar, que em conversa
informal com muncipes e funcionrios que trabalham fazendo a limpeza urbana, foi
constatado que os alunos das redes municipal e estadual de ensino, so os principais
responsveis por sujarem as ruas aps a varrio.
Questo n 10
Voc concorda com a criao de uma lei para aplicao de multa s pessoas que
jogam o lixo nas ruas?
92% - Sim
8% - No
28
Questo 1
A empresa fornece os materiais necessrios para desenvolvimento de suas
atividades?
83% - Sim
17% - No
Questo 2
Qual o seu grau de satisfao com a sua empregadora?
33% 50% 17% 0% -
timo
Bom
Regular
Ruim
29
Questo 3
A empresa oferece meios de proteo aos seus trabalhadores?
33% - Sim
67% - No
Conforme resultado, nota-se que a empresa est deixando a desejar quanto aos
meios de proteo, os que participam da varrio no possuem luvas para trabalhar, mas os
mesmos informaram que os funcionrios que trabalham diretamente na coleta do lixo e usina
de reciclagem e compostagem de resduos slidos recebem alm de uniformes e botas, luvas e
mscaras, para fins de proteo.
30
Questo 4
A empresa oferece treinamento ao funcionrio para realizao das atividades?
17% - Sim
83% - No
Questo 5
A populao demonstra respeito aos servios prestados por voc/Empresa
Ambien?
17% - Sim
83% - No
31
CONSIDERAES FINAIS
32
33
Fig.8- Varrio
O Poder Pblico, atravs dos gestores e demais atores, precisam ter em mente
que a prestao de servios regida por princpios prprios, dentre eles, a igualdade dos
usurios perante o servio, a continuidade do servio pblico, a mutabilidade do regime
jurdico, a generalidade e a eficincia (DI PIETRO, 2005).
34
Cabe destacar ainda, que o Municpio de Rio Claro pode ser especialista naquilo
que lhe compete, basta estar focado no cidado, investir na transformao da cultura para que
os servidores pblicos tenham em mente a misso de sua organizao e planejar
estrategicamente para atingir seus objetivos de forma exemplar, e talvez sem necessitar
contratar uma empresa especializada, pois o Poder Pblico.
35
10 CONCLUSO
36
37
11 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual do Direito Administrativo. 15 ed. rev. ampl.
e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 18 ed. So Paulo: Atlas, 2005.
GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 11 ed. rev.e atual. So Paulo: Saraiva, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33 ed. So Paulo: Malheiros,
2007.
PAULA, Dilma Andrade de. Histria de Rio Claro. 2 ed. Rio de Janeiro: Eletronuclear, 2007.
POLONIO, Wilson Alves. Terceirizao: Aspectos Legais, Trabalhistas e Tributrios. So
PAULO: Atlas, 2000. p.97- 127.
RAMOS, Dora Maria de Oliveira. Terceirizao na Administrao Pblica. So Paulo: Ltr,
2001.
VERGARA, Sylvia Constant. Projetos e Relatrios de Pesquisa em Administrao. 8 ed. So
Paulo: Atlas, 2007.
38
39
40
41
42
43
44
45
LDICE (2DISTRITO)
46
47
48
49
50
51
52
GETULNDIA (5DISTRITO)
53
Rio de Janeiro
2008
Rio de Janeiro
2008
FOLHA DE APROVAO
Banca Examinadora:
_____________________________
_____________________________
_____________________________
DEDICATRIA
Dedico este trabalho acadmico aos meus queridos pais, por todo amor e carinho que
sempre me deram, inclusive nas horas mais difceis desta caminhada. Rogo a DEUS, do fundo
do meu corao, que no me falte oportunidades para, cada vez mais, trazer-lhes novas
alegrias.
AGRADECIMENTOS
EPGRAFE
[...] creio no governo do povo pelo povo; creio, porm, que o governo do povo pelo povo
tem base de sua legitimidade na cultura da inteligncia nacional pelo desenvolvimento
nacional do ensino, para o qual maiores liberalidades do Tesouro constituiro sempre o mais
reprodutivo emprego da riqueza pblica; creio na tribuna sem frias e na imprensa sem
restries, porque creio no poder da razo e da verdade; creio na moderao e na tolerncia,
no progresso e na tradio, no respeito e na disciplina, na impotncia fatal dos incompetentes
e no valor insupervel das capacidades.
Ruy Barbosa.
RESUMO
SUMRIO
1- INTRODUO .................................................................................................................02
1.1 O Problema......................................................................................................................04
1.2 Objetivos ........................................................................................................................05
1.2.1 Objetivo Final ...........................................................................................................05
1.2.2 Objetivos Intermedirios ..........................................................................................05
1.3 Delimitao e Relevncia do Estudo ..............................................................................06
1.4 Metodologia.....................................................................................................................06
2- A FUNO CONTROLE.................................................................................................07
2.1 Aspectos histricos e filosficos......................................................................................07
2.2 Origem e conceituao do controle lato sensu.................................................................10
2.2.1 Quanto ao sentido lxico............................................................................................11
2.2.2. Quanto ao sentido da Cincia Jurdica......................................................................11
2.2.3. Quanto ao sentido da Cincia da Administrao......................................................12
2.3 Classificao da funo controle lato sensu....................................................................13
2.3.1. Classificao jurdica de controle.............................................................................13
3- ASPECTOS RELEVANTES DO CONTROLE SOCIAL..............................................16
3.1. origem e conceituao do controle social.......................................................................16
3.2 Caractersticas do controle social.....................................................................................18
3.3 O controle social como corolrio do Estado Democrtico de Direito e do Princpio
Republicano...........................................................................................................................19
3.4 O controle social e a administrao pblica gerencial.....................................................26
3.4.1 O surgimento do modelo gerencial e suas caractersticas..........................................26
3.4.2 A importncia do controle social para o modelo gerencial........................................30
4- A MISSO INSTITUCIONAL DO TRIBUNAL DE CONTAS, APS A LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL........................................................................................ 34
5- PROPOSTAS DE AES PARA O DESENVOLVIMENTO DO CONTROLE
SOCIAL...................................................................................................................................37
5.1 O Frum de Controle Social............................................................................................39
5.2 O Programa de Educao Fiscal (PROEFIS)...................................................................40
6- CONCLUSO.....................................................................................................................42
7- BIBLIOGRAFIA................................................................................................................44
1- INTRODUO:
Afirmao feita pelo aludido autor no captulo Da Poltica de Elites Democracia de Sociedade Civil- apud
Reis Velloso, ( 2000, p. 517-538).
constitucionais
(reforma
administrativa
previdenciria)
as
leis
Segundo Geraldo Duarte, in Dicionrio de Administrao (pgina 160), benchmarking a sondagem tcnica
sistemtica e contnua de medida comparativa das prticas e do desempenho de uma organizao, em relao
outra reconhecidamente excelente.
3
Extrado do texto: Managerialism and public service de Cristopher , conforme referncia bibliogrfica.
1.1 O problema:
1.2 Objetivos
O objetivo final deste trabalho foi propor o aprimoramento do controle social pelo
Tribunal de Contas, atravs de cursos, palestras e seminrios destinados aos cidados e
ministrados pela Escola de Contas e Gesto em parceria com instituies pblicas e privadas
de notria excelncia sobre o assunto.
1.4 Metodologia
2- A FUNO CONTROLE
Por muitas vezes ouvimos falar sobre o controle, sem notarmos a amplitude
semntica deste vocbulo e o quanto ele importante para o progresso de uma nao. Basta
observarmos os fatos cotidianos ocorridos em todo mundo, veiculados pela mdia, para
compreendermos, claramente, a necessidade do seu constante aprimoramento. Evidencia-se,
que onde no h controle, no h ordem e, sem ordem, no h progresso - mas sim, a barbrie
retratada pelos quadros dantescos.
Foi por esta razo que vrios filsofos clssicos desde os iluministas at os
contemporneos seguidores de Habermas6, detiveram-se em abordar sobre este assunto, mas
sob prismas diversos.
No entanto, aquele que melhor se expressou sobre a importncia do controle, foi
Montesquieu, em sua obra intitulada: Do Esprito das Leis. Nela, uma clebre passagem que
se destaca no Captulo IV, do Livro XI, tornou-se primordial para todo o entendimento acerca
da Teoria da Separao dos Poderes e dos fundamentos do controle como funo essencial
para a proteo da res pblica.
Dizia o Baro de Montesquieu:
Para que no se possa abusar do poder, preciso que, pela
disposio das coisas, o poder detenha o poder.
Jrgen Habermas, filsofo alemo da escola de Frankfurt, autor da Teoria da Ao Comunicativa, dentre outras
obras.
Cabe, entretanto, ressaltar que sua obra fora inspirada em conceitos baseados na
ptica aristotlica, que j na Grcia antiga, inaugurava este pensamento, sem, contudo,
desenvolv-lo com a mesma consistncia do filsofo francs.
Alis, outro aspecto de extrema importncia para a compreenso do tema foi
estabelecido no captulo anterior da obra de Montesquieu, no qual ao discorrer sobre o que a
liberdade, se aproximou das idias de Locke para fundar sua teoria, sob o argumento de que a
liberdade de todos dependia dos limites impostos a todos, atravs do primado da lei.
Esta aluso acabou por vincular a idia de liberdade ao princpio da legalidade,
estabelecendo tambm limites atuao do Estado perante o cidado e moldando o sistema de
checks and balances.
do conjunto de idias expostas que podemos inferir o seguinte: controle a
limitao do poder pelo poder.
A teoria de Montesquieu passou a ter grande influncia na formao do chamado
EstadoNao, que surge aps o incio da Revoluo Francesa e da Declarao dos Direitos
do Homem e do Cidado de 1789.
Alis, com relao sobredita Declarao, dois artigos demonstram, nitidamente, a
influncia iluminista da separao de poderes e do controle exercido pela sociedade. So eles:
Desde ento, estas regras, que esto plasmadas nos direitos humanos de primeira
gerao, verteram-se em marcos histricos para o desenvolvimento do controle (seja o de
natureza institucional ou social) e passaram a ser positivadas, em grande parte nas
10
11
Cabe aqui uma observao que julgamos ser oportuna, para justificar os motivos
pelos quais no foram utilizadas as conceituaes de Meirelles (2001, p.624) e Di Pietro
(2008, p.691). Em primeiro lugar, a conceituao do saudoso jurista certamente brilhante,
contudo, define controle como sendo uma faculdade, o que, a nosso sentir, data vnia, no
retrata a realidade, mas, sim, um poder-dever, conforme bem asseverou Di Pietro (2008,
12
Esta afirmativa de Carvalho Filho (2008, p.844), conforme referncia bibliogrfica anexa.
13
1)
14
3)
XXXV, da CRFB/88).
ato ilegal ou contrrio ao interesse pblico- (art.49, II, III, XV,XVI; art.
52, III, IV, V da CRFB/88);
2)
sistema de auditoria;
3)
da CRFB/88);
2)
Cabe tambm aduzir que o controle externo, segundo Meireles (2001, p.626),
tambm pode ser o popular (controle externo popular) - que seria o previsto no artigo 31,
pargrafo 3, da CRFB/88 determinando que as contas do Municpio (Executivo e Cmara)
fiquem, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame
e apreciao, podendo questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei. A inexistncia de lei
15
especfica sobre o assunto no impede o controle que poder ser feito atravs dos meios
processuais comuns, como o mandado de segurana e a ao popular.
controlada):
1)
16
Muito embora a origem do vocbulo cidadania seja latina, do perodo antigo romano.
17
A expresso controle social possui diversas acepes tcnicas, por esta razo que
ela deve ser compreendida dentro do seu carter semitico, tendo em vista a grande
quantidade de disciplinas que envolvem este instituto.
por tal razo, que expomos os conceitos no sentido jurdico e sociolgico que
representam:
18
Entretanto, faz-se necessrio apresentar outra classificao que nos parece ser
adequada a atual dimenso do controle social aps os processos de redemocratizao
ocorridos no pas, ps Constituio de 1988. Segundo Cunha (2003, p.2), apud Peci (2006,
p.175 - 175):
19
20
Democrtico de Direito, vai mais alm, porque tambm garante ao cidado e sociedade
utilizar-se de mecanismos de escolha e acompanhamento das polticas pblicas.
Conforme se depreende, o aprofundamento da democracia participativa deve-se
ao poder popular conferido pelo pargrafo nico do artigo primeiro da CRFB/88 que
determina:
Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio.
atravs da parte final deste dispositivo que o controle social se justifica como
parte integrante do poder popular, permitindo a todos os cidados que exercitem no apenas
os seus direitos polticos, isto , o direito de votar e ser votado, mas tambm se utilizem dos
diversos instrumentos de controle postos sua disposio pela Constituio e por normas
infraconstitucionais.
Alis, nesse particular, para demonstrar a importncia atribuda ao controle social
numa democracia participativa, selecionamos os principais10 instrumentos de controle que
podem ser exercidos pelo cidado ou por entidades que protejam seus interesses:
10
Trata-se apenas de uma apresentao exemplificativa dos principais instrumentos de controle social, a fim de
demonstrar a importncia do tema para a democracia participativa e para o princpio republicano. Cabe tambm
esclarecer que muitos dos instrumentos de controle esto inseridos dentro dos direitos e garantias fundamentais,
sendo, portanto parte integrante do ncleo fundamental da CRFB/88.
21
contedo garante a todos o direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade
e do Estado;
22
Ao popular Est previsto no inciso LXXIII do artigo 5., o qual assegura que
qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao
patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f
isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia;
mediante ao civil pblica a ser proposta, dentre outros legitimados, pelo Ministrio Pblico
e Associaes que concomitantemente estejam constitudas pelo menos um ano nos termos
da lei civil e que inclua, entre as suas finalidades institucionais, a proteo ao meio ambiente,
ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia ou ao patrimnio artstico, esttico,
histrico, turstico e paisagstico, conforme inciso III do artigo 129, combinado com o inciso
V do artigo 5 da Lei 7347/85;
23
exercer o controle social junto s leis oramentrias, isto , Plano Plurianual (PPA), Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA), conforme previso nos
artigos 165 169 da CF/88, combinado com o pargrafo nico do artigo 48 da Lei
Complementar 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal). Alis, segundo Siraque (2005,
p.116), os Estado do Rio Grande do Sul, Mato Grosso do Sul e Minas Gerais tiveram
experincias de oramento participativo nessa esfera de governo.
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de carter informal, sustentadas por movimentos sociais, como conselho popular, ou como
estratgias de luta operria na fbrica, as comisses de fbrica. Essas questes foram
absorvidas pelo debate da Constituinte e levaram incorporao do princpio da participao
comunitria pela Constituio, gerando, posteriormente, vrias leis que institucionalizam os
conselhos de polticas pblicas. O controle social da gesto pblica nas diversas reas (Sade,
Educao, Assistncia Social, Criana e Adolescente, Direitos Humanos, etc.) tem intuito de
se firmar como um espao de co-gesto entre Estado e sociedade, trazendo formas inovadoras
de gesto pblica para o exerccio da cidadania ativa, possibilitando sociedade a definio
de um plano de gesto das polticas setoriais, com uma maior transparncia das alocaes de
recursos e favorecimento da responsabilizao dos gestores e tcnicos.
vigilante da ordem e do respeito dos poderes pblicos aos direitos assegurados aos cidados
pela Constituio Federal.
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Sua atuao pode ocorrer em pelo menos uma das reas descritas a seguir:
assistncia social; promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e
artstico; promoo gratuita da educao ou da sade; promoo da segurana alimentar e
nutricional; defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do
desenvolvimento sustentvel; promoo do voluntariado; promoo do desenvolvimento
econmico e social e combate pobreza; experimentao, no lucrativa, de novos modelos
scio-produtivos e de sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito;
promoo dos direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica
26
a OS que compreendida como sendo uma qualificao jurdica conferida pessoa jurdica
de direito privado sem fins lucrativos, instituda por iniciativa de particulares, e que recebe
delegao do Poder Pblico, mediante contrato de gesto, para desempenhar servio pblico
de natureza social. As OS s so reguladas pela Lei n. 9.637/98. Nenhuma entidade nasce com
o nome de organizao social, a entidade criada como associao ou fundao e,
habilitando-se perante o poder pblico, recebe esta qualificao que se trata de ttulo jurdico
outorgado e cancelado pelo Poder Pblico (Di Pietro 2008 p.470-471).
11
Sobre o assunto, vide Krueguer, Anne (1974): The political economy of the rent-seeking society. American
Economic Review 64 (3), junho de 1974.
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constitucionais
(reforma
administrativa
previdenciria12)
das
leis
12
As reformas acima se referem s seguintes emendas constitucionais: E.C. - 19/98; E.C. - 20/98 combinada
com a EC- 41/03.
13
Os temas em epgrafe se referem, respectivamente, s seguintes normas: Leis 8987/95; 9.427/1996; 9.637/98 e
9.790/99; L.C. 101/00; L.11.079/04, Dec. 5.411/05 e Dec. 5.977/06; Lei 11.107/05 e Dec. 6.017/07.
29
consumerism, public service oriented (PSO), e o new pblic management que de acordo com
Torres (2007, p.182), serviu de inspirao para a reforma gerencial.
Muitas so as caractersticas que definem a administrao pblica gerencial,
conforme foi possvel constatar aps a realizao de pesquisa bibliogrfica 14 , dentre elas
podemos citar as seguintes:
instrumento
importante de
14
Vide Torres (2007, p.176) e Bresser - Pereira (2007, p.28/30) e Hood (1991, p.4) apud Bresser - Pereira (2002
p.109/110).
15
Segundo Torres (2007, p.67): ...a nova gesto pblica concebida pela CF/88 se assenta em dois
pilares fundamentais: descentralizao e controle social.
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Assim, um dos grandes mritos do modelo gerencial esta no fato de que ele vai alm
da eficcia do modelo burocrtico tradicional, na medida em que seu alvo est assentado na
efetividade, conforme ser demonstrado pelo grfico a seguir:
Efetividade
Eficinc ia
Eficcia
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adequado, capaz de identificar as falhas na transferncia desses recursos que saram de sua
origem (Tesouro Nacional) e no chegaram a seu destino.
Com base nisso, a concluso que se extrai a de que a efetividade das aes do
Poder Pblico depende, primordialmente, de um controle mais amplo que no esteja restrito
s limitaes legais atribudas ao controle institucional, as quais muitas vezes o impede de
realizar o acompanhamento concomitante da efetividade em determinado plano.
por essa razo que o modelo gerencial reconhece a importncia do controle social
como instrumento estratgico para o sucesso das polticas pblicas. Inclusive, cabe dizer que
grande parte do arcabouo jurdico, criado aps a reforma gerencial brasileira, buscou garantir
maior participao da sociedade na gesto pblica, atravs do controle social.
Vrios dispositivos legais foram includos no ordenamento jurdico ptrio aps a
CRFB/88 e a Reforma do Aparelho do Estado, evidenciando o controle social como parte
integrante de um sistema mais amplo e efetivo de controle. Dentre eles, podemos citar a Lei
de Responsabilidade Fiscal, que garantiu a participao popular como forma de assegurar a
transparncia e controle pela sociedade.
Como se v, para o modelo gerencial no basta apenas, planejar, organizar e dirigir,
preciso tambm controlar e avaliar resultados. Esta forma moderna de gesto pblica, por
sua vez, se faz com a colaborao dos cidados e da sociedade civil organizada, atravs da
integrao sinrgica entre a expertise tcnica dos controles institucionais e a dinmica do
controle social que realimenta o sistema.
Alm disso, preciso notar que o controle social tambm vital para a
administrao pblica gerencial na medida em que compensa a reduo do controle legal de
procedimentos e complementam o controle de resultados (Bresser - Pereira, 2002 p.147).
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Finalizando este captulo, preciso dizer que muito embora existam avanos
considerveis nas aes realizadas pela sociedade civil em parceria com a administrao
pblica, o controle social e o modelo gerencial no Brasil ainda sofrem com entraves de
natureza histrica, cultural e institucional.
Dentre elas ainda encontramos o desconhecimento da populao de como exercitar
seu direitos, razo pela qual sero apresentadas, mais adiante propostas pontuais para
desenvolver a legitimao do controle social luz do modelo gerencial.
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republicanos, contidos dentro do Estado Democrtico de Direito, mas tambm dos novos
paradigmas propostos pelo modelo gerencial.
por esta razo que hoje a misso das Cortes de Contas no se resume apenas em
fiscalizar a legalidade, legitimidade e economicidade da gesto pblica, mas tambm, avaliar
nveis de eficcia, eficincia e efetividade na aplicao de recursos pblicos, alm de
contribuir para a transparncia e o fomento do controle social, mediante parcerias com a
sociedade civil.
18
uma palavra de origem inglesa que define o conjunto de todos os atores considerados no ambiente
organizacional como um todo e que devem estar em constante interao. Dentre eles podemos identificar a
sociedade civil e seus cidados, bem como os funcionrios, fornecedores e etc. (Malcon Williamson), in
Dicionrio de Administrao, pgina 468, conforme referncia bibliogrfica.
19
Trata-se de expresso criada por Bresser - Pereira em sua obra Reforma do Estado para a cidadania (vide
pgina 111e nota de rodap nmero 71).
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Alis, diga-se que esta nfase tambm est baseada na premissa de que a reforma
gerencial foi feita na democracia para a cidadania20e, portanto, os rgos pblicos possuem
tambm responsabilidades sociais que, no caso em tela, devem se traduzir em aes, como,
por exemplo, promover o dilogo pblico atravs de sua integrao com todos os atores
sociais, principalmente, os cidados.
com base nessa guinada filosfica que observamos uma mudana de
comportamento em vrios Tribunais de Contas21, os quais passaram a ministrar cursos,
palestras e seminrios para servidores e para a sociedade civil, alm de avaliar resultados
atravs de auditorias operacionais que so levadas a conhecimento de todos.
Entretanto, este apenas o primeiro passo dentre tantos outros que, certamente,
ainda esto por vir, uma vez que este novo sculo est a descortinar novos desafios, tanto para
o controle institucional, quanto para o controle social, como, por exemplo, o caso da gesto
ambiental, face s mudanas climticas.
Por ltimo, cabe repisar que no tocante responsabilidade social algumas aes
prticas j podem ser realizadas pelos Tribunais de Contas, atravs das Escolas de Contas que
seriam aquelas voltadas para a formao da cidadania fiscal e integrao do controle
institucional (ou governamental) com o controle social.
A primeira importante porque preciso, antes de tudo, dotar a sociedade, seus
cidados e suas organizaes com conhecimentos especficos que assegurem maior eficcia
no exerccio de suas prerrogativas constitucionais; e a segunda, porque pode viabilizar a
elevao dos nveis de eficcia do controle social e efetividade das aes de estado.
Isto posto, passemos a abordar algumas propostas que podem aprimorar o controle
social pelo Tribunal de Contas.
20
Vide pgina 112 do livro Reforma do Estado para a cidadania, conforme referncias bibliografias.
Podemos citar o TCU, TCE-RJ e o TCE-SC que vm adotando, cada vez mais em seu plano estratgico, maior
integrao com todos os stakeholders, inclusive a sociedade civil organizada.
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6- CONCLUSO:
Conforme se depreende pelo desenvolvimento deste trabalho, cujo tema central foi o
Controle Social e o Tribunal de Contas, podemos concluir o seguinte:
Vivemos uma nova fase no pas, a qual fora inaugurada pelo processo de
redemocratizao ocorrido aps a Constituio da Repblica de 1988. A partir de ento, uma
srie de transformaes passaram a acontecer, no apenas na sociedade, mas tambm no
mbito da Administrao Pblica.
Fatores externos tambm contriburam para tais mudanas, fazendo com que o
Brasil, mais uma vez, tivesse de se adaptar a uma nova realidade, abalizada pela globalizao,
pelo avano tecnolgico e cientfico e pelas mudanas econmicas e ambientais.
A partir de ento, esforos tm sido perpetrados para que a gesto pblica possa
suplantar todos os desafios que esto por vir, nesse limiar do sculo XXI, garantindo assim, o
desenvolvimento sustentvel da nao.
Uma das medidas mais marcantes diz respeito Reforma Gerencial, a qual
estabeleceu novos paradigmas para a administrao pblica, utilizando-se da idia de que o
cidado o cliente final das aes de Estado e, portanto, o Estado existe para atender s
necessidades do cliente-cidado com eficincia, eficcia e, principalmente, efetividade.
Em contrapartida, a responsabilidade pelo controle da gesto publica passou a ser de
todos, isto , no apenas dos rgos de controle institucional, mas tambm do conjunto da
sociedade civil que deve, a partir de ento, fiscalizar e exigir melhores resultados do Poder
Pblico.
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Foi sob a influncia desta orientao que a Lei de Responsabilidade Fiscal passou a
vigorar, assegurando a participao popular e o controle social na busca por transparncia da
gesto fiscal.
Entretanto, diante das deficincias histricas da educao brasileira e da falta de uma
cultura voltada para o controle dos gastos pblicos, notou-se que havia um dficit de
cidadania, ou seja, os cidados ainda necessitavam de aes pblicas que pudessem auxililos no exerccio pleno de suas prerrogativas constitucionais.
Assim, aps pesquisa bibliogrfica e, com base na doutrina apresentada neste
trabalho, foi possvel demonstrar que o modelo gerencial elegeu o controle social como um de
seus pilares mais importantes para a efetividade das aes estatais.
Em consonncia com a assertiva acima, foram apresentas medidas pontuais para o
desenvolvimento do controle social e sua integrao com o controle institucional, formando
dessa forma, uma ampla rede de proteo res pblica.
A criao de um Frum de Controle Social e do Programa de Educao Fiscal
(PROEFIS) seriam estas medidas pontuais, as quais deveriam ser promovidas pelo Tribunal
de Contas, atravs da Escola de Contas e Gesto, com a participao de diversos atores, em
especial as instituies acadmicas com notria excelncia sobre o assunto.
Logo, caso estas medidas sejam realizadas, possvel vislumbrar uma expanso
quantitativa e qualitativa do controle social, que poder, em ltima anlise, gerar um aumento
na efetividade da gesto pblica, resultando assim, juntamente com tantas outras polticas
pblicas, na ordem e progresso que tanto almejamos para a nossa ptria amada, Brasil.
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